IZVRŠENJE U FRANCUSKOM UPRAVNOM SPORU Izv. prof. dr. sc. Bosiljka Britvić Vetma* UDK: 35.077.2(44) Dr. sc. Ivan Malenica** 342.924(44) DOI: 10.3935/zpfz.70.6.01 Pregledni znanstveni rad Primljeno: listopad 2020. U ovom radu najprije se upućuje na važnost analize izvršenja upravnosudskih odluka u francuskom upravnom pravu. To se čini analizom relevantnih propisa, primarno Zakonika o upravnom sudovanju, ali i uz pomoć mjerodavne sudske prakse. Ističe se bitna uloga dviju institucija (Odjela za izvješće i studije Državnog savjeta i Pučkog pravobranitelja), koje su dale velik doprinos efikasnom izvršenju upravnosudskih odluka u Republici Francuskoj. Nadalje se u radu prikazuju pro- cesne metode koje se koriste u slučaju neizvršenja upravnosudskih odluka (poticajne mjere, prinudne mjere i represivne mjere). Ujedno se razmatra i odgovornost javnih službenika za neizvršenje upravnosudskih odluka te institut odgode izvršenja. Konačno, zaključuje se kako se propisivanjem čitavog niza procesnih mjera u slučaju neizvršenja sudskih odluka dolazi do učinkovitog koncepta izvršenja. Ključne riječi: izvršenje upravnosudskih odluka, upravni spor, Državni savjet, Pučki pravobranitelj, Zakonik o upravnom sudovanju * Dr. sc. Bosiljka Britvić Vetma, izvanredna profesorica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, Domovinskog rata 8, 21 000 Split; [email protected]; ORCID ID: orcid.org/0000-0002-3393-5895 ** Dr. sc. Ivan Malenica, ministar pravosuđa i uprave, Ministarstvo pravosuđa i upra- ve, Ulica grada Vukovara 49, 10 000 Zagreb; [email protected]; ORCID ID: orcid.org/0000-0003-4480-0336
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
IZVRŠENJE U FRANCUSKOM UPRAVNOM SPORU
Izv. prof. dr. sc. Bosiljka Britvić Vetma* UDK: 35.077.2(44) Dr. sc. Ivan Malenica ** 342.924(44)
DOI: 10.3935/zpfz.70.6.01 Pregledni znanstveni rad Primljeno: listopad 2020.
U ovom radu najprije se upućuje na važnost analize izvršenja upravnosudskih odluka u francuskom upravnom pravu. To se čini analizom relevantnih propisa, primarno Zakonika o upravnom sudovanju, ali i uz pomoć mjerodavne sudske prakse. Ističe se bitna uloga dviju institucija (Odjela za izvješće i studije Državnog savjeta i Pučkog pravobranitelja), koje su dale velik doprinos efikasnom izvršenju upravnosudskih odluka u Republici Francuskoj. Nadalje se u radu prikazuju pro-cesne metode koje se koriste u slučaju neizvršenja upravnosudskih odluka (poticajne mjere, prinudne mjere i represivne mjere). Ujedno se razmatra i odgovornost javnih službenika za neizvršenje upravnosudskih odluka te institut odgode izvršenja. Konač no, zaključuje se kako se propisivanjem čitavog niza procesnih mjera u slučaju neizvršenja sudskih odluka dolazi do učinkovitog koncepta izvršenja.
Ključne riječi: izvršenje upravnosudskih odluka, upravni spor, Državni savjet, Pučki pravobranitelj, Zakonik o upravnom sudovanju
Ciljovogradajepridonijetiznanstvenojanaliziinstitutaizvršenjaupravnosudskihodlukananačindadetaljnopromotrimorješenjaizfrancuskogpravnogsustava.Naime,sobziromnatodajeRepublikaFrancuskapredstavnicaeuropsko-kontinentalnogsustavaupravnosudskezaštite,kojijezastupljeniuRepubliciHrvatskoj,aliikolijevkaupravnogprava,svakakojevažnoanaliziratipravnouređenjeizvršenjaupravnosudskihodlukautojdržavi.Naime,važnojepodsjetitikakoneprekidnirazvojupravnogpravatrajeuFrancuskojjošod13.stoljećapasvedodanas,afrancuskajepravnateorija,zajednosasudskompraksom,kreiralabrojneinstituteupravnogprava.UpravoiinstitutupravnogsporavučepodrijetloizFrancuske,gdjegajefrancuskaupravnopravnateorijaipraksaoblikovalaujedanodtemeljnihinstrumenatanadzoranadupravom.TemeljnipropiskojiuređujeupravnisporuFrancuskojjestZakonikoupravnomsudovanju(Code de Justice Administrative).1
Obvezakojaupravinalaže izvršenjaupravnosudskihodluka, i toosobitoonihkojedonosenižiupravnisudovi(prvostupanjskiupravnisudovi3ižalbeniupravnisudovi4),spominjeseiudvjemauzastopnimokružnicamaod23.lipnja
3 “Upravnihsudovaje42,odkojihje31unajvećimfrancuskimgradovima,a11uprekomorskimteritorijima.Imajuoko1000sudaca(magistrats),čijijepravnistatusutvrđenUredbomod28.rujna1988.,aneovisnostZakonomod6.siječnja1986.UnačeluseregrutirajuizENA-eiputemdodatnihnatječaja.NjihovseustrojtemeljinaZakonuoupravnimsudovimaiprizivnimupravnimsudovima(Code des tribu-naux administratifs et des cours administratives d’appel).Nakonštosu1953.osnovaniupravnisudovikakobiserasteretioDržavnisavjet,tridesetgodinaposlije,odnos-no1980., on seopetnašao zatrpanmnogobrojnimžalbama, takoda senijedanpredmetnijemogaoriješitibržeodtrigodinenakonpodnošenjatužbe.Stoga jeZakonomod31.prosinca1987.,kakobisepoboljšalatasituacija,predviđenodasenameđuregionalnojraziniosnujuprizivniupravnisudovi.”VidiBritvićVetma,B.,Upravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naučiti,u:Koprić,I.(ur.),Europeizacija upravnog sudovanja u Hrvatskoj,Institutzajavnuupravu,Zagreb,2014.,str.235.
