UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN Het Europese toezicht op de financiële markten Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 20048 MATHIEU DE LEERSNYDER MASTERPROEF EU-STUDIES PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS COMMISSARIS: FERDI DE VILLE COMMISSARIS: BRUNO VANDECASTEELE
62
Embed
Het Europese toezicht op de financiële markten · huidige crisis te bedwingen, hebben het Europees Parlement, de lidstaten van de Europese Unie en de Europese Commissie maandenlang
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Het Europese toezicht op de financiële markten
Wetenschappelijke verhandeling
Aantal woorden: 20048
MATHIEU DE LEERSNYDER
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS
COMMISSARIS: FERDI DE VILLE
COMMISSARIS: BRUNO VANDECASTEELE
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Het Europese toezicht op de financiële markten
Wetenschappelijke verhandeling
Aantal woorden: 20048
MATHIEU DE LEERSNYDER
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS
COMMISSARIS: FERDI DE VILLE
COMMISSARIS: BRUNO VANDECASTEELE
i
Abstract De financiële crisis die is losgebarsten in 2007 heeft geleid tot een hervorming van zowel de
architectuur van het toezicht als de reglementering op de financiële sector. Deze hervorming is
theoretisch interessant, welke de vraag doet rijzen welke conceptuele benaderingen deze hervorming
kunnen verklaren. In deze wetenschappelijke verhandeling wordt onderzocht in welke mate
verschillende integratietheorieën van toepassing zijn bij de totstandkoming van het voorstel tot
verordening betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen
(COM(2011)452). Hierbij vertrekken we vanuit het ‘model’ van Quaglia dat de verschillende fases
van het besluitvormingsproces probeert te verklaren op basis van een opeenvolging van
interdependentie, supranationaal institutionalisme en liberaal intergouvernementalisme. Om het
‘model’ van Quaglia te toetsen aan de besluitvorming rond het voorstel voor een verordening maak ik
gebruik van een analyse van de voorhanden zijnde beleidsdocumenten beschikbaar op Prelex en
secundaire bronnen met een contextscheppend karakter. Hierbij heb ik oog voor de gevolgde
interinstitutionele procedure en de rol van de verschillende actoren in het besluitvormingsproces.
In het onderzoek komt duidelijk naar voren dat het besluitvormingsproces rond het voorstel tot
verordening bepaalde gelijkenissen vertoont met het ‘model’ van Quaglia. Zeker wat betreft de eerste
twee fases, namelijk achtergrondsetting en agendavorming, slagen interdependentie en supranationaal
institutionalisme er in deze fases te verklaren. Toch stellen we ons vragen of het liberaal
intergouvernementalisme de laaste fase zal kunnen verklaren. Enerzijds omdat het Europees Parlement
een stem krijgt in de besluitvorming via de gewone wetgevingsprocedure en anderzijds de sterk
uiteenlopende visies omtrent maximum/minimumharmonisatie. Pas als de uiteindelijke beslissing is
genomen zal nader onderzoek kunnen uitwijzen of het ‘model’ van Quaglia eveneens van toepassing is
bij de totstandkoming van het voorstel tot verordening COM(2011)452.
ii
Woord vooraf. Deze masterproef kwam tot stand in het kader van het behalen van het diploma master in de
Politieke Wetenschappen – EU-studies aan de Universiteit Gent.
De keuze voor dit onderwerp ontwikkeld zich vanuit mijn interesse in de financiële wereld. Het
afgelopen jaar vormde dan ook een interessant startpunt gezien het een jaar vol vertwijfeling betrof,
over Griekenland, de euro, de financiële wereld, de economische toestand en nog veel meer. Al snel
werd voor mij duidelijk dