İDARE HUKUKU I Yrd. Doç. Dr. Sırrı DÜĞER 15.11.2013 1
İDARE HUKUKU I Yrd. Doç. Dr. Sırrı DÜĞER
15.11.2013 1
Tavsiye Edilen Kitaplar
• İdare Hukuku Ahmet Nohutçu
• İdare Hukuku Dersleri Kemal Gözler
• İdare Hukuku Metin Günday
• Türk İdare Hukuku, B. Akyılmaz, C. Kaya, M. Sezginer
• Günışığında Yönetim, İl Han Özay
15.11.2013 2
İdare hukuku Konuları
Bölüm I : İdare Hukukunun Genel Kavramları
– İdare Kavramı
– İdare Hukukunun Tanımı, Sistemleri, Gelişimi, Özellikleri, Kaynakları, Uygulama Alanı, Bölümleri ve İlkeleri
Bölüm II : Türkiye’nin İdari Örgütsel Yapısı (İdari Teşkilat)
– İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler
– Merkezi İdare (Devlet İdaresi)
– Yerinden Yönetim Kuruluşları
Bölüm III : İdari İşlem
– İdari İşlem Kavramı
– Bireysel İdari İşlemler
– Düzenleyici İdari İşlemler
– İdari Sözleşmeler
Bölüm IV : İdarenin Faaliyeti
– Kamu Hizmeti
– Kolluk
Bölüm V : İdarenin Araçları
– Kamu Görevlileri
– Kamu Malları
Kısım VI : İdarenin Sorumluluğu
15.11.2013 3
GENEL OLARAK İDARE HUKUKU
• İdare hukuku, idarenin kuruluş ve işleyişine uygulanan kamu hukuku kurallarının bütünüdür.
• İdare hukuku, tek bir kanun kitabında düzenlenmiş bir hukuk dalı değildir. İdare hukuku kapsamındaki konuları düzenleyen kanunlar elbette vardır. Ancak idare hukukunun en önemli kaynağı idari yargı içtihatları olagelmiştir.
• Tek bir kanun kitabı olmaması, mevcut kanunları ve içtihatları sistematize etme konusunda doktrinin katkısını öne çıkarmıştır.
15.11.2013 4
İdare Kavramı
TANIM
• İdare, belli bir amacın gerçekleştirilmesi için kurulan örgüt veya bu amaca ulaşmak için yürütülen planlı faaliyettir.
• İdare kavramı hem kamu kesimi hem de özel kesim için geçerlidir. İdare hukukunun konusu olan «idare» ise kamu idaresidir.
15.11.2013 5
İdare Kavramı
• An. m. 126 / f. 2
“İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.”
Burada idare faaliyet anlamında kullanılmıştır.
15.11.2013 6
İdare Kavramı
• An. m. 125 / f. 1
“İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.”
Burada idare idari teşkilat anlamında kullanılmıştır.
15.11.2013 7
İdare Kavramı
• An. m. 123 / f. 1
İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
Bu maddede idare kelimesi hem idari teşkilat hem de idari faaliyeti içine alacak şekilde kullanılmıştır.
15.11.2013 8
Kamu İdaresi ile Özel İdareler arasındaki Farklılıklar
• Kamu idaresi ile özel idareler arasındaki farklılıklar:
– Amaçları farklıdır : Kamu yararı-özel yarar
– Kamu idareleri kamu gücü ile donatılmıştır. Buna karşılık
özel idarelerin böyle bir ayrıcalığı yoktur.
– Kamu idareleri özel kişiler karşısında üstün konumdadır.
Özel kuruluşlar ile diğer özel kişi ve kuruluşlar arasında
eşitlik ilkesi geçerlidir.
– Kamu idaresinin kuruluş ve faaliyeti kanunlarla
düzenlenmiştir. Özel idarelerin kuruluş ve faaliyetlerinde
ise serbestlik ilkesi geçerlidir.
15.11.2013 9
Organik / Yapısal / Şekli anlamda İdare (İdare Organı)
• Organik anlamda idare/ Örgüt
Yasama organı TBMM, yargı organı ise bağımsız mahkemelerdir. Anayasanın sistematiğine göre, idare yürütme organının bir parçasıdır. İdare, yürütme organının Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Bakanlıklar dışında kalan kısmı ile devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişileridir.
15.11.2013 10
İdare Organın Tanımı
1. İdare hukukunun konusu kamu idaresidir.
2. İdare, devletin bir organıdır. Ancak idare organı, devletin yasama ve yargı organlarının tamamıyla dışında kalır ve devletin yürütme organının bir parçasıdır.
4. Yürütme organının içinde yer alan idare, yürütme organının Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar dışında kalan kısmıdır. Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişki içindedir.
15.11.2013 11
Devlet Organları
DEVLET ORGANLARI
YASAMA ORGANI YARGI ORGANI YÜRÜTME ORGANI
1. Cumhurbaşkanı
2. Başbakan
3. Bakanlar Kurulu
4. Bakanlıklar
İDARE DEVLET DIŞINDAKİ
DİĞER KAMU TÜZEL KİŞİLERİ
Kamu İdareleri ve Kamu Kurumları
15.11.2013 12
İdare Organının Tanımı
İDARE ORGANININ TANIMI
İdare organı, devletin yürütme organının Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar dışında kalan kısmı ile devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişileridir. (Gözler, 15)
15.11.2013 13
Devletin Hukuki Fonksiyonları
Devletin Hukuki Fonksiyonları
Yasama Fonksiyonu Yargı Fonksiyonu Yürütme Fonksiyonu
Hükümet Fonksiyonu İdari Fonksiyonu
1. Bakanlar Kurulunun Kurulması Yürütme Fonksiyonun Geri Kalan Kısmı
2. Yürütme Organının Yasama Organı
ile ilişkileri
3. Yürütmenin Yargı Organı ile ilişkileri
4. Yürütmenin başka devletlerle olan
ilişkileri
15.11.2013 14
Devletin Hukuki Fonksiyonları: Maddi Kriter
• Maddî kriter, devletin hukukî fonksiyonlarının tasnifini, bu fonksiyonların yerine getirilmesinde başvurulan işlemlerin hukukî mahiyetine göre yapmaktadır. Buna göre, hukukî işlemler maddî mahiyetlerine göre, – “kural-işlem”,
– “sübjektif işlem”
– “yargı işlemi”
olarak üçe ayrılır.
15.11.2013 15
Devletin Hukuki Fonksiyonları:Şekli Kriter
• Şeklî veya organik kriter, devlet fonksiyonlarını, bu
fonksiyonları ifa eden organa ve bu fonksiyonların
yapılış şekillerine göre tasnif etmektedir.
• Bu ayrımda işlemin niteliği, yani onun genel soyut,
bireysel olmasının hiçbir rolü yoktur.
• Bu kritere göre, devletin üç çeşit organı
tarafından, bu organlardan her birine özgü
şekillerde yerine getirilen işlemler o organın
fonksiyonudur. 15.11.2013 16
Yasama Fonksiyonu
• Maddi anlamda yasama; genel ve soyut norm koyma,
değiştirme ve kaldırma faaliyetidir, idari fonksiyon ise,
genel ve soyut normların belli kişi ve durumlara
uygulanmasıdır.
• Organik kritere göre, yasama fonksiyonu, yasama
organının yaptığı işlemlerden oluşur. Türkiye’de yasama
organı genel oyla seçilen 550 milletvekilinden oluşmuş
Türkiye Büyük Millet Meclisidir. O hâlde Türkiye Büyük
Millet Meclisinin işlemleri yasama fonksiyonunu
oluşturur.
15.11.2013 17
Yargı Fonksiyonu
YARGI FONKSİYONUNU, yargı organlarından çıkan ve hukukî uyuşmazlıkları ve hukuka aykırılık iddialarını karara bağlama fonksiyonu olarak tanımlamak uygun olur.
15.11.2013 18
İdari fonksiyon
• İdari fonksiyon, devletin yasama ve yargı fonksiyonu ile yürütme organının siyasi fonksiyonu dışında kalan fonksiyonu ve devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişilerinin fonksiyonudur.
Toplumun günlük yaşamını sürdürmek, dolayısıyla kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yürütülür.
15.11.2013 19
İdari Fonksiyon
• Yürütmenin siyasi (hükümet) fonksiyonu :
1. Cumhurbaşkanının seçilmesi, Bakanlar Kurulunun kurulması, Başbakanın atanması, bakanların atanması ve azli gibi.
2. Yürütme organının yasama organı ile ilişkileri: Örn. Bakanlar Kurulunun kanun tasarısı hazırlaması, Cumhurbaşkanının kanunları yayımlaması veya geri göndermesi gibi.
3. Yürütme organının yargı organıyla ilişkileri: Örn. Cumhurbaşkanın Anayasa Mahkemesinde iptal davası açması
4. Yürütme organının başka devletlerle olan ilişkileri (Devletin Diplomatik Faaliyeti)
• Yürütmenin siyasi (hükümet) fonksiyonu idare hukukunun ve idari yargının alanına girmez.
15.11.2013 20
İdari Fonksiyon
İ da r i fon ks iy on , devletin yasama ve yargı fonksiyonu ile yürütme organının siyasî fonksiyonu dışında kalan toplumun günlük yaşamını sürdürmek, dolayısıyla kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen fonksiyondur.
15.11.2013 21
İdari fonksiyonun özellikleri:
Gözler s. 23
İdari faaliyet kural olarak idarenin yaptığı faaliyettir. (Ancak yasamanın veya yargının da idari nitelikte faaliyetleri olabilir)
Amacı kamu yararıdır.
Konusu kamu hizmetleridir.
İdari işlemler, sözleşmeler ve eylemlerle yürütülür.
Kamu gücü kullanılarak yerine getirilir.
Süreklidir.
Kendiliğinden harekete geçer.
Genel olarak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülür.
İdari faaliyetten kaynaklanan uyuşmazlıklara kural olarak idare hukuku uygulanır ve bunlara kural olarak idari yargı tarafından çözümlenir.
15.11.2013 22
İdari Fonksiyonun Özellikleri
• İdarenin işlevi hemen her yer ve zamanda toplum yararını gerçekleştirmek olmakla beraber, idarenin görev alanının sınırlarını ve görev çeşitliliğini devletin ekonomik, sosyal ve siyasal düzeninin belirlediğini bu düzene bağlı idarenin görevlerinin de dar veya geniş bir biçimde karşımıza çıkabilir.
15.11.2013 23
Özet
İdare kavramını organik ve fonksiyonel olarak tanımlayabilmek.
Organik anlamda idare; Yasama ve Yargı organları dışında, başında Hükümeti oluşturan münferit bakanların yer aldığı ve Devlet tüzelkişiliğini temsil eden merkezi idare ile, belli yörelerin yöresel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan mahalli idareleri ve belli idari hizmetleri yürütmek üzere teşkil edilen öteki kamu tüzelkişilerini kapsamaktadır.
Fonksiyonel anlamda idare; yasama ve yargı fonksiyonları ve Yürütme organının salt siyasal nitelikli faaliyetleri dışında, Devletin günlük toplumsal gereksinimleri karşılamak amacıyla yürüttüğü tüm kamusal faaliyetlerinden oluşmaktadır.
15.11.2013 24
Özet
• Yürütme başlığı altında düzenlenen Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulu’nun idareden farklı olarak siyasal nitelik
ve işlevleri de bulunmaktadır.
• Bu siyasal boyutları dolayısıyla gerek C.Başkanı gerekse
Bakanlar Kurulu (ülkenin genel ve yüksek siyasetinin
yürütülmesi) gündelik, rutin faaliyetleri yürüten, teknik
ve bürokratik faaliyetleri yürüten kurum ve
kuruluşlardan oluşan idareden farklıdırlar ve siyasal
niteliklerinden dolayı da anayasa hukukunun konusuna
girerler.
15.11.2013 25
Özet
• İdare yürütmenin başka bir deyişle siyasal bir organın içinde yer almakla birlikte “teknik nitelikli” bir varlıktır. İdarenin varlık sebebi toplumda duyulan gereksinmelerin giderilmesi amacıyla kamu hizmetleri ve kamu düzeninin sağlanması için kolluk faaliyetinde bulunmaktır.
15.11.2013 26
Özet
• Kuvvetler ayrılığına göre devletin güçleri arasında sadece Yürütme onun uzantısı olan idare hukuksal bir araç olan işlemler yanında fiziksel bir olgu olan eylemler yapabilme yeteneğine sahiptir.
• Yasama ve yargı organları sadece işlemler yapabilme yeteneğine sahip olduğundan bunların yürütülmesi (uygulanması) icra ve infazı diğer bir değişler eyleme dönüştürülmesi yine yürütme ya da idare tarafından yapılmaktadır.
15.11.2013 27
• Siyasi partilerin demokratik sistemde yer almasından sonra seçimleri kazanan siyasi parti kadroları yasamada çoğunluğu sağlarken güçlü yürütme anlayışının getirdiği yetkileri kullanan hükümeti de oluşturmaktadır. Disiplinli bir parti düzeninde yasama ve yürütme arasındaki kuvvet ayrılığının bir önemi kalmamaktadır.
15.11.2013 28
İdare Hukuku
• İDARE HUKUKU, idarenin kuruluş ve işleyişine uygulanan
kamu hukuku kurallarının bütünüdür.
