PLANIFICACIÓN y PRESUPUESTO QUINQUENAL en URUGUAY Seminario de IMPLEMENTACIÓN del PRESUPUESTO de MEDIANO PLAZO – EUROsociAL II Asunción, Paraguay 17 a 19 de noviembre de 2014 Jerónimo Roca Oficina de Planeamiento y Presupuesto Uruguay
PLANIFICACIÓN y PRESUPUESTO QUINQUENAL en URUGUAY
Seminario de IMPLEMENTACIÓN del PRESUPUESTO de MEDIANO PLAZO – EUROsociAL II
Asunción, Paraguay 17 a 19 de noviembre de 2014
Jerónimo Roca Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Uruguay
I. ¿POR QUÉ PLANIFICAR EN URUGUAY?
II. PLANIFICACIÓN – PRESUPUESTO
III. EL PRESUPUESTO QUINQUENAL EN URUGUAY
IV. PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO, MONITOREO y EVALUACIÓN
1. Crecimiento del PIB por encima del Tendencial2. Aumento de la importancia del Estado3. Peso de la Inversión Pública4. Restricciones Macro-Fiscales
• Callejón Fiscal• Cajas Militar y Policial
• Ajuste Pensiones• Gasto en Salud
I. ¿POR QUÉ PLANIFICAR EN URUGUAY?
2,2% promedio anual
1. Crecimiento mayor que el tendencial en los últimos 10 años
5,3 promedio anual
2. Aumento de la importancia del Estado
Gasto del Gobierno Central como porcentaje del PIB
Fuente: FMI
3. Inversión pública relativamente alta con respecto a la región y el mundo
Fuente: CEPAL y EUROStat
Inversión Pública como porcentaje de la Inversión Total
Fuente: BID-CIAT (2012)
1/ Para Ecuador y Nicaragua, se dispone de información de presión fiscal a partir de los años 1993 y 1991, respectivamente. 2/ Promedio ponderado por el PIB corriente de cada país. 3/ Las contribuciones a la seguridad social incluyen a los sistemas de pensiones y salud, públicos y privados, obligatorios. 4/ Ingresos netos recaudados por la explotación de recursos naturales.
URUGUAY: TOP 5 EN PRESIÓN TRIBUTARIA…
PRESIÓN FISCAL EQUIVALENTE A LA BID/CIAT
… PERO A MITAD DE TABLA EN INGRESO FISCAL DISPONIBLE
INGRESO FISCAL DISPONIBLE 2010. EN % DEL PIB
INGRESO FISCAL DISPONIBLE = TOTAL INGRESOS – SEGURIDAD SOCIAL – INTERESES
Fuente: Elaboración propia en base a BID, BM y CEPAL
EL CALLEJÓN FISCALPRESUPUESTO TOTAL versus DISPONIBLE
Evolución en % del PIB
Presupuesto Disponible = Presupuesto Total – Intereses de deuda – Transferencias Seguridad Social
8%
12%
PENSIONES MILITARES y POLICIALES - 2013
Jubilaciones: ajuste por IPC vs. IMS
Evolución de la serie original (ajuste por IMS) y la alternativa (ajuste por IPC)
Fuente: elaboración propia en base a datos de BPS e INE
Disminución del peso relativo de la SeguridadSocial en el GPS
Evolución de la participación de la Seguridad y Asistencia Social
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIDES
Aumento del peso relativo del GPS en niñosy jóvenes
Distribución del GPS por edad
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIDES
24% vs 29%
1 Modelo PlanLas prioridades de política están explicitadas en un Plan Nacional de Desarrollo
que es la guía de las prioridades de gasto en el mediano plazo.
2 Modelo PresupuestalEl Presupuesto contiene las orientaciones de gasto sin que haya
condicionamiento a las metas de un Plan Nacional de Desarrollo.
