INDICADORES DE GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL RÍO FUCHA ANDREA DUARTE SUÁREZ 20121110006 UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS FACULTAD DE MEDIO AMBIENTE MAESTRÍA EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL BOGOTÁ D.C OCTUBRE DE 2015
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INDICADORES DE GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL RÍO
FUCHA
ANDREA DUARTE SUÁREZ
20121110006
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE MEDIO AMBIENTE
MAESTRÍA EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL
BOGOTÁ D.C
OCTUBRE DE 2015
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INDICADORES DE GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL RÏO
FUCHA
ANDREA DUARTE SUÁREZ
TESIS DE GRADO
HELMUT ESPINOSA GARCÍA
DIRECTOR
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE MEDIO AMBIENTE
MAESTRÍA EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL
BOGOTÁ D.C
OCTUBRE DE 2015
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Tabla de contenido
1. Introducción ................................................................................................................... 7
1.1. Presentación general ................................................................................................ 7
1.2. Planteamiento del problema de investigación.......................................................... 9
2. Capítulo I. Marco de referencia ................................................................................. 11
2.1. Marco conceptual ................................................................................................... 11
2.1.1. Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH) ............................................. 12
2.1.3. Enfoque sistémico para la gestión del recurso hídrico. .................................. 13
2.1.4. Gobernanza y Gobernabilidad ........................................................................ 14
2.1.4.1. Gobernanza y evaluación. ........................................................................... 16
2.1.5. Gobernanza del agua ...................................................................................... 28
2.1.6. Participación Ciudadana en los procesos de gobernanza y gestión del recurso
hídrico…………............................................................................................................ 29
2.2. Estado del Arte ....................................................................................................... 33
2.2.1. Mecanismos de Evaluación de Gobernanza y de Gestión del Recurso Hídrico
en Latinoamérica ........................................................................................................... 33
2.2.1.1. Uso de Indicadores para Gestión del Recurso Hídrico en Latinoamérica ...... 34
2.2.2. Escenario de Gobernanza y Gestión del Recurso Hídrico en Colombia ........ 37
2.2.3. Escenarios de participación ciudadana en Colombia como base para la
gobernaza . .................................................................................................................... 40
2.3. Marco Geográfico .................................................................................................. 43
2.4. Descripción General de la Cuenca del río Fucha ................................................... 43
2.4.1. Problemáticas asociadas a la cuenca del río Fucha ........................................ 44
2.5. Generalidades Localidad de San Cristóbal ............................................................ 46
3. Capitulo II. Marco Metodológico .............................................................................. 50
3.1. Enfoque Investigativo ............................................................................................ 50
3.2. Instrumentos de recolección de información. ........................................................ 50
3.3 Etapas metodológicas……………………………………………………….........51
3.4. Análisis de resultados. ........................................................................................... 52
3.5. Modelo de análisis de gobernanza para la cunca alta del río Fucha . .......... ¡Error!
Marcador no definido.
4. Capitulo III. Resultados .............................................................................................. 62
4
4.1. Descripción de los Procesos de Gobernanza en la Cuenca Alta del Río Fucha ............ 62
4.1.1. Resumen .................................................................................................................. 62
4.1.2. Aplicación del modelo MAG en la cuenca alta río Fucha .................................. 63
4.1.2.1. Problemas de la cuenca alta del río Fucha……………………………............63
4.1.2.2. Identificación de actores…………………………………………………...... 75
4.1.2.3. Puntos nodales…………………………………………………………….… 87
4.1.2.4. Normas……………………………………………………………………..... 89
4.1.2.5. Procesos……………………………………………………………………... 90
4.2. Indicadores de gobernanza para la gestión ambiental de la Cuenca alta del río Fucha.
Una Propuesta para Tomadores de Decisión .................................................................... 94
4.2.1. Resumen ......................................................................................................... 94
4.2.1. Caracterización de subsistemas de gobernanza para la cuenca alta del río Fucha
....................................................................................................................................... 95
4.2.2. Propuesta sistema de indicadores para la cuenca Fucha ..................................... 96
5. Capitulo IV. Discusión de resultados ...................................................................... 107
5.1. Categorización e identificación de las formas de gobernanza en la cuenca alta del río
Fucha en la localidad de san Cristóbal……………………………………………………107
5.1.1. Tipo de gobernanza para la cuenca alta del rio Fucha en la localidad de San
Cristóbal……………………………………………………….………………… 108
5.2. Identificación de elementos de gobernanza desde un modelo ideal………………... 111
53. Gobernanza de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal, frente a
otros escenarios de gestión del recurso hídrico………………………………………….114
6. Capitulo V. Conclusiones .......................................................................................... 118
7. Bibliografía ................................................................................................................ 122
8. Anexos ........................................................................................................................ 129
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Lista de figuras
Figura 1. Modelo gobernanza interactiva ............................................................................ 25
Figura 2. Generalidades de los consejos de cuenca en Colombia ....................................... 42
Figura 3. Cuenca río Fucha.................................................................................................. 47
Figura 4. División por tramos de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San
Cristóbal................................................................................................................................ 49
Figura 5. Fases metodológicas ............................................................................................ 52
Figura 6. Modelo de análisis de la gobernzanza para la cuenca alta del río Fucha ............ 56
Figura 7. Elementos analizados dentro de la denominacion de actores ............................. 59
Figura 8. Clasificación de actores………………..………………………………...……...60
Figura 9. Clasificación de relaciones entre actores………………………………………...61
Figura 10. Representación esquemática MAG-Fucha ........................................................ 63
Figura 11. Reconocimiento de los ciudadanos con relación a la cuenca del río Fucha. ..... 64
Figura 12. Habitantes de los tramos 2 y 3 que consideran a la cuenca del río Fucha como
un caño .................................................................................................................................. 64
Figura 13. Asentamientos sobre la cuenca alta del río Fucha ............................................. 65
Figura 14. Distribución de la cultura política, en cinco dimensiones ................................. 66
Figura 15. Medición general de la cultura política .............................................................. 66
Figura 16. Conocimiento frente a actividades de gestión en la cuenca ............................... 67
Figura 17. Identificación de roles ........................................................................................ 67
Figura 18. Invasión ronda del río Fucha .............................................................................. 68
Figura 19. Estado de las ocupaciones ilegales en la loclaiad de San cristóbal en 2010 ..... 68
Figura 20. Apartamentos aledaños a la cuenca.................................................................... 69
Figura 21. Estructura de control uso del suelo, vivienda ilegal. ........................................... 70
Figura 22. Distribución de actores, según nivel de acción. ................................................. 79
Figura 23. Actores internos y externos en la cuenca alta del río Fucha ............................ 80
Figura. 24. Categorización de actores en la cuenca alta del río Fucha ................................. 84
Figura 25. Actividades de integración comunitaria en la cuenca alta del río Fucha. .......... 91
Figura 26. Adecuación del jardín eco-urbano, por parte de organizaciones sociales y el
colegio José Félix Restrepo, a la altura del carrera 6 este. ................................................... 92
Figura 27. Recorridos guiados tramo 2 y 3 en la cuenca alta del rio Fucha. Fuente. .......... 93
Figura 28. Actividades de carácter cultural en la cuenca alta del río Fucha ....................... 94
Figura 29. Susbsistemas del modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha ..... 96
Figura 30. Esquematización modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha
……………………………………………………………………………………………...97
Figura 31. Distribución de relaciones entre actores…………...…………………………109
Figura 32. Tipo de gobierno del sistema Fucha ………………………………………....110
Figura 33.Categorización de los niveles de gobernanza en el sistema Fucha ................... 110
6
Lista de tablas
Tabla 1. Variables e indicadores de gobernanza a nivel global. .......................................... 19
Tabla 2. Sistema de análisis gobernanza interactiva ........................................................... 24
Tabla 3. Elementos del MAG ............................................................................................... 26
Tabla 4. Categorías de participación en la gestión del recurso hídrico ................................ 31
Tabla 5. Clasificación de actores en la gestión del recurso hídrico ...................................... 32
Tabla 6. Clasificación de indicadores más comunes en Latinoamérica para la gestión del
recurso hídrico. ..................................................................................................................... 34
Tabla 7. Ejemplo: indicadores de gestión del recurso hídrico .............................................. 35
Tabla 8. Estructura general análisis de contenido………………………………………….53
Tabla 9. Clasificación de actores entrevistados……………………………………………53
Tabla 10. Clasificación de documentos revisados……………...………………….………54
Tabla 11. Actores entrevistados………......………………………………………………..55
Tabla 12. Ejemplo problemas de gobernanza……......……………………………….……57
Tabla 13. Puntos con conexiones erradas pertenecientes al tramo 3 .................................... 70
Tabla 14. Gobernanza desde la PNGIRH ............................................................................. 71
Tabla 15. Sistematización del concepto de gobernanza a partir de los actores
entrevistados..................................................................................................................……75 Tabla 16. Identificación del concepto de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha ......... 74
Tabla 17.Cambios de los concejos de cuenca a nivel normativo ......................................... 75
Tabla 18. Actores institucionales de orden distrital ............................................................. 75
Tabla 19. Actores de acción local ........................................................................................ 77
Tabla 20. Clasificación de actores ........................................................................................ 82
Tabla 21. Resultados categorización de actores. .................................................................. 83
Tabla 22. Momentos de evaluación para la cuenca Fucha ................................................... 97
Tabla 23 Propuesta de indicadores de gobernanza para cuenca alta del río Fucha……....98
Tabla 24 Descripción de indicadores SAGCN ..................................................................... 100
Tabla 25. Descripción de indicadores SAGcs ..................................................................... 101
Tabla 26. Descripción indicadores SG ............................................................................... 102
Tabla 27. Descripción indicadores SR ............................................................................... 104
Tabla 28 Elementos de gobernanza hallados ..................................................................... 112
Tabla 29. Factores para la implementación de la gestión integral del recurso
hídrico……………………………………………………………………………….……115
Tabla 30. Comparación de indicadores……………………………………….………..…117
7
1. Introducción
1.1. Presentación general
En las cuatro últimas décadas, se han venido suscitando grandes cambios en las formas de
gobierno y del como éste responde a las demandas de una sociedad cada vez más compleja,
participativa y pluralista. Dando origen al concepto de gobernanza o la nueva gobernabilidad,
en donde el gobierno pasa, de ser el centro de la dirección de la sociedad a un actor
indispensable pero insuficiente (Aguilar, 2007). Éste nuevo enfoque propone la construcción
de redes para la acción pública, la cual se conforma por un número variado de actores en
intima interacción (Kooiman, 2005)
La gobernanza, se define como una forma de gobierno en la que la coherencia de la acción
pública, no está representada por un pequeño grupo político-administrativo, relativamente
homogéneo y centralizado, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos
niveles, cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y
privados para definir un espacio común de negociación, movilizar recursos e implementar
modos de responsabilización y de legitimación de las decisiones, que propendan por el
desarrollo integral de las comunidades (Fuente, 2002)
Éstas interpretaciones de gobierno se pueden emplear para reconocer estructuras de gestión
en diferentes campos, un ejemplo de ello es la gobernanza del agua, ya que se ha identificado
que los cambios en la autoridad se manifiestan en la gestión de los recursos hídricos
(Dourojeanni & Jouravlev, 2001). Por su parte, debido a los conflictos que se dejen alrededor
de su uso y como recurso indispensable para la vida, se requiere de un marco de acción
holístico que vincule factores políticos, económicos, administrativos y culturales, esto
permite el desarrollo de capacidades que den solución a problemas. En concordancia con ello
se genera la vinculación de los diferentes actores asociados a este recurso, en los procesos de
toma de decisiones que garanticen la suplencia de necesidades y una gestión equitativa y
eficiente (Rogers & Hall, 2003).
La gestión integral del recurso hídrico (GIRH), propone un sistema de gestión que toma al
agua como un recurso indispensable para el desarrollo humano, pero que a su vez es un
componente esencial para el sostenimiento de los ecosistemas de los cuales se obtienen bines
y servicios, por lo que su gestión debe ser coordinada con otros elementos como el suelo, la
flora y la fauna, teniendo presente los múltiples usos del agua, por lo que su gestión no se
restringir solo a oferta y demanda, si no a establecer condiciones de sustentabilidad (BID,
1998; GWP, 2000).
Dicha estructura de gestión en los últimos años, ha venido permeado los sistemas de manejo
del agua en Latinoamérica, para lo que Colombia, no es la excepción, ya que ha integrado
estos lineamientos en su política de aguas, la cual tiene sus orígenes en la expedición del
Decreto 1381 de 1940, que generó los primeros lineamientos explícitos de política para el
8
manejo del agua, y la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables
y de Protección al Medio Ambiente (Decreto-Ley 2811 de 1974), que da inicio al proceso de
planificación ambiental del territorio. En 1993, con la expedición de la Ley 99, se crea el
Ministerio de Ambiente, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables y fijando las pautas generales para el ordenamiento y manejo
de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial. En 2010, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible-MADS), expidió la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico
(PNGIRH), que establece los diferentes usos del agua, la cuenca hidrográfica como unidad
de planificación, el conocimiento y la participación como base a los procesos de gestión.
Por otro lado la política de gestión del recurso hídrico en Colombia, hace referencia a la
gobernanza del agua como un proceso, que considera la participación a múltiples niveles más
allá del Estado, en donde la toma de decisiones incluye no solamente a las instituciones
públicas, sino a los sectores privados, organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil
en general, las cuales se pondrán en marcha por medio de tres estrategias participación,
cultura del agua y manejo de conflictos. En tanto que para organismos internacionales y
diferentes autores la gobernanza se constituye en el centro de la gestión del recurso hídrico,
aquí es solo un objetivo de la política pública, por lo que será necesario generar mecanismos
de evaluación que permitan identificar, qué aspectos de la estructura gubernamental y social,
permiten el desarrollo de los procesos de gobernanza (Aguilar & Bustelo, 2010). Puesto que
esta es una construcción social gestada por la interacción de diversos actores, es posible su
construcción desde contextos locales, pese a que no exista una directriz especifica desde el
gobierno, ya que las comunidades y sectores, se organizan parar ser partícipes de la acción
publica (Hufty M. , 2007)
Este estudio se centró en la descripción de los procesos de gobernanza de la cuenca alta del
río Fucha perteneciente a la localidad de San Cristóbal, la cual se desarrolló en tres etapas: I)
Descripción de los componentes de gobernanza en la cuenca del río Fucha, (actores,
problemas, nodos, normas y procesos), con el uso del enfoque MAG. II) Categorización y
definición del modelo de gobernanza desarrollado (identificación de relaciones,
categorización de actores, reconocimiento del tipo de gobierno, así como de su nivel). III)
Sistematización, se propuso un sistema de indicadores que permita evidenciar los procesos
desarrollados en esta cuenca, tomando como referente tres categorías de análisis subsistema
a ser gobernado (SAG), subsistema de gobierno (SG) y subsistema de interacciones (SI),
propuestas por Kooiman et al (2008).
Los procesos de gestión de la cuenca alta del río Fucha, se adaptan a un sistema mixto de
gobernanza en donde predominan factores de jerarquía, ya que los diferentes actores
vinculados a la cuenca, poseen diferentes niveles de acción, por lo que se establecen
relaciones de dirección entre el sistema Estado-sociedad. De igual forma se identificó, que si
bien existe un modelo de gobernanza, en todos sus niveles este carece de una estructura de
9
gestión unitaria, coordinada y coherente con las necesidades propias del contexto, lo que se
traduce en barreras para la sustentabilidad de los recursos hídricos. Es necesario desde la
configuración de políticas públicas establecer mecanismos de evaluación, en torno a tres
factores reconocimiento de la estructura de gobierno, la puesta en marcha del dicho modelo,
los resultados y efectos que produce en la sociedad (Aguilar & Bustelo , 2010).
1.2. Planteamiento del problema de investigación
En los últimos 20 años de alcaldías en la cuidad de Bogotá, se ha venido identificando una
creciente preocupación por el medio ambiente y la conservación de los recursos naturales y
en especial por el agua, desde la administración de Jaime Castro en 1993, bajo el plan de
gobierno “Prioridad Social” que buscaba iniciar procesos de recuperación del río Bogotá y
mejorar los sistemas de saneamiento, hasta el día de hoy, con el plan de gobierno del actual
alcalde, bajo el lema “Bogotá Humana”. En donde una de sus estrategias de desarrollo
enuncia “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua”,
reconociendo así, que existen límites ecológicos que deben respetarse y la dependencia del
ser humano con los recursos naturales; bajo esta iniciativa la alcaldía pretende recuperar parte
de la estructura ecológica principal de la ciudad, según el Artículo 26 del acuerdo 489 de
2012, dando prioridad al recurso hídrico, buscando iniciar acciones dirigidas a la
renaturalización de los cuerpos de agua (Concejo de Bogotá, 2012).
Están son algunas de las iniciativas del gobierno distrital por recuperar y hacer un uso
racional de tan vital recurso como es el agua, lo que se pone en marcha a través de los planes
de manejo y de ordenamiento territorial. No obstante, los ríos en Bogotá se mantienen
contaminados y muchos de ellos han perdido su valor como prestadores de servicios
ecosistémicos y generadores de desarrollo (Rodríguez et al, 2010), como es el caso del río
Fucha que recorre diez de las veinte localidades de la ciudad, lo que lo hace el tercer río más
importante de Bogotá (Consorcio DUQUE-SIMA, 2006).
El río Fucha, presenta altos niveles de contaminación los cuales predominan en la cuenca
media y baja, que corresponden al perímetro urbano, donde se encuentran trazas de metales
pesados, materia orgánica y bacterias asociadas a heces humanas (Rodríguez, et al; 2012).
Dentro de las causas principales de este fenómeno están los procesos asociados a la invasión
de zonas de ronda por industrias, viviendas y habitantes de calle, inadecuado manejo y
disposición de las basuras y de vertimientos (EAAB-ENDA, 2006). Esto hace evidente la
pérdida de la cuenca como elemento generador de desarrollo, lo cual puede ser consecuencia
del desequilibrio entre las relaciones sociedad-Estado, que ha contribuido a conflictos y a la
disminución de la calidad del recurso hídrico de esta cuenca.
Tomando como base la relación sociedad-Estado, se ha venido reconociendo la importancia
de la participación social en los procesos de gestión del recurso hídrico, como lo enuncia la
10
Política Pública de Gestión del Recurso Hídrico (principio 7 y objetivo 6), para generar
acciones de control, vigilancia y monitoreo ciudadano y el Código Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Artículo 2) con el fin de apropiar
a las comunidades frente al uso racional del agua y en concordancia con los lineamientos
internacionales, que han surgido en los últimos años. Esta integración permite el
descubrimiento de características, que configuran los diferentes escenarios a ser gestionados,
indicando problemáticas, necesidades y potencialidades, generando de esta forma relaciones
reciprocas entre estos entes (MMADS, 2010)
En concordancia con ello, se han propiciado instancias como los Consejos de Cuenca y las
Comisiones Ambientales Locales, favoreciendo espacios de participación, de los cuales se
puede decir, que si bien se establecieron, no tienen un impacto importante en los procesos de
toma de decisiones, puesto que existen marcos normativos que delimitan su acción y una
estructura institucional rígida, que impide su completa integración. Esto junto con la falta de
apropiación y reconocimiento del territorio, genera acciones por parte de los ciudadanos de
baja permanencia y constancia, centradas en trabajo in situ, como campañas de limpieza y
arborización en la ronda del río dejando de lado las problemáticas de fondo que propiciaron
las condiciones actuales de la cuenca.
En Bogotá en las últimas seis administraciones, se han tenido visiones diferentes y
contradictorias frente a las iniciativas en la gestión ambiental y participación ciudadana, que
afectan la cuenca del río Fucha, lo que se traduce en escenarios de actuación discontinuos
que impiden el alcance de objetivos propuestos desde las políticas públicas y debilidad
institucional. (Hernández et al, 2011). Estos factores permean los procesos de gobernanza,
ya que disminuyen la participación ciudadana, la equidad, la eficacia, la responsabilidad de
los diferentes actores asociados a dicha cuenca, y aumentan la corrupción (Moriarty et al.
2007). Traduciéndose en conflictos socio-ambientales, obstaculizando los caminos de
comunicación entre el Estado y la sociedad, conduciendo de esta forma a mayores riesgos
políticos y sociales, fallas y rigidez en la maquinaria gubernamental, que impiden adaptarse
a los cambios y dar respuesta a los problemas complejos que enfrenta cada sistema,
estableciendo barreras que impiden alcanzar el desarrollo deseado (Rogers & Hall, 2003).
Estos factores se presentan, debido a la carencia de unidad y coherencia directiva del sistema
de gobierno, que se traducen en la escaza integración de políticas públicas, programas y
organismos. Además se asume al gobierno como entidad única en el proceso de dirección de
la sociedad, desconociendo el capital y complejidad de ésta. Dichas visiones impiden que la
maquinaria gubernamental se integre al entramado social, por lo que, no se presentan
acciones de cooperación que potencialicen los procesos de gestión, que a su vez
desencadenen en la rehabilitación y sustentabilidad de los recursos hídricos en la cuenca
Fucha (Aguilar & Bustelo, 2010).
11
Desde la política pública de gestión del recurso hídrico, se plantea una visión de gobernanza,
centrada en actos de participación y de cultura ciudadana, considerándosele como elemento
de gestión, que caracteriza el proceso de toma de decisiones, pero no se hace alusión a la
estructura gubernamental, su capacidad de respuesta y el efecto de sus acciones en la
sociedad, la escasa definición de la gobernanza y de medios para evaluar su alcance, impide
que los procesos locales de gestión del recurso hídrico, jueguen un papel transcendental en
la rehabilitación y conservación de los cuerpos de agua (Dourojeanni & Jouravlev, 2001).
Tomando como base estos aspectos es necesario identificar ¿qué indicadores de gobernanza
pueden emplazarse para describir los procesos de gestión ambiental desarrollados en la
cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal?, con el fin de generar una
propuesta metodológica que permita identificar el modelo de gobernanza y su estructura.
Según Aguilar (2009), identificar estos dos aspectos son cruciales, desde una concepción
amplia de la gobernanza, refiriéndose a esta como un proceso de gobierno horizontal, en
donde los diferentes actores vinculados cooperan para alcanzar objetivos comunes.
La evaluación de los procesos de gobernanza permite fortalecer tres factores; I) recopilar y
sistematizar información, con el fin de identificar los aspectos de la acción practica y mejorar
la futura. II) Rendición de responsabilidades, haciendo referencia a como se responde a las
demandas de la sociedad. III). Iluminar acciones futuras, va más allá de recopilar información
sobre una gestión concreta, busca una aproximación sistemática que integre diferentes
saberes para generar un aprendizaje a largo plazo, potencializando el conocimiento y la
comprensión de la realidad (Aguilar & Bustelo, 2010). Para los procesos de gestión del
recurso hidrico no basta con tener presente los factores de calidad y cantidad del agua, es
decir que lo sucede directamente sobre el cause es necesario tener presente el reconocimeinto
del medio por el cual se van aplicar las decisiones y luego la capacidad para materializarlas
(Dourojeanni & Jouravlev, 2001).
La combinación de estos aspectos permitió proponer tres objetivos para el reconocimiento
de la estructura de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha y para la propuesta de un
sistema de evaluación partir del uso de indicadores. Como primera instancia se realizó una
caracterización de la gestión ambiental del río Fucha por medio del modelo; Marco de
Análisis de la gobernanza (MAG), propuesto por Hufty (2007). En un segundo aspecto se
categorizaron los procesos de gobernanza desarrolladas en la zona de estudio, tomando como
referente el enfoque de gobernanza interactiva de Kooiman et al (2008). Y finalmente se
generó una propuesta de indicadores de gestión ambiental, desde el concepto de gobernanza.
2. Capítulo I. Marco de referencia
2.1. Marco conceptual
12
El agua es un recurso esencial para la vida humana y para el sostenimiento de los ecosistemas,
circula a través del ciclo hidrológico, lo que permite vincularse a otros recursos como el
suelo, la flora y la fauna. Pese a que el 90% del planeta está conformado por agua solo el
2,53%, que corresponde a agua dulce almacenada en acuíferos, embalses, ríos, etc, es
consumible. Si bien esta cantidad es suficiente para la población actual, por la desigualdad
en la distribución, debido a las amplias variaciones en la precipitación y a los altos niveles
de contaminación (dos toneladas de residuos son arrojados a fuentes de agua diariamente),
este recurso está siendo presionado (World Water, 2003).
Se estima que para el 2050, la demanda mundial de agua alcanzara un 55%, por lo que más
del 40% de la población vivirá con problemas de escasez de agua, de igual forma se prevée
que el calentamiento global aumentara dicha disminución en un 20% (UN-WATER, 2014).
Esto hace necesario implementar sistemas de manejo de los recursos hídricos que tomen en
consideración las diferentes facetas del ciclo hidrológico y las comunidades, puesto que su
participación y apropiación son la base del éxito de los procesos de gestión (Dourojeanni,
2002), poniéndose de relieve la gobernanza del agua, ya que al ser vista ésta, desde un
enfoque sistémico permite ver las diferentes interacciones entre actores y elementos, para
identificar posibles modos de acción.
2.1.1. Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH)
La primera Conferencia de la ONU sobre el Agua, celebrada en Mar del Plata, Argentina, en
1977, destacó el derecho de todos los pueblos a acceder a agua potable en las cantidades y la
calidad correspondientes a sus necesidades básicas, por lo que varios documentos y planes
de acción de la ONU, han reiterado la necesidad de garantizar el acceso a ésta como un factor
clave para superar el hambre y la pobreza, aludiendo a la escasez de agua como uno de los
mayores obstáculos al desarrollo (Castillo, 2009).
Debido a la gran demanda que genera este recurso, no solo para el funcionamiento de los
sistemas biológicos, si no económicos, sociales y culturales, es necesario adoptar un sistema
de manejo que responda a estas necesidades y a los múltiples usos del agua (Van Hofwegen
& Jaspers, 2000), por lo que desde hace unas décadas se ha venido propiciando un cambio
en el paradigma y enfoque con el que se maneja dicho elemento, en donde éste es parte
esencial de los sistemas ecológicos, biológicos y sociales. Dejando atrás una visión
reduccionista, cuyas únicas metas de gestión eran la cantidad y la calidad (BID, 1998)
Para hablar de la GIRH, es necesario conceptualizar lo que se conoce por cuenca hidrológica,
esta hace referencia a la unidad de gestión y planificación territorial, que se compone por
ecosistemas terrestres y acuáticos, la cual se divide en alta, media y baja (GWP, 2011). Dicha
definición no solo encierra elementos físicos propios de la cuenca, si no también aquellos
características del entorno social, permitiendo visualizar ese territorio como un nodo
problemático, en el cual convergen diferentes conflictos por el uso del agua y sus servicios
ecosistémicos, debido a la superposición de intereses de índole político, cultural, ecológico,
13
económico y ambiental, de allí que se emplee un sistema integral para su manejo
(Dourojeanni et al; 2002).
Según el Banco interamericano para el desarrollo (BID), la gestión integrada de los recursos
hídricos (GIRH), se sustenta en los principios de la Declaración de Dublín, el Programa 21,
la Declaración de San José, y el Plan Acción aprobados por la Cumbre de las Américas para
el Desarrollo Sostenible, celebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) en diciembre de 1996
(BID, 1998). Por lo que la GIRH se define como proceso centrado en la toma de decisiones
razonables, que reconoce las necesidades y deseos de los diferentes usuarios (Van Hofwegen
& Jaspers, 2000), vinculando todos los componentes del ciclo hidrológico y sus interacciones
con otros recursos.
Según Dourojeanni et al, (2002), al revisar las diferentes definiciones de la GIRH, esta
integra tres categorías centrales: los usuarios en torno a sus necesidades, intereses y el uso
que se haga del recurso. El ciclo hidrológico y los ecosistemas de los cuales depende la
cantidad, calidad, tiempo de ocurrencia, aguas subterráneas o superficiales, etc. Y finalmente
el desarrollo integral de las comunidades, tomando factores económicos, culturales y
ambientales.
2.1.3. Enfoque sistémico para la gestión del recurso hídrico.
Se fundamenta en la Teoría General de Sistemas y en el concepto de ecosistemas, donde este
último es considerado como un conjunto de mallas tróficas y comunidades en competencia,
a través de las cuales se intercambia energía y nutrientes, por lo que éstos elementos están es
constante interacción, entre ellos mismos y con el medio físico (Pirot et al, 2000)
La idea central de la teoría de sistemas expuesta por Von Bertalanffy (1976), expone que
problemas de diferentes áreas del conocimiento guardan cierta correspondencia entre sus
características, esto implica la existencia de sistemas generalizados que pueden ser
explicados por modelos y leyes que siguen este mismo patrón. Por lo que pueden pensarse
estos como principios, así por ejemplo un principio matemático, puede emplearse para
explicar el crecimiento de diferentes poblaciones. Estas aproximaciones se establecen, al
considerar que todos los sistemas se componen de los mismos elementos básicos.
Cabe resaltar que este modelo no se basa en analogías, si no en identificar elementos o
comportamientos comunes, para establecer principios, que si bien no pueden especificar por
completo las características de dicho sistema, si permite entender a grandes rasgos su
funcionamiento, lo que es llamado como su “totalidad o unidad” esto permitirá la apertura de
nuevas teorías e integración de saberes
Este enfoque permite un acercamiento holístico a la gestión de los recursos naturales. Puesto
que integra el conocimiento científico en las relaciones entre la ecología, el marco
14
socioeconómico y político, orientándose hacia la sustentabilidad en el largo plazo (Pavlikakis
& Tsihrintzis, 2000); esta visión desde diferentes aristas permiten la construcción de
principios que determinan las características del sistema. Por lo que se debe tener en presente:
• Los elementos distinguidos del problema
• La relación causa y efecto que existe entre ellos
• Las funciones específicas que se cumplen en cada caso
• Los intercambios que se requieran entre los recursos una vez que se definan
La combinación de estos aspectos, configura tres atributos esenciales de todo sistema como
son: su capacidad de respuesta, en relación a como este hace frente a un cambio,
adaptabilidad, vista esta como la posibilidad de generar mecanismos, que le permite
adaptarse a las condiciones del medio y homeostasis, que se relaciona con la propiedad de
mantener algunos elementos esenciales para su funcionamiento, lo que se traduce en
robustez. Es decir un sistema debe poder adaptase a su medio generar una respuesta y
mantener algunos valores esenciales.