• İdare hukuku, idarenin hukuku değildir. Çünkü idareye bazı durumlarda özel hukuk kuralları da uygulanabilir. Örneğin, idare ihtiyacı olan bir binayı bir özel kişiden kira sözleşmesi ile kiralayabilir. Bu kira sözleşmesi idare hukukuna değil, borçlar hukukuna tabidir ve uyuşmazlık çıkması halinde adli yargıya gidilir.
15.11.2013 29
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
• İdare hukukunun uygulama alanını belirlemekte kullanılan temel ölçüt kamu
gücü ölçütüdür. Kamu gücü, ‘‘genel hükümleri aşan şartlar’’ veya ‘‘özel
hukukta görülmeyen ayrıcalık ve yükümlülükler’’ olarak anlaşılmalıdır. Buna
göre, idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işler idare hukukuna tabidir ve
bu işlerden doğan uyuşmazlıklara idari yargıda bakılır. Bir hukuki ilişki,
durum, olay, eylem veya işlemde; aşağıda sayılan kamu gücü ayrıcalıkları
veya yükümlülüklerinden biri veya birkaçı varsa bu hukuki ilişki, durum,
olay, eylem veya işleme çoğunlukla idare hukuku uygulanır ve bunlardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar idari yargıda karara bağlanır
15.11.2013 30
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
• İdare hukuku bir kamu hukuku dalı olduğuna göre idare hukuku kuralları taraflarından birinin idare olduğu hukuki ilişkilere uygulanır.
• Ancak taraflarından birinin idare olduğu her hukuki ilişkiye idare hukuku uygulanmaz.
• Zira idarenin özel hukuk kişisi ile aynı statüde olduğu hukuki ilişkilere özel hukuk hükümleri uygulanır.
15.11.2013 31
İdare Hukukunun Uygulama Alanı • Kamu hukuku-özel hukuk ayrımında en önemli
kriter, hukuki ilişkinin tarafları arasında eşitlik olup olmadığıdır.
• Taraflarından birinin her zaman idare olduğu kamu hukuku ilişkilerinde idare, devlet egemenliğinin yansıması olan kamu gücü kullanma yetkisine sahiptir.
• Kamu gücü kullanma yetkisi ise devletin tek yanlı idaresi ile kendi belirlediği hukuki durumu muhatabına gerektiğinde zorla kabul ettirme hak ve yeteneğidir.
15.11.2013 32
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
• Yani idare, idare hukuku kurallarının uygulandığı hukuki ilişkilerde, mutlaka kamu gücü kullanma yetkisi ile donatılmıştır.
• Burada bireylerle ilişkilerinde güçlü olan (üstün olan) devlet (idare) değil, onun temsil ettiği ve sonuç olarak bir şekilde bireyin de yararına olan kamu yararıdır.
• Kamu gücü ise kamu yararını üstün kılmak için idareye tanınmış olan ve asla keyfi olarak kullanılamayacak bir yetkidir.
15.11.2013 33
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
• Kaldı ki, hukuk devletinin hukuku olan idare hukuku, kamu gücünün kamu yararına, dolayısıyla hukuka uygun kullanılmasını sağlayan keyfi ve hukuka aykırı kullanıldığı zaman bireyi devlete karşı koruyan bir hukuk dalıdır.
15.11.2013 34
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
• Devletin siyasi organlarının birbirleri arasındaki ve yabancı devletler ve milletlerarası teşkilatlarla olan ilişkileri ile yargı erkinin kendi işlevi dışında kalan, yürütme erkince üstün ve ayrıcalıklı yetki ve usullerle yürütülen tüm kamusal faaliyetleri idare hukuku alanına girer.
15.11.2013 35
İdare Hukukunun Özellikleri 1. İdare hukuku genç bir hukuk dalıdır..
2. İdare hukuku “tedvin” edilmemiş bir hukuk dalıdır..
3. İdare hukuku, büyük ölçüde, “içtihadî” bir hukuk dalıdır.
4. İdare hukuku bağımsız bir hukuk dalıdır.
5. İdare hukuku “statüsel” niteliktedir. Yani idare hukuku
durumları akdi ve iradî değil, kanunî ve nizamidir.
6. İdare hukuku işlemleri “tek taraflı”dır.
7. İdare hukukundan doğan uyuşmazlıklar, kural olarak, idarî
yargıda karara karara bağlanır.
15.11.2013 36
İdare Hukukunun Özellikleri
• İdare hukukunda örneğin belli bir memurun ya da öğrencinin hak ve yükümlülükleri değil, genel olarak aynı konumda bulunan memurların hukuki durumları genel, soyut, sürekli ve kişilikdışı kurallarla düzenlenmektedir.
• Belli bir kişiye yönelik idari tasarruflar sadece o kişi için özel hukuki sonuçlar doğurmakta örneğin kayıt işlemi ile bir kişi öğrencilik statüsü içine girmekte, emeklilik ile bir memur, memur statüsünden çıkmaktadır.
15.11.2013 37
İdare Hukukunun Özellikleri
• Genel, soyut, sürekli ve kişilikdışı genel normlarla düzenlenen idare hukukunda bu nedenle özel hukuktakine benzer bir kazanılmış haktan bahsedilemeyeceği belirtilmektedir.
• Zira idare hukukunda bir statünün içinde bulunmak, kişiye kazanılmış hak bahşetmez. Yani statüyü düzenleyen genel, soyut, sürekli ve kişilikdışı kurallar, o statü içindekiler için kazanılmış değildir.
• Ancak statüyü düzenleyen genel normlar, bireylere özel normlarla (özel, somut, bir kere uygulanmakla tükenen) uygulanarak kişisel hukuki durumlar ortaya çıkarsa, yani statüye ilişkin kural, hukuka uygun bir şekilde, kişiye birel işlem ile uygulanırsa kazanılmış haktan bahsedilebilir. (AkSezKa, 43)
15.11.2013 38
İdare Hukukunun Statüsel Niteliği: Kazanılmış Hak
• Örneğin, öğrenci kayıt işlemi ile kendi iradesi ile öğrencilik statüsüne girmesine rağmen, idarenin öğrencinin statüsünde yapacağı değişiklikler konusunda öğrencinin rızasının, iradesinin önemi bulunmamakta, idare tek yanlı irade beyanı ile statüde (statünün ortadan kalkmasına kadar) değişiklik yapabilecektir.
15.11.2013 39
İdare Hukukunun Statüsel Niteliği: Kazanılmış Hak
• Fakülte idaresi kamu yararı düşüncesi ile fakültenin ders programında tek yanlı iradesi ile her zaman değişiklik yapabilir. Bütün derslerinde başarılı olarak ikinci sınıfa geçen bir öğrenci için kayıt olduğu andaki fakülte ders programı kazanılmış bir hak değildir ve öğrenci idarenin yaptığı bu değişikliğe uymak zorundadır.
• Ancak öğrencinin I. Sınıfta ile aldığı ve o andaki düzenlemeler çerçevesinde başarılı olduğu bir dersin, yapılan değişikle II. Sınıfa alınması halinde, öğrencinin daha önce başarılı olduğu dersi tekrar alması kendisinde istenemez. Zira öğrenci, bu dersi mevcut statü çerçevesinde almış, başarılı olmuş ve bu dersle ilgili kişisel bir durum oluşmuştur. Yani öğrencinin bu dersten başarılı olması, kendisi için bir kazanılmış haktır.
15.11.2013 40
İdare Hukukunun Özellikleri
• İdare özel hukuk ilişkisi içine girdiği durumlarda kısıtlayıcı hükümlere tabidir. Çünkü idare özel bir yararı değil kamu yararını temsil etmektedir.
• Bu nedenle, idare özel hukuk sözleşmesi yaparken dahi kamu yararını korumak için belirli usul kurallarına uymak zorundadır ve karşı tarafı serbestçe seçebilmesi mümkün değildir.
• Bu bakımdan, idarenin özel hukuk sözleşmelerinde de özel kişiler gibi tam bir serbestiye sahip olduğunu söylemek mümkün değildir.
15.11.2013 41
Kamu gücü ayrıcalıkları veya yükümlülükleri :
1. Tek yanlı işlemler yapma yetkisi,
2. Re’sen icra yetkisi,
3. Hukuka uygunluk karinesi,
4. Kamu tüzel kişilerin borçları hakkında özel hukuk cebri icra yollarının uygulanamaması, mallarının haczedilemezliği, iflaslarının istenememesi,
5. Personelinin kamu görevlisi sayılması,
6. Bazı kurumlarda zorunlu üyelik esası (Baro, Tabipler Odası),
7. Bazı kurumlarda zorunlu aidat usulü,
8. Vergi muafiyeti,
9. Bir uyuşmazlığın idari yargıya tabi tutulması,
10.Yükümlülükler: Sözleşme serbestisinden mahrum olması (kamu ihalesi düzenleme şartı), Personel alımında serbestiden yoksun olması (sınav yükümlülüğü), Kamu yararı amacıyla bağlı olması.
15.11.2013 42
İdare Hukukunun Kaynakları
• Anayasa, Kanun, KHK,
• İdarenin düzenleyici işlemleri (Tüzük, Yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve diğer düzenleyici işlemler),
• Örf ve Adet,
• Yargı kararları,
• Öğreti (Doktrin).
15.11.2013 43
İdare Hukukuna Hakim Olan ve
Etkileyen Anayasal İlkeler Anayasa bir bütün olarak idareyi bağlar. Bununla birlikte
doğrudan doğruya idareyi konu alan hükümlere ve idare için özel önem taşıyan bazı ilkelere yakından bakmakta yarar vardır. Demokratik Devlet İlkesi, Hukuk Devleti İlkesi, Kanuni İdare İlkesi,
15.11.2013 44
Demokratik Yönetim
• “Demokratik Yönetim”in olmazsa olmaz unsuru seçimdir. İdarenin genel karar organları ve yürütme ile ilgili görevlilerin seçimle işbaşına gelmesi demokratik yönetimin vazgeçilmez koşuludur. Ancak bu yeterli değildir, oluşumdan sonraki işleyiş de “Yönetimde Demokrasi” sağlanmalıdır.
15.11.2013 45
Demokratik Yönetim / Yönetimde Demokrasi
• Yönetimde demokrasi bir başka ifadeyle Günışığında Yönetim saydamlıktan farklıdır. Yönetimde demokrasinin unsurlarından biri yönetimin karar alma usullerinin tıpkı yargılama faaliyetinde olduğu gibi bir usule bağlanmasıdır. Bu usul sadece belli işlem türleri (örn. Kamulaştırma, ihale ve vergi…) için değil tüm idari işlemler için geçerli bir genel idari usul olmalıdır.
15.11.2013 46
Yönetimde Demokrasi
• Sonuç olarak Yönetimde Demokrasi (Günışığında yönetim)
– İdarenin karar alma sürecinin yönetilenlerin gözlem ve yetki ile donatılmış bir biçimde katılımına açık olan,
– Kamu yönetiminin elindeki bilgi ve belgelere ulaşma olanağının olduğu,
– İdarenin karar alma mekanizmasının tüm aşamalarında izleyeceği yol ve yöntemin önceden yasalarla belirlenmiş olduğu,
Bir düzeni ifade etmektedir.
15.11.2013 47
Hukuk Devleti İlkesi:
Tanımı; Faaliyetlerinde hukuk kurallarına bağlı olan, vatandaşlarına hukuki güvenlik sağlayan devlet demektir.
Unsurları;
• Temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması,
• İdarenin yargısal denetimi,
• Erklerin Ayrılığı,
• Kanunların Anayasaya uygunluğunun yargısal denetimi,
• Suç ve cezanın yasallığı,
• Devletin mali sorumluluğu,
• Demokrasi. 15.11.2013 48
Hukuk Devleti
• Hukuk devleti, polis devletten farklı olarak, keyfi kurallara göre değil hukuk kurallarına göre yönetilen bir devlet rejimidir.
• Bu devlet anlayışında devletin tüm faaliyetlerinin hukuka bağlı olması esastır. Hukuk devleti aynı zamanda bireylere en geniş teminatı sağlayan insan onuru, özgürlük, adalet, eşitlik ve hukuki güvenliği hedefleyen devlettir.
• Devletin hukuka bağlılığı aynı zamanda onu oluşturan organların da hukuka uyması anlamını taşır. Devletin bir organı olan idarenin de hukuka tabi olması, bu ilkenin doğal bir sonucudur.
15.11.2013 49
Hukuk Devleti
• Bireysel özgürlük ile sınırlı devlet arasında çok yakın bir ilişki vardır. Bireysel özgürlüğe yönelik tehditler genellikle devletten geldiğinden bireysel özgürlüğün genişliği oranında devletin yetkisi sınırlıdır ya da devletin yetkisinin sınırlı olduğu ölçüde bireysel özgürlük geniştir. O halde devleti hukuk ile sınırlayan hukuk devletinin hedefi, bireyin özgürlüğünün sağlanmasıdır.
• Özgür olmak sınırlamaların engellerin olmaması demektir. Özgürce yapılan her eylem doğru ve eylemli olmayabilir. Ayrıca bir şeyi yapmaya özgür olmak ve onu yapmaya muktedir olmak anlamına gelmez. Zira özgür olmak kısıtlanmamış olmak demektir. Oysa muktedir olmak maddi ve manevi o şeyi yapabilme gücüne sahip olmak demektir.