3 Modelo MixtoIntegra Planificación Estratégica y presupuestación.
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
1. Presupuesto Quinquenal
El Presupuesto Quinquenal es una de las principales herramientas para instrumentar el Plan de Gobierno
o Da el marco temporal adecuado para introducir la planificación en el Presupuesto: 5 años al igual que el ciclo electoral
o Dicho Plan surge del Programa/Agenda de gobierno (insumo político) y del planeamiento estratégico y proyecciones de medio-largo plazo (insumo técnico)
o La asignación del espacio fiscal se realiza en función de las prioridades que surgen del Programa/Agenda de gobierno
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZASLas Rendiciones de Cuentas anuales no alteran las prioridades: Presupuesto 2005-2009
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZASLas Rendiciones de Cuentas anuales no alteran las prioridades: Presupuesto 2010-2014
2. Importancia de la Inversión de las Empresas Públicas Promedio 2007-2013
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
% PIB %
Administración Central 2,1 47
EEPP 1,7 37
Gobiernos Subnacionales 0,7 16
Total 4,4 100
Estructura de la Inversión de las Empresas Públicas Año 2013
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Mill $ %
ANTEL (Teleco) 4.579 31
ANCAP (Petrolera) 650 4
UTE (Electricidad) 5.680 39
OSE (Agua) 1.955 13
Resto 1.769 12
Total 14.633 100
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Empresas Públicas
Si bien las Empresas Públicas cuentan con un Presupuesto anual, entran en la lógica del Presupuesto Quinquenal por:
o El Presupuesto Quinquenal del Gobierno Central incorpora las transferencias desde (aportes) o hacia (subsidios) las Empresas Públicas, por lo que éstas deben realizar el ejercicio de planificar el quinquenio, en particular sus inversiones.
o Este ejercicio de planificación quinquenal –insisto: en particular las inversiones- se discute con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economía y Finanzas. Por tanto, toma en cuenta tanto las prioridades definidas en la Agenda de Gobierno como el contexto macro-fiscal.
o Además, las Empresas Públicas tienen Directorios políticos.
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
3. Gobiernos Subnacionales
Los Gobiernos Subnacionales tienen autonomía para la elaboración de sus Presupuestos, que son aprobados anualmente por los Legislativos Subnacionales.
No obstante, entran en la lógica de la presupuestación quinquenal básicamente porque las transferencias del Gobierno Central llegan a representar el 60% de los recursos de varios de los Gobiernos Subnacionales.
a) 3.33% de todos los recursos del Presupuesto Nacional [Art. 214 de la Constitución]o Se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión
o Información actualizada de la ejecución presupuestal y financierao Criterios contables homogéneos
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
3. Gobiernos Subnacionales
b) Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) = US$ 30 millones, destinados a inversiones [Art. 298 de la Constitución]
o También se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión.o Pautas del Gobierno Central para asignar los recursos del FDI.o Adicionalmente, el Gobierno Central, a través de los Ministerios inversores,
ejecuta el 67% del FDI, en línea con la estrategia definida en el Presupuesto.
c) SUCIVE: la intervención del Gobierno Central para superar la (histórica) “guerra de las patentes”
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
4. Sistema Nacional de Inversión Pública
Ventanilla única y, por tanto, criterios de evaluación únicos para la inversión del Gobierno Central, Empresas Públicas y Gobiernos Subnacionales.
a) Cartera de Proyectos evaluada => programación de inversiones en línea con las prioridades del Gobierno. Mundo ¿ideal?
b) Presupuestación agregada pero ejecución solamente de proyectos evaluados por el SNIP
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZASEl SNIP permitirá:
1. Asegurar la asignación de los recursos públicos a las prioridades y objetivos de las políticas públicas [Planificación].
2. Asegurar la asignación de los recursos públicos a los proyectos de inversión más rentables desde el punto de vista socio-económico [Eficiencia socio-económica].
3. Evitar la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos.
4. Realizar el seguimiento de los proyectos (monitoreo) a lo largo de su ciclo de vida, identificando desvíos (en costos y en tiempos) y decidiendo las correcciones necesarias.
5. Medir los resultados o impactos de la inversión realizada (y no solo el conteo de productos –kms. de carreteras, nº de escuelas-), de modo de maximizar la eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos.
VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADES
1. Incrementalismo: (casi) la misma línea de base los últimos 6 Presupuestos
Incrementos 2014/2009 por Áreas Programáticas
Espacio fiscal = 2.9% del PIB
Espacio Fiscal / Presupuesto 2009 = 10.8%
VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADESNo obstante, evolución favorable de las rigideces
Rigidez macro: intereses, nivel óptimo de reservas y espacio fiscal
Nivel actual de Reservas = US$ 18.180 millones
Nivel óptimo de Reservas = US$ 11.550 milloneso Supuesto conservador de riesgos
o cambiarioo de corrida bancariao de corrida contra la Deuda Pública
Excedente = U$S 6.630 millones
VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADES
2 Presupuesto ¿por Programas?
Ejecución Presupuestal 2013 por Área Programática Ejecución Presupuestal 2013 de SPG
• Programas “bolsa”o El caso de Vivienda: casi el 60% del Presupuesto del MVOTMA (0.5% del
PIB) corresponde a un único programa: Rehabilitación y Consolidación Urbano Habitacional
