Kannustinloukku pyydystää pienituloisen · kelmien mukaan kannustinloukut ovat olleet erityinen ongelma lapsiperheissä, joissa tulosi-donnaiset päivähoitomaksut syventävät

52

ARTIKKELEITAK a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 9 7 . v s k . – 1 / 2 0 0 1

Kannustinloukku pyydystääpienituloisen

Jaana KurjenojaVTT, ekonomisti

Veronmaksajain Keskusliitto

1 Lisätulon menetyksestä (Autio ja Kurjenoja, 1998; Kur-jenoja ja Lehtinen 1998) on käytetty myös termejä nettora-javeroaste (Soininvaara 1994), efektiivinen marginaalivero-aste (Niinivaara, 1999; Viitamäki 1995), yhteisprogressio(Asumistukitoimikunta 1995, Lehtinen 1996).

1. Johdanto

Kannustin- tai tuloloukut koettiin vakavaksiongelmaksi 1990-luvulla, jolloin loukkulaskel-mia tehtiinkin useita (mm. Asumistukitoimi-kunta 1995, Autio ja Kurjenoja 1998, Hakovir-ta 1998, Kannustinloukkutyöryhmä 1996, Kur-jenoja ja Lehtinen 1998, Lehtinen 1996, Niini-vaara 1999, Viitamäki 1995 ja Virén 1994). Las-kelmien mukaan kannustinloukut ovat olleeterityinen ongelma lapsiperheissä, joissa tulosi-donnaiset päivähoitomaksut syventävät louk-kua tai kun toinen perheen vanhemmista saapuolison tuloihin sidottua työmarkkinatukea.

Lipposen ensimmäisen hallituksen yksi ta-voite oli kannustinloukkujen purkaminen.Kannustinloukkutyöryhmän ehdotusten poh-jalta uudistettiinkin mm. päivähoitomaksujär-jestelmää, kotihoidontukea sekä kunnallisvero-tuksen ansiotulovähennystä. Myös työmarkki-natuen tuloharkintaa lievennettiin ja asumistu-kea ja toimeentulotukea yhteensovitettiin. Lip-posen toisen hallituksen ohjelmaan on toistu-vasti kirjattu kannustinloukkujen purkamiseenliittyviä tavoitteita. Tuloverotuksen yleisen ke-ventämisen lisäksi loukkua on vuoteen 2001

mennessä yritetty kuitenkin purkaa vain työ-markkinatuen puolison tulosidonnaisuutta lie-ventämällä. Kannustinloukku pyydystää yhäpieni- ja keskituloisen palkansaajaperheen.

Kannustinloukulla tarkoitetaan tilannetta,jossa palkkatulojen noususta huolimatta per-heen käytettävissä olevat tulot eivät juurikaannouse eikä työnteko tai työmarkkina-asemanparantaminen siten ole kannustavaa. Kannus-tinloukuksi on tässä tulkittu tilanne, jossa pal-kankorotuksesta johtuva lisätulon menetyspro-sentti on vähintään 80.

Lisätulon menetyksellä1 tarkoitetaan sitä,että palkankorotuksesta osa menee yhteiskun-nalle verojen kiristyessä, tulosidonnaisten mak-sujen noustessa ja tulosidonnaisten tukien pie-nentyessä. Lisätulon menetys voi olla yli 100-prosenttista, jolloin työntekijälle ei jää palkan-

53

J a a n a K u r j e n o j a

korotuksesta mitään käteen, vaan hän joutuumaksamaan yhteiskunnalle palkankorotukses-taan. Yleensä korkea lisätulon menetysprosent-ti eli kannustinloukku johtuu progressiivisentuloverotuksen ja tulosidonnaisten tukien jamaksujen päällekkäisyyksistä. Tuet pienenevätja maksut ja verot nousevat samanaikaisestisyöden lähes koko palkkatulon nousun.

Lisätulonmenetysprosentin lisäksi olennai-sia käsitteitä kannustinloukuista puhuttaessaovat kynnyspalkka ja käytettävissä oleva tulo.Kynnyspalkka on taso, jolla käytettävissä ole-vat tulot saavuttavat toimeentulotuen normita-son, ja jolla siten työn vastaanottaminen on –ainakin teoriassa – kannattavaa (esim. Niini-vaara 1999; Kiander ym. 2000; Viitamäki1995). Kynnyspalkka kuvaa kuitenkin yksipuo-lisesti perheen taloudellisen tilan parantumis-ta ja työnteon kannustavuutta eli kannustin-loukkua kokonaisuudessaan. Se ei kerro käy-tettävissä olevien tulojen kehitystä kynnystasonjälkeisillä palkkatasoilla.