15.11.2013 50
Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlandırılması: İnsan Hakları Kavramı
• Toplum halinde yaşayan insan, ister doğuştan, isterse sonradan kazanılsın, gerek diğer bireylere gerekse devlete karşı ileri sürebileceği özünde onun insanca, onurlu bir şekilde yaşamasına ve kendini geliştirmesine hizmet eden insan haklarına sahiptir.
• Alman Anayasası’nın 1. maddesine göre “İnsanların onuru dokunulmazdır. Bütün devlet erkleri, ona saygılı davranmak ve korumakla yükümlüdürler”. Alman Federal Anayasa Mahkemesi insan onuru ilkesini anayasanın en yüksek değer veya yapı prensibi olarak ifade etmektedir.
15.11.2013 51
Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlandırılması: İnsan Hakları Kavramı
• Temel hak ve hürriyetlerin modern sıralaması:
1.kuşak haklar; Kişi Hak ve Hürriyetleri
2.kuşak haklar; Sosyal ve İktisadi Hak ve Hürriyetler
3.kuşak haklar; Siyasi Hak ve Hürriyetler
• 28 Eylül 1977’de AP Bakanlar Komitesi tarafından, «bireyin idari işlemler karşısında korunması» tavsiye kararı çıkarılmıştır. Bu karardaki koruma unsurları şunlardır.
1) Dinlenilme hakkı,
2) Bilgi kaynaklarından yararlanma hakkı,
3) Hukuki yardım ve temsil ,
4) Gerekçe ilkesi,
5) Başvuru yollarının gösterilmesi.
15.11.2013 52
Temel Hak ve Hürriyetlerin
Sınırlandırılması II. Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması
• Madde 13 – (Değişik: 3/10/2001-4709/2 md.)
Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. 15.11.2013 53
Temel Hak ve Hürriyetlerin
Sınırlandırılması • İdare kanundan almış olduğu yetkiyle temel hak ve
hürriyetleri sınırlayabilir (AY. m.13 ve m.43/3) • Sınırlamanın sınırları:
– Sınırlama ancak kanunla yapılabilir. – Sınırlama anayasanın sözüne ve ruhuna aykırı olmamalıdır. – Sınırlama ancak Anayasanın ilgili maddesindeki sebeplere
dayanmalıdır – Temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunamaz ve bu
sınırlamalar demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamaz .
– Sınırlamalar ölçülülük (elverişlilik, gereklilik, oranlılık) ilkesine aykırı olamaz.
15.11.2013 54
Temel Hak ve Hürriyetlerin
Sınırlandırılması
• Temel hak ve hürriyetlerin özü, bir başka deyimle içeriğini, bütün hürriyetleri için genel olarak değil, ancak her hak ve hürriyet için onun kendine özgü niteliklerine uygun olarak, ayrı ayrı belirleyebiliriz. Genel olarak hak ve hürriyetin özü, onu vazgeçilmez unsuru, dokunulduğu takdirde söz konusu hürriyeti anlamsız kılacak olan asli çekirdeğidir.
15.11.2013 55
Temel Hak ve Hürriyetlerin
Sınırlandırılması …Yine Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan, temel hak ve özgürlüklerin
sınırlanması kriterlerinden biri olan ölçülülük ilkesi ise; amaç ve araç arasında makul bir ilişkinin bulunması, diğer bir deyişle yapılan sınırlamayla sağlanan yarar arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade etmektedir. Bu ilkenin; sınırlayıcı önlem ile sınırlama amacı arasındaki ilişkinin denetiminde, yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olup olmadığını saptamaya yönelik "elverişlilik", sınırlayıcı önlemin sınırlama amacına ulaşma ve demokratik toplum düzeni bakımından zorunlu olup olmadığını arayan "zorunluluk", ayrıca amaç ve aracın ölçüsüz bir oranı kapsayıp kapsamadığını, bu yolla ölçüsüz bir yükümlülük getirip getirmediğini belirleyen "orantılılık" ilkeleri olmak üzere üç alt ilkesi bulunmaktadır.”
15.11.2013 56
Hiçbir şekilde ihlal edilemeyecek olan haklar
IV. Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması MADDE 15- Savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir. (Değişik: 7/5/2004-5170/2 md.) Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz. 15.11.2013 57
Devletin faaliyetinin belirliliği ilkesi
• Kanunların geriye yürümezliği
• Kazanılmış haklara saygı
• Suç ve cezaların kanuniliği
İdare belirli serbestiye sahip olduğu durumlarda da bu konuları tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerle objektif bir biçimde düzenlemek ve sürekli uygulamaları ile hukuki istikrarı tesis etmek ve buna uymak zorundadır. Buna düzenli idare ilkesi denmektedir. İdarenin bu amaçla yapacağı objektif düzenlemelere uymaması veya haklı bir neden olmaksızın müstakar uygulamalardan ayrılması düzenli idare ilkesine ve bu ilkenin dayandığı eşitlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir. (Günday, 45-46)
15.11.2013 58
Hukuki Güvenlik İlkesi
• Hukuki güvenlik ilkesinin gereği olarak;
– Devletin faaliyetleri öngörülebilir, tahmin edilebilir olmalıdır.
– Hukuk düzeninde mümkün olduğunca hukuki istikrar sağlanmalıdır.
– İdarenin tek taraflı işlem yapma üstünlüğüne karşı bireylere katılma, dinlenilme ve savunma hakkı gibi haklar tanınarak birey ile idare arasında denge sağlanmalıdır.
15.11.2013 59
Hukuki Güvenlik İlkesi
• İdare bireyin haklı beklentilerine uygun davranmalıdır.
• Yasal düzenlemelerde hukuka ve devlete güveni zedeleyici hususlardan kaçınılmalıdır.
15.11.2013 60
Hukuki Güvenliğin Sağlanması
• Kanunsuz suç ve ceza olmaz.
• Kanunların geriye yürümezliği
• Kazanılmış haklara saygı Kazanılmış hak: Belirli bir zamanda yürürlükte olan bir hukuk
kuralına uygun olarak belirli bir kişi lehine doğmuş olan, daha sonra bu hukuk kuralı yürürlükten kalkmış veya değişmiş olsa bile, hukuk düzeni tarafından korunması gereken haktır.
15.11.2013 61
• Kanunları geriye yürümezliği ilkesi, bir hukuki ilişkinin
meydana geldiği dönemdeki kanun hükümlerine tabi kalmakta devam edeceğini ifade eder.
• Hukuki kazanımlara saygı gösterilmesi ve bunların korunması hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Uygulamada ve doktrinde kazanılmış hak, elde edildiği tarihte meri olan, mevzuata uygun açık hata ve hileye dayanmayan bir işlem sonucunda elde edilen hak olarak tanımlanmıştır. Yasaların geriye yürüme yasağı ilkesi de kazanılmış hak kuralını öne çıkaran bir ilkedir. Bir hukuk kuralının yürürlükte bulunduğu sırada bu kurala uygun olarak tüm sonuçları ile kesin bir biçimde edinilmiş hakların korunması gerekir.
Hukuki Güvenliğin Sağlanması
15.11.2013 62
Hukuki Güvenliğin Sağlanması
• Yasa koyucunun kazanılmış haklara el atması değiştirip geri alması düşünülemez. Ancak yasa uyarınca verilen bir hak ancak kamusal düzen, toplumsal yarar söz konusu olması halinde kazanılmış hak konumundan yararlanamaz.
15.11.2013 63
İdarenin Yargısal Denetimi
İdarenin bütün eylem ve işlemleri yargı denetimine tâbi olmalıdır. Anayasamızın 125’inci maddesinde, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” denilerek hukuk devletinin bu gereği kabul edilmiştir. Ancak, Türkiye’de aşağıda belirtilen şu dört grup işleme karşı dava açılamaz; bunlara karşı yargı yolu kapalıdır:
1. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler (Anayasa, m.105/2 ve 125/2).
2. Yüksek Askerî Şuranın (YAŞ) terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma işlemleri (Anayasa, m.125/2).
3. Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun (HSYK) meslekten ç›karma cezasına ilişkin olanlar dışındaki kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulamaz (Anayasa, m.159/10).
4. Sıkıyönetim komutanının işlemleri (1402 s. Sıkıyönetim Kanunu, Ek m.3).
15.11.2013 64
İdarenin Yargısal Denetimi
• Hukuk devletinin en belirgin niteliği hukuk kurallarının onun koyanlar da dahil olmak üzere her kişi ve kurumu bağlaması, kamusal yaşamda görevli ve yetkili herkes ve her organın yargısal denetim altında olmasıdır.
• Hukuk devleti kavramının özünü hukukla bağlı devlet oluşturmaktadır. Hukukun ne olduğunu belirleme yetkisi de son tahlilde yargı yerlerin ait olduğundan hukuk devletinin temel ilkesini yargısal denetim oluşturmaktadır. (Özay, 27)
15.11.2013 65
İdarenin Yargısal Denetimi
• Her yaptığı hukuka uygun kabul edilen güçlü bir yapı olan idarenin denetlenmesinde siyasal denetim ve idarenin kendi kendini denetlemesi yeterince etkili değildir. Bunlardan hiçbiri bireylerin idare karşısında yargısal korunması kadar etkili değildir. Yönetimde demokrasi ve çoğulcu demokratik hukuk devleti ancak idarenin yargısal denetimi yolu ile gerçekleşebilmektedir.
15.11.2013 66
Kanuni İdare
• İdare yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmiş bir alanda faaliyette bulunamaz.
• İdare faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanundan aldığı bir yetkiye sahip olmalıdır. İdarenin işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde idare de yoktur.
15.11.2013 67
İdarenin Kanuniliği İlkesi
• Yasama organı anayasaya aykırı olmamak kaydıyla her konuyu kanun ile düzenleyebilir (Yasama yetkisinin asliliği).
• Ancak yürütme organı anayasa ve kanunda düzenlenmemiş herhangi bir konuda bir idari işlemle düzenleme yapamaz. Yasama organı ile yürütme organı arasındaki temel fark budur.
15.11.2013 68
Bağlı yetki
• İdarenin yetkisinin belli bir yönde kullanılmasının mevzuatta açık ve emredici bir nitelikte düzenlenmesine bağlı yetki denir. İdare hukukunda bağlı yetki idarenin kanuniliği ilkesinin özel bir uygulama şeklini ve idarenin yetkisini sınırlayan açık bir çizgiyi ifade eder.
15.11.2013 69
Hukuk Kuralları İçinde İdarenin Hareket Serbestisi
• Takdir Yetkisi: Hukuk kurallarının İdareye belli bir yönde hareket etmesi konusunda emir, yetki, görev vermediği durumlarda serbestçe karar alabilme gücüdür.
• Takdir yetkisi kendini yerindelik (maddi olayların değerlendirilmesi ve nitelendirilmesi, belli bir yönde hareket edip etmeme, harekete geçme zamanını belirleme) alanında gösterir.
15.11.2013 70
Hukuk Kuralları İçinde İdarenin Hareket Serbestisi
• Her ne kadar geniş takdir yetkileri hukuk devleti ile çelişse de hukuk devleti takdir yetkisini kaldırmayı değil bu yetkinin hukuka uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamaya çalışan devlettir.
15.11.2013 71
Takdir yetkisi
• Takdir yetkisi keyfi hareket yetkisi olmayıp, hukuka uygun olarak kullanılması gereken bir yetkidir. Yani bu yetki mutlak ve sınırsız olmayıp kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle sınırlıdır.
• Yasa koyucu ve yargı organının takdir yetkisi – Yasa koyucunun dahi mutlak bir takdir yetkisi
bulunmamaktadır.
– Yargı organı için de mutlak bir takdir yetkisi söz konusu değildir.
15.11.2013 72
Hukuk Kuralları İçinde İdarenin Hareket Serbestisi
• Olağanüstü Durumlar ve Buhranlı Zamanlar: Doğal afet
ve tehlikeli salgın hastalıklar, ağır ekonomik bunalım
halleri, şiddet hareketlerinde, sıkıyönetim, seferberlik
ve savaş hallerinde Devlet; temel hak ve özgürlükleri
özel olarak sınırlandırır ve genel idare ilkelerinden
uzaklaşarak özel idare yöntemleri uygular.
• Hükümet Tasarrufları: Hükümetin yargı denetimi
dışında bırakılan bazı siyasi nitelikli işlemleri.
• İdari Yargı denetimini kapatan kanunlar.
15.11.2013 73
Türk İdare Teşkilatı
15.11.2013 74
Kamu Tüzelkişiliği
• Kamu tüzelkişisi, devlet tarafından kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş ve kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılmış olan bir tüzel kişidir.
15.11.2013 75
…
AY Madde 123 - İdare, kuruluş ve görevleriyle bir
bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun
açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.
15.11.2013 76
Türkiye’nin İdari Örgüt Yapısı
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler
• Merkezden Yönetim İlkesi
• Yerinden Yönetim (Ademi Merkeziyet) ilkesi
• Kamu tüzel kişiliği
• İdarenin bütünlüğü ilkesi
15.11.2013 77
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler
• Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrasına göre,
İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
• Buna göre, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, İdareyi gerek teşkilat ve gerekse de görevsel (fonksiyonel/işlevsel) olarak etkileyen temel anayasal ilkelerdir.
15.11.2013 78
Türkiye’nin İdari Örgüt Yapısı
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler
I. Merkezden Yönetim İlkesi
• Merkezden yönetim, İdarenin topluma sunacağı hizmetlerin başkent adı verilen devlet merkezinden ve tek elden yürütülmesidir.