A la luz de la teoría general de sistemas se evidencia la integración entre el agua, el suelo,
los factores bióticos, lo que propicia la sustentabilidad de los ecosistemas, garantizando la
conservación de los sistemas naturales en torno a su composición, función y estructura, a
través del uso razonable, equitativo, participativo y descentralizado, al vincular de forma
efectiva los componentes ecológicos, económicos, culturales y sociales, bajo un marco
geográfico definido. Estos aspectos se fundamentan en la coherencia y cohesión institucional,
que genera el Estado, de allí surge la idea de hablar de gobernanza del agua (Wenger et al,
2003), ya que esta como unidad de análisis, permite describir procesos colectivos desde un
enfoque holístico al considerar la interacción de actores y las relaciones que se dejen entre
ellos (Bazzaní, 2010)
2.1.4. Gobernanza y Gobernabilidad
Si bien el concepto de gobernabilidad es tan antiguo como la sociedad humana, en un inicio
se le atribuía al hecho de gobernar un navío, hoy por hoy, ha sido tan discutido, que su
sistematización y alcance llega a convertirse en una tarea difícil. Desde de la década de los
setenta empieza a tomar relevancia éste concepto en la esfera pública, en repuesta a la crisis
del modelo de bienestar y a la reconstrucción de las líneas del poder a nivel mundial, cuando
los gobiernos de países industrializados se ven limitados a la hora de responder a una
ciudadanía cada vez más creciente y por ende altamente compleja; bajo esta noción se
generan tres corrientes de pensamiento. Por un lado la gobernabilidad como la capacidad del
Estado de hacer frente a las demandas de la sociedad, en una segunda instancia como el
avance la sociedad a partir de sus potencialidades, sin la existencia de un poder controlador
y autoritario. Finalmente en una tercera corriente, se le atribuye el mismo significado a
gobernabilidad y gobernanza, lo que conduce al desbordamiento conceptual (Prats, 2003)
15
Así el diccionario de la Real Lengua Española define estos dos conceptos como sinónimos
de la siguiente forma: “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro
de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio
entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. En definiciones por
entidades internacionales como el Banco Mundial y el PNUD, destacan otros conceptos que
enriquecen y caracterizan la visión de gobernabilidad como son: eficiencia, eficacia,
legitimidad y reglas de juego, componentes esenciales con los que deben contar los gobiernos
actuales. De igual forma, la Comisión de las Comunidades Europeas, en su libro Blanco de
la Gobernanza, destaca cinco principios fundamentales como los pilares a la hora de aplicar
dicho concepto, lo que se traduce en la buena gobernanza; como son apertura participación,
responsabilidad, eficacia y coherencia (CCE, 2004). Estos factores se centran en el desarrollo
institucional, describiendo las características básicas con las que debe contar el gobierno para
hacer frente a los retos de la nueva gestión pública.
Otros actores por su parte establecen claras diferencias entre estos conceptos. Nicandro
(2001) y Aguilar (2007), consideran que si bien dichos conceptos están íntimamente
relacionados por la acción del gobierno, cuando se habla del Estado y su estructura socio-
política, estos conceptos divergen. Así la gobernabilidad es definida como “la capacidad del
gobierno de gobernar una sociedad”, por ende este enfoque denota la estructura de la
maquinaria gubernamental y desconoce el tejido social, dejando el gobierno como eje central.
Por otro lado un enfoque de gobernanza reconoce dicho tejido, por lo que toma en relevancia
a los diversos actores y sus relaciones, esto le da un carácter sistémico a este enfoque al
considerar los diferentes elementos, sus relaciones y niveles de articulación, por lo que el
sistema de gobierno es de carácter horizontal.
Bajo esta premisa, el gobierno es un elemento fundamental pero “insuficiente”, debido a la
complejidad del sistema social (Aguilar, 2007), ya que este es dinámico y diversificado, el
cual requiere para su manejo componentes financieros, técnicos, gerenciales y culturales.
Este es un concepto novedoso de gobierno, eliminando la visión de esté como un órgano de
control jerarquizado; de esta forma cada comunidad construye su propio tejido social, que le
permite manejar y tomar decisiones frente a los asuntos públicos (Mayntz, 1997; Kooiman,
2005).
Whittingham (2002), propone dos matices para ilustrar la gobernanza, por lo que ésta puede
tener un comportamiento dual. Según la visión de gobierno que se tenga y la disciplina desde
donde se analice dicho concepto. Por lo que desde una mirada disciplinar ésta se define, como
un proceso que articula actores públicos, privados y a la sociedad civil en general; bajo esta
caracterización la gobernabilidad es un elemento de la gobernanza, el cual dinamiza la
relación Estado-sociedad. En tanto que cuando el concepto se centra en el gobierno, éste se
toma como la acción de gobernar, que implica proveer una dirección coherente a la sociedad
y establecer los mecanismos eficientes y eficaces para lograr dicho fin.
16
Teniendo las diferentes posiciones entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, en
esta investigación se estableció un solo concepto, que será asumido como gobernanza,
haciendo alusión al sistema Estado-sociedad, puesto que este enfoque toma en consideración,
tanto el rol del gobierno como el de la ciudadanía, siguiendo la definición propuesta por
Aguilar (2007), donde la gobernabilidad es un elemento de la gobernanza al hacer referencia
a las capacidades que posee el gobierno para dirigir y solucionar problemas. En concordancia
con ello, los cambios sociales se producen a través de la aplicación de herramientas
normativas y administrativas. En tanto que la gobernanza será asumida como el conjunto de
acciones en pro de objetivos comunes entre el gobierno y la sociedad fundamentado en la
cooperación, por lo que los procesos de dirección, son una responsabilidad colectiva, al
establecerse relaciones entre sectores y grupos de actores.
El empleo del concepto de gobernanza, permitió describir de forma holística y flexible los
procesos desarrollados en la zona de estudio, ya que en ésta convergen diferentes
problemáticas de carácter social y ecológico, en los cuales los actores cobran gran
significancia tanto el gobierno como la sociedad, pues ellos con el paso del tiempo han venido
moldeando las actuales condiciones de la cuenca Fucha. Por lo es necesario no solo
identificar las condiciones que suministra la maquinaria gubernamental, sino también la
respuesta de ellas en la población y como esta se abre paso en la solución de problemas y
conflictos.
2.1.4.1. Gobernanza y evaluación.
Aguilar y Bustelo (2010), definen la evaluación como la recopilación y análisis sistemático
de información por medio de criterios preestablecidos o marcos de referencia, para emitir
juicios sobre el valor del fenómeno evaluado, dentro de la perspectiva de gobernanza
empleada en esta investigación dicho proceso, es relevante para el gobierno, ya que le permite
generar estrategias para coordinar los diferentes actores vinculados a la acción pública, con
el fin de identificar soluciones a problemas o alternativas de desarrollo.
En la evaluación de la gobernanza se establecen tres fases para la validación teórica y
práctica; I) diseño y contextualización, que hace referencia, a la existencia de un modelo de
gobernanza, si ésta es resultado de la cooperación entre actores públicos-privados y
gubernamentales-social, si su estructura permite el alcance de objetivos propuestos y la
capacidad de trasformar la intencionalidad en un hecho social. II) puesta en práctica,
identificación y seguimiento de los factores esenciales para el funcionamiento de la propuesta
de gobernanza. III) Resultado y efectos, incluye acuerdos, actuaciones conjuntas o atención
integral y participativa de los problemas, entre otros.
17
A continuación se identifican dos enfoques que pueden emplearse para describir y evaluar
los procesos gobernanza siguiendo los parámetros de Aguilar y Bustelo (2010): en un primer
aspecto, se tiene los enfoques centrados en principios que describen las características
básicas, con lo que debe contar la estructura gubernamental para el desarrollo de capacidades
que le permiten solucionar problemas, por lo que se remite al factor dos y tres. Un segundo
enfoque idéntica los diferentes elementos de la gobernanza, centrándose en el primer
parámetro expuesto por estos dos autores.
Enfoques de análisis para la gobernanza:
Tenido como base dos grandes pilares el Estado y la sociedad, para esta investigación es
necesario generar un marco de análisis que permita establecer las condiciones y
responsabilidades de cada uno, en el proceso de gobernanza, por lo que se generó dos grupos
de análisis, uno centrado en principios que ofrece unas perspectiva del rol del gobierno,
indicando las condiciones necesarias para conducción de la sociedad, estableciéndose
variables e indicadores que permiten cuantificar la acción del Estado. Por su parte en un
segundo enfoque describe la sociedad, como un sistema complejo, dinámico y diverso. Esta
herramienta categoriza el modelo de gobernanza, en tipos y niveles
Enfoque fundamentado en principios:
Las instituciones internacionales como el PNUD, el Banco Mundial, la Unión Europea,
UN-hábitat entre otros, han generado un marco de análisis fundamentado en principios,
donde la aplicación de estos constituye la “buena gobernanza”. Los cuales han sido
conceptualizados por diferentes autores como sigue:
Participación: hace referencia a la integración de un número variado de actores tanto
públicos como privados que generan organizaciones formales y no formales, que se
relacionan entre sí, y que se vinculan a los procesos de toma de decisiones. Teniendo como
referentes su visión de mundo que perciben, lo que garantiza la calidad, la pertinencia y la
eficacia de las políticas públicas (Martínez, 2005)
Transparencia: es la base fundamental para la eficacia y la legitimización en el sector
público. Abre caminos para una la participación efectiva por parte de la ciudadanía, a través
del flujo permanente de información. Se pueden establecer tres tipos de transparencia I)
planificación II) de gestión III) económico financiera IV) de contratación (De Estefano et al,
2011)
Eficacia: se relaciona con el alcance de metas, que respondan a problemas, necesidades y
elementos identificados, en tiempos y costos prudentes, así que está relacionada con la
eficiencia económica. Esto denota que la eficacia no solo se restringe al cumplimiento de
18
objetivos, si no al cómo se alcanzan estos, al resultado y al impacto generado en las
poblaciones (Martínez, 2005).
La eficacia corresponde entonces a conjunto de elementos que incluye a las políticas, el sector
institucional y técnico, cuyo efecto recae sobre los procesos de toma de decisiones. A nivel
técnico hace referencia a disponer de la información pertinente, al análisis, cálculo,
modelación y proyección de la misma. Dentro de un contexto político encierra la
identificación de relaciones y sus efectos entre los actores implicados, en tanto que en lo
institucional se liga allí como instrumento de las acciones del gobierno, por eso vale la pena
identificar las características de la estructura gubernamental, si esta permite el cumplimiento
de dichos objetivos o por el contrario es una barrera (Aguilar, 2014).
Coherencia: se vincula al establecimiento de objetivos coherentes y coordinados, dicho de
otra forma, los objetivos de las políticas públicas deben plantearse de tal forma que no sean
obstruidos por otros o por acciones del gobierno, ni que rebasen la capacidad de
cumplimiento por los diferentes sectores. Esta responsabilidad decae sobre las instituciones,
por ello deben aplicar enfoques de coherencia que les permita actuar en sistemas complejos
(Martínez, 2005).
Parejo (2004), establece junto con estos principios dos aspectos más para tomar en
consideración; I) responsabilidad, se dirige principalmente a las instituciones, esto implica
la delimitación de funciones, de esta forma cada actor reconoce su papel y rol en los procesos
de gobernanza, lo que permitirá abrir espacios para la evaluación y la transparencia. II)
Apertura se entiende como aquella propiedad que pone a luz pública decisiones del gobierno
por medio de la apertura de canales de comunicación y el uso de un lenguaje sencillo.
Tomando la clasificación anterior, éste principio podría relacionarse con trasparencia puesto
que ésta se fundamenta en suministrar información a la ciudadanía. Whittingham (2002),
propone la igualdad refiriéndose al acceso de los procesos de gobernanza, en igualdad de
condiciones, generando oportunidades que garantizan y mejoran el nivel de bienestar de la
sociedad. Esta autora sistematiza estos principios convirtiéndolos en variables susceptibles
de medir a través de indicadores por medio de la recopilación y análisis de información a
partir de un grupo variado de autores.
Se presentan dos propuestas para sistematizar este enfoque de análisis, por medio del uso de
indicadores que ofrecen información sobre el alcance de la gobernanza, centrada en las
instituciones, ya que establece los criterios que estas deben generar para la existencia del
buen gobierno. Se toman como Whittingham (2002) y UN-Hábitat (2005), puesto que hacen
un esfuerzo por cuantificar éste marco de análisis. (Ver tabla 1), los cuales podrán empelarse
para identificar la estructura gubernamental en la cuenca Fucha y como ésta da respuesta a
las diferentes problemáticas en la zona de estudio, empleando como referente un marco
global. Este enfoque de análisis considera al Estado como eje central de los procesos de
19
gobernanza, ya que éste toma decisiones frente al manejo de los recursos públicos, en
consideración a diferentes variables; como las necesidades de la población, las características
culturales y ecológicas del territorio entre otras.
Tabla 1:
Variables e indicadores de gobernanza a nivel global.
Categoría de
análisis
Indicadores Whittingham
(2002)
Indicadores UN-Hábitat (2005).
Participación Representación y rol de
nuevos grupos de interés
en la planeación, decisión,
realización y evaluación
de proyectos, programas,
o políticas que los afectan.
Libertad de expresión y
existencia de medios de
comunicación locales.
Porcentaje de decisiones
tomadas por voto publico
Procesos públicos de
discusión en asuntos
importantes para la
comunidad, a cualquier
nivel
Derecho de asociación.
Ayuntamiento elegido
Elección de Alcalde
Número de votantes
Foro público
Asociaciones cívicas por 10 mil
habitantes
Equidad Inclusión de grupos
excluidos en procesos
consultivos.
Destinación de recursos a
servicios dirigidos a
poblaciones vulnerables;
Representación de las
mujeres.
Carta de los ciudadanos derecho
de acceso a los servicios básicos.
Porcentaje de mujeres que
participan en procesos de toma
de decisiones y que acceden a
puestos de cargos públicos.
Políticas de precio del agua en
pro de los pobres
Incentivos para negocios
informales
20
Categoría de
análisis
Indicadores Whittingham
(2002)
Indicadores UN-Hábitat (2005).
Rendición de
cuentas
Cumplimiento de los
requisitos legales y
normas administrativas
Mecanismos disponibles
para que el público pueda
informarse sobre
proyectos, procesos y
recursos
Sistemas de
comunicación que
aseguran que las metas
planteadas sean claras y
oportunamente
comunicadas a los
ciudadanos.
Grado de delegación de
autoridad.
Grado en el que las quejas
y reclamos son atendidos
por la administración.
Eficiencia Utilización económica de
fondos, mano de obra, y
otros recursos
Existencia de mecanismos
para evaluar desempeño
económico; sobre la
población total
Medición y mejoramiento
del grado de satisfacción
de las poblaciones
Aledañas
21
Categoría de
análisis
Indicadores Whittingham
(2002)
Indicadores UN-Hábitat (2005).
Efectividad Ingreso per cápita del gobierno
local
Relación entre el presupuesto
recurrente y capital real
Transferencias de ingresos del
gobierno local
Relación entre la previsión y la
recaudación real de impuestos
Transferencia en el presupuesto
del gobierno local
Estándares de desempeño de
suministro publicados
Satisfacción del Consumidor
Existencia de una declaración de
la visión
Responsabilidad
Publicación formal de contratos,
pliegos de licitaciones públicas,
presupuestos y cuentas
Control por los niveles más altos
de Gobierno
Códigos de conducta
Servicios para las reclamaciones
de los ciudadanos
Comisión de anticorrupción
Declaración de ingresos y
activos
Auditoría independiente
Nota. Fuente: adaptado de Whittingham (2002); UN-Hábitat (2005).
Finalmente se presenta la propuesta del instituto del Banco Mundial, que en la sexta edición
del estudio Governance Matters, publicada en julio de 2007. Contempla seis categorías de
análisis, que reúnen un grupo diversificados de variables, esta propuesta se aplicó a 209
países en los periodos de 1996, 1998, 2000, 20002 y 2004 (Kaufmann et al, 2009). Las cuales
son descritas a continuación.
22
Voz y rendición de cuentas: establece la medida en que los ciudadanos de un país
pueden participar en la elección de su gobierno, incluye libertad de expresión,
asociación y de prensa
Estabilidad política y ausencia de violencia: la probabilidad de que el gobierno esté
sujeto a actos de desestabilización a través de medios inconstitucionales o violentos,
incluidos actos de terrorismo.
Eficacia del gobierno: mide la calidad de los servicios públicos, que incluyen la
administración pública y formulación de políticas públicas.
Calidad del marco regulatorio: la capacidad del gobierno para establecer políticas
y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del sector
privado.
Estado de derecho: el grado de confianza de los actores en las reglas sociales y su
nivel de acatamiento, incluidos el nivel de cumplimiento de los derechos de
propiedad, la policía y los tribunales, así como el riesgo de que se cometan delitos.
Control de la corrupción: indica la medida en que se ejerce el poder público en
beneficio privado, incluidas las modalidades de corrupción en pequeña y gran escala,
y el control del Estado por minorías selectas
En pocas palabras en éste enfoque el Estado, juega un papel primordial y casi exclusivo, si
bien se toma en cuenta la población por medio de la participación ciudadana, su rol es más
de carácter informativo que decisorio, por lo que no se describen las características del tejido
social y su influencia en la gobernanza. Por su parte el uso de indicadores permiten la
cuantificación de los procesos de gestión, fijándose como meta los resultados obtenidos, por
lo que en éste marco de referencia, dichas variables deben tomarse como condiciones básicas
del proceso de gobernanza. Por otro lado permite describir como la maquinaria
gubernamental, hace frente a los cambios en la sociedad y la suficiencia de necesidades, por
lo que fue considerado para comparar los procesos desarrollados en la cuenca alta del río
Fucha.
Enfoques dinámicos:
En esta categoría se encuentran dos enfoques que permiten la descripción de los fenómenos
de gobernanza en in situ, ya que toman en consideración elementos que son comunes a
diferentes sistemas de análisis como son; actores y sus relaciones, lo cual es congruente con
el tipo de investigación desarrollada, puesto que al tomar como unidad de estudio la cuenca
Fucha, se requiere un marco flexible y adaptable que dé respuesta a los procesos, que se han
desarrollado en dicha zona. Así se tiene el modelo de gobernanza interactiva de Kooiman et
al; (2008) y Marco de Análisis de la Gobernanza (MAG) de Hufty (2007).
Gobernanza interactiva de Kooiman et al; (2008): Este autor identifica como esencia de la
gobernanza las internaciones entre la sociedad y el Estado. Las sinergias entre estos dos
23
elementos poseen dos factores relevantes; I) Los procesos que son el resultado de las acciones
adelantadas por los actores (públicos, privados y civiles). II) La estructura que es el marco o
contexto sobre el cual se realizan los procesos, pueden ser las condiciones políticas,
culturales, económicas, ambientales etc. Esto permite determinar dos tipos de interacciones;
controladas cuando los elementos de la estructura determinan los objetivos, valores e
intereses de los actores. Por su parte interacciones de tipo flexible son determinadas por los
procesos y los actores.
Este enfoque define tres elementos de análisis; como primera instancia se tiene el sistema a
ser gobernado, éste puede ser de carácter ecológico, humano o una combinación de ambos,
con características básicas como: dinamismo, complejidad y diversidad, así por ejemplo la
sociedad como sistema es dinámica al cambiar en el tiempo, compleja al establecer un
entramado de relaciones con diferentes niveles, que se materializan por medio de las
acciones, y diversa por la gran variedad de actores presentes, con diversificado número de
intenciones, que van generando tensiones que a su vez determinan flujos de energía,
información y materiales.
Como segunda categoría se presenta el sistema de gobierno, aquí se toman en consideración
los medios por los cuales la maquinaria gubernamental, hace frente las necesidades de la
sociedad, la cual es representada por las instituciones como un conjunto variado reglas,
normas, modelos, visiones o valores que determinan las características del accionar político,
frente al manejo de los recursos (Aguilar, 2007). Éstas pueden ser de cuatro tipos: como
primera medida se tienen aquellas que generan políticas y normas, por medio de la adopción
de decisiones colectivas vinculantes. Un segundo tipo se presenta aquellas cuya función es
ejecutar e implementar. En una tercera instancia están aquellas instituciones, que ejercen
control, puesto que vigilan el cumplimiento de los acuerdos y resuelven los conflictos usando
como base la normatividad vigente. Finalmente aquellas encargadas del control institucional,
verifican el cumplimiento de funciones, según el propósito de cada institución (Rothstein,
1999 citado en Prats, 2003).
Finalmente como tercer elemento se tiene las interacciones de gobernanza, como el producto
de la combinación de los dos elementos anteriores, que a su vez se divide en tres categorías
I) participación, hace referencia a la relación Estado-sociedad civil. II) Cooperativa que se
genera por medio de las relaciones entre sectores o actores del mismo nivel de acción. III)
Gestión que está relacionada con aquellas que le apuntan a la dirección, por lo que van en un
solo sentido. Estos tres elementos configuran las variables de análisis ilustradas en la tabla 2
24
Tabla 2:
Sistema de análisis gobernanza interactiva
Categorías de
análisis
Descripción
Elementos de
gobernanza
Imágenes: Se generan a partir de visiones, conocimientos, hechos,
juicios, presuposiciones, hipótesis, convicciones, valores, fines y
objetivos, que se enmarca en las relaciones sociedad-estado y sociedad-
naturaleza
Instrumentos: Se establecen para modificar las relaciones sociedad-
Estado y sociedad- naturaleza, existen dos tipos fuertes que son de
carácter directo y regulatorios y débiles, que son indirectos.
Acciones: Materializan las imágenes y el efecto de los instrumentos
Tipos de
gobernanza
Autogobierno: Se establecen modos internos de gobierno, sus
componentes tienen la capacidad de autoreproducirse generando
siempre la misma red de procesos, tejiendo una estructura que
imposibilita interacciones con otros sistemas (sistema cerrado).
Cogobierno: Se rige por la colaboración, coordinación y comunicación
de actores, sin un actor central de gobierno. A su vez en esta categoría
existen tres subniveles; micro, meso y macro, que indican el grado de
interacción Estado-sociedad
Gobierno jerárquico: Se fundamenta en un actor central que genera
normas y políticas, las cuales rigen y controlan los comportamientos de
la sociedad, estableciendo relaciones unidireccionales.
Niveles de
acción de la
gobernanza.
Primer nivel: Identificación del sistema de problemas, actores y sus
interacciones
Segundo nivel: instituciones; marco de acción, los cuales generan
proceso y normas, se dinamizan como el punto de encuentro entre el
Estado y la Sociedad.
Tercer nivel: Meta-gobernanza. Principios orientadores. Constitución
de políticas públicas y procesos de evaluación
Nota. Fuente: Kooiman (2005); Kooiman et al; (2008)
La gobernanza interactiva se centra en la solución de problemas y la búsqueda de
oportunidades para el desarrollo, al describir elementos como; imágenes que son
representaciones de los actores, instrumentos que buscan cambiar o reforzar dichas lecturas
y las acciones que son desencadenadas al combinar imágenes e instrumentos, así por ejemplo
si se presenta sobreexplotación de un recurso, se puede generar un instrumento restrictivo,
25
que pueden generar el uso razonable de dicho recurso o conflictos entre actores, Por lo que
el impacto de la aplicación de una herramienta de gestión está determinado por el contexto y
la estructura del Gobierno.
De igual forma los tipos y niveles de gobernanza, toman en consideración la maquinaria
gubernamental, los sectores y la población en general, los cuales son de utilidad, para analizar
los procesos de gobernanza en la cuenca Fucha, al permitir su caracterización, ya que por
medio de la identificación y clasificación de relaciones, se podrá establecer la forma de
gobierno; si se manifiesta un autogobierno, cogobierno, gobierno jerárquico o mixto. Por otra
parte permite analizar tres niveles de acción de gobierno y establecer en qué medida todo el
sistema posee las capacidades necesarias para solucionar problemas, adaptarse a nuevas
condiciones del medio y generar alternativas de desarrollo (ver figura 1).
Figura 1. Modelo gobernanza interactiva
Fuente: (Kooiman et al; 2008)
Marco Analítico de la Gobernanza (MAG) de Hufty (2007): Define la gobernanza como un
conjunto de procesos colectivos, formales e informales, que determinan como se toman
decisiones y se construyen normas que rigen el comportamiento social, frente al uso de
recursos comunes. Dicha definición, toma en consideración el Estado, las instituciones y la
población en general, en estrechas relaciones, por lo que cada comunidad genera su sistema
de gobernanza, siendo particular a cada contexto.
26
Bajo estas premisas este autor propone el marco analítico para describir los procesos de
gobernanza con determinadas características como; I) Realista, cuando se hace una lectura
de los fenómenos tal y como son. II) interdisciplinariedad, establece la cooperación y
coordinación de saberes para explicar fenómenos. III) metodología comparativa y
generalizable, permite identificar modos de gobernanza a través del comportamiento de
variables por lo que se vale de indicadores y demás medios observables. IV) Reflexivo toma
al investigador como actor activo del fenómeno que investiga, de esta forma toma en cuenta
sus interacciones y las de los demás actores. VI) Operacional, bajo este criterio la gobernanza
es tomada como una variable intermedia que condiciona el comportamiento de otras
variables, pero que a su vez es el resultado de otras variables.
Elementos de análisis del MAG: este marco toma como referente cuatro dimensiones que
permiten describir los procesos de gobernanza, como son descripción del problema, normas,
actores, nodos y procesos (ver tabla 3)
Tabla 3:
Elementos del MAG
Dimensión de
análisis
Descripción
Descripción del
problema
Se toman los problemas como construcciones sociales por ende
este tiene diferentes puntos de partida y significación según los
actores implicados.
Las normas Mecanismos de actuación a diferentes niveles (internacional,
nacional, regional o local) y en etapas (elaboración, trasmisión y
reacción) de los actores. Existen tres tipo de normas; meta-
normas, principios orientadores que definen criterios y valores
estructurales. Normas constitutivas, definen los mecanismos
organizativos e institucionales. Normas regulativas, establecen
los parámetros de conducta, fundamentados en el bien común
Los actores Son el eje esencial de los procesos de gobernanza. Se clasifican
atendiendo a tres parámetros; nivel de acción, movilización de
recursos, carácter y tipo de relación que establece.
Procesos Estados secuenciales del sistema en análisis, permiten identificar
los patrones de evolución de los puntos nodales, la trama de
interacciones entre actores y su relación con los cambios en las
normas.
Puntos nodales Espacios físicos o virtuales, donde convergen actores, problemas
y se toman decisiones.
Nota. Fuente Hufty (2007 y 2010)
Para la aplicación de estos enfoques y definir el tipo de gobernanza en la cuenca Fucha es
necesario tener presente el tipo de relaciones que se pueden establecer entre los diferentes
actores y su naturaleza. Considerándose estos como puentes de comunicación entre actores
27
de un mismo nivel o entre diferentes niveles, pueden ser del estatus cooperación o jerárquicas
(Hufty, 2007). También se establecen las sinergias sociedad-naturaleza, si estas son del tipo
reciproco o por el contrario unidimensional, que denotan el grado de sustentabilidad,
rehabilitación o conservación de los recursos naturales. Se establecieron tres tipos de
relaciones:
De negociación: Suponen una relación de igualdad de derecho entre los actores, por lo que
estos tienen el mismo peso en los procesos de toma de decisiones. Estos actores establecen
acuerdos y compromisos de forma mutua y cooperan para la formulación o ejecución de
políticas públicas o proyectos, son comunes en sistemas de gobernó horizontales.
De dirección y repartición: Los actores se encuentran en una relación de desigualdad
económica y jurídica, en donde uno ordena y otro obedece, en proporción a las políticas y
leyes fijadas, por lo que estas interacciones son unidimensionales del tipo vertical, ya que un
nivel de acción está subordinado por otro.
De reciprocidad: Se establecen relaciones dimensionales en donde actores de diferentes
niveles interactúan, formando redes atendiendo a su capital social. Aquí se consideran a todos
los elementos del sistema como importantes, ya que cada uno ejecuta funciones específicas,
según los recursos que puedan movilizar, su capacidad para tomar decisiones o sus
conocimientos frente a determinados fenómenos.
Si bien estos autores discuten las diferentes relaciones que se presenta en el entramado social,
no profundizan en las relaciones sociedad-naturaleza, por lo que se recure a otros autores
para caracterizar este tipo de interacciones. Ingold & Pálsson (2001), exponen tres tipos de
enfoques: orientalismo, que presenta relaciones de reciprocidad negativas. La naturaleza
está al servicio del hombre, ella le pertenece, por lo que él puede hacer uso y abuso, los
recursos naturales se explotan en función lógica del mercado o de las necesidades del hombre,
por lo que estos consideran ilimitados y no se asumen responsabilidad frente a la degradación
del medio ambiente.
En un segundo enfoque está el paternalismo, que supone relaciones reciprocas equilibradas
entre la naturaleza y la sociedad, el hombre protege y conoce sobre el funcionamiento de los
ecosistemas, esto le confiere responsabilidad y racionalismo, pero esta visión se extrema
tanto, que los recursos naturales se conservan a todo costo. En estos dos paradigmas se denota
una separación entre el hombre y la naturaleza, tomando como sistemas aislados el uno del
otro ignorando la gran dependencia entre ellos, en tanto que en un tercer enfoque el
comunalismo se tejen redes, reconociendo la estrecha relación entre el hombre y la
naturaleza, así la sociedad transforma la naturaleza, pero esta su vez también genera cambios
en la estructura de la sociedad, aquí se suscitan relaciones de reciprocidad generalizada
Si bien éste enfoque describe de forma superficial los elementos de análisis, debido a que se
considera la gobernanza como un fenómeno único de cada contexto y no como un escenario
28
posible, permite una aproximación sistémica a los factores que delinean la gobernanza, al
tomar elementos comunes de todos los sistemas sociales, los cuales están interconectados,
por lo que este modelo es susceptible a ser aplicado a diversos sistemas, que para éste caso
en la cuenca Fucha, en efecto su falta de especificidad se convierte en una ventaja, ya que le
proporciona flexibilidad y adaptabilidad. Por otro lado visualiza la gobernanza, como
proceso, producto de la superposición de diferentes factores culturales, históricos, políticos,
económicos, ecológicos y ambientales, así como el reconociendo de ellos a través de puntos
nodales, que puede convertirse en alternativas de solución de problemas o conflictos, puesto
que es allí, donde los actores se materializan y toman decisiones.
2.1.5. Gobernanza del agua
En torno a la gobernanza del agua el concepto es abarcado desde organizaciones
internacionales como la Global Water Partnership (GWP) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), que han establecido un grupo variado de directrices, las cuales son tomadas
en países latinoamericanos, como base a los procesos de gestión del recurso hídrico. El
termino se puede definir como un sistema de gobierno social diseñado para tomar decisiones
en relación al uso y cuidado del agua, por ende se compone de elementos sociales, políticos,
económicos y administrativos, que están en constante interacción, lo que promueve la
mediación de conflictos, la movilización de las comunidades, el diálogo y la participación
(Rogers & Hall, 2003; Tropp, 2007).
Rogers (2002), identifica algunos elementos esenciales que se derivan de la
conceptualización de la buena gobernanza: inclusión, responsabilidad, participación,
transparencia, predictibilidad y receptividad. Esto establece una nueva visión de gobierno, el
cual es construido a partir de la interacción y movilización de todos los estamentos de la
sociedad, en pro de la consolidación de objetivos comunes y del uso sustentable del recurso
hídrico.
El éxito de un sistema de gestión del recurso hídrico está en tres factores, que se derivan de
la buena gobernanza: I) un sistema político-institucional racionalmente estable y articulado.
II. La voluntad y el conocimiento de los agentes políticos y funcionarios públicos sobre la
importancia de concebir la gestión del recurso hídrico desde un enfoque holístico. III. La
acción colectiva sopesada en la participación y la democracia (Dourojeanni & Jouravlev,
2001), que pone de manifiesto la utilización de los siguientes componentes: I objetivos y
políticas claramente definidos. II. Instituciones con responsabilidades bien establecidas y
precisadas. III. Un marco legal claro y coherente, que permita la adecuada aplicación de
instrumentos de gestión (GWP-SAMTAC, 2003)
29
2.1.6. Participación Ciudadana en los procesos de gobernanza y gestión del recurso
hídrico
La participación ciudadana es una construcción social que busca la consolidación de una
visión de desarrollo comunitario, sustentado en un contexto (social, político, económico,
cultural y ambiental) y en los intereses de los actores implicados. Por lo tanto es un ejercicio,
en donde un grupo variado de sujetos intenta llevar a la luz pública sus lecturas del mundo
que perciben, para generar acuerdos colectivos, posibilitando la esfera pública y la
movilización de voluntades en relación a objetivos comunes, convirtiéndose en un
mecanismo de interacción entre el Estado y la sociedad. De esta forma las comunidades
inciden en la estructura política y estatal de un país (Restrepo, 1997; Velásquez & González,
2003, 2004)
De esta definición se deriva la participación, como herramienta de integración entre el Estado
y la población en general, convirtiéndose en el centro de la gobernanza, ya que la dirección
de la sociedad debe pensarse como construcción comunitaria, y no como un monopolio
exclusivo del gobierno (Canto, 2008.) De allí que la participación se regule por leyes y
normas, que determinan deberes y derechos de ambas partes, por ende ésta debe ser
concedida de forma sistemática y organizada, para que se obtenga un efecto permanente, por
lo cual se conformar escenarios que permitan; desde el acceso a información hasta la
posibilidad de incidir en decisiones políticas de un país o región (Avendaño, 2006).