• Presupuestación de “pelotas” de inversióno La importancia del SNIP
3 Programas ¿Transversales?
•Aún insuficiente
•MIDES = el socio menor
•Inercia => el recurso del territorio: 7 Zonas•Transversalidad desde el diseño
III. EL PRESUPUESTO QUINQUENAL
EN URUGUAY
PRESUPUESTO EN URUGUAY – FORMULACIÓN [Plazos internos no obligatorios]
30/junio – MEF, con asesoramiento de OPP, eleva al PE para aprobar en CM:• Prioridades de Asignación Presupuestal para el período de Gobierno• Programación Fiscal y Financiera• Principales Lineamientos Operativos para la Formulación del Presupuesto
[TOP-DOWN]31/julio• Los Incisos de la Administración Central comunican al MEF sus propuestas
(fundamentadas, costeadas y articuladas)• Los organismos del artículo 220 de la Constitución de la República remiten al MEF sus
proyectos de presupuesto• MEF coordina el proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto 15/agosto – MEF, con asesoramiento de OPP y ONSC, presentan proyecto al PE para
aprobar en CM
31/agosto - Vence el plazo constitucional para presentación del Presupuesto Quinquenal al PL
PRESUPUESTO EN URUGUAY - FORMULACIÓN
Formulación del proyecto por el Poder Discrepancia Asamblea Veto Asamblea Poder Ejecutivo y Organismos del Art. 220 Legislativo Cámaras General P.E. General de la Constitución de la República
CÁMARA CÁMARA
6 MESES 45
días 45
días 15
días 15
días 10
días 30
días
20 días 20 días
Instancia de Mensaje Instancia de Mensaje Complementario o Complementario o
PLAZOS CONSTITUCIONALES PARA LA FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1/Marzo 31/Agosto
• El PL no puede aumentar gastos sin la financiación correspondiente• Iniciativas privativas del PE. La regla de oro.
PRESUPUESTO EN URUGUAY - FORMULACIÓN
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Estructura que debe tener el Presupuesto Quinquenal (Art. 214 de la Constitución)
o Gastos corrientes e Inversiones distribuidos en cada Inciso por Programa. [El Presupuesto 2010-2014 se presentó, además, por Áreas Programáticas y con Programas transversales].
o Escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada Inciso por Programa.
o Recursos y estimación de su producido, así como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos Subnacionales.
El P x P está establecido en la propia Constitución -así como la clasificación institucional y la económica del gasto-.
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Las asignaciones presupuestales constituyen créditos abiertos para realizar los gastos. La asignación de créditos es anual, no quinquenal.
• Años no móviles.
• Cada uno de los 5 años debe presentarse con el mismo nivel de desagregación, tanto para gastos como para recursos.• (Otra) diferencia con los MPMP = desagregado vs. agregado;
obligatorio vs. Referencial
• Los gastos no ejecutados al cierre del ejercicio quedan sin valor ni efecto alguno. [Ejercicio financiero: 1° de enero a 31 de diciembre].• Los impuestos afectados, las sillas del Decano y las transferencias a
ejecutores fuera del Presupuesto (CND) [= Fuga del Derecho Público]
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Destino del crédito: Los créditos no podrán destinarse a finalidad u objeto que no sean los enunciados en la asignación presupuestal.
• Hay excepciones por normativa de Trasposiciones, que se verán más adelante. [FLEX]
• Presentación del Presupuesto en forma comparativa con el vigente. (Art. 216 de la Constitución).
• No se establecerá en los Presupuestos ni en las RC disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de gobierno. (Art. 216 de la Constitución).
• Mientras no se apruebe el Presupuesto, continúa rigiendo el Presupuesto vigente. (Art. 228 de la Constitución).
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Tipos de Crédito Presupuestala) Permanente
• Retribuciones de funcionarios presupuestados (permanentes)
b) Anual c) Por una sola vez: saldo sin ejecutar pasa al ejercicio siguiente. Uso muy
acotado. [FLEX]• Censo de Población
d) Estimativo• Beneficios familiares (ejemplos: Prima por matrimonio, Prima por
nacimiento)• Transferencias (ejemplos: Asistencia financiera a la Seguridad Social;
Fondo de reintegro de impuestos a turistas)• Intereses y otros gastos de la deuda (internos y externos)• Otros gastos (ejemplo: Honores fúnebres)
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Fecha valor de la presupuestación y Ajustes de créditos
• Se presupuesta a valores de 1° de enero del primer año de Gobierno.
• Las modificaciones de las RC se presupuestan a valores de 1° de enero del año en que se presenta la RC.
No se hacen proyecciones de inflación, solo de crecimiento real, en base a estimaciones macro, tanto para ingresos como para gastos.