Koska kynnyspalkka kuvaa vain yhtä osaakoko ongelmasta, kannustinloukkua on tarkas-teltava kokonaisuutena käytettävissä olevientulojen ja lisätulon menetyksen avulla. Käytet-tävissä olevat tulot kuvaavat perheen taloudel-lista tilannetta kaikkien tulojen, tukien, vero-jen ja maksujen jälkeen. Käytettävissä oleviatuloja tarkasteltaessa voidaan selvittää, minkä-laisiin loukkuihin perhe voi pudota, oli kynnys-palkka mikä tahansa.

Tässä artikkelissa kuvataan kannustinlouk-kuja ja niiden kehitystä 1996–2001 kolmen esi-merkkitapauksen avulla. Esimerkkiperheidenkäytettävissä oleviin tuloihin lasketaan mukaantyötulot, eri tulonsiirroista ja tukimuodoistasaatavat tulot, verot, vuokrat ja lapsiperheilläpäivähoitomaksut.2 Vuokratason valinnalla onmerkitystä tuloksiin, kuten luvussa 3 nähdään.

Siksi loukkulaskelmia tehtäessä pitäisi selvästikertoa valittu vuokrataso. Näin ei valitettavas-ti aina tehdä (esim. Kiander ym. 2000; Niini-vaara 1999).

Luvussa 2 käydään lyhyesti läpi esimerkki-perheiden käytettävissä oleviin tuloihin vaikut-tavat tekijät. Luvussa 3 esitellään kannustin-loukkuongelma ja sen kehitys kolmen esimerk-kitapauksen avulla. Luvussa 4 tarkastellaan ve-ronkevennysten vaikutusta kannustinloukkui-hin ja luvussa 5 esitetään joitakin loppupäätel-miä.

2. Esimerkkilaskelmienkäytettävissä oleviin tuloihinvaikuttavat tekijät

2.1 Tuloverotus3

Käytettävissä oleviin tuloihin vaikuttaa erilais-ten tulonsiirtojen ja maksujen lisäksi progres-siivinen tuloverotus. Kannustinloukkuja tar-kasteltaessa nimenomaan marginaaliverotus onolennainen, eli miten paljon palkankorotukses-ta jää tuloveron jälkeen jäljelle. Perheellisen jayksinäisen tulonsaajan verotus on ollut yhte-neväistä aina vuodesta 1994, jolloin perhetuenuudistuksen yhteydessä poistettiin huollettavis-ta lapsista tehtävät verovähennykset. Keski-määräinen teollisuustyöntekijä on vuosina1992–2001 pysynyt samassa asteikkoluokassa,jossa vuoteen 1996 asti maksettiin valtiolle 27prosenttia rajaveroa lisätulosta ja vuonna 200124 prosenttia.

2 Asumismuoto esimerkeissä on vuokra-asunto.

3 Vuoden 2001 tuloverotus on laskettu vuoden 2000 TEL-maksun tasolla, eli 4,7 prosenttiyksiköllä. TEL-maksu kui-tenkin alenee työntekijöillä 4,5 prosenttiyksikköön vuonna2001.

54

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2001

Kannustinloukkutyöryhmän ehdotusten poh-jalta kunnallisverotuksen ansiotulovähennystäuudistettiin merkittävästi vuodelle 1997. Vä-hennyksen soveltamisalaa laajennettiin ja senkannustinvaikutuksia tehostettiin enimmäis-määrää korottamalla. Vähennyksen on vuodes-ta 1997 alkaen voinut tehdä vain palkka- ja yrit-täjätulosta. Vuonna 2001 täyden vähennyksensaa 43.000 markan vuosituloilla, ja se poistuukokonaan 355.000 markan tuloilla. (Ks. kuva1 sekä Kurjenoja 2000.)

2.2 Lapsilisät ja elatustuki

Lapsilisän tarkoituksena on tasata lapsiperhei-den ja lapsettomien perheiden välisiä elinkus-

tannusten eroja. Lapsilisää maksetaan Suomes-sa asuvasta alle 17-vuotiaasta lapsesta ja se onverotonta tuloa. Yksinhuoltajalle maksetaankorotettua lisää (200 mk/lapsi). Lapsilisät ovatpysyneet samalla tasolla vuodesta 1997 lähtien,jolloin niitä hieman pienennettiin vuoden 1996tasosta.

Jos lapsen vanhempi ei huolla tai asu lap-sen kanssa, hänet voidaan määrätä maksamaanlapsestaan elatusapua. Jos vanhempi laiminlyöelatusavun maksamisen tai jos isyyttä ei olevahvistettu, lapsesta maksetaan elatustukea.Yksinhuoltajan lapsen elatustuki vuonna 2000on 669 markkaa kuukaudessa ja se on veroton-ta tuloa, eikä se siten vaikuta esimerkiksi asu-mistuen määräytymiseen.

Kuva 1. Kunnallisverotuksen ansiotulovähennys 1996–2001.