Adúriz & Ava (2006), establecen tres instancias de participación; I) protagonismo directo, se
presenta cuando los sujetos están directamente implicados en un proyecto o en toma de
decisiones que afectaran su destino, por ende deben poner en marcha valores como identidad,
sentido de partencia, responsabilidad social, voluntariado y solidaridad entre otros,
básicamente las personas en esta instancia se organizan a través de grupos sociales como
ONG”S, partidos públicos, clubes, etc. II) Opinión y reclamo, se da tras la apertura de canales
de comunicación, donde las personas dan a conocer sus puntos de vista, frente a servicios
prestados, problemas y decisiones públicas, entre otras. III) Participación republicana en los
procesos electorales, los ciudadanos se expresan de forma colectiva a través de diferentes
mecanismos según las normatividad de cada país, de esta forma la ciudadanía tiene derechos
y deberes, a partir de ellos se construye una visión colectiva de desarrollo. Ésta se puede
medir a través de la participación en asambleas, presupuestos, iniciativas populares, el voto,
etc.
La participación ciudadana en un derecho, pero ante todo un deber, para garantizar ésta es
necesaria una estructura institucional, que propicie el acceso a información, puesto que un
público bien informado toma buenas decisiones, desencadenado la apropiación y
legitimización del territorio por parte del ciudadano. Estos factores llevan a eliminar las
barreras al proceso de gobernanza, las cuales podrían ser; la corrupción, la carencia de
coordinación institucional, la falta de correspondencia entre las políticas públicas y las
30
acciones ejecutadas, entre otras (Velásquez & González, 2003; De Estefano et al, 2011). Por
lo que aquí cobra peso la gobernanza centrada en principios, como son equidad, eficacia,
transparencia y coherencia, la combinación de estos cuatro pilares, genera un gobierno
confiable, que mejora las condiciones sociales, traduciéndose esto en incentivos para
participación.
Por su parte la gestión integral del recurso hídrico toma como cimientos los elementos de la
declaración de Dublín (1992), como referente se cita el segundo principio “El desarrollo y la
gestión de los recursos hídricos deberían basarse en un enfoque participativo, que involucre
a los usuarios, a los planificadores y a los formuladores de políticas en todos los niveles”.
De esta forma las decisiones en relación al agua deben generarse de forma participativa,
permitiendo el acceso a todos los actores involucrados o aledaños a este recurso.
Existen varias razones para generar sistemas de participación al interior de la gestión del
recurso hídrico, una de ellas es la implicación de la gobernanza en asuntos de gestión
ambiental, puesto que esta permite equilibrar la relación Estado-sociedad, dinamizándola a
través de los mecanismos de toma de decisiones sobre el acceso y uso de los recursos
naturales a través de la descentralización (Delgado et al, 2007). Subirats (2006), propone
cuatro aspectos por los cuales la participación ciudadana es un elemento de importancia para
la gestión del recurso hídrico I) La apertura de gobiernos centrados en la democracia II)
identificación de problemáticas de índole ecológico y social. III) La sociedad actual busca
canales de participación, que les permita influir en asuntos políticos y IV) Marcos
internacionales que requieren democratizar la toma de decisiones.
Para Rogers & Hall (2003), la gestión del recurso hídrico debe propiciar la participación
ciudadana fundamentada en la gobernanza, el Estado necesita comunicarse con todos los
actores de forma directa y constante para generar políticas públicas, pensadas en la sociedad
y en objetivos colectivos que permitan el uso eficiente del recurso hídrico, por lo tanto esta
debe ser “inclusiva y comunicativa”. Todos los niveles del gobierno deben generar un
enfoque inclusivo cuando desarrollan e implementan políticas públicas, para esto se deben
propiciar escenarios abiertos y transparentes, donde fácilmente los actores implicados puedan
hacer seguimiento de los procesos realizados, para que sean partícipes en las decisiones
tomadas. De allí la importancia de generar información pertinente al ciudadano en un
lenguaje que sea fácilmente entendido.
Análisis de la gobernanza fundamentado en la participación ciudadana:
Dourojeanni (2002), identifica tres categorías para analizar la gobernanza del agua; en la
primera se encuentra el proceso participativo de toma de decisiones, que permiten identifican
31
los actores vinculados a la gestión del recurso hídrico, ello implica conocer sus posiciones,
sus anhelos (objetivos, metas, etc.), sus necesidades y la problemática socio-cultural. De igual
forma deben identificarse los mecanismos normativos que el Estado ha diseñado para
permitir la participación ciudadana y las acciones que se han establecido para satisfacer
dichas necesidades, solucionar los problemas identificados y alcanzar los objetivos
propuestos. En la tabla 4 se ilustran las principales categorías de análisis implicadas en el
proceso de participación.
Tabla 4:
Categorías de participación en la gestión del recurso hídrico
Toma de decisiones
Actores
Identificación de actores
Descripción del contexto de acción y trabajo
Modelo de participación
Existencia de mecanismos que permitan la consulta entre el gobierno local y sus
constituyentes en asuntos de interés general;
Identificación de canales de participación ciudadana
Clasificación y tipos de participación
Mecanismos de respuesta
Presencia y alcance de esfuerzos de cooperación entre los gobiernos locales, las
organizaciones no gubernamentales y la comunidad
Existencia y alcance de proyectos que son el resultado de la cooperación entre el
gobierno local, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de
voluntariado
Nota. Fuente: adaptado de Dourojeanni (2002)
En una segunda instancia se tiene; categorizar los actores implicados en la gestión del agua.
Para ello se establecen dos subcategorías: nivel y orientación, que indica el grado de acción
de los actores, sus responsabilidades y funciones en el proceso de gestión. En la segunda
categoría se presenta el carácter; que busca establecer la procedencia de los diferentes
actores. (Véase tabla 5).
32
Tabla 5:
Clasificación de actores en la gestión del recurso hídrico
Nota. Fuente: adaptado de Dourojeanni (2002)
Finalmente se establece el sistema institucional vinculado a la gestión del agua, en esta
categoría se encuentra todo lo está relacionado con elaboración de planes, aquí se establecen
los mecanismos por cuales se gestiona el recurso hídrico sustentado en el contexto, que ya
ha sido identificado, por ende se construye un sistema que combina elementos económicos,
técnicos, laborales, sociales, jurídicos, políticos y culturales, que constituyen una totalidad
estructurada, la cual debe actuar para solucionar problemas complejos y poco estructurados.
CLASIFICACIÓN DE ACTORES
Nivel y orientación
NIVEL 1 Científico-ambiental -Organismos de investigación conjuntos
-Recolección de información,
descripción, análisis y modelación de los
sistemas hidrológicos y ecosistemas
estratégicos.
Institutos, servicios,
laboratorios,
universidades y centros de
recursos hídricos,
hidráulica, hidrología y
otros.
NIEVEL 2 Económico-productivo -Convenios entre usuarios
-Uso del agua para crecimiento
económico (demanda del recurso hídrico)
Empresas y ministerios
Usuarios directos
NIVEL 3 Técnico-normativo Tratados internacionales
Uso múltiple del recurso hídrico y control
de los impactos ambientales producidos
por dichas actividades (equilibrio oferta-
demanda)
Constituido por los
encargados de aplicar
leyes de aguas y manejar
el uso múltiple del agua en
el ámbito
Nacional
Nivel 4 Político-social Grupos consultivos
Formulación de políticas públicas en pro
del desarrollo
Participación equitativa
de representantes de los
cuatro niveles de
gestión
CARÁCTER
Formar o informar. Derechos de propiedad
Endógeno o exógeno. Con relación al lugar donde habita y toma decisiones que afectan la dinámica de la cuenca y el uso
del agua.
Público o privado. Composición de los comités directivos de cada cuenca y el poder de decisión de cada miembro
33
Las definiciones y categorías de análisis propuestas por Dourojeanni (2002), en torno a la
gobernanza del agua complementan los elementos descritos en los enfoques de Kooiman et
al (2008) y Hufty (2007), ya que permiten la categorización y clasificación de los diferentes
actores asociados la cuenca Fucha, los cuales son relevantes porque moldean, no solo las
condiciones del territorio, si no que establecen el tipo y nivel de gobernanza, puesto que el
eje central de la relación Estado-Sociedad es la participación ciudadana. Por su parte éste
autor, proporciona la posibilidad de cuantificar los procesos participativos, para la generación
se sistemas de indicadores que den cuenta de los procesos de gobernanza.
2.2. Estado del Arte
2.2.1. Mecanismos de Evaluación de Gobernanza y de Gestión del Recurso Hídrico en
Latinoamérica
Si bien en la región se está incorporando el modelo integral de gestión del recurso hídrico,
ya se han generado algunas estrategias que permiten evaluar su impacto y determinar las
condiciones necesarias para aplicar dicho marco de gestión como son la comparación entre
países, el empleo de modelos de análisis e indicadores
Rojas et al; (2003) compara la gestión de dos países Colombia y Brasil a la luz de los
siguientes parámetros, I) definición de la unidad territorial, II) uso de instrumentos
regulatorios, económicos de control y penalización, III) mecanismos técnicos de
planificación y flujo de información, IV) marco institucional, gestores y actores. Esto permite
identificar las características de los escenarios, bajo los cuales se implementará el modelo de
gestión en referencia a otros países, permitiendo aprender de otras experiencias y retomar
aquellos aspectos que pueden ser aplicados en un contexto específico.
Por otro lado Guerrero et al; (2010) aplica el modelo MAG para analizar los procesos de
gobernanza por medio de la identificación de actores y mecanismos institucionales empleado
en la micro cuenca El Cangrejo en Jalisco México así: en primera instancia los problemas,
fueron analizados a partir de la caracterización socioambiental de la cuenca, en un segundo
aspecto, con respecto los actores se tomaron en cuenta autoridades municipales,
administradores de agua potable y alcantarillado, director de fomento agropecuario e
investigadores, sus funciones fueron identificadas a través de entrevistas semi-estructuradas
y preguntas abiertas, para su posterior clasificación su poder decisión en estratégicos,
relevantes y secundarios.
Los puntos nodales y normas. Se establecieron por medio de entrevistas y consulta.
Finalmente se identificó la percepción de la ciudadanía; por medio de encuestas de 15
preguntas, que permitieron establecer la percepción de la comunidad frente a los procesos de
gobernanza. De igual forma este modelo, puede ser aplicado en otros campos, en los cuales
34
se pretenda describir los procesos de gobernanza, debido a su flexibilidad y a su una
metodología de análisis, ya que se toma en consideración los actores, sus relaciones y campos
de acción (Hufty, 2010)
2.2.1.1. Uso de Indicadores para Gestión del Recurso Hídrico en Latinoamérica
Los indicadores permiten reconocer el estado actual de los recursos a través de la
cuantificación de variables y la construcción de escenarios futuros, lo que hace más eficiente
la toma de decisiones frente al desabastecimiento del recurso o al deterioro de ecosistemas
estratégicos (Posada et al, 2005). En Latinoamérica se puede clasificar el uso de indicadores
en cinco grupos; cambio climático, gobernanza, demanda, calidad y sustentabilidad, donde
los de mayor utilización, han sido los de calidad a través de bioindicadores y características
fisicoquímicas de agua, como se ilustran en la tabla 6.
Tabla 6:
Clasificación de indicadores más comunes en Latinoamérica para la gestión del recurso hídrico.
Temática Indicadores Autores
Cambio climático Prevención: incremento del recurso
hídrico, protección de los recursos
hídricos, reducción de impactos
Mitigación: conservación de suelo y
agua
Tolerancia: riesgos de seguías
(Retamal et al, 2013)
Gobernabilidad Marco jurídico: normatividad y políticas
Igualdad: equidad de género,
participación y valor social Desarrollo administrativo: planeación,
operación, evaluación, coordinación,
interdisciplinaridad, responsabilidad e
integración de saberes.
Marco tecnológico: aplicación de
tecnologías sustentables para el uso y
seguimiento de los recursos hídricos.
Transparencia: rendición de cuentas
Eficiencia: eficiencia económica
(Aguilar et al, 2011)
Demanda Índice de escasez: se construye a través
de la oferta hídrica y demanda hídrica
(Posada et al, 2005)
Eficiencia en sistemas de riego:
rendimiento económico
(Sánchez et al, 2006
35
Temática Indicadores Autores
Calidad Biológicos: presencia de organismos
(macro fauna bentónica, bacterias
anaerobias, Coliformes fecales
(Figueroa et al, 2003;
Pavé &; Gesche et a,
2003; Silva et al,
2004; Olivas et al,
2011)
Sustentabilidad Uso sustentable: acceso seguro al agua,
acceso a sistemas de saneamiento
adecuado, conexiones domiciliarias,
costos, consumo de agua y Tratamiento
de aguas residuales
(Cervera, 2007)
Nota: Fuente recopilación propia
Cabe resaltar que en manuales referentes a la gestión integral del recurso hídrico, clasifican
los indicadores en dos grupos: I) técnico, en referencia a mediciones físicas del agua y su
entorno. II) gobernanza, los cuales evalúan el alcance y efecto de las políticas públicas que
orientar los procesos de manejo del agua. En tabla 7 se evidencian algunos ejemplos
Tabla 7:
Ejemplo: indicadores de gestión del recurso hídrico
Función de medición Indicador Descriptor de
indicador
Gobernabilidad
Representatividad y participación
de los usuarios en la toma de
decisiones estratégicas/desarrollar
mecanismos para un proceso
efectivo de comunicación
Encuentros presenciales con
usuarios
Cantidad de encuentros
realizados/año
Asistentes a asambleas de
usuarios
% asistentes/total de
miembros
Asignación de recurso hídrico a
principales usuarios y usos,
manteniendo uso social y
Autorizar usos de acuerdo a
las regulaciones
Cantidad de Permisos
expedidos
36
Función de medición Indicador Descriptor de
indicador
ambiental en marco de equidad y
desarrollo social
Preservar caudales para uso
ambiental
% de caudales
asignados según uso
Financiamiento para el desarrollo
sustentable del recurso/ Obtener
financiamiento sustentable en
largo plazo
Nivel del financiamiento. Nada, poco, suficiente
Gerenciamiento efectivo /
Establecer un sistema de
información para administradores
y usuarios de apoyo a las
decisiones
Desarrollar sistemas de
información
Nivel del sistema de
información
Existe información en
SIG
Técnicos
Prevención del deterioro de los
recursos hídricos por calidad y
excesiva explotación/ Controlar la
calidad y el uso eficiente del
recurso
Control de la contaminación
del recurso
Cantidad efluentes
industriales tratados in
situ
Índice de calidad de
agua
Controlar la seguridad del
suministro de agua a los
usuarios
Eficiencia de riego
% de Superficie
irrigada
Frenar la contaminación
salina del agua subterránea
Cantidad de
perforaciones en mal
estado cerrados
Nota. Fuente: adaptado de Fasciolo et al (2011)
37
2.2.2. Escenario de Gobernanza y Gestión del Recurso Hídrico en Colombia
Colombia, en las últimas décadas ha venido promoviendo un sistema destinado garantizar la
protección y el uso sostenible de los recursos naturales. Es así que en 1954, nace la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, como ente encargado de propiciar
sistemas de gestión para río Cauca, capaces de dar respuesta a los usos productivos del
recurso hídrico en esta región agroindustrial. En 1968 se creó el Instituto de desarrollo de los
Recursos Naturales (INDERENA), cuya función era la protección, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales, pese a que hoy esta institución no existe sus funciones fueron
adsorbidas por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En 1974 se expide Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección del Medio
Ambiente (CNRN), que establece tres importantes elementos para el manejo del agua; la
declara como propiedad pública, II) definió orden de prioridad en primera instancia al
consumo humano, seguido de preservación flora y fauna, agricultura, uso pecuario,
recreación, uso industrial y transporte, III) establece instrumentos económicos para el control
de la contaminación (Rojas et al, 2013).
En 1991 con la nueva constitución de la república de Colombia, se dictan directrices
concernientes a los recursos naturales, así en los artículos 79, 80 y 82, se establece como
derecho el goce a un ambiente sano y se decreta el manejo, conservación y protección del
medio ambiente como obligación del Estado. Posteriormente en 1993, se dio origen al
Ministerio de Medio Ambiente (hoy ministerio de ambiente y desarrollo sostenible) y a la
consolidación del Sistema Nacional Ambiental (SINA) con la ley expedición de la ley 99,
que lo establece como organismo rector de la gestión del medio ambiente, encargado de
concretar las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación,
protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables (República de Colombia, 1993).
El SINA complemeneta las funciones del ministerio en poner en marcha las directrices de
éste, por medio de un sistema de información y de investigación (República de
Colombia,1994). Por otro lado se postula como uno de los esquemas institucionales
ambientales más singulares y de mayor potencial en América Latina, al proponer una gestión
ambiental descentralizada y participativa. Se consituye por conjunto de 33 Corporaciones
Autónomas Regionales (CAR), las cuales estan presentes en todo el pais, además de cinco
Institutos de Investigación, las Autoridades Ambientales Urbanas, y otras entidades públicas
y privadas.
Posteriormente las CARS empizan a liderar el porceso de gestion del recurso hidrico a nivel
regional, puesto que se les permite; I) asignación del recurso a los diferentes usuarios, II)
controlar las fuentes de contaminación puntual y difusa III) diseñar los planes de ordenación
y manejo de cuencas hidrográficas (POMCH). En 1996 el Ministerio de Medio Ambiente,
expide el documento “Lineamientos de Política para el Manejo Integral del Agua”, el cual
38
propone un manejo intersectorial de la oferta, demanda y calidad de los recursos hídricos,
debido a que se entienden los procesos de gestión ambiental, como dinámicos, los cuales que
se desarrollan por etapas. Dicha política debe considerar los principios orientadores de la
constitución de 1991 y del plan de desarrollo vigente (Ministerio de Medio Ambiente, 1996).
Estos antecedentes se configuran para generar el modelo de gestion del recurso hidrico en
Colombia, que en primera medida es descentralizado, se fundamenta en los principios GIRH,
reconociendo, que este recurso debe manejarse desde un enfoque integral. Por lo que el 2010
se constituye la Politica Nacional del Gestión Integral del Recurso Hídrico, dentro del plan
nacional de desarrollo 2006-2010 “Estado comunitario: Desarrollo para todos”, en respuesta
a una gestión ambiental y del riesgo que promoviera el desarrollo sostenible (capitulo 5).
Este sistema de gestión se articula por medio de cuatro parámetros; I) planificación, II)
administración, III) seguimiento y monitoreo, IV) manejo de conflictos relacionados con el
agua.
La política de aguas para Colombia se fundamenta en un ciclo que promueve la mejora
continua, el cual se compone de cuatro fases; I) diagnóstico y prospectiva, en donde se toma
como línea de base información la demanda, oferta, riesgos, tendencias y proyectos II)
formulación y programación, corresponde a la fase de planificación donde se proponen
estrategias, programas, proyectos, metas e indicadores, III) ejecución, aquí se pone en marcha
los instrumentos de gestión que dan cumplimiento a los objetivos propuestos, IV)
seguimiento y evaluación, se establecen los mecanismos de monitoreo y seguimiento, se
proponen estrategias para retroalimentar los procesos desarrollados. Dicha política se
fundamenta en los siguientes principios:
Bien de uso público: El agua es un bien de uso público y su conservación es
responsabilidad de todos.
Uso prioritario: El acceso al agua para consumo humano y doméstico tendrá prioridad
sobre cualquier otro uso y en consecuencia se considera un fin fundamental del Estado.
Además, los usos colectivos tendrán prioridad sobre los usos particulares.
Factor de desarrollo: El agua se considera un recurso estratégico para el desarrollo
social, cultural y económico del país por su contribución a la vida, a la salud, al bienestar,
a la seguridad alimentaria y al mantenimiento y funcionamiento de los ecosistemas.
Integralidad y diversidad: La gestión integral del recurso hídrico armoniza los procesos
locales, regionales y nacionales, reconociendo la diversidad territorial, ecosistémica,
étnica y cultural del país, las necesidades de las poblaciones vulnerables (niños, adultos
mayores, minorías étnicas), e incorpora el enfoque de género.
Unidad de gestión: La cuenca hidrográfica es la unidad fundamental para la planificación
y gestión integral descentralizada del patrimonio hídrico.
39
Ahorro y uso eficiente: El agua dulce se considera un recurso escaso y por lo tanto, su
uso será racional y se basará en el ahorro y uso eficiente.
Participación y equidad: La gestión del agua se orientará bajo un enfoque participativo
y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios
del recurso, y se desarrollará de forma transparente y gradual propendiendo por la
equidad social.
Información e investigación: El acceso a la información y la investigación son
fundamentales para la gestión integral del recurso hídrico.
Pese a estos avances se encuentran dificultades en la gestión del recurso hídrico en Colombia
y por ende en la gobernanza. Según Zamudio (2012), esto obedece a: I) desconocimiento del
contexto internacional, que limita las oportunidades del país frente al cambio de escenarios,
si bien Colombia ha venido integrando estándares internacionales a sus políticas de manejo
del recurso hídrico, estas aún no tienen una definición clara y específica, por lo que no se
ha generado una estructura coherente que permita su aplicación, seguimiento y evaluación
II) descoordinación y dispersión de las políticas públicas y su aplicación en lo local, esto
impide alcanzar objetivos comunes, puesto que se sectoriza la acción pública. III)
desconocimiento de las formas locales de gobierno, la gestión del recurso hídrico se ha
centrado en la oferta y demanda, haciendo de lado el tejido social y el reconocimiento de los
diversos contextos del país. IV) La percepción errónea de la abundancia y calidad del agua
en país, ya que el 80% de la población colombiana se abastece de pequeñas fuentes de agua,
como arroyos, quebradas y riachuelos, que no garantizan una disposición permanente. V) La
falta de interés por reconocer las presiones que se ejercen sobre este recurso, por lo que las
soluciones planteadas frente al uso del agua con superficiales.
Según la PNGIRH (2010), los factores más incidentes en temas de gobernanza del agua son:
falta de consenso en torno al aprovechamiento del recurso hídrico, desarticulación y escaso
liderazgo institucional, falta de coordinación y cohesión en los instrumentos de planificación,
procesos de gestión locales deficientes, carencia de interés por los ciudadanos por incidir en
la gestión del recurso hídrico, escaso acoplamiento entre normas e instrumentos para la
gestión integral del recurso hídrico.
Como aspecto común se encuentra la escasa coordinación institucional, que cobra peso, ya
que impide alcanzar objetivos, aplicar políticas públicas. Este aspecto se ha venido
presentado por la falta de cumplimiento en roles establecidos en las entidades sujetas al agua,
de hecho el sector institucional tiene sus propio marco normativo, pero se contraponen entre
sí, esto se ve reflejado en la deficiente presentación de servicios en especial en zonas rurales,
y la falta de concertación y dialogo. Puesto que estas figuras continuamente fragmentan los
sectores encargados del manejo del agua, haciéndolas susceptibles a la corrupción, generando
pérdida de recursos económicos y la credibilidad de la población. Otro factor incidente es la
40
escasa intervención ciudadana en asuntos públicos, producto del desconocimiento frente a
las dinámicas locales, generando que los procesos de participación propiciados por el Estado,
no tengan el efecto esperado, ya que ésta se restringe a opiniones vagas de las comunidades,
sin efectos permanentes en el manejo del agua (Restrepo, 2003).
2.2.3. Escenarios de participación ciudadana en Colombia como base fundamental
para la gobernanza
Desde la generación de la constitución de 1991, se han abierto espacios para la participación
ciudadana, reconociéndose esta como factor indispensable para el manejo de asuntos
públicos (Cogollos & Ramírez, 2007), ha sido tanto el esfuerzo por concretar instancias de
participación que hoy existen casi 29 normas (Velásquez & Gozález, 2003), referentes a este
tema. Pero este amplio marco normativo, no se hace efectivo a la hora de concretar la
movilización ciudadana y su incidencia en la formulación de políticas públicas; por lo
contrario parece ampliarse más la fisura entre la institucionalidad participativa, las conductas
de la población en el escenario público y sus resultados en términos de la modernización y
democratización de la gestión (ver anexo 4).
Velásquez & González (2003), exponen tres factores que inciden en la participación
ciudadana; I) el clientelismo y la corrupción, estos factores se desencadenan de intereses
particulares, propiciando la desinstitucionalización del Estado y promoviendo el
escepticismo de la población frente a las acciones gubernamentales. II) La pobreza, la falta
de condiciones dignas en las personas, hacen que fijen otras metas en sus quehacer social
como obtener empleo o ingresos para sus familias, por lo que si incidencia en asuntos
públicos no es una prioridad. III) La violencia y el conflicto armado, han generado barreras
estructurales, reducción del espacio para la deliberación, provocando como resultado;
miedos, lealtades perversas, convirtiendo las participación en un instrumento para la defensa
de intereses particulares.
Pero no todo es oscuro en los procesos de participación, estos actores a partir de casos de
estudio en Colombia, han identificado acciones que han tenido éxito, en el fortaleciendo
participativo a nivel municipal y local, por medio se mesas y consejos, ya que en cierta
medida ha tenido incidencia en la identificación de problemas, conflictos y potencialidades
de los territorios y en de toma de decisiones frente a la planificación y gestión del mismo. El
control y seguimiento a asuntos públicos, ha venido concretándose, por medio de las
veedurías. Por su parte en las últimas décadas se ha conformado un grupo significativo de
organizaciones sociales, promoviendo el empoderamiento y legitimización de la población
Participación ciudadana en tema de aguas en Colombia.
La ley 99 de 1993, que se generó para el establecimiento del Ministerio de Medio Ambiente
en Colombia, identificando las funciones de este, dentro de las cuales se destaca la
41
concertación y definición de políticas públicas, en relación a asuntos ambientales que
propendan por el desarrollo sustentable y la participación ciudadana, garantizando así, el
derecho a acceder a un ambiente sano (Artículo 2). Por otro lado, el Artículo 13 establece la
conformación del Sistema Nacional Ambiental (SINA), a partir de entidades del estado,
entidades privadas, mixtas y organizaciones comunitarias, de allí que se armonice
jerárquicamente a través del Ministerio de Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas
Regionales, departamentos y distritos o municipios, lo que denota su componente
participativo en su articulación.
De igual forma, la Política Pública de Gestión Integral del Recurso Hídrico como guía de
orientación en torno al manejo sustentable de los recursos hídricos del país, enuncia: “La
gestión del agua se orientará bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a
entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y se desarrollará de
forma transparente y gradual propendiendo por la equidad social”. Lo que es ratificado en
el objetivo siete que busca propiciar espacios de participación a través de dinámicas de
gobernabilidad para un manejo más eficiente del agua, a través de tres instancias; apertura de
espacios de concertación ciudadana, cultura frente al usos racional de los recursos hídricos y
resolución de conflictos desde lo local.
Por su parte el PNUD (2013), indica que para el caso colombiano se presentan tres
modalidades de participación en asuntos hídricos; los consejos de cuenca, los comités de
desarrollo y control social, los consejos municipales y locales de planeación ambientales
locales, propiciados por el Estado. En una segunda modalidad está asociada a las iniciativas
ciudadanas que exigen rendición de cuentas y defienden el derecho al agua potable y
saneamiento utilizando herramientas judiciales y administrativas, por su parte también
buscan incidir en la gestión del recurso. La tercera modalidad, está relacionada con el
surgimiento y creciente protagonismo de organizaciones, redes y movimientos sociales que
defienden las cuencas hidrográficas, exigen programas de inclusión social, se oponen a las
políticas de privatización del agua, exigen rendición de cuentas, participan e impulsan
cambios en políticas ambientales e inciden en la construcción de una gobernanza centrada en
la sostenibilidad ambiental.
Tomando como referente las instancias de participación promovidas por el Estado se hará
una breve definición de estos y su alcance a nivel normativo:
Consejos de cuenca: El decreto 1640 de 2012, consagra a los concejos de cuenca y a las
mesas de trabajo como instancias de participación para el manejo de los recursos hídricos
(Artículo 7). Los diferentes actores vinculados a las cuencas hidrográficas podrán ejercer su
derecho de participación, por medio de ésta instancia, cuyo carácter es consultivo y
representativo. Éstos se conforman por un grupo variado de gremios, con diferentes
funciones como se ilustra en la figura 2.
42
Figura 2. Generalidades de los consejos de cuenca en Colombia
Fuente. Decreto 1640 de 2012 y resolución 509 de 2013.
Si bien esta instancia de participación tiene un alto potencial para la movilización ciudadana,
puesto que vincula a diferentes actores, ya que no fija restricciones formales, permitiendo
que los ciudadanos, hagan presentes sus necesidades y anhelos dentro de la gestión del
recurso hídrico y representan lugares de mayor interés para las organizaciones, redes y
movimientos sociales de los territorios. Han sido desestimados por las autoridades a nivel
regional y local, puesto que no se generado una política orientada a impulsar y consolidar
institucionalmente los consejos de cuenca como modelo de participación y negociación en
torno a los conflictos por el uso del suelo en las cuencas en el país (PNUD, 2013), otro factor
que afecta su configuración es la disparidad y discontinuidad en las diferentes administración
de los territorios, ya que cada una de ellas establece su alcance priorizando lo que considera
más importante o relevante (Hernández & Flórez, 2011). Se espera que con el Decreto 1640
de 2012 y resolución 509 de 2013, de estos espacios de participación tengan un mayor efecto
en los proceso de gestión.
Comisión Ambiental Local (CAL): Son espacios institucionales de participación y
coordinación intersectorial para los temas ambientales a nivel de localidades. Se establecen
por medio del Decreto 625 de 2007. Las CAL, son presididas por los alcaldes locales o sus
delegados, a su vez conforman un grupo variado de actores en los que se encuentran;
representantes de entidades distritales, instituciones de educación básica-media y
universidades, organizaciones cívicas y movimientos ambientales. Sus funciones representan
un grupo variado, pero se fundamentan en la aplicación del enfoque sistémico para
Co
nse
jos
de
ceu
nca
Funciones
Suministrar información de la cuenca
Servir de canal de comunicación, sociedad-Estado
Dar seguimeinto al plan de ordenameinto y manejo de la cuenca
Conformación
Comunidades
Indígenas, campesionos y organizaciones
sociales
Rep. municipio,departame
nto y JAC
Sectores Productivo e investigación
Prestadores de servicio
Alcantarillado y acueducto
43
formulación y difusión de programas, planes y proyectos en materia ambiental que
promuevan el desarrollo sostenible y la participación ciudadana de su localidad, con el fin de
responder a las necesidades del contexto y potencializar competencias en el entorno socio-
ambiental. Estos mecanismos de participación han venido permeando en la definición de
objetivos en las localidades del distrito, configurándose un escenario de movilización
ciudadana.
