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PERÚ
Ministerio
de Economía y
Finanzas
Instrumentos del PpR:
Programas Presupuestales, Seguimiento,
Evaluaciones Independientes e Incentivos
Jorge Mesinas Montero
Dirección de Calidad del Gasto Público
Dirección General de Presupuesto Público
Noviembre, 2012
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Breve diagnóstico
Escasa claridad acerca de los objetivos del gasto
público (resultados) y sobre las prioridades de política.
Escasa información sobre el diseño de las
intervenciones públicas así como de su desempeño.
Escasa cultura de evaluación en el sector público
(como sistema de aprendizaje e innovación).
Escasa rendición de cuentas (sobre los resultados).
Como consecuencia:
Escasos incentivos para la innovación, es decir, para la
mejora de la calidad del gasto.
Predominancia de un criterio inercial de asignación del
presupuesto.
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Cambio que busca el PpR
Mejorar la calidad del gasto a través del
fortalecimiento de la relación entre el
presupuesto y los resultados,
Mediante el uso sistemático de la información
de desempeño considerando las prioridades de
política; y,
Guardando siempre la consistencia con el
marco macro fiscal (Marco Macroeconómico
Multianual).
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Asignación de recursos bajo el
PpR (misión)
Desempeño
Prioridad
Alta prioridad Bajo desempeño
Baja prioridad Bajo desempeño
Baja prioridad Alto desempeño
Alta prioridad Alto desempeño
A
B
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Requisitos del PpR
Prioridades claras, ordenadas en función de resultados y
presupuestadas; con responsables de rendir cuentas
sobre ellas: PROGRAMAS PRESUPUESTALES
Información de desempeño confiable, oportuna y útil
(desempeño: efectividad, eficiencia y calidad). SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES
Mecanismos que señalizan a las entidades públicas a
esforzarse hacia el logro de resultados en temas
prioritarios. MECANISMOS DE INCENTIVOS
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Instrumentos
1. Programas presupuestales
2. Seguimiento
3. Evaluación independiente
4. Mecanismos de incentivos
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Instrumento 1: Programas Presupuestales
“Un Programa Presupuestal (PP) es una unidad de
programación de las acciones de las entidades públicas,
las que integradas y articuladas se orientan a proveer
productos para lograr un Resultado Específico en la
población y así contribuir al logro de un Resultado Final
asociado a un objetivo de política pública.”
Es una categoría presupuestal.
Es un instrumento del PpR.
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PP: Estructura lógica
Nivel de
objetivos
Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
Resultado final
Resultado
específico
Producto
Actividad
Diagnóstico Contenidos Matriz Programación
física y financiera
Seguimiento y Evaluación
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PP: Contenidos (“Anexo 2”) Información general (nombre, responsable, coordinador territorial).
Diagnóstico
Identificación del problema específico
Cuantificación de la población
Causas del problema identificado
Diseño del programa
Resultado específico
Análisis de medios
Análisis de alternativas
Transición de las alternativas a los productos
Actividades, tareas e insumos
Indicadores de desempeño (fichas de indicadores)
Supuestos
Resultado final
Matriz lógica del PP
Programación física y financiera
Programación de la producción anual
Estimación de los recursos presupuestales para la producción proyectada
Seguimiento y evaluación
Valores anuales de indicadores de desempeño
Resultados de evaluaciones recientes
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PP: Avances recientes Consolidación metodológica: Difusión, capacitación,
asistencia técnica.
Apropiación de resultados por parte de los “dueños
del negocio”.
Ampliación de la cobertura del gasto en función de PP
(productos/resultados). 67 PP (2013)
Articulación territorial. 35 PP (2013)
Progresividad en el diseño: Estructura lógica
definida (“Registro
ordenado del
gasto”)
Generación de
información de
desempeño confiable y
oportuna (Seguimiento)
Evidencia de
causalidad real
(Evaluación)
APRENDIZAJE
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PP: Ventajas
Coloca la ciudadano como objetivo principal.
Vincula planificación con presupuesto.