55

J a a n a K u r j e n o j a

2.3 Päivähoitomaksut

Päivähoitomaksujärjestelmä uudistui vuoden1997 elokuussa. Aikaisemmin maksut muuttui-vat portaittain tulojen ja perhekoon mukaan.Kunnat määräsivät itse maksuluokkien tulora-jat, ja noudattivat yleensä Sosiaali- ja terveys-ministeriön suosituksia ankarampia maksupe-rusteita.

Vanhassa järjestelmässä maksu perittiinnuorimmasta lapsesta perheen tuloluokan mu-kaisena ja muista lapsista ikäjärjestyksessä yh-dellä maksuluokalla alennettuna. Jos kahdenhuoltajan kaksilapsinen perhe ansaitsi yhteen-sä 13.000 markkaa kuukaudessa, heidän päivä-hoitomaksunsa kahdesta lapsesta olivat 385markkaa. Jos perheen aikuiset saivat yhteensä200 markan palkankorotuksen kuukausipalk-kaansa, perheen päivähoitomaksut nousivat935 markkaan. Palkankorotuksesta ei jäänytperheelle mitään, vaan perheen käytettävissäolevat tulot pienenivät.

Nykyään maksut määräytyvät suhteessa tu-loihin eivätkä ne hyppää portaittain ylös tulo-jen muuttuessa. Suurin lapsikohtainen maksuon 1100 markkaa. Tulorajat ja maksuprosentitovat valtakunnallisia. (Ks. tarkemmin Kurjen-oja 2000.)

2.4 Asumis- ja toimeentulotuki

Asumistuella tasoitetaan pienituloisten asumis-kustannuksia maksamalla osa kohtuullisistaasumismenoista. Kunnallinen asumistuki ontarveharkintaista ja verotonta tuloa, jonkaenimmäisraja määritellään asunnon sijainnin,koon ja varustetason perusteella. Asumistuke-na myönnetään 80 prosenttia perusomavastuunylittävistä, kohtuullisista asumismenoista.

Toimeentulotuki on viimesijainen toimeen-

tuloturvan muoto, johon turvaudutaan, kunhenkilön omat tai perheen tulot ja varat eivätriitä kohtuullisiin elinkustannuksiin. Toimeen-tulotuki on verotonta tuloa. Jos tukeen oikeut-tavat menot ovat suuremmat kuin käytettävis-sä olevat tulot, erotus maksetaan toimeentulo-tukena. Tuloina otetaan huomioon lähes kaik-ki perheen käytettävissä olevat tulot nettomää-räisinä.

Asumis- ja toimeentulotuen määräytymistämuutettiin 1.3.1998 alkaen. Muutosten tavoit-teena oli kehittää toimeentulotuen kanssa pääl-lekkäin myönnettäviä asumis- ja työttömyystur-vatukia siten, että tarve turvautua toimeentu-lotukeen pienenisi. Asumistuen omavastuu-osuuksia alennettiin siten, että perusomavas-tuuosuus poistui kokonaan täyteen asumistu-keen oikeuttavalta tuloalueelta. Lisäksi täysi-määräiseen asumistukeen oikeuttavaa tulorajaanostettiin yhden ja kahden henkilön ruokakun-nilla, jotta työmarkkinatukea saavan ei keski-määräisillä asumismenoilla tarvitsisi turvautuatoimeentulotukeen asumismenoissaan. Toi-meentulotuen perusosaan sisällytettiin seitse-män prosentin asumismeno-osuus, mutta muu-ten perusosa säilytettiin lähes ennallaan. Suu-rin muutos koski lapsinormin soveltamista sekäperusosan määräytymistä useammasta kuin yh-destä lapsesta. (Ks. tarkemmin Kurjenoja 2000,Toimeentuloturva 2000.)

2.5 Työmarkkinatuki

Työmarkkinatukea maksetaan tietyin perusteinniille Suomessa asuville, 17–64-vuotiaille työt-tömille, jotka tulevat ensi kertaa työmarkkinoil-le tai joilla työttömyyspäivärahan 500 työttö-myyspäivän enimmäismaksuaika on tullut täy-teen. Sen maksamiselle ei ole enimmäisaikaa,vaan tukea myönnetään niin kauan, kun työt-

56

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2001

tömyys jatkuu. Työmarkkinatuki on verollistaansiotuloa.4 Täysi työmarkkinatuki on vuonna2001 127 markkaa päivältä ilman lapsikorotuk-sia (2730 markkaa kuukaudessa)5.

