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La relacin planificacin / presupuesto en el marco de la gestin
orientada a resultados
Anbal Jorge Sotelo Maciel
Los dioses haban condenado a Ssifo a empujar sin cesar una roca
hasta la cima de una montaa, desde donde la piedra volvera a caer
por su propio peso. Haban pensado con algn fundamento que no hay
castigo ms terrible que el trabajo intil y sin esperanza.
Albert Camus
I. Introduccin Por qu los dioses del Olimpo obligan a Ssifo a
semejante condena? Algunas de las versiones sindican que Ssifo
habra revelado algunos secretos de los dioses con la condicin de
que Asopo proporcionase agua a ciudad de Corinto. Un tpico problema
de poltica pblica. Prefiri la bendicin del agua a los rayos
celestes, dice Camus. Sin embargo, fue el propio Mercurio dios del
comercio- el encargado de capturarlo y llevarlo al infierno: al
trabajo intil y sin esperanza de subir una roca que lo condenaba
eternamente a volver a empujarla hasta la cima. El sector pblico
suele estar signado por un destino de Ssifo: las mejores
intenciones de solucin de los problemas de la sociedad, las ideas
ms creativas e innovadoras, suelen zozobrar y empantanarse en
prcticas rutinarias, sin resultados y sin futuro. Desde hace dcadas
nos preguntamos cules son las claves de este fracaso. Las ciencias
polticas, el estudio de las polticas pblicas y las teoras de la
organizacin han intentado dar cuenta de este fenmeno.
Frecuentemente se ha hecho foco en la eficacia y eficiencia de las
organizaciones pblicas y en sus modelos de gestin. Por ejemplo, se
ha advertido insistentemente sobre la necesidad de lograr un mayor
alineamiento -correspondencia relativa o consistencia- entre la
planificacin, el diseo organizacional y el presupuesto
institucional para mejorar la eficacia y la eficiencia de las
organizaciones pblicas. Asimismo, se ha postulado que una adecuada
resolucin de ese tringulo constituye una condicin fundamental para
la implantacin de un modelo de gestin orientado a resultados, ya
que posibilita la asignacin de responsabilidades sobre resultados
acompaada de la correspondiente delegacin de autoridad sobre el uso
de los recursos. Y se ha cifrado las esperanzas en que esto pueda
sacarnos de esa trampa (MAKON, 2000). Sin embargo, son numerosas
las denuncias sobre frecuentes rupturas entre estos tres mbitos.
Incluso, en ocasiones, parecieran presentarse como dominios
hostiles o refractarios, aun cuando explcitamente se apuesta a una
interdependencia armnica. El presente artculo, intentar
concentrarse en uno de los lados del mencionado tringulo: el que
une los polos de la Planificacin y el Presupuesto.
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En particular, se ha insistido en la importancia de la
planificacin en la constitucin del vnculo planificacin /
presupuesto. De hecho, estamos convencidos de que en la definicin
de la cadena insumos productos resultados impactos convergen tres
funciones crticas: la Planificacin Estratgica de Alta Direccin, la
Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria. Estos tres
campos cuentan con herramientas metodolgicas, tcnicas e
instrumentos diferenciados, pero operan o deberan operar- sobre un
mismo y nico proceso (SOTELO 2003). La definicin de los impactos y
resultados esperados de una poltica e, incluso, la definicin del
perfil de produccin de una organizacin pblica para alcanzar dichos
objetivos, es materia de la Planificacin Estratgica de Alta
Direccin: constituye, por tanto, un factor determinante de la
relacin. La Planificacin Operativa es el proceso mediante el cual
una organizacin disea en detalle las acciones que permitirn
transformar los insumos en los productos requeridos por la poltica
en cuestin. En tanto que la Formulacin Presupuestaria debe reflejar
estos procesos productivos garantizando que los recursos
financieros estn asignados adecuadamente y que se los pueda
gestionar de manera gil y efectiva durante la implementacin.
Es en esta secuencia, no obstante, donde ocurren las principales
disrupciones. Intentaremos examinar los posibles determinantes y
condicionantes de este fenmeno. Para ello nos centraremos tanto en
aspectos relacionados con los lmites y debilidades ms frecuentes de
cada dominio en particular, as como en las relaciones que estos
campos mantienen entre s. Intentaremos finalmente explorar algunos
caminos que permitan sortear ests desavenencias a partir de una
reconfiguracin conceptual del problema.
Recursos Productos Resultados Impacto
Operaciones Acciones
Planificacin Estratgica de Alta Direccin
Planificacin Operativa
Formulacin Presupuestaria
Grfico 1: Las tres funciones crticas de la definicin de los
procesos de produccin institucional.
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II. Planificacin, Presupuesto y Policy Cycle Un ejercicio
interesante si se quiere examinar crticamente la exigencia de
alineamiento entre planificacin y presupuesto, consiste en analizar
cmo juegan estos dominios en los distintos momentos del proceso de
produccin de polticas pblicas. Utilizaremos para ello el enfoque
del policy cycle propuesto por Charles Jones (1970). Desde tal
perspectiva, se aborda el anlisis del proceso de produccin de
polticas pblicas descomponindolo en etapas secuenciales de un ciclo
ideal. A saber:
a) en un inicio del itinerario se encuentra la fase de
configuracin de la agenda pblica (agenda setting),
b) los problemas que han logrado ingresar a la agenda demandan
un procesamiento que da lugar a la etapa de formulacin de
alternativas (policy formulation),
c) el examen de las alternativas y la seleccin de la respuesta
al problema constituyen el momento de toma de decisin por parte de
los actores e instituciones con autoridad para hacerlo (binding
decision),
d) esto da lugar a la etapa de implementacin prctica que debe
transformar las decisiones en realizaciones concretas
(implementation)
e) y, finalmente, resultados e impactos obtenidos debern
someterse a evaluacin (policy evaluation), a efectos de generar
elementos de juicio que retroalimenten el ciclo.
En realidad, la elaboracin de polticas rara vez se parece a las
discusiones que aparecen en los libros de texto sobre el ciclo de
las polticas (NELSON 1996). Frecuentemente, las etapas de diseo e
implementacin se solapan durante perodos muy largos; otras veces
son las soluciones las que construyen sus propios problemas; en
otras ocasiones la propia inscripcin de un asunto en la agenda ya
comporta la alternativa a implementar; es comn que ciertas polticas
se desarrollen como producto de oportunidades aun cuando sus
problemas no se encuentren en agenda; a lo largo de la
implementacin, la interaccin poltica suele impedir o condicionar
una poltica e incluso hasta cambiar por completo su sentido. Todo
indica la plena vigencia de la aquella afirmacin de Charles
Lindblom (1991) que caracterizaba al proceso como complejo y
confuso. Si bien el policy cycle es un artilugio propio de la
concepcin clsica y racionalista de las polticas pblicas -que
pretende ingenuamente que stas pueden desplegarse de manera
ordenada y evidente- tiene la ventaja de poner el acento en el
proceso ms que en la consistencia lgica o sincrnica de sus
componentes. Y si bien detrs del enfoque subsiste la temprana
divisin wilsionana entre poltica y administracin, posee la virtud
de advertir quiz de manera sigilosa e involuntaria- que el proceso
de produccin de polticas pblicas atraviesa por campos de naturaleza
muy diferentes, que constituyen arenas en las que se dirimen
conflictos distintos, que convocan a actores diversos y que se
estructuran en torno a reglas de juegos especficas. Aun cuando
entendamos estos campos como dimensiones traslapadas del proceso y
no como etapas secuenciales.