Comités de Desarrollo y Control Social (CDCS): Se establecieron por la Ley 142 de 1994,
como el mecanismo para organizar la participación de los ciudadanos-usuarios de los
servicios públicos domiciliarios en el control social a los operadores. Los CDCS poseen las
siguientes funciones: contribuir al mejoramiento del servicio a través de la proposición de
planes y programas que resuelvan las deficiencias presentadas por las empresas; aportar
recursos para la expansión y el mejoramiento de los servicios; solicitar la modificación de
las decisiones tomadas en materia de estratificación; estudiar y analizar el monto de los
subsidios concedidos con recursos presupuestales de los municipios; examinar los criterios y
mecanismos para el reparto de subsidios y proponer medidas sobre el tema. Pero en la
práctica solo son espacios para presentar quejas, reclamos y sugerencias a las empresas de
prestación de servicios, así que no tienen un efecto predominante en la conformación de la
gestión y de las políticas relacionadas con el agua (PNUD, 2013)
2.3. Marco Geográfico
2.4. Descripción General de la Cuenca del río Fucha
La cuenca hidrográfica del Río Fucha, está localizada en la Cordillera Oriental de los Andes
Colombianos, sobre el altiplano a 2.600 metros sobre el nivel del mar. Las coordenadas de
los extremos del área de localización, tomadas del plano general suministrado por la
Secretaría Distrital de Planeación, corresponden a: 90.000 N – 112.000 N, y, 89.000 E –
108.000 E.
Dicho cause tiene una extensión de 17536 hectáreas de las cuales 12.991 hectáreas son de
carácter urbano y 4.545 hectáreas se ubican en zona rural. Se localizada en el sector centro-
sur de la cuidad de Bogotá y drena las aguas de oriente a occidente para finalmente
entregarlas al río Bogotá. Hace parte de esta cuenca los canales San Blas, Los Comuneros,
Albina, Río Seco y las quebradas Finca, San José, La Peña, Los Laches, San Cristóbal, San
Francisco, Santa Isabel, Honda, entre otras. Como ecosistemas asociados se encuentran los
humedales de Techo, El Burro, La Vaca, Capellanía y Meandro del Say (Consorcio DUQUE-
SIMA, 2006)
44
Nace en el páramo de la Cruz Verde en la zona de Sumapaz, para entrar al territorio urbano
por la localidad de San Cristóbal y recorrer 10 de las localidades de la cuidad. El río Fucha
se dividen en tres sectores, en primera instancia se presenta el sector de la montaña que
corresponde a la zona de cauce natural, con un alto potencial para dinámicas de restauración
ecológica. Comprende los predios el lindero, el Delirio y la carrera sexta, donde el paisaje
residencial sobre la cuenca empieza a tomar más relevancia. El segundo sector está entre la
carrera sexta y la avenida cuidad de Cali, en donde el río es canalizado hasta su
desembocadura en el rio Bogotá, el tercer sector corresponde a la zona rural en donde se
realizan actividades agrícolas y agropecuarias (EAAB, 2000)
2.4.1. Problemáticas asociadas a la cuenca del río Fucha
La problemática que se ha venido desarrollando en la cuenca obedece a las diferentes
actividades antrópicas, las cuales han afectado principalmente las condiciones del cauce
(agua) y las estructuras vegetales urbanas.
Condiciones del cauce: La principal problemática que enfrenta el río Fucha es la
contaminación de sus aguas, en primera instancia por vertimientos domésticos,
especialmente en la cuenca media y alta, al igual que disposición de residuos sólidos sobre
la ronda del río (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2013). En tanto que la cuenca inferior se
encuentran metales pesados, valores de DDO y conductividad alta, fruto de la actividad
económica a la altura de la avenida Boyacá. De allí que se calcula que el río Fucha le aporta
al río Bogotá la mitad de su carga contaminante, estimada en 200 toneladas/día. (Rodríguez
et al, 2012).
La alcaldía mayor de Bogotá en comunión con la secretaria distrital de medio ambiente y la
universidad de los Andes, en los últimos años han venido recopilando datos para estimar la
calidad del recurso hídrico en la cuidad de Bogotá. De esta forma se establecen las siguientes
zonas de observación para dar seguimientos a las condiciones fisicoquímicas del río Fucha
(Salvador et al, 2012):
Establecimiento de tramos: Los tramos establecidos en la Red de Calidad Hídrica de Bogotá
se encuentran identificados como:
Tramo 1: El cual comprende entre la entrada al perímetro urbano y la carrera séptima y donde
se encuentra el sitio de monitoreo El Delirio. Abarca 1,98Km, este tramo presenta el mejor
estado de conservación, aunque en los últimos años ha aumentado la presencia de materia
orgánica y coliformes. En tanto que en ronda, se presentan residuos sólidos, como basuras,
neumáticos y escombros.
Tramo 2: Se inicia desde la carrera 7°y la desembocadura del canal de los comuneros, en el
cual se encuentra los puntos de monitoreo carrera 7° y la avenida ferrocarril. Abarca la carrera
45
séptima con 7.56Km, a partir de ese punto la contaminación del río aumenta
considerablemente y los procesos de recuperación ecológica se deterioran por la canalización
del cauce. Se encuentra predominación de microorganismos anaerobios, que descomponen
materia orgánica produciendo ácido sulfúrico que se traduce en malos olores.
Tramo 3: Desde la desembocadura del canal los comuneros hasta la avenida Boyacá y donde
está el sitio de monitoreo Fucha Av. de la Américas (Localidad Puente Aranda). Se constituye
por 2.75km- se identifica de metales pesados, cianuro y fenoles por procesos de
industrialización en la zona.
Tramo 4: comprende desde la avenida Boyacá hasta la desembocadura del río Fucha, este
tiene los sitios de monitoreo Visión Colombia y Fucha Alameda. Abarca 5,03Km. Si bien
este es uno de los tramos más contaminados (se presenta un incremento de las
concentraciones de DQO, DBO5, SST y Grasas y Aceites) en los últimos años no se
presentado mayor aumento de contaminantes, pero aún sigue siendo critica la situación del
cauce.
Estos fenómenos de degradación de las aguas del río Fucha, se deben principalmente al uso
inadecuado del suelo como invasión de su ronda, ya sea por barrios legales o ilegales, que
históricamente han originado altos niveles de contaminación y la pérdida de los ecosistemas
aledaños. Esto se presenta por disposición de residuos sólidos como escombros y basuras,
conexiones erradas, crianza de animales, acumulación de lodos en puentes vehiculares,
presencia de habitantes de calle y descargas de tipo industrial (Secretaria de medio ambiente,
2006; Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009).
Por otro lado las industrias aledañas a la ronda generan vertimientos de agua combinadas,
con cuatro importantes puntos ubicados entre el puente de la Clínica Nuestra Señora de la
Paz y la Avenida Boyacá. Por su parte economías de tipo familiar también generan problemas
de degradación ambiental, un ejemplo de ello se encuentra en el barrio el Proveedor (barrio
de invasión) en el que se localiza un grupo aproximado de 50 familias que realizan procesos
de separación de residuos y disposición final en inmediaciones del río. En tanto que en la
avenida ciudad del Cali hasta a la carrera 96 los parqueaderos ilegales, contaminan con
basuras, quema de aceites y pastillas de asbesto para frenos de vehículos. (Secretiaria Distrtal
del Medio Ambiente-Universidad Distrital Francisco José de Caldas, 2006)
Considerando otro aspecto que influye en la degradación de la cuenca son las actividades de
canalización, que se han venido realizando en la cuenca, las cuales impiden los procesos de
regeneración ecológica, la disminución de la vegetación ribereña, aumento en la temperatura
del agua por perdida de cobertura vegetal, aumento de la velocidad del agua que acelera los
procesos de erosión debido a la rectificación de los causes, perdida de la fauna edáfica,
afectando así los ciclos biogeoquímicos y la descomposición de materia orgánica, que a su
46
vez también incide en la vegetación rivereña, fraccionamiento de ecosistemas al aislar el rio
de las riberas y las llanuras de inundación (Torres et al, 2007).
Estructuras vegetales urbanas: Según el plan de manejo ambiental del río Fucha para el año
2000 se inventariaron un total de 6059 especies vegetales, de las cuales el 79% especies son
arbóreas y arbustivas ente nativas y exóticas, siendo las especies de mayor presencia el
Urapán (Fraxinus Chinensis) con 556 ejemplares, el Sauco (Sambucus nigra) con 429, el
Jazmín de la china (Jasminum Polyanthu) con 391, el eucalipto común (Eucaliptus Globulus)
con 348, el Cipres (Cupressus Lusitánica) con 327 y la Acacia negra (Acacia Melanoxylon)
con 317 (EAAB, 2000).
Considerando el tamaño del cauce, puesto que recorre 12 localidades de la cuidad se denota
escasa vegetación, debido a los procesos de urbanización, industrialización, canalización y a
la inadecuada planificación de la cuidad, estos fenómenos deterioran el paisaje y las
condiciones naturales de la cuenca, aumentado los problemas de erosión, afectado las
cadenas biológicas, generando cambios en la temperatura, alterando los regímenes de
escorrentía y la calidad del suelo (Consorcio DUQUE-SIMA, 2006)
2.5. Generalidades Localidad de San Cristóbal
Debido a la extensión de la cuenca río Fucha y a la división del territorio en Bogotá, se tomara
en consideración la localidad de San Cristóbal como referente de trabajo (ver figura 3), puesto
que esta alberga un alto porcentaje del río y presenta el escenario de canalización y natural.
47
Figura 3. Cuenca río Fucha.
Fuente: Observatorio Ambiental (2014)
La localidad de San Cristóbal, está ubicada al sur oriente de la ciudad; limita al sur con la
localidad de Usme; al occidente con las localidades de Antonio Nariño y Rafael Uribe Uribe,
al oriente con los Cerros Orientales y al norte con la localidad de Santa Fe (Secrearía Distrital
de Planeación, 2011). Empieza a desarrollarse a inicios del siglo XX, como un sector
periférico de la cuidad, que debe su extensión a las migraciones campesinas que se dieron en
1950, debido a las condiciones topográficas de esta localidad muchas personas iniciaron
procesos de ocupación ilegales sobre las márgenes de ríos y quebradas, así como de
ecosistemas que hoy son reserva forestal, lo que ha generado grandes impactos ambientales.
48
Con relación a sus condiciones socioeconómicas para el 2011, esta localidad contiene el 5.5%
de los habitantes de la cuidad, en su estratificación social predomina el estrado dos con un
77%, seguido del estrato tres con un 14,6% y el estrato uno con un 7,8%. Posee un 2% de
analfabetismo, (JAL-San Cristóbal, 2012). Su NBI es de un 7% y coeficiente gini 0,39 y la
tasa de desempleo es de un 10% una de las más altas de la cuidad. En esta zona se destacan
principalmente dos actividades económicas el comercio que corresponde a un 48,1%, donde
sus centros más importantes corresponden al barrio 20 de Julio, sobre la venida primera de
Mayo, San Blas y la Victoria. En tanto que actividades por servicios suma 31,2% (Secretaría
Dsitrtal de Planeación, 2009).
Esta localidad se caracteriza por tener una importante área en la reserva de los Cerros
orientales. Sus condiciones ambientales actuales están ligadas con el incremento de las
urbanizaciones subnormales en áreas de riesgos, rondas de cuerpos de agua, actividades
industriales como la extracción minera y la transformación de materias primas. Que con el
pasar de los años ha producido el detrimento de los recursos naturales como el agua y el
suelo. Esto se acrecienta por la falta de apropiación del territorio, los inadecuados hábitos
frente al ambiente por parte de sus habitantes, la falta de aplicación de planes de manejo de
residuos en las diferentes actividades productivas, los vertimientos a las fuentes hídricas, la
generación de ruido y la invasión del espacio público (Secretaria Distrtal de Planeación,
2009)
El río Fucha, en esta localidad se encuentra en las UPZ San Blas y Sosiego, puede dividirse
en tres tramos, el primero corresponde a la zona delimitada por la reserva protectora el
Delirio, el segundo tramo comprende los barrios Aguas Claras, Laureles, La Cecilia, Gran
Colombia, Monte Carlo, la Escuela de Logística del Ejército Nacional, San Cristóbal Alto,
Vitelma, San Cristóbal Viejo, Santa Ana Sur y el Velódromo. El tercer tramo que
corresponde a la zona canalizada se encuentra los barrios de Quinta Ramos y Sosiego, como
se ilustra en la figura 4. (EAAB-ENDA, 2006)
49
Figura 4. División por tramos de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal
Fuente: adaptación del observatorio ambiental
50
3. Capitulo II. Marco Metodológico
3.1. Enfoque Investigativo
El proyecto desarrolló una investigación de tipo descriptiva, aplicando métodos cualitativos
y cuantitativos, para la recolección de información en campo, que permitió determinar la
problemática, los procesos de gestión y gobernanza del recurso hídrico en una cuenca urbana
de la cuidad de Bogotá (río Fucha-localidad de San Cristóbal).
Se empleó el estudio de caso como enfoque de investigación, pues este permite describir
situaciones y eventos de forma sistemática, especificando propiedades, componentes y
dimensiones de los fenómenos observados, estableciendo cierto grado de flexibilidad al
investigador, para que este pueda adaptase de forma holística al campo de estudio (Hernández
et al; 1997).
3.2. Instrumentos de recolección de información.
Se parte del uso de métodos cualitativos, puesto que permiten un diseño flexible, que propicia
el alcance de los objetivos propuestos, se toma como referente la entrevista, ya que esta es
una herramienta útil, para trabajos de campo, al proponer al investigador como un observador
participante, donde sus conversaciones le permiten extraer información frente a la dinámica
de la problemática y de su contexto (Hernández et al; 1997).
Se empleó entrevistas semi-estructuradas para establecer problemas, procesos asociados a la
cuenca y elementos distintivos del concepto de gobernanza y su aplicación (ver tabla 8) en
las que se podrán identificar las siguientes características:
Información general del entrevistado
Identificación de problemas, conflictos y potencialidades en la cuenca
Rol frente al manejo de la cuenca
Conceptualización o vivencia gobernanza del agua
Rol frente al modelo de análisis propuesto para identificar los procesos de
gobernanza
Se contactaron miembros de las JAC de barrios aledaños a la cuenca, representantes de las
organizaciones sociales Planeta Casa Nativa, Citronelas y Corporación Vida del Río Fucha
(CORVIF), mesa de agricultura urbana, representante de la EAAB-ESP y de la secretaria
Distrital de Ambiente, estudiantes del IED José Félix Restrepo, que hacen parte del proyecto
vigías ambientales (PRAE) y del grupo semillas nativas y vecinos de la zona, conformándose
un grupo de 24 personas (ver tabla 8). Los entrevistados se convocaron de forma individual,
51
algunos se ubicaron por vía telefónica, donde se pactó fecha y hora de la entrevista, las cuales
fueron grabadas en audio, con previo consentimiento
Consulta: Se desarrolló aplicando el formato tipo encuesta, diseñada a partir de 21 ítems (ver
anexo 1), donde se identificaron matices de la cultura política de los habitantes, las
principales problemáticas asociadas a la cuenca y el nivel de conocimiento de los procesos
de gestión del recurso hídrico. Se aplicó a un grupo de 100 personas que vivían en
proximidades, a la zona o que hicieran uso de algunos de sus servicios ecosistémicos,
correspondientes a las UPZ San Blas y Sosiego (ver tabla 11). Las preguntas se estructuraron
atendiendo las categorías de análisis de Adúriz y Ava (2006), Lope & Hevia (2013) y del
documento guía del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE de 2013,
de los cuales se extrae el indicador cultura política, el cual se componen de las diferentes
manifestaciones de participación ciudadana. A continuación se muestra el diseño general del
instrumento aplicado:
1. Información general
2. Conflictos y problemas por uso de la cuenca
3. Cultura política
a. Dimensión electoral
b. Dimensión Opinativa
c. Dimensión Asociativa
d. Dimensión Cívica
4. Gestión del recurso hídrico.
Listas de chequeo: por medio de ellas se permite identificar la pertinencia, el nivel de acción
y carácter de los actores identificados, siguiendo los parámetros de Hufty 2007 y Dourojeanni
(2002) (ver anexo 3)
Uso de páginas web e informes: se obtuvo información secundaria, referente a la cuenca:
visitando los sitios web de la alcaldía de Bogotá, alcaldía de la localidad cuarta de San
Cristóbal, Secretaría de Ambiente y Planeación, Empresa de Acueducto y alcantaríllalo de
Bogotá y consultando documentos en la red (ver tabla 10).
Observación directa: Se recopiló información gráfica en los meses de julio, agosto y
septiembre de 2014, por medio de fotografías entre el predio el Delirio (reserva forestal) y la
carrera decima con calle 11 sur.
3.3. Etapas metodológicas
El desarrollo de esta investigación giro alrededor del diseño y aplicación de cuatro fases (ver
figura 5). En una primera instancia se generó una revisión bibliográfica, en torno al concepto
52
de gobernanza, que permitiera su sistematización e identificación de elementos, por lo que
se dio énfasis a los marcos de referencia de Kooiman, Hufty, Dourojeanni y Aguilar, así
como la recopilación de variables e indicadores postulados desde organizaciones
internacionales como PNUD, el Banco Mundial, la Unión Europea, UN-hábitat y la Global
Water Partnership
En una segunda etapa se estableció un modelo intermedio que se generó por medio del
análisis sistémico de la información recopilada de forma empírica referente al concepto de
gobernanza utilizando como base; entrevistas a actores aledaños a la cuenca o su gestión y la
revisión de documentos y páginas web, que permitieran identificar: actores su grado de
incidencia y los procesos desarrollados.
En la tercera fase se caracterizó el modelo de gobernanza encontrado en la zona de estudio.
Y en una última instancia se construyó un modelo de indicadores como propuesta para dar
cuenta del proceso de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha, que permitan la
sistematización de este concepto, identificando tres elementos básicos a la hora de analizar
un sistema como son: capacidad de respuesta, adaptabilidad y homeostasis
Figura 5. Fases metodológicas
Fuente: Recopilación propia
3.4. Análisis de resultados.
Se realizó un análisis de contenido directo por racimo, con el fin de clasificar, ordenar y
establecer relaciones conceptuales alrededor de la gestión del recurso hídrico y su aplicación.
Este tipo de análisis supone que el discurso se compone de un grupo de propensiones
primarias y secundarias que lo estructuran, por lo que se generó un grupo de categorías o
núcleos de referencia susceptibles de ser identificados en los diferentes discursos (ver tabla
8), tanto de las personas entrevistadas, consultadas y los documentos revisados. Se emplearon
hojas de cálculo de Excel para organizar y categorizar la información, generando gráficos de
porcentajes y radiales que permitan la visualización de los factores evaluados
Recopilación bibliográfica
Identificación de los
procesos de gobernanza
Caracterización del modelo
de gobernanza
Propuesta modelo de indicadores
Fase I Fase II Fase IV Fase III
53
Tabla 8:
Estructura general análisis de contenido
Unidad de
análisis
Unidades de contexto Categorías o núcleos
de referencia
Clasificación del
discurso
Gestión del
recurso
hídrico
Se toman como referentes
generales del concepto de
gobernanza a partir de
los planteamientos
expuestos en la literatura
revisada
Se transforman en los
distintos niveles donde
se puedan expresan y
desglosa la unidad de
análisis en los diversos
discursos de cada
entrevistado
Experiencia vivida
(V): ha sido
participe
Cuenca alta del río Fucha
Gobernanza
Problemas en la cuenca
Cultura política
Acciones
Estereotipos (E) lo
deduce a partir de
lo que observa
Interpretación (I):
deducciones a
partir de su
experiencia Nota. Fuente: Recopilación propia
Las distintas fuentes de información se clasificaron como se ilustran en al tabla 9, tomando
como referente el sector o grupo al que representan cada entrevistado. En la tabla 10 se
muestran los documentos revisados del 2002 al 2014, disponibles en la red y en las
bibliotecas de las entidades visitadas como son la Secretaria Distrital de Ambiente y la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
Tabla 9:
Clasificación actores entrevistados
Grupo Especificación y numero de
entrevistado
Número de
entrevistados
Porcentaje
%
Miembros de las
JAC
Barrios: Montecarlo (8) y Manila
(3)
2 8
Organizaciones
sociales
CORVIC (1) y planeta casa nativa
(4)
2 8
Representantes de
instituciones locales
Representante alcaldía local de San
Cristóbal (2)
Hospital San Blas (territorios
ambientalmente saludables) (7)
2 8
Mesa local Representantes de la mesa de
agricultura de San Cristóbal
4 21
54
Grupo Especificación y numero de
entrevistado
Número de
entrevistados
Porcentaje
%
(5, 19,20,21)
Representante de
instituciones
distritales
Secretaria Distrital de Ambiente
(24)
Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá (23)
Guarda parques (15, 16)
4 17
Universidades Universidad Javeriana (coloquio
cidronelas) (6)
1 4
Colegios José Félix Restrepo (PRAE)
(9,10,11,12,13)
5 21
Ciudadano-común Las Mercedes, Santa Ana y
velódromo
(14, 17,18,22)
3 13
TOTAL 24 100 Nota. (1) indica la codificación de cada actor
Fuente: Recopilación propia
Tabla 10:
Clasificación de documentos revisados.
Nota. Fuente: Recopilación propia
Tipo Institución Titulo
Año de
publicación
Informe
Alcaldía
mayor de
Bogotá Boletín consolidado del mercado de vivienda 2002
Proyectos
EAAB-
ENDA
Convenio de cooperación para el cuidado y la
defensa de la cuenca alta del río Fucha, mediante
el fortalecimiento de la participación social en la
localidad de San Cristóbal. 2006
Informe
EAAB-
ESP
Plan de saneamiento y manejo de vertimientos
cuenca Fucha 2006
Informe
Secretaria
distrital de
planeación
Conociendo la localidad de San Cristóbal:
Diagnóstico de aspectos físicos, demográficos y
socioeconómicos 2009
Proyectos
Alcaldía
local
Plan ambiental local. San Cristóbal humana con el
ambiente 2011
Informe
Contraloría
de Bogotá
Construcciones ilegales según polígonos de
monitoreo realizado por la administración distrital 2011
Política MADS
Política pública de gestión integral del recurso
hídrico 2011
55
Con referencia a la consulta realizada como categoría general de clasificación se tomó el
barrio de donde procedía cada consultado (seleccionándose un promedio de catorce
ciudadanos por barrio) y el tiempo que este llevaba viviendo allí. En donde se buscó que
predominaran aquellas personas que llevaban más de 10 años en el sector (ver tabla 11), ya
que a estas personas se le es más fácil reconocer los procesos y dinámicas de la cuenca Fucha
y de la localidad. Por este medio se identificaron los roles que tiene los ciudadanos frente a
los elementos de la cuidad como es la cuenca y los valores que estos han estructurado frente
a la apropiación de su territorio, por lo que se tomó como referente las dimensiones de la
cultura política y el reconocimiento de las dinámicas de la cuenca, permitiendo ubicar los
ciudadanos en el escenario de gobernanza del río Fucha.
Tabla 11:
Clasificación ciudadanos consultados
Barrio Número de
personas
consultadas
Tiempo de
permanencia mayor a
10 años
Porcentaje de consultados con
una permanencia mayor a 10
años
Aguas
claras 14 5
35,71
Manila 14 9 64,28
San
Cristóbal 16 8
50,00
Santa Ana 14 4 28,57
Sosiego 14 6 42,85
Velódromo 14 7 50,00
Vitelma 14 8 57,14 Nota. Fuente: Recopilación propia
3.5. Modelo de análisis de gobernanza para la cuenca alta del río Fucha
Se generó un modelo de análisis (ver figura 6), para describir los procesos de gobernanza
desarrollados en la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal, empleado como
base la revisión bibliográfica descrita, se toma como eje central el marco de análisis de la
Proyectos
Alcaldía
mayor de
Bogotá
Caracterización y lineamientos ambientales.
Operación estratégica parque corredor ecológico
río Fucha 2013
Informe
Secretaria
distrital de
planeación
Informe de rendición de cuentas, localidad de San
Cristóbal 2013
Proyectos
EAAB-
ESP
Plan de manejo ambiental. Diseño paisajístico
para la rehabilitación zonas de ronda del río
Fucha. Tomo II identificación, evaluación y
manejo de impactos. 2014
56
gobernanza (MAG), por ser realista, reflexivo, generalizable, comparativo, interdisciplinario
y operativo propuesto por Hufty (2007), que describe cinco elementos esenciales en todo
proceso de gobernanza como son problemas, actores, normas, procesos y puntos nodales.
Este marco fue alimentado por la propuesta de análisis de la gobernanza de Dourojeanni
(2002), que presenta un sistema de clasificación de los actores por niveles de acción, se
amplían los mecanismos de clasificación y la descripción de los actores, ya que estos son
centros de interés en la gobernanza del agua,| puesto que generan imágenes frente a la cuenca
Fucha, que se trasforman en problemas, puntos nodales, procesos y normas. Por otro lado es
importante identificar el tipo de relación sociedad-naturaleza, desde los postulados de del
modelo interactivo de la gobernanza propuesto por Kooiman et al (2008). Y finalmente se
retomaron los principios de la buena gobernanza para establcer la estructura y la
funcionalidad frente a estos procesos.
Figura 6. Modelo de análisis de la gobernanza para la cuenca alta río Fucha
Fuente: adaptación de Hufty (2007)
Problemas: Una construcción sistémica de la gobernanza permitió clasificar los problemas
en dos grupos: estructurales y funcionales, atendiendo a los parámetros de Aguilar & Bustelo
(2010). Los atributos de carácter estructural se reconstruyeron tomando como referente los
57
elementos de gobernanza propuestos por Kooiman et al (2008) (imágenes, instrumentos y
acciones). En tanto que los de carácter funcional se categorizaron en dos grupos en relación
a la eficiencia y la eficacia tomando como base los enfoques de gobernanza centrados en
principios (ver tabla 12)
Tabla 12:
Ejemplo problemas de la gobernanza
ESTRUCTURALES FUNCIONALES
IMAGENES
ACTORES
Insuficiencia diversidad de actores
estratégicos
Falta de reconocimiento del tejido
social
Escasa o nula concertación entre el
Estado y la sociedad, en el diseño y
alcance de objetivos
ROLES
Falta de caridad de roles y funciones
de los diferentes actores o instituciones
vinculadas a la gestión del recurso
hídrico
Carencia o nula responsabilidad
(cumplimiento de funciones) de los
diferentes actores e instituciones
vinculadas a la gestión del recurso
hídrico
RELACIONES
Deficiencia o falta de articulación y/o
coordinación de los diferentes actores o
instituciones vinculadas a la gestión
del recurso hídrico
Escasa reciprocidad en relaciones:
sociedad-Estado y sociedad-naturaleza
(cuenca)
EFICACIA
Diseño y definición de objetivos:
Carecía o falta de reconocimiento del
contexto local y sus relación con el
nacional
Deficiente o nula articulación de
políticas públicas, programas y
proyectos de mayor o menor jerarquía
58
ESTRUCTURALES FUNCIONALES
INSTRUMENTOS
Falta de correlación entre los instrumentos propuestos y las
necesidades del contexto
Escasa diversidad en la aplicación de instrumentos
La aplicación de los instrumentos
propuestos no genera un cambio en las
interacciones entre actores y con el
recurso hídrico.
EFICIENCIA
Alcance de objetivos:
Alcance parcial o nulo de los siguientes
aspectos dentro del sistema de gestión:
Tiempos y recursos previstos
Mejora en las condiciones de sustentabilidad
Mejora de las condiciones sociales
Satisfacción de usuarios
Cubrimiento de necesidades según contexto
ACCIONES
Deficiente o nula ejecución de instrumentos de gestión en
contextos locales.
Fuente: Recopilación propia
Normas: dentro de esta categoría de análisis se pueden identificar dos tipos de normas: I)
normas formales las cuales han sido diseñadas por instituciones en pro del bien colectivo por
lo que se convierten en un grupo de reglas que indica cómo actuar (ideal), dentro de este
grupo se encuentran las meta-normas (orientan las normas de actuación), las regulativas
(definen las normas de conducta) y las constitutivas (proporcionan reconocimiento e
identidad de los diferentes actores). II) normas informales, estas se general a partir de los
valores y creencias de los actores que hacen uso directo de los recurso hídricos, por lo que
representan sus imágenes y relaciones con el medio, están pueden ser de tipo negativas
cuando no se permite la sustentabilidad de los recursos y por ende se degradan y agotan y
positivas cuando se establece una relación reciproca con el medio y se propicia el uso racional
Procesos: se pueden clasificar en dos grupos: I) Aquellos regulatorios que han sido
generados por el Estado para propiciar el uso sustentable del recurso dentro de ellos están los
planes de manejo y los programas que permiten la ejecución de las meta-normas. II)
cooperativos, los diferentes actores se integran para el alcance de logros comunes a través de
59
la puesta en marcha de políticas públicas que se cristalizan por medio de proyectos y
programas, que se ejecutan mancomunadamente. Hufty (2007) recomienda analizar los
procesos de forma temporal, ya que estos son dinámicos y permiten establecer estadios de
los sistemas.
Puntos nodales: hacen referencia a los espacios de interacción entre actores, por lo que estos
pueden ser de tres tipos: sociedad-Estado, Estado-sectores, sociedad-sociedad y sociedad-
sectores. Los cuales a su vez pueden ser formales o informales
Actores: Dourojeanni (2002), define como actores todas las personas o instituciones que
intervienen directamente o indirectamente en los procesos de gestión, haciendo referencia a
los habitantes, los usuarios (que pueden ser o no ser habitantes del área), los representantes
de organismos públicos o privados, los asesores o interventores en el área, los grupos de
poder y los empresarios. Dentro del modelo propuesto se busca identificar dos parámetros en
primera instancia la diversidad de actores, por lo que estos serán clasificados según su rol
dentro de la gestión de la cuenca. Como segundo parámetro se propone evidenciar las
relaciones que se tejen entre dichos actores y la naturaleza (ver figura 7)
.
Figura 7. Elementos analizados dentro de la denominación de actores
Fuente: adaptación de ( Dourojeanni, 2002); (Kooiman, 2007); (Ingold & Pálsson, 2001)
Se emplearon tres categorías de clasificación siguiendo los parámetros de Dourojeanni
(2002) y Hufty (2007) para identificar los actores asociados a la cuenca Fucha: I) nivel: se
relaciona con el tipo de acciones que asume el actor en el proceso de gestión, II) tipo, se
Actores
Clasificación
Nivel. Acciones
Tipo. Movilización de recursos
Caracter. Procedencia
Relaciones
Sociedad Sociedad-naturaleza
60
relaciona con capacidad de movilización de recursos y III) carácter que indica la procedencia
y su forma de actuación. En la figura 8, se ilustra el respectivo sistema de clasificación
Figura 8. Clasificación de actores
Fuente. (Dourojeanni, 2002; Hufty, 2007)
Relaciones entre actores: Hace referencia a los puentes de comunicación entre actores de un
mismo nivel o entre diferentes niveles, estas pueden ser de cooperación o jerárquicas.
También se establecen las sinergias sociedad-naturaleza, si estas son del tipo reciproco o por
el contrario unidimensional, que denotan el grado de sustentabilidad, rehabilitación o
conservación del recurso hídrico y demás ecosistemas. A continuación se definen los tipos
de relaciones en la figura 9.
61
Figura 9. Clasificación de relaciones entre actores y naturaleza
Fuente: (Hufty, 2007; Ingold & Pálsson, 2001)
62
4. Capitulo III. Resultados
4.1. Descripción de los Procesos de Gobernanza en la Cuenca Alta del Río Fucha
4.1.1. Resumen
En este apartado se aplica el concepto de gobernanza de forma operacional, usando el modelo
de análisis propuesto en la metodología desde la revisión bibliográfica desarrollada. Este
marco propone cinco unidades de análisis: como primer aspecto se identificaron las
principales problemáticas entre las que están: incumplimiento de compromisos y falta de
cultura política, por parte de los ciudadanos, estructura de control deficiente, falta de
coordinación institucional y discontinuidad en las formas de participación ciudadana y
carencia de claridad conceptual y operativa. Como segunda unidad los actores, los cuales se
clasificaron a nivel distrital y local, siguiendo las categorías de Dourojeanni (2002) y Hufty
(2007), de igual forma se identificó relaciones tipo dirección, repartición y negociación entre
los diferentes actores, en tanto que entre naturaleza y sociedad prevalecen las relaciones tipo
orientalismo, según la clasificación de Ingold & Pálsson (2001).