Työmarkkinatuki, toisin kun työttömyys-päiväraha, on tarveharkintainen. Tuen tarvet-ta arvioitaessa hakijan omat tulot otetaan huo-mioon kokonaan ja hänen avio- tai avopuoli-sonsa kuukausituloista vähennetään ensin 1400markkaa, kun aikaisemmin – ennen 1.9.2000– vähennettiin 300 markkaa. Työmarkkinatu-kea pienennetään, jos puolison 1400 markallatarkistetut tulot ylittävät 5040 markkaa kuu-kaudessa. Puolison tulosidonnaisuuden lieven-nyksen on arvioitu nostavan noin 14.000 tukeasaavan työmarkkinatukea 525 markalla kuu-kaudessa. Lisäksi noin 3000 työttömän on odo-tettu pääsevän työmarkkinatuen piiriin. (Ks.tarkemmin Kurjenoja 2000, Toimeentuloturva2000.)

3. Kolme esimerkkiä kannustin-loukuista

3.1 Nelihenkinen, työssä käyvä, kahdenlapsen perhe vuosina 1996 ja 2001

Perheen molemmat vanhemmat käyvät palkka-työssä ja heidän oletetaan saavan samaa palk-kaa.6 Lapset ovat kunnallisessa päivähoidossa.

Perhe asuu Helsingissä 80 m2:n vuokra-asun-nossa. Asunnon kuukausivuokra vuonna 1996oli 3500 markkaa, joka ei ylittänyt täysimääräi-sen tuen enimmäismäärää. Kuukausivuokravastasi pääkaupunkiseudun vapaarahoitteistenvuokrien silloista keskiarvoa. Jos vuoden 2001vuokra vastaisi pääkaupunkiseudun vapaara-hoitteisten asuntojen keskiarvoa (TK, 23.11.2000), vuokra olisi 4680 markkaa, ja se ylittäi-si asumistuen enimmäisrajan.

Viimeisimmässä tekemässäni kannustin-loukkuselvityksessä (Kurjenoja 2000), kuukau-sivuokra vuonna 2001 on 3700 markkaa. Tämävuokrataso mahtuu kokonaisuudessaan asu-mistuen piiriin. Edellä mainittu, selvästi kor-keampi vuokrataso nostaisi toimeentulotuennormitasoa. Korkeampi vuokrataso ei olennai-sesti muuta kannustinloukun muotoa, muttasen yhtä pistettä, kynnyspalkkaa, se nostaa jasamalla se kaventaa käytettävissä olevien tulo-jen eroa toimeentulotuen normitasoon. Tässäluvussa vuoden 2001 perusasetelmaa (asetelmasama kuin Kurjenojalla (2000)) vertaillaan ly-hyesti pääkaupunkiseudun vapaarahoitteistenvuokrien keskiarvoon (nelihenkisellä perheel-lä 4680 markkaa, kolmihenkisellä yksinhuolta-japerheellä 3300 markkaa).

Vuonna 1996 nelihenkisen, työssäkäyvän,kahden huoltajan perheen toimeentulotukinor-mi oli 9604 markkaa kuukaudessa. Palkanko-rotuksen menetys oli täydellistä vielä 7000 mar-kan yhteisillä kuukausituloilla. Vanhempienyhteinen kynnyspalkka oli 8871 markkaa. Päi-vähoitomaksujen portaittainen nousu pienen-si käytettävissä olevia tuloja välillä huomatta-vasti. Kuvan 2 ylemmästä kuviosta nähdään,että kannustinloukku ulottui aina 16.000 mar-kan yhteisiin kuukausituloihin asti, jolloin per-he sai käteen vain 660 markkaa enemmän ra-haa kuin toimeentulotuella elänyt perhe. Toi-

4 Työmarkkinatukea verotetaan kuten palkkaa, joskaan sii-tä ei makseta työttömyysvakuutus- ja työeläkemaksuja, eikäsiitä tehdä tulonhankkimis- tai kunnallisverotuksen ansio-tulovähennystä.

5 Lapsikorotus on yhdestä alle 18-vuotiaasta lapsesta 10markkaa päivältä, kahdesta lapsesta 4,80 markkaa ja kol-mesta ja sitä useammasta lapsesta yhteensä 18,80 markkaa.

6 Oletus samapalkkaisuudesta yksinkertaistaa laskelmia,mutta sillä ei ole olennaista merkitystä kannustinloukku-tuloksiin (ks. esimerkiksi Autio ja Kurjenoja, 1998).

57

J a a n a K u r j e n o j a

Kuva 2. Päivähoitoikäisten lasten perheen käytettävissä olevat tulot eri tulotasoilla Helsingissä vuosina 1996 ja 2001, kunmolemmat vanhemmat saavat palkkatuloa.

58

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2001

nen selvä kannustinloukku oli 24.000 markankuukausituloilla. (Tarkat markkamäärät ja lisä-tulonmenetysprosentit voi katsoa Kurjenojan(2000) selvityksestä.)