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Si se descompone el proceso de produccin de polticas pblicas en
una serie de estadios sucesivos, como propone el enfoque del policy
cycle, se puede conjeturar que la Planificacin Estratgica de Alta
Direccin, la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria
gravitan de diferente manera en las diversas fases del ciclo. La
Planificacin Estratgica de Alta Direccin -entendida como el proceso
mediante el cual llegan a definirse los impactos y resultados
esperados de una poltica- marca fundamentalmente las etapas de
configuracin de la agenda (Etapa I), formulacin de alternativas
(Etapa II), y toma de decisiones (Etapa III) y, en menor medida, la
etapa de implementacin (Etapa IV), en tanto instrumento que gua y
preside el desarrollo de una poltica. La Planificacin Operativa y
la Formulacin Presupuestaria -entendidas como el proceso mediante
el cual se disean en detalle operaciones que transformen recursos
en productos (bienes y servicios) que las organizaciones pblicas
ponen al servicio de la poblacin y que comprende tanto decisiones
sobre la produccin fsica como sobre recursos financieros- gravitan
fundamentalmente en la etapa de implementacin (Etapa IV). La
Planificacin Estratgica de Alta Direccin enfrenta, entonces, tipos
de desafos marcadamente diferentes a los de la Planificacin
Operativa y la Formulacin Presupuestaria. Slo nos detendremos en
dos: las exigencias propias de los procesos de construccin de
consenso entre diversos actores pblicos y privados- vinculados
directa e indirectamente con la poltica en cuestin y los
requerimientos del abordaje interinstitucional, sectorial y
transectorial que demanda el abordaje de cualquier problema de
carcter social. A su vez, la Planificacin Operativa y el
Presupuesto enfrentan desafos propios del campo de la
implementacin, con apremios diferentes y reglas de juego distintas.
Incluso, aun cuando en muchos casos un buen nmero de actores
intervinientes pudieran ser los mismos que en las primeras etapas
del ciclo, el juego que se juega es otro y sus resultados hasta
pueden contradecir los consensos previos. Profundizar este anlisis
arrojara resultados interesantes con relacin a la exigencia de
alineamiento correspondencia relativa o consistencia- entre estas
funciones. III. Alcance y funciones de la Planificacin Estratgica
Una de las limitaciones ms frecuente en este terreno es la
concepcin de planificacin estratgica con la que se opera,
particularmente en lo que hace a sus funciones y alcances. Es
frecuente entender la Planificacin Estratgica de Alta Direccin como
el proceso mediante el cual una institucin define los productos
terminales que entregar a la poblacin y el impacto que, en trmino
de resultados, pretende suscitar en la sociedad. No obstante, este
es slo un aspecto del dominio de la planificacin estratgica. El
direccionamiento estratgico comporta dos elementos en tensin
permanente: la definicin anticipada de un rumbo y el manejo
cotidiano en situaciones conflictivas que posibiliten la concrecin
de un camino que no necesariamente ser el previsto. En esa tensin
se originan
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las estrategias, surgen por la existencia del otro, se definen
de manera relacional. En este sentido, las estrategias emergen, se
definen en el camino, se construyen: se forman, no se formulan. Es
necesario redescubrir en el concepto original de estrategia (:
direccin de ejrcitos), dos aspectos esenciales: la existencia de
conflictos y la presencia de actores. Esto permite rescatarlo del
lugar ms cmodo de la definicin racional y previa. En esa lnea, se
puede diferenciar una doble funcin de la planificacin estratgica:
a) la funcin normativa, que tiene como propsito la definicin de la
trayectoria, sus objetivos y metas, y b) la funcin paraggica1, que
refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas,
conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses
diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la
trayectoria elegida. Por otra parte, la planificacin estratgica
suele ser confinada al nivel institucional. La cuestin del alcance
de la planificacin no es un tema menor: su campo puede definirse
segn los lmites de la poltica pblica o circunscribirse al contorno
de un organismo pblico. En el primer caso, se trata de un abordaje
frecuentemente interinstitucional, que incluso puede involucrar a
actores pblicos y privados, directa o indirectamente relacionados
con un sector, o hasta alcanzar desbordes transectoriales.
Entendida en esa extensin, la Planificacin Estratgica de Alta
Direccin puede ser para el sector pblico una poderosa herramienta
que fortalezca su intervencin en las primeras fases del ciclo de
polticas. Un instrumento que permita lidiar con situaciones
complejas vinculadas a la construccin de la agenda pblica, la
formulacin de alternativas y al proceso de toma de decisiones
fundamentales de las polticas.
Sin embargo, en las experiencias que se verifican en la regin,
aun prevalece la concepcin que restringe el alcance de la
planificacin estratgica a su funcin normativa aplicada
exclusivamente a los organismos pblicos aislados. Esta idea es
claramente deudora de un
1 Paraggico: ADJ. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el nico
significado que se recuper del vocablo paragoge en las lenguas
modernas es el de alteracin del lenguaje (adicin de un sonido al
fin de un vocablo), es conveniente destacar la riqueza de un
sentido olvidado de esta palabra. El trmino proviene del verbo
griego ( PREP. junto a, cerca de, en, entre y TR. conducir, guiar,
persuadir, educar, juzgar, considerar), cuyo sentido etimolgico es:
conducir, navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir,
alterar.