Permite identificar duplicidades.
Prioriza lo potencialmente efectivo (reduce la inercia).
Mejora la focalización (cobertura de brechas de productos).
Genera una agenda de definición y seguimiento de
indicadores.
La da “evaluabilidad” al gasto público (se esclarece la lógica
causal y la forma en que se van a medir las cosas).
Señaliza las prioridades y la articulación de los niveles de
gobierno hacia el logro de resultados nacionales.
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PP: Desafíos
Capacidades limitadas en el sector público para el diseño y la implementación.
Dificultades para definir un “nivel” adecuado para los programas/productos.
Dificultades en los sectores para trabajar articuladamente con otros niveles de gobierno.
Falta de experiencia para presupuestar coberturas de productos/actividades y para analizar/requerir información de desempeño.
Información de desempeño se genera con rezago.
No existe información sistematizada sobre las prioridades nacionales.
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Instrumento 2: Seguimiento
Sobre la base de los PP.
¿A qué se le hace seguimiento?
Al gasto de los programas (ejecución financiera).
Vía SIAF.
A la entrega de productos (ejecución física). Vía
SIAF e información sectorial.
A los indicadores de desempeño de resultados y
productos. Vía INEI e información sectorial.
Elaboración de líneas de base de programas
nuevos (Cuna Mas, Pensión 65, Beca 18 y
Escuelas Marca Perú). Vía INEI.
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Seguimiento: Indicadores de
desempeño
Se diferencian de los indicadores de producción
física (de productos y actividades).
Se definen indicadores SMART para los PP.
4 posibles dimensiones: Eficacia, eficiencia,
calidad, economía.
3 ámbitos de control: producto, resultado
específico y resultado final.
Se trabajan en encuestas con el INEI, con
inferencia regional y urbana/rural.
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Seguimiento: Pasos para la construcción de indicadores
1. Identificación de resultados/productos en la matriz de ML
2. Establecer qué se desea medir como
desempeño
3. Establecer los referentes
comparativos y metodologías.
4. Construir instrumentos de
medición / generar fuentes de
información
5. Validar el instrumento y la construcción de
indicadores
6. Recolectar datos
7. Analizar e interpretar los
resultados indicadores
8. Comunicar / reportar
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Seguimiento: Avances Reportes trimestrales de seguimiento de la ejecución
financiera y física de los productos.
Encuestas específicas con el INEI: ENAHO, ENDES, ENEDU,
ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM. (316 indicadores al
2011)
Reportes de línea de base y reportes anuales de progreso de
indicadores de desempeño.
Comunicación y difusión de los reportes a los sectores, así
como al Congreso y a la Contraloría General de la República.
Talleres de difusión de los resultados sobre indicadores de
productos y de resultados.
Próximamente: i) Aplicativo informático y reportes
automatizados.