TakvaizvršnaobvezasavršenojeuskladusvažnomsudskompraksomSudauStrasbourgu,kojiuključujepravonaizvršenjesudskihodlukameđuprocesnezahtjevekojiproizlazeizčlanka6.stavka1.Europskekonvencijezazaštituljudskihprava6:“Izvršenjepresudeilirješenjabilokojegsudatrebasesmatratisastavnimdijelomsudskogpostupkausmislučlanka6.”(§40),osobitoukontekstuupravnogspora,uslučajutužbezaponištenjeprednajvišimupravnimsudomudržavi,ucilju“učinkovitezaštitestrankeiuspostavezakonitostikojipodrazumijevaju obvezuuprave da se pokori presudi ili rješenju koje izričenekisud”(§41).UskladuspresudomGolder protiv Ujedinjene Kraljevine od 21. veljače1975.opravunapristupsudu,tanačelnaodlukaHornsby protiv Grčke od 19.ožujka1997.uključujepravonaizvršenjesudskihodlukauopćajamstvapravičnogpostupka,premarješenjukojeseodtadatrajnopreuzimainavodi.7
samo provodi nadzor nad ispravnom primjenom poslovnika i materijalnoga prava u sudskimodlukamakoje seosporavaju.Prizivnih sudova imaosam:Bordeaux,Douai, Lyon,Marseille,Nancy,Nantes, Pariz, Versailles. Oni se dalje dijele naodjele.Brojipodručjespecijalizacijerazlikujeseovisnoočlanovimasudaiodabiruunutarnjestrukturekojuprovodiinspektorsuda.”Gjidara,M.;BritvićVetma,B.,Hrvatsko-francuski upravnopravni pojmovnik s prilozima,drugo,izmijenjenoidopunjenoizdanje,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,Paris2,Split–Paris,2018.,str.43.
5 ObjavljeneuSlužbenomglasnikuFrancuskeRepublike.6 Narodne novine,Međunarodni ugovori, br. 18/1997, 6/1999, 14/2002, 13/2003,9/2005,1/2006,2/2010.
7 “Uistinu,usamojformulacijičlanka6.stavka1.Europskekonvencijeoljudskimpravimanestojidadržavepotpisniceimajuobvezuizvršenjasudskihodluka,alijelogičnodaonauimeprvenstvapravailitežnjezaučinkovitošćupravanapristupsudusudjelujeudefinicijipravičnogpostupka.Drugimriječima,povredaobvezekoja proizlazi iz dinamičnog tumačenja članka 6. stavka 1. od strane sudaca uStrasbourgupredstavlja,čitavodesetljeće,povredupravanapravičnosuđenjejednakokaoipovredaobvezezanepristranošćuiliobvezesuđenjaurazumnomroku.Pravonaizvršenjesudskihodlukanatajnačinpridonositakodajamčipravonapravičnosuđenjeinatajnačindajenovudimenzijukvalitetisudovanja.Izvršenjeupravnosudskihodlukasmatrasesastavnimdijelomsuđenja,aneizvršenjepresudaurazumnomrokuposebnosekvalificirakaopovreda“pravanasud”izčlanka6.stavka1.Europskekonvencijezazaštituljudskihprava.”BritvićVetma,B.,Kvali-teta odluka upravnih sudova, u:Hrvatsko-francuski upravnopravni dani, Hrestomatija II, Upravno sudovanje: nacionalni i usporedni aspekti,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,ParisII,DržavnisavjetRepublikeFrancuske,Split–Paris,2016.,str.157–182.
NakonpresudeSudaizStrasbourgaHornsby protiv GrčkeUstavnovijećeRepublikeFrancuske8imalojeprilikuusvojemrješenjuBorba protiv isključivanja od 29.srpnja1998.navestiposljediceizvršnostisvihsudskihodluka,aposebiceupravnosudskih.Takoseuspomenutomrješenjunavodi:
“Budućida svaka sudskaodluka ima izvršnu snagu, tako svakapresudamožedovestidoprisilnogizvršenja,atijelozaprovedbuzakonatreba,akosetozahtijeva,pružitipomoćpritomizvršenju.Sobziromdajetopraviloposljedicanačelapodjelevlastiizčlanka16.Deklaracijeopravimačovjekaigrađanina,iakouizvanrednimokolnostimakojeseodnosenaočuvanjejavnogporetkaupravnotijelomože,bezugrožavanjaranijenavedenognačela,nepružitisvojupomoćpri izvršenjuupravnosudskeodluke,zakonodavacnemožepodreditipružanjetepomoćiobavljanjuupravnihkoraka.”
Takvoneizvršenje upravnosudske odluke povlači odgovornost države zaštetubezgreškenatemeljunarušavanjajednakostipredjavnimrashodimaiuuvjetimasadržanimausudskojpraksi.