ALCANCE
Planificacin Estratgica de Alta Direccin
Poltica Pblica -interinstitucional, sectorial,
transectorial-
Organismo Pblico
I. Normativa Definicin del rumbo,
formulacin de objetivos y metas de la poltica
Definicin del rumbo, formulacin de objetivos y metas de una
institucin
FUNCI
N
II. Paraggica Manejo de situaciones complejas,
conflictivas e inciertas en contexto ampliado
Manejo de situaciones complejas, conflictivas e inciertas en el
entorno
institucional
Grfico 2: Alcance y funciones de la Planificacin Estratgica
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enfoque racionalista clsico. En ese sentido, resulta interesante
atender al movimiento de las ciencias polticas respecto del
accionar pblico, de principios del siglo XX a la actualidad. Dicho
movimiento se caracteriza por el trnsito del paradigma racionalista
primigenio hacia enfoques que destacan el carcter multiactoral, la
interdependencia y la complejidad del proceso de produccin de
polticas pblicas, hasta llegar a los estudios recientes sobre redes
de polticas pblicas. Podemos identificar dos lneas de desarrollo de
ese trnsito. La primera parte del enfoque centrado en el actor
racional, y en las condiciones y procedimientos que posibilitan la
toma fundamentada de decisiones correctas. Las crticas tempranas de
los aos cuarenta y cincuenta, por su carcter fundamentalmente
prescriptivo y su excesiva confianza en la potencialidad ilimitada
de la razn humana, dieron lugar al enfoque de la racionalidad
limitada que plantea que el anlisis completo de los problemas no es
posible ni deseable (SIMON, LINDBLOM). El inters luego se centra en
los problemas de implementacin ms que en la toma de decisiones
previas (PRESSMAN y WILDAVSKY, 1973), para finalmente concentrarse
en la poltica pblica como proceso (ALLISON, 1971, COBB y ELDER,
1983, LINDBLOM, 1991). En estos nuevos enfoques, el centro est en
la complejidad de dicho proceso, ocasionada por la gran cantidad de
factores intervinientes: la diversidad de actores que intentan
influir en las polticas, las interacciones complejas de diferentes
formas de accin estratgica, la imprecisin y ambigedad en el terreno
de las preferencias, las cambiantes percepciones acerca de los
problemas y soluciones a lo largo del tiempo, entre otras. La
poltica pblica es el resultado de un complejo proceso de
interaccin. La segunda lnea de desarrollo es la que parte del
debate entre pluralistas (DAHL, TRUMAN) y elitistas, en los aos
cincuenta, sobre la distribucin / concentracin del poder en las
decisiones de carcter pblico. Da lugar a los estudios sobre
conformacin de la agenda gubernamental (BACHRACH y BARATZ, COBB y
ELDER, LOWI) y la relacin entre los grupos de presin y las agencias
gubernamentales, en Norteamrica. En tanto que, en Europa, se
concentra en la discusin entre el pluralismo y los planteos del
corporativismo (SCHMITTER, LEHMBRUCH, CAWSON), sobre el papel
especial de los actores mejor organizados, el rol del estado y el
carcter relativamente cerrado de la arena poltica. Y se orientan
posteriormente en la profundizacin de los conceptos de subsistema,
subgobiernos y comunidades de polticas (FREEMAN, REPLEY y FRANKLIN,
JORDAN; RHODES). En estas perspectivas de anlisis el centro est
puesto en los modos de relacionamiento de los actores que
participan en el proceso de produccin de polticas pblicas, las
reglas de juego que los rigen, el carcter restringido o abierto de
las tramas interorganizacionales. El proceso de interaccin del que
resultan las polticas pblicas tiene lugar en sistemas de actores
que configuran un modo de distribucin del poder. Ambas lneas de
desarrollo convergen en los estudios recientes sobre redes de
polticas pblicas. La importancia asignada actualmente al concepto
de redes subraya el valor del contexto institucional en el que tal
proceso ocurre. El proceso complejo de produccin de polticas
pblicas ocurre en ciertas redes interorganizacionales de naturaleza
ms o menos duradera. La puja por los problemas, la diversidad de
actores e intereses, las cambiantes percepciones, el desarrollo de
los conflictos, la construccin de consensos no ocurren de
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manera fortuita, sino en el marco de un entramado institucional
pblico-privado que los configura, condiciona y regula. Resulta,
cuanto menos, curiosa la pervivencia del paradigma racionalista en
las concepciones actuales de planificacin estratgica, si se tiene
en cuenta este recorrido de los estudios sobre las polticas
pblicas. Esta evolucin muestra la necesidad de potenciar la funcin
paraggica de la planificacin estratgica y ampliar su campo de
aplicacin. Pero tambin evidencia la necesidad de extraerla de la
herencia racionalista que aun subsiste en sus planteos. La funcin
paraggica no debe entenderse como una prctica signada por el
anlisis exhaustivo de los actores intervinientes, sus matrices de
intereses y su vector de peso, para poder anticiprseles (MATUS,
1983). Debe incorporarse como desafo la creacin de marcos de
referencia y dispositivos que permitan la creacin de rumbos de
polticas resultantes de la interaccin, que podrn ser ms o menos
concordantes con la direccionalidad del actor gubernamental. La
produccin de polticas pblicas est atravesada por una dimensin que
es de la misma naturaleza que la poltica. En sus distintas fases
hay aspectos que son materia de debate pblico, de puja entre
actores, que coexisten con el dominio, ms previsible y ordenado, de
la administracin. Sin embargo, insistentemente se ha criticado la
polisemia del trmino poltica en los idiomas latinos, que refiere
tanto a la poltica como a las polticas pblicas, en contraposicin al
ingls, que se vale de dos trminos diferentes -politics y policy-
los que posibilitan distinguir claramente estas dos acepciones. A
nuestro entender, en este terreno, los idiomas latinos develan ms
de lo que encubren: la doble acepcin no hace ms que evidenciar que
se trata de dos fenmenos constituidos por una misma materia. Los
intentos de establecer lmites marcados entre ambos terrenos no han
hecho ms que renovar la distincin entre poltica y administracin,
reforzar las tendencias a reducir la poltica pblica a su naturaleza
administrativa y promover las interpretaciones que acusan a la
politics de deformar radicalmente a las policy. No parece acertado
ni fructfero insistir en esta distincin. Es preferible admitir que
la poltica es parte constitutiva de las polticas pblicas y que, al
interior de las polticas pblicas, se mantiene una tensin entre su
naturaleza de interaccin poltica y su dimensin de administracin.
Esto nos lleva a cuestionarnos la posibilidad de una
correspondencia automtica o lineal entre los resultados de la
planificacin estratgica y los resultados de la planificacin
operativa y el presupuesto. IV. Limitaciones de la Planificacin
Operativa y Formulacin Presupuestaria En trminos del ciclo de
polticas, la planificacin operativa y la formulacin presupuestaria
gravitan fundamentalmente en la etapa de implementacin (Etapa IV).
Este sealamiento sirve, como se ha planteado ms arriba, para poner
de relieve que estos procesos enfrentan desafos y apremios
diferentes a los de las primeras etapas del ciclo y reglas de
juego
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distintas. No obstante, la fase de implementacin y sus
organismos ejecutores, conservan una dimensin poltica significativa
que es importante no perder de vista y que muestra los lmites del
enfoque del policy cycle. Esto se expresa tanto en la interaccin de
los organismos con actores externos, como en los procesos de
interaccin del propio sector pblico, ya sea al interior de una
organizacin o de carcter interinstitucional. Mucho se ha avanzado
en el las ltimas dcadas en el terreno presupuestario. Son numerosos
los pases que han tomado la reforma presupuestal como punta de
lanza de reformas mas integrales de la administracin pblica, con la
concepcin de que modificaciones profundas en el sistema de
presupuesto ocasionan cambios en otros sistemas institucionales
(MAKON, 2000). Esto se debe a que, en el marco de una administracin
financiera integrada es el presupuesto el que establece el nexo con
la funcin de direccionamiento estratgico del Estado. Es decir que
se caracteriza por un doble rol: es un sistema de administracin y,
a su vez, una herramienta estratgica. Sin embargo, uno de los
dficits ms habituales es la desvinculacin entre el proceso
presupuestario y las prcticas de planificacin. Esta fractura
constituye uno de los riesgos ms serios de los procesos de reforma,
ya que quita potencialidad a las nuevas propuestas y refuerza la
conducta presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que
convierte la planificacin en una prctica estril, en tanto, no se
encuentra ligada a los criterios de factibilidad basados en la
asignacin de recursos. Esto no slo impide un efectivo control de la
calidad del gasto, sino que al desalentar la programacin operativa
dificulta la fijacin de metas efectivas. El riesgo que esto
comporta es que, aun cuando el sector pblico restrinja o ample su
gasto a un lmite concordante con los objetivos macroeconmicos, no
conoce especficamente qu resultados se propone alcanzar. Es, por
tanto, imposible valorar la eficiencia con la que se usan los
recursos as como el impacto de la accin de gobierno. Otra de las
deficiencias que se verifican es este campo es que el proceso de
descentralizacin operativa, postulado por los procesos de reforma
de la administracin financiera, se ha encontrado, en los hechos,
con numerosos obstculos que hacen que, al interior de las
organizaciones, el presupuesto no se haya transformado aun en una
verdadera herramienta de gestin. Las reas sustantivas no participan
activamente de los procesos de administracin financiera, lo que
termina desvinculando el manejo de los recursos de los resultados
previstos en la formulacin de las polticas. De esa manera, las reas
administrativas de las instituciones y los rganos rectores de la
administracin financiera, terminan finalmente condicionando el
desarrollo operativo de la accin de gobierno de una manera no
prevista en los propsitos originales de las reformas. Estas
deficiencias sealadas se expresan en una gran cantidad de problemas
particulares en todas las fases del proceso presupuestario y de la
planificacin operativa, pero se los pueden sintetizar en tres
afirmaciones generales:
La planificacin operativa se transformado en una prctica
superficial, espordica o fragmentaria.
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El presupuesto ha perdido su dimensin estratgica. El presupuesto
presenta serias deficiencias en tanto herramienta de gestin
La mayor limitacin es el carcter litrgico que han adquirido. La
inercia parece haberse instalado definitivamente en estas prcticas.
Al fin y al cabo, las instituciones estn preparadas para hacer lo
que hacen y saben hacerlo de la manera en que lo hacen. Salvo que
haya una fuerte voluntad transformadora en las instituciones, el
diseo operativo y la formulacin presupuestaria, como prcticas de
planeamiento, se vuelven insustanciales. Entre los mltiples
aspectos que esta situacin encierra, hay tres cuestiones sobre las
que queremos reflexionar en el marco de esta ponencia: la produccin
institucional, las relaciones interinstitucionales y la eficiencia
asignativa.
IV.1. Acerca del producto
Aunque, caracterizada por la interaccin, el campo de la poltica
se torna intangible, la definicin del rumbo y de objetivos,
inherente a ella, constituye una demanda de produccin al sector
pblico. Sin embargo, es frecuente toparnos con un cierto
desconocimiento o una comprensin vaga de lo que nuestros organismos
pblicos producen. La produccin de resultados es lo que justifica la
existencia de las instituciones y, por lo tanto, debiera ser el
punto de partida de cualquier anlisis sobre ellas y el fundamento
de cualquier planificacin estratgica. Sin embargo, para las
instituciones pblicas, en la prctica, suele no resultar tan obvio
cules son o debieran ser sus productos, usuarios, resultados o
beneficiarios. Incluso las definiciones mismas de estos conceptos
suelen ser objeto de interminables controversias (HINTZE, 2001). Si
interrogramos a las mximas autoridades de una institucin pblica
acerca de la produccin terminal del organismo, probablemente
escucharamos una mezcla de productos intermedios, prioridades
polticas, formulaciones generales de la misin, impactos esperados,
comportamiento del gasto institucional y, quiz, slo quiz,
intercalados, aparezcan algunos bienes o servicios que la
institucin ofrece a la poblacin. El olvido del producto no es slo
un fenmeno de la prctica de las organizaciones, es tambin un
descuido de las propuestas conceptuales y metodolgicas con relacin
al sector pblico. El nfasis puesto, en los ltimos aos, en los
resultados (Gestin por Resultados, Presupuesto por Resultados),
evidencia ese abandono. En los pases de Amrica Latina, al menos,
donde frecuentemente no hay claridad sobre cul es la produccin
terminal de la organizacin, qu productos son los ms importantes, qu
usuarios de esos productos se consideran prioritarios, cul es el
gasto por producto y, por tanto, tampoco se puede dar cuenta, a
ciencia cierta, sobre cul es la misin efectiva de una organizacin,
no parece viable y quiz ni siquiera recomendable- la implantacin de
modelos o herramientas orientados a resultados.
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El concepto de producto llega a ser, incluso, a nuestro
entender, ms relevante que el concepto de resultado, ya que
constituye el eslabn que enlaza las tres funciones crticas que
convergen en la cadena insumos productos resultados impactos: la
planificacin estratgica de alta direccin, la planificacin operativa
y la formulacin presupuestaria. Parece, a todas luces, necesario
reinstalar en el sector pblico primordialmente la cultura de la
produccin institucional.
IV.2. Acerca de las relaciones interinstitucionales La
planificacin operativa y el presupuesto son prcticas confinadas a
los lmites de organizaciones individuales aisladas. El sistema
presupuestario, en rigor de verdad, reconoce dos niveles, el global
y el institucional, pero est estructurado en torno a un modelo de
relacin de tipo radial: el rgano rector se vincula de manera
separada con cada organismo. No hallamos relaciones horizontales
entre organizaciones en este terreno. El rgano rector del
presupuesto cumple, durante la fase de formulacin, dos funciones
clave entre otras, a efectos de garantizar la viabilidad
macroeconmica del presupuesto; a saber: elaboracin de los lmites
financieros por institucin (techos presupuestarios) y consolidacin
y ajuste de los anteproyectos de presupuesto institucional. Sin
embargo, esto no supone relaciones horizontales entre organismos.