• La Ley de Presupuesto y las de RC establecen mecanismos de ajuste de créditos.
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes de créditoso Remuneraciones: ajuste anual en función de IPC. Si el IPC supera 10%, el
ajuste puede ser semestral.
o Gastos de Funcionamiento (excepto Suministros), Subsidios y Subvenciones: como máximo IPC, uniforme y en función de las disponibilidades del Tesoro Nacional. Puede ser cuatrimestral y se aplica sobre saldos de créditos.
o Suministros: ajuste en cada oportunidad en que varían las tarifas públicas. Se aplica sobre saldos de créditos.
o Inversiones: como máximo IPC, uniforme y en función de las disponibilidades de las respectivas fuentes de financiamiento. Puede ser cuatrimestral y se aplica sobre saldos de créditos.
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes de créditos
• Desde este año, el MEF está autorizado a realizar ajustes no uniformes de gastos de funcionamiento: como máximo IPC.
• Razones: i) evitar el ajuste uniforme y ii) evitar que “la inflación se coma los refuerzos”.
PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes especiales
o Créditos que se ajustan por recaudación. [Proyectos de inversión financiados con el Fondo Nacional de Vivienda; ajuste bimensual]
o Créditos que se ajustan por IPC. [Transferencias a Gobiernos Departamentales; ajuste anual]
o Precios y tasas que se fijan en unidades especiales (UR, UI) y que se actualizan con la frecuencia que determina la ley.
FLEXIBILIZACIÓN de las RIGIDECES de un PRESUPUESTO PLURIANUAL – El caso de
URUGUAY
Repaso de algunas características del presupuesto plurianual en Uruguay que
a)permiten la asignación de recursos y la instrumentación de políticas en un horizonte de mediano plazo, acorde al plan de Gobierno, y
b)aportan, además, los elementos necesarios para su adaptabilidad a cambios en las proyecciones de las variables macroeconómicas en las que se basó la formulación del Plan y del Presupuesto original
1. RENDICIÓN de CUENTAS
Anualmente el PE debe rendir cuentas al PL de lo actuado en el ejercicio anterior y, en esa ocasión, puede introducir modificaciones para el ejercicio en curso y/o los siguientes (Art. 214 de la Constitución)o Modificaciones al monto global de gastos o de recursoso Crear, suprimir o modificar programas
El PL no puede aprobar presupuestos 12 meses antes de las elecciones nacionales, por lo que el último año de Gobierno el PE no puede proponer modificaciones.
2. PARTIDAS de CONTINGENCIAS
1. Imprevistos - Presupuestación de partida de contingencia del 1% del total del Presupuesto para acontecimientos graves e imprevistos.
o Dispone el PE dando cuenta a la Asamblea General
2. Refuerzos - Presupuestación de partida de contingencia del 6% del presupuesto de gastos -la base de cálculo no incluye salarios, inversiones ni intereses de deuda-, para reforzar gastos no salariales y proyectos de inversión.
o Dispone el PEo RC versus Refuerzos (≈0.8% del PIB) en perspectiva: resultados versus
resultadistaso Rigidez de los Refuerzos: Salud (17%) + Educación (7%) + Interior (15%) +
Defensa (7.5%) = 46.5% en 2010-2014. [2014 estimado] => Línea de Baseo El mayor peso de los Refuerzos (hasta 15%) en gobiernos de coalición
3. LEYES con IMPACTO PRESUPUESTAL
SOLO en Presupuesto - La autorización de gastos y creación y supresión de empleos y servicios públicos debe hacerse en leyes de Presupuesto.
Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional deberá indicar los recursos con que serán cubiertos. (Art. 86 de la Constitución).
Ejemplo:En diciembre de 2012, se creó por Ley la Universidad Tecnológica. En junio de 2013, se creó/redefinió el Impuesto al Patrimonio Agropecuario y se estableció que el 10% de la recaudación se destinaría a proyectos educativos de este nuevo autónomo de enseñanza, los que deberán ser incluidos en las sucesivas instancias presupuestales.
3. LEYES con IMPACTO PRESUPUESTAL
Además, pueden aprobarse algunas leyes con impacto presupuestal (en gastos y/o ingresos) “en razón de la materia que comprendan”. (Art. 214 de la Constitución) o Ejemplos: Creación del MIDES, Reforma Tributaria, Reforma de la Salud
NO en PRESUPUESTO - NO pueden incluirse en Leyes de Presupuesto ni en RC modificaciones al régimen de Seguridad Social, Seguros Sociales, Previsión Social.