Kaoštojevećnavedeno,Zakonikoupravnomsudovanjuučl.L9 11 jasno propisujedasupresudeizvršne.Procesnemetodekojesekoristeuslučajune
8 “Francuska ustanova utemeljenaUstavom pete Republike od 4. listopada 1958.nadzire regularnost nacionalnih izbora i referenduma. Na zahtjev izjašnjava se(očituje se)ousklađenostizakona inekihpropisa sUstavom.Također,unekimokolnostimauključujeseujavniiparlamentarniživot.Ustavnovijećeimadevetčlanova, odkojih se trećina zamjenjuje svake tri godine.Članovi se imenujunajednokratnorazdobljeoddevetgodina.TričlanaimenujepredsjednikRepublikei po tri predsjednici obaju domovaParlamenta (Senata iNacionalne skupštine).Ustavnojevijećestalnotijeloiakosesastajeovisnookoličiniposlakojudobiva.Nemaodjele tezasjeda iodlučujesamonasjednicamacijelogVijeća.Naraspravama jepotrebankvorum, tj. trebabitiprisutnosedamsudaca.Neobjavljujuseizdvojenamišljenja. Izvanredneustavne revizijeuvedene su1.ožujka2010. stupanjemna snagu “prethodnoga pitanja ustavnosti”.Od toga dana svaki tužiteljili tuženik tijekomsudskogpostupkamožeosporitinekuzakonodavnuodredbukojanijeuskladuspravimaislobodamazajamčenimUstavom.PredmetsemožeuputitiUstavnomvijećuuzprethodnoodobrenjeDržavnogsavjetailiKasacijskogsuda.Onomoradatisvojemišljenjeurokuodtrimjeseca.UstavnovijećeodlučujeozakonitostiizborapredsjednikaRepublikeireferendumateproglašavarezultate.OdlučujeiozakonitostiizboračlanovaobajudomovaParlamentaipravilakojimaseuređujukvalificiranostidiskvalificiranje.OdlučujeiozakonitostiizboračlanovaobajudomovaParlamentaipravilakojimaseuređujekvalificiranostidiskvalificiranje.”Višeotomevidiu:Gjidara;BritvićVetma,op. cit.ubilj.4,str.29–33.
Povijesnogledajući,OdjelzaizvješćaistudijeDržavnogsavjeta11biojeprvikorakuostvarivanjunačelaboljeučinkovitostiupravnosudskihodluka,apodrednotomeiefikasnijemizvršenju.12 Ovo je tijelo osnovano Dekretom od 30. srpnja1963.godinepodnazivomPovjerenstvozaizvješća,prvotnokaoposebniupravniodjelDržavnogsavjeta,tejekasnijedonošenjembrojnihdekretakojimajeuređivanoustrojstvoinadležnost,evoluiraloprekoPovjerenstvazaizvješćaistudije13dodanašnjegOdjelazaizvješćaistudije,čijesuseovlastipostupnoproširivaleteseshodnotomekontinuiranopovećavaoibrojaktivnosti.14 Iako jeovaj sustavponajprijebioosnovan iosmišljenkaopomoćpri izvršavanjupresudaDržavnogsavjeta,onsezbogsvojeučinkovitostipočeoprimjenjivatii
10 VidiMalenica,I.,Izvršenje upravnosudskih odluka u hrvatskom i poredbenom pravu,doktorskadisertacija,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,Zagreb,2020.,str.25.
Od1963.godine,kadajeosnovanOdjel,onjeprvotnoimaozadaćuodgovoritinazahtjevezapojašnjenjazainteresiranimministrima,aliinaprigovorepodnositelja zahtjeva.Tijekom godinaOdjel za izvješća i studijeDržavnogsavjetapostajaojesveaktivnijiivažniji,štojepokazivaobrojnimstudijamakojejetajOdjelproveoikojesuimalesnažanutjecajnazakonodavstvo,aliinaupravnopravnepredmetekojejeobrađivao.Posebnojevažnonjegovogodišnjeizvješćevladiiparlamentu,kojeseobjavljujeod1987.godine,aukojemOdjeldajeveomapoučanpregledodnosaizmeđuupravnogsudovanjaisameuprave.SauvéističedasuupogleduizvršenjaPovjerenstvo,azatimOdjelzaizvješćaistudije,predstavljalibitankorakurazmatranjuproblemaizvršenjakrozraznasredstvakojasekoriste,počevšiodpomoćiisavjetapadostigmatiziranja.16
OdgovornazahtjevzapojašnjenjemsudskeodlukeupućenDržavnomsavje-tudajeOdjelzaizvješćaistudije,akodupravnihsudovapredsjedniksudakojipakmože imenovati izvjestitelja ili, ako jepotrebno,uputiti zahtjevOdjelu
15 Gjidara,M.,Les causes d’ inexécution des décisions du juge administratif et leurs remèdes,ZbornikradovaPravnogfakultetauSplitu,vol.52,br.1,2015.,str.83.
16 Sauvé, J.M., Etat de droit et efficacité, Actualité Juridique de droit administratif(A.J.D.A.),Paris,posebnoizdanjesrpanj-kolovoz1999.,str.127.
17 OdredbesadržaneuregulatornomdijeluZakonikaoupravnomsudovanju(Partie réglementaire-Décrets en Conseil d’État)označenesuslovomR(règlement).
na 2020.).21 Primjerice,odgovorOdjelazaizvješćaistudijeod3.prosinca1997.nazahtjevzapojašnjenjemkoji je uputioministar unutarnjihposlova s obziromnaposljediceznačajnepresudeAvriller od 1. listopada 1997. o posljedicama koje se odnose na ugovorododjeliuslugapitkevodeisanacijskihuslugagradaGrenobleaotomedajeDržavnisavjetponištioodlukugradskogvijećakojomsegradonačelnikaovlašćujedapotpišetajugovor.
