GOBERNANZA TERRITORIAL Y PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL

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GOBERNANZA TERRITORIAL Y PRINCIPIO DE NO REGRESINAMBIENTAL

Mario Pea Chacn1

"Slo cabe progresar cuando se piensa en grande, slo es posible avanzar cuando se mira lejos"

JosOr tega y Gasset

La gestin del territorio se ha caracterizado por ser ineficiente como consecuencia de laausencia o insuficiencia de polticas y planes integrales, lo cual se ve reflejado en unmarco normativo diverso, disperso y fragmentado el cual brinda competencias amltiples instituciones centralizadas y descentralizadas del Estado que actan de formadescoordinada, y donde aspectos fundamentales como la gestin riesgo, cambioclimtico, y los enfoques de gnero y derechos humanos, no han sido aninternalizados. Aunado a lo anterior, en los ltimos aos se ha promulgado y

modificado normativa e instrumentos de ordenamiento territorial que pueden calificarsecomo regresivos a la luz del principio de prohibicin de retroceso del derechoambiental, siendo que mucha de esta normativa ha sido declarada inconstitucional oilegal en las jurisdicciones constitucional y contenciosa administrativa respectivamente,tal y como se desarrollar ms adelante.

Por los factores antes descritos, resulta imposible en la actualidad hablar de una buenagobernanza territorial en Costa Rica, situacin que se pretende revertir por medio de laimplementacin de una nueva Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial, un Plan

Nacional de Ordenamiento Territorial, un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorialy un Sistema de Indicadores de Seguimiento y Evaluacin.

I. Ordenamiento Territorial1. La nueva Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Por medio del Decreto Ejecutivo 37623- PLAN-MINAET-MIVAH publicado en elDiario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013 se oficializ la Poltica

Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040 (PNOT), cuyo objetivo principal esprocurar que el desarrollo humano de la poblacin se logre de forma equilibrada,equitativa y competitiva en el territorio nacional, mediante la correcta gestin de losasentamientos humanos y el aprovechamiento responsable y sostenible de los recursosnaturales, con el fin de contar con un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado paralas presentes y futuras generaciones.

Los ejes estructurales que componen la PNOT son tres: calidad del hbitat, proteccin ymanejo ambiental y competitividad territorial, cada uno de ellos define una serie de

1 Profesor de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y de las

Maestras de Derecho Ambiental y Derecho Pblico Comparado Franco-latinoamericano del Sistema deEstudios de Posgrados de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisin de Derecho Ambientalde la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN). [email protected]

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metas a corto, mediano y largo plazo en diferentes mbitos de la gestin territorial, ascomo una serie de metas pas.

El eje denominado calidad del hbitat, hace nfasis al derecho que tiene la poblacin

costarricense a vivir en asentamientos humanos que provean funciones residenciales,

productivas y de servicios en un entorno seguro y libre de riesgo, en el marco de lapromocin de ciudades compactas y sostenibles.

El eje proteccin y manejo ambiental busca impulsar el desarrollo nacional de formasostenible, de manera que se protejan los recursos naturales, la diversidad biolgica del

pas y el patrimonio natural y paisajstico.

El ltimo de los ejes, denominado competitividad territorial, recalca la necesidad deque exista norma urbanstica a escala local, regional y nacional, que esta normativa seagil y actualizada y que cuente con los instrumentos y mecanismos de gestin que

permitan efectivas transformaciones en nuestras ciudades.

La PNOT hace nfasis en la puesta en prctica y ejecucin de Planes de OrdenamientoTerritorial (POTs), como aquellos instrumentos de planificacin por excelencia, loscuales se manejarn a escala nacional, regional y local y sern realizados eimplementados por las instituciones que determine la normativa vigente.

Complementando la PNOT, est el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial(PLANOT), el cual definir las acciones estratgicas, programas y proyectos quedebern ser incluidos en la matriz del Sector Ordenamiento Territorial y Vivienda, o ensu defecto, en la matriz del sector afn a la accin estratgica a ser incorporada. El

PLANOT tendr un horizonte de cuatro aos, realizndose su revisin y actualizacinen funcin del avance de las metas estipuladas en cada eje de la PNOT.

Para efectos de coordinacin, se instaura el Sistema Nacional de OrdenamientoTerritorial (SNOT), el cual tiene como rgano de direccionamiento poltico al Consejo

Nacional de Ordenamiento Territorial, encargado de la implementacin y gestin de laPoltica Nacional de Ordenamiento Territorial y que procurar el fortalecimiento de lalabor municipal para la consecucin de las metas a nivel regional y local.

El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) fungir como cabeza

del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y como organismo de soporte tcnicopara dicho Consejo. El Ministro de Vivienda y Asentamientos ser el encargado deconvocar y dirigir las sesiones del consejo en estrecha coordinacin con MIDEPLAN.

Los siguientes jerarcas formarn el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial:

Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH)

Ministro de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN)

Ministro de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET)

Ministro de Agricultura y Ganadera (MAG)

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Ministro de Obras Pblicas y Transportes (MOPT)

Ministro de Descentralizacin y Desarrollo Local

Ministro de Hacienda (MH)

Adems, sern parte del consejo los presidentes ejecutivos de las siguientesinstituciones:

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)

Comisin Nacional de Emergencias (CNE)

Instituto Costarricense de Turismo (ICT)

Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM)

Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)

Instituto Geogrfico Nacional (IGN)

Instituto Nacional de Desarrollo Rural (IDA/INDER)

Registro Nacional (RN)

Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia en Tecnologa Agropecuaria

(INTA)

Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamientos (SENARA)

Federaciones Municipales y cualquier ente intermunicipal creado para laplanificacin regional.

Con el objetivo de medir el impacto de la PNOT y dar seguimiento a eventualestransformaciones territoriales, ambientales y sociales, se implementar el Sistema deIndicadores de Seguimiento y Evaluacin de la PNOT (SISE-PNOT). Este instrumento

permitir compilar y analizar indicadores actualizados de las diferentes reas temticasque abarca la PNOT.

El SISE-PNOT se basa en las metas de los diferentes ejes de la PNOT, partiendo de unalnea base diagnstico, para despus dar el seguimiento de los cambios en la realidad

punto de partida de la poltica. A la vez, este sistema permitir a las Instituciones delsector, dar seguimiento a sus propias acciones, de tal forma que puedan ir verificando elgrado de cumpliendo de las metas que establece la PNOT.

La Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial representa un giro de ciento ochentagrados en la gestin del territorio que pretende conducir al pas hacia una buena,eficiente y real gobernanza territorial.

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2. Marco legal e institucional

Costa Rica cuenta con un marco normativo en materia de ordenamiento territorial quepuede calificarse de diverso, disperso y fragmentado, el cual brinda competencias

directas e indirectas, a distintas instituciones centralizadas y descentralizadas delEstado, en diferentes escalas de planificacin, que ha tenido como consecuencia unagestin descoordinada e ineficiente del territorio, con las repercusiones sociales,ambientales y econmicos que ello implica.2 Este marco normativo es el reflejo tantode diferentes visiones de planificacin como de distintas circunstancias y necesidadeshistricas.

ASTORGA GATGENS3 divide la historia del ordenamiento territorial en dos fasesseparadas por la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente del ao 1995. La

primera de ellas, previa a 1995, se caracteriz por ser una fase exclusivamente urbanaque sigui los lineamientos establecidos en la Ley de Planificacin Urbana de 1968.4A criterio del citado autor, durante 35 aos el ordenamiento urbano avanzrelativamente poco, al punto que el rea cubierta con planes reguladores cantonalestotales o parciales y costeros, no super el 10% del territorio nacional. El Plan Nacionalde Desarrollo Urbano ordenado por la Ley de Planificacin Urbana nunca fue elaboradoy el nico Plan Regional, el Plan GAM de 1982, no tuvo seguimiento y fue irrespetado

2 Conforme a lo sealado anteriormente, el INVU tiene amplias competencias en materia deplanificacin urbana, lo cual no ha cumplido a cabalidad. Esta situacin de incumplimiento ya ha sidosealada por la Contralora General de la Repblica en los informes N 94/99 y N 8/2001, en donde seseal que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no haba obtenido resultados satisfactorios enel ejercicio de las competencias que la ley le encarga en materia de planificacin urbana. En general, seobserva que la escasa eficacia de la gestin de la planificacin urbana, obedece a la poca capacidad delINVU para dar respuesta a los problemas derivados del desarrollo urbano. Contralora General de la