4. OTRAS NORMAS
Normas aprobadas en instancias del Presupuesto Quinquenal o Rendiciones de Cuenta que flexibilizan la ejecución del Presupuesto, facultando al PE a hacer algunas reasignaciones de partidas presupuestales para optimizar el uso de recursos
o Modificación de fuentes de financiamiento
o Trasposición de asignaciones presupuestales entre determinados objetos del gasto, entre proyectos, programas e incluso entre Ministerios u Organismos siempre que haya objetivos comunes. En este último caso, se deberá dar cuenta al Tribunal de Cuentas y al PL.
5. NUEVOS PROYECTOS
Posibilidad del PE de habilitar proyectos de inversión y de funcionamiento en cualquier momento, siempre que no impliquen costo presupuestal e informando al Tribunal de Cuentas y al PL (2010).
o Financiamiento con trasposiciones y ¿con refuerzos?
6. LÍMITES de EJECUCIÓN
Facultad del PL al PE de establecer límites a la ejecución presupuestal -no a salarios- cuando los recursos fueran inferiores a los presupuestados y de establecer prioridades en caso de restricciones fiscales, informando al PL .
7. TOPES de ENDEUDAMIENTO
Fijación de topes de endeudamiento por Ley, facultando al PE a incrementarlo hasta determinados límites, en determinadas condiciones, informando al PL.
8. CONVENIOS con ORGANISMOS INTERNACIONALES
Los convenios con organismos internacionales de los que el país forma parte no requieren ratificación del PL. Esto hace más ágil la incorporación de proyectos y financiamientos en los proyectos de ley de Presupuesto y/o Rendición de Cuentas.
9. DONACIONES y LEGADOS
Por disposición legal, las donaciones y legados se consideran no presupuestales. Deben registrarse en el SIIF e incluirse en la Rendición de Cuentas anual al PL. Esto permite hacer uso de los mismos desde el momento en que son aceptados por el PE, sin tener que esperar una instancia presupuestal.No obstante, el principio general legal es que el sistema presupuestario debe incluir todos los gastos e ingresos, los que deben figurar por separado, sin compensaciones entre sí.
IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO, MONITOREO y EVALUACIÓN
o Lo que no se mide, no se conoce…
o … y lo que no se conoce, no se puede
o Controlar => Monitoreo
o Explicar => Evaluación
o Incentivar => Compromisos de Gestión
o Corregir => Reasignaciones presupuestales y/o cambios de políticas
o Dar respuesta a la ciudadanía sobre el uso de los recursos públicos
=> Sin Monitoreo y Evaluación no es posible la Planificación
IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO,MONITOREO y EVALUACIÓN
o Evaluar en forma oportuna (siempre) y no oportunista (solo en las Renciones de Cuentas)
o RC = 1/3 Refuerzoso Las asignaciones estratégicas son las del Presupuesto Quinquenal
o Evaluar todo, no solo el Gasto Corrienteo Evaluación de la Inversión: SNIP es evaluación ex ante, durante y ex
post o Evaluación de la eficacia, eficiencia y equidad del Gasto Tributario
Gasto Tributario
Gasto Tributario en IR Empresas en países seleccionados de AL
En % del PIBGasto
TributarioRecaudación IR Empresas
Rec. Ef/Pot
Brasil (2007) 0,45 3,92 89,7Chile (2007) 0,90 5,59 86,1Costa Rica (2010) 1,00 2,66 72,7Colombia (2007) 1,36 5,36 79,8Ecuador (2005) 0,40 2,73 87,2Guatemala (2007) 0,93 2,97 76,2Jamaica (2009) 1,00 5,27 84,1México (2007) 1,45 2,38 62,1Paraguay (2010) 0,26 2,61 90,9R. Dominicana (2009) 0,45 2,44 84,4Uruguay (2012) 1,66 2,41 59,2
Fuente: BID (Recaudar para crecer) y cálculos propios
Tasa nominal de IR Empresas 25,0Tasa efectiva de IR Empresas 14,8
VA Beneficio Tributario =
50% del monto de inversión promovida
IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO, MONITOREO y EVALUACIÓN
o Que la evaluación no aliente la Programitiso Ir a evaluación de políticaso Algunas causas de la Programitis
o Evaluaciones para el Ejecutivo o Acuerdos de Mejorao ¿Relación lineal y mecánica entre (malos) resultados y (menores)
recursos? [Direct performance budgeting]o El diseño importa: los casos de Patronato y de Cooperativas de
Viviendao La implementación importa: el caso de Autoconstruccióno Decisiones políticas: i) 4.5% del PIB para la educación. ii)
¿Renunciar a la seguridad vial?