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Seguimiento: Ejemplos de indicadores y metas PROGRAMA PRESUPUESTAL INDICADOR DE RESULTADO ESPECÍFICO UM META 2012
0001. PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONALPrevalencia de desnutrición en menores de 5 años
(patrón NCHS)
Puntos
porcentuales
Reducción en 2.1
puntos porcentuales
0002. SALUD MATERNO NEONATAL
Tasa de mortalidad neonatal - Número de niños nacidos
vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil
nacidos vivos
Tasa Reducción en 1.23
0038. PROGRAMA NACIONAL DE EMPLEO
JUVENIL - JÓVENES A LA OBRA
Número de jóvenes capacitados que concluyen el
proceso de capacitaciónNúmero
12,469 Jovenes
(Incremento en 3540
jóvenes)
0043. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS
ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA
REGULAR
Porcentaje de niños y niñas de 3 a 5 años de edad que
acceden oportunamente a servicios de educación inicialPorcentaje
Aumento en 4 puntos
porcentuales
Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el
nivel 2 de la ECE en ComunicaciónPorcentaje 37%
Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria en el
nivel 2 de la ECE en MatemáticaPorcentaje 30%
0045. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS
ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION
BASICA REGULAR
Porcentaje de estudiantes de 15 años de edad que
alcanzan un nivel de desempeño suficiente en
comunicación, matemática y ciencias
Porcentaje
Aumento en 3 puntos
porcentuales en cada
uno
Incremento del coeficiente de electrificación rural
nacional (respecto a 2010)Porcentaje 15
Incremento del consumo por usuario rural de
electricidad Kwh per capita
Se elaborará línea de
base
Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía
públicoLocalidades 4,751
Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía de
abonadosLocalidades 1,089
Localidades beneficiarias con el acceso a internet Localidades 1,469
Localidades beneficiarias con el servicio de telefonía
móvilLocalidades 1,065
Porcentaje de niños menores de 36 meses de hogares
JUNTOS que tienen CRED completo.Porcentaje
Aumento de 62% a
67%
Porcentaje de gestantes de hogares JUNTOS que asisten
al control preventivo prenatal.Porcentaje
Aumento de 79.2% a
82%
Porcentaje de niños entre 3 y 5 años de edad de hogares
JUNTOS que asisten a servicios de educación inicial.Porcentaje
Aumento de 60% a
70%
0079. ACCESO DE LA POBLACION A LA IDENTIDAD Porcentaje de Menores de edad identificados con el DNI Porcentaje De 59.7 a 90.1
Cobertua de agua de calidad en el área rural Porcentaje De 39% a 45%
Cobertura de disposición sanitaria de excretas en el
ámbito ruralPorcentaje De 21% a 29%
0083. AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA
POBLACION RURAL
0047. ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS
SERVICIOS PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES
E INFORMACION ASOCIADOS
0049. PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO
A LOS MAS POBRES
0044. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS
ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION
BASICA REGULAR
0046. ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION
RURAL
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Seguimiento: Desafíos
Sistemas de información sectoriales deficientes
(productos y actividades): mucha data pero poca
información.
Esto limita a su vez la articulación territorial.
Insuficientes capacidades sectoriales para definir
indicadores.
Información de desempeño se genera con rezago.
Difusión y retroalimentación oportuna a los que registran
la información (ejecutoras).
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Instrumento 3: Evaluación
independiente Básicamente, busca responder lo siguiente:
¿El diseño del programa es el más apropiado (consistente) para
la obtención de resultados esperados?
¿Qué tan eficiente es la gestión del programa?
¿Cuál es el desempeño del programa?
Realizada por consultores externos.
No solo evalúan PP.
Se traducen en compromisos formales de mejora: “matrices de
compromisos” (acciones, medios de verificación y plazos).
MEF hace seguimiento periódico al cumplimiento de los
compromisos.
2 herramientas (por ahora): Evaluaciones de Diseño y Ejecución de
Programas (EDEP) y Evaluaciones de Impacto (EI)
Todas las evaluaciones son públicas.
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Evaluación independiente: EDEP
Específico
Productos Eficiencia, eficacia
y calidad
Actividades
Insumos
Final
Ge
stió
n
Res
ult
ado
s
Dis
eñ
o
Metodología de Marco Lógico
Desempeño
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Evaluación independiente:
Contenidos EDEP Identificación del problema
Criterios de focalización y selección de beneficiarios
Lógica vertical (relaciones causa-efecto)
Lógica horizontal (indicadores adecuados)
Estructura organizacional
Criterios de asignación de recursos (equidad), mecanismos de
transferencia de recursos y modalidad de pago
Funciones de seguimiento
Ejecución presupuestaria
Eficiencia y eficacia de los productos y actividades
Gastos administrativos
Justificación de la continuidad
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Evaluación independiente: Impacto
Intermedios
Productos
Se centra en la medición de los resultados enteramente atribuibles a los productos entregados, mediante la estimación de escenarios contra-factuales.
Actividades
Insumos
Finales
Imp
lem
en
taci
ón
R
esu
ltad
os
Dis
eñ
o
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Evaluación independiente: Avances 24 EDEP culminadas
14 matrices de compromisos formalizadas
8 matrices de compromisos en proceso de formalización
2 programas ya no existen.
18 EDEP en camino (2012)
14 iniciadas
4 por iniciar
4 Evaluaciones de Impacto
3 culminadas (PAN, Piloto Retén-Servicio-Franco, Trabaja Perú)
1 en proceso (acompañamiento pedagógico)
Líneas de base para 4 EI (en elaboración, colaboración INEI)
Cumplimiento de compromisos a diciembre 2011:
Número de compromisos: 73
% de cumplimiento total: 32%
% de cumplimiento parcial: 49%
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Evaluación independiente: EDEP 2012
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Sector
1 Seguridad Ciudadana Interior
2 Nuevo Código Procesal Penal Justicia, Interior, PJ, MP
3 Sistema Penitenciario INPE
4 Programa Techo Propio MVCS
5 Agua y saneamiento rural MVCS
6 Atención de IRAs y EDAs; Salud
7 Atención de partos normales Salud
8 CRED y Municipios saludables Salud
9 Productividad de MYPES y cooperativas Producción
10 Sanidad agraria: animal, vegetal e inocuidad alimentaria Agricultura
11 Facilitación de las actividades aduaneras de comercio exterior MEF (SUNAT)
12 Conservación de áreas naturales Ambiente
13 Acompañamiento Pedagógico Educación
14 Formación inicial de docentes – Carrera Pública Magisterial Educación
15 PRONIED (Infraestructura educativa) Educación
16 Programa Una Laptop por Niño Educación
17 Sistema de determinación de plazas incrementales de personal de la EBR Educación
18 Acreditación de la Calidad Universitaria (CONEAU-SINEACE) Educación
Intervención Pública Evaluada
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Evaluación independiente: Desafíos
Calidad de la información administrativa sectorial.
Escasa cultura de evaluación en el sector público (como sistema de
aprendizaje e innovación).
Percepción inicial evaluación = control de la legalidad.
Participación del evaluado (preguntas de evaluación, feedback y
apropiación).
Uso efectivo dentro del MEF y fuera del MEF (difusión, digestión).
Eficiencia en la definición y eficacia en el cumplimiento de compromisos.
Nivel de influencia (creciente pero insuficiente).
Oferta de evaluadores.
Oportunidad.
Modalidades de contratación inexistentes en normas nacionales.
Compromiso del sector y celeridad en la implementación de programas
nuevos.
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Instrumento 4: Plan de Incentivos a la Mejora
de la Gestión y Modernización Municipal (PI)
• Transferencia condicionada de recursos financieros por el
logro de metas semestrales (nace en 2009).
• Metas definidas por los ministerios (gobierno central)
• Cada meta tiene un ponderador y se aplica a una tipología
de municipios.
• Recursos adicionales al presupuesto.
• Participan todos los municipios (1,838).
• Los saldos por no cumplimiento se reparten entre los que
cumplieron 100% de metas.
• ~US$ 415 millones en 2013 (6% ppto. municipios).
• Único instrumento PpR enteramente destinado a GGLL.
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Objetivos del PI
• Incrementar la recaudación de tributos municipales
(auto-sostenibilidad fiscal).
• Simplificar trámites (clima de negocios).
• Reducir la desnutrición crónica infantil.
• Mejorar la provisión de servicios públicos; y
• Prevenir riesgos de desastres.
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Tipología del PI
40 Municipalidades de Ciudades Principales
Tipo “A” (rojo)
209 Municipalidades de Ciudades
Principales Tipo “B” (verde)
555 Municipalidades no consideradas
ciudades principales, con 500 o más
viviendas urbanas (azul)
1034 Municipalidades no consideradas
ciudades principales, con menos de 500
viviendas urbanas (marrón)
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Operatividad del Pl
Decreto Supremo
con Metas y
Procedimientos
Resolución
Ministerial con
Montos Máximos
Asignables
Capacitación y
asistencia técnica
Verificación de
cumplimiento de
metas
Resolución
Directoral con
resultados de
evaluaciones
Decreto Supremo
de Transferencia
de recursos
1 2 3
4 5 6
Difusión de metas contenidas en el DS, previamente coordinadas con los sectores ( MINAM, VIVIENDA, MINSA, etc.).