Repblica Evaluacin de la gestin del desarrollo urbano en Costa Rica, Informe DFOE SM 11/2003. // El Tribunal Constitucional ha reconocido las carencias y defectos de la planificacinurbanstica local al estimar lo siguiente: V.- () no cabe duda de que el fenmeno social que presenta laconcentracin masiva de personas que se instalan y realizan distintas actividades en determinadas reas

geogrficas sobre todo en el rea urbana, est creando desde hace dcadas problemas jurdicos queafectan al mbito privado y al mbito pblico. Lleva razn la Defensora al indicar que el problema quepresenta el incremento de actividades de manera desordenada no ha sido atacado por una polticaurbanstica suficiente, que incluya las previsiones de proteccin y planificacin segn la zona a regular.Tal falta de planificacin ha producido concentracin y confusin entre las zonas industriales con lascomerciales y, a su vez, con las residenciales, generando no slo problemas de trfico y de polucin sinotambin de contaminacin acstica. No obstante es innegable existe una imperfecta planificacin urbanaen nuestro pas cuya carencia normativa puede generar efectos negativos en el ambiente y salud de la

poblacin () Voto constitucional nmero 16777-05 de las 16:54 hrs. de 30 de noviembre de 2005.3 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informedel Estado de la Nacin, disponible en:http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial4 Adems de la Ley de Planificacin Urbana de 1968, es posible ubicar en esta primera fase del desarrollo

normativo del ordenamiento territorial a la Ley de Aguas de 1942, Ley de la Zona Martimo Terrestre de1977. Reglamento de Construcciones de 1980 y Reglamento Nacional de Fraccionamiento yUrbanizaciones de 1982.

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en muchos aspectos,5 lo que ha convertido a la Gran rea Metropolitana del ValleCentral (GAM) en una ciudad catica, desarticulada y disfuncional.

A partir de 1995, y como consecuencia de los acuerdos de Ro 1992, son promulgadas auna serie de normas ambientales que tienen un vnculo directo con el ordenamiento del

territorio y que, junto con resoluciones vinculantes de la Sala Constitucional,6 cambiande forma sustancial el tipo de ordenamiento de uso del suelo en el pas, teniendo comoconsecuencia la evolucin de un ordenamiento meramente urbano hacia unordenamiento territorial que ordena la integracin de las variables social, ambiental yeconmica propias del desarrollo sostenible.7 Por ello, a partir de la Ley Orgnica delAmbiente, es posible hablar, al menos en un plano terico, de ordenamiento territorialintegral, donde los instrumentos o herramientas de planificacin territorial debenincorporar la variable socio-ambiental, que incluye entre otros, la proteccin de los

bosques, zona martimo-terrestre, reas silvestres protegidas, reas de proteccin del

recurso hdrico, reas de recarga y descarga acufera, biodiversidad, recursosnaturales, suelo, as como la gestin de riesgo.

A nivel institucional, fue hasta el ao 2010 por medio del decreto ejecutivo nmero001-MIDEPLAN que el Poder Ejecutivo estableci formalmente un Sector delOrdenamiento Territorial y Vivienda8 disponiendo como su ente rector9 al Ministerio

5El Plan GAM fue instaurado mediante el Decreto Ejecutivo No 13583- VAH-OFIPLAN del 3 de mayode 1982; no obstante el mismo responde a un modelo formal y conceptual tpico que no es concordantecon la realidad de hoy y que por falta de continuidad no ha producido la racionalidad y la eficienciaesperada. Una muestra de ello es que slo catorce planes reguladores cantonales de los treinta y uno que

conforman la GAM, han sido elaborados, siendo en unos casos, planes obsoletos e inconsistentes, y enotros casos ni siquiera se han puesto en prctica. Esta situacin ha contribuido al deterioro de la calidadde vida de la poblacin y de una creciente ineficiencia del sistema urbano de la GAM, situacin que ya hasido puesta de manifiesto por la Secretara del PNDU, como son por ejemplo, el mal manejo de losdesechos slidos y lquidos, contaminacin de los ros y del aire, empresas e industrias ambientalmenteno sanas, altos niveles de ruido, contaminacin de acuferos, construccin e impermeabilizacin de zonasde recarga. Contralora General dela Repblica Evaluacin de la gestin del desarrollo urbano en CostaRica. Informe DFOESM11/2003.6 En especial el voto constitucional 1220-2002 de la Sala Constitucional que ordena incorporar la variableambiental a los instrumentos y herramientas de ordenamiento territorial.7Debe, igualmente, distinguirse entre los conceptos de ordenacin del territorio y ordenacin urbana,

siendo que el primero tiene una perspectiva ms integral, por cuanto, incluye la regulacin del espaciofsico, suelo o territorio en su totalidadno solo de las ciudades- para un desarrollo equilibrado y la

organizacin fsica del espacio, en tanto que el segundo comprende la normacin del hecho ciudadncleo poblacional-. La ordenacin del territorio tiene una dimensin claramente global o supralocalnacional-, por lo que debe estar en manos del Estado o de los entes descentralizados funcionalmenteespecializados en materia de desarrollo territorial, siendo que las municipalidades deben participaractivamentecooperar y coordinar voluntariamente- en su elaboracin y ejecucin. Esa ordenacin delterritorio local permitir articular la ordenacin territorial local, sectorial y regional y abordar los

problemas de carcter supra-municipal. Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en lajurisprudencia constitucional, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico,Universidad de Guadalajara, Mxico, 2008.

8 Al amparo del Sistema Nacional de Planificacin, en el Decreto Ejecutivo N 36646-MP-PLAN,publicado enLa Gaceta N 137 del 15 de julio del 2011, que reforma el decreto ejecutivo N 34582Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo se estableci el Sector de Ordenamiento Territorial y

Vivienda, el cual est bajo la rectora del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humano.9Entindase por rectora la potestad que tiene el Presidente de la Repblica conjuntamente con el ministro

del ramo para definir y conducir las estrategias y las polticas pblicas de cada sector y asegurarse que

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de Vivienda y Asentamientos Humanos. El Sector de Ordenamiento Territorial yVivienda se encuentra integrado adems por las siguientes instituciones centralizadas ydescentralizadas: Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), Comisin Nacional deEmergencias (CNE), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto deFomento y Asesora Municipal (IFAM), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA),Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), InstitutoCostarricense de Turismo (ICT), Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG),Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia en Tecnologa Agropecuaria (INTA),Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET), del Sistema

Nacional de reas de Conservacin (SINAC) y la Secretara Tcnica NacionalAmbiental (SETENA).

A nivel constitucional, el artculo 168 divide el territorio nacional para efectos poltico-administrativos en provincias, cantones y distritos. Por su parte, el numeral 169 otorga

la potestad de administracin de los bienes y servicios locales a las municipalidades, lascuales constituyen los primeros entes de administracin territorial por excelencia.10 Almismo tiempo, la Constitucin Poltica en su artculo 50, reconoce el derecho de loshabitantes del pas de contar con un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado ascomo el deber del Estado de garantizar, defender y velar por ese derecho.

La Ley de Planificacin Urbana nmero 4240 de 1968 fij las bases para elordenamiento y la planificacin del territorio limitado a una perspectiva meramenteurbana.11 Esta norma define los lineamientos generales para la elaboracin del Plan

stas sean cumplidas. Para lograr esto, el Poder Ejecutivo deber coordinar, dar seguimiento y evaluar losresultados de las diferentes actividades que realicen las instituciones de cada sector para ejecutar las

polticas pblicas sectoriales. En determinadas materias de especial inters para el Estado, como salud,educacin y seguridad pblica, la rectora del Poder Ejecutivo, como forma de accin estatal, puedeextenderse al mbito privado de conformidad con la ley. Artculo 4 del Reglamento Orgnico del PoderEjecutivo, decreto ejecutivo N 34582.10 () I.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZN DE LA MATERIA(CONCEPTO DE "LO LOCAL").Por disposicin constitucional expresa -artculo 169-, hay unaasignacin de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razn de la materia a "lolocal", sea, "la administracin de los servicios e intereses" de la localidad a la que est circunscrita ()

De manera que sus potestades son genricas, en tanto no hay una enumeracin detallada de suscometidos propios, sino una simple enunciacin del mbito de su competencia () por voluntad expresade nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia especfica a los gobiernos locales, atribucinque adems es exclusiva de stos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y

slo mediante una ley de nacionalizacin o de regionalizacin es que puede ser desplazada, total oparcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemtica institucional, en tantodebe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad est o no encapacidad real y tcnica para cumplir con los servicios pblicos que le competen, prefirindose eltraslado del servicio a instituciones de carcter regional o nacional; y asimismo, cuando el problemadesborda la circunscripcin territorial a la que estn supeditados los gobiernos locales, es que puedetrasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; enambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalizacin o de regionalizacin, segn sea elcaso. Voto constitucional nmero. 5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de 199911

La Ley define la Planificacin Urbana como el proceso continuo e integral de anlisis y formulacin deplanes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad ybienestar de la comunidad.