En un tercer factor los nodos, en la zona de estudio se tomaron como referente los consejos
de cuenca, los cabildos de cobernaza del agua, las comisiones ambientales y la mesa
ambiental, que se configuran como espacios de comunicación entre el Estado y la sociedad,
endonde se identifcan las principales problematicas ambientales del la cuenca y se suguieren
posibles soluciones, sin incidencia derecta en la formulacion de polítcas públicas, por parte
de los actores civicos. En un cuarto aspecto las normas, las caules se dividieron en dos grupos;
uno haciendo alusión a la particpación cuidadana y el segundo al manejo del recurso hidrico
y sus ecositemas asociados. Finalmente se presentan los procesos, que se centran basicamente
en la movilización cuidadanan y a nivel de las entidades del Estado distritales, en la
generación de mecanismos de gestión como el POMCA, el POT y la apertura de espacios de
participación.
Se identificó que existen modos de gobernanza, pese a que desde la política nacional de aguas
su operacionalización no está claramente definida. Desde la última década se ha fortalecido
el empoderamiento de la comunidad, factor que ha propiciado la apertura de espacios de
participación ciudadana, donde las reglas de juego propenden por la cooperación, la
negociación y la protección del medio ambiente, pero sus acciones se ven limitadas por la
falta de coordinación institucional y por marcos normativos que restringen sus roles en la
gestión del recurso hídrico. Según la clasificación de Kooiman et al (2008), se presenta un
gobierno mixto jerárquico-cogobierno, en donde el Estado establece los roles, recursos y
responsabilidades, pero permite cierto grado de flexibilidad.
63
4.1.2. Aplicación del modelo MAG en la cuenca alta río Fucha
Figura 10. Representación esquemática MAG-Fucha
Fuente: Elaboración propia
4.1.2.1. Problemas de la cuenca alta del río Fucha
Se identificaron por medio de tres mecanismos: consultas a actores cívicos e institucionales,
revisión de informes de la localidad y observación directa del cauce en la zona
correspondiente a la localidad de San Cristóbal entre la reserva el Delirio y la carrera decima.
Incumplimiento de compromisos y falta de cultura política por parte de los ciudadanos: el
concepto de gobernanza se fundamenta en las interacciones de los diferentes actores
asociados al recurso hídrico, ya sea en su uso o gestión, estos forman una red, por lo que se
deben definir claramente responsabilidades y compromisos, los que constituyen las normas
formales o informales del actuar de los diferentes actores. Tomando como referente estos
aspectos, se establecieron los factores de la ciudadanía que puedan tener incidencia en la
problemáticas de la cuenca.
En este apartado se identificó que los ciudadanos, no asumen sus deberes constitucionales,
referentes al cuidado y protección del medio ambiente, puesto que hacen uso indebido de la
cuenca al botar basuras y escombros (entrevistado 8,12,14 y 15, comunicación personal, julio
de 2014), desconociendo que esta hace parte de la estructura principal de la cuidad, los bienes
y los servicios que pueden ofrecer no solo la cuenca, si no los ecosistemas aledaños a ella,
como son regulación hídrica, recreación pasiva, fijación de carbono entre otros. De igual
64
forma el río no es reconocido como elemento de un ecosistema, ya sea por sus condiciones
actuales como canal, puesto que ha perdido sus características naturales o por sus niveles de
contaminación (ver figura 11 y 12)
De igual forma la cuenca, ha sido empelada desde la configuración de la localidad como un
espacio para edificación (ver figura 13). Personas de diferentes sectores del país y de la
cuidad llegaron a esta zona, desde hace aproximadamente 80 años (EAAB-ENDLA, 2006),
optando por la autoconstrucción de casas, por lo que muchas de estas, son improvisadas
careciendo de algunos de los servicios básicos, como alcantarillado, por lo que vierten sus
residuos al río, generando contaminación en sus aguas, problemática que se presenta
principalmente en los barrios Laureles y Aguas Claras (entrevistado 2, 3, 5, 7, 9,
comunicación personal, julio de 2014).
Figura 11. Reconocimiento de los ciudadanos con
relación a la cuenca del río Fucha.
Figura 12. Habitantes de los tramos 2 y 3 que
consideran a la cuenca del río Fucha como un caño
Nota. Fuente elaboración propia. Resultado de la consulta
a 25 ciudadanos de la localidad, pertenecientes a las UPZ
Sosiego y San Blas, durante el mes de agosto de 2014
34%
59%
7%
Percepción de los cuidadanos frente a
al cuenca Fucha.
Un caño
Un río
otro
30%
70%
Habitantes que identifican el Fucha
como caño por tramos
Tramo 2
Tramo 3
65
Invación en la ronda del río. Carrera 11
este No 11-30 sur
Residuos de construcción, producto de los
procesos de reubicación, los cuales
posteriormente son ocupados por otras
familias (Barrio Laureles). Figura 13. Asentamientos sobre la cuenca alta del río Fucha
Se evidencio un bajo interés por los asuntos públicos de la cuidad y de la localidad,
configurando una cultura política deficiente, que impide que los procesos de gobernanza se
potencialicen. Esto se denota en cincos aspectos que fueron analizados por medio de las
consultas y entrevistas desarrolladas en la zona de estudio, como son: voto, opinión,
conocimiento y asociación
La figura 14 y 15, muestran el porcentaje de aceptación de cada uno de los aspectos
evaluados, con respeto a la dimensión conocimiento, que hace referencia a mecanismos y
espacios de participación, se encontró que de los seis aspectos propuestos, los ciudadanos
identifican al menos dos (renovación del mandato con un 30% y las juntas de acción comunal
con 45 %), en tanto que en la dimensión voto es costumbre para ellos votar como mínimo
para presidente. Por otra parte, se denota un bajo nivel en la dimensión de asociación, ya que
solo el 12% de las personas consultadas manifestaron pertenecer o haber pertenecido durante
los últimos cinco años a algún tipo de organización social, que para este caso tienen afinidad
religiosa.
Con referente a la dimensión opinión, se establece siempre que se vulneren algunos de sus
derechos y la forma más común de hacer sus reclamaciones es por vía telefónica, en tanto los
ciudadanos son convocados a asambleas o reuniones donde pueden dar a conocer sus puntos
de vista, solo participan el 12%. Finalmente respecto a la dimensión civismo es de un 21%,
relativamente baja por lo que los pobladores no hacen uso de valores para relacionarse con
su medio tanto físico como natural.
66
Figura 14. Distribución de la cultura política, en
cinco dimensiones
Figura 15. Medición general de la cultura
política
Nota. Fuente elaboración propia. Resultado de la consulta a 25 ciudadanos de la localidad, pertenecientes a
las UPZ Sosiego y San Blas, durante el mes de agosto de 2014.
En correspondencia con estas ideas la Alcaldía Mayor de Bogotá (2014), indica que la
participación ciudadana en esta localidad no alcanza niveles significativos, debido a tres
aspectos; I) Carencia de mecanismos que reconozcan, promuevan, cualifiquen y legitimen el
papel de la ciudadanía en la construcción y en el cumplimiento de los derechos. II) Falta de
reconocimiento por parte de los cuidadnos frente a las responsabilidades y funciones de cada
uno de los estamentos del distrito. III) Escasa coordinación institucional y con la comunidad,
provocada por la disparidad conceptual y contextual de estos dos actores. IV) Carencia de
conocimientos y orientación frente a los programas o proyectos a desarrollar.
Finalmente se encontró que los ciudadanos consultados, no reconocen de los diferentes
esfuerzos de organizaciones del Estado, sociales e iniciativas individuales por recuperar el
cauce como se manifestó en la consulta realizada (ver figura 16), de igual forma no es claro
para ellos los roles de cada institución, como se evidencio al formular preguntas relacionadas
con las funciones de las instituciones, un ejemplo de ellos fue: ¿si usted tiene problemas con
un árbol caído cerca a su casa acudiría a?, ya que solo 12% de las personas consultadas
reconoció al jardín Botánico, como el ente encargado de coordinar los asuntos vinculados a
vegetación en la cuidad (ver figura 17)
23%
19%
4%
33%
21%
Cultura política
Voto
Opinión
Asociación
Conocimeinto
Civismo
46%
54%
Cultura política general
si
no
67
Figura 16. Conocimiento frente a actividades de
gestión en la cuenca
Figura 717. Identificación de roles
Nota. Fuente elaboración propia. Resultado de la consulta a 25 ciudadanos de la localidad, pertenecientes a las UPZ
Sosiego y San Blas, durante el mes de agosto de 2014
Deficiencia en la estructura de control: según Rothstein (1999) citado en Prats (2003), dentro
de la estructurta institucional, se debe contan con una que diseñe politicas y normas, capces
de orientar el acionar de los diferentes actores, del mismo modo debe existir una instutución
que controle el cumplimeinto de dichsos elementos.
Si bien existe una legislación que regula el uso del agua, el suelo y de las funciones de cada
institución, no se evidencia en la zona una clara estrutura de control, que haga frente a los
infractores de las diferentes normas, aquí se denota la insuficiencia del Estado para satisfacer
las demandas de la soceidad (Aguilar 2007). Este factor se identifico, por medio de la
configuración de viviendas ilegales a lo largo de toda la cuenca y en el vertimiento de
residuos domesticos (ver figura 18).
El informe de auditoría de la Contraloría distrital en 2011, revela que en la localidad de San
Cristóbal existen 347 hectáreas en ilegalidad de las cuales 40.6% (ver figura 19) se
encuentran consolidadas en 2010, valor que se incrementó en 68,3%, para el año siguiente.
Estas viviendas fueron dotadas de servicios públicos, incrementando considerablemente el
número de ocupaciones, esto en cumplimento del artículo 134 de la Ley 142 de 1994 y de la
Constitución de 1991, referente al derecho de tener una vivienda digna (artículo 51).
12%
12%
76%
¿Conoce usted algún programa,
proyecto o actividad que se esté
desarrollando actualmente en la
cuenca?
Si
Parcialmente
No
0%
12%
21%
21%13%
25%
4% 4%
¿Si usted tiene problema con un arbol
caido a acude a?
La EAAB-ESP
El Bardín Botánico
La Alcaldía Local
La Secretaria Distrital
de AmbienteLos bomberos
FOPAE
Secretaria Distrital de
PlaneaciónIDU
68
Vertimeintos de aguas residuales en zonas
del barrio San Cirstóbal Alto
Conjunto residencial San Nicolas.
Violación al decreto 1152 de 1984, casas y
urbanizaciones sobre la cuenca del río Fucha
Figura 818. Invasión ronda del río Fucha
Fuente: Recopilación propia
Figura 19. Estado de las ocupaciones ilegales en la loclaiad de San cristóbal en 2010
Fuente: (Contraloría de Bogotá 2011)
41%
3%
42%
14%
Ocuapciones ilegales-localidad de San
Critóbal 2011
Consolidadas
En proceso
Lotes
Provicionales
69
En la zona de influencia se presentan urbanizaciones y casas formalmente establecidas
como son rincón de San Nicolás, Arboleda sectores 1, 2 y 3 (ver figura 20), que se
construyeron en los últimos 30 años, ignorando las normas urbanísticas, esto denota
insuficiencia en la estructura de control, ya que la zonas pertenecientes a las rondas de los
ríos son declaradas por el Acuerdo 7 de 1979, como zona especializada de reserva, por lo que
es necesario proteger y conservar los elementos naturales existentes, por consiguiente son
áreas no edificables, de uso restringido forestal o recreativo tipo 1. En correspondencia a
estos factores no deben expedirse licencias de construcción por parte de la las
curadurías (Decreto 1469 de 2010 artículo 73).
Conjunto residencial el Parque Conjunto residencial San Nicolás
Figura 20. Apartamentos aledaños a la cuenca
Fuente: Recopilación propia
El mismo informe destaca que la alcaldía local, no solo es deficiente al detectar casas en
ilegalidad, si no que no realiza acciones preventivas, por lo que recure al desalojo o
demolición de las mismas, representando altos costos para el distrito, incumpliéndose lo
establecido en el artículo 414 del código penal Ley 599 de julio de 2000 y lo dispuesto en el
artículo 132 del código nacional de policía. En consecuencia se aumentaron las ocupaciones
ilegales, que impactan de manera negativa el desarrollo Urbano, la seguridad, las rondas de
ríos, quebradas y los Cerros orientales de la localidad.
La figura 21, muestra la estructura de control para esta problemática en la cuenca y los
ecosistemas aledaños a ella. Como se evidencia existen cuatro niveles de acción que van
desde la configuración de normas y políticas hasta el control ciudadano.
70
Figura 21. Estructura de control uso del suelo, vivienda ilegal.
Fuente: Recopilación propia
Esta situación se presenta actualmente en los barrios Aguas Claras, Manila, Montecarlo, La
Gran Colombia, La Cecilia y Laureles, este fenómeno se han venido desarrollando, desde
hace aproximadamente 60 años, debido a la venta de lotes por vendedores
piratas, proselitismo político, desconocimiento delas normas urbanísticas y poca presencia
del Estado (EAAB-ENDLA, 2006). Configurando casas improvisadas que aumentan la
vulnerabilidad, en cuanto a riesgos de carácter ambiental y de salud (entrevistado 4 y 7
comunicación personal, julio de 2014),
Referente a los vertimientos en la cuenca, estos solo han sido detectados a partir de la carrera
séptima, punto en el cual inicia la canalización del río (ver tabla 13), por su parte en la cuenca
alta, aún no existe la separación de aguas lluvias y aguas residuales, por lo que se hacen
descargas directas sin ningún control. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
ha iniciado procesos de recuperación de la ronda al comprar predios sobre la misma,
buscando su preservación y recuperación, pero al existir barrios ya consolidados, se
entorpecen sus acciones, de igual forma no se puede vulnerar un derecho constitucional como
es el acceso a una vivienda digna.
Tabla 13:
Puntos con conexiones erradas pertenecientes al tramo 3
Punto Carga DBO
(kg/día)
No. conexiones
erradas
Ubicado en la carrera 8ª con calle 13 Sur. 3273.2 73.4
Frente al CASD Rio Fucha, Carrera 8°
Diagonal 13 Sur
254.3 59.8
71
Punto Carga DBO
(kg/día)
No. conexiones
erradas
Calle 13 Sur No. 8 90 0.4 38.8
Punto3: Ubicado en la carrera 10 con Calle
13 Sur
14.2 57.1
Nota. Fuente: Informe de EAAB. Plan de saneamiento y manejo de vertimientos cuenca Fucha 2006
Carencia de claridad en el concepto y aplicación de la gobernanza: En la PNGIRH, el
concepto de gobernanza se remite solo a la apertura de espacios de participación, pese a que
se han identificado problemas asociados a la gobernanza del agua como; desarticulación y
poco liderazgo institucional entre otros, no se describe bajo que estrategias se dará solución
a estas problemáticas (ver tabla 14). El fortaleciendo institucional es tomado en un ítem
aparte, haciendo referencia solo a la falta de articulación entre ministerios y autoridades
ambientales, de igual forma se generar un índice de evaluación de desempeño institucional,
sin especificar cuáles son las variables y rangos de medición.
Tabla 14:
Gobernanza desde la PNGIRH
Problemática Definición gobernanza Solución
-Diferentes visiones de los
actores y sectores en torno al
aprovechamiento adecuado
del recurso hídrico
-Desarticulación entre el
MAVDT y las autoridades
ambientales, y de éste con
los demás Ministerios y
otras Instituciones que a
nivel nacional tienen
incidencia sobre la gestión
del recurso hídrico.
-Desarticulación entre las
instituciones involucradas
con el manejo de las aguas
marino costeras.
-Poco liderazgo
institucional para la
ordenación y manejo del
recurso hídrico.
-Poco interés de la
ciudadana en participar en la
gestión del recurso hídrico.
- Hace posible relaciones de
manera armónica, efectiva,
eficiente y eficaz, entre los
actores vinculados a las
cuencas
- Proceso que considera la
participación a múltiples
niveles más allá del Estado,
en donde la toma de
decisiones incluye no
solamente a las instituciones
públicas, sino a los sectores
privados, organizaciones no
gubernamentales y la
sociedad civil en general
Consolidar y fortalecer la
gobernabilidad para la
gestión integral del recurso
hídrico por medio de tres
estrategias
Participación ciudadana:
se orienta a incentivar el
desarrollo de mecanismos y
espacios de participación
que motiven a los usuarios a
que hagan parte de la gestión
integral del recurso hídrico
Cultura del agua: se busca
incrementar en los usuarios
la conciencia y el
conocimiento sobre la
importancia de conservar y
hacer uso sostenible del
recurso hídrico,
Manejo de conflictos: proveer a las autoridades
ambientales y territoriales, y
usuarios, de herramientas
72
-Débil gestión y apoyo
comunitario para la
protección del recurso
hídrico.
para identificar, tratar y
manejar o resolver los
conflictos que surjan en
torno al uso, accesibilidad
y/o asequibilidad del recurso
hídrico Nota. Fuente: (MMADS, 2010)
La tabla 14, esquematiza la representación de la gobernanza desde la política pública de aguas
su definición permite identificar, que a nivel conceptual se ha aceptado la dentición de la
gobernanza del agua propuesto por la entidades internacionales, pero al ser aplicado el
concepto de forma operativa se distingue que la gobernanza se asume como la apertura de
espacios de participación y el buen uso del recurso hídrico, si bien la política de aguas hace
un esfuerzo para incluir la gobernanza dentro del sistema de gestión integral, no es una
prioridad, no es clara la relación entre gobernanza y crisis del agua, está aún se centran en
solucionar problemas de oferta y demanda, desconociendo que estas son resultado de la
capacidad institucional y de las relaciones que se tejen entre actores y la naturaleza
(Dourojeanni & Jouravlev, 2001). La gobernanza se fundamenta en la participación por lo
que es necesario generar estructuras que permitan su acción, por ello incluye otros aspectos
como transparencia, equidad, eficacia coherencia y responsabilidad, los cuales son
indispensables para generar un sistema de gobierno que responda frente a las necesidades de
gestión integral del recurso hídrico y las de la población (Rogers, 2002).
Si bien se tiene la apertura de estos espacios de participación, no se evidencia como éstos
pueden garantizar un gobierno horizontal capaz de configurar redes y permitir la inclusión
de la sociedad en general en los procesos de toma de decisiones. La política de aguas propone
como espacio de participación los consejos de cuenca, los cuales medirán el resultado de la
política frente a este aspecto. El decreto 1640 de 2012, los define como una instancia
consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de
la cuenca hidrográfica, esta figura debe acompañar todo el proceso de formulación y
aplicación del POMCA, este es el único instrumento de participación que se encuentra
regulado, permitiendo la participación organizada de la ciudadanía.
Según Velázquez & González (2003), la participación puede asumir un papel determinante
en la orientación de las políticas públicas y en la transformación de las relaciones entre la
ciudadanía y el gobierno local. Pero si estas no tienen mayor incidencia en los procesos de
toma de decisiones, su aplicación consiste en comunicar, argumentar, deliberar y convencer.
Por ello es necesario identificar como esta figura le permite a la ciudadanía generar
autonomía y capacidad de interlocución con el Estado.
La tabla 16, sintetiza las visiones de gobernanza del agua identificada en la zona de estudio,
tomando como referente el análisis hecho a las entrevistas realizadas a actores seleccionados
(ver tabla 15). En los cuales se denota que construyen su definición centrada en la
73
participación ciudadana y el uso racional de los recursos hídricos. No se distingue la
aplicación de otras variables como eficiencia, eficacia, coherencia, entre otras. Castro (2011),
hace un análisis del concepto de gobernanza en Colombia a nivel ambiental, ella identifica
que en el país, se ha tomado este concepto en cumplimento a parámetros internacionales y
que debido a la disparidad conceptual entre gobernabilidad y gobernanza, en el país se habla
de gobernanza haciendo alusión a la gobernabilidad, por lo que su operacionalidad aún no es
claramente definida.
Tabla 15:
Sistematización del concepto de gobernanza a partir de entrevistas
NR Predicado Numero de
entrevista
Clasificación
Gobernanza Talleres para aprender a cuidar el agua y
los ecosistemas
3, 8,9,11,10,12 V
Cuidar los ecosistemas 3, 5,
8,9,11,10,12,
19, 20
I
No malgastar el agua 3, 5, 8, 9, 11,
10,12.
V
Suministrar el servicio (alcantarillado y
acueducto)
22 V
Trabajar por la comunidad 4,5,7,20 I, V
Unirse para trabajar por el rio 4,1 V
Función del gobierno 18 I
Participación ciudadana 1,2,4,7, 23 I, V
Normas y leyes que garantizan derechos 9 E
Apropiarse del territorio 1,4,6 V
Cuidarse unos a otros 4 V
No reconoce el termino 14,15
Conocimiento del entorno 16 V Nota. Fuente: recopilación propia
74
Tabla 16:
Identificación del concepto de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha
Actor Concepción de gobernanza
Colegio José Félix
Restrepo
Talleres para aprender a cuidar el recurso hídrico
Cuidar los ecosistemas y el agua
Miembros de la Jal Responsabilidad frente al cuidado y protección de los recursos
hídricos
Talleres para aprender a cuidar el recurso hídrico
Cuidado del medio ambiente
Alcaldía local Apertura de espacios de participación, donde la ciudadanía es
capacitada para hacer un mejor uso de los recursos
Organizaciones sociales Empoderamiento y reconocimiento del territorio
Secretaria distrital de
ambiente
Apertura de espacios de participación ciudadana.
EAAB-ESP Abastecimiento y mejoramiento de las fuentes hídricas de la
capital
Mesa de agricultura
urbana
Cuidado del medio ambiente y trabajo comunitario
Nota. Fuente: recopilación propia
Discontinuidad en las formas de participación: las diferentes administraciones locales, han
venido generando procesos de participación discontinuos, si bien existen parámetros
generales de participación y actuación ciudadana desde la Constitución de 1991, cada
Alcaldía del distrito genera sus propios planes de acción desde los mecanismos de ordenación
y planificación del territorio (Hernández et al; 2011), algunas deciden abrir nuevos espacios
de concertación, darles un enfoque diferente o cambiar su funcionalidad.
Un ejemplo de ello se presenta en Bogotá Humana, que ha generado nuevos espacios de
dialogo de saberes, por medio de los cabildos de gobernanza del agua, figura que si bien abre
espacios de participación no cuenta con un fundamento normativo que permita su
permanencia, por lo que al llegar otra administración, ésta podrá cambiarse por otra o
sencillamente abolirse.
Referente a la gestión del recurso hídrico, se generó para Bogotá los consejos de cuenca, los
cuales se conformaron con el fin de establcer el diagnostico participativo de la cuenca y
apropiar a los ciudadanos frente a dichos procesos bajo la resolución 3118 de 2007. En la
tabla 17 se evidencian tres instrumentos normativos que se han venido modificando la
conformación y las funciones de los consejos de cuenca; en una primera instancia se presenta
un panorama de acción más amplio, puesto que se permite incidir en la elaboración de
programas y proyectos, priorizar acciones y generar estrategias para la superación de
problemáticas, posteriormente el decreto 1640 de 2012, instituye los consejos de cuenca
75
como instrumento, que permite el reconocimiento de las problemáticas ambientales de las
cuencas y la comunicación entre el Estado y la ciudadanía y finalmente el decreto 364 de
2013, fusiona los consejos de cuenca distritales al río Bogotá. Por lo que debe configurarse
nuevamente estos espacios de concertación ciudadana. Esto denota cambios sustanciales en
las formas de participación en un periodo menor de ocho años, los cuales inciden
directamente en la relación sociedad-Estado.
Tabla 17:
Cambios den los concejos de cuenca a nivel normativo
Decreto Características
Resolución 3118 de
2007. ampliar los espacios de participación
incidir en los procesos de gestión, priorizando y estableciendo estrategias de solución
control y seguimiento
decreto 1640 de 2012 ampliar espacios de participación
ser puente de comunicación entre la ciudadanía y el Estado
Decreto 364 de 2013 gestión articulada al río Bogotá Nota. Fuente: recopilación propia
4.1.2.2. Identificación de actores.
Como primera instancia de clasificación se tienen cuatro grandes grupos de actores; de
carácter institucional, las organizaciones sociales locales, los actores cívicos y conocimiento
e investigación
a. Los actores institucionales. Representan un grupo variado de instituciones de carácter
privado y público, los cuales guían, orientan, movilizan recursos y toman decisiones frente a
los procesos de gestión de esta cuenca que incluyen el recurso hídrico y el suelo, éste último
se toma en consideración debido a la gran incidencia, que ha tenido el uso del suelo en el
estado actual del río y atendiendo a los lineamientos de la política pública de gestión integral
del recurso hídrico en Colombia. En la tabla 18 se caracterizan los actores de orden distrital.
Tabla 18:
Actores institucionales de orden distrital
Institución Función
Secretaria Distrital de
Ambiente
Formular la política ambiental del distrito y los
programas que permitan su cumplimiento
Ejercer autoridad frente al cumplimiento de funciones y
normatividad. (Decreto 109 de 2009)
76
Institución Función
Secretaria Distrital de
Hábitat
Formular las políticas y planes de promoción y gestión
de proyectos relacionados con vivienda.
Definir coordinadamente con la Secretaría Distrital de
Ambiente, la política de gestión estratégica, del ciclo del
agua. (Decreto 121 de 2008)
Instituto Distrital de
Gestión de Riesgos y
cambio Climático
(IDEGER)
Actuar como autoridad técnica distrital en materia de la
gestión de riesgos
Formular y hacer el seguimiento a la ejecución del Plan
Distrital de Gestión de Riesgo
Velar por la ejecución y continuidad de los procesos de
la gestión de riesgos (Decreto 173 de 2014)
Secretaria de Planeación
Distrital
Formular, orientar y coordinar las políticas de planeación
del desarrollo territorial, económico, social y cultural
Regular el uso del suelo, de conformidad con la
normativa que expida el Concejo Distrital y en
concordancia con la normatividad nacional. (Decreto 16
de 2013)
Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá
Captar, almacenar, tratar, conducir y distribuir agua
potable.
Recibir, conducir, tratar y disponer las aguas servidas, en
los términos y condiciones fijadas por las normas para
estos servicios.
Administrar, expropiar predios y/o constituir
servidumbres con miras a conservar las zonas de
protección y preservación ambiental (Acuerdo 12 de
2012).
Jardín Botánico de
Bogotá José Celestino
Mutis
Adelantar procesos de arborización y reubicación de
estructuras vegetales.
Veeduría distrital Promover la transparencia y prevenir la corrupción en la
gestión pública distrital por medio de ejercer el control
preventivo como conciencia crítica frente a la
Administración, para fortalecer en tiempo real la
capacidad de gestión de las entidades distritales.
Caja de Vivienda Popular
CVP
Ejecutar las políticas de la Secretaría del Hábitat en los
programas de mejoramiento de barrios, vivienda,
titulación, urbanizaciones y reasentamientos humanos,
en estratos 1 y 2 que habitan en barrios legalizados de
origen informal o en zonas de alto riesgo no mitigable.
Personería Ejercer la veeduría, el ministerio público, vigilar la
aplicación de normas y conductas de servidores públicos
distritales.
Nota. Fuente: Recopilación propia
77
En esta categoría también se encuentran actores locales, que inciden la gestión de la
cuenca del río Fucha, los cuales ejecutan políticas y programas del nivel superior y
realizan acciones de planificación del territorio atendiendo a sus necesidades y
potencialidades, bajo los requerimientos distritales. En la tabla 19 se muestran los
principales actores de acción local.
Tabla 19:
Actores de acción local
Institución Función
Alcaldía cuarta
de San Cristóbal
Promover la organización social y estimular la participación de
los ciudadanos (as) y organizaciones en los procesos de gestión
pública
Contribuir a las metas del Plan de Desarrollo Distrital (Decreto
Ley 1421 de 1993 y resolución 1020 de 1994)
Juntas
administradoras
locales
Dar aprobación el plan de desarrollo local y el presupuesto del
mismo
Presentar proyectos de inversión e iniciativas fuera de las
estipuladas por la alcaldía distrital
Control en la ejecución de proyectos (Ley 743 de 2002)
Curadurías
urbanas Estudiar, tramitar y expedir las licencias de urbanismo o de
construcción en concordancia con el plan de ordenamiento
territorial (Decreto 992 de 1996)
Juntas de acción
comunal
Está avalada por la Ley 743 de 2002. Se conforma por iniciativa
propia, lo que le confiere cierto carácter privado.
Organiza programas que promuevan el desarrollo de la
comunidad
Solucionar conflictos por prestación de servicios Nota. Fuente: Recopilación propia
b. Organizaciones sociales locales: iniciativas locales que se han venido organizando en
pro de la gestión, restauración y conservación, los cuales movilizan recursos, en
algunos casos propios o a través de financiamiento de proyectos promovidos por
instituciones del Estado o universidades, con acciones locales destinadas a la
recolección de basuras, erradicación de retamo espinoso y educación ambiental. Entre
las más sobresalientes están:
Planeta casa nativa: Se fundamenta en procesos de educación ambiental y en la apropiación
del ciudadano frente a su territorio, por medio de actividades culturales, recorridos, jornadas
de limpieza y charlas, que buscan embellecer espacios olvidados. Actualmente lidera el
proyecto jardín eco-parque río Fucha, con apoyo de la Empresa de Acueducto y
78
Alcantarillado de Bogotá, la mesa de agricultura urbana de la localidad, la Organización
social Citronelas y el Colegio José Félix Restrepo.
Corporación vida del río Fucha: (CORVIF): Fundada en 1996, se crea a partir de la
movilización de la comunidad de la localidad de San Cristóbal, frente al mal estado de cuenca
Fucha. Promueve procesos de gestión ambiental al ser parte del consejo de cuenca de 2007,
educación ambiental, cultural y social, que permitan la restauración y conservación de este
cauce.
Colectivo Citronelas: Surgen de un pequeño grupo de estudiantes de la universidad Pontifica
Javeriana de diferentes carreras como politología, ecología, sociología y artes para explicar
fenómenos sociales, desde una perspectiva ambiental, generado puentes de comunicación
entre conceptos ancestrales y actuales, rehabilitación renaturalización de la cuenca y
conformación de redes sociales (entrevistado 6, comunicación personal, julio de 2014)
c. Actores cívicos: son aquellos actores que hacen uso de los servicios que ofrece la
cuenca, con sus acciones contribuyen al mantenimiento o deterioro de la misma pero
sin movilizar recursos. Básicamente corresponde a los habitantes de los barrios Aguas
Claras, Laureles, Manila, Montecarlo, San Cristóbal alto, San Cristóbal antiguo,
Velódromo, Santa Ana sur y Quinta Ramos.
Según su acciones este grupo se puede clasificar en tres subgrupos, los pasivos de nivel dos,
tipo secundario; que corresponde aquellos habitantes que si bien reconoce al Fucha como río,
no se interesan por conocer los procesos de gestión frente a la cuenca, por lo que no generan
ningún tipo de acción, su cultura política es baja, puesto que existe en ellos una imagen
negativa del Estado y sus instituciones, por lo que consideran que sus actos son insuficientes
en comparación con el entramado burocrático. En segunda instancia los activos-positivos de
nivel dos y uno, tipo relevante; son aquellos ciudadanos con un alto sentido de pertenencia,
y de cuidado por los recursos naturales que han generado acciones comunitarias en defensa
y protección de la cuenca, hasta el punto de conformar organizaciones sociales, cuyos
objetivos se centran en los procesos de educación ambiental y apropiación del territorio, por
lo que pese a su falta de credibilidad en el Estado se han constituido como actores políticos
en defensa de los recursos naturales.