NakonprimitkazahtjevazapomoćpriizvršenjupredsjednikOdjelazaizvješ-ćaistudijeangažirasucaizvjestiteljakojićeprovestisvepotrebneradnjekojeonsmatrakorisnimkakobiseizvršilasudskaodlukanakojuseodnosizahtjev.Uprvojfazisudacizvjestiteljprovodi,usvrhuobradezahtjeva,određeneneformalneradnje(putemdopisailirazgovora).Postupakćezavršitiakojezahtjevispunjeniliakosesmatraneutemeljenim.Akodotoganedođe,nainicijativupredsjednikaOdjela za izvješća i studijepočinjepostupakpredOdjelomzasporovekadajeriječoDržavnomsavjetu,apostupaksemoženatemeljunalogapredsjednikaOdjelanastavitiipredupravnimiližalbenimupravnimsudovima.24
3. POSTUPAKPREDPUČKIMPRAVOBRANITELJEM
Zakonomod24.prosinca1976.godinezakonodavacjeproširioovlastPučkogpravobraniteljastavljajućimuunadležnostrješavanjeproblemaneizvršenjapravomoćnihsudskihodluka.OvlastkojajebiladanaPučkompravobraniteljuodnosilasenamogućnostizdavanjanalogajavnopravnomtijelukojijeimaozasvrhuprisilitijavnopravnotijelonaizvršenjesudskeodluke.Notajnalognijeimaosankcijuuslučajunepostupanjajavnopravnogtijela,većjeutomslučajuPučkipravobraniteljimaomogućnostizradeposebnogjavnogizvješćakojebiseobjavljivaloujavnomglasiluipredstavljalojejavnuprijavuprotivjavnopravnogtijela koje nije izvršilo sudskuodluku.Međutim, pokretanje postupkapredPučkimpravobraniteljemnijeisključivalomogućnostpokretanjapostupkapredOdjelomzaizvješćaistudije.Štoviše,ovadvatijelamoglasuikoordiniranodjelovatinanačindaizradeposebnoizvješćeokonkretnomslučaju.
Zakonomod23.srpnja2008.godinePučkogpravobraniteljazamijeniojeBranitelj prava (Défenseur des droits)kojinatemeljutogpropisakojijeidanasnasnazimožeizdavatipreporukeopoštovanjupravaislobodakoja,međuostalim,obuhvaćajuipravoizvršenjapravomoćnepresude.
Međutim,kakosepostupakpredOdjelomzastudije i izvješća iPučkimpravobraniteljem, a kasnije i predBraniteljemprava, pokazaou određenimsituacijamanedostatnim,javilasepotrebazauvođenjemodređenihprisilnihmjerakakobiseriješioproblemneizvršenjasudskihodluka.25
4. PRISILNE MJERE ZA IZVRŠENJE UPRAVNOSUDSKIH ODLUKA
Kakosmoiprethodnonaveli,Zakonomod16.srpnja1980.godine29 prvi jeputufrancuskoupravnosudstvouvedeninstitutperiodičkenovčanekaznekaosredstvokojejebilonamijenjenokaopomoćuizvršavanjusudskeodluke.Zakonikoupravnomsudovanjudonesen2000.godineuknjiziIX.uređujetajinstrumentkoji se koristi uslijedneizvršenjaupravnosudskihodluka.Ovimpravnim sredstvomprisiljava se javnopravno tijelo koje namjerno i ustrajno
Periodičkanovčanakaznapredstavljanovčaniiznoskojimsemožekaznitijavnopravno tijelo u slučaju neizvršenja sudske odluke. Ponajprije, njezinoizricanje(određivanje)predstavljaprijetnjunovčanomkaznomjavnopravnomtijelukadaonopokazujenespremnostizvršenjaupravnosudskeodluke.Onajeneovisnaoeventualnojnaknadištetezbogneizvršenjasudskeodluketeimaciljspriječitineizvršenjesudskeodluke.PremaZakonikuoupravnomsudovanju,uslučajudajavnopravnotijeloneizvršiupravnosudskuodluku,strankamožezatražitiodupravnogsudailižalbenogupravnogsudakojijedonioodlukudasepobrinedasetaodlukaiizvrši.Postupajućinatemeljuzahtjevastrankesudmožeod javnopravnog tijelazatražiti izvršenje sudskeodlukeuodređenomrokuprijetećiperiodičkomnovčanomkaznomuslučajudaljnjegneizvršenja.31
Osimodređivanjaperiodičkenovčanekaznea posteriori,Zakonikoupravnomsudovanju dajemogućnostDržavnom savjetu da izriče periodičkunovčanukaznua priori,odnosnoprilikomdonošenjaupravnosudskeodluke.Dakle,mogućnostizricanjaperiodičkenovčanekazneovisiozahtjevustrankeislobodnojocjenisuca.Također,periodičkanovčanakaznauprvombiredutrebalabitiprivremenogkaraktera,noakosudactoodluči,možepostatiikonačna.32 Iznos periodičkenovčanekaznenemoraseucijelostiisplatitistranci,jersejedandiomožeuplatitiiudržavniproračun,osimuslučajukadaseperiodičkanovčanakaznaizričeRepubliciFrancuskoj(državi)–tadacijeliiznosidestrancinakojusepresudaodnosi.33PresudakojomjeizrečenaperiodičkanovčanakaznateodlukakojomseodređujeperiodičkanovčanakaznadostavljajusedržavnomodvjetnikukojidjelujeuokviruSudazaproračunskudisciplinu.34
30 Chapus,R.,Droit du contentieux administratif,12èmeed.,Montchrestien,Paris,2006.,str. 1137.
31 L911-4Zakonikaoupravnomsudovanju.32 L911-6Zakonikaoupravnomsudovanju.33 Državnisavjet,presudaupredmetuFédération française des masseurs/kinésithérapeutes (Francuskisavezfizioterapeuta/masera)od28.veljače2001.
Međutim, ovajmehanizam, dopunjen izvedenimpropisima, nemože seprimijenitiuslučajevimakojepredviđačlanakL911-3(kombinacijapostupakaizricanjanalaganjainovčanekazne)36ičlanakL911-4(novčanakaznakaopomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukeprednižimsudovima)37 te kada je DržavnisavjetprirješavanjusporavećprimijenioodredbeizčlanakaL911-1(upravnosudskonalaganjezaizvršenjeuodređenomsmislu)38ičlankaL911-2(upravnosudskonalaganjezaizvršenjeuodređenomroku)39.