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Nacional de Desarrollo Urbano,12 Planes Regionales y Planes ReguladoresCantonales,13 con la finalidad de promover la expansin ordenada de los centrosurbanos, el equilibrio entre las zonas urbanas y rurales y el desarrollo urbano eficiente.Adems confiere competencias especficas y en diferentes escalas, en el campo de la

planificacin urbana, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), a laOficina de Planificacin Nacional (actual Ministerio de Planificacin -MIDEPLAN-) ya las municipalidades a travs de los planes reguladores.14

De conformidad con la Ley de Planificacin Urbana y la jurisprudencia constitucional,las funciones que requiere la planificacin urbana nacional o regional son potestad delEstado costarricense. De esta forma, el voto constitucional 6706-93 dispuso que losrganos con competencias nacionales en materia de ordenamiento territorial son laDireccin de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificacin y PolticaEconmica, en la medida que son los encargados de elaborar el Plan Nacional de

Desarrollo Urbano, por medio del cual, se fijan las polticas generales sobre elcrecimiento y desarrollo de las reas urbanas. En el Voto 4205-96, la SalaConstitucional precis que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano debe ser elaborado y

puesto en prctica por el Gobierno Central con la intervencin directa de lasmunicipalidades, y en voto 11397-03 indic que los lineamientos o polticas generalessobre crecimiento y desarrollo urbano contenidas en el Plan Nacional de DesarrolloUrbano, slo son aplicables y obligatorios en aquellas localidades que carecen de planregulador.

Por su parte, la Direccin de Urbanismo del INVU es el rgano asesor de lasmunicipalidades para preparar, aplicar y modificar los planes reguladores locales y susrespectivos reglamentos. En el voto 4205-96, la Sala Constitucional le reconoci alINVU adems, una competencia residual para dictar normas urbansticas ante laausencia de reglamentos y planes reguladores emitidos a nivel local por parte de losentes municipales, fundando esta competencia residual en la necesidad de evitar unvaco jurdico que puede provocar un serio perjuicio de la seguridad jurdica.15

12 La Ley de Planificacin urbana define Plan Nacional de Desarrollo Urbano como el conjunto de mapas,grficos y documentos, que describen la poltica general de distribucin demogrfica y usos de la tierra,

fomento de la produccin, prioridades de desarrollo fsico, urbano-regional y coordinacin de lasinversiones pblicas de inters nacional.13 Plan Regulador segn la Ley de Planificacin Urbana es el instrumento de planificacin local quedefine en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, grfico o suplemento,la poltica de desarrollo y los planes para distribucin de la poblacin, usos de la tierra, vas decirculacin, servicios pblicos, facilidades comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin dereas urbanas.14 A travs del artculo 15, la Ley de Planificacin Urbana reconoce la competencia y autoridad otorgada

por el numeral 169 constitucional a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollourbano, dentro de los lmites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellosdispondr lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanoconexos, en las reas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otrossectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando rgimen contralor.15

Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponenciapresentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico,2008.

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Cabe destacar a la vez, que la misma Sala Constitucional tambin ha reconocidocompetencias nacionales relacionados con el ordenamiento territorial a otros rganos yentes tales como SETENA en materia de integracin de la variable ambiental a planesreguladores,16 al INVU tratndose de vivienda de inters social17 y al Poder Ejecutivo18

para reglamentar la publicidad exterior en la red vial nacional nacionales.19

A nivel local, el criterio reiterado de la Sala Constitucional20 ha sido que la potestad deplanificacin urbana, a travs de los planes reguladores, conferida a los municipiosdentro de sus lmites territoriales, encuadra dentro del concepto de intereses locales aque hace alusin el artculo 169 constitucional, competencia a la vez reconocidaexpresamente por la Ley de Planificacin Urbana en los artculos 1521 y 194.22

De esta forma, es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificacin

urbana local por medio de la promulgacin de los respectivos reglamentos -planesreguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacionalde Vivienda y Urbanismo, como institucin encargada de la planificacin urbana anivel nacional () Voto 4205-96 de las 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996. Por lo quela titularidad primaria en materia de planificacin urbana corresponde a la

municipalidades Voto No. 532-I-96 de las 14:06 hrs. de 28 de noviembre de 1996,considerando II.

16

Voto constitucional 6346-06 y el artculo 67 del Reglamento General sobre los procedimientos deEvaluacin de Impacto Ambiental Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24de mayo de 200417 Voto constitucional 467-99 de las 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999.18 Voto constitucional 2127-03 de las 13:37 hrs. de 14 de marzo de 2003, considerando IV.19 Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponencia

presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico,2008.20IV).-Los artculos 15 y 19 de la Ley de Planificacin Urbana por tanto no son inconstitucionales, yaque nicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar eldesarrollo urbano dentro de los lmites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, loque no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues

siendo -como se dijo- la planificacin urbana local es una funcin inherente a las municipalidades en

virtud de texto expreso de la Constitucin, y estando fijados los lmites del ejercicio de esa atribucin enla Ley de Planificacin Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esosprincipios; y los de propiedad y l ibre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones aesos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilizacin de los suelos

y garantizar as un desarrollo racional y armnico tanto de los centros urbanos como de los comerciales,industriales, deportivos, etc.Voto constitucional 6706-9321 Conforme al precepto del artculo 169 de la Constitucin Poltica, reconocese la competencia yautoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de loslmites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondr lo que proceda

para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las reas dondedeba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que privenrazones calificadas para establecer un determinado rgimen contralor Artculo 15 Ley de Planificacin

Urbana22

Cada Municipalidad emitir y promulgar las reglas procesales necesarias para el debidoacatamiento del plan regulador y para la proteccin de los intereses de la salud, seguridad, comodidad ybienestar de la comunidad Artculo 194 Ley de Planificacin Urbana.

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La jurisprudencia constitucional ha reconocido una competencia local o municipalexclusiva y excluyente en materia de planificacin urbanstica, y nicamente en casosmuy calificados y singulares faculta a otros rganos o entes nacionales suplan laausencia local de una ordenacin urbanstica.23 Al efecto puede citarse el voto 4205-96de las 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996 que consider: siendo atribucin exclusivade los gobiernos municipales la competencia de la ordenacin urbanstica, y slo demanera excepcional y residual, en ausencia de regulacin dictada al efecto por lasmunicipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planesreguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; demanera que las disposiciones que al efecto dicte esta institucin autnoma en lo que serefiere a planificacin urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defectodel uso de las competencias municipales.24

Del artculo 170 de la Constitucin Poltica se deriva el deber de coordinacin entre las

municipalidades y las dems instituciones del Estado, dado el carcter concurrente ocoincidente de los intereses locales y nacionales, y todo ello dentro del ms estrictomarco de los principios de legalidad, de igualdad y de absoluto respeto al principio de laautonoma municipal.25

Por su parte, la Ley sobre la Zona Martimo Terrestre nmero 6043 de 1977 define loslineamientos para la planificacin y manejo del territorio comprendido en los 200metros desde la lnea de pleamar, a lo largo de la franja costera. Por su objeto puedetenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geogrficoespecfico: el litoral costero y reas adyacentes.26 Como instrumento de administracinde la Zona Martimo Terrestre (ZMT) se establece el Plan Regulador Costero. Esta leyle confiere competencias especficas en materia de ordenamiento costero al InstitutoCostarricense de Turismo (ICT), al INVU y a las municipalidades.

23El INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ellono implica sin embargo, que la planificacin urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales.

Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificacin urbana se refiere ylas que impongan limitaciones a la propiedad, deben siempre considerarse transitorias y en defecto deluso de las competencias municipales. Este es el sentido del Artculo Transitorio II; es decir, a proveer un

mnimo de regulacin en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas deplanificacin, desarrollo y ejecucin de los planes urbanos. En otras palabras, la existencia denormativa ajena a la competencia municipal, no puede sustituir la naturaleza municipal que define la

propia Constitucin Poltica. Voto constitucional nmero 5305-93 de las 10:06 hrs. de 22 de octubre de1993.24 Al respecto puede tambin consultarse los votos constitucionales 532-96 y 6346-06.25As, las relaciones de las municipalidades con los otros entes pblicos, slo pueden llevarse a cabo enun plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinacin, con exclusin decualquier forma imperativa en detrimento de su autonoma, que permita sujetar a los entes corporativosa un esquema de coordinacin sin su voluntad o contra ella; pero que s admite la necesaria

subordinacin de estos entes al Estado y en inters de ste (a travs de la "tutela administrativa" delEstado, y especficamente, en la funcin de control la legalidad que a ste compete, con potestades devigilancia general sobre todo el sector). Voto constitucional 5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de

1999.26 Al respecto puede consultarse la Opinin Jurdica nmero 096-J-2005 del 14 de julio de 2005,Procuradura General de la Repblica.