Vale la pena repasar el recorrido de la sociologa de las
organizaciones sobre algunos temas que pueden aportar a la mirada
sobre esta situacin. Los estudios en esta rea se han desplazado del
primer enfoque de la organizacin racional (TAYLOR, FAYOL, WEBER) de
principios del siglo XX -entendida como unidad coherente con
propsitos claros, procesos racionales y decisiones estratgicas
tomadas desde arriba por la autoridad central- hacia perspectivas
que fueron gradualmente abriendo el campo de la organizacin. En los
aos cuarenta y cincuenta, aparece la preocupacin por el entorno y
se comienza a aplicar el concepto de sistema al campo de las
organizaciones. La teora de la contingencia (BURNS, STALKER,
LAWRENCE y LORSCH, MINTZBERG) de los aos 60, postula que una
organizacin es dependiente de su entorno y qu slo puede sobrevivir
adaptndose a l, as el entorno determina las caractersticas de la
institucin, su organizacin interna y sus procesos. Sin embargo, el
entorno no es una variable nica y homognea, el entorno contiene
otras organizaciones: la teora interorganizacional (LEVINE y WHITE,
ALDRICH, PFEFFER, BENSON y CROISIER) entonces, se aboca a estudiar
las relaciones entre las organizaciones, la dependencia mutua en
torno a los recursos, los compromisos interinstitucionales que
aseguran la coordinacin entre organizaciones. La interdependencia
de los recursos es un concepto clave de este enfoque. Cada
organizacin, para adquirir los recursos necesarios para lograr sus
objetivos, tiene que interactuar con otras, ya que ninguna puede
generar todos los recursos necesarios por s misma. Estas
interdependencias crean redes de organizaciones que interactan
entre s con distinta frecuencia e intensidad. Las organizaciones, a
su vez, pueden tratar de evitar la interdependencia o influir sobre
ella
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adquiriendo recursos crticos, procurando recursos alternativos,
estableciendo alianzas con otros actores o modificando el alcance
de sus metas. El poder es un concepto central en el modelo de
dependencia de recursos y est conectado con la posesin de recursos
o con la asimetra de las relaciones de dependencia entre los
actores. El enfoque interorganizacional ha influido de manera
significativa en los estudios sobre redes de polticas pblicas. La
preocupacin por precisar el concepto de red ha dirigido el anlisis
hacia los patrones de relacin entre actores, sus interdependencias
y la manera en que estas configuraciones influyen en el proceso
poltico. Este enfoque insiste en la naturaleza altamente
interactiva de los procesos polticos pero enfatiza, al mismo
tiempo, el contexto institucional en el que estos procesos tienen
lugar. Los contextos institucionalizados se caracterizan por
relaciones relativamente estables entre organizaciones que se
sustentan en un continuo flujo de recursos entre esas
organizaciones. Sin embargo, a pesar de los avances que ha habido
en la teora de las organizaciones, la concepcin dominante que
subyace en las prcticas de planificacin operativa y presupuesto
sigue siendo la del primer enfoque de la organizacin racional. Las
pocas prcticas de coordinacin institucional existentes en nuestros
pases no interpelan a la planificacin operativa y el presupuesto,
que permanecen encerrados en los lmites de organizaciones
individuales. La impronta racionalista en la concepcin vigente de
la organizacin, el dbil reconocimiento del entorno y sus
organizaciones como un factor crtico, cimienta una flaqueza de la
planificacin operativa y el presupuesto: sus sistemas,
procedimientos y herramientas no se encuentran preparadas para los
nuevos y futuros desafos de la gestin pblica. La interaccin que
caracteriza al proceso de polticas pblicas no se da solamente entre
los actores que participan de las primeras etapas del ciclo
(agenda, formulacin, decisin), si no tambin entre organizaciones en
la fase de implementacin.
IV.3. La eficiencia asignativa
Los estudios realizados desde la perspectiva de la economa
institucional, plantean tres niveles de resultados en la gestin del
gasto pblico: disciplina fiscal, eficiencia asignativa y eficiencia
tcnica. Las iniciativas de reforma, en general, han estado
llamativamente concentradas en el primero y en el ltimo de los
niveles. Es decir, las propuestas de mejora ligadas a la asignacin
de recursos en base a prioridades estratgicas han sido dbiles,
cuando no, inexistentes. Por ejemplo, en Argentina ni el proceso de
transformacin de la Administracin Financiera, iniciado en 1991,
caracterizado por su claridad, mtodo y liderazgo para llevar
adelante
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cambios impensados en dcadas anteriores2; ni el intento de
introducir un nuevo modelo de gestin pblica, orientado a
resultados, en el marco de una propuesta de tipo gerencialista
desarrollada desde la Secretara de Modernizacin del Estado durante
los aos 2000 y 2001; ni la introduccin de las distintas reglas
macrofiscales adoptadas en aos anteriores3, abordaron de manera
directa el proceso de asignacin estratgica de recursos como objeto
explcito de los proceso de reforma. Esto se explica por dos
razones:
a) De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la
asignacin de recursos en base a prioridades estratgicas es el que
reviste un carcter ms poltico y conflictivo, podra decirse,
incluso, menos racional o, mejor, menos abordable desde una
perspectiva racionalista.
b) De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la
asignacin de recursos en
base a prioridades estratgicas es el que demanda estrategias
menos tcnicas, menos normativas, menos prescriptivas.
En realidad, los procesos de reforma han operado sobre supuestos
que, de verificarse en la realidad, garantizaran la consistencia
del sistema y la excelencia de sus resultados, pero, si no ocurren,
comprometen seriamente la calidad de los mismos. Estos supuestos
son (SOTELO, 2003):
i. El comportamiento racional del aparato pblico. La produccin
de polticas pblicas puede ser un proceso secuencial, claro,
ordenado, en el que la accin estatal se subordina a la tcnica
administrativa y el comportamiento organizacional se dirige al
logro de resultados e impactos bien determinados, eligiendo para
ello los medios ms racionales.
ii. La existencia de una funcin de direccionamiento estratgico
La definicin del rumbo estratgico de las polticas, la valoracin y
eleccin de alternativas, la definicin de resultados monitoreables,
tanto en el mximo nivel del ejecutivo como en las jurisdicciones y
entidades es una prctica corriente. iii. La posibilidad de resolver
los problemas de eleccin de polticas y por tanto de asignacin de
recursos- sobre la base de criterios tcnicos. Existen siempre
criterios racionales que permiten resolver los problemas de
prioridades sobre una base relativamente objetiva que tienda al
bien comn.
El hecho de que estos supuestos no se cumplan (o no siempre se
cumplan, o rara vez se cumplan) explican por qu reformas
caracterizadas por una alta consistencia y calidad tcnica
2 Presupuestos aprobado en fecha, reintroduccin de la tcnica de
presupuesto por programa, integracin de los sistemas, informacin
fidedigna e integral sobre la gestin econmica financiera,
desarrollo de indicadores de fsicos y financiero, entre otros
logros. 3 Por ejemplo la Ley de Solvencia Fiscal, 25152/99,
modificada por la Ley de Presupuesto 2001, que establece lmites al
dficit, a la deuda y al gasto corriente.
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-que han logrado incluso ciertos cambios culturales importantes
en la administracin pblica- no han podido garantizar buenos
resultados en el gasto pblico en los tres niveles especificados.
Porque en la prctica el proceso de produccin de polticas pblicas es
complejo y confuso, plagado de conflictos y tensiones, intervienen
en l actores con lgicas, racionalidades e intereses diversos y los
instrumentos tcnicos se manifiestan frecuentemente impotentes para
encauzarlo. La funcin de direccionamiento estratgico suele ser muy
dbil, frecuentemente las organizaciones no tienen rumbos claros ni
definen resultados (o lo hacen de manera meramente formal) y la
asignacin de recursos est signada por un juego de conflictos de
suma cero. Finalmente, tal complejidad suele redundar en desaliento
e inhibir la peticin y rendicin de cuenta al interior del Poder
Ejecutivo, desde el Poder Legislativo y desde la sociedad civil.