15.11.2013 79
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler
Türk idare hukukunda burada “devlet” dediğimiz tüzel kişiye, “merkezî idare” denmektedir. İşte, kamu hizmetlerinin, “devlet” yani “merkezî idare” tarafından yürütülmesine “merkezden yönetim” veya “merkeziyet ilkesi” denmektedir.
Örneğin Türkiye’de güvenlik, sağlık ve ilköğretim kamu hizmetleri merkezden yönetim ilkesine göre yürütülmektedir.
15.11.2013 80
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler
• Devlet kamu hizmetlerini konularına göre
bölmüş, bu bölümleri de bakanlıklar şeklinde teşkilatlandırmıştır.
• Ancak bakanlıkların tüzel kişiliği yoktur. Her bir bakanlık kendi görev alanında devlet tüzel kişiliğini temsil eder.
15.11.2013 81
• Merkezi idarenin başkentteki yetkililerden oluşan örgütüne başkent örgütü, başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış örgütüne ise taşra örgütü denilmektedir. Bununla beraber, merkezi idarenin taşra teşkilatında yer alan görevliler, idari hizmetlerin görülmesi konusunda kendilerine ait herhangi bir yetkiye sahip değildirler.
• Bu görevliler, başkentteki yetkililerce atanırlar; onların emir ve talimatları doğrultusunda hareket ederler ve de onlara hiyerarşi olarak adlandırılan bir hukuki bağ ile bağlıdırlar.
15.11.2013 82
Merkezden Yönetimin Özellikleri
• TÜM İDARİ HİZMETLER MERKEZDE TOPLANMIŞTIR
• Vatandaşlara sunulacak tüm idarî hizmetler merkezde toplanmıştır. Bu hizmetlere ilişkin tüm kararları almak ve uygulamak yetkisi merkezdeki sayıları belirli ve sınırlı yetkililere ait olup, bu hizmetlerin yürütülmesinden doğacak sorumluluklar da merkeze aittir.
15.11.2013 83
Merkezden Yönetimin Özellikleri
• BİR TAŞRA TEŞKİLATI VARDIR
• Merkezde toplanan idarî hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülebilmesi, merkezin başkent dışındaki uzantısı olan taşra teşkilâtında yer alan, merkezdeki yetkililerin emir ve talimatları doğrultusunda hareket eden ve merkezdeki yetkililere aşağıdan yukarıya doğru hiyerarşik bir bağ ile bağlı bulunan kamu görevlileri tarafından sağlanmaktadır.
15.11.2013 84
Merkezden Yönetimin Özellikleri
• Tüm Kaynaklar Merkezde Toplanmıştır
• İdari hizmetlerin yürütülmesi için gerekli tüm parasal kaynaklar ile araç ve gereçler de merkezde toplanmıştır
15.11.2013 85
Merkezden Yönetimin Yararları :
• Güçlü bir devlet yönetimi sağlar.
• Hizmetler, daha az harcama ile ve rasyonel bir biçimde yürütülür.
• Hizmetler, tekdüze bir biçimde yürütülür.
15.11.2013 86
Merkezden Yönetimin Yararları :
• Merkezden yönetim güçlü bir devlet yönetimi
sağlar.
• Merkezden yönetimin bölgeler arasında eşitliği
sağlayıcı bir etkisi vardır. Keza merkezden yönetim
ulusal birliği güçlendirir.
• Hizmetler daha rasyonel, daha plânlı bir şekilde
yürütülebilir.
• Merkezden yönetimde malî denetim daha kolaydır.
• Kamu görevlileri yerel etkilerden kurtulur kurtulur 15.11.2013 87
Merkezden Yönetimin Sakıncaları :
• Bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açar.
• Hizmetlerin yöresel gereksinimlere göre yürütülmesi güçtür.
• Demokratik ilkelere pek uygun değildir.
15.11.2013 88
Merkezden Yönetimin Zararları:
• Merkezden yönetim, bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açar.
• Merkezden yönetim, hizmetlerin yöresel ihtiyaçlara göre yürütülmesini güçleştirir.
• Merkezden yönetim, demokratik ilkelere pek uygun değildir
15.11.2013 89
YETKİ GENİŞLİĞİ
AY Madde 126 - Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.
15.11.2013 90
Yetki Genişliği
• Adem-i Temerküz veya yetki genişliği ilkesi, merkezi idarenin (devlet idaresinin) taşra teşkilatının başındaki amirlerin yani valilerin merkeze danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına karar alabilme yetkilerine denir.
• Bu ilke, valilerin yetkilerinin genişletilmesini öngörmektedir. Yani genişletilen yetki, başkentin yetkisi değil, valilerin yetkisidir. Yetki genişliği ilkesine göre, vali kendi ilinin sınırları içinde bakana sormadan bakanın kullanabileceği yetkileri kullanabilir.
15.11.2013 91
Merkezden Yönetimin Zararını Azaltmak için Bir Araç: Yetki Genişliği
Yetki genişliği, merkezden yönetimin taşrada etkin bir şekilde işleyişini sağlamak için yalnızca il idaresinde valiye tanınmış karar alabilme ve uygulama yetkisidir.
Merkezden yönetimin yol açtığı kırtasiyeciliği bertaraf ederek, hizmetlerin taşrada gecikmeden yürütülmesini sağlamak amacı ile yetki genişliği (tevsii mezuniyet) ilkesinin uygulanması yoluna gidilmiştir.
15.11.2013 92
Ülkemizde yetki genişliği ilkesi merkezi idarenin taşra örgütlerinden yalnızca il idaresinde uygulanmaktadır. Buna göre, il idaresinin amiri olan vali, merkezi idare adına merkeze danışmadan kendiliğinden karar alabilmekte ve bu kararları uygulayabilmektedir. Buna karşılık, öteki taşra örgütlerinin amirlerinin (kaymakam ve bucak müdürünün) kural olarak böyle bir yetkisi bulunmamaktadır.
15.11.2013 93
Yetki genişliğinin özellikleri
• Kullanılan yetki merkeze aittir. Vali bu yetkiyi kendi adına değil, merkez adına kullanır.
• Bu yetki bir millî kamu hizmetinin ifasında kullanılmaktadır. Yani yürütülen hizmet merkezî bir hizmettir.
• Bu yetki, merkezin bir memuru (vali) tarafından kullanılmaktadır. Vali, merkeze danışmadan karar alabilse de merkezin hiyerarşisine tâbidir.
• Yetkinin kullanılmasıyla ilgili tüm gelir ve giderler merkeze aittir
15.11.2013 94
İdari Örgüte Hakim Olan Temel İlkeler Yerinden Yönetim İlkesi
• Anayasamızın 123'üncü maddesinin 2'nci fıkrası, "idarenin kuruluş ve esasları merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır" demektedir.
• Buna göre; "yerinden yönetim" ilkesi Türkiye Cumhuriyeti idarî teşkilâtına hâkim olan bir "anayasal ilke"dir.
15.11.2013 95
• "Yerinden yönetim" veya daha doğru bir tabirle "adem-i merkeziyet", bazı kamu hizmetlerinin devlet dışındaki kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi demektir.
• Diğer bir ifadeyle "yerinden yönetim (adem-i merkeziyet) ilkesi", merkezden yönetim ilkesinin tersine, kamu hizmetlerinden bir bölümünün merkezî idare teşkilâtı (devlet tüzel kişiliği) ve hiyerarşisi dışında yer alan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesini öngören bir ilkedir
15.11.2013 96
Yer Yönünden Yerinden Yönetim (Mahallî Ademimerkeziyet): Mahallî idareler (Yerel Yönetimler):
• Belli yörelerde yaşayan insanların salt o yörede yaşamaktan doğan ihtiyaçlarının merkezî idare tarafından tüm ülke düzeyinde yürütülecek kamu hizmetleri ile karşılanması hem çok zor ve hem de gereksiz ve isabetsizdir.
• Bu yerel ihtiyaçların bazıları o derece önemlidir ki, bunların merkezî idarece yürütülen milli kamu hizmetleri ile karşılanması gerekir.
15.11.2013 97
• Örneğin, asayişin sağlanması, sağlığın korunması, adaletin dağıtılması, eğitim-öğretim gibi…
• Ancak bunlar dışında kalan yerel ihtiyaçların merkezî idare tarafından yürütülecek millî kamu hizmetleri ile karşılanmasının doğuracağı gecikme ve aksaklıkları önlemek ve hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygunluğunu sağlamak amacı ile, bu tür ihtiyaçları karşılayacak mahallî kamu hizmetlerini yürütecek kamu tüzelkişileri oluşturulmaktadır.
15.11.2013 98
• 1982 Anayasası, – il (=il özel idaresi),
– belediye ve
– köy olmak üzere,
üç yerleşim birimini yer yönünden yerinden yönetim kuruluşu, yani "mahallî idare" olarak kabul etmiştir (m.127). Anayasamızın 127'nci maddesine göre,
– "mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir".
15.11.2013 99
• TANIM:
Mahallî idareler, il, belediye veya köy gibi belli yerlerde oturanların,
– mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere,
– merkezî idarenin dışında, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunan,
– belli bir özerkliğe sahip olan,
– karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan
kamu tüzel kişileridir.
15.11.2013 100
Mahalli İdarelerin Özellikleri • Mahallî idare kuruluşları, merkezî idarenin, yani devlet
tüzel kişiliğinin dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliğine
sahiptirler.
• Mahallî idarelerin devletten ayrı,kendilerine has mal
varlıkları ve bütçeleri vardır.
• Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin
hiyerarşisine dahil değildir.
• Yerel yönetimlerin karar organları seçimle iş başına gelir.
• Mahallî idare kuruluşları merkezî idarenin, yani devletin
vesayet denetimine tâbidirler
15.11.2013 101
Hizmet Yerinden Yönetimi
• Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden uygulanması sonucunda da
– Devlet tüzelkişiliği dışında yer alan,
– Devletten ayrı bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan,
– görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil olmayan
kamu tüzelkişileri ortaya çıkar.
15.11.2013 102
Hizmet Yerinden Yönetimi
• TANIM:
• Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, uzmanlık isteyen, merkezî idare (=devlet) tarafından yürütülmesi uygun görülmeyen, bazı kamu hizmetlerini yürüten, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunan, belli bir özerkliğe sahip olan kamu kuruluşlarıdır
• Kamu iktisadî teşebbüsleri, üniversiteler, TRT, SGK, TÜBİTAK bu tür adem-i merkeziyet kuruluşlarına örnek gösterilebilir.
15.11.2013 103
Hizmet Yerinden Yönetimi
• Hizmet yerinden yönetimi belli bir hizmete özerklik
tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli
bir yörede yaşayan insanlara salt o yörede bir arada
yaşamalarından kaynaklanan müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder. Bu nedenle,
hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organları
seçmenlerin iradesi ile belirlenmez.
15.11.2013 104
Hizmet Yerinden Yönetimi
• Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu yapısındadırlar.
• Gerçekten hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzelkişilik kazanmışlardır.
15.11.2013 105
Yerinden Yönetimin Fayda ve Sakıncaları
• Yerinden Yönetimin Yararları : – Yerel yerinden yönetimin demokratik ilkelere
uygunluğu. – Kırtasiyecilik ve bürokrasinin azalması. – Hizmetlerin gereksinimlere uygun yürütülmesi.
• Yerinden Yönetimin Sakıncaları :
– Ülke bütünlüğünün ve milli birliğin sarsılma tehlikesi. – Partizanca uygulamalara yol açması. – Hizmetlerin tekdüze bir biçimde yürütülmemesi. – Mali denetimdeki güçlükler.
15.11.2013 106
Kamu Tüzel kişiliği
• Kamu tüzelkişiliği: Kanunla ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak kurulan, üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmış, malları, gelirleri ve personeli ayrı bir statüye tabi tutulmuş kuruluşlardır.
15.11.2013 107
KİŞİLER
GERÇEK KİŞİLER
TÜZEL KİŞİLER
ÖZEL HUKUK TÜZEL KİŞİLERİ
KAMU HUKUKU
TÜZEL KİŞİLERİ
KAMU İDARELERİ
(KİŞİ TOPLULUĞU)
1.DEVLET
2. İL ÖZEL İDARELERİ
3. BELEDİYELER
4. KÖYLER
KAMU KURUMLAR
(MAL TOPLULUĞU)
KİT’LER, ÜNİVERSİTELER, YÖK, TRT, TÜBİTAK, SGK , SPK…
15.11.2013 108
Kamu Tüzel kişiliği: Mahalli İdareler
MADDE 127- Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
15.11.2013 109
Kamu Tüzel kişiliği: Mahalli İdareler
• Mahalli İdareler olarak adlandırılan bu kuruluşlar, kamu tüzelkişiliğine sahip olma niteliklerini Anayasa'dan almaktadırlar.
• Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının ise bazıları Anayasa'da düzenlenmiş ve bunların kamu tüzelkişiliğine sahip olma nitelikleri gene Anayasa'da belirtilmiştir.
15.11.2013 110
Üniversiteler
1. Yükseköğretim kurumları
• MADDE 130- Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip üniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur.