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La Ley Orgnica del Ambiente (LOA) nmero 7554 de 1995 representa un parte aguasen la legislacin territorial, debido a que establece una serie de principios y lineamientosgenerales que buscan lograr un ordenamiento territorial integral. La LOA lleg acomplementar la Ley de Planificacin Urbana, estableciendo una poltica concreta enmateria de ordenamiento territorial contenida en su artculo 28: lograr la armonaentre el mayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales

y la conservacin del ambiente. ASTORGA GATGENS27 afirma que esta ley es sloel principio de un proceso que puede resumirse como el de la consideracin del temaambiental en el ordenamiento del territorio, haciendo que este deje de ser slo urbano,

para transformarse en un elemento ms integral. Esta ley le confiere competencias enmareria de ordenamiento territorial al Poder Ejecutivo, a travs del Ministerio deAmbiente y Energa (MINAE), a la Secretara Tcnica Ambiental (SETENA), alMinisterio de Agricultura y Ganadera (MAG) y las municipalidades.28

27 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informedel Estado de la Nacin, disponible en:http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial28 De conformidad con el artculo 28 de la Ley Orgnica del Ambiente es () funcin del Estado, lasmunicipalidades y los dems entes pblicos, definir y ejecutar polticas nacionales de ordenamientoterritorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades econmicas ysociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico-espacial, con el fin de lograr la armona entre elmayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin delambiente. Segn el artculo 29 de la Ley Orgnica del Ambiente para () el ordenamiento territorialen materia de desarrollo sostenible, se considerarn los siguientes fines:

a) Ubicar, en forma ptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientoshumanos, las zonas de uso pblico y recreativo, las redes de comunicacin y transporte, las reas

silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energticas y distritos de riego yavenamiento.

b) Servir de gua para el uso sostenible de los elementos del ambiente.

c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del pas.

d) Promover la participacin activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboracin y laaplicacin de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, paralograr el uso sostenible de los recursos naturales.

De acuerdo con el artculo 30 de la Ley Orgnica del Ambiente para () el ordenamiento del territorionacional, se considerarn, entre otros, los siguientes criterios:

a) El respeto por las caractersticas culturales, histricas y sociales de las poblaciones humanasinvolucradas y su distribucin actual sobre el territorio.

b) Las proyecciones de poblacin y recursos.

c) Las caractersticas de cada ecosistema.

d) Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades econmicas predominantes, lacapacidad de uso de los suelos y la zonificacin por productos y actividades agropecuarias, en razn deconsideraciones ecolgicas y productivas.

e) El efecto de las actividades humanas y los fenmenos naturales sobre el ambiente.

f) El equilibrio que necesariamente debe existir entre los asentamientos humanos y sus condicionesambientales.

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Es a partir de la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente que da inicio el procesode codificacin ambiental, cuyo resultado es un conjunto de leyes especficas endiferentes mbitos de la gestin ambiental. Entre ellas se encuentra la LeyForestal nmero 7575 de 1996, cuyo objetivo es velar por la conservacin, proteccin yadministracin de los bosques naturales, y por la produccin, aprovechamiento,industrializacin y fomento de los recursos forestales del pas, destinados a ese fin. Estaley define la rectora del MINAE en materia forestal, establece la divisin del pas enregiones forestales y posee alcances en materia de ordenamiento y planificacin delterritorio que repercuten en las competencias municipales en la materia. De esta forma,las limitaciones al derecho de propiedad derivadas de los conceptos jurdicos bosque yterrenos con aptitud forestal, la prohibicin expresa de cambio de uso de suelo enterrenos cubiertos por bosque, el establecimiento de reas de proteccin del recursohdrico y los lineamientos sobre reas de recarga acufera, entre otros, deben ser

tomados en consideracin por los entes municipales a la hora de ordenar sus respectivosterritorios por medio de planes reguladores.

La Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelo nmero 7779 de 1998 tiene como finfundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestin integrada y sosteniblecon los dems recursos naturales. Esta ley establece competencias y responsabilidadesconjuntas para el MINAE y el MAG, siendo este ltimo el ente rector en la materia. Lanorma determina la necesidad de construir planes nacionales para la gestin de manejo,

proteccin y conservacin del suelo. A partir del Plan Nacional se deben elaborar

planes de manejo por cuencas o subcuencas hidrolgicas que sern dirigidos yaprobados por el Comit por rea de manejo, conservacin y recuperacin de suelos, 29creados en el artculo 34 de la ley, en coordinacin con los Consejos RegionalesAmbientales, siendo su elaboracin tcnica competencia del Ministerio de Agricultura yGanadera. En el numeral 20 se seala que para las reas crticas reconocidas, tanto

pblicas como privadas, los dueos de los terrenos debern aplicar forzosamente todaslas medidas y prcticas que conlleven la recuperacin del suelo y preservacin delambiente en general.

La Ley de Biodiversidad nmero 7788 de 1998 tiene como fin la conservacin, usosostenible y distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados de la

biodiversidad. Reconoce expresamente la funcin ambiental que deben cumplir laspropiedades inmuebles, le otorga una serie de responsabilidades a los entes municipalesen materia de planes reguladores los cuales deben considerar en su elaboracin,

g) La diversidad del paisaje.

h) La infraestructura existente.

29 Dentro de las funciones de los Comits se encuentra la de dirigir el proceso de elaboracin de los

planes de manejo, conservacin y recuperacin de suelos del rea respectiva y aprobarlos finalmente, y lade emitir criterio tcnico sobre los planes reguladores, antes de que sean oficializados por lamunicipalidad respectiva.

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aprobacin e implementacin, la conservacin de la biodiversidad y su empleosostenible, lineamientos que a la vez debe seguir el Sistema Nacional de reas deConservacin a la hora de implementar planes de manejo de las distintas reassilvestres protegidas. Por lo anterior, el tema biodiversidad debe ser considerado deforma efectiva tanto en los planes reguladores municipales como en los planes demanejo de reas protegidas.

La Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del Riesgo nmero 8488 de 2006 ordenala elaboracin de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo y el Plan Nacional deGestin del Riesgo, como ejes transversales en la labor del Estado costarricense. Ademscres el Sistema Nacional para la Gestin del Riesgo como una instancia multi-institucional en todas las escalas del Estado costarricense, estableciendo a la Comisin

Nacional de Emergencias (CNE) como su ente rector. Cabe destacar que de conformidadcon su artculo 8, las municipalidades, en su rol de responsables de las tareas de

planificacin, a la hora de elaborar los respectivos planes reguladores, deben tomar encuenta las orientaciones sealadas en el Plan Nacional de Gestin del Riesgo. Alformular y elaborar planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial, estosrganos y entes deben considerar el componente de prevencin y mitigacin del riesgo.La Ley Indgena de Costa Rica nmero 6172 de 1977 delimita los territorios indgenas del

pas y reconoce el derecho de los pueblos originarios en la administracin plena de susterritorios, lo cual incluye la planificacin y ordenamiento territorial. Este aspecto cobraespecial relevancia considerando el hecho que aproximadamente el 6% del territorionacional es territorio indgena. Por ello, es fundamental consolidar y fortalecer el derecho

de los pueblos originarios a desarrollarse con autonoma, ejerciendo su derecho aposeer, explotar, controlar y utilizar sus tierras, haciendo uso de sus recursos naturales yconservando su cultura, identidad histrica y modo de vida.

El Cdigo Municipal, Ley nmero 7794 de 1998, establece que la jurisdiccin territorialde la municipalidad es el cantn respectivo, cuya cabecera es la sede del gobiernomunicipal. El gobierno y la administracin de los intereses y servicios cantonales seencuentra a cargo del gobierno municipal, tal y como lo dispone el numeral 169constitucional.

Por ltimo, la recientemente promulgada Ley de Transformacin del Instituto deDesarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), ley nmero9036 del ao 2012, desarrolla un marco institucional para el desarrollo rural sostenibledel pas que permite la formulacin, planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacinde las polticas de Estado en esta materia, adems de la identificacin y legitimacin delos territorios rurales. Incorpora un concepto de desarrollo integral para las zonasrurales del pas, y otorga al INDER la potestad de formular planes de desarrollo ruralterritorial, en participacin conjunta con los actores rurales, tanto pblicos como

privados.