Difusión (“El Peruano”, Portal Web del MEF, correo electrónico de coordinadores).
Presentación de metas para el año, capacitaciones específicas (coordinada con sectores), monitoreo y acompañamiento.
Proceso de verificación de cumplimiento de metas por parte de los sectores: -MEF (DGPP, DGCP, DGDFAS) -MINSA -MINAM -VIVIENDA
Resultados provenientes de los informes de evaluación elaborados por los sectores intervinientes.
Transferencia monetaria de los incentivos por el cumplimiento de metas del PI .
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Metas 2012 del PI
↑Recaudación de impuesto predial.
↓Tiempo de otorgamiento de licencia de funcionamiento.
↑Recolección selectiva de residuos sólidos domiciliarios.
Eliminación de tramites innecesarios para otorgamiento de
licencia de edificación.
Identificación de zonas de riesgo de accidentes de tránsito.
Estudio técnico de riesgo de desastres.
Actualización de registro de beneficiarios de programas
sociales.
Actualización de registro de nacimientos.
Implementación de centro de promoción y vigilancia comunal
del cuidado integral de la madre y del niño.
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Logros del PI en 2011 Recaudación predial:
La meta fue recaudar poco más de S/. 732 millones y se logró recaudar
más de S/. 855 millones. Línea de base (2010) era de S/.658 millones.
Simplificación de trámites:
Se logró que 645 municipalidades de 804 simplifiquen determinados
trámites municipales, entre ellos plazos para emisión de Licencias de
Funcionamiento.
Reducción de la desnutrición crónica:
Seguro Integral de Salud (SIS). La meta fue incrementar la afiliación al
SIS de niños menores de 5 años en poco más de 309 mil niños y se
logró un incremento superior en 1 Millón de niños.
Identidad. La meta fue incrementar en más de 766 mil el registro de
identidad (DNI) de niños menores de 5 años y se logró un incremento
cercano a 1.5 millones de niños registrados.
Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). La meta fue incrementar
el CRED oportuno en niños menores de un año en más de 130 mil
casos y se logró casi 230 mil casos en todo el país.
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Logros del PI en 2011 (2)
Prevención de riesgos de desastres:
Al 2011, se logró 1156 estudios que tienen un mapa de peligro de
riesgo de desastre y 181 estudios que identifican sectores críticos de
desastres. Línea de base (2010) era 140 estudios.
Mejora de los servicios públicos: gestión de residuos sólidos:
Implementación de programas de segregación en la fuente en 137
municipalidades con un impacto a 177, 578 viviendas sensibilizadas y
capacitadas. Línea de base (2010) era 5 municipios.
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Cumplimiento agregado de 77.5% del total de las metas
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Incentivos representan una segunda generación de instrumentos de
PpR (asignación directa vs. presupuesto informado).
Información de registros administrativos es clave: disponibilidad
(nivel de desagregación) , confiabilidad, oportunidad.
Complejidad en determinación de metas específicas para cada
distrito:
Nivel de la meta (producto)
Ambiciosas pero no imposibles.
Impliquen un costo menor que el incentivo.
Metas vs. “compromisos”
Requiere de ministerios comprometidos:
Definición de metas por grupo
Desarrollo de instructivos para guiar el cumplimiento
Asistencia técnica (a escala)
Verificación de cumplimiento de metas
Desafíos del PI
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PpR: Reflexiones finales
PpR es una reforma reciente, silenciosa.
PpR no es solo un ejercicio de programación
presupuestaria.
Aplica buenas prácticas internacionales.
Tiene enormes desafíos (no es la panacea).
Progresividad es clave.
Requiere del trabajo articulado con otros sistemas
(para acelerar los resultados).
Ha ganado muchos “intangibles”.
Muestra sostenibilidad.
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