Esto no constituye una mirada escptica, sino una observacin
realista de la situacin que enfrentamos que debe permitirnos nuevas
apuestas para lograr una mejor gestin del gasto pblico. Para esto
es necesario cuestionar aquellos supuestos y transformarlos en
objeto de nuestras estrategias. V. Sntesis
V.1. Los problemas
Volviendo a la relacin planificacin estratgica / planificacin
operativa / presupuesto, podramos esquematizar las observaciones
del siguiente modo:
La planificacin estratgica se encuentra usualmente restringida a
su funcin normativa y acotada a su alcance institucional. El hecho
de no asumir la funcin paraggica de la planificacin y de no
contextualizar su funcin normativa en el campo ms general de las
polticas que contienen a los organismos, frecuentemente debilita su
prctica y la torna superficial. Esto hace que incluso muchos
organismos ni siquiera la practiquen.
Esto constituye uno de los factores que desalienta la
planificacin operativa, consolida
una doble ruptura, posibilitando la preeminencia de un proceso
presupuestario
Presupuesto
Funciones y Alcance Restringidos / Inexistencia
Alcance Restringido / Ritualizacin e inercia
Planificacin Operativa
Alcance Restringido / Inexistencia
Planificacin Estratgica
Ruptura Ruptura
Grfico 3: Rupturas entre Planificacin / Presupuesto
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rutinario e inercial. Caractersticas estas que alcanza a la
propia planificacin operativa cuando se la practica.
De esta manera el presupuesto pierde su dimensin estratgica y
pierde su
potencialidad como herramienta de gestin. La planificacin
operativa se encuentra relegada al mbito institucional y el
presupuesto institucional no est preparado para abordar
relaciones interinstitucionales
La planificacin operativa y el presupuesto son prcticas pensadas
para organizaciones
recluidas en sus propios lmites. Esto les dificulta la
posibilidad de jugar en el terreno de lo paraggico. Ese campo comn
con la planificacin estratgica podra restablecer la preeminencia de
la direccionalidad de la poltica por sobre el comportamiento
inercial del presupuesto y ayudar a restablecer una cultura de
resultado y productos institucionales.
V.2. Los supuestos Los supuestos que estructuran la concepcin
del campo de las polticas pblicas que se encuentra en la base de
estos problemas, o en muchas de las alternativas que hemos
concebidos para revertirlos, son todos de corte racionalista y se
hallan estrechamente vinculados entre s. El primero y ms general de
ellos es que el proceso de produccin de polticas es claro, ordenado
y racional. Este supuesto se sustenta en la celebre distincin entre
poltica y administracin que establecen los primeros estudios sobre
el tema. Estos axiomas presumen garantizada la existencia de una
funcin de direccionamiento estratgica del estado y la presencia de
un actor que se dirige a fines y toma decisiones sobre la base de
criterios tcnicos e informacin suficiente. Supone adems que, si el
proceso ha de desarrollarse de este modo, tambin las cuestiones de
preferencia de polticas y, por consiguiente, de asignacin de
recursos, pueden dirimirse a travs de criterios tcnicos o
racionales. Por otra parte, de los primeros supuestos se deriva que
los organismos pblicos son meramente ejecutores, su dominio
exclusivo es la implementacin, la administracin, las decisiones
fundamentales se toma en otro lado. Se piensa entonces en
instituciones organizadas racionalmente que conocen perfectamente
qu producen y para las que el reconocimiento del entorno, entendido
este como la red de organizaciones con la que se interacta, no
resulta determinante. VI. Caminos Visto as el problema, ante la
encrucijada, se abren slo tres caminos. El primero: reducir las
expectativas y volver ms modesto el proyecto. Es decir, no exigirle
al presupuesto una dimensin estratgica, aceptar que refleja de
manera muy imperfecta el campo de las
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polticas pblicas, aceptar que un gran nmero de los objetivos y
metas, y consecuentemente de posibles indicadores de resultado y
produccin, de los que podemos disponer son -en el mejor de los
casos- frutos de procesos de planificacin mecnicos y rutinarios. El
segundo: insistir en el perfeccionamiento de los instrumentos y
mantener la pretensin de un sistema nico y consistente, de fuerte
alineamiento de los tres campos en cuestin, que partiendo de las
definiciones fundamentales de polticas, encomiende sus objetivos y
metas desagregados a los organismos pblicos a la luz de los cuales
stos definirn su estructura programtica presupuestaria y su
organizacin interna, desarrollarn su planificacin operativa y
formularn su presupuesto, posibilitando de esta manera la
formulacin de indicadores de resultado y de produccin pertinentes y
efectivos. El tercero: reconocer que no es posible un alineamiento
fuerte entre planificacin estratgica, planificacin operativa y
presupuesto, ya que son dominios de naturaleza diferente y
concentrar la atencin en la relacin entre estos campos, tratando de
imaginar dispositivos que permitan establecer dilogos fructferos
entre ellos. Esto no implica renunciar a la lgica del modelo, sino
aceptar que el camino no pasa por perfeccionar los instrumentos
existentes tanto como por complementarlos con herramientas que
permitan gestionar los aspectos ms polticos y conflictivos (o,
dicho de otro modo, menos abordables desde una perspectiva
racionalista) que inciden en un proceso complejo y confuso como es
la produccin de polticas pblicas. Nuestra sugerencia es tomar el
tercer sendero. El primer desafo pasa por combatir la rutina
instalada en estas prcticas. Segn Hannah Arendt, todos los procesos
tienden a volverse automticos y rara vez ocurren disrupciones que
cambien dichos procesos. Ahora bien, esas interrupciones de la
inercia son una suerte de milagro humano que se origina en la
libertad como cualidad de la existencia humana, que caracteriza la
accin poltica y posibilita el advenimiento de lo imposible o
inesperado. Todo cambio en este terreno no provendr del
refinamiento de los instrumentos, sino de la arena de la poltica.