Rješavanjepostupkamirnimputemsmještaseuzpostupakizricanjanovčanekazne.Urješavanjumirnimputemglavnizahtjevzapomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukepodnose “zainteresirane strane”.40Prema tome, rješavanjemirnimputemobuhvaćazahtjevezapomoćpriizvršenjukojepodnosesvitužiteljikojimajeodlukaupravnogsudapružilazadovoljštinu,adaupravatuodlukunijeizvršila.Tadajepotrebnodakadastrankapokrenepostupak
38 “Kadaodlukaobveznopodrazumijevadonošenjenekekonkretneizvršnemjereodstrane javnopravnog tijela ili tijela privatnopravnog karaktera koje je odgovorno za obavljanjenekejavneusluge,sudpremapredloženimzaključcimapropisujeistomodlukomodgovarajućumjerutepremapotrebiirokzaizvršenje.”
39 “Kadodlukaobveznopodrazumijevadajavnopravnotijeloilitijeloprivatnopravnogkarakteranadležnozaobavljanjejavneuslugeponovnodoneseodlukunakonnovog ispitnog postupka, sud na temelju zaključaka u tu svrhu propisuje istomsudskomodlukomdasetanovaodlukamoradonijetiuodređenomroku.”
Upravnosudski postupaknastavlja se na postupakmirnog rješavanja i uperspektivuizricanjanovčanekazne.Usprkossvojimpromjenama,postupakizricanjanovčanekaznekaopomoćpriupravnosudskomizvršenju,predsamimDržavnimsavjetommogaosečinitiprekompliciranimiliprerestriktivnim.Prematome,zakonodavacuvodinovounapređenje1995.sciljemdekoncentriranjaiprenošenja,kolikojetomoguće,postupkaizricanjanovčanekaznekaopomoćpriizvršenjuodlukaupravnihsudova.41
ČlanakL911-4Zakonikaoupravnomsudovanjuprimjenjujesamoupravnosudski put pred nižimupravnim sudovima, dok kodificirani provedbenidekretod3.srpnja1995.učlankuR921-5Zakonikaoupravnomsudovanjuomogućujepredsjednikusudapredkojimjepokrenutpostupakiliimenovanomizvjestiteljudapoduzme“svepotrebnemjere”,štoomogućujerješavanjemirnimputem.Međutim,članakR921-6Zakonikatakođeromogućujedaseuspisuosporurješavanjemirnimputemiautomatskivratinaupravnosudskiput,sodređivanjemograničenogvremenazatajpostupak,štoideukoristgrađaninautrislučaja:
– uslučajuukojemumjesecukojislijedinakonodlukeoobustavinjegovazahtjevaza izvršenjemkojuprovodipredsjednikpredmetnogsudazainteresiranaosobaneprihvatituobustavutenastaviidaljesmatratidaupravnosudskaodlukanijeupotpunostiizvršenauonomdijelukojisena njega odnosi
Zakonomod8.veljače1995.godineomogućeno je sucimadau sporovimaoponištenjuizdajunalogeoizvršenju(injoction d’exécution),kojimaupraviodređujukonkretnemjerekojepravomoćnapresudasadržava,dajućijojpremapotrebiodređeni rokza izvršenje te izričuprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznom.OvimZakonomdana je sucu, u cilju veće učinkovitosti izvršenjanjegovihodluka,čakiovlastdaprilikomdonošenjaodlukeuupravnomsporuprepoznapotrebnemjerekojeponištenjepodrazumijevateihizričitonavedeusvojojodluciieventualnonalogupridodaprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznom.46Riječje,dakle,omogućnostipoduzimanjaodređenihpreventivnih
45 Ibid.,str.403.46 Donošenje ovog zakonapremanekimautorima (kao što suChapus,Gaudemet)dovodiupitanjesmisaorazlikovanjasporaoprekoračenjuovlastiisporapunejuris-dikcijejerjeovimzakonomsucudanaovlastizdavanjanalogajavnopravnomtijeludaizvršinjegovuodlukuuodređenomrokusmogućnošćuodređivanjaiperiodičke
Državnisavjetmožedonijetinaloga priorisamokadaodlučujeusporupunejurisdikcije.Riječje,dakle,o“nalaganjuposlužbenojdužnosti”,pričemusudacprilikomizrademeritorneupravnosudskeodluke,nakonštojeobrazloži,uizrecinavodidaponištenjeodlukepodrazumijevaiobvezesadržaneuobrazloženju,koje iduna teretove ilione stranke.49Riječ je, stoga,odonošenjunalogaoizvršenjua priori.Gjidaradodajeda,iakosepitanjeizvršenjaupravnosudskihodlukapostavljateknakonštoseonedonesu,ovazakonskaovlastomogućujesucudapredvidiposljedicepotencijalnogneizvršenjaistovremenosrješavanjemsporaištetekojezbogtogamogunastati.Nadalje,navodidasudacispitujeusvjetluokolnostislučajahoćeliseupravapokoritiupravnosudskojodlucibezproblemailipaktrebaodmahprilikomdonošenjaodlukeizvršitijačiilislabijipritisak.50Sudacdakleprocjenjujehoćelipritisakpremajavnopravnomtijeluuvezisizvršenjemsvoje(konkretne)odlukevršitinanačindaprilikomdonošenjaodlukeuupravnomsporudodatnimnalogomodrediirokukojemjejavnopravnotijelodužnoizvršitiodlukuilićetomrokupridodatiiperiodičkunovčanukaznu.Određivanjeiznosaperiodičkenovčanekazneudiskrecijskojjeovlastisuca,alinjeziniznosnesmijepremašitiiznoskojizahtijevajustranke.51 Strankamožezahtijevatiizricanjeperiodičkenovčanekaznetijekomtrajanjačitavogpostupka.Upraviluozahtjevuodlučujesudkojijedonioodlukukojanijeizvršena,apostupakpokrenutnatemeljuzahtjevazaizvršenjenepred
novčanekazne.BritvićVetma,B.,Upravni spor pune jurisdikcije, doktorska disertacija,PravnifakultetuSplitu,Split,2011.,str.114–115.