Finalmente los activos-negativos nivel dos, tipo secundario; en este grupo se encuentran
aquellos ciudadanos que con sus acciones contribuyen al mal estado de la cuenca, puesto que
esta es vista como el caño o el botadero de basuras, debido a su escaso sentido de pertenencia,
falta de conocimiento de los procesos ecológicos y poco entendimiento de las incrustadas
relaciones entre la sociedad y la naturaleza. Este grupo de ciudadanos carecen de conductas
cívicas y poco se interesan por los asuntos públicos a no ser que estos afecten directamente
sus derechos
79
d. En éste apartado tenemos aquellos actores que han contribuido al reconocimiento de
las condiciones ecológicas, climáticas, biológicas, químicas y geológicas, para
enriquecer los procesos de gestión de la cuenca Fucha, por medio de investigaciones
de carácter científico, este grupo se conforma por las universidades (Universidad
Nacional de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Los Andes, Distrital
Francisco José de Caldas) y el instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt Colombia.
Clasificación de actores:
Como primera instancia se clasificó los actores de en dos grupos, según su nivel de acción
distrital, local, comunal y el tipo: interno, si esta dirimente relacionado con el proceso de
gestión de la cuenca y externo si es indirecto. La figura 22, muestra que de los 15 actores
identificados 12, son de nivel distrital, 2 de nivel local y 3 de nivel comunal
Figura 22. Distribución de actores, según nivel de acción.
Fuente: Recopilación propia
En la figura 23, se representan dos tipos de actores, según Dourojeanni (2002), los actores
pueden ser endógenos o internos, si viven cerca de la cuenca y generan un efecto sobre sus
condiciones, en este grupo también están aquellos implicados en la gestión del recurso
hídrico, y los que hacen uso de los bienes y servicios que ofrece la cuenca, en tanto que los
externos son aquellos que pueden incidir de forma no permanente o indirecta en el proceso
de gestión. Se encontró que siete de los actores identificados tienen una acción indirecta
desde sus funciones, pero que deben integrarse de forma más permanente a los asuntos de
gestión del recurso hídrico, puesto que son actores con responsabilidades frente al manejo
CUR OS JAC
AL JAL
SDASDHSDP IDIGERJB EAABV CVP P IV
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Niv
el
Número de actores
Distribución de actores
Comunal Local Distrital
80
del suelo, esta integración se debe a la aplicación del modelo de manejo propuesto desde la
política pública de aguas del país
Figura 23. Actores internos y externos en la cuenca alta del río Fucha
Fuente: Recopilación propia
Para Dourojeanni (2002), un sistema de gestión del recurso hídrico dentro de los parámetros
de gobernanza, debe contener cierta diversidad, por lo que es necesario destacar cuatro
niveles de acción que se integren de forma significativa, los cuales corresponde a las etapas
de gestión del recurso hídrico que son; planificación, ejecución y evaluación. La tabla 20
muestra los niveles desarrollados en la cuenca del río Fucha, aquí se muestra una clasificación
por niveles que incluye a todo actor que pueda tener incidencia en la cuenca, ya sea de
carácter interno o externo. Bajo esta clasificación se evidencia que cada nivel tiene funciones
específicas, para el caso de la cuenca se presenta que la Secretaria Distrital de Ambiente,
posee funciones de varios niveles por lo que su rol no está completamente delimitado, un
exceso en las responsabilidades hace que una institución se vuelva insuficiente, frente a la
resolución de conflictos.
En el nivel cuatro, no se encuentran heterogeneidad en su configuración, como lo recomienda
Dourojeanni et al (2002) y Rogers (2002), siguiendo los parámetros de gestión integral del
recurso hídrico, que se fundamenta en la interacción de saberes, necesidades y características
ecológicas y ambientales. Si bien en el distrito existe una figura con dicho perfil, que
correspondiente a los consejos de cuenca, su acción se limita a grupo consultivo y de enlace
entre el Estado y la ciudadanía. La responsabilidad de la generación de políticas públicas y
toma de decisiones son representadas desde las secretarias distritales, la falta de estos actores
en niveles superiores sugiere el desarrollo de políticas de arriba hacia abajo, desconociendo
las diferentes dinámicas sociales, ecológicas y ambientales a nivel regional y comunitario.
SDA AL IDIGERJB EAAB IV OS JAC
SDH SDP CUR VE CVP PE JAL
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Tip
o
Número de actores
Tipo de actores
Interno Externo
81
De igual forma las orientaciones frente al uso del agua deben generarse en concordancia con
el plan de desarrollo.
En Bogotá, por medio del decreto 485 del 2011, se adopta el plan distrital de aguas,
establecido por las secretarias distritales de Hábitat y Ambiente, de igual forma el articulo
siete del mismo decreto enuncia que es responsabilidad de estas dos secretarias coordinar el
proceso de ejecución de dicho plan, dejando de lado otros actores como sectores productivos,
sociales, científico y técnico. No se identifica las diferentes características culturales,
económicas, ecológicas, políticas y ambientales del distrito referente al recurso hídrico, para
establecer nodos problémicos y generar soluciones, que conviertan este instrumento en la
directriz general frente a la gestión del recurso hídrico en la cuidad.
Este plan se centra en el abastecimiento de agua (mínimo vital), si bien la secretaria de
Ambiente plantea el desarrollo de estrategias de planeación y administración del recurso
hídrico a través la consolidación de inventarios de agua, planes de manejo de aguas
subterráneas, apertura de espacios de diálogo y concertación, recuperación de ecosistemas
estratégicos, planes de saneamiento y de vertimientos, bajo este decreto no se encuentra,
como se dará alcance o cumplimiento a estas estrategias. No se idéntica como se coordina
con el plan de ordenamiento territorial y de desarrollo actual, los cuales ponen como uno de
sus ejes centrales la recuperación y protección de la estructura ecológica principal del distrito,
la cual incluye las cuencas hidrográficas, de igual forma no se evidencian las directrices de
la política nacional de aguas. Este documento está destinando solo a satisfacer una
problemática de los estratos bajos de Bogotá frente al uso del agua, lo que le impide
articularse a otros instrumentos de gestión.
En el nivel tres referente a las actores se encuentra que las funciones de este nivel son
desarrolladas por diversos actores, lideradas principalmente por la secretaria Distrital de
Ambiente, la EAAB-ESP y el IDEGER, en este Apartado se suman los actores de control
institucional como la Veeduría Distrital y la Personería en cumplimiento a lo establecido
por Rothstein, (1999) (citado en Prats, 2003), que enuncia que las instituciones de gobierno
deben ser diversas y poseer dentro de sus roles, una que efectué funciones de seguimiento y
control al cumplimiento de responsabilidades. Es necesario en este nivel generar una
estructura única de control dedicada exclusivamente al tema de aguas, con la capacidad de
coordinación entre sectores, que le permita adaptabilidad y robustez, para el cumplimiento
de sus funciones, en un contexto muy normalizado (Restrepo, 2003).
Referente al nivel dos incluye a los diferentes usuarios del agua, se caracteriza porque gran
parte los actores asociados hacen uso indiscriminado de los recursos, como se identificó en
la caracterización de problemas, muchos de los habitantes aledaños, buscan satisfacer sus
necesidades de vivienda y saneamiento, empleado la cuenca y sus áreas aledañas,
desconociendo los efectos aguas abajo. También existe un grupo de personas que ni hace uso
82
de la cuenca, ni presenta interés por su estado y finalmente aquellos usuarios que identifican
la cuenca como ecosistema o como elemento esencial para la vida, por lo que buscan su
protección y cuidado, generando acciones de “veeduría vecinal”
El nivel uno, en Bogotá diferentes universidades, han desarrollado investigaciones con el fin
de establecer las condiciones físicas, biológicas y químicas de la cuenca Fucha, un ejemplo
de ello es al universidad de los Andes que junto con las entidades distritales monitorea las
condiciones fisicoquímicas del agua, haciendo aportes significativos para la gestión del
recurso hídrico en Bogotá. Este nivel se configura como el soporte científico y ambiental
para la identificación de problemas y generar posibles soluciones, puesto que en la medida
que se establezcan sistemas de información robustos, las decisiones tomadas estarán más
contextualizadas, fundamentándose en eventos reales y no especulaciones del estado de la
cuenca y sus ecosistemas.
Tabla 20:
Clasificación de actores
Nivel 1
Científico-
ambiental
Nivel 2
Económico-
productivo
Nivel 3
Técnico-
normativo
Nivel 4
Político-social
tipo Secundarios Relevantes y
secundarios
Relevantes Estratégicos
Distrital Universidades
e institutos
EAAB
IDU
Caja de
Vivienda
Jardín
Botánico
EAAB,
secretaria
distrital de
Ambiente
Personería
veeduría
IDEGER
Secretaria
Distrital de
Ambiente, de
Planeación,
Hábitat,
Integración
Social
Local Alcaldía local
JAL
Comunal Ciudadanos de
UPZ aledaños
JAC
Curadurías
Fuente: Adaptación de Dourojeanni (2002)
Tomando como referente el anexo 4, se identificaron siete aspectos que fueron evaluados con
valores discretos de 1 a 3, (Schmeer, 1999). Con el fin de establecer la relevancia de cada
actor y su importancia dentro de los procesos de gestión y de gobernanza. La tabla 21, reporta
los datos obtenidos del análisis, con los cuales se construyó la figura 24, que permite
comparar el alcancen dentro de la gestión del recurso hídrico de los cinco actores descritos,
así la secretaria de Ambiente es un actor estratégico, ya que moviliza recursos, asigna
responsabilidades, establece nodos de interacción y normas, esto se evidencia por la
Ámbitos de
acción
Niveles de gestión del recurso hídrico
83
proximidad de los atributos analizados sobre el punto correspondiente a la SDA. De igual
forma se identificó un incremento en el empoderamiento de la población por medio de las
organizaciones sociales, propiciando alternativas de interacción entre el Estado y la sociedad,
ya que sobre el punto OS, se presenta proximidad en la dimensión liderazgo y alianza.
Se destaca la falta de incidencia de los cuídanos en los procesos de gestión, su rol se ha
limitado únicamente al uso de los servicios y bines que ofrece la cuenca, puesto que las
diferentes dimensiones analizadas se encuentran lejos del punto perteneciente a los
ciudadanos (C). Por su parte la EAAB-ESP, es un actor relevante en los procesos de gestión,
posee recursos importantes, pero no la capacidad de incidir en los procesos de toma de
decisiones, su rol es de carácter técnico y facilitador. La alcaidía local, se distingue como un
actor relevante supeditado a las disposiciones de la secretaria distrital de Ambiente, si bien
comparte objetivos comunes con la comunidad, no posee la capacidad de movilizar recursos.
Tabla 21:
Resultados categorización de actores.
Actor Abreviatura Posición Conocimiento Intereses Alianzas Recursos Poder Liderazgo
Secretaria
Distrital de
Ambiente SDA 2 3 3 2 3 3 3 Empresa de
acueducto de
Bogotá
EAAB-
EPS 2 2 1 2 2 2 2
Alcaldía Local AL 1 1 3 2 2 1 2 Organizaciones
Sociales OS 1 2 3 3 2 1 3
Ciudadanos C 1 1 1 1 1 1 1 Fuente: Recopilación propia
84
Figura 24. Categorización de actores en la cuenca alta del río Fucha
Fuente: Recopilación propia
Identificación de relaciones:
La zona de estudio se constituye por la integración de dos sistemas, social y ecológico, en
donde predominan las siguientes relaciones:
Relación sociedad - naturaleza: Se identifican los tres enfoques de relaciones propuestos por
Ingold & Pálsson (2001), paternalismo, orientalismo y comunalismo, los cuales se establecen
por medio de la definición de naturaleza (imágenes) que tiene cada actor, según el trabajo de
campo desarrollado.
Orientalismo: Los habitantes se han apropiado del recurso transformándolo con el fin de
satisfacer sus necesidades como abastecimiento de agua, alcantarillado y uso de la ronda del
río para la construcción de viviendas. Factores que generan relaciones de reciprocidad
negativa, es decir en una única dirección, en donde la naturaleza aporta todos sus recursos
recibiendo a cambio efectos negativos que alteran su estructura, funcionamiento y
composición. Dicha relación se fundamenta en la idea de que los recursos naturales son
inagotables y del hombre como centro de todo, a este le pertenece la naturaleza, bajo esta
visión pueden hacer, el uso que consideren necesario para satisfacer sus necesidades.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3Columna2
SDA
EAAB
AL
OS
C
Caracterización- actores
Posición Conocimeinto Intereses Alianzas
Recursos Poder Liderazgo
85
Esta forma de representación en los pobladores se acentual desde sus condiciones de
ilegalidad y de pobreza, las cuales predominan en los barrios Monte Carlo, Laureles, Manila
y Aguas Claras, que impiden una apropiación total del territorio, por ello hacen uso de los
recursos de forma inmediatista e indiscriminada, al no sentirse parte del entorno,
evidenciándose la estrecha relación entre las condiciones de vida de los ciudadanos y el
estado del medio ambiente. La falta de oportunidades y de seguridad social conlleva a los
ciudadanos a ubicarse en zonas de riesgo y de reserva, elementos que a su vez denigran más
sus condiciones de vida. De allí que los procesos de planeación a nivel distrital y local
propendan por el mejoramiento de dicha situación, puesto que esto permitirá un aumento en
el sentido de pertenecía de los ciudadanos (Preciado, 2008).
Comunalismo: Se considera a la naturaleza como un actor más, reconociéndose, así la
estrecha dependencia con los recursos naturales y el ser humano. En las dos últimas décadas,
los pobladores han generado agrupaciones cuyo principal objetivo, es la rehabilitación y
conservación de la cuenca, desde escenarios de educación ambiental, que en primera
instancia permiten el reconocimiento de las condiciones ecologías y su importancia para el
desarrollo humano y como segundo aspecto propician iniciativas de empoderamiento que
desencadenan en el uso responsable de los recursos naturales.
Paternalismo: Se han dedicado zonas exclusivas para protección del recurso hídrico, como
es la reserva protectora el Delirio, administrada por la EAAB-ESP, donde actualmente se
mantiene la estructura ecológica de los ecosistemas aledaños a la cuenca. Aquí el agua cobra
valor como componente activo de los ecosistemas, y como elemento esencial para el
desarrollo del hombre (entrevistado 15 y 16, comunicación personal, septiembre de 2014).
La generación de estos espacios responde a la necesidad de proteger a ultranza los
ecosistemas estratégicos que mantienen la estructura ecológica principal de la localidad.
Estas relaciones son del tipo reciprocas equilibradas entre la sociedad y la naturaleza,
obedeciendo a condiciones de sustentabilidad fuerte, donde se mantiene las condiciones
críticas de los ecosistemas, ya que estas son insustituibles, debido a que el agua es vital para
la vida y el desarrollo de las comunidades (Collados, 1999; Pérez, 2008).
Relaciones entre actores: Se determinaron siguiendo los parámetros de Hufty (2007) y
Dourojeanni (2002), como se indica a continuación:
Sociedad-Estado: en la zona de estudio prevalecen las relaciones tipo dirección y repartición,
debido a los diferentes roles y organización entre ellos, se establecen interacciones de tipo
jerárquico, donde existen actores de mayor peso, pues estos son los tomadores de decisiones,
movilizan recursos y asignan funciones y responsabilidades.
86
Si bien existen mecanismos y figuras de participación ciudadana, estos no logran tener un
mayor impacto en los procesos de toma de decisiones, un ejemplo de ello es lo sucedido con
los consejos de cuenca distritales configurados en 2007, que no se han hecho presentes de
forma significativa en los procesos de gestión, puesto que la vinculación de esta figura desde
la política pública de aguas, es a través de la evaluación como indicador de gestión referente
a los temas de participación ciudadana. Pero no se establecen sus funciones, conformación y
alcance en el manejo del agua, esto impide su articulación y representación frente a las
autoridades distritales (PNUD, 2013), solo hasta el 2012 y 2013 con el decreto 1640 y la
resolución 509 respectivamente, se estructuro la conformación de los consejos de cuenca,
cuando en el país, ya se hacía cumplimiento del Decreto 1729 de 2002, entre los años 2007
y 2008, como es caso del río Miel (departamento de Caldas), Algodonal (departamentos de
Norte de Santander y Cesar ) y Canalete (departamento de Córdoba) (MAVDT, 2009).
Finamente se tienen los cabildos de gobernanza del agua, que se han sumado a las instancias
de participación promovidas por el distrito, de allí que se han podido consolidar diagnósticos
y planes de desarrollo a nivel local, pero como estos no están estructurados a las políticas de
gestión del recurso hídrico o de ordenamiento territorial, transformándose en un escenario
discontinuo, que impide una actuación pública permanente por parte de la ciudadanía.
Instituciones del Estado: Aquí se presentan relaciones de tipo negociación, ya que entre ellas
existe cooperación, tiene funciones y responsabilidades claramente definidas, pero en la
práctica se denota descoordinación, por ejemplo se han autorizado construcciones en zonas
de reserva como la urbanización San Jerónimo de Yuste en el cerro del Zuque, así como
de casas sobre la ronda del río, dejando de relieve que no hay articulación entre los procesos
de gestión de los recursos naturales y la planeación del territorio. Pese a que existen
instrumentos normativos que establecen la planificación coordinada de los recursos hídricos
y el suelo por medio del plan de ordenamiento territorial.
Instituciones del Estado nivel distrital y local: Las relaciones identificadas, son de tipo
dirección. Las entidades locales, ponen en marcha las políticas y programas generados en el
nivel superior, puesto que éstas asignan recursos y responsabilidades, manifestándose así
jerarquización con cierto grado de flexibilidad en los procesos de gestión. En el nivel local
desde directrices distritales, se han generado espacios para la concertación, identificándose
conflictos, problemas y necesidades de la población.
87
4.1.2.3. Puntos nodales
Se tomó en consideración todo espacio físico o virtual en donde la comunidad y las diferentes
entidades encargadas o relacionadas con el manejo del río y sus rondas, discuten, concretan,
llegan a cuerdos, hacen seguimiento y control. Entre los que se pueden destacar; observatorio
ciudadano, comisiones ambientales locales, consejos de cuenca y cabildos de gobernanza del
agua.
Mesa temática ambiental por la recuperación de la cuenca alta del río Fucha: Fundada en
2004, a partir de la preocupación de los habitantes de la localidad por conservar y proteger
los recursos naturales, la cual ha venido propiciando proyectos en pro del mejoramiento de
la cuenca, educación ambiental, acciones populares, las cuales buscaron la protección de los
recursos naturales. Un ejemplo de ello, fue la movilización frente a la construcción de la
urbanización San Jerónimo de Yuzte en la zona de reserva perteneciente al cerro del Zuque.
Observatorio ciudadano (OB): Es un espacio de participación ciudadana, donde se fomenta
un dialogo abierto con gobernantes y funcionarios públicos, con el fin de prevenir la
corrupción, fomentar la transparencia el cambio cultural hacia la identificación y cuidado de
los recursos públicos. Informes de la localidad de San Cristóbal indican que este proceso
inicio en el 2013, conformándose un grupo de trabajo que hoy cuenta con 20 miembros que
pertenecen a diferentes organizaciones como JAC de Guacamayas y Montebello, Asojuntas,
voceros de movilidad, Cultivarte, Asociación de vendedores de San Cristóbal, veeduría
cuidad salud, comité de emergencia B. Montebello, Industrias Jesucristo Santo Israel y
variedades Nerteminlos.
El observatorio ciudadano inicia sus actividades con la socialización de la herramienta
metodológica ISO/IWA, que busca incentivar los procesos comunitarios y acciones
institucionales, orientados al incremento y fortalecimiento del control social, frente a la
gestión pública de la localidad. La ISO/IWA, se sustenta en cuatro instancias; Mesas de
pactos, mesas de verificación, socialización del informe final, y mesas de seguimiento. Se
busca identificar elementos destacados a los gobiernos locales como necesidades y
prioridades de la ciudadanía a largo plazo para establecer acciones de alto impacto que se
maternizaran a través de programas y proyectos (Observatorio ciudadano localidad de San
Cristóbal, 2014).
Comisiones Ambientales Locales (CAL): En Agosto de 2011 la CAL, compilo el diagnóstico
participativo ambiental de la localidad, para identificar las líneas de acción (agua, aire, salud,
normatividad y suelo) del plan ambiental local 2012-2016, a su vez que se socializaron las
diferentes iniciativas comunitarias referentes a este plan. Entre las problemáticas más
ponderantes se establecieron: contaminación en la cuenca Fucha y Tunjuelo, contaminación
por residuos sólidos, auditiva en el Barrio 20 de julio y la victoria. Atmosférica por fuentes
88
móviles, presencia de especies exóticas invasivas, desconocimiento de la normatividad
ambiental vigente y escaso arbolado urbano (Alcaldia local de San Cristóbal, 2011)
Consejo de cuenca (CC): Se consagran como instancia de participación ciudadana vinculada
al manejo de los recursos hídricos, donde su principal función es generar el diagnóstico
participativo, hacer seguimiento y control a los diferentes programas, planes y proyectos del
POMCA. En el 2007 se conformó con representantes y alcaldes de las localidades San
Cristóbal, Rafael Uribe Uribe, Puente Aranda, Antonio Nariño, Fontibón y Santa Fé, junto
con representes del sector académico (Universidad Distrital Francisco José de Caldas ) y
gremios (ACOPI, Asotextil, automotriz, tratamiento térmico y tintorerías, Transmilenio,
metro vivienda) e instituciones como Personería, Contraloría, Veeduría Distrital, Jardín
Botánico, Secretaria de Gobierno, Planeación, Recreación y Deporte Salud, Movilidad,
Hábitat y Educación (entrevistado 1, comunicación personal, junio de 2014).
Esta instancia de participación no ha tenido el efecto esperado debido a los diversos cambios
en la administración distrital, las cuales le han dado un enfoque diferente a esta figura. De
hecho el diagnóstico de la cuenca Fucha, fue recopilado en año 2007 por el consorcio Duque
Sima, dentro del marco de formulación participativa del plan de ordenación y manejo
ambiental de la cuenca Fucha, sin tener presente las instancias de participación decretadas en
ese mismo año (resolución 3181de 2007), por lo que miembros del consejo en apoyo con
CORVIF, generaron su propio diagnóstico participativo de la cuenca (entrevistado 1,
comunicación personal, junio de 2014), evidenciando así el deseo de la comunidad por incidir
en los procesos de gestión del recurso hídrico.
En el año 2006, la cuenca Fucha era considerada como microcuenca por ende no requería de
instrumentos de gestión, luego pasa a ser declarada como cuenca en ordenación mediante el
Decreto 2818 de 2006, posteriormente se genera el Decreto 3118 de 2007, que establece los
consejos de cuenca para el río Tunjuelo y Fucha. En 2013 el Decreto 364, que modifica el
plan de ordenamiento territorial, establece la cuenca del río Fucha, como subcuenta del río
Bogotá, esto implica que su ordenación es articulada al POMCA de la cuenca Bogotá
(Articulo 33), por lo que se conformara un solo consejo de cuenca como mecanismo
orientador de los procesos de gestión y participación del recurso hídrico en el distrito
(Alcaldía mayor de Bogotá, 2013), los cuales en este momento están siendo convocados.
Cabildos de Gobernanza del Agua (CGA): A partir de los resultados obtenidos en los
cabildos de gobernanza del agua se consolido el Plan Ambiental Local, como documento ruta
para la formulación del Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas
2013-2016 Bogotá Humana “San Cristóbal una localidad transformadora participativa y
humana” adoptado mediante Acuerdo Local 048 de 2012 (Secretaria Distrital de Planeación,
2013). Éste espacio de participación, ha sido orientado hacia la cultura del agua, el
reconocimiento de la importancia de este recurso para la vida y el mantenimiento de los
ecosistemas y su incidencia en la ordenación del territorio (entrevistado 24, comunicación
89
personal, julio de 2014), por otro lado han sido escenario de cooperación comunitaria, pues
se discuten no solo temas referentes al agua sino problemáticas de la localidad.
Se propone el desarrollo de actividades que implican el mejoramiento de las condiciones
ambientales de la localidad como limpieza de quebradas, erradicación de vegetación exótica,
talleres de socialización y concientización, esto en concordancia con las metas establecidas
en el plan de desarrollo de San Cristóbal (eje dos). Uno de los aportes más significativos de
los cabildos es la creación de la mesa de servicios públicos, que surge en respuesta a las
necesidades de los pobladores de Aguas Claras y San Miguel, que no cuentan con el servicio
de agua y alcantarillado, la consolidación de este proyecto beneficiara cerca de 4000 familias
de estos barrios (Secretaria distrital de planeación, 2013).
5.1.2.4. Normas
Se dividen en tres grandes grupos las meta-normas, normas constitutivas y regulativas, se
establece este criterio, según el enfoque empleado. Estos instrumentos orientan el proceder
de los diferentes actores, ya que resultan de los procesos de toma decisiones y acuerdos,
establecidos por el modelo de gobernanza identificado. Para la zona de estudio se encuentra
un número variado de normas que pueden considerarse como las reglas del juego, de hecho
el país cuenta con un marco normativo extenso referente al medio ambiente, uso de los
recursos naturales y participación ciudadana
Meta-Normas: Bajo en este nivel se identifican las siguientes figuras a nivel nacional que
orientan las reglas de actuación de los diferentes actores adscritos a la cuenca Fucha. I) El
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de protección al Medio Ambiente,
establece la responsabilidad del Estado y de población en general frente al cuidado, uso y
protección de los recursos naturales de la nación. II) La Política nacional de gestión integral
del recurso hídrico como un instrumento orientador frente al manejo de los recursos hídricos
del país, pues dispone principios y criterios a nivel general y la ley 388 de 1997 que regula
el uso del suelo por medio de los planes de ordenamiento territorial.
Normas constitutivas: En esta categoría se encuentran las normas que dan reconociendo e
identidad a los actores individuales en tres instancias: I) Control y vigilancia. Ley 610 de
2000, establece la conformación de contralorías frente al control fiscal referente a quejas,
denuncias y peticiones de la ciudadanía, Ley 563 de 2000 y 850 de 2003, permite ejercer
vigilancia, fiscalización, y evaluación en diferentes campos de la gestión pública por medio
de las veedurías III) Consultivas. La Constitución Política de Colombia, que establece los
principios de participación ciudadana, reconociendo a cada individuo su derecho a participar
en asuntos de carácter público que puedan incidir en su desarrollo integral. La Resolución
3181 de 2007, establece la conformación y las funciones de los consejos de cuenca del
distrito, en la cuencas Fucha y Tunjuelo. III) Incidencia en los procesos de toma de
90
decisiones. El Decreto 625 de 2007, que configura las CAL, estos dos últimos como
mecanismos de participación e integración social, en pro de la resolución de conflictos
ligados al recurso hídrico.
Regulativas: Son las que definen las reglas de conducta, precisando lo que es apropiado
empleando como los interés colectivos, en términos de comportamiento, aquello que cada
persona debe o puede hacer, algunas de estas establecen sanciones positivas (aprobación,
recompensa) o negativas (desaprobación, castigo). Para la cuenca Fucha en este grupo se
encuentran aquellos decretos y acuerdos que regulan el uso del agua y del suelo sobre la
ronda de las cuencas, prestando especial atención a los vertimientos (Resolución 3956 de
2009, Decreto 901 de 2007 y decreto 3100 de 2003) y a la restricción de construcciones en
estas áreas (Decreto 1152 de 1984l). De igual modo se presentan aquellas que consagran el
ordenamiento de la cuenca como unidad territorial especial (Resolución 2818 de 2006).
4.1.2.5. Procesos.
La constitución de 1991, la ley 99 de 1993, Decreto 1729 de 2002 y la adhesión de un marco
internacional en temas de participación ciudadana, gobernanza, desarrollo sustentable y de
gestión del integral del recurso hídrico, ha generado un extenso marco normativo, en
respuesta a la preocupación por conservar y dar un mejor uso de los recursos naturales y
democratizar la acción pública, por lo que la superposición de estos factores ha
desencadenado en la generación de políticas públicas, como principios orientadores en el
manejo de los recursos naturales (Hernández & Flores, 2011). Por otro lado se ha buscado
transformar los imaginarios políticos de los ciudadanos, fortaleciendo una cultura centrada
en lo público, afianzando los lazos y las prácticas de solidaridad, el sentido de pertenencia,
la construcción de identidades colectivas, la convivencia y la diversidad cultural (Velásquez
& González, 2003).
En la zona de estudio atendiendo a dichos procesos de descentralización participativa se
configuran organizaciones sociales, que han logrado principalmente tres factores en la cuenca
alta de río Fucha. Como primer lugar el fortalecimiento del sentido de pertenencia e
inclusión, por medio de la apertura de espacios para dialogo de diferentes saberes como son:
(Ver figura 25), educación ambiental (ver figura 26), campañas de limpieza (ver figura 26),
recorridos (ver figura 27), y fortalecimiento cultural (ver figura 28), ya que estas estrategias
permiten a los diferentes ciudadanos en especial los jóvenes poner a la luz pública, su visión
de mundo, por otro lado permite identificar la estrecha dependencia entre el ser humano y la
naturaleza, al reconocer las diferentes caracterices del río, así como de los ecosistemas
asociados, generando una imagen de territorio como escenario de construcción colectiva.
91
En un segundo ítem la formación de redes en zonas de la cuenca la cuenca, se han
transformado en nodos de integración de diferentes actores, que cooperan entre sí para
desarrollar proyectos, un ejemplo de ello es la acción mancomunada en la generación del
proyecto jardín eco-parque río Fucha, que ha vinculado a la mesa de agricultura urbana de la
localidad, el colegio José Félix Restrepo, el colectivo Cidronelas, EAAB-ESP, la alcaldía
local, Planeta Casa Nativa, artistas de localidad y vecinos de la zona. Finalmente incidencia
en asuntos públicos, en de la rehabilitación y conservación de la cuenca, como es la solicitud
de la declaratoria de ordenamiento de cuenca por parte de CORVIF, la junta de acción
comunal del barrio Velódromo y el bando de ordenamiento de cuenca, que produjo la
resolución 2818 de 2006.
Actividades de relajación (yoga) sobre la
cuenca del río Fucha a la altura de la carrera
6 este.
Se evidencia la inclusión de la ciudadanía
y de las diferentes organizaciones sociales.
El desarrollo de etas actividades permiten
ver algunas zonas de la cuenca como
espacios para la recreación y el
esparcimiento
Siembra y muestra artística en el primer
festival escucha al río en ti. Agosto de
2014.
Las diferentes organizaciones sociales se
han venido configurando como espacios
para el dialogo de saberes y potencializan
los procesos de gobernanza al generar
empoderamiento en la población frente a
su responsabilidad como ciudadano.
Figura 25. Actividades de integración comunitaria en la cuenca alta del río Fucha.
Fuente: Casa nativa (2014)
92
Jornada de limpieza (Casa Nativa, 2013)
Jornada de limpieza. Agosto
2014
Jornada de siembra y abono. Agosto 2014
Educación ambiental se ha venido
desarrollando por medio jornadas de
limpieza recolección de basuras y
erradicación de vegetación exótica
(retamo espinoso Ulex europaeus),
fortificación del suelo con abonos
orgánicos y siembra de árboles. Este tipo
de prácticas se desarrollan hace varios
años, (desde la configuración de la
CORVIF y el colectivo Planeta Casa
Nativa), cuyo trabajo se ha concentrado
en: sacar basura y recuperar espacios. En
el 2014 se intensificaron sus actividades
realizando jornadas de este tipo los días
miércoles de 2:00pm a 5:00pm y los
sábados de 8:00am a 12:00m.