3. Marco conceptual

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Para FARINS DAS la gobernanza territorial se entiende como una prctica/procesode organizacin de las mltiples relaciones que caracterizan las interacciones entreactores e intereses diversos presentes en el territorio. El resultado de esta organizacin

es la elaboracin de una visin territorial compartida, sustentada en la identificacin yvalorizacin del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesin territorialsostenible a los diferentes niveles, desde el local al supranacional. Dicho de otro modo,la gobernanza territorial es una pre-condicin para la cohesin territorial, mediante la

participacin de los distintos actores (pblicos, privados, tercer sector) que operan a lasdiferentes escalas. Por tanto, el reto principal para una buena gobernanza territorial seragenerar las condiciones ms favorables para poder desarrollar acciones territorialesconjuntas que permitan conseguir dicho objetivo.30

Por su parte, ordenamiento territorial (OT)31 es la expresin espacial de las polticassociales, ambientales y econmicas. Es tambin un ejercicio administrativo y una

poltica de Estado, basada en la toma de decisiones coordinadas y articuladas, con el finde garantizar un desarrollo adecuado de los asentamientos humanos, la gestin integralde los recursos naturales y el desarrollo econmico en el territorio.32 Coincidimos conASTORGA GATGENS cuando afirma que el Ordenamiento Territorial es un proceso,cuya finalidad es establecer y promover el uso sostenible de los espacios geogrficos.33

La Procuradura General de la Repblica por medio de su opinin jurdica nmero 096-J-200534 refirindose a la planificacin y ordenacin del territorio dispuso:

La planificacin del territorio es un instrumento al servicio de la ordenacin territorialla que tiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinadoterritorio. Ordenar el territorio significa asignar usos especficos y diferenciados al

suelo a partir de la desagregacin existente de un determinado territorio (provincias,

30 Farins Das, Joaqun, Gobernanza Territorial para el desarrollo sostenible: estado de la gestin yagenda, disponible en:http://rigoberto.uv.es/jspui/bitstream/10550/2108/1/2.%20Bolet%C3%ADn%20de%20la%20Asociaci%C3%B3n%20de%20Ge%C3%B3grafos%20Espa%C3%B1oles,%2046%20(2008)%20Das%C3%AD.pdf31

Bsicamente, ordenar un territorio, significa identificar, distribuir, organizar y regular lasactividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, cabra hablar, portanto, de ordenacin de las actividades humanas en un territorio organizado para acogerlas, expresinque dara una idea ms precisa de tal significado, y es equivalente a ordenacin de los usos del suelo que se usa en sentido similar-, en cuanto stos y aquellas estn biunvocamente correlacionados Laordenacin del territorio puede interpretarse como la proyeccin en el espacio de las polticaseconmica, social, cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como el resultado deaquellas Gmez, D., Ordenacin Territorial. Ediciones Mundi-Prensa, Editorial Agrcola Espaola S.A.Madrid.32 Definicin contenida en la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2014,oficializada por medio del decreto ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en elDiario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013.33 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe

del Estado de la Nacin, disponible en:http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial34 Emitido el 14 de julio de 2005.

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cantones, distritos) en donde los usos los imponen las distintas actividades llevadas acabo por el ser humano: industriales, agrarias, de servicios, etc. Esta determinacindel uso del suelo necesariamente implica la regulacin de las actividades humanas y lade los sujetos que realizan dichas actividades.

Como prctica poltica, pero sobre todo como tcnica administrativa, la ordenacin delterritorio es, por las implicaciones de su objeto (la determinacin del uso del suelo) una

funcin pblica atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada)que implica el ejercicio de potestades tpicamente administrativas, aunque incluyeaquellas de naturaleza normativa ejercidas por la administracin pblica, como es la

potestad reglamentaria en el marco de la potestad de planificacin.

Lo anterior significa que si la ordenacin del territorio es un funcin pblica, laplanificacin territorial, adems de ser uno de sus principales instrumentos o medios

para llevarla a cabo, o precisamente por ello es, en s misma, el ejercicio de unapotestad pblica: la de planificar, pero en relacin con el uso del suelo.

Adems de lo dicho, es importante tener presente que en esta relacin entre ordenacindel territorio y planificacin territorial pueden haber dos acepciones bsicas acerca dela planificacin territorial: una segn la cual la planificacin relevante para elordenamiento territorial es nicamente la planificacin fsica; y otra, ms amplia, deconformidad con la cual interesa toda planificacin (la econmica, por ejemplo) conincidencia territorial (ver, en tal sentido, PUJADAS, Rom y FONT,

Jaume, Ordenacin y planificacin territorial, 1998, p.21).

En todo caso, cualquiera que sea la acepcin asumida por un determinado derechopositivo, estos, por lo general, relacionan la planificacin territorial con laplanificacin en otros mbitos, principalmente el econmico. Esto suele ser as porquela ordenacin territorial como prctica poltica (o poltica pblica) tiene como objetivoo fin propiciar el desarrollo regional sostenible y equilibrado.

El ordenamiento jurdico costarricense no tiene una ley general sobre ordenamientoterritorial. Tiene leyes sectoriales en las que se establecen disposiciones sobre uso del

suelo o se regula algn tipo especfico de planificacin territorial, as como algunasdisposiciones generales sobre ordenamiento territorial, pero en leyes cuyo objeto no eseste.

Este ltimo es el caso de la ley orgnica del ambiente (LOA) nmero 7554 de 4 deoctubre de 1995, la cual dedica su captulo VI a tema del ordenamiento territorial connormas de carcter general. Merece la pena sealar que esta ley establece en suartculo 28 que el ordenamiento territorial es una funcin pblica. Dispone estenumeral: "ARTICULO 28.-Polticas del ordenamiento territorial. Es funcin del

Estado, las municipalidades y los dems entes pblicos, definir y ejecutar polticas

nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los

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asentamientos humanos y las actividades econmicas y sociales de la poblacin, ascomo el desarrollo fsico-espacial, con el fin de lograr la armona entre el mayorbienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales y laconservacin del ambiente."

Adems, la LOA establece cuales son los fines que se persiguen con el ordenamientoterritorial (artculo 29) y los criterios que lo guan (artculo 30).

La ley de planificacin urbana (LPU) nmero 4240 de 15 de noviembre de 1968, y susreformas, regula un tipo especfico de planificacin territorial: la planificacin urbana.

Un ejemplo de una ley sectorial que regula lo relacionado con el uso del suelo y que,en ese tanto, es una ley sobre ordenamiento territorial en el mbito especfico de losespacios rurales, lo constituye la ley de uso, manejo y conservacin de suelos nmero

7779 de 30 de abril de 1998. Esta ley, adems, establece un tipo especfico deplanificacin territorial: los planes de manejo, conservacin y recuperacin de suelos.

Finalmente, otro ejemplo, de obvia importancia para esta consulta, es la ley sobre lazona martimo-terrestre (LZMT) nmero 6043 de 2 de marzo de 1977, que por su objetopuede tenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espaciogeogrfico especfico: el litoral costero y reas adyacentes. El instrumento aqu sera elllamado plan regulador costero.

Por su parte, el Reglamento General de Procedimientos de Evaluacin de Impacto

Ambiental35 define el concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) de lasiguiente forma:

Consiste en el inventario, diagnstico y definicin de las condiciones naturales delambiente de un espacio geogrfico dado, con el fin de establecer las limitantes de uso y

sus condiciones de aptitud para el desarrollo de determinadas actividades humanas. Entrminos prcticos el OAT significa analizar todo el conjunto de variables queconforman un ambiente dado y definir en funcin de su anlisis integral, unadistribucin o divisin de ese espacio geogrfico en funcin de las aptitudes naturales

del mismo y de sus limitantes al desarrollo de actividades, obras o proyectos.

La Ley Orgnica del Ambiente, en su captulo VI, puntualiza la importancia delordenamiento del territorio en el alcance de los siguientes fines:

Ubicar de forma ptima, dentro del territorio nacional, las actividades productivas,los asentamientos humanos, las zonas de uso pblico y recreativo, las redes decomunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obras vitales de infraestructura,como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento.

Servir de gua para el uso sostenible de los elementos del ambiente.35 Decreto Ejecutivo Nmero 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004.

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Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del pas.

Promover la participacin activa de los habitantes y la sociedad organizada en laelaboracin y aplicacin de los planes de ordenamiento territorial y en los planesreguladores de las ciudades.

Del mismo modo, esta ley determina los siguientes criterios para el ordenamiento delterritorio nacional:

El respeto por las caractersticas culturales, histricas y sociales de las poblacioneshumanas involucradas y su distribucin actual sobre el territorio.

Las proyecciones de poblacin y recursos.

Las caractersticas de cada ecosistema.

Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades econmicaspredominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificacin por productos yactividades agropecuarias, en razn de consideraciones ecolgicas y productivas.

El efecto de las actividades humanas y los fenmenos naturales sobre el ambiente.

El equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.

La diversidad del paisaje.

La infraestructura existente.