Vuonna 2001 nelihenkinen, työssäkäyvä,kahden huoltajan perhe maksaa uuden päivä-hoitomaksujärjestelmän mukaisia hoitomaksu-ja. Toimeentulotukinormi on hieman suurem-pi kuin vuonna 1996: 9703 markkaa kuukau-dessa. (Kuva 2, alempi kuvio.) Vaikka toimeen-tulotuen normitulo on suurempi kuin vuonna1996, perhe ylittää sen pienemmillä tuloillakuin aiemmin. Kun vuonna 1996 perhe ylittinormitason lähes 9000 markan kuukausituloil-la, vuonna 2001 sama tapahtuu 7377 markanyhteisillä kuukausituloilla. Kuten vuonna 1996,perhe kärsii edelleen yli 100 prosentin lisätu-lon menetyksen 13.000 markan kuukausituloil-la. Nyt tämä ilmiö johtuu asumistuen rajustalaskusta tulojen noustessa, kun asumistuki pie-nenee yli 48 prosentilla 13.000 markan kuu-kausituloilla. Vuonna 1996 huima lisätulonmenetysprosentti johtui lähinnä päivähoito-maksuista ja tuloveroista.

Vuonna 2001 kannustinloukkualue on ka-ventunut 0–14.000 markkaan. Kannustinlouk-kualueella perheen käytettävissä olevat tulotovat enimmillään 1327 markkaa suuremmatkuin toimeentulotuella elävällä perheellä. Käy-tettävissä olevat tulot loukkualueella voivat siisnousta 9,5 prosenttia bruttotulojen nousuunverrattuna.

Jos perheen vuokra vuonna 2001 olisi kor-keampi kuin 3700 markka, eli aikaisemminmainittu 4680 markkaa, perheen kannustin-loukku olisi vaikeampi. Perheen yhteinen kyn-nyspalkka olisi yli 3000 markkaa korkeampi eli10.450 markkaa. Vaikka kannustinloukkualueulottuu edelleen 14.000 markan yhteisille kuu-kausituloille kuten alemmallakin vuokratasol-

la, käytettävissä olevat tulot nousevat loukku-alueella vain 539 markkaa, eli alle puolet alem-man vuokratason esimerkistä. Kannustinlouk-ku näyttää siis siedettävämmältä alhaisellavuokratasolla. Koska vuokrataso voi vaikuttaaesimerkkilaskelmien kannustinloukkuun, ku-ten tässä esimerkkitapauksessa, se on selvästiilmoitettava.

3.2 Nelihenkinen, työmarkkinatukeasaava, kaksilapsinen perhevuosina 1996 ja 2001

Masentavin kannustinloukku vuonna 1996 syn-tyi, kun toinen puoliso sai tuloharkintaista työ-markkinatukea ja toinen puoliso kävi töissä7.Työttömyydestä kärsinyt perhe ei päässyt kun-nolla irrottautumaan toimeentulotuen normis-ta edes puolison 14.000 markan kuukausian-sioilla. Näihin tuloihin asti perhe oli kannus-tinloukussa. Jos puolison palkka nousi 9000 tai10.000 markasta 1000 markalla, perhe pääsi taijoutui taas toimeentulotuen pariin, sillä muu-ten perhe olisi pudonnut tukinormin alapuo-lelle. Tämä tilanne näkyy havainnollisesti ku-van 3 ylemmästä kuviosta (ks. tarkemmin Kur-jenoja 2000).

Vuonna 1996 käytettävissä olevien tulojenaleneminen palkan kasvaessa johtui 7000–10.000 markan palkka-alueella työmarkkina-tuen nopeasta alenemisesta ja kireästä vero-progressiosta. 11.000–13.000 markan alueellakäytettävissä olevien tulojen aleneminen johtuiasumistuen ja toimeentulotuen samanaikaises-ta pienenemisestä. Vuonna 2001 käytettävissäolevien tulojen aleneminen 10.000–13.000

7 Molempien lasten oletetaan olevan alle 10-vuotiaita, jokokoululaisia ja/tai kotihoidossa siten, että päivähoitokulujaei synny.

59

J a a n a K u r j e n o j a

Kuva 3. Kaksilapsisen perheen käytettävissä olevat tulot Helsingissä eri tulotasoilla vuosina 1996 ja 2001, kun toinen van-hemmista saa palkkatuloa ja toinen työmarkkinatukea, ei päivähoitokuluja.

60

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2001

markan palkka-alueella johtuu työmarkkinatu-en ja asumistuen samanaikaisesta pienenemi-sestä ja veroprogressiosta.