[…] 15.11.2013 111
YÜKSEKÖĞRETİM ÜST KURULUŞLARI
2. YÜKSEKÖĞRETİM ÜST KURULUŞLARI
MADDE 131- Yükseköğretim kurumlarının öğretimini planlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındaki eğitim- öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yönlendirmek bu kurumların kanunda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda kurulmasını, geliştirilmesini ve üniversitelere tahsis edilen kaynakların etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak ve öğretim elemanlarının yetiştirilmesi için planlama yapmak maksadı ile Yükseköğretim Kurulu kurulur.
15.11.2013 112
Radyo Televizyon Üst Kurulu
F. RADYO VE TELEVİZYON ÜST KURULU, RADYO VE TELEVİZYON KURULUŞLARI VE KAMUYLA İLİŞKİLİ HABER AJANSLARI (*)
MADDE 133- (Değişik: 8/7/1993- 3913/1 md.)
Radyo ve televizyon istasyonları kurmak ve işletmek kanunla düzenlenecek şartlar çerçevesinde serbesttir.
(Ek fıkra: 21/6/2005-5370/1 md.) Radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu dokuz üyeden oluşur. Üyeler, siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında belirlenecek üye sayısının ikişer katı olarak gösterecekleri adaylar arasından, her siyasî parti grubuna düşen üye sayısı esas alınmak suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca seçilir. Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri ve görev süreleri kanunla düzenlenir.
15.11.2013 113
G. ATATÜRK KÜLTÜR, DİL VE TARİH YÜKSEK KURUMU
MADDE 134- Atatürkçü düşünceyi, Atatürk ilke ve inkılâplarını, Türk kültürünü, Türk tarihini ve Türk dilini bilimsel yoldan araştırmak, tanıtmak ve yaymak ve yayınlar yapmak amacıyla; Atatürk’ün manevî himayelerinde, Cumhurbaşkanının gözetim ve desteğinde, Başbakanlığa bağlı; Atatürk Araştırma Merkezi, Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu ve Atatürk Kültür Merkezinden oluşan, kamu tüzelkişiliğine sahip “Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu” kurulur.
[…] 15.11.2013 114
KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI
H. KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI
• MADDE 135- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.
[…] 15.11.2013 115
Diyanet İşleri Başkanlığı
• İ. Diyanet İşleri Başkanlığı
MADDE 136- Genel idare içinde yer alan Diyanet İşleri Başkanlığı, lâiklik ilkesi doğrultusunda, bütün siyasî görüş ve düşünüşlerin dışında kalarak ve milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek, özel kanununda gösterilen görevleri yerine getirir.
15.11.2013 116
Kamu tüzelkişiliğine sahip olma nitelikleri Anayasa
güvencesi altında ve dolayısıyla yasa koyucunun
tasarrufu dışında tutulmuş bulunan bu hizmet
yerinden yönetim kuruluşları yanı sıra, Anayasa
kanun koyucuya öteki hizmet yerinden yönetim
kuruluşları oluşturma ve onlara kamu tüzelkişiliği
verme imkânını tanımaktadır.
15.11.2013 117
• Nitekim Anayasa‘nın 123. maddesinin 3. fıkrasına göre;
– "Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla ve kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur".
Bu Anayasa kuralı, kamu tüzelkişisi olma niteliğini
Anayasa'dan alan yerel yönetimler ve bazı hizmet
yerinden yönetim kuruluşları dışında kalan öteki hizmet
yerinden yönetim kuruluşlarının kanun koyucu tarafından
kurulabilmesini sağlamak amacına yöneliktir.
15.11.2013 118
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• Anayasayla veya Kanunla Nitelendirme:
• Bir tüzel kişi, Anayasayla veya kanunla "kamu tüzel kişisi” olarak nitelendiriliyorsa, haliyle ortada bir problem yoktur. O tüzel kişi, bir kamu tüzel kişisidir.
15.11.2013 119
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• Bazı kamu tüzel kişilerinin kamu tüzel kişiliği doğrudan doğruya Anayasadan kaynaklanmaktadır.
• “Devlet"in, yani "merkezî idare"nin kamu tüzel kişiliği Anayasadan kaynaklanmaktadır (m.29/4, m.82/1, m.128/1, m.161/1).
• "il(il özel idaresi)", "belediye" ve "köy"ün kamu tüzel kişiliği de doğrudan doğruya Anayasadan kaynaklanır (m.127/1).
15.11.2013 120
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• KANUNLA NİTELENDİRME:
Bir tüzel kişi, bir kanunla bir "kamu tüzel kişisi"
olarak nitelendiriliyorsa ortada yine bir problem
yoktur. O tüzel kişi tartışmasız kamu tüzel kişisidir.
– 4Kasım 1981 tarih ve 2547 sayılı Yüksek Öğretim
Kanununun 3'üncü maddesinin c bendine (3 Nisan
1991 tarih ve 3708 sayılı Kanun ile değişik) göre,
Yüksek teknoloji enstitüsü, "kamu tüzel kişiliğine...
sahip bir yükseköğretim kurumudur".
15.11.2013 121
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
– 9 Temmuz 1982 tarih ve 2690 sayılı Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Kanununun 3 'üncü maddesine göre, "bu Kanunda belirtilen görevleri yerine getirmek üzere kısa adı TAEK olan, Başbakana bağlı, kamu tüzel kişiliği haiz Türkiye Atom Enerjisi Kurumu kurulmuştur".
15.11.2013 122
• ANAYASAYLA VEYA KANUNLA NİTELENDİRME YOKSA:
• Öncelikle bu şartların uygulanabilmesi için her şeyden önce ortada bir "tüzel kişi" bulunmalıdır.
• Tüzel kişiliğe sahip olmayan bir idarî teşkilat veya bir birim, aşağıdaki şartları taşısa da kamu tüzel kişiliğine de sahip olamaz.
15.11.2013 123
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• Birinci Şart: Tüzel Kişi, Devlet Tarafından Kurulmuş Olmalıdır:
• Bir tüzel kişinin kamu tüzel kişisi olabilmesi için, özel kişiler tarafından değil, devlet tarafından kurulmuş olması gerekir.
• Anayasamızın 123'üncü maddesinin 3'üncü fıkrası, – "kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya kanunun açıkça
verdiği yetkiye dayanılarak kurulur”
dediğine göre, devlet de bir kamu tüzel kişisini iki değişik şekilde kurabilir:
15.11.2013 124
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
TÜZEL KİŞİ, YASAMA ORGANI TARAFINDAN KANUNLA KURULMUŞ OLMALIDIR
– TÜBİTAK, 17 Temmuz 1963 tarihinde kabul edilen 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunla;
– TODAİE, 25 Haziran 1958 tarih 7163 sayılı Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Teşkilât Kanunuyla
kurulmuştur.
Kanun hükmünde kararnameyle de kamu tüzel kişisi kurulabilir.
– Örneğin Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA) 18 Mart 1993 tarih ve 497 sayılı Türkiye Bilimler Akademisinin Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameyle kurulmuştur.
15.11.2013 125
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• TÜZEL KİŞİ, KANUNUN AÇIKÇA VERDİĞİ YETKİYE DAYANILARAK İDARE TARAFINDAN BİR İDARÎ İŞLEMLE KURULMUŞ OLMALIDIR :
• Anayasamızın 123'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasına göre,
– "kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur".
• O hâlde, kendisi hakkında çıkarılan özel bir kanunla kurulmamış bir tüzel kişinin, kamu tüzel kişisi olabilmesi için, "kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulması" gerekir.
– Örneğin bir kamu tüzel kişisi olan kamu iktisadî teşebbüsleri, 8 Haziran 1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadî Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 3'üncü maddesine göre "Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur".
15.11.2013 126
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• İKİNCİ ŞART: TÜZEL KİŞİ, KAMU GÜCÜ
AYRICALIKLARIYLA DONATILMIŞ OLMALIDIR:
• Devletin kanunla kurduğu her tüzel kişi sırf bu
nedenden dolayı ve kendiliğinden kamu tüzel kişisi
olmaz.
• Devlet, özel hukuka tâbi olarak bir özel hukuk tüzel
kişisi de kurabilir. Devlet tarafından kurulan tüzel kişi,
"kamu gücü ayrıcalıkları"yla donatılmış ise, bu tüzel
kişi bir kamu tüzel kişisidir; yok eğer donatılmamış ise
bu tüzel kişi bir özel hukuk tüzel kişisidir. 15.11.2013 127
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
MAL VE GELİRLERİN STATÜSÜ
• Tüzelkişinin malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise, gene bir kamu tüzelkişisinin varlığından söz edilebilir. Aynı şekilde, tüzelkişinin gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu söylenebilir.
PERSONELİN STATÜSÜ
• Nihayet, tüzelkişinin görevlileri Türk Ceza Kanunu'nun uygulanması yönünden devlet memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılabilir.
15.11.2013 128
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
MAL VE GELİRLERİN STATÜSÜ
• Tüzelkişinin malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise, gene bir kamu tüzelkişisinin varlığından söz edilebilir. Aynı şekilde, tüzelkişinin gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu söylenebilir.
PERSONELİN STATÜSÜ
• Nihayet, tüzelkişinin görevlileri Türk Ceza Kanunu'nun uygulanması yönünden devlet memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzelkişinin bir kamu tüzelkişisi olduğu sonucuna varılabilir.
15.11.2013 129
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• Ordu Yardımlaşma Kurumu, bir kamu tüzel kişisidir:
• Çünkü:
– OYAK, kamu tüzel kişisi olmak için gerekli olan birinci koşulu sağlamaktadır. Zira OYAK, yasama organı tarafından kanunla kurulmuştur (205 sayılı OYAK Kanunu).
– OYAK, kamu tüzel kişisi olmak için gerekli olan ikinci koşulu da sağlamaktadır. Zira OYAK, birtakım kamu gücü ayrıcalıklarıyla (zorunlu üyelik ve zorunlu aidat, vergi muafiyeti vs.) tanınmıştır.
O hâlde OYAK, bir kamu tüzel kişisidir.
15.11.2013 130
Kamu Tüzel Kişiliğinin Belirlenmesi
• Kamu tüzel kişisi, bazı yönleriyle özel hukuka tâbi tutulmuş olabilir. KİT’ler
• Kamu tüzel kişiliğinin tanımında kamu yararı amacı veya kamu hizmeti kriteri belirleyici değildir.
• Kamu gücü ayrıcalığı kriteri tek başına yeterli değildir.
• Bir tüzel kişiye idare hukukunun uygulanması, onun işlemlerinin idarî yargıya tâbi olması,onun bir kamu tüzel kişisi olduğu anlamına gelmez.
15.11.2013 131
İdarenin Bütünlüğü
• İdareyi oluşturan tüm bu örgütler, ilk bakışta
birbirlerinden ayrı ve parçalanmış bir görünüm
gösterseler dahi, gerek kuruluş ve gerek görevleri
yönünden birbirlerinden tamamen bağımsız olarak
düşünülemezler.
• İdareyi oluşturan her bir örgüt, kanuni idare ilkesi
uyarınca ya doğrudan doğruya kanunla veya kanunun
açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulmaktadır. Bu
anlamda, İdarenin bütünlüğü İlkesi, tekçi devlet ve
kanuni idare ilkesi ile sıkı sıkıya ilişkilidir.
15.11.2013 132
İdarenin Bütünlüğü
• İdarenin Bütünlüğü İlkesi: İdarenin kuruluş ve
örgütleriyle bir bütünlük arz etmesidir.
• Anayasamız da, "idare, kuruluş ve görevleriyle
bir bütündür" diyerek "idarenin bütünlüğü
ilkesi"ni kabul etmektedir (m.123/1).
• Dolayısıyla idarenin bütünlüğü ilkesi anayasal
bir ilkedir.
15.11.2013 133
İdarenin Bütünlüğü
• Parçalı bir yapıda olan idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik iki hukukî araç vardır: Hiyerarşi ve vesayet.
• Hiyerarşi, tek bir tüzel kişi içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler arasındaki bütünlüğü sağlar.
• idari vesayet ise merkezî idare (=devlet) ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlar.
15.11.2013 134
İdarenin Bütünlüğü
• Merkezden yönetim sisteminde, tüm hizmetlerin toplandığı, düzenlendiği ve planlandığı bir başkent teşkilatı yanı sıra bu hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yürütülmesini sağlayacak bir taşra teşkilâtının varlığı da zorunlu olduğundan, bu sistemin işleyebilmesi için, başkent teşkilat ile taşra teşkilatı arasındaki bütünlüğün sağlanması gereklidir.
15.11.2013 135
İdarenin Bütünlüğü
• Aynı gereklilik, çeşitli birimlerden oluşan yerel yönetimler için de söz konusu olduğu gibi, hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de söz konusudur.
• Merkezi idarenin başkent ve taşra örgütü, adına hiyerarşi denilen bir hukuki bağ ile birbirlerine bağlandığı gibi, aynı yerinden yönetim kuruluşunun çeşitli birimleri de gene aynı hukuki bağ ile bütünleştirilmektedirler.
15.11.2013 136
İdarenin Bütünlüğü
• İdare teşkilatı içinde hiyerarşi;
– bu teşkilatın bir kademeleşme göstermesini, bu teşkilatın görevlilerinin aşağıdan yukarı doğru basamak basamak, derece derece birbirlerine bağlanarak baştaki yetkililere tabi olmalarını
ifade etmektedir.
15.11.2013 137
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• ASTIN MEMURİYET DURUMUNA İLİŞKİN İŞLEMLER YAPMA
• Hiyerarşik amir, astlarının memuriyet durumlarına ilişkin bazı işlemleri yapabilme yetkisine sahiptir.
• Örneğin, hiyerarşik amir, astlarına ilişkin atama, sicil verme, yükseltme işlemlerini yapma, onlara disiplin cezaları verme ve onların hizmet yerlerini değiştirme yetkisine sahiptir.
• Sicil verme yetkisi de tipik bir hiyerarşi yetkisidir. Ancak bu yetki Türkiye'de 13 Şubat 2011 tarih ve 6111 sayılı Kanunla 657 sayılı Kanunun ilgili hükümleri değiştirilerek ilga edilmiştir
15.11.2013 138
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
ASTA EMİR VERME YETKİSİ
• Hiyerarşik amir, astlarına işlemlerini yapmadan önce emir ve direktif verme, genelge, tebliğ ve açıklama gönderme suretiyle kanunların nasıl uygulanması gerektiği konusunda yol ve yön gösterme yetkisine sahiptir.
• Böylece, ast, görevlerini ve bu görevlerine ilişkin işlemlerini kendi görüş ve anlayışına göre değil üstünün istediği biçim ve yönde yapmak zorundadır.
• Astın, üstün kendisine bu yolda verdiği emir ve direktiflere karşı itiraz veya dava açma hakkı yoktur.
15.11.2013 139
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• Ast, yalnızca üstünün kendisine verdiği emri yönetmelik, tüzük, kanun veya Anayasa'ya aykırı görür ise, bu emri yerine getirmeme ve bu aykırılığı emri veren üste bildirme imkânına sahiptir.
• Ancak üst emrinde ısrar eder ve bu emri yazı ile yenilerse, ast artık bu emri yerine getirmek zorundadır. Bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz (AY md. 137/1).
15.11.2013 140
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• Ancak ast, üstün kendisine verdiği konusu suç teşkil eden emri yerine getirmeme imkânına sahip olduğu gibi (AY md. 137/2), böyle bir emri yerine getirdiğinde de sorumluluktan kurtulmaz.
• Buna göre , ast ancak konusu suç teşkil eden bir emir söz konusu olduğunda, üstün emrini yerine getirmemek imkânına sahiptir.
15.11.2013 141
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• ASTIN İŞLEMLERİNİ DENETLEME YETKİSİ
• Hiyerarşik amir, astın işlemlerini yapmasından
sonra bu işlemleri denetleme ve bu denetim
sonucuna göre astın işlemlerini onama ya da
onamama, düzeltme, değiştirme, kaldırma, geri
alma (iptal etme), uygulanmalarım erteleme ya
da durdurma gibi yetkilere sahiptir.
15.11.2013 142
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• Hiyerarşik amir (üst) astın işlemlerinin hem hukuk kurallarına ve hem de ihtiyaca ve hizmetin gereklerine uygunluğunu denetleme yetkisine sahiptir. Yani, hiyerarşik denetim hem bir hukukilik ve hem de bir yerindelik denetimidir.
15.11.2013 143
Hiyerarşi Yetkisinin Özellikleri:
• Hiyerarşi yetkisi aynı kamu tüzel kişiliği içinde
geçerli bir yetkidir.
• Hiyerarşi yetkisi, bir "genel yetki"dir. Amir, bu yetkiye kendiliğinden sahiptir. Bu yetkinin amire ayrıca kanunla verilmesine gerek yoktur.
• Hiyerarşi yetkisi, kendiliğinden veya ilgililerin başvurusu üzerine kullanılabilir.
15.11.2013 144
İdarenin Bütünlüğü /Hiyerarşi
• Hiyerarşi yetkisi, "hukukîlik" sebepleriyle kullanılabileceği gibi, "yerindelik" sebepleriyle de kullanılabilir.
• Hiyerarşi ilişkisinde, memurun idarî veya yargısal bir başvuru hakkı yoktur. Memur, amirin işlemine karşı, örneğin onun verdiği emir ve talimata karşı dava açamaz.
• Hiyerarşi yetkisi vazgeçilemeyen bir yetkidir. Hiyerarşik amir, bu yetkisinden vazgeçemez, gerektiği durumlarda da kullanmak zorundadır
15.11.2013 145
İdari Vesayet
• İdari vesayet merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlayan bir hukuki araçtır.
15.11.2013 146
İdari Vesayet
• Merkezî idarenin (=devletin) dışında başka idareler, yani başka tüzel kişilikler de vardır.
• Devletin (merkezî idarenin) dışında yer alan kamu tüzel kişilerinin eylem ve işlemleri devletin bütünlüğünü tehdit edebilir veya kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini engelleyebilir.
15.11.2013 147
İdari Vesayet
• Bu nedenle devlet tüzel kişiliğini temsil eden merkezî idarenin, yerinden yönetim kuruluşlarını belli bir ölçüde denetleme yetkisine sahip olması gerekir.
• Merkezî idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu, sınırları kanunla çizilmiş bu denetleme yetkisine idarî vesayet yetkisi denir.
15.11.2013 148
İdari Vesayet
• İdarî vesayet, kanunla öngörülen hallerde merkezî idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu sınırlı bir denetim yetkisidir.
15.11.2013 149
İdari Vesayet/Anayasal Dayanağı
• İdarî vesayet yetkisi bizzat Anayasa tarafından öngörülmüş bir yetkidir. Anayasamızın 127'nci maddesinin beşinci fıkrasına göre,
– "Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir".
15.11.2013 150
İdari Eylem
15.11.2013 151
• Hukuki sonuç doğuran yani hukuk düzeninde değişiklik meydana getiren idarenin davranış, hareket ve faaliyetleridir. – Örneğin, belediyenin iş makinesi ile yol yapması,
kanal açması, doktorun ameliyat yapması, öğretim üyesinin ders anlatması
Burada belediyenin iş makinesinin bir özel kişinin bahçesinin duvarını yıkması, doktorun yanlış ameliyat yapması durumlarında ortaya çıkan zararlardan idare sorumludur.
İdari Eylem
15.11.2013 152
• Burada sorumluluk hukuku açısından bazı hukuki sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Ancak burada bir hukuki sonuç doğuyorsa da bu sonucu doğurmaya yönelik bir irade açıklaması yoktur.
• İdari faaliyetlerin bir kısmı iradi faaliyetler olarak değerlendirilebilirse de, buradaki irade hukuk aleminde bir yenilik veya değişiklik yapma iradesi olmayıp maddi dünyada bir yenilik veya değişiklik meydana getirmeye yönelik bir iradedir.
İdari Eylem
15.11.2013 153
• Bu eylemlerin bir kısmı daha önce yapılmış olan bir idari işlemin hukuk aleminde meydana getirdiği yenilik ya da değişikliği maddi dünyaya aktarmak için girişilen davranışlar olabileceği gibi bir kısmı ise idari fonksiyonun yerine getirilmesi sırasında herhangi bir idari işlemeye dayanmayan davranışlardır.
• Hatta idarenin yapması gereken bir şeyi yapmaması da maddi alemde bir yenilik ya da değişiklik meydana getireceği için, ihmali bir idari eylem sayılır.
İdari Eylem
15.11.2013 154
• İmar planında dayalı olarak idarece yapılan yol genişletme çalışması sırasında bahçe duvarının yıkılması ve ağaçların sökülmesinde idari eylemden kaynaklanan bir zarar söz konusu olduğundan uyuşmazlık idare hukuku kurallarına göre idari yargıda çözümlenecektir.
İDARİ İŞLEM: Giriş
15.11.2013 155
• İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir.
• Nasıl ki, yasama fonksiyonu, yasama işlemleri ile, yargı fonksiyonu da yargı işlemleri ile yerine getiriliyorsa, idari fonksiyon da idari işlemler ile yerine getirilir.
• idari işlemlerin en belirgin ve ayırt edici özelliği, bunların idarenin sahip olduğu üstün yetki ve ayrıcalıklar (kamu gücünü) kullanılarak yapılmalarıdır.
İDARİ İŞLEM: Giriş
15.11.2013 156
• İdarenin yaptığı her işlemi idari işlem olarak nitelendirmek mümkün değildir.
• Bir başka anlatımla, İdarenin işlemleri deyimi, idari işlem deyimi ile özdeş olmayıp, daha geniş kapsamlıdır; ve de idarenin her türlü işlemi idari işlem değildir.
• Şöyle ki; idarenin kamu gücünü kullanarak değil de, tüzelkişiliğinden kaynaklanan hak ehliyetine dayanarak yapmış olduğu işlemler (çoğu kez sözleşmeler) idarenin işlemleri olmalarına karşın, idari işlem sayılmazlar. Örneğin, idarenin özel hukuka tabi sözleşmeleri
• İdari işlemler yalnızca idari organların işlemlerinden de ibaret değildir.
İDARİ İŞLEM: Giriş
15.11.2013 157
• İdari işlemleri, öncelikle, tek yanlı ve iki yanlı işlemler
olarak iki kategori altında toplayabiliriz.
• Tek yanlı idari işlemler, ilgilisinin rıza ve muvafakatine
bağlı olmadan, idarenin tek yanlı olarak açıkladığı iradesi
ile yapılan işlemlerdir, idari işlemlerin çok büyük bir
çoğunluğu tek yanlı işlemlerdir.
• iki yanlı idari işlemler ise, idare ile ilgilisinin karşılıklı
olarak açıkladıkları iradelerin uyuşumu sonucu yapılan
işlemlerdir.
– İdari sözleşmeler, iki yanlı idari işlemlerdir.
İDARİ İŞLEM: Giriş
15.11.2013 158
• Tek yanlı idari işlemleri de,
– bireysel işlemler ve
– düzenleyici işlemler
olmak üzere iki kategori altında toplayabiliriz.
• Bireysel idari işlemler, belli kişi ve durumlara ilişkin olarak yapılan idari işlemlerdir.
– Atama işlemi, kamulaştırma işlemi gibi.
• Buna karşılık, düzenleyici idari işlemler, belli kişi ve durumlara ilişkin olmayıp, genel ve soyut hukuk kuralları koyan işlemlerdir.
– Örneğin, tüzük ve yönetmelik gibi.
İdari İşlem: Tanım
15.11.2013 159
• İdarî İşlem; idarenin hukukî sonuç doğurmaya yönelik bir
irade açıklaması olarak tanımlanabilir.
• Buna göre;İdarî işlemin de bir hukukî işlem olarak, biri
– "irade açıklaması", diğeri
– "hukukî sonuç"
olmak üzere iki unsuru vardır.
• Örneğin; fakülte idaresinin öğrenciye disiplin cezası
verme işleminde idarenin açıkladığı bir irade ve bu
iradenin doğurduğu bir hukukî sonuç (örneğin öğrencinin
bir dönem okuldan uzaklaştırılması) vardır.
İdari İşlem: Tanım
15.11.2013 160
• İdarenin her işlemi "idarî işlem" değildir;
• İkinci olarak özel hukuk tüzel kişilerinin de bazı işlemleri "idarî işlem" niteliğinde olabilmektedir.
İdari İşlem: Tanım
15.11.2013 161
• İdarenin Her İşlemi İdarî İşlem Değildir.
• İdarenin Bazı İşlemleri Özel Hukuk İşlemidir. İdarenin hukukî sonuç doğurmaya yönelik her irade açıklaması bir "hukukî işlem"dir ama bir "idarî işlem" değildir.
• Yani "idarenin işlemleri” kavramı "idarî işlemler" kavramından geniştir.
• Çünkü idarenin bazı işlemleri idare hukukuna değil, özel hukuka tâbi olmakta ve bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklara adlî yargıda bakılmaktadır. İdarenin bu tür işlemlerine "idarenin özel hukuk işlemleri” denmektedir.
İdari İşlem: Tanım
15.11.2013 162
• O halde idare veya idare adına hareket eden özel hukuk kişilerince, kamu gücü kullanılarak yapılan, doğrudan ya da belirli bir süreç içinde rızaları olsun ya da olmasın kişi veya onlara ait nesnelerin hukuki durumlarını etkileyen, kamusal nitelikli ve tek yanlı irade açıklamalarıdır.
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri:
15.11.2013 163
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri:
1. İdarenin kendi özel mallarının yönetimine ilişkin
olarak yaptığı işlemler, idarî işlem değil, özel hukuka
tâbi işlemlerdir ve bunlardan kaynaklanacak
uyuşmazlıklar da adlî yargıda görülür; çünkü idare bu
mallarını, bir özel hukuk kişisinin mülkünü işletmesi
gibi işletir.
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri:
15.11.2013 164
2. Kamu tüzel kişileri özel hukuk sözleşmeleri de
yapabilir. Bu, onların tüzel kişilik sıfatından
kaynaklanır.
Örneğin, bir okul idaresi, okul kütüphanesine
kitapları kitapçılardan bir sözleşme yaparak satın alır.
Okul ile kitapçı arasındaki sözleşme, irade serbestisi
esasına göre yapılan dolayısıyla da kamu gücü
ayrıcalıklarına dayanmayan bir özel hukuk
sözleşmesidir.
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri:
15.11.2013 165
3. KİT'lerin üçüncü kişilerle yaptıkları işlemler, idarî işlem değil, "özel hukuk işlemi“ niteliğindedir.
Bu nedenle bunlara idare hukuku değil, özel hukuk uygulanır ve bunlardan kaynaklanacak uyuşmazlıklara da adlî yargıda bakılır.