47 Riječjeotzv.izvršenjuposlužbenojdužnosti(l’injonction d’office). 48 Državnimsavjetnikom(Conseiller d’État) postaje se nakon 12 godina rada kao maître
des requêtes. UDržavnomsavjetučlanovimoguobavljatisvefunkcije.Međutim,štosetičepredsjednikaupododjelimaiodjelima,njihmoguobavljatisvisavjetnici.ČlanoviDržavnogasavjetapostupno(redom)napredujuod“auditeur”,“maîtredesrequêtes”dodržavnogsavjetnika.
Osnovnojepravilodasudkoji jedonioodlukutrebaosigurati ipraćenjeprovedbeizvršenja,određujućiodgovarajućemjereirokzaizvršenje,osimudvamaslučajevima.Uprvomslučaju,akojesudskaodlukakojanijeizvršenapredmet žalbe, stranka će zahtjev za izvršenje uputiti žalbenomupravnomsudukojićeotomzahtjevuiodlučiti.Udrugomslučaju,temeljenomnačlankuL911-4,stavak5.Zakonikaoupravnomsudovanju,upravnisudižalbeniupravnisudmoguzahtjevoizvršenjuzbogosobitihpoteškoćaproslijeditinarješavanjeDržavnomsavjetu.53Postupakizvršenjapokrenutnatemeljuzahtjevastrankemožemopodijelitiudvijefaze,prvu,tzv.sporazumnu,“nesudsku”,ukojojpredsjedniksudapredkojimjepokrenutpostupakizvršenjailisudacizvjestiteljkojegjeonodredioimajumogućnostpoduzetiodređeneradnjekakobiosiguraliizvršenjeupravnosudskeodlukekojajepredmetzahtjeva.Uslučajudaprvafazanedovededoizvršenjaupravnosudskeodluke,možesepokrenutirješavanjesudskimputemkojerezultiradonošenjemodređenihprisilnihmjera.54
Moželiautoritetpravomoćnostidovestidoupravnosudskeovlastiizdavanjanalogauslučajutrajnogneizvršenjaupravnosudskogrješenjakojesebezikakvepoteškoćemože izvršiti?Odgovor je svakakopozitivanuodnosuna fizičkeosobe.Tako, primjerice, protiv pojedinaca koji bespravno zauzimaju javnodobro,uključujućiiupostupkuzaprivremenupravnuzaštitu.Trebatakođer
spomenutipretpostavkuutemeljenunasudskojpraksiPrefet de l’Eure iz 1913. o nedopuštenostizahtjevakojiupravaupućujeupravnomsudukadajavnopravnatijelasamamogudonijetipotrebneodluke.
Državni je savjetodgovoranza izvršenje svojihodluka,ali iodlukakojedonosespecijaliziraniupravnisudovi.Također,prednjimsemogupokrenutipostupciizvršenjaa posteriori,nakonštomuupravnisudoviiližalbeniupravnisudovi proslijede predmet na rješavanje.UnutarDržavnog savjetaOdjel zaizvješćaistudijezaduženjezapoduzimanjesvihmjerauciljuizvršenjaupravnosudskihodluka.
57 Premačl.L911-4 st.3.Zakonikaoupravnomsudovanju,upravni sud i žalbeniupravni sudmoguu slučajuposebnihpoteškoćadostavitipredmetna rješavanjeDržavnomsavjetu.
NakonzaprimanjazahtjevasudacizvjestiteljkojegjeodrediopredsjednikDržavnogsavjetapoduzimasvepotrebneradnjekakobiutom“sporazumnom”nesudskompostupkuosiguraoizvršenjeupravnosudskeodlukenakojuseodnosizahtjev.SudacizvjestiteljimamogućnostzatražitisavjetiodOdbora(suženogtijelaDržavnogsavjeta)kojičinepredsjednikizamjenikpredsjednikaOdjelazaizvješćaistudije,samsudacizvjestiteljtetričlanaDržavnogsavjeta,međukojima je i predsjednik Odjela za sporove.60
Zahtjevza izvršenjekojimsamastrankapredlažeodređivanjeperiodičkenovčanekaznemožesepodnijetiDržavnomsavjetusamonakonistekarokaod šestmjeseci od dostave upravnosudske odluke.61 Zahtjev odnosno predmetnajprije seobrađujuuOdjeluza izvješća i studijeu tzv. sporazumnomnesudskompostupkuukojemsudacizvjestiteljmožepoduzetiradnjekakobiosiguraoizvršenjeupravnosudskeodlukekojajepredmetzahtjevazaizvršenje.NakonpreispitivanjapredmetapredsjednikOdjelazaizvješćaistudijedostavljabilješkupredsjednikuOdjelazasporovekojasezajednosdokumentimakojisuuprilogudodajeuspispredmetaipredajesudskomvijeću.62 Predsjednik OdjelazasporovedonosirješenjeopočetkusudskogpostupkakojesuupisujeutajništvoOdjelazasporovetesedostavljastrankamakakobiseizvelidokaziihitnoriješiopredmet.
Kada je upravnosudskomodlukomkoja je postala pravomoćna određeniznoskojijavnopravnotijelotrebaplatiti,tadazatajiznostrebaizdatinalogzaplaćanjeurokuoddvamjesecaoddostaveodlukeakopostojeraspoloživasredstva.68Ovajrokmožeseeventualnoprodužitinačetirimjesecaakojavnopravnotijelonemadovoljnofinancijskihsredstavazapodmirenjedosuđenekazne.Takavpostupakprisilnenaplaterazlikujeseovisnootomeodnosilisenadržavu,tijelalokalnesamoupraveilijavneustanove.69
Kada je sudskomodlukom lokalnoj samoupravi ili javnoj ustanovi utvrđena obveza plaćanja konkretnognovčanog iznosa, obvezni su to učiniti uroku od dvamjeseca od dostave odluke.U slučaju da javnopravno tijelo uzakonompredviđenomrokuneizvršiplaćanje,postupakpreuzimatijelokojenadnjimobavljanadzorilipredstavnikdržave.71Oniimajuovlastopomenuti“neposlušno” tijelo lokalne samouprave odnosno javnuustanovuda osigurapotrebnasredstvazaplaćanjesvojesudskomodlukomutvrđeneobveze.Akotijelolokalnesamoupraveilijavnaustanovaneraspolažusdovoljnosredstava,državnićepredstavnikodnosnonadležnotijeloposlatiopomenukojompozivadasetrebajuosiguratipotrebnafinancijskasredstvazaplaćanje72,aakoseninakonopomeneneosigurajusredstva,tadajenadzornotijeloodnosnodržavnipredstavnikzakonomovlaštenodatopodmiri.Onimoguiskoristitiprvotnonamijenjenanovčanasredstva,adodatneizdatkemogunamiritipovećanjemlokalnihporezailipakdonijetiodlukuoprodajiodređeneimovinekojapripadatijelulokalnesamoupraveilijavnojustanovi,podpretpostavkomdanijeriječoimovinikojajenužnazakontinuiranoiispravnofunkcioniranjejavnihslužbi.73
Akobiinadzornotijelopropustiloispunitisvojuobvezuplaćanjaumjestolokalne samouprave ili javne ustanove, a imalo je za to dovoljno sredstava,počinilojepogreškujernijedjelovalounatočpostojanjuformalnogzahtjevazanjegovodjelovanje.Tadajeriječoodgovornostidržavekojazamjenjuje“neposlušno”javnopravnotijelo.74
9. ODGOVORNOSTJAVNIHSLUŽBENIKAZANEIZVRŠENJEUPRAVNOSUDSKE ODLUKE
Naime,novipostupakizricanjanovčanekaznekaopotporeupravnosudskomnaloguproizlaziizreformekojajeprovedenaZakonomod8.veljače1995.predupravnim i pred žalbenimupravnim sudovima te predDržavnim savjetomtimešto se to izravnoodnosina te sudove,na temeljunačela izprethodnonavedenihčlanakaL911-1iL911-2Zakonikaoupravnomsudovanju.Kadasekoristiuupravnomsporuozakonitosti,novčanakaznatakođeromogućujeupravnomsucudaidedaljeodsamogponištenjaspornogupravnogaktazbogpravnihrazloga.
Naime, revizija spisa građanina koja se zahtijeva putemupravnosudskognalogazaupravupredstavljaobvezukojasesankcionirasamokombinacijomnaloga inovčanekaznekakobiseosiguralaučinkovitostcjelovitogsustava.Naprimjer,presudomupravnogsudaizRennesaod28.rujna1995.,kojomseponištavajuodlukerektoraSveučilištaRennes-IIkojiodbijaupisatistudenteprvegodineVišeškolezatjelesniodgojisport,nalažeserektorudastudenteupišeurokuodosamdanaoddostavepresude,podprijetnjomnovčanekazneod500tadašnjihfrancuskihfranakapodanuzakašnjenja.
Trebanapomenutida sepredDržavnim savjetomzahtjevi za izricanjemnovčanekaznenemorajupodnijetiprekoodvjetnikapriDržavnomsavjetuipodliježupojednostavljenojistraziihitnosti.
Ktome,članakL911-7,1.stavakZakonikaoupravnomsudovanjuprecizira da:
Ikonačno,članakL911-8Zakonikadodajekakoizrazlogakojiseodnosena pravičnost i opći interes, a kako bi se izbjeglo bezrazložno bogaćenje uupravnomsporu,da:
NatemeljubrojkiobjavljenihuJavnomizvješćuDržavnogsavjetazaključujemodasuopćiupravnisudovizabilježili2017zahtjevazapomoćpriizvršenjutijekom2010.godinena10914riješenihpredmeta,alinemožemoodreditikolikoihjezatraženouupravnojfazi,odnosnokolikoihjeriješenomirnimodnosnoupravnosudskimputem,kojijedakakoumanjini,odnosnotek331.O trenutačnoj ulozi upravnog sudovanja u izvršenju vlastitih odluka, a bezdostupnih statističkihpodatakaonalogu,nemožemo imati dovoljno jasnuvizijuoizvršenjuodlukaupravnihsudova,osimakoneuzmemouobzirovajmirninačinrješavanjakojimsekorisnoiučinkovitonastoji izbjećiprimjenaupravnosudskogizricanjanovčanekazneuonomdijeluukojemjeprijetnjatomobvezomjednakokorisnakaoisamaprimjena.
OdtadasurezultatiupravnosudskogputazaizricanjenovčanekaznepredDržavnim savjetompostali razočaravajući zato što su bili slabi.Također, upogleduizvršenjaodlukaupravnihsudova,brojpostupakaukojimaseizričenovčanakazna,nakonoduzimanjaspisaukojimaseodređujuiznosinovčanihkazni,tijekom2007.biloihjesamotridesetsedam,štojepredstavljalosamo21%svihriješenihpredmetategodine.