Kannustinloukkualue on yhä 0–14.000markan palkkatuloilla kuten aikaisempinakinvuosina. 14.000 markan palkalla perheen käy-tettävissä olevat tulot ovat vain 874 markkaakorkeammat kuin normitulo.8 13.000 markankuukausipalkalla lisätulon menetys on 115-pro-senttista. Tämä tarkoittaa sitä, että perhe jou-tuu maksamaan yhteiskunnalle lähes 150 mark-kaa kuukaudessa palkankorotuksestaan vero-progression sekä asumistuen ja työmarkkina-tuen pienenemisen vuoksi.

Vuonna 2001 kannustinloukku ei juurikaanole lieventynyt, vaikka työmarkkinatuen tulo-sidonnaisuutta puolison palkkatuloihin on lei-kattu. Tulosidonnaisuuden leikkaus on lähin-nä siirtänyt kaikkein suurimpia (lähes tai yli100 prosenttia) lisätulonmenetysprosenttejakorkeammille palkkatasoille kuin esimerkiksivuonna 1998 (ks. Autio ja Kurjenoja, 1998).Kun vuonna 1998 lisätulonmenetys oli yli 100-prosenttista 9000–11.000 markan kuukausipal-kalla, vuonna 2001 se on sitä 10.000–13.000markan palkalla. Perheen tulot kuitenkin ylit-tävät normitason alle 5000 markan kuukausi-tuloista lähtien.9

Korkea vuokrataso (pääkaupunkiseudunvapaarahoitteisten vuokra-asuntojen keskine-liövuokra) tekee työmarkkinatukea saavan per-heen tilanteen vielä masentavammaksi. Puoli-son 14.000 markan palkalla ja 4680 markankuukausivuokralla perheen käytettävissä olevattulot ovat vain 86 markkaa suuremmat kuin

toimeentulotuki. Puolison kynnyspalkka on4785 markkaa eli noin 200 markkaa suurempikuin kuvan 3.2 alemmalla vuokratasolla.

3.3 Kolmihenkinen yksinhuoltajaperhevuonna 2001

Seuraavassa tarkastellaan kaksilapsisen yksin-huoltajan käytettävissä olevia tuloja, kun per-he asuu 57 m2:n vuokra-asunnossa Helsingissäja maksaa 2800 markkaa kuukausivuokraa.Asunnon koko ja vuokra oikeuttavat täyteenasumistukeen omavastuun jälkeen.

Kuvasta 4 alle kouluikäisten lasten, työssä-käyvän yksinhuoltajaperheen kannustinloukunnäkee havainnollisesti (ks. tarkemmin Kurjen-oja 2000) Kaksilapsinen yksinhuoltaja ylittäävarsin alhaisella palkkatasolla toimeentulonor-min – jopa alhaisemmalla kuin yksilapsinen10,ja käytettävissä olevat tulot nousevat 7000 mar-kan kuukausipalkalla 2392 markkaa tukinor-mia korkeammaksi. Perheen käytettävissä ole-vat tulot pysyvät lähes muuttumattomina7000–12.000 markan palkka-alueella: ne muut-tuvat vain 339 markkaa eli 6,8 prosenttia brut-totulojen muutoksesta. Tällä alueella lisätulonmenetys on lähes täydellistä: vähintään 90-pro-senttista. Jälleen kerran syynä tähän kannustin-loukkuun on samanaikaisesti pienenevä asu-mistuki, nousevat päivähoitomaksut ja vero-progressio. Aina 17.000 markan kuukausipalk-kaan asti lisätulon menetys on noin 70-prosent-tista.

Verotus ja tukijärjestelmät näyttävät toimi-van siten, että tulojen nousun kannalta yksin-huoltajan on kannustavampaa työskennelläjoko matalapalkkaisissa tehtävissä (esimerkik-8 Vuonna 1996 tulot olivat 59 markkaa korkeammat ja

vuonna 1998 741 markkaa korkeammat kuin normitulo.

9 Puolison kynnyspalkka vuonna 2001 on 4580 mk/kk, kunvuonna 1996 se oli 6100 mk/kk.

10 Kynnyspalkka yksilapsisella yksinhuoltajalla on 2962mk/kk ja kaksilapsisella 2619 mk/kk (Kurjenoja 2000).

61

J a a n a K u r j e n o j a

si osa-aikatyö) tai kohtuullisen hyvin palkatuis-sa tehtävissä. Naisten keskipalkkaa saava yksin-huoltaja on selvässä kannustinloukussa. Yksin-huoltajaperhe ylittää kuitenkin nopeasti normi-tulon. Tässä mielessä yhteiskunnan tukijärjes-telmät estävät työssä käyvien yksinhuoltajaper-heiden köyhtymistä.

Korkeampi, vapaarahoitteisten vuokra-asuntojen keskitasoa vastaava vuokra (3300mk/kk) nostaa selvästi kaksilapsisen yksinhuol-tajan kynnyspalkkaa, mutta ei vaikuta olennai-sesti varsinaisella kannustinloukkualueella.Alemmalla vuokralla yksinhuoltajan kynnys-palkka on 2619 markkaa, kun korkeammalla

vuokralla se on yli 500 markkaa enemmän:3188 markkaa.