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri:
15.11.2013 166
Sonuç olarak, idarenin (bir kamu tüzel kişisinin) kamu gücüne dayanmayan, kamu gücü ayrıcalıkları içermeyen işlemlerinin bir "idarî işlem" değil, "özel hukuk işlemi" olduğunu söyleyebiliriz.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 167
• İdarî İşlemin Mutlaka İdareden Çıkması Şart Değildir. Özel Hukuk Tüzel Kişilerinin Bazı İşlemleri İdarî İşlemdir:
• İdarî işlem mutlaka idare tarafından, yani kamu tüzel kişileri tarafından yapılan bir işlem değildir. Çünkü bazı durumlarda özel hukuk tüzel kişileri de idarî işlem yapabilmektedirler.
• Bu takdirde, özel hukuk tüzel kişilerinin idarî işlem niteliğindeki işlemlerine idare hukuku uygulanır ve bunlardan doğan uyuşmazlıklar da idari yargıda görülür.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 168
• Özel hukuk tüzel kişilerinin kamu gücüne dayanan işlemleri birer idarî işlemdir.
• Bir özel hukuk tüzel kişisinin yaptığı işlemde bir "kamu gücü ayrıcalığı“ varsa o işlem bir "idarî işlem"dir dolayısıyla idare hukukuna tâbidir ve ondan kaynaklanan uyuşmazlıklar idarî yargıda görülür.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 169
• Örneğin, Türkiye Jokey Kulübü bir özel hukuk tüzel
kişisidir. Ancak bu Kulübün müşterek bahis tertip
işlemi, kamu gücü ayrıcalıklarına dayandığı için bir
idarî işlem olarak kabul edilmektedir.
• Özel eğitim ve öğretim kurumlarının öğrencilerine
ilişkin yaptıkları işlemlerin not verme ve disiplin
gibi pek çok işlemi de yine aynı sebeplerle idari
işlem olarak kabul edilmektedir.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 170
• Bir işleme "idarî" nitelik kazandıran unsur
kamu gücü ayrıcalığıdır.
• Bir "hukukî işlemi" "idarî işlem" hâline getiren
şey, onun idareden çıkmış olması değil, bu
işlemin "kamu gücü ayrıcalıkları” ile donatılmış
olmasıdır.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 171
• Bir hukukî işlem, ister kamu tüzel kişisi isterse özel hukuk tüzel kişisi tarafından yapılsın, bir kamu gücü ayrıcalığı içeriyorsa o hukukî işlem idarî işlem niteliğindedir; dolayısıyla idare hukukuna tâbi olur ve ondan kaynaklanan uyuşmazlıklar idarî yargıda karara bağlanır.
İdari İşlemin Özellikleri
15.11.2013 172
• Somut bir idari faaliyetin, kamu hukuku alanında kamu hukuku ile ilgili bir idari faaliyet ya da özel hukuka tabi bir özel hukuk faaliyeti olup olmadığı faaliyetin kamu gücü kullanılarak yapılıp yapılmadığına göre belirlenecektir.
Bir Hukukî İşlemin "İdarî İşlem" Olmasının Doğurduğu Sonuçlar:
15.11.2013 173
• Bir Hukukî İşlemin "İdarî İşlem" Olmasının Doğurduğu Sonuçlar:
– İdarî işlemler, idare hukukuna tâbidir.
– İdarî işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıklara idarî yargıda bakılır.
İdari İşlemlerin Türleri
15.11.2013 174
• İdarî işlemler öncelikle
– "tek-yanlı idarî işlemler" ve
– "iki-yanlı idarî işlemler" olmak üzere ikiye ayrılır.
• Tek yanlı idarî işlemler de kendi içinde bireysel işlemler ve düzenleyici işlemler olarak ikiye ayrılır.
İDARİ İŞLEMLER
TEK YANLI İŞLEMLER
DÜZENLEYİCİ İDARİ İŞLEMLER
BİREYSEL İDARİ İŞLEMLER
İKİ YANLI İŞLEMLER
İdari İşlemlerin Türleri
15.11.2013 175
Tek-Yanlı İdarî İşlemler:
15.11.2013 176
• "Tek-yanlı idarî işlemler, ilgilinin rıza ve muvafakatine bağlı olmadan, idarenin tek-yanlı olarak açıkladığı iradesiyle yapılan işlemlerdir.
• Tek-yanlı idarî işlemler de kendi içinde "bireysel idarî işlemler" ve "düzenleyici idarî işlemler " olarak ikiye ayrılmaktadır
Bireysel idarî işlemler
15.11.2013 177
• Bireysel idarî işlemler, kişisel ve özel durumlara ilişkin olan idarî işlemlerdir.
– Örneğin, memur atama işlemi, disiplin cezası verme işlemi, kamulaştırma işlemi, inşaat ruhsatı verme işlemi bir bireysel idarî işlemdir. Bireysel idarî işlemlere "idarî kararlar" da denir.
Düzenleyici idarî işlemler
15.11.2013 178
• Düzenleyici idarî işlemler ise genel ve kişilik-dışı olan idarî işlemlerdir.
– Örneğin, tüzük ve yönetmelik, bir düzenleyici idarî işlemdir.
• Düzenleyici işlemler, maddî bakımdan, yani içerikleri itibarıyla kanunlara benzerler; yani idare, düzenleyici işlemlerle kurallar (normlar) koyar.
Bireysel İdarî İşlem - Düzenleyici İdarî İşlemlerin Ayrımı
15.11.2013 179
• Bireysel idarî işlemler ile düzenleyici idarî işlemler
şu iki kriterle birbirinden ayrılmaktadır:
– Genellik Kriteri: Bireysel idarî işlemler, özel durumlara
ilişkindir oysa düzenleyici idarî işlemler, genel
niteliktedir.
– Kişisellik/Kişilik-Dışılık Kriteri: Bireysel idarî işlemler,
ismen belirlenen bir veya birden çok kişiye ilişkindir.
Buna karşılık, düzenleyici idarî işlemler, "kişilik-dışı"
niteliktedirler; yani bunların "muhatapları" ismen
belirlenmemiştir
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 180
İCRAÎLİK:
• Özel hukukta "irade serbestisi" ve "eşitlik" ilkesi geçerlidir.
• Bir sözleşmenin meydana gelebilmesi için iki tarafın birbirine uygun serbest iradelerinin uyuşması gerekir.
• Özel hukukta, kimse kendi iradesini karşısındaki kişiye dayatamaz. Bir sözleşme ancak iki kişinin anlaşmasıyla meydana gelir.
– Örneğin bir kimse komşusunun arsasını satın alıp evini genişletmek istiyorsa, mutlaka komşusunu arsasını ona satması konusunda ikna etmek zorundadır.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 181
• Ancak buna rağmen komşusu o kimseye arsayı
satmak istemiyorsa onu buna zorlayacak bir hukukî
imkâna özel hukuk gerçek ve tüzel kişisi sahip
değildir.
• Ancak kamu hukukunda idare, bir idarî kararı almak
için ilgili kişinin rızasını temin etmek zorunda
değildir.
• İdarî karar, idarenin tek-yanlı irade açıklamasıyla
oluşur ve tamamlanır.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 182
• İdare, belli bir konuda iradesini açıklar ve bu
irade, ilgili kişi tarafından kabul edilmesine
gerek olmaksızın hukuk düzeninde değişikliğe
yol açar yani hukukî sonucunu doğurur.
• İşte idarenin tek-yanlı olarak açıkladığı irade ile
hukukî sonuçlar doğurmasına idarî kararın
"icraîlik özelliği" denir.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 183
• Kararların İcrailiği: İdarece tek yanlı olarak alınan idari kararların ilgililerin hukuki durumlarında değişiklik yapabilmesidir.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 184
• İdarî kararın icraîlik özelliği, idareye özel kişiler karşısında önemli üstünlükler sağlar.
• İdare, kendi iradesini ilgili kişilere zorla kabul ettirme / dayatma imkânına kavuşur.
• İdarî kararların icrailiğinin altında idarenin kamu gücüne sahip olması yatar.
• İdarenin kamu gücüne sahip olmasının temelinde ise kamu yararı düşüncesi bulunmaktadır.
İdari İşlemlerin Özellikleri/İcrailik
15.11.2013 185
• İdari kararların icrai karar olma özellikleri, bu kararların kamu yararı amacına yönelik olmalarından ve alınmalarında kamu gücüne dayanılmasından kaynaklanmaktadır.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 186
• İcraî Olmayan İşlemler: ,
• Genellikle idarenin kararları, yani tek-yanlı
işlemleri icraî niteliktedir.
• Ancak, idareden çıkan her tek-yanlı işlem bu
nitelikte olmayabilir.
• idarenin böyle işlemlerine "icraî olmayan
işlemler" denir.
İdarî İşlemlerin Özellikleri
15.11.2013 187
• İcraî olmayan işlemler, idareden kaynaklanmakla birlikte herhangi bir hukukî sonuç doğurmayan, yani hukuk düzeninde herhangi bir değişikliğe yol açmayan işlemlerdir.
İcraî Olmayan İşlemler:
15.11.2013 188
• İcraî Olmayan İşlemler: – 1. Hazırlık İşlemleri
– 2. Teyit Edici İşlemler
– 3. İç Düzen İşlemleri • a. Sirkülerler
• b. Direktifler
• c. Hizmet İçi Tedbirler – aa. Hizmetin Örgütlenmesine İlişkin Tedbirler
– bb. Önemsiz Tedbirler (Küçük Disiplin Cezaları)
– 4. Enformel İdarî İşlemler
Re’sen İcra Edilebilirlik
15.11.2013 189
• Bir idarî kararın icraî nitelikte olması onun ilgilisi
tarafından kabul edilmesine gerek olmaksızın
hukukî sonuçlarını doğurması demektir.
• Ancak bu sonuçlar hukuk âleminde ortaya çıkar.
Bu sonuçların daha sonra maddî âleme
aktarılması gerekir.
Re’sen İcra Edilebilirlik
15.11.2013 190
• İşte bir idarî kararın hukuk âleminde ortaya çıkan sonuçlarının maddî âleme doğrudan doğruya idare tarafından aktarılmasına, o kararın "re'sen icrası" denir.
• Buna göre icraîlik, kararın oluşmasına ilişkin iken, re'sen icra kararın uygulanmasına ilişkindir. Karar hukuk âleminde oluşur ama maddî âlemde uygulanır.
Re’sen İcra Edilebilirlik
15.11.2013 191
• Örneğin; idarenin bir memura maaş kesme cezası vermesi
• Bu kararın yetkili idari makam tarafından alınması ve ilgiliye tebliğ edilmesiyle bu karar sonuçlarını hukuk âleminde kendiliğinden doğurur.
• Bu disiplin cezasının hukukî geçerliliği için onun ilgili memur tarafından kabul edilmesine gerek yoktur. (KARARIN İCRAİ OLMASI)
• Ancak hukuk âleminde geçerli olarak oluşmuş bu işlemin maddî âleme aktarılması, yani memurun maaşından belli bir miktar paranın fiilen kesilmesi, yani memura eksik maaş ödenmesi ise o kararın "RE'SEN İCRA" edilmesi anlamına gelir.
Re’sen İcra Edilebilirlik
15.11.2013 192
• Özel hukukta "re'sen icra" mümkün değildir. Özel
hukukta kişilerin kendi hakkını kendilerinin
doğrudan almaları, yani "ihkak-ı hak“ yasaktır.
• Özel hukukta kişilerin haklarını almaları için
mahkemeye yahut icra dairelerine(devletin ilgili
kurumlarına ) başvurmaları gerekir.
– Örneğin alacaklının, alacağını ödemeyen borçlunun
önüne geçip ondan borcu kadar bir parayı (rızası
dışında/zorla) alması mümkün değildir
Re’sen İcra Edilebilirlik
15.11.2013 193
• Oysa idare, re'sen icra yetkisine belirli şartlar
altında sahiptir. Yani, idare kural olarak, kendi
aldığı kararı yine kendisi icra edebilir; yani bu
kararın hukuk âleminde doğurduğu
değişiklikleri maddî âleme aktarabilir.
– Örneğin, maaştan kesme cezasını, ilgili memurun
maaşından kesinti yaparak icra eder, bunun için
İdarenin mahkemeye veya icra dairesine
başvurmasına gerek yoktur.
Hukuka Uygunluk Karinesi:
15.11.2013 194
• Hukuka Uygunluk Karinesi: İdare tarafından tek-yanlı olarak alınan idarî işlemlerin hukuka uygun oldukları varsayılır. Buna "hukuka uygunluk karinesi" denir.
• Tek-yanlı bir idarî işlemin, mahkeme tarafından iptal edilinceye kadar hukuka uygun olduğu varsayılır ve uygulanmasına devam edilir.
• Hukuka uygunluk karinesi, sadece bireysel idarî işlemler için değil aynı zamanda düzenleyici idarî işlemler için de geçerlidir.
Hukuka Uygunluk Karinesi:
15.11.2013 195
Hukuka uygunluk karinesinin sonuçları:
• İdarî karar, hukukî sonuçlarını, hâkim kararına ihtiyaç olmaksızın, yargısal denetimden önce, derhal ve kendiliğinden doğurur.
• Bir idarî işlemden dolayı bir uyuşmazlık ortaya çıkarsa dava açması gereken taraf idare değil, işlemin muhatabı olan özel hukuk kişisidir.