De esta forma, el ordenamiento territorial se concibe como una funcin inherente delEstado, el cual, a travs de las instituciones estipuladas para ese fin, tiene como funcindefinir y ejecutar polticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a promoverel bien comn y la proteccin del ambiente sobre intereses particulares. Estas potestadesdel Estado tienen un carcter indelegable e intransferible, y tienen su fundamento en lasleyes y normativas relacionadas con la defensa de asuntos de inters nacional, talescomo la justicia social, el ambiente y el bienestar social de los habitantes. As pues, elordenamiento del territorio se concibe como una necesidad y a la vez una herramientaidnea para mejorar la calidad de vida de los habitantes del pas, a travs de la

promocin de asentamientos humanos poli funcionales en los cuales sea posible elacceso a la vivienda, los servicios (equipamientos bsicos y servicios eco sistmicos) ya las funciones productivas, que permitan un desarrollo social competitivo en elterritorio.36

El ordenamiento territorial debe procurar que el desarrollo humano de la poblacin selogre de forma equilibrada, equitativa y competitiva en el territorio nacional, mediante

36 Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2014, oficializada por medio del decreto

ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en el Diario Oficial La Gaceta nmero 89del 10 de mayo de 2013.

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la correcta gestin de los asentamientos humanos y el aprovechamiento responsable ysostenible de los recursos naturales, con el fin de contar con un ambiente sano yecolgicamente equilibrado para las presentes y futuras generaciones.

El Estado debe garantizar el derecho a la participacin ciudadana, promoviendo lavinculacin activa de los individuos y las comunidades en los procesos de desarrollolocal, regional y nacional, y acogiendo, cuando sea conveniente al inters social, las

propuestas de las comunidades y de los individuos para resolver los problemasenfrentados por el ordenamiento territorial. Por ello el ciudadano tiene derecho a

participar, ser escuchado y que su opinin sea tomada en cuenta en los procesos deordenamiento territorial.37

4. Instrumentos de Planificacin TerritorialTal y como lo expone la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040,38 losPlanes de Ordenamiento Territorial (POTs) son los instrumentos de planificacin porexcelencia. Su implementacin es a escala nacional, regional y local por medio de lasinstituciones competentes en la materia entre las cuales debe existir una coordinacinestrecha. Las municipalidades son las encargadas de planificar las reas urbanas yrurales a escala local, que no se encuentren bajo algn rgimen especial de suelo. Paraestos fines regirn los lineamientos de la Ley de Planificacin Urbana y la Ley deManejo y Conservacin de Suelos, siempre que se haya realizado la introduccin de lavariable ambiental.

El ordenamiento del territorio municipal debe realizarse tomando en consideracin lasrelaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; atendiendo las condiciones dediversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia.

Lo ideal es que los POTs trasciendan la mera zonificacin del uso del suelo, paraconvertirse en instrumentos de desarrollo de las principales estructuras de inters local yregional, tales como la estructura ambiental, vivienda, infraestructura, redes, transporte

pblico, estructura socio econmica, entre otras. A nivel local, los POTs estn ligadosestrictamente a los Planes de Desarrollo Municipal.

A nivel regional, los POTs deben definir las estructuras de desarrollo a ser consideradaspor las municipalidades, a travs de lineamientos de prioridad e inters nacional. Estasestructuras sern determinadas segn los fines establecidos en el artculo 29 de la Ley

37 La Sala Constitucional ha concebido el derecho de participacin ciudadana en un doble sentido, elderecho a la informacin relativa a los proyectos ambientales, y la garanta efectiva de participacin en latoma de decisiones, sobre todo sealando las audiencias pblicas que establece la ley. Entre otrosconsultar voto constitucional: 2006-12159.

38

Oficializada por medio del decreto ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en elDiario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013.

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Orgnica del Ambiente: ubicar, en forma ptima, dentro del territorio nacional lasactividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso pblico yrecreativo, las redes de comunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obrasvitales de infraestructura, como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento.

Los objetivos de desarrollo regional establecidos por los POTs, debern obedecer a laspolticas nacionales de largo plazo oficializadas y en seguimiento por MIDEPLAN. Porlo tanto, los POTs debern incorporar, segn su pertinencia, las acciones necesarias parael cumplimiento de los objetivos de la PNOT.

En los POTs, se dar especial atencin a la determinacin y ubicacin de zonas deriesgo no aptas para la localizacin de asentamientos humanos, ya sea porvulnerabilidad y amenaza ambiental, o por salubridad.

En trminos generales, los POTs deben desarrollar la planificacin estratgica de la

totalidad del territorio urbano y rural que les corresponda ordenar, y deben respetar loslineamientos para cada rgimen especial del suelo, segn se detalla a continuacin:

En las reas costeras regir la normativa establecida en la Ley de la Zona MartimoTerrestre y la legislacin urbana que se le vincula a este rgimen especial de suelo. LosPOTs costeros debern tener como sustento, conceptual y estratgico, el plan dedesarrollo cantonal y el plan de ordenamiento territorial local.

En las reas declaradas en alguna categora de rgimen de proteccin del suelo,regirn los lineamientos de la Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos,

administrada por el MAG.

En las reas silvestres protegidas y de patrimonio natural del Estado, cualquiera quesea su categora, establecidas por la legislacin vigente al amparo de la Ley Orgnicadel Ambiente y la Ley de Biodiversidad, y bajo la administracin del SINAC, regirnlos lineamientos establecidos en dichas leyes y otras relacionadas.

En los territorios indgenas regir la Ley Indgena de Costa Rica. Dichos territoriosestarn bajo la administracin de las comunidades indgenas, las cuales debern

participar activamente en la formulacin de los planes de ordenamiento territorial local

o regional, de sus respectivos territorios.

En los territorios rurales, regir la normativa del INDER, la cual tendr un papelpreponderante en cuanto a la formulacin de los planes de desarrollo rural territorial, enatencin al captulo 13 de la Ley N 9036.

Por su parte, La Ley de Planificacin Urbana define al Plan Nacional de DesarrolloUrbano como el conjunto de mapas, grficos y documentos, que describen la polticageneral de distribucin demogrfica y usos de la tierra, fomento de la produccin,

prioridades de desarrollo fsico, urbano-regional y coordinacin de las inversiones

pblicas de inters nacional. Tanto el Plan Nacional como el Regional deben definir lapoltica y los lineamientos nacionales o regionales de uso del suelo y de orientacin de

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las inversiones, y no circunscribirse a establecer zonificaciones especficas y usos delsuelo que es alcance de las municipalidades.39

El artculo 3 de la Ley de Planificacin, dispone que los elementos necesarios que debecontener el Plan Nacional de Desarrollo Urbano son:

a) La poltica de desarrollo que tienda a cumplir las principales finalidades,requerimientos y recomendaciones, sobre el crecimiento y desarrollo de las reasurbanas;

b) El factor de poblacin, con las proyecciones de su crecimiento y distribucin, a nivelnacional, regional y urbano, incluyendo normas recomendables sobre densidad;

c) El uso de la tierra con planes sobre la extensin y forma de aprovechamiento de lasporciones requeridas para el crecimiento urbano;

d) El desarrollo industrial con indicacin de los sitios apropiados para efectuarlos en las

reas urbanas;e) La vivienda y la renovacin urbana, con exposicin de las necesidades, metas y

programas para una y otra lnea de operacin;

f) Los servicios pblicos, para analizar y ubicar en forma general los proyectos sobretransportes, comunicaciones, electrificacin, abastecimiento de agua, drenajes pluvialesy sanitarios, instalaciones educativas y asistenciales, y todos los dems que por sufuncin, tamao, extensin, situacin legal u otra causa, deban incluirse dentro delreferido Plan; y

g) La recreacin fsica y cultural, que propicie la conservacin y el disfrute racional de

los recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugaresescnicos y sitios o edificios de inters histrico o arqueolgico.

Plan Regulador,segn la Ley de Planificacin Urbana, es el instrumento deplanificacin local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquierotro documento, grfico o suplemento, la poltica de desarrollo y los planes paradistribucin de la poblacin, usos de la tierra, vas de circulacin, servicios pblicos,facilidades comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin de reas urbanas.40

39 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informedel Estado de la Nacin, disponible en:http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estado-de-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial40 El artculo 16 de la Ley de Planificacin Urbana, establecen los elementos mnimos que debe incluirun Plan Regulador, entre ellos:a) La poltica de desarrollo, con enunciacin de los principios y normas en que se fundamenta, y losobjetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del rea a planificar,

b) El estudio de la poblacin, que incluir proyecciones hacia el futuro crecimiento demogrfico, sudistribucin y normas recomendables sobre densidad;c) El uso de la tierra que muestre la situacin y distribucin de terrenos respecto a vivienda, comercio,industria, educacin, recreacin, fines pblicos y cualquier otro destino pertinente;d) El estudio de la circulacin, por medio del cual se seale, en forma general, la localizacin de las vas

pblicas principales y de las rutas y terminales del transporte;

e) Los servicios comunales, para indicar ubicacin y tamao de las reas requeridas para escuelas,colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercadospblicos y cualquier otro similar,

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La jurisprudencia constitucional ha entendido por plan regulador: mecanismos ampliosde planificacin por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca delmejor uso que debe ser dado a la tierra, as como al diseo de los servicios pblicos,vas locales de comunicacin, vivienda y renovacin urbana, entre otros. En tal sentido,estos planes constituyen mecanismos de poltica municipal que permiten planificar eltipo de desarrollo que se desea para cada cantn, en atencin de los derechos eintereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan todaactuacin pblica Voto nmero 9120-07.