Ipak,čak iuovakorestriktivnimuvjetimaprimjene i,kaoštosenajvišeodsvegabojao,Državnisavjetsevećmogaoizložitirizikuividjetidanakonupravnosudskogputanijeodmahuslijedilozahtijevanoizvršenje.Toseosobitodogodilouslučajutzv.afereTennis Jean Beckeriz1988.OdjelzasporoveDržavnogsavjetatadajeuspioupostupkuupogleduiznosanovčanekaznezbogneizvršenja, štoneposlušna lokalnaupravaubrzonijemogla tolerirati.SvakegodineJavnoizvješćeDržavnogsavjetanavodinajizraženijepoteškoćepri izvršenjuuokviru svojih “posebnihkomentara koji se odnosena točnoodređenepredmete”.Kaoštojetobioslučajizmeđulistopada2009.isiječnja2011.kadajebilariječopredmetimakojisuseodnosilinaponištenjedozvolazakorištenjeradiofonijskihuslugaelektromagnetskimputemiliopravilimakojaseodnosenaisplatuzateznihkamatailiotomedatrebaograničitipretjeranibrojzahtjevazaizvršenjeuzizricanjenovčanihkazni.No,istinajedatojavnoprokazivanjenijezanimljivoniučinkovitokadananejasannačiniuparriječi,utradicijibezličnejavneslužbe,nastojinedopustitiidentificiranjeodgovornihzatakoozbiljnonepoštovanjeautoritetapravomoćnosti,paprematomeiupravnezakonitostiiukonačnicipravnedržave.83
Zamjenompostupkaodgodeizvršenjaupravnihodlukahitnimzahtjevomza obustavomprekinula se paralelnost koja je prethodno postojala izmeđuodgodeizvršenjaupravnihiliupravnosudskihodluka,doksuuobaovaslučajamaterijalniuvjetizaodgoduizvršenjabilipotpunoistinatemeljusudskeprakseDržavnogsavjetauonomdijelukojiseodnosinaodgoduizvršenjaupravnihodlukaizazakonsketekstoveuonomdijelukojiseodnosinaodgoduizvršenjaupravnosudskihodluka.
Prilikom izvršenja upravnosudskih odluka strankeu postupkumoguodOdjelazaizvješćeistudijeDržavnogsavjeta,predsjednikaupravnogsudatepredsjednikaprizivnogsudatražitipomoćpriizvršenjuakoimjesudskaodlukanejasna,nedorečenailijepotrebnoprimijenitinekipravnipropis.Također,strankaimamogućnostodBraniteljapravatražitizaštitusvojihpravaupostupkuizvršenja,nonjegoveovlastisuograničenenaizdavanjepreporukeopoštovanjupravaislobodakojeobuhvaćajuipravonaizvršenjepravomoćnepresude.
Osimzahtjeva zapomoćpri izvršenju i zahtjeva za zaštitompravapredBraniteljemprava,Zakonikoupravnomsudovanjuuslučajuneizvršenjaupravnosudskihodlukastavljasudunaraspolaganjedvijeprinudnemjere.Riječjeonaloguzaizvršenjeiperiodičkojnovčanojkazni.Onesudoneseneuprvojdobrovoljnoj(nesudskoj)faziizvršenjanakonkoje,uslučajudajepresudaidaljeneizvršena,slijedirepresivnafaza.
Nalogoizvršenjupredstavljamjerukojomsudnatemeljuzahtjevasciljemizvršenjaupravnosudskeodlukeunaprijedodređujepostupanjakojepravomoćnapresudapodrazumijeva,dajućistrancipremapotrebiiodređenirokukojemjeonatodužnaučinititeeventualnoiprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznomuslučajuneizvršenja.Ovajpostupakpokrenutnatemeljuzahtjevastrankenepredstavljanoviupravni sporvećnastavakupravnogsporakoji je rezultiraodonošenjem sudske odluke.Osim institucionalnog kažnjavanja, Zakonik oupravnomsudovanjuučlankuR921-7iR931-8omogućujeikažnjavanjafizičkeosobekojaunutarjavnopravnogtijelanijepoduzelapotrebneradnjezaizvršenjepravomoćnihupravnosudskihodluka.
BritvićVetma,B.,Kvaliteta odluka upravnih sudova,u:Hrvatsko-francuski upravno-pravni dani, Hrestomatija II, Upravno sudovanje: nacionalni iusporedni aspekti,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéonAssas,ParisII,DržavnisavjetRepublikeFrancuske,Split–Paris,2016.,str.157–182.
BritvićVetma,B.,Upravni spor pune jurisdikcije, doktorskadisertacija, PravnifakultetuSplitu,Split,2011.
BritvićVetma,B.,Upravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naučiti,u:Koprić,I.(ur.),Europeizacija upravnog sudovanja u Hrvatskoj,Institutzajavnuupravnu,Zagreb,2014.,str.227–241.
Chapus,R.,Droit du contentieux administratif,12èmeed.,Montchrestien,Paris,2006.
Gjidara,M.;BritvićVetma,B.,Hrvatsko-francuski upravnopravni pojmovnik s prilo-zima,drugo,izmijenjenoidopunjenoizdanje,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,ParisII,Split–Paris,2018.
Gjidara,M.,La fonction administrative contentieuse,L.G.D.J.,Paris,1972.
Gjidara,M.,Les causes d’inexécution des décisions du juge administratif et leurs remèdes,ZbornikradovaPravnogfakultetauSplitu,vol.52,br.1,2015.,str.69–109.
Malenica,I.,Izvršenje upravnosudskih odluka u hrvatskom i poredbenom pravu,doktorskadisertacija,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,Zagreb,2020.
Sauvé,J.M.,Etat de droit et efficacité, ActualitéJuridiquededroitadministratif(A.J.D.A.),Paris,posebnoizdanjesrpanj-kolovoz1999.,str.119–135.
Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 753
Summary
BosiljkaBritvićVetma*
IvanMalenica**
EXECUTION IN FRENCH ADMINISTRATIVE DISPUTE
Court decisions are mandatory for the party who must execute them. Similarly, the party may seek that the administrative court “order” the public legal entity to execute court judgements within a specific timeframe. In the case of a refusal to execute a decision, the administrative court can punish the public legal entity. To be more specific, in administra-tive court adjudication, the Republic of France’s procedural methods used in the case of non-execution of administrative court decisions range from incentive to repressive measures.
An immense contribution to effective execution of administrative court decisions has been made by two institutions: the Department for Reporting and Studies of the State Council and the Public Ombudsman.
Keywords: execution of administrative court decisions, judicial review, State Council, Public Ombudsman, Code de Justice Administrative