Figura 26. Adecuación del jardín eco-urbano, por parte de organizaciones sociales y el colegio José
Félix Restrepo, a la altura del carrera 6 este.
Fuente: Recopilación propia
93
Jornada de limpieza (Casa Nativa, 2013)
Jornada de limpieza (Casa Nativa, 2013)
Planeta Casa Nativa todos los sábados de 10 am a 12 m, hace pequeñas caminatas desde
la carrera sexta este hasta la carrera décima, por su parte la representante de la junta de
acción comunal del barrio Manila en cooperación con la alcaldía de Puente Aranda realiza
recorridos con estudiantes de colegios pertenecientes de a esta localidad. Estas actividades
evidencian las transformaciones que sufre el río desde la reserva el Delirio hasta la
localidad de Fontibón, permitiendo a los estudiantes reconocer el efecto de sus acciones
cotidianas en la naturaleza
Figura 27. Recorridos guiados tramo 2 y 3 en la cuenca alta del rio Fucha.
Fuente: Planeta casa nativa (2014)
94
Figura 28. Actividades de carácter cultural en la cuenca alta del río Fucha
Fuente: Recopilación propia
El MAG, permitió hacer una caracterización general de los procesos de gobernanza en la
cuenca alta del río Fucha, puesto se identificaron actores, sus interacciones y los factores que
rigen su actuar. Por lo que se determinó un sistema compuesto por un número variado de
actores con diferentes intereses, pero con una limitada cantidad de actores estratégicos, los
cuales han venido generando los nodos y las normas sobre las cuales se establece la actuación
pública. Por otro lado se identificaron problemáticas propias de la estructura de gobernanza,
puesto que ésta es insipiente frente al entramado social al redor de la cuenca y sus conflictos,
pero vale la pena rescatar la configuración de un modelo de gobernanza, puesto que este
puede constituirse como espacio para conformación de redes en pro de la sustentabilidad de
la cuenca.
4.1. Indicadores de gobernanza para la gestión ambiental de la Cuenca alta del río
Fucha. Una Propuesta para Tomadores de Decisión
4.1.1. Resumen
Los indicadores, son variables o un conjunto de ellas que representan de forma simplificada
un sistema (Achkar, 2005). Se han usado como mecanismos de evaluación y seguimiento, ya
que permiten reconocer el estado actual de los recursos hídricos a través de la cuantificación
de variables y la construcción de escenarios futuros, lo que hace más eficiente la toma de
decisiones frente al desabastecimiento o el deterioro del recurso (Posada et al, 2005).
En Latinoamérica, se han usado diferentes tipos de indicadores para dar cuenta de los
procesos de gestión, centrándose en aquellos que describen la calidad (tabla 6), por lo que
toman como referente los aspectos fisicoquímicos del agua. Estos factores no son ajenos a
los desarrollados en Colombia, de hecho en Bogotá se tiene la red de calidad del recurso
hídrico que monitorea los ríos Fucha, Torca, Salitre y Tunjuelo, que ha identificado los
Cultura en el Fucha
Encuentros musicales y teatrales
Toque al río
canto al agua
reconecxion Fucha
festival escucha el rio en tí
Producción textual
Antología poetica Fucha.
Santa Ana sur una hisoria que continua
95
principales contaminantes y sus concentraciones durante los últimos años, por lo que permite
tomar decisiones, frente a la gestión de vertimientos.
Para dar seguimiento a los procesos de gestión integral el recurso hídrico bajo la política
actual de aguas en Colombia, es necesario contar con sistema de indicadores que tomen en
consideración aspectos sociales y ecológicos, que permitan describir: I) El estado del recurso
y de los ecosistemas del cual depende, II) Condiciones sociales y III) La estructura
institucional.
Teniendo como referentes estos aspectos se tomó como enfoque general el modelo de
gobernanza interactiva de Kooiman (2008), para establecer una estructura de análisis, que
permitió clasificar los indicadores en tres grupos: sistema de gobierno, sistema a ser
gobernando y sistema de relaciones, los cuales se enriquecieron por medio de la recopilación
de indicadores de gobernanza propuestos por Whittingham (2002), el BID, el uso de
principios para la buena gobernanza y los aportes de Dourojeanni (2002) y Aguilar et al,
(2011) y los diferentes factores identificados en la cuenca alta del río Fucha. Se generó un
sistema de 17 indicadores con sus respectivos descriptores, los cuales aportan información
para establecer el resultado, avance y efecto de las diferentes políticas públicas asociadas al
recurso hídrico, así como la suficiencia, pertinencia y estabilidad del sistema de gobernanza
desarrollado.
4.2.1. Caracterización de subsistemas de gobernanza para la cuenca alta del río Fucha
Tomando como referente las evidencias recolectadas del sistema Fucha, se generó el
siguiente grupo de indicadores para dar cuenta de los procesos de gobernanza del recurso
hídrico. Éste se diseñó empleando como base el modelo de gobernanza a partir de tres
subsistemas, propuesto por Kooiman et al (2008); I) Subsistema a ser gobernando, el cual
para este estudio es de carácter mixto, ya que el componente social genera efectos directos
sobre el componente natural, los cambios en este subsistema evidencian si el modelo de
gobernanza aplicado permite la resolución de conflictos en la cuenca. II) El subsistema de
gobierno, aquí se establecieron indicadores que den cuenta de la estructura institucional y su
posibilidad de respuesta ante las necesidades de la población, se toman como referentes la
diversidad y coordinación institucional, puesto que los problemas a los se enfrentan requieren
un enfoque integral y holístico, por sus nivel de complejidad. III) Subsistema de relaciones,
se establece según las condiciones de los subsistemas anteriormente nombrados, donde se
toman tres dimensiones participación que evidenciara el tipo de relación entre el Estado y la
sociedad, cooperación que indica el grado de integración de los diferentes sectores y de
gestión que se relaciona con todo el marco normativo y el tipo de instrumentos aplicados
para modificar las imágenes de los actores sociales (ver figura 29). A continuación se
describe cada componte:
96
Figura 29. Subsistemas del modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha
Fuente: (Kooiman et al; 2008)
4.2.2. Propuesta sistema de indicadores para la cuenca Fucha
Existe un modelo de gobernanza en la cuenca alta del río Fucha, que si bien dista de las
condiciones ideales de ésta, debe considerarse su evaluación por medio de indicadores, que
permitan tomar decisiones frente al estado del sistema, por lo que los indicadores propuestos
clasificados en tres subsistemas, hacen una aproximación global del proceso de gobernanza.
A la luz de Aguilar & Bustelo (2010), estos indicadores contribuyen a la validación práctica
y teórica, puesto que permiten establecer dos factores: I) La existencia del modelo de
gobernanza al referirse al tipo de interacciones que se representan el sistema y la estructura
del mismo. II) Identificación y seguimiento de variables deseables que fundamentan la
gobernanza, como son la participación, eficiencia efectividad, coordinación, coherencia,
entre otras.
Se generó un sistema de 17 indicadores, que permiten analizar tres factores del modelo de
gobernanza desarrollado como son: I) suficiencia, en relación a la cobertura del sistema, si la
aplicación del mismo gobierna a todos los actores asociados a la cuenca. II) Pertinencia, hace
referencia al alcance de objetivos en relación al contexto, por lo cual se centra en la estructura
Gobernaza
Subsistema a ser gobernado
Características y cambios
Natural
Social
Subsistema de gobierno
Organización institucional
Subsistema interaciones
Participación Estado-sociedad
Gestión Regulación
Colaboración Estado-sectores
97
del modelo de gobernanza. III) Estabilidad, en relación a su capacidad de respuesta y de
adaptabilidad (ver figura 30)
Figura 30. Esquematización del modelo de indicadores para la cuenca alta del río Fucha
Fuente: Recopilación propia
Para la aplicación de indicadores que den cuanta de los procesos de gobernanza en la cuenca
Fucha, es necesario generar una línea de base y tomar mediciones aproximadamente cada
cinco años, que permitan idéntica los cambios, frente a la ejecución de políticas, planes y/o
programas vinculados a la gestión del recurso hídrico. Se podrían evaluar tres momentos (ver
tabla 22), puesto que estos sucintan los principales estadios, que ha tenido la cuenca frente al
manejo del recurso hídrico, por otro lado permitiría observar los diferentes esquemas de
gobernanza del agua frente a los procesos de institucionales.
Tabla 22:
Momentos de evaluación para cuenca Fucha
Momentos a evaluar Aspectos incidentes Objetivo
2002 al 2007 No se contaba con instrumentos de gestión
como el POMCA
Identificar esquemas de gobernanza y gestión
sin marcos orientadores
98
En la tabla 23, se muestra la esquematización general de los indicadores propuestos en con
sus respectivos componentes.
Tabla 23:
Propuesta de indicadores en la gobernanza del río Fucha río Fucha
Categoría Variable Indicador
Subsistema a ser
gobernado (SAG)
Componente
natural (CN)
Recurso hídrico Condiciones iniciales: caracterización del estado del
recurso
Estado del recurso hídrico:
Indica las acciones que pueden
incidir en el mejoramiento de las
condiciones fisicoquímicas del
agua
Recuperación de ronda: Describe las acciones que
inciden en la recuperación de la
zonas de ronda y la naturalidad
del paisaje
Calidad de agua: Indica el mejoramiento de las condiciones
de fisicoquímicas de las agua
Componente
social (CS)
Desarrollo social
Mide el efecto de las
decisiones y de las políticas
públicas consagradas en
niveles superiores. Son el
Condiciones iniciales. Caracterización dela población
circundante a la cuenca
Acceso a servicios: Se toman como referente aquellas acciones
que mejoran las condiciones de
2007 hasta la
implementación del
Decreto 364 de 2013
Reconocimiento del río Fucha como cuenca
Establecimiento de los consejos de cuenca y
del POMCA
Generación de la
política nacional de
gestión del recurso
hídrico
Identificar el modelo de gobernanza, gestión y
su correspondencia con
directrices nacionales
Evidenciar efectos de los instrumentos de
gestión aplicados
Implementación del
Decreto 364 de 2013 hasta
5 años posteriores
Integración del río Fucha como
microcuenca asociada
al río Bogotá
Identificar los efectos en los procesos de gestión
y de gobernanza al
integrarse la cuenca
Fucha al río Bogotá
99
Categoría Variable Indicador
resultado de la integración de
diferentes instituciones.
vida, las cuales repercuten en las
visiones que forman los
ciudadanos frente al recurso
hídrico
Condiciones de vida: reducción de la inequidad social y
mejoramiento de las
condiciones de vida
Fortalecimiento del tejido social
Subsistema de
gobierno (SG)
Organización institucional
Indica la relación entre las
funciones que cumple una
institución y su estructura
Eficiencia: Se toma como referentes los proyectos
desarrollados si estos guardan
relación con el tiempo y recursos
presupuestados para la ejecución
de los mismos
Eficacia: Busca medir la relación entre las acciones propuestas y
las necesidades de la población
atendida.
Diversidad institucional: Indica
la diversidad de instituciones que
componen la maquinaria gubernamental.
Coordinación institucional:
Indica el grado de integración y
coherencia institucional
Subsistema de
relaciones (SR)
Participación
Hace referencia a los puentes
de comunicación entre el
Estado y la sociedad, por lo
que este debe generar una
estructura que propenda por
mecanismos eficientes de
participación, que permitan a
los ciudadanos incidir en los
procesos de toma de
decisiones, para la cual
requieren de capacitación
Equidad: inclusión de todos los
actores asociados a la cuenca
Responsabilidad: cumplimento de roles frente al proceso de
gestión por parte de todos los
actores vinculados a la cuenca
Apertura: acceso a las diferentes formas de participación
Transparencia
Cooperación
Mide el grado de integración
entre sectores y la
conformación de redes
Conformación de redes
Gestión Regulación de conductas
100
Categoría Variable Indicador
Estable los mecanismos por
los cuales se cambian las
conductas de los diferentes
actores.
Nota. Fuente recopilación propia
A continuación se especifican los factores a identificar en cada indicador:
Subsistema a ser gobernado:
Este subsistema está constituido por el componente natural y social, los indicadores
propuestos permiten identificar las características de estos elementos según los factores
establecidos con el MAG. La cuenca como unidad territorial de manejo evidencio, que su
principal afectación en la invasión de la ronda lo que generara efectos sobre y agua y las
condiciones paisajísticas. En la tabla 24, se muestran indicadores de resultado, frente a los
procesos de gestión desarrollados, los cuales deben centrarse en eliminar o disminuir aquellos
tensionantes antrópicos que inciden en las condiciones actuales de la cuenca.
Tabla 24:
Descripción de indicadores SAGCN
Variable Indicador Descriptor
Condiciones iniciales Agua: Red hídrica, balance hídrico, caudales, infiltración y escorrentía y condiciones
fisicoquímicas
Suelo: Tipos de suelo, Estructura geológica, Formaciones superficiales y Erosión
Aire: Clima y Precipitación, humedad,
condiciones fisicoquímicas
Diversidad: Flora y fauna (estructura, composición y función)
Estado de
recurso
hídrico
Acciones adelantadas
para el mejoramiento
delas condiciones
fisicoquímicas
Periodicidad en el mantenimiento de
estructuras de alivio
Número de conexiones erradas eliminadas por unidad de tiempo
Proporción de sanciones impuestas a invasores de ronda
Proporción de sanciones a personas que botan
escombros y residuos a la cuenca
101
Variable Indicador Descriptor
Recuperación de
ronda Proporción de hectáreas de ronda recuperada
Identificación de uso del suelo de ronda, proporción de hectáreas dedicadas a:
Vivienda, agricultura, recreación pasiva,
restauración ecológica
Calidad del agua Seguimiento a condiciones fisonómicas del
agua:
Disminución de contaminantes
Aumento de flora y fauna acuática
Nota. Fuente: recopilación propia
Mayntz (2001) y Aguilar (2007), establecen que el proceso de gobernaza reconoce el tejido
social, pero que este debe tener algunos atributos que le permiten articularse y organizarse
como son: condiciones de vida favorables, legitimidad, equidad social y capacitación. Los
indicadores de la tabla 25 toma en consideracionaspectos correlacionados entre los
problematicas ambeiontales de la cuenca y sociales, como los aspectos de ilegalidad e
iniquidad social
Tabla 25:
Descripción de indicadores SAGcs
Variable Indicador Descriptor
Condiciones iniciales Estructura de la población
Aspectos demográficos
Aspectos socioeconómicos
Símbolos y representaciones
Grado de desarrollo de la cultura política
Condiciones de vida Mejoramiento en las condiciones de vivienda
y acceso a servicios
Proporción de familias reubicadas
102
Variable Indicador Descriptor
Proporción de viviendas que cuentan con
servicio de alcantarillado aledañas a la
cuenca
Proporción de viviendas declaradas en
legalidad
Proporción de vías de acceso mejoradas
Acceso a mejores oportunidades de empleo,
salud y educación
tejido social Acceso a educación y capacitación ambiental
Apertura de espacios para dialogo de saberes
Definición de identidad cultural
Aumento de la confianza institucional
Identificación y alcance de objetivos comunes en pro de la sustentabilidad
ambiental de la cuenca
Proporción de cuidadnos que pertenecen a
organizaciones sociales o estamentos de participación en pro de la recuperación de la
cuenca
Nota. Fuente: recopilación propia
Subsistema de gobierno
Este subsistema está representado por las instituciones que regulan el proceso de gobernanza
y por ende el actual de los diferentes actores asociados a la cuenca, por ende es vital
identificar aspectos como son suficiencia, estabilidad y pertinencia, por medio de su
estructura a la luz de los principios de la buena gobernanza (ver tabla 26)
Tabla 26:
Descripción indicadores SG
Variable Indicador Descriptor
Organización
interna
Eficiencia Utilización económica de fondos, mano de obra, y otros recursos.
Existencia de mecanismos para evaluar
desempeño económico.
Medición y mejoramiento del grado de satisfacción de las poblaciones atendidas.
103
Variable Indicador Descriptor
Mejoramiento de las condiciones de
ambientales y sociales de la cuenca
Los temas consultados se hacen en relación a temas estratégicos para la comunidad
Los objetivos propuestos se alcanzan en el tiempo y costos presupuestados
Grado de correspondencia de los objetivos propuestos frente al marco político y
normativo impuesto
Eficacia Los programas desarrollados contribuyen la resolución de las problemáticas
identificadas
Desarrollo de políticas que se antepone a
otras
Los programas propuestos están sujetos al
marco normativo y político vigente
Desarrollo de Políticas frente a efectos del cambio climático, riesgos, crecimiento
acelerado de la población, invasión de
rondas de los ríos, formas de participación
ciudadana.
Identificación de causas y consecuencias de los conflictos presentados en la cuenca
Recopilación y análisis de información del
SAG y modelación de las variables
identificadas.
Proporción de programas que permiten el desarrollo integral de la población
Diversidad
institucional Número de actores asociados a la cuenca
Tipo de actores asociados a la cuenca
Proporción de actores estratégicos
Proporción de actores relevantes
Proporción de actores secundarios
Proporción de instituciones dedicas a: Control institucional y cumplimiento de
normas
Conformación de políticas publicas
Investigación y seguimiento
Mantenimiento de la red hídrica
104
Variable Indicador Descriptor
Coordinación
institucional Conocimiento de responsabilidades
compartidas.
Programas desarrollados en cooperación con diferentes instituciones de diferente nivel.
Evaluación y retroalimentación de programas desarrollados
Cantidad de instituciones vinculadas a la generación de políticas del recurso hídrico.
Generación de redes de información de los
diferentes avances institucionales.
Nota. Fuente: recopilación propia
Subsistema de relaciones
Se tomó como fundamento el modelo de Kooiman et al (2008), para establecer las variables
directrices, participación, cooperación y gestión, las cuales se enriquecieron por medio de
Whittingham (2002) y el Banco Mundial (2007) (ver tabla 27)
Tabla 27:
Descripción indicadores SR
Variable Indicador Descriptor
Participación Equidad Los marcos normativos permiten la inclusión de todos los actores asociados a
la cuenca
Los diferentes actores asociados disponen de los mismos deberes y derechos frente a
la cuenca.
Participación de mujeres en instituciones
vinculadas a la cuenca
Derecho de asociación y conformación de instituciones
Apertura de espacios para seguimiento y monitoreo a las acciones adelantadas en los
planes de manejo por parte de los
ciudadanos
grado de incidencia de la población en general en la elaboración de diagnósticos
con el fin de priorizar las necesidades en el
manejo de la cuenca
se toman en consideración los intereses de
los diferentes actores relacionados en la
cuenca para la construcción del plan de
manejo
105
Variable Indicador Descriptor
proporción de decisiones tomadas por los
ciudadanos con incidencia en las políticas
publicas
Responsabilidad Están claramente definidas las responsabilidades de cada actor
Cumplimiento de acuerdos y
responsabilidades por parte de los actores
asociados al cuenca
Apertura Grado de facilidad de acceso a los mecanismos de participación
Transparencia Se publican los informes de viabilidad económica, técnica, social y ambiental de
los proyectos de interés general.
Se publican las Cuentas Anuales (balances, resultados económicos)
Publica la convocatoria o apertura de
concursos por licitaciones y sus resultados.
Cooperación Redes Integración, unificación de sectores para
procesos de toma de decisiones y
movilización de recursos.
Coordinación y desarrollo de planes entre el sector público y privado.
Concertación de agendas comunes
Unificación de criterios frente a los proceso e gobernanza y gestión integral del recurso
hídrico, por parte de los actores vinculados
la cuenca
Cooperación entre instituciones del Estado
y organizaciones sociales en proceso de
gestión
Gestión Diseño y aplicación de instrumentos
regulatorios, administrativos y económicos.
Acuerdos y compromisos. Nota. Fuente: recopilación propia
La aplicación de estos indicadores requiere un sistema de información robusto, puesto que
éste integra una gran variedad de factores que van desde las condiciones fisicoquímicas de la
cuenca hasta la estructura institucional que permite la articulación de los actores y el
desarrollo de objetivos, cabe destacar que al proponer indicadores estos deben hacerse para
evaluar la aplicación de una política o programa, por lo que se fijan desde dicho mecanismo.
106
Esta investigación hizo un esfuerzo por sugerir un grupo de indicadores que dieran cuenta de
los procesos de gestión y de gobernanza desarrollados en la cuenca Fucha. Pueden emplearse
como directriz para tomadores de decisión, siempre que quieran fomentar un enfoque de
gobernanza y de gestión integral del recurso hídrico, buscando la legitimización de los
diferentes actores vinculados a al cuenca para que éstos sean partícipes activos en el manejo
del recurso hídrico y se dejan redes que posibiliten la cooperación.
El subsistema de relaciones da cuanta de estos factores al observar la primera variable
participación, se hace una aproximación de esta como un fenómeno social que requiere de
una condiciones específicas, como la equidad en relación a la apertura de espacios de
participación para todos los estamentos de la sociedad en este caso la comunidad aledaña a
la cuenca. Por su parte la responsabilidad, busca evidenciar el cumplimento de las funciones
de cada actor, bien sea de carácter institucional o cívico, en tanto que un aumento en la
apertura y la transparencia permitirán mejorar las visones de los ciudadanos frente a la
institucionalidad, lo que redundará en la segunda variable cooperación que en si es el fin de
la gobernanza, establecer redes para solucionar problemas complejos como los presentados
en la zona de estudio.
Es subsistema se sustenta bajo el subsistema de gobierno, pues este garantiza el ejercicio de
esta variables dentro del proceso de gobernanza, por lo que este debe ser eficiente y eficaz,
según los factores identificados en la zona de estudio se encontró que la falta de articulación
y coordinación institucional es una principales falencias del modelo observado, por lo que es
vital hacer un seguimiento de estos indicadores, puesto que se han convertido en barreas para
gestión de la cuenca.
Frente al subsistema a ser gobernado, se encontró que está altamente expuesto a las
condiciones sociopolíticas del país, por lo que es necesario generar estrategias que permitan
el mejoramiento de las condiciones de vida y del tejido social, de allí que se evalúen por
medio de los indicadores propuestos, debido a su significancia en los procesos de gobernanza
107
5. Capitulo IV. Discusión de resultados
5.1. Categorización e identificación de las formas de gobernanza en la cuenca alta
del río Fucha en la localidad de san Cristóbal
A la luz del concepto de gobernanza expuesto, se encontró, que si bien desde la política de
aguas su definición y alcance no son claros, si se ha venido construyendo un modelo, que
dista de las condiciones ideales de la gobernanza, con diversas formas de operacionalizarse
(ver tabla 22), pero que se pude constituir como un escenario propicio para la gestión del
recurso hídrico. La interacción de diferentes actores sobre la cuenca a nivel comunitario y
local, centrado en la cooperación y el dialogo de saberes en el tramo dos zona baja y tres, se
ha configurado como un espacio de encuentro ciudadano, que se ha caracterizado por una
lucha constante en pro de la conservación del recurso. En concordancia con estas ideas, la
ciudadana se ha venido organizando, para ser parte de los procesos de gestión. Pero estas
iniciativas no se han identificado en otros sectores de la cuenca, en especial en aquellos que
son más marginados, ya sea por su escaso interés en los asuntos públicos o porque sus
condiciones socioculturales no se lo permiten. Esto se vislumbra como una barreara que
impide que se formen redes a lo largo de toda la cuenca, ya que la participación ciudadana
es discontinua debido a la heterogeneidad de la población circundante al río.
Por su parte atribuyendo Prats (2003), se evidencia una gobernanza centrada en el Estado,
puesto que este aún funciona como actor principal en el proceso, no solo por su capacidad de
movilizar recursos si no, porque partes del entramado social consideran que este es, el que
tiene la responsabilidad de hacer frente a sus peticiones, desconociendo que ella puede
organizarse para autorregularse y desarrollarse. Longo (2010), establece cinco ejes que
propician los procesos de gobernanza entre los cuales está la sociedad civil o capital social,
que básicamente se consolida como un tejido, que permite el buen funcionamiento de la
esfera pública que a su vez se traduce en bienestar social y económico, por lo que las
relaciones que se establecen entre actores deben ser horizontales (sin subordinación o
primacía). En contraposición a esto se observó, que en la zona de estudio, se dejen relacionas
verticales, debido a tres aspectos que impiden la cooperación y la reciprocidad entre actores,
los cuales impiden un buen ejercicio de la gobernanza del agua y la identificación de cuenca
como elemento social
Desequilibrio en la representación de intereses de los grupos sociales
Escasos actores estratégicos
Concentración de recursos y capacidades
De igual forma Mayntz (1997) y Zamudio (2012) sugieren, que para que se den dichos
procesos debe existir un reconocimeinto del tejido social, factor que no se evidencio en la
108
totalidad de los actores identificados, puesto que no se reconocen las formas de gobierno
locales. Esto impide la construcción de un gobierno a partir de la interacción y movilización
de todos los estamentos de la sociedad, en pro de la consolidación de objetivos comunes y
del uso sustentable del recurso hídrico Rogers (2002).
La sociedad civil bajo este marco debe poseer una identidad común y organizarse en la
construcción de objetivos comunes, para que exista una integración social y cultural, donde
cada actor tiene el mismo peso (Mayntz, 2001), a la luz de estos aspectos se encuentra que
en la zona de estudio la sociedad civil no posee dichas dimensiones, que le permiten
articularse a la gobernanza. Las personas aledañas no persiguen los mismos intereses, es decir
no hay una identidad común, algunos manifestaron por medio de la consulta realizada, poco
interés en la cuenca y su recuperación, otros por su parte consideran el recurso hídrico
importante, pero no hacen nada para contribuir a los procesos de gestión, ya que creen que
esto es solo función del Estado, en tanto que otros, tejen relaciones de reciprocidad negativa,
en donde primero esta suplir su necesidad inmediata y finalmente se presentan aquellos que
están en la defensa de la cuenca. Esto impide que se establezca una organización funcional,
autónoma y eficiente.
Como se evidencio en los resultados, existen escasos actores estratégicos que movilizan
recursos y toman decisiones frente al manejo de la cuenca, esto limita la aplicación del
enfoque de gobernanza como un sistema de interacción entre actores que permite la
configuración de redes, en donde estos cooperan y negocian entre sí, constituyendo la acción
colectiva (Bazzaní, 2010). Esto evidencia que pese a los procesos de descentralización en el
país, aún se tiene una concentración del poder o este se ha fragmentado de forma ineficiente,
no se identificaron medios que garanticen a la sociedad incidir de forma directa en los
procesos de toma de decisiones; las leyes delinean su acción restringiéndola a la opinión y la
consulta.
5.1.1. Tipo de gobernanza para la cuenca alta del rio Fucha en la localidad de San
Cristóbal
Tomando a Kooiman et al (2008), el cual desarrolla un concepto más amplio de gobernanza,
haciendo alusión a esta como cualquier forma de gobierno, de allí que establece tres tipos:
jerárquico, autónomo y cogobierno, esta clasificación pude empelarse para el sistema Fucha,
ya que este autor se centra en la relaciones que se tejen entre actores, sin importar su tipo, así
que desde este enfoque se presenta un modelo mixto jerárquico-cogobierno
En el sistema Fucha prevalece la organización jerarquía, ya que se identificaron interacciones
de dirección y repartición entre el Estado y la sociedad, como se identifica en la figura 31, en
109
donde se agrupo los actores en tres categorías. Usando valores discretos se clasifico su tipo
de interacción. Por consiguiente estas son de tipo vertical. Existe uno o varios organismos
centrales que orientan y coordinan las acciones de los niveles subordinados, que para el caso,
son las secretarias distritales de Ambiente y Planeación, estas entidades toman decisiones y
moviliza recursos. Con referencia al cogobierno, éste se presenta en un bajo nivel, ya que
esta estructura posee cierto grado flexibilidad, permitiendo a los actores individuales
organizarse, para llevar a cabo proyectos, vigilar la acción pública y retroalimentar los
procesos, sin incidir en la configuración de políticas públicas.
Figura 31. Distribución de relaciones entre actores.
Fuente: Recopilación propia
La figura 32, muestra la ubicación del sistema Fucha teniendo como referente a este mismo
autor Sobre el eje Y se encuentran las dimensiones relacionadas con el gobierno jerárquico
como son: normas y políticas, en tanto más se disponga de estos instrumentos de gestión más
jerárquico será el sistema. Y sobre el eje X se encuentra el cogobierno con tres respectivos
subniveles, así entre mayor sea el número de acuerdos y derechos establecidos aumenta el
nivel de cogobierno. El sistema Fucha en la cuenca alta, ha configurado un sistema jerárquico
con un nivel micro de cogobierno.
00,5
11,5
22,5
3Ciudadanos
EstadoOrganizaciones
sociales
Distribución de ralaciones entre actores
Reciprocidad positiva Jerarquía Reciprocidad negativa
110
Figura 32. Tipo de gobierno del sistema Fucha
Fuente. Adaptación de Kooiman et al; (2008)
Este autor también, hace referencia a que la gobernanza se desarrolla por niveles, que van
desde la configuración de políticas públicas hasta la identificación de problemas, en la
gestión de la cuenca se visualizan los tres órdenes de gobernanza (ver figura 33), pero cada
nivel tiene un desarrollo limitado.
Figura 33. Categorización de los niveles de gobernanza en el sistema Fucha
Fuente: Adaptado de Kooiman et al (2008).
Desarticulación
falta claridad del concepto de gobernaza
Descordinación instutucional y estructura de control débil
Clara idenficación de problemas y actores
deficiente identificación de causas
Primer nivel
Tercer nivel
Segundo nivel
111
En el orden uno, en alusión la identificación de problemas se tienen notoriamente
establecidos, pero sus causas no están claramente diferenciadas o no se toman como referente
para su solución en los procesos de gestión. Así se tienen programadas acciones de
revegetalización y recuperación de la ronda del río, destinando estos espacios para agricultura
urbana y recreación pasiva, en tanto que siguen los problemas de asentamientos sobre la
ronda del río, que generan vertimientos al mismo, o la falta conciencia y reconocimiento del
territorio por parte de los pobladores o la capacidad institucional para enfrentar problemas,
esto denota que la estructura de gobernanza es insuficiente, ya que no permite la
sustentabilidad del recurso hídrico
Por otro lado, en la gobernanza de segundo orden, donde su eje central son las instituciones,
están tienen un marco de acción claramente definido, por medio de la normativa vigente, en
relación a sus funciones y responsabilidades, pero en la ejecución de políticas públicas y
resolución de problemas, se manifiesta una estructura deficiente, poco coordinada y
discontinua, por lo que carece de unidad funcional. Finalmente en un tercer orden, se tiene
que Colombia ha incorporado de forma creciente el concepto de gobernanza sin tener claridad
en su definición y alcance, al interior de las políticas públicas, por lo que no se ha generado
una estructura que permita su aplicación y evaluación (Castro, 2011).
5.2. Identificación de elementos de gobernanza desde un modelo ideal
Esta investigación idéntica la gobernanza como un proceso de interacción de diferentes
actores que tejes redes, con el fin de solucionar problemas y alcanzar objetivos, en pro la
sustentabilidad del recurso hídrico. En el marco teórico se encontró que existen diversos
atributos que permiten el desarrollo de la gobernanza desde esta visión, uno de ellos es el
ejercicio de principios en todos los actores vinculados a la cuenca, su interacción configura
lo que es la institucionalidad, pues estos establecen normas de actuación y movilizan recursos
para tomar decisiones frente al uso de los recurso hídricos (Dourojeanni, 2002). A
continuación se analizan cinco elementos como son: la participación, la transparencia, la
eficacia, la coherencia y la equidad. Se tomaron las concepciones de los actores entrevistados
y los documentos revisados frente a los procesos de gestión en la cuenca en contraposición
con la definición teórica de cada uno de los conceptos, como se ilustra en la tabla 28
112
Tabla 28.