La Sala Constitucional en el voto nmero 13330-06 estim que los planes reguladoreslocales por su contenido, eficacia y obligatoriedad general, son verdaderas normas

jurdicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y estableceobligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en lacircunscripcin territorial del respectivo cantn. Es importante recalcar que en ese

mismo voto y con el fin de reforzar la legitimidad de los planes reguladores, el TribunalConstitucional seal que el procedimiento de formacin de tales instrumentos esdemocrtico y participativo, dada la intervencin de los muncipes o vecinos del cantnen su elaboracin, requirindose la celebracin de una audiencia oral y pblica con la

poblacin que tenga inters en la regulacin.

Planes reguladores costeros son una modalidad de planes de ordenamiento territorial dembito local limitados a un espacio geogrfico especfico, el litoral costero y sus reasadyacentes. El numeral 26 de la Ley de la Zona Martimo Terrestre establece la

potestad para planificar el territorio en la zona martimo-terrestre como funcinadministrativa. Este artculo seala que, como parte del Plan Nacional de DesarrolloTurstico, el Instituto Costarricense de Turismos (ICT) y la Oficina de Planificacin,hoy Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN), deben elaborar un

plan general de uso de la tierra en la zona martimo-terrestre. En principio, lasmunicipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores costeros yaprobarlos entendiendo por tal aprobacin su adopcin como norma con efectos

jurdicos. En estos casos, la aprobacin por parte del ICT y el INVU equivale a un vistobueno en el proceso de elaboracin del plan mediante el cual estos institutos controlan yfiscalizan que el plan sea conforme con la planificacin ms general que llevan a caboaquellos.41

f) Los servicios pblicos, con anlisis y ubicacin en forma general, de los sistemas e instalacionesprincipales de caeras, alcantarillados sanitarios y pluviales, recoleccin, disposicin de basuras, ycualquier otro de anloga importancia; yg) La vivienda y renovacin urbana con exposicin de las necesidades y objetivos en vivienda, yreferencia a las reas que deben ser sometidas a conservacin, rehabilitacin y remodelamiento.

41 Tal y como lo seala la Opinin Jurdica 096-J-2005 de la PGR, las municipalidades pueden solicitar alICT o al INVU la elaboracin de planes reguladores costeros como una forma de apoyo institucional. Es

lo que establece el artculo 38, prrafo segundo, de la LZMT, as como el numeral 17 de su reglamento.Esta elaboracin del plan por el ICT, a instancias de una municipalidad, en las zonas declaradas de intersturstico, a la vez que solventa una carencia de las municipalidades, permite al ICT ejercer el control y la

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Tratndose de reas silvestres protegidas bajo las categoras de manejo ReservasForestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, tal y como lo prev elnumeral 37 de la Ley Orgnica del Ambiente, mientras sus terrenos no seanexpropiados, y con el fin de lograr el desarrollo sostenible de estas reas y permitir a sus

propietarios el usos de sus terrenos, mediante el decreto ejecutivo nmero 29393, sepuso en vigencia el Plan de Ordenamiento Ambiental, que precisamente regula lasactividades que se efecten en fincas de dominio privado incluidas dentro de estas trescategorias especfcas de reas silvestres protegidas.

La ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos determina la necesidad de construirplanes nacionales para la gestin de manejo, proteccin y conservacin del suelo. Apartir del Plan Nacional se deben elaborar planes de manejo por cuencas o subcuencashidrolgicas dirigidos y aprobados por el Comit creado por rea de manejo,conservacin y recuperacin de suelos en coordinacin con los Consejos Regionales

Ambientales.

Por ltimo, la Ley de Transformacin del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en elInstituto de Desarrollo Rural (INDER) incorpora el concepto de desarrollo integral paralas zonas rurales del pas, y otorga al INDER la potestad de formular planes dedesarrollo rural territorial, en participacin conjunta con los actores rurales, tanto

pblicos como privados.

II. Principio de no regresin o de prohibicin de retroceso ambiental.1. Aspectos generales

En otros trabajos acadmicos hemos expuesto que el principio de no regresin o deprohibicin de retroceso dispone que la normativa y la jurisprudencia no deberan serrevisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de proteccin ambientalalcanzados con anterioridad.42 Su finalidad es evitar la supresin normativa o la

fiscalizacin de la zona martimo-terrestre para lograr la coordinacin necesaria a fin de que la

planificacin local responda a los lineamientos de la planificacin territorial, sea regional o nacional. Locual se agrega a lo que establecen los ya citados artculos 38 de la LZMT y 17 de su reglamento, en elsentido de que los planes de desarrollo urbano o turstico (planes reguladores costeros), deben contar conla aprobacin del ICT y del INVU.

42 Para mayor informacin puede consultarse los ensayos acadmicos de este mismo autor denominados:Principio de no regresin ambiental a la luz de la jurisprudencia constitucional costarricense, en la

Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 3, febrero 2012, Argentina,accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/index.php?ididioma=1&idcontenido=-2&idpublicacion=19&view=1; La Ley Orgnica del Ambiente y el Principio de No Regresin, en RevistaIberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 7, febrero 2013, accesible en:http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64177&print=2; Los principios de objetivacin de latutela ambiental, irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin y su relacin con la

prohibicin de retroceso, en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 7,febrero 2013, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2 y ElCAFTA-DR y la prohibicin de retroceso ambiental en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y

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reduccin de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar serjurdicamente superiores al inters pblico ambiental, e implica necesariamente unaobligacin negativa de no hacer, por lo que el nivel de proteccin ambiental yaalcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino ms bien incrementado.

La principal obligacin que conlleva su correcta aplicacin es la de no retroceder; noafectar los umbrales y estndares de proteccin ambiental ya adquiridos; no derogar,modificar, relajar ni flexibilizar la normativa vigente en la medida que esto conllevedisminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de

proteccin; no vulnerar el derecho de las futuras generaciones a gozar de un ambientesano y ecolgicamente ecolgico, ni disminuir el patrimonio a transmitir a lasgeneraciones futuras como garanta de progreso. Por ello, la prohibicin deregresividad funciona como una garanta sustantiva que protege a los titulares dederechos frente a normas o polticas regresivas, vedando al Estado el dar un paso

hacia atrs.43

Debido al carcter finalista del derecho ambiental y siendo sus objetivos la tutela de lavida, la salud y el equilibrio ecolgico a travs de normas jurdicas que busquenaumentar la biodiversidad y disminuir la contaminacin, ste nicamente podr sereficaz cuando las modificaciones que le afecten conlleven un medio ambiente mejor yno peor que el anterior, por tanto, cualquier retroceso sera inmoral.

En contraste, su contracara el principio de progresin o progresividad, conllevasiempre una obligacin positiva de hacer que se traduce en progreso o mejoracontinua en las condiciones de existencia. Aqu el imperativo manda hacer, elEstado debe moverse hacia delante y generar progresivamente la ampliacin de lacobertura y proteccin ambiental mediante medidas graduales y escalonados cuando

puedan verse afectados otros derechos fundamentales.

De esta forma, mientras que el principio de no regresin reconoce un nivel mnimo44 deproteccin ambiental que debe respetarse, el de progresin busca la evolucin sostenidade la normativa ambiental. Por ello, este principio no se opone a la idea de evolucinclsica ni a la mutabilidad propia del derecho (modificacin permanente e inevitable) a

raz de que no existe ningn derecho que sea inmutable o eterno. El derecho siempre

Recursos Naturales, nmero 7, febrero 2013, accesible en:http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2

43 Berros, Mara Valeria y Sbresso Luciana, Primeras seales sobre el principio de no regresin enmateria ambiental en Argentina. Un estado de la cuestin, 2011.

44La idea de mnimo pone de manifiesto una de las cuestiones ms complejas que podra postu larse entorno a la no regresin, que es la determinacin del volumen de transferencia hacia las generaciones

futuras. Su delimitacin podra oscilar entre la mantencin de un mnimo existencial de todo aquello quefuera posible segn un juicio de razonabilidad o la consolidacin de un mximo a transferir, lo cual da

cuenta del riesgo que se corre al consolidar un idea de mnimo en lugar de mximo a transferir, loque podra traducirse en trminos de un esfuerzo mnimo o mximo en relacin con el porv enir Berros,Mara Valera, Construyendo el principio de no regresin en el Derecho argentino 2011.