La exigencia de alineacin entre Presupuesto, Planificacin Operativa
y Planificacin Estratgica de Alta Direccin es un intento de
arrancar a los primeros de la soolencia de la rutina. Pero ese
reclamo tiene la pretensin de ordenar linealmente esferas que son
de naturaleza diversa. La produccin pblica y la poltica constituyen
terrenos muy diferentes. Por eso proponemos pensar en cmo hacer
dialogar estos campos ms que en cmo alinearlos. Para estos creemos
necesario ensanchar la Planificacin Estratgica de Alta Direccin. Su
papel ms importante se da cuando su aplicacin se define segn los
lmites de una poltica en cuestin y no queda circunscripta a los
lmites de los organismos individuales relacionados con dicha
poltica. Su funcin ms relevante es la de conducir entre (otros), la
funcin paraggica. Por otra parte, creemos necesario preparar los
procesos de planificacin operativa y formulacin presupuestaria para
que puedan abrirse al campo de la poltica, al terreno de lo
paraggico. Para ello es fundamental que puedan acompaar el abordaje
interinstitucional,
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sectorial o transectorial que proponemos para la planificacin
estratgica, no slo en una etapa inicial, sino a lo largo de todo el
proceso de implementacin. Es imprescindible en este nivel recuperar
la labor rigurosa en el campo de la produccin institucional, ya que
la materia fundamental de trabajo en el terreno de la coordinacin
interinstitucional se vincula al modo en que la produccin de
diversos organismos colabora en la consecucin de resultados de
polticas y la manera ms efectiva de articular recursos
presupuestarios. Esto tanto con actores pblico como privados. Tales
desafos hacen necesario pensar en nuevas herramientas, o mejor, cmo
aplicar, en los particulares contextos de nuestros pases,
herramientas ya conocidas que puedan ser apropiadas para la
situacin problema descripta. En ese sentido, identificamos
instrumentos de dos tipos:
a. Dispositivos institucionales que permitan arreglos entre
actores diversos, directa e indirectamente vinculados con los
problemas, para la toma de decisiones, en el marco de reglas de
juego simples y claras que regulen instancias de
conflicto/negociacin y que posibiliten procesos de construccin
parcial de consensos y tiendan a la construccin de visiones
compartidas.
Estos dispositivos pueden ser de dos tipos:
i. Espacios de poltica: Marcos de referencia para el
relacionamiento de actores, pblicos y privados, directamente o
indirectamente involucrados con polticas pblicas especficas o con
problemas particulares de polticas pblicas.
ii. mbitos de gestin estratgica del gasto: mbitos que articulan
actores del sector pblico, bajo reglas de juego explcitas, para la
toma de decisiones vinculadas a la calidad del gasto -en el marco
de restricciones de recursos, objetivos de polticas y prioridades-
a travs de un clculo estratgico sobre el intercambio de problemas
que suponen dichas decisiones.
b. Instrumentos centrados en la produccin institucional que
posibiliten una discusin
reglada de las asignacin estratgica del gasto en el sector
pblico y constituya la base de instancias de coordinacin
institucional entre organismos pblicos y entre stos y actores
privados.
VII. Algunas experiencias Resulta interesante prestar atencin a
algunas experiencias recientes, en pases de la regin, que pueden
verificar en el futuro algunos aportes en el sentido descripto.
Mencionaremos dos. El primer caso se refiere al Sistema Nacional de
Planificacin e Inversin Pblica de Repblica Dominicana,
recientemente creado por Ley del Congreso Nacional. En l se definen
cuatro tipos de dispositivos institucionales, dos de ellos
vinculados a Espacios de Polticas y dos
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internos del sector pblico. Los primeros se conciben como mbitos
basados en la interaccin de actores y la construccin de
consenso:
Los Consejos Sectoriales que prevn la participacin de actores
pblicos y privados en cada sector de poltica pblica y que, entre
otras funciones, tiene la responsabilidad de elaborar Planes
Estratgicos Sectoriales que contendrn: agenda estratgica del
sector, problemas prioritarios, objetivos de mediano plazo,
estrategias recomendadas, estrategia de financiamiento sectorial,
roles y compromisos de los principales actores del sector,
compromisos relativos a la movilizacin de recursos de los actores
involucrados. Se prev que dichos planes tomen como marco de
referencia la estrategia de desarrollo a largo plazo a nivel pas y
orienten la actualizacin de los planes estratgicos y operativos de
los organismos pblicos.
Los Consejos Territoriales de Desarrollo que prevn la
participacin de actores del
sector pblico, agentes econmico y sociales del territorio y que,
entre otras funciones, tiene la responsabilidad de la elaboracin de
estrategias territoriales de desarrollo conteniendo: anlisis de
base territorial, problemas prioritarios, estrategias, dispositivos
para la coordinacin de recursos (del nivel central, de los
gobiernos locales y del sector privado), matriz de interrelacin
territorial / sectorial.
Tanto la planificacin sectorial como la territorial constituyen
procesos participativos que involucran a actores no
gubernamentales, tanto corporativos como de la sociedad civil. La
planificacin sectorial y la territorial pueden estar vinculadas por
confluencias parciales o intersecciones. A su vez, estos procesos
impactan necesariamente en la planificacin de carcter
institucional. Es deseable, pero no siempre se puede asegurar, que
las estrategias que deriven de dichos procesos sean consistentes
con la planificacin global (o de orden nacional). Los otros
dispositivos constituyen mbitos de pleno gobierno del sector
pblico, si bien suponen procesos de interaccin, conflictos y
negociaciones entre sus actores internos: El Consejo de Gobierno,
pleno de todos los Secretarios de Estado y el Presidente, que
entiende en todos los temas de planificacin y presupuesto del
sector pblico nacional y que, entre otros temas, discute y aprueba
las prioridades estratgicas y los lmites financieros
institucionales que sirven de parmetro para la planificacin y
presupuestacin institucional.
La Comisin Tcnica Delegada, espacio de consenso entre los
Subsecretarios de
Estado y los rganos Rectores que realiza el procesamiento
tcno-poltico previo de los temas que trata el Consejo de
Gobierno.
El segundo caso se refiere a la aplicacin en el mbito del
Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social de la Repblica de
Guatemala de un instrumento denominado Programacin Preliminar
Institucional. Se trata de una herramienta que le permite al
organismo participar de la fijacin del techo presupuestario sobre
la base de la produccin institucional, elevando la discusin de la
asignacin estratgica al mbito del Gabinete Nacional. El propsito
es
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participar con argumentos slidos de la discusin sobre
definiciones que deber tomar el gobierno (prioridades de polticas y
lmites financieros) que oficiarn de parmetros para continuar el
proceso de planificacin. Una de las frecuentes amenazas a la
legitimidad del proceso de planificacin / presupuesto entendido
como un continuum, es la prctica habitual de fijacin de limites
financieros (techos presupuestarios) por parte del rgano rector de
manera completamente desvinculada de los requerimientos de las
instituciones. Esta metodologa, si bien garantiza cierta
consistencia macroeconmica del presupuesto agregado, tiene fuerte
limitaciones para recoger, expresar o tener en cuenta las
prioridades de las instituciones y las capacidades operativas para
instrumentarlas. Resulta atractivo, entonces, un instrumento que
apuesta a compatibilizar las restricciones econmicas macro con las
prioridades institucionales, participando del proceso de fijacin de
los techos a travs de una discusin reglada en la que cualquier
demanda adicional de recursos est fundamentada en incrementos de
produccin y prioridades estratgicas y cualquier recorte
presupuestario especifique en detrimento de qu segmento de la
produccin institucional se realiza. El proceso exige a los cuadros
de alta direccin del organismo su mxima autoridad junto con la
direccin superior- y a los niveles tcnicos de los programas de
salud y de las reas de planeamiento / presupuesto:}
Determinar la produccin terminal de la institucin, para lo cual
deben identificar todos sus productos finales.