Elementos de gobernanza hallados en la cuenca
Gobernanza …en la cuenca
Participación: hace referencia a la
integración de un número variado de actores
tanto públicos como privados que generan
organizaciones formales y no formales, que
se relacionan entre sí, y que se vinculan a
los procesos de toma de decisiones.
Teniendo como referentes su visión de
mundo que perciben, lo que garantiza la
calidad, la pertinencia y la eficacia de las
políticas públicas (Martínez, 2005)
Está regulada por normas
No permite inclusión en proceso de toma de decisiones a la sociedad en
general
Su carácter es principalmente informativo
Es heterogénea y discontinua
Se han abierto espacios para la
participación ciudadana
Participación diversa de actores
Pocos actores estratégicos con capacidad de incidir en los procesos de
toma de decisiones.
Transparencia: es la base fundamental para
la eficacia y la legitimización en el sector
público. Abre caminos para una
participación efectiva por parte de la
ciudadanía, a través del flujo permanente de
información. Se pueden establecer tipos de
transparencia I) planificación II) de gestión
III) económico financiera IV) de
contratación (De Estefano et al, 2011)
Existen mecanismos que permiten el acceso información
Se presenta rendición de cuentas de forma general
La instituciones han generado un
sistema de atención a PQRs
Eficacia: se relaciona con el alcance de
metas, que respondan a problemas,
necesidades y elementos identificados, en
tiempos y costos prudentes, así que está
relacionada con la eficiencia económica.
Esto denota que la eficacia no solo se
restringe al cumplimiento de objetivos, si no
al cómo se alcanzan estos, al resultado y al
impacto generado en las poblaciones
(Martínez, 2005)
Nos se ha identificado un centro
problémico que permita la resolución
de problemas multicéntricos
El sistema de gobernanza es insuficiente, no gobierna a todos los
actores relacionados a la cuenca
Coherencia: se vincula al establecimiento
de objetivos coherentes y coordinados,
dicho de otra forma, los objetivos de las
políticas públicas deben plantearse de tal
forma que no sean obstruidos por otros o por
acciones del gobierno, ni que rebasen la
No se han generado mecanismos que en la práctica permitan la articulación
entre el POT, POMCA y la PNGIRH
Las problemáticas en la cuenca rebasan la capacidad de las
instituciones
113
Gobernanza …en la cuenca
capacidad de cumplimiento por los
diferentes sectores. Esta responsabilidad
decae sobre las instituciones, por ello deben
aplicar enfoques de coherencia que les
permita actuar en sistemas complejos
(Martínez, 2005)
Se evidencio falta de articulación
institucional
Equidad: Todos los grupos sociales, tanto
los hombres como las mujeres, deben tener
la oportunidad de mejorar su bienestar
(Whittingham 2002)
Se presenta desigualdad social
Nota. Fuente: recopilación propia
Esta comparación permite evidenciar, una clara desigualdad entre los referentes teóricos y
los aspectos observados en la cuenca, en donde uno de los más críticos es la participación,
ya que no se involucran todos los actores en los procesos de toma decisiones. Frente a la
transparencia esta se relaciona directamente con rendición de cuentas, acceso a la
información y atención a PQRS, por no se cuenta con sistema robusto de información, que
permita un análisis de estos elementos, por su parte la ciudadanía no manifiesta identificar
transparencia frente gestión del recurso hídrico, debido a las condiciones sociopolíticas de la
localidad y la cuidad. Es en el análisis de estos factores que se identifica la transversalidad
del concepto de gobernanza del agua (Rogers, 2002), pues este, no solo está determinado por
el recurso hídrico y la comunidad asociada a ella, ya que existen diversos factores que
determinan su estado (Dourojeanni & Jouravlev, 2001), por ejemplo la problemática de
vivienda en la zona, la desigualdad social, la violencia en el país, que han generado la
migración hacia las ciudades, propiciando asentamientos de personas en aras protegidas
como las cuencas (Preciado, 2005).
Estos factores inciden en el ejercicio de la coherencia y la eficacia. Al no estar plenamente
articulas las políticas públicas, estas se contraponen, por ejemplo en los casos de viviendas
sobre las cuencas (invasión), estas cuentan con servicios públicos, porque es un derecho
constitucional acceder a una vivienda digna por lo que EAAB-ESP, debe garantizar este
derecho. Por otro lado no se evidencio programas claramente articulados que permitan el
desarrollo de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico en contextos locales
con diversas problemáticas como es la cuenca Fucha.
114
5.3. Gobernanza de la cuenca alta del río Fucha en la localidad de San Cristóbal,
frente a otros escenarios de gestión del recurso hídrico
Retomando otras experiencias con aplicación del modelo MAG desarrollado en cuencas
hidrográficas, se tiene que está, principalmente se ha desarrollado en México, en
microcuencas pertenecientes al rio Ayuquila–Armería, en el estado de Jalisco. Si bien estos
estudios pertenecen a microcuencas rurales con desabastecimiento de agua y condiciones
ambientales relativamente diferentes a las que presenta la cuenca Fucha como elemento
urbano. Se pueden encontrar algunos puntos de comunes, como son las problemáticas
asociadas al concepto de gobernanza en temas de participación y su alcance dentro de los
procesos de toma de decisiones y la falta de coordinación institucional.
Entre Colombia y México, se tienen mecanismos de participación similares, pero con
diferentes alcances, como son los concejos de cuenca, que para el caso mexicano son
estructuras de gestión del recurso hídrico a nivel nacional o estatal, en tanto que para
Colombia son un instrumentos dentro de la conformación de los planes de manejo de cuencas,
pues a través de esta figura se generan el diagnóstico de la cuenca. Pero al analizar estos
elementos a condiciones locales se presenta que no articulan los actores a los procesos de
toma de decisiones que inciden en las políticas públicas, desconociendo así, el contexto y su
dinámica (Guerrero et al, 2010). Si bien existe participación esta es de carácter local con poca
permanencia, ya que estos actores no cuentan con los recursos necesarios para incidir de
forma prolongada en la gestión del recurso hídrico puesto que existe una coyuntura entre
actores locales y estatales (Salcido et al, 2010). Al igual que en la cuenca Fucha no existe un
completo reconocimiento del tejido social y de las formas de gobierno locales, por lo que sus
acciones se ven limitadas.
Si bien estos autores identificaron modos de gobernanza al igual que en la cuenca Fucha,
atendiendo al criterio de la una estructura normativa y administrativa, aun se tiene que el
concepto de gobernanza no se construido desde la cooperación de actores en pro de
solucionar problemas y buscar alternativas de desarrollo, a luz de Bakker & Cameron (2002),
los modelos de gobernanza del agua, deben propiciar la legitimación de los actores, por lo
que deben ser incluyentes, transparentes, robustos, basados en principios y receptivos, siendo
responsabilidad del Estado garantizar estos aspectos, si bien, esté ya no debe ser un actor
único en el proceso de gobernanza, si debe propiciar espacios de integración entre actores,
que permita la construcción de redes (Aguilar, 2007).
Desde una mirada de gestión integral del recurso hídrico, Rojas et al (2013), proponen que
uno de los aspectos base para generar este tipo de manejo es contar con los instrumentos de
gestión que regulan las acciones de los diferentes actores vinculados a la cuenca. Para el caso
Fucha, siguiendo los parámetros de verificación de este autor (ver tabla 29) se tiene que si
bien se cuenta con todos los instrumentos propuestos, el desarrollo y aplicación de estos en
115
contextos locales es deficiente evidenciando una falta de correspondencia entre las
disposiciones nacionales y lo que se ejecuta. Por citar un ejemplo no existe una política de
aguas distrital que permita la puesta en marcha de los principios y directrices expuestos en la
política nacional de aguas y que a su vez sirva como eje orientador del manejo del agua en la
cuidad, teniendo presente no solo los usos del agua, sino la protección, recuperación y/o
rehabilitación de los ecosistemas asociados a este.
Tabla 29.
Factores para la implementación de la gestión integral del recurso hídrico
Factores de base para la
implementación de GIRH
En la cuenca Fucha.
Definición de la unidad
territorial
si, bajo el Decreto 1729 de 2002
Organización de la comunidad
para participar en los procesos
de gestión
Si, con los concejos de cuenca como figura consultiva
sin incidencias en los proceso de toma decisiones
Instrumentos de gestión
(regulatorios, económicos, de
control y penalización)
Si, se presentan tasas por el uso del agua (Decreto 155
de 2004), tasas retributivas (Decreto 3100 de 2003) e
Incentivos y exenciones tributarias
Mecanismos técnicos de
planificación
Si, se cuenta con planes de ordenamiento y manejo de
cuencas hidrográficas (POMCA). Si bien se propuso el
POMCA para el 2007, no se evidencio un análisis de su
desarrollo, ni su articulación con programas que
permitan su ejecución. Para el 2013 el Decreto 364,
dispone que esta cuenca se articulara a la cuenca del rio
Bogotá como subsidiaria de esta.
Marco institucional gestores y
actores
Si, se presenta la política nacional de gestión integral del
recurso hídrico, pero se carece de políticas de aguas a
nivel distrital.
Nota. Fuente: adaptado de Rojas et al (2013).
116
Para Buccheri & Comellas (2007), uno de los principales problemas que identifico dentro de
la gestión del recurso hídrico, es que algunos gobiernos no le han dado la importancia que
se merece, dentro de los procesos der planificación territorial, por lo que carecen de jerarquía.
Si bien Colombia ha implementado su política de gestión del recurso hídrico, dándole
prioridad a este como mecanismo gestor de desarrollo, aun este modelo de gestión es
insipiente, ya que se ha empezado a desarrollar desde el 2010, por lo que está en articulación
con los diferentes contextos del país, como es caso de la cuenca Fucha. En la ciudad existe
un reconocimiento por la importancia del recurso hídrico y de los ecosistemas asociadas a
ella, como lo plasma el plan de desarrollo Bogotá Humana y en el plan de ordenamiento
territorial, lo que indica que estos proceso cada vez cobran mayor importancia, dentro de la
planificación y ordenación del territorio
Por otro lado Cervera (2007), estableció la importancia de generar sistema de información
fiables y asequibles a usuarios por medio de indicadores que facilite el monitoreo y alcance
de las políticas de gestión para los tomadores de decisión. El desarrollo de estas herramientas
establecen un norte en la gestión del recurso hídrico, esto permite generan sistemas
residentes, pues una continua evaluación, indica los cambios en el sistema y su contexto para
tomar decisiones que propicien la sustentabilidad del recurso. Se encontró la aplicación de
indicadores en cuencas de Argentina y México, que al compararlas con el caso Fucha se
estableció que: el sistema propuesto carece de indicadores técnicos, desconociendo la
funcionalidad de la cuenca como abastecedora del recurso, si bien la cuenca en la zona urbana
está contaminada se pueden tomar aspectos como la rehabilitación hídrica, y en la zona
corresponden tiente al Delirio, en donde el cauce no presenta contaminación se pueden
restablecer su función como abastecedora de recurso hídrico para algunos de los barrios
aledaños como lo fue en el pasado. Por otro lado no se hace alusión directa a indicadores de
financiamiento, siendo este un factor clave en los procesos de gobernanza, pero que pueden
analizarse desde la eficiencia.
Los modelos de Cervera y Aguilar, guardan una estrecha relación con el modelo propuesto
para la cueca Fucha, puesto que se identifican elementos comunes como la institucionalidad,
como garantía de los proceso de gobernanza del agua, para Rogers (2002), estos factores
evidencia una evolución dentro de los proceso de gobernanza ya que muestran la existencia
de una estructura para la toma de decisiones y la resolución de problemas (Dourojeanni, &
Jouravlev, 2001).
117
Tabla 30:
Comparación de indicadores
Modelo propuesto
Buccheri & Comellas
(2007).
Modelo Fucha Modelo propuesto
por Cervera (2007)
Modelo propuesto
por (Aguilar et al,
2011)
Ambientales e
infraestructura
Calidad de recurso
hídrico y abastecimiento
Subsistema de gobierno
Estructura institucional
Información
Establecimiento de
sistemas de
información y
acceso
Desarrollo
administrativo:
planeación,
operación y
evaluación.
Administrativos
Costos
Subsistema a ser
gobernado
Características y efecto
sobre el contexto
Coordinación
Toma de decisiones
Marco tecnológico:
aplicación de
tecnologías
sustentables para el
uso y seguimiento
de los recursos
hídricos.
Sociales
Acceso a fuentes de agua
potable
Subsistema de
relaciones
Formas de interacción
entre actores
Participación
Mecanismos de
participación
Transparencia:
rendición de cuentas
Marco legal
Establecimiento de
instituciones en el
territorio nacional
Eficiencia: recursos
Financiamiento
Recursos
Nota. Fuente: recopilación propia
118
6. Capitulo V. Conclusiones
La PNGIRH, formaliza un manejo de agua, que toma en consideración el ciclo hidrológico,
los ecosistemas asociados, el tejido social y los usos múltiples del agua, dejando de lado un
enfoque reduccionista centrado en demanda y oferta. Por su parte se ha venido estructurando
en las últimas décadas un marco normativo robusto que permita la aplicación de este
concepto, tomando la cuenca hidrográfica como unidad de planificación del territorio, en
donde se superponen sistemas ecológicos y sociales, que están en constante integración. Pese
a lo reciente de la política de aguas, estos factores de alguna manera han venido permeando
en la gestión de cuencas urbanas, como es el caso de la cuenca Fucha, que debido a su
reconociendo como contribuyente del río Bogotá y como prestador de servicios ambientales
se ha empezado a generar su ordenación desde el 2007.
La gestión ambiental en la cuenca Fucha, ha venido en constante evolución, como resultado
de la declaratoria constituyente de 1991 y la ley 99 de 1993, que abrió espacios de
participación, instituyendo ésta como deber y derecho de los cuídanos, por otro lado sienta
las bases del manejo ambiental en el país, como responsabilidad del Estado y como derecho
a gozar de un ambiente sano, ratificando los lineamientos expuestos en el Código Nacional
de los Recursos Naturales Renovables y la adopción en políticas públicas, tomando como
referente un marco internacional frente al desarrollo sustentable y gestión integral del recurso
hídrico. Configurando un esquema de gestión, con objetivos específicos frente a
rehabilitación y conservación de la cuenca, así como de los ecosistemas asociados a ella, pero
como una ejecución descoordinada y descontinúa, en primera instancia por los diferentes
enfoques de las administraciones distritales y por la falta de identificación de problemas
como fenómenos multifactoriales que responden a una dinámica compleja de la cuidad y del
país, por lo que estos deben resolverse de forma integral asociando a las diferentes
instituciones del distrito, acompañado de una estructura de control que responda a la robusta
normativa.
Si bien dentro de la política de gestión, no es clara la aplicación del concepto de gobernanza,
ya que es asumido como gobernabilidad, pero la definición expuesta siguiendo los
parámetros de Aguilar está más relacionada con gobernanza, puesto que considera la
interacción sociedad-Estado, pero solo se restringe a la apertura mecanismos de
participación, no se idéntica los diferentes actores asociados a cuencas y sus roles. Pero pese
a ello se ha construido un modelo de gobernanza: mixto jerárquico-cogobierno, teniendo
presente la clasificación de Kooiman (2005), con un gran potencial frente a los procesos de
cooperación, resignificación y apropiación del territorio, que con el tiempo podría configurar
redes entorno a los procesos de gestión del recurso hídrico. Para lo que se requiere en primera
instancia que todos los actores llegan a un acuerdo frente al concepto de gobernanza y su
aplicación, por otra parte es necesario ajustar el sistema institucional para que este genere la
inclusión autónoma de la población en los procesos de manejo sustentable del agua
119
La estructura con la que se caracterizó la gobernanza en la cuenca alta del río Fucha,
relaciona dos sistemas Estado y sociedad, por medio de los procesos de participación,
identificando actores y sus imágenes con el fin de establecer el tipo de sinergia entre ellos, lo
que determina el tipo de gobernanza, pues estas son las que permean en el uso de los recursos
naturales y los instrumentos que entran a modificar dichas imágenes, que para este caso
predominan los de tipo regulatorio, típicos de una estructura jerárquica, con un marco
estructural deficiente que barreras para el control y seguimiento, por lo que esta es una de
las fugas del modelo de gobernanza encontrado en la cuenca, de igual forma las instituciones
si bien han definido sus responsabilidades y existe cierto grado de diversidad entre ellas para
atender las necesidades de la población, estas no se coordinan entre sí.
Entre la relación Estado-sociedad se encontró que predominan las relaciones de control y
dirección, pese a los esfuerzos en las últimas décadas, en respuesta a la constitución de 1991,
por dinamizar el proceso de gobernanza. Este fenómeno se acentúa debido a la percepción
negativa del entramado gubernamental ante la ciudadanía, por lo que éste es considerado
como ineficiente, clientelista, descoordinado y corrupto. Cuyos factores han desencadenado
dos tipos de procesos, uno de apropiación y empoderamiento del territorio generando la
conformación de organizaciones sociales, que exigen derechos, buscan poner a la luz pública
las lecturas del mundo que perciben y ser los gestores de los procesos de rehabilitación y
conservación de la cuenca. En otro aspecto se presenta apatía, falta de reconocimiento frente
a los derechos, deberes como ciudadano y al territorio como construcción social.
Para construir un modelo de análisis de gobernanza este puede fundamentarse en referentes
globales, por lo que se requiere de enfoques dinámicos como los empleados (Hufty 2007 y
Kooiman, 2008), que permitan la descripción de dicho fenómeno como un sistema
compuesto de elementos en constante interacción, incluso con otros sistemas, de allí que los
marcos de análisis revisados carezcan de especificidad, por lo que es necesario reconstruirlos
de forma holística adaptándolos al contexto de estudio. Esto en consideración a los procesos
de gobernanza, ya que estos no son aislados o sistemas cerrados que carecen de flujos de
información, todo lo contrario tejen redes complejas y dinámicas, que producen efectos a
diferentes niveles. Así por ejemplo para el caso Fucha este es alimentado por el subsistema
social que determina su estado, pero este a su vez es influenciado por las dinámicas del
contexto local y nacional que incluyen el sistema económico, político y cultural.
La integración de los enfoques de Kooiman et al (2008) y Hufty (2005), son una buena
herramienta diagnostica, para generar un mayor conocimiento y comprensión de la realidad,
ya que están fundamentados en la teoría general de sistemas, que permite observar y analizar
fenómenos de forma integral. A partir de ello se identifican nodos de acción, estrategias de
solución de problemas y alternativas que potencialicen el desarrollo de las comunidades. Por
otra parte son útiles para establecer sistemas de evaluación, aplicando indicadores, puesto
que hacen una descripción detallada de los componentes de la gobernanza. En tanto que los
enfoques centrados en principios son una buena opción para evaluar el desempeño
120
institucional, puesto que se fundamentan en el concepto de gobernabilidad entendido como
la capacidad del gobierno para solucionar problemas y conflictos.
Establecer un sistema de indicadores que den cuenta de los procesos de gobernanza requiere
un sistema robusto de información, puesto que está al ser dinámica y compleja, integra
diferentes aspectos de la sociedad, así por ejemplo el modelo propuesto emplea tres
subsistemas (subsistema a ser gobernado, subsistema de gobierno y subsistema de
relaciones), que generan una aproximación holística de la gobernanza, los cuales permiten
identificar el sistema y nivel de gobierno desarrollado referentes a la gestión del recurso
hídrico. Esta es una propuesta que puede adatarse como proceso de evaluación, tomando en
consideración tres aspectos I) El enfoque de gobernanza propuesto desde la política pública
de aguas y su correspondencia en los ejecutores y tomadores de decisiones. II) Estructura
gubernamental coherente con el modelo impuesto y las necesidades identificadas. III) La
conformación de redes y la apertura de escenarios que integren de forma activa y constante
a los ciudadanos a los proceso de toma de decisiones.
El empleo de indicadores tomado como referente el modelo de Kooiman et al (2008), permite
hacer una evaluación cuantitativa, que va más allá de la los procesos de rendición de cuentas
con los que son comúnmente son evaluadas las políticas públicas, ya que esta se centra en
eficiencia económica, dejando de lado los demás aspectos que permiten una mejora continua
como son los efectos que la aplicación del modelo de gobernanza genera en el sistema a ser
gobernado, el sistema de gobierno y el sistema de interacciones .
Los indicadores deben dar cuenta del alcance de los objetivos, del modelo de gobernanza del
agua aplicado y de los atributos esenciales del sistema como son homeostasis, capacidad de
respuesta y adaptabilidad, por lo que estos deben generarse a la par con el diseño de la política
pública, concertados y entendidos por todos los sectores inscritos a la cuenca, para que no
exista descoordinación en los procesos de evaluación. El modelo propuesto puede emplearse
como marco de referencia, ya que estos son diseñados desde un enfoque de gobernanza
entendida esta como un sistema de gobierno cooperativo entre el Estado y la sociedad, y las
dinámicas observadas en el territorio; que pueden tener efectos sobre el estado de la cuenca,
como son uso del suelo, apropiación del territorio, cultura política, participación cuidada, las
relaciones entre naturaleza-sociedad y sociedad-Estado.
Al comparar las experiencias de otros países en la aplicación de indicadores para monitorear
la gestión del recurso hídrico o los procesos de gobernanza, se encontró que estos solo se
proponen, o solo evalúan aspectos de oferta, calidad y demanda, por lo que un ejercicio
enriquecedor, seria poderlos desarrollar y validar, para generar sistemas de información que
permitan comparaciones cuantitativas entre países de Latinoamérica, para identificar
aspectos que permitan el óptimo establecimiento de la gobernanza, para aquellos países que
comparten contextos similares. Uno de los factores posibles de análisis es la participación,
ya que se encontró que si bien en México, Brasil y Colombia se cuentan con mecanismos de
121
participación, está aún no permite a los actores locales su incidencia en la formulación de
políticas públicas o no se ha determinado sus efectos en la gestión integral del recurso hídrico.
122
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8. Anexos
Anexo 1. Formato de consulta
CONSULTA PERCEPCIÓN DEL RÍO FUCHA Y CULTURA POLÍTICA
LOCALIDAD DE SANCRISTOBAL
Por medio de la siguiente consulta se pretende identificar la percepción de los habitantes
de la localidad de San Cristóbal frente a los procesos de gestión y participación
Datos generales
Marque con una equis según corresponda
Genero Femenino Masculino
edad 10-20 20-30 31-50 50-90 Estrato
Ocupación Ama de casa Estudiante
Trabajador independiente Trabajador
Nivel de
escolaridad
Primaria Bachillerato Pregrado Técnico Postgrado
Tiempo de
residencia en
la localidad
1 año 5 años 10 años 20 años Más de 30
años
Cultura política
Idéntica los rasgos más sobresalientes de los comportamientos políticos, participativos y
cívicos de la población
No Ítem
Marque con una equis según su percepción
Si No
1 ¿Suele usted votar en elecciones para elegir:
Presidente
Alcalde
Ediles
130
No Ítem
Marque con una equis según su percepción
Si No
2 ¿Participa en actividades o reuniones de algún partido o movimiento
político?
3 ¿Se siente identificado con algún partido político
4 Suele asistir a reuniones y/o asambleas comunitarias donde pueda
dar su punto de vista frete al manejo de asuntos públicos
5 Para dar su opinión, quejarse, denunciar o resolver un problema
colectivo, social o comunitario que afectaba a usted y a otras
personas, ¿alguna vez usted a:
Acudido a medios de comunicación masivos
repartido volantes
colocado carteles, fotografías o pancartas
A buscado algún representante de la comunidad
Lo ha hecho por vía telefónica
6 Usted forma o ha formado parte de algunas de las siguientes
organizaciones y/o grupos?
Agrupaciones benéficas o voluntarias
Agrupaciones religiosas
Juntas de trabajo comunitario
Ninguna
7 ¿Ha solicitado información a alguna asociación, grupo, club u
organización social sobre cómo participar o ser parte de ella?
8 ¿Ha asistido a manifestaciones, plantones, marchas, protestas o
paros NO relacionados con partidos políticos y/o elecciones?
9 Para usted, la participación ciudadana es efectiva para la solución de
los problemas de los ciudadanos?
10 De la siguiente lista de mecanismos de participación ciudadana,
¿cuáles conoce?
Renovación del mandato
Iniciativa popular legislativa y normativa
131
Referendo
Plebiscito
Consulta popular cabildo abierto
Ninguna
11 De la siguiente lista de espacios de participación ciudadana, ¿cuáles
conoce?
Juntas de acción comunal
Comités de control de servicios públicos
Comités de participación comunitaria en salud
Veedurías ciudadanas
Audiencias publicas
12 ¿Le molesta ver cuando alguien más tira el agua?
13 ¿Saca su basura en los horarios de recolección?
14 ¿Alguna vez hadonado ropa, alimentos o medicinas?
Percepción frente a la cuenca:
Identificación de la percepción frente al río y su gestión
A continuación encontrara un grupo de atributos por favor solo
seleccione uno, el que usted considere más importante o verídico según
su percepción
15 Reconoce al Fucha como:
Un caño
Un rio
Otro
Cual
16 usted a botado o botaría basuras al rio porque:
No paso el carro recolector de basuras
132
El río está muy contaminado, un poco más de basura no le afectara
El agua se lleva todo
Es un espacio público, a quien le importan que se bote basura allí
17 ¿De las siguientes problemáticaspresentes en el rio Fucha cual considera
más relevante?
Urbanizaciones y asentamientos ilegales en la ronda del rio
Falta de conciencia de la ciudadanía
Falta de presencia del estado
Escaso conocimiento de la normatividad que rige el uso de las rondas
de los ríos
Poca inversión por parte del estado
Otra Cual
18 Conoce usted algún programa, proyecto o actividad que se esté
desarrollando actualmente en la cuenca
Si
Parcialmente
19 Si usted tiene algún problema de árboles caídos sobre la cuenca acude a:
El acueducto
El jardín botánico
La alcaldía local
La secretaria de medio ambiente
Los bomberos
FOPAE
La policía
20 Si usted va visto varias casas con conexiones erradas sobre la cuenca
acude a:
La secretaria de ambiente
La alcaldía local
El acueducto EAAB
Otra cual
21 Si usted deseara participar de alguna forma en la recuperación del rio
Fucha se inscribiría para ser miembro de:
133
Cabildos del agua
Comisión ambiental local
Consejo
Organizaciones sociales.
Lo haría de forma individual
Anexo 2. Formato de entrevista semi-estructurada
Nombre
Barrio en el que vive
Tiempo viviendo en la localidad
¿Cuál es el rol que desempeña en la comunidad?
¿Cuáles son las principales problemáticas asociadas la cuenca del rio Fucha?
¿Cómo percibe la participación social con referencia a la gestión de la cuenca del rio
Fucha?
ANEXO 3. Lista de Chequeo
Objetivo: clasificación de actores en torno a la gestión del rio Fucha
Nivel de actuación Cumple
Político social
Formulación de políticas
Financiamiento
Heterogeneidad en su conformación
Técnico-normativo
Control y seguimiento a normatividad y legislación
Asignación del recurso hídrico según su uso
Control, seguimiento y evaluación a planes y proyectos adelantados
Controlar fenómenos naturales extremos
Establecer programas para reducir impactos ambientales por uso del agua
Planificar obras hidráulicas mayores de interés colectivo
Económico productivo
Uso indiscriminado de las fuentes hídricas
134
Científico ambiental
Inventario de recursos naturales
Recolección, interpretación y análisis de información ecológica, biológica y física
Proyección y modelación de información
Carácter
Privado
Publico
Movilización de recursos
Estratégicos
Poder de cambiar leyes, normas y acuerdos
Destinación de presupuesto
Incidencia en toma de decisiones
Poder para la movilización social.
Intervención en los procesos organizativos de la cuenca Relevantes
Fortalecer los procesos referentes al manejo de la cuenca
Destinación de presupuesto Secundarios
Hacen uso de algunos de los servicios ecosistema que proporciona la cuenca.
Anexo 4. Instrumento de sistematización- clasificación de actores
Aspecto Descripción Rango
posición Se establece según el nivel de acción de
los actores, a partir la clasificación de
Dourjeanni (2002) y el desarrollo de
funciones en diferentes niveles , los
resultados se recopilaron por medio del
desarrollo del anexo 3
Funciones y
acciones en un
nivel
1
Funciones y
acciones en dos
niveles
2
Funciones y
acciones en más de
tres niveles
3
Conocimeinto Reconocimiento de los aspectos más
importantes de la política nacional de
gestión integral del recurso hídrico. Este
factor se identificó por medio del
desarrollo de entrevistas
semiestructuradas a actores asociados a la
cuenca
Reconoce de forma
general aspectos de
la PGIRH
3
Reconoce solo
aquellos aspectos
relacionado con
sus funciones
2
No tiene
conocimiento de la
PGIRH
1
135
Aspecto Descripción Rango
Interés Hace referencia a sus motivaciones
frente a la cuenca , si persigue objetivos
colectivos, que permitan el desarrollo de
la comunidad y la sustentabilidad del
recurso hídrico o si por el contrario solo
busca satisfacer sus necesidades, este
factor se identifico por medio de la
consulta y entrevistas realizadas
Interés colectivo 3
Interés particular
Alianzas Acciones desarrolladas de forma
mancomunada, que permiten la
conformación de redes. Se identifico por
medio de trabajo de campo, revisión de
documentos y entrevistas
acciones entre
sectores de
diferentes niveles
y relaciones de
reciprocidad
3
acciones entre
sectores del mismo
nivel y relaciones
de negociación 2
2
no se presenta
interacción con
otros actores 1
1
Recursos Movilización de recursos que se pueden
clasificar como económicos,
tecnológicos, humanos
Tiene a su
disposición más de
un tipo de recurso
y puede elegir su
uso
3
Posee recurso pero
no pude elegir su
uso
2
No posee recursos
´propios
1
Poder Incidencia en los proceso de toma de
decisiones
Alta 3
Baja 2
Nula 1
Liderazgo Capacidad de liderar acciones en pro del
desarrollo de la comunidad y del la
recuperación de cuenca
Alto 3
Bajo 2
Nulo 1
Nota: fuente. Tomado de Hufty (2007); dourgeanni (2002); Tapia (2004).
136
ANEXO4. Normatividad colombiana en asuntos de participación social
Normatividad colombiana en asuntos de participación social
Ley Articulo Descripción
Ley 80 de 1993 66 Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará
sujeto a la vigilancia y control ciudadano, donde la población
civil tiene la facultad de denunciar ante las autoridades
componentes y esas a su vez el deber de suministrar la
información pertinente para dicho fin.
Ley 472 de
1998
Reglamenta las acciones populares y de grupo, como
fundamento al cumplimiento de los derechos
constitucionales
Ley 489 de 1998 32, 34 y
35
Determina la estructura y define los principios y reglas
básicas de la organización y funcionamiento de la
administración pública centrada en la participación
democrática, y refuerza los criterios de participación
expresados en la ley 134 de 1994 en los artículos 34 y 35 a
través de las conformación de veedurías
Ley 610 de 2000 8 Las contralorías ejecutaran procesos de control fiscal frente
a quejas, denuncias y peticiones de la ciudadanía
Ley 563 de 2000
y 850 de 2003
Reglamenta las veedurías ciudadanas.
Ley 1437 de
2011
Código
sentencioso
administrativo
5 y 31 Expresa la petición como un derecho ciudadano al igual que
estar informado de los respectivos procesos que atañen a esta
figura
137
Ley 741 de 2002 Reglamenta el voto programático
Ley 742 de
2002
Si finalidad es generar una estructura democrática, moderna,
participativa y representativa en los organismos de acción
comunal y establecer un marco jurídico claro para la relación
estado sociedad
63, 64,
65
Se centra en los prestadores de servicios domiciliarios los
cuales deben propender por la participación de los usuarios
en la prestación de servicios y la conformación de los
comités de desarrollo y control social
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