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debe evolucionar por medio de procesos de modificacin y derogacin legislativos,reglamentarios e incluso jurisprudenciales. A lo que s se opone el derecho ambientala partir de la puesta en prctica del principio de no regresividad es a cambios en el

bloque de legalidad y jurisprudencial que tengan como finalidad la eliminacin odisminucin del nivel de proteccin ya alcanzado a favor de intereses no ambientales.

Al estado actual de su desarrollo es posible deducir su contenido, alcances ylimitaciones acudiendo al Derecho Internacional Ambiental, Derecho Internacional delos Derechos Humanos, Derecho Internacional regulador del Libre Comercio y lasInversiones, as como a la Constitucin Poltica y el derecho interno, y en especial, a la

jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Cabe sustentar la idea de la no regresin ambiental basado en los principios rectores delderecho ambiental plasmados tanto en instrumentos internacionales de declaraciones de

principios como en los convenios ambientales vinculantes. Los principios de desarrollosostenible, prevencin y precaucin complementan al principio de no regresin en lamedida que buscan adelantarse al dao ambiental y as evitar situaciones irreversibles,incluso en aquellos supuestos donde no existe an plena certeza cientfica.

Tambin se puede fundamentar su existencia y contenido sustentado en los tratados yconvenios internacionales vigentes y suscritos por Costa Rica,45 en razn que en generaltodos buscan procurar un alto nivel de proteccin ambiental, mejorar el medio ambiente,aumentar la biodiversidad, proteger los recursos naturales biticos y abiticos, y porsupuesto, acabar, disminuir y aplacar la contaminacin y la degradacin ambiental

Por su parte, el Captulo 17 del CAFTA-DR46 busca que los pases suscriptores logrenaltos niveles de proteccin ambiental estableciendo medidas de proteccin reforzadaso salvaguardias, bajo la premisa proteger ms y contaminar menosobligando a losEstados Parte a aplicar de manera sostenida y recurrente su propia legislacinambiental, prohibiendo expresamente una rebaja en los umbrales de proteccin. Deesta forma, es posible extraer de las obligaciones derivadas del Captulo 17 del CAFTA-DR una prohibicin manifiesta de regresin de carcter restringida, ya que la misma seencuentra supeditada a la limitada definicin de legislacin ambiental y al animus ointencin de incentivar el comercio entre las Partes del Tratado o a la intencin deotorgar un incentivo para el establecimiento, expansin o retencin de una inversin enel territorio.

45 Costa Rica ha suscrito un elenco altsimo de convenios ambientales donde destacan el ConvenioDiversidad Biolgica, Convenio Marco de Cambio Climtico, Convenio para la Proteccin de la Capa deOzono, Convenio sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de desechos peligrosos y sueliminacin, Convencin para la Proteccin de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escnicas naturalesde los pases de Amrica, Convenio CITES sobre Comercio Internacional de Flora y Fauna Silvestre,Convencin Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional, y a nivel regional: Convenio sobreCambios Climticos, Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin de reas SilvestresProtegidas en Amrica Central, Acuerdo Regional sobre Movimiento Transfronterizos de Desechos

Peligrosos, Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Forestales y eldesarrollo de Plantaciones Forestales.46 Ratificado por Ley N 8622 del 21 de noviembre de 2007

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Debe tomarse en cuenta que, tratndose el derecho a gozar de un ambiente sano yecolgicamente equilibrado de un derecho humano recocido en instrumentosinternacionales, se beneficia de sus teoras previamente existentes que tienen porobjetivo aumentar su eficacia, por ello la obligacin de progresividad o de avancecontinuo de los derechos humanos se traduce jurdicamente en una prohibicin deregresin que permea al derecho ambiental.

Ahora bien, a pesar de que el reconocimiento del principio de no regresin es de muyreciente data, y an no se encuentra plasmado de forma clara y expresa a nivel de lalegislacin interna, es posible plasmar su existencia y reconocimiento mediante unainterpretacin sistemtica, material y evolutiva de la normativa contenida dentro de laLey Orgnica del Ambiente, Ley de Biodiversidad, Ley de Conservacin de VidaSilvestre, Ley de Uso Manejo y Conservacin de Suelos as como de otras normativasambientales de igual rango e incluso inferior, derivndolo de los principios rectores del

derecho ambiental, as como del carcter finalista, de la prohibicin de reduccin dereas silvestres protegidas y por supuesto, de la obligacin de proteccin de los espaciosnaturales y ecosistemas relevantes.

A nivel jurisprudencial, la Sala Constitucional ha venido reconociendo la gradualidad,progresividad y eventualmente, el sostenimiento de los derechos humanos, la cual atodas luces, impide todo gnero de medidas regresivas sobre lo ya alcanzado quesupongan un retroceso en su tutela y efectividad a travs de disposiciones legales oadministrativas carentes de motivacin tcnica y cientfica suficiente.47

A raz de los privilegios constitucionales de rigidez, intangibilidad y reserva de leyresultara imposible e impensable la derogacin o modificacin regresiva del contenidodel derecho fundamental a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado consagradoen el numeral 50 de la Constitucin Poltica, sin embargo s es factible que se suscitenregresiones a dicho derecho fundamental a raz de omisiones al deber de desarrollar valegal o reglamentaria normas ambientales que tornen ineficaz dicho derecho.48

La obligacin estatal de garantizar, defender y preservar este derecho contenida en laConstitucin Poltica es creciente, gradual y progresiva en procura siempre de mejores yms adecuadas instancias de proteccin teniendo como norte lograr su mayor eficacia,

exigencias que por ende se oponen a cualquier idea de regresin.49

Vale resaltar que, fundamentado tanto en el artculo 50 constitucional, como en elprincipio precautorio (parmetro y condicionante de constitucionalidad) la SalaConstitucional mediante un primer precedente jurisprudencial, reconoci el carcter

progresivo del derecho fundamental al ambiente y su consecuente no regresividad, al

47 Al respecto pueden consultarse los votos constitucionales: 3825-2001, 1378-2007, 11515-2002, 2443-2003, 11882-2004, 10553-2009, 13641-2011, 14467-2010, 6329-2011 y 1985-2011.48

Puede consultarse los votos constitucionales: 1109-2006, 0878-2000, 2771-2003, 8065-2009, 11696-2008.49 Ver resoluciones de la Sala Constitucional: 644-1999.

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resolver una consulta de constitucionalidad respecto al proyecto de modificacin de laLey de Concesiones y Operacin de Marinas Tursticas.50

2. Cundo una norma puede catalogarse regresiva y por ende violatoria delprincipio de no regresin?

Una norma podr ser catalogada de regresiva cuando su grado de efectividad resultemenor al ya alcanzado previamente, en la medida que limite, restrinja o reduzca laextensin o el sentido de un derecho o le imponga condiciones que con anterioridad nodeba sortear. La nueva norma jurdica no debe ni puede empeorar la situacin delderecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud.

Tambin es posible encontrar regresiones por omisin que se plasman cuando elPoder Legislativo o bien el Poder Ejecutivo omiten desarrollar, va legal o

reglamentaria, normas ambientales tornando ineficaz dicha derecho.

A la vez, la ineficacia a raz del incumplimiento sostenido y recurrente en la aplicacindel derecho ambiental, por si misma, constituye una regresin.

De esta forma, y a manera de ejemplos, la reduccin territorial o el cambio/rebaja decategora de manejo de un rea Silvestre Protegida, la introduccin de mnimos detolerancia ms elevados o variacin de estndares y umbrales ambientales sin sustentotcnico-cientfico que lo justifique, o bien, la omisin al deber de desarrollar va legal o

reglamentaria normas ambientales, as como la falta de aplicacin sostenida y recurrentede la legislacin ambiental, constituyen violaciones al principio de no regresin.

3. Lmites y excepciones permitidas al principio de no regresin.Si bien la principal obligacin que conlleva la correcta aplicacin del principio de noregresin es la de no retroceder, no afectar el nivel de proteccin ambiental adquirido yno derogar o modificar normativa vigente siempre que esto pueda afectar, disminuir omenoscabar el nivel actual de proteccin, bajo ciertas circunstancias, condiciones yexcepciones, actos que podran calificarse a priori como regresiones ambientales

resultaran lcitos.

En primera instancia el principio de no regresin no es ilimitado ni irrestricto. Al igualque como sucede con el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, seencuentra condicionado por los principios constitucionales de razonabilidad y

proporcionalidad, as como por las reglas unvocas de la ciencia, tcnica, conveniencia yla lgica. A la vez, la actuacin del Estado en esta materia se ve limitada por el deber degarantizar, defender y preservar este derecho, por los principio de desarrollo sostenible

50 Voto constitucional 18702-2010.

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