Diferenciar productos finales de productos intermedios, lo cual
implica relacionarlos y,
por tanto, realizar una primera aproximacin a los procesos de
produccin institucional.
Fundamentar los bienes y servicios producidos en funcin de
resultados a lograr y
stos, a su vez, en posibles impactos esperados. Determinar
indicadores cuantitativos de los bienes y servicios a generar que
permitan
medir el volumen de produccin institucional.
Determinar indicadores de logro de los resultados y del impacto
esperado.
Definir claramente los usuarios de los bienes y servicios
producidos o a producir.
Realizar una primera vinculacin entre productos y recursos
presupuestarios.
Realizar una priorizacin de los productos terminales y de sus
destinatarios.
Explicitar con precisin las decisiones de la Alta Direccin del
organismo sobre el perfil y volumen de produccin institucional para
el ejercicio fiscal siguiente.
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Identificar posibles ahorros por mejoras en la eficiencia.
Fundamentar la posible demanda adicional de recursos
presupuestarios sobre la base
de volmenes de produccin y prioridades.
Prever, a partir de las priorizaciones efectuadas, posibles
escenarios diversos de produccin / asignacin financiera.
La confeccin de esta suerte de matriz de produccin no implica un
proceso de clculo presupuestario en detalle, pero s exige la toma
de decisiones de carcter estratgico sobre qu se produce, cunto se
produce, para qu se produce y para quin se produce. Lo que permite,
a su vez, un ejercicio de priorizacin que prepara a la organizacin
para escenarios diferentes en relacin con los recursos. Se trata de
un instrumento breve que expresa con lgica sencilla una variedad de
informacin para la toma de decisiones. La pretensin es que la
experiencia del Ministerio de Salud funcione como experiencia
piloto que posibilite en un futuro que un mbito de alta definicin
poltica funcione cmo dispositivo institucional de gestin estratgica
del gasto que opere con reglas de juego del tipo:
i. Como toda demanda de recursos presupuestarios se fundamenta
siempre en la produccin institucional, cualquier modificacin en el
nivel de recursos solicitado para el ejercicio fiscal prximo
respecto del actual, debe estar fundamentada en un cambio en el
perfil de produccin del organismo, ya sea por la incorporacin de
nuevos productos, por un incremento en los volmenes de produccin o
una combinacin de ambos, consistente con los objetivos de polticas
del Gobierno.
ii. No se definirn lmites financieros superiores a los que, una
vez consolidadas, permitan
sostener el objetivo de factibilidad macroeconmica del
presupuesto en el mediano plazo.
iii. La definicin de techos presupuestarios que favorezcan a una
produccin en detrimento de otras se justificar nicamente en
prioridades establecidas en objetivos de polticas explcitos.
El valor de la apuesta es alto porque eleva a la discusin de los
techos presupuestarios a un nivel que devuelve la preeminencia a la
poltica por sobre factores vinculados a la inercia o a criterios de
corte meramente tecnocrtico. Si bien son experiencias parciales
presentan aspectos interesantes para estudiar y seguir en la
bsqueda de caminos alternativos que complementen los esfuerzos que
venimos realizando. BIBLIOGRAFA - Allison, Graham (1992), Modelos
conceptuales y la crisis de los misiles cubanos, en Aguilar
Villanueva, Luis (comp.) La Hechura de las Polticas, Mxico, Miguel
Angel Porra. - BACHRACH, P y BARATZ, M. Las dos caras del poder.
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estructuras: un instrumento para la gestin por resultados, Centro
de Desarrollo y Asistencia Tcnica en Tecnologa para la Organizacin
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grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en
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Jorge (2003), El Proceso Presupuestario, Santo Domingo, Programa de
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Jorge (2003), Mdulo Organizacional, Anlisis y Propuestas, Buenos
Aires, Subsecretara de Presupuesto, mimeo. - Sotelo Maciel, Anbal
Jorge (2002), Orientaciones para la adecuacin de la estructura
organizativa al plan estratgico y a la red programtica, Santo
Domingo, Secretaria de Finanzas, mimeo. RESEA BIOGRFICA Anbal Jorge
Sotelo Maciel es egresado de la carrera de Filosofa de la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP), se ha especializado en
Gerencia Pblica para el Desarrollo Social en el Instituto Nacional
para las Administraciones Pblicas (INAP) de Espaa y en Planificacin
Estratgica y Presupuesto en la Asociacin Argentina de Presupuesto
Pblico y Administracin Financiera. En la ltima dcada, ha
profundizado su desempeo profesional en los sectores salud,
educacin y trabajo, as como en temas vinculados a nuevos modelos de
gestin pblica y modernizacin del estado.
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En el mbito de la administracin pblica, se ha desempeado como
Director Nacional de Educacin Tcnico-Profesional y como Director
Nacional del Sistema Federal de Empleo. Realiza consultoras en el
mbito nacional e internacional (Repblica de Panam, Repblica
Dominicana, Bolivia y Repblica de Guatemala). Se desempea, desde
hace 18 aos, como docente universitario, ejerciendo actualmente
como titular de la Ctedra Administracin y Planificacin en Trabajo
Social en la UNLP. Ha asistido a diversos encuentros, seminarios y
congresos tanto de carcter nacional como internacional. Ha dictado
cursos y seminarios, dentro y fuera del pas. Ha realizado
publicaciones de carcter institucional y en revistas
especializadas. RESUMEN Se ha advertido insistentemente sobre la
necesidad de lograr un mayor alineamiento entre la planificacin, el
diseo organizacional y el presupuesto institucional para mejorar la
eficacia y la eficiencia de las organizaciones pblicas y generar
condiciones para la implantacin de un modelo de gestin orientado a
resultados. Esto posibilitara la asignacin de responsabilidades
sobre resultados acompaada de la correspondiente delegacin de
autoridad sobre el uso de los recursos. Sin embargo, son numerosas
las denuncias sobre frecuentes rupturas entre estos tres mbitos.
Incluso, en ocasiones, parecieran presentarse como dominios
hostiles o refractarios, aun cuando explcitamente se apuesta a una
interdependencia armnica. La ponencia examina los factores que
determinan si es posible una correspondencia automtica y lineal
entre planificacin y presupuesto. Para ello identifica las
debilidades ms frecuentes de la Planificacin Estratgica de Alta
Direccin, la Planificacin Operativa y la Formulacin Presupuestaria,
as como en las relaciones que mantienen estos mbitos entre s.
Enfatiza la necesidad de lograr dispositivos de dilogo entre estos
dominios ms que en procurar un fuerte alineamiento, ya que se trata
de territorios estructurados en torno a desafos de naturaleza
diferente. Presenta algunas experiencias de pases de la regin que
pueden arrojar a futuro algunas enseanzas en tal sentido.