4. Verotuksen vaikutus kannustin-loukkuun

Vuoden 1998 jälkeen kannustinloukkuja onyritetty purkaa lieventämällä työmarkkinatuentulosidonnaisuutta puolison työtuloihin. Kutenedellä nähtiin, tämä ei ole poistanut loukkuon-gelmaa, vaikka onkin nostanut uusia työttö-myydestä kärsiviä perheitä tuen piiriin. Tulo-verotuksen keventämisellä on ollut kuitenkinselvästi näkyvä merkityksensä loukkuongelman

Kuva 4. Kaksilapsisen yksinhuoltajaperheen käytettävissä olevat tulot Helsingissä eri tulotasoilla vuonna 2001, kun perheenhuoltaja käy työssä, lapset päivähoidossa, vuokra 2800 mk/kk.

62

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2001

lieventymiseen kaikissa tässä esitetyissä esimer-keissä (lisää esimerkkejä on Kurjenojan (2000)selvityksessä). Verotuksen keveneminen vai-kuttaa koko kannustinloukkualueella, ei pel-kästään kynnyspalkkoihin.

Tarkasteltaessa tuloverotuksen keventämi-sen vaikutuksia esimerkkiperheille niiden käy-tettävissä olevat tulot on laskettu vuoden 2001tukien ja tulonsiirtojen tasolla, mutta vuoden1996 kireämmällä tuloverotuksella. Vuoden1996 valtion tuloveroasteikko on tarkistettuansiotasoindeksin muutoksella, jotta verotuk-sen vaikutus ei näyttäisi suuremmalta kuin setodellisuudessa on.

Kun työmarkkinatukea saavassa perheessätyössä käyvän puolison kynnyspalkka vuonna2001 on 4580 markkaa kuussa, se olisi kireäm-män verotuksen vallitessa 5185 markkaa. Käy-tettävissä olevat tulot nousevat perheen kan-nustinloukkualueella (0–14.000 mk/kk) 874markkaa, eli 6,2 prosenttia koko alueen brut-totulojen muutoksesta, mutta kireämmän vero-tuksen vallitessa nousu olisi vain 213 markkaaeli 1,5 prosenttia. Vaikka työmarkkinatukeasaava perhe voi nyt jo pudota epätoivoiseenkannustinloukkuun, kireämmällä verotuksellaloukku olisi vielä kauheampi.

Nelihenkisellä, työssäkäyvällä perheellä tu-loverotuksen kevenemisen vaikutus käytettä-vissä oleviin tuloihin eri palkkatasoilla on sa-manlainen kuin työmarkkinatukea saavalla per-heellä. Kireämmän verotuksen vaikutuksestakynnyspalkka nousee lähes 1000 markalla 7377markasta 8362 markkaan kuukaudessa. Jottatyönteko kannattaisi perheelle edes teoriassa,sen pitäisi saada lähes 1000 markkaa enemmänpalkkaa kuin vuoden 2001 verotuksen tasolla.Kun perheen tulot kannustinloukkualueella(0–14.000 mk/kk) nousevat todellisuudessa1327 markkaa (9,5% bruttotulojen muutokses-

ta koko loukkualueella), ilman veronalennuk-sia ne nousisivat vain 671 markkaa (4,8% brut-totulojen muutoksesta). (Kurjenoja 2000.)

Tuloverotuksen kevenemisen vaikutus kak-silapsisen yksinhuoltajaperheen käytettävissäoleviin tuloihin on laskettu vuoden 1998 tulo-verotuksen tasolla (Kurjenoja 2000). Vuoden1998 tuloverotus on kireämpää kuin vuonna2001, mutta ei yhtä kireää kuin vuonna 1996.Vuoden 1998 valtion veroasteikko on tarkistet-tu ansiotasoindeksillä, jotta veronkevennystenvaikutus ei näyttäisi todellista suuremmalta.Veronkevennysten vaikutus käytettävissä ole-viin tuloihin eri palkkatasoilla on parin pro-senttiyksikön luokkaa, kun se nelihenkisilläperheillä ja vuoden 1996 verotuksella on noinviiden prosenttiyksikön suuruusluokkaa. Kak-silapsisessa yksinhuoltajaperheessä kannustin-loukkualueella (7000–12.000 mk/kk) tulotnousevat todellisuudessa 339 markkaa kuussaeli 6,8 prosenttia koko alueen bruttotulojenmuutoksesta. Kireämmän, vuoden 1998 vero-perustein lasketun verotuksen vallitessa kasvuolisi vielä pienempää: 272 markkaa ja 5,4 pro-senttia.