• İdarî davalarda ispat yükü, idareye değil, dava konusu olan işlemin hukuka aykırı olduğunu iddia eden özel kişiye aittir. Yani, aksi mahkeme kararıyla ispat edilmedikçe idarenin kararı hukuka uygun olarak kabul edilir.
Hukuka Uygunluk Karinesi:
15.11.2013 196
• İdarî işleme karşı dava açılması kural olarak o işlemin uygulanmasını durdurmaz.
• 2577 sayılı İYUK m. 27/f.1’e göre;
– "Danıştay'da veya idarî mahkemelerde dava açılması dava edilen idarî işlemin yürütülmesini durdurmaz" . Ancak bu kuralın iki istisnası vardır.
– Vergi Davaları.- 6 Ocak 1982 tarih ve 2577 sayılı İYUK m. 27/f.3:
• "vergi mahkemelerinde vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri malî yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur".
– Yürütmeyi Durdurma Kararı- İYUK m. 27 / f. 2:
• “Danıştay veya idarî mahkemeler, idarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler".
BİREYSEL İŞLEMLER (İDARÎ KARARLAR)
15.11.2013 197
• "bireysel idarî işlemler" veya "idarî kararlar", ismen belirlenmiş bir kişi veya belli bir duruma ilişkin olan idarî işlemlerdir.
• İdarî kararlar, belli kişilere ilişkin hukukî sonuçlar doğurmaya yönelik kamu gücü ayrıcalıkları içeren irade açıklamalarıdır. İdarî kararlar ile hukuk düzeninde bir değişikliğe yol açılır; yani
– yeni bir hukukî durum yaratılır veya
– mevcut bir hukukî durumda değişiklik yapılır ya da
– bu duruma son verilir.
BİREYSEL İŞLEMLER (İDARÎ KARARLAR)
• Örneğin;
– memur atama,
– memuru emekliye sevk etme,
– kamulaştırma,
– ruhsat verme,
– disiplin cezası verme
İdarî Kararların Çeşitleri Maddî Açıdan Tasnif:
15.11.2013 199
• Bireysel idarî işlemler, maddî niteliklerine göre "şart işlemler" ve "sübjektif işlemler" şeklinde ikiye ayrılmaktadır
• "Şart işlemler" veya daha doğru bir ifadeyle "durum işlemler", bir kişiyi veya bir şeyi hukuk kurallarınca önceden tespit edilmiş bulunan, genel, objektif ve kişilikdışı bir hukukî statüye (duruma) sokan veya böyle bir statüden çıkaran işlemlerdir.
– Örneğin memur atama işlemi bir şart işlemdir.
Maddî Açıdan Tasnif:
15.11.2013 200
• "Sübjektif işlemler", bireysel hukukî durumlar
doğuran ya da bireysel hukukî durumlarda
değişiklik yaratan işlemlerdir.
• Örneğin; vergi tarh ve tahakkuk işlemleridir.
– Vergi mükelleflerinin ödeyecekleri vergi, her bir
mükellefin ayrı ayrı beyan ettiği kazanç miktarı
üzerinden ve onların evli-bekâr, çocuklu-çocuksuz,
sağlam-sakat gibi özel durumları dikkate alınarak
hesaplanacaktır.
İçeriklerine Göre Tasnif:
15.11.2013 201
• Bireysel idarî işlemler, yani idarî kararlar,
içeriklerine göre;
– "emredici işlemler",
– "inşaî işlemler" ve
– "tespit edici işlemler" olmak üzere üçe ayrılırlar:
İçeriklerine Göre Tasnif:
15.11.2013 202
• "Emredici işlemler", ilgilisini, davranma, katlanma veya kaçınma gibi belirli bir davranışı benimsemeye zorlayan, "emir" veya "yasaklar" içeren işlemlerdir.
– Örneğin kolluk alanında, polis memurunun trafiği düzenlemek amacıyla yaptığı işaretler emredici niteliktedir.
İçeriklerine Göre Tasnif:
15.11.2013 203
• "İnşaî", "yapıcı" veya "kurucu işlemler", belli
bir hukukî durum doğuran ya da mevcut bir
hukukî durumda değişiklik yapan veya hukukî
duruma son veren işlemlerdir.
– Örneğin kamulaştırma, öğrencinin okula
kaydedilmesi, disiplin cezası verme, ruhsat verme
veya ruhsat talebinin reddi, atama, azil, yer
değiştirme, vatandaşlığa alma, vatandaşlıktan
çıkarma işlemleri…
İçeriklerine Göre Tasnif:
15.11.2013 204
• "Tespit edici (belirleyici, beyan edici, izharî) işlemler",
– Yeni bir hukukî durum yaratmayan, bir hukukî durumun varlığını veya yokluğunu, bir kişinin veya bir şeyin hukukî niteliğini tespit eden işlemlerdir.
• Bu işlemler, hukuk düzeninde herhangi bir değişikliğe yol açmaz, hukuk düzeni içindeki bir durumu tespit ve beyan ederler.
• Bu işlemler "hak yaratıcı" nitelikte değildir.
İçeriklerine Göre Tasnif:
15.11.2013 205
• Hukuk düzenindeki değişiklik, bu işlemlerin
yapılmasından önce doğmuştur.
– Örneğin sorumlu olduğu bütün sınavları başarıyla
vermiş ve dolayısıyla mezun olmuş bir öğrenciye
mezuniyet belgesi veya diploma verilmesi tespit edici
bir işlemdir.
• Öğrenci mezun olmanın şartlarını zaten yerine getirmiştir mezuniyet belgesi/diploma sadece bu durumu tespit etmekte, belgelendirmektedir.
Açıklanan İradenin Sayısı ve Usûlüne Göre Tasnif:
15.11.2013 206
• İdarî kararlar açıklanan iradenin sayısı ve
iradenin açıklanmasında izlenen yol
bakımından,
– "basit işlemler“,
– "kolektif işlemler" ve
– "karma işlemler" olmak üzere üçe ayrılır:
Açıklanan İradenin Sayısı ve Usûlüne Göre Tasnif:
15.11.2013 207
• Basit işlemler, tek bir iradenin beyan edilmesiyle oluşan işlemlerdir.
– Örneğin amirin memura uyarma disiplin cezası vermesi işlemi bir basit işlemdir.
Açıklanan İradenin Sayısı ve Usûlüne Göre Tasnif:
15.11.2013 208
• Kolektif işlemler, birden fazla iradenin aynı anda ve aynı yönde beyan edilmesiyle oluşan işlemlerdir.
• Kolektif işlemlerde birden çok irade vardır ama bunlar yine de tek-yanlı işlemlerdir. Çünkü bu işlemlerin meydana gelmesi için karşı tarafın iradesi aranmaz.
• Kolektif işlemlerde birden fazla irade bulunsa da bu iradeler iki taraflı işlemlerde olduğu gibi karşılıklı olarak değil, aynı yönde açıklanmaktadır.
– Örneğin kurul kararları (köy ihtiyar heyeti, belediye meclisi, il genel meclisi ve Bakanlar Kurulu kararları) birer kolektif işlemdir.
Açıklanan İradenin Sayısı ve Usûlüne Göre Tasnif:
15.11.2013 209
• Karma işlemler, aynı yönde ve aynı konuda ve aynı amaca yönelik birden fazla iradenin belli bir sıra içerisinde açıklanmasıyla yapılan işlemlerdir. Yani karma işlemler birden fazla iradenin birbirine eklenmesi sonucu oluşurlar.
– Örneğin; "ortak kararname (üçlü kararname)" böyledir. Bu tür kararnamede, ilgili bakanın iradesi, başbakanın iradesi ve cumhurbaşkanının iradesi bu sıra dahilinde açıklanmaktadır.
Açıklanan İradenin Şekline Göre Tasnif:
15.11.2013 210
• İdarî kararlar, açıklanan iradenin biçimine göre "sarih (açık) kararlar" ve "zımnî (örtülü) kararlar" olmak üzere ikiye ayrılır:
Açıklanan İradenin Şekline Göre Tasnif:
15.11.2013 211
• "Sarih kararlar", anlam ve konusu açıkça anlaşılan irade açıklamalarıyla yapılan işlemlerdir.
• Bu şekildeki irade açıklaması genellikle yazılı şekilde yapılır. Ancak irade açıklaması özellikle kolluk gibi bazı istisnaî durumlarda sözle yapılabilir.
Açıklanan İradenin Şekline Göre Tasnif:
15.11.2013 212
• İdare hukukunda, belli durumlarda idarenin susmasına bir anlam atfetmek, idarenin susarak, zımnî olarak bir irade açıkladığını, yani belli bir şeyi kabul veya reddettiğini varsaymak gerekmektedir.
• Çünkü idare, bireylerden farklı olarak faaliyette bulunmamak hürriyetine sahip değildir.
• Ayrıca hukuk devleti ilkesi, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tâbi olmasını gerektirir. İdareye karşı dava açabilmek için ise ortada idarenin bir eylem veya işleminin olması gerekir.
Açıklanan İradenin Şekline Göre Tasnif:
15.11.2013 213
• Bu nedenle idarenin susmasına bir anlam yüklenmezce idare susarak,
yani işlem yapmaktan kaçınarak yargı denetiminden kurtulabilecektir.
Bu durum ise hukuk devleti ilkesine zarar verecektir.
• Dolaysıyla, idare hukukunda idarenin belli bir süre susması
durumunda idarenin o şeyi ya kabul ya da reddettiği varsayılır.
İdarenin susarak aldığı varsayıldığı bu kararlara "zımnî kararlar" denir.
• Buna göre "zımnî kararlar” idarenin belli bir süre susması neticesinde
almış olduğu varsayılan kararlar olarak tanımlanabilir.
15.11.2013 214
• Zımnî kararlar da kendi içinde, "zımnî ret kararları" ve "zımnî kabûl kararları“ olarak ikiye ayrılır:
• Kural olarak idarenin kendisine yapılan bir istemi, belli bir süre içinde cevaplamaması durumunda, o istemi reddettiği varsayılır.
• Hukukumuzda zımnî ret kararı, 2577 sayılı İYUK "idarî makamların sükûtu" başlıklı 10'uncu maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre;
– "ilgililer haklarında idarî davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idarî makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır“.
• Sonuç olarak, hukukumuzda idarenin 60 gün içinde bir isteğe cevap vermemesi, o isteği reddettiği anlamına gelmektedir. İlgili kişi bu "zımnî ret kararı"na karşı artık dava açma hakkını kazanmaktadır.
Açıklanan İradenin Şekline Göre Tasnif:
15.11.2013 215
• Zımnî ret kararı genel kuraldır. Yani idare susarsa ayrıca ve açıkça bunun aksi bir kanunla öngörülmemiş ise idarenin talebi reddettiği varsayılır.
• Bunun aksi, ancak kanunla öngörülmesi halinde mümkündür.
• Kanunla öngörülmüş bazı istisnaî durumlarda, idarenin susması durumunda bir isteği kabul etmiş olduğunun var sayılmasına "zımnî kabul kararı" denir.
İcrai Olup Olmamalarına Göre Tasnif:
15.11.2013 216
• İdarî işlemlerin özelliklerinden birisi ve en önemlisi "icraî" olmalarıdır.
• Tek-yanlı idarî işlemlerin büyük bir kısmı "icraî” niteliktedir ama "icraî nitelikte olmayan idarî işlemler" de vardır.
• İdarî işlemler, idarenin tek-yanlı irade açıklamasıyla oluşur ve tamamlanır. Yani idare tek-yanlı olarak açıklayacağı iradesiyle hukukî sonuçlar doğurur; hukuk düzeninde değişikliklere yol açar; ilgili kişilerin hakları ve yükümlülükleri üzerinde etkide bulunur.
– Örneğin; kamulaştırma kararı, memur atama kararı, disiplin cezası verme kararı, emekliye sevk kararı, azil kararı, ruhsat isteminin reddi kararı vs. hep icraî kararlardır.
İcrai Olup Olmamalarına Göre Tasnif:
15.11.2013 217
İCRAÎ OLMAYAN İŞLEMLER:
• İdarenin tek-yanlı işlemleri genellikle icraî niteliktedir. Ancak, idareden çıkan her tek-yanlı işlem icraî nitelikte olmayabilir.
• İcrai olmayan işlemler, idareden çıkmakla birlikte herhangi bir hukukî sonuç doğurmayan, yani hukuk düzeninde bir değişikliğe yol açmayan işlemlerdir
İcrai Olup Olmamalarına Göre Tasnif:
15.11.2013 218
• Tek-yanlı idarî işlemler arasında "icraî işlemler"
ve "icraî olmayan işlemler" şeklinde bir ayrımın
sadece teorik değil, pratik sonuçları da vardır.
• İcraî olmayan işlemlere karşı idarî yargıda iptal
davası açılamaz. ÎYUK, m.l4/3-c'ye göre, bir
idarî işlemin bir idarî davaya konu olabilmesi
için "kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem”
olması gerekir.
İcrai Olup Olmamalarına Göre Tasnif:
• İcraî nitelikte olmayan işlemler değişik şekilde
sınıflandırılmakla birlikte bu işlemleri;
– "hazırlık işlemleri",
– "teyit edici işlemler",
– "iç düzen işlemleri" ve
– "enformel işlemler”
olmak üzere dört ana grup altında toplayabiliriz.