5. Lopuksi

Kannustinloukusta voidaan selvästi puhua, kuntyönteolla saatu palkan lisäys menee yli 80 pro-senttisesti yhteiskunnalle. Kannustinloukku onnuorten lapsiperheiden ongelma. Kun lapsettulevat kouluikään, kannustinloukkukin hel-pottuu. Työmarkkinatukea saavan perheenkannustinongelma tosin säilyy lasten iästä huo-limatta.

Työmarkkinatuen sidonnaisuuden lieventä-minen puolison tuloihin syksyllä 2000 ei olepoistanut loukkua, vaikka monet uudet per-heet ovatkin päässeet työmarkkinatuen piiriin.

63

J a a n a K u r j e n o j a

Tämä lievennys on siirtänyt suurimpia lisätu-lonmenetysprosentteja aikaisempaa hiemansuuremmille puolison palkkatuloille. Työmark-kinatuen tulosidonnaisuuden uudistaminenonkin malliesimerkki siitä, miten joillekin tu-lotasoille kohdennetut loukun purkuyritykseteivät poista ongelmaa, vaan siirtävät ja pahen-tavat sitä muilla tuloalueilla.

Kannustinloukkuongelman ratkaisemiseksiolisi tärkeää päättää eri järjestelmien keskinäi-sestä roolista. Progressiivisen tuloverojärjestel-män yksi tehtävä on perinteisesti ollut tulonja-ko ja -tasaus, eikä tämä välttämättä onnistu te-hokkaasti muiden järjestelmien kautta. Esimer-kiksi päivähoitomaksujen tehtävänä tulisi ollapalveluista koituvien kustannusten osittainenkattaminen, ei yleisten toimeentuloerojen ta-saaminen. Tätä tasausta varten on progressii-visen tuloverojärjestelmän lisäksi olemassa asu-mis- ja toimeentulotukijärjestelmät, jotka myösturvaavat vähimmäistoimeentulon.

Viime vuosina tehdyt kevennykset progres-siiviseen tuloverotukseen ovat olleet tepsivälääke kannustinloukkuihin. Suhteellisen tasai-sesti tehdyt veronkevennykset ovat lievittäneetkannustinongelmaa koko loukun alueella, eikäsitä ole siirretty uusille tulotasoille. Pelkkä tu-loverotuksen keventäminen ei kuitenkaan rii-tä loukkuongelman ratkaisuksi, vaan myös tu-losidonnaisten järjestelmien päällekkäisyyksiäon purettava. "

Kirjallisuus

Asumistukitoimikunta (1995): Asumistukitoimikun-nan mietintö. Ympäristöministeriö, komitean-mietintö 1995:1, Helsinki.

Autio Sirkka ja Kurjenoja Jaana (1998): Miten kävikannustinloukun? Veronmaksajat, Verotietoa15.

Hakovirta Mia (1998): Perhepolitiikan muutokset jatyönteon kannustavuus. Talous ja yhteiskunta, 3/1998, 51–63.

Kannustinloukkutyöryhmä (1996): Kannustinlouk-kutyöryhmän loppuraportti. Valtioneuvostonkanslian julkaisuja, Helsinki.

Kiander Jaakko, Kröger Outi ja Romppanen Antti(toim.)(2000): Talouden rakenteet 2000. VATT,Helsinki.

Kurjenoja Jaana ja Lehtinen Teemu (1998): Ekono-miska incitament i arbetet. Nordisk skatteviten-skapelig forskningsrådets seminarium: Samord-ningen av skatter och sociala förmåner – Øko-nomiske nasjonalrapporter. 4.–5.11.1998, Hel-sinki.

Kurjenoja Jaana (2000): Tuloverotus lääkkeenä kan-nustinloukkuun. Veronmaksajat, Verotietoa 24.

Lehtinen Teemu (1996): Työn taloudelliset kannus-timet. Sivut 114–128 kirjassa Kanniainen jaMäättä (toim.)(1996): Näkökulmia oikeustalous-tieteeseen. Gaudeamus, Helsinki.

Niinivaara Reino (1999): Kannustinloukkutyöryh-män ehdotusten toteutumisen arviointia. Valtio-varainministeriö, Tutkimukset ja selvitykset 4/99.

Soininvaara Osmo (1994): Hyvinvointivaltion eloon-jäämisoppi. WSOY, Helsinki.

Toimeentuloturva – julkaisut vuosilta 1990–2000.Varma-Sampo, Rauma.

Viitamäki Heikki (1995): Vähimmäis- ja ansioturvavuonna 1995. VATT, Tutkimuksia 28, Helsinki.

Virén Matti (1994): Kannattaako työnteko? Laskel-mia verotuksen ja sosiaalietuuksien vaikutukses-ta kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin.Kansantaloudellinen aikakauskirja, 90, 4/1998,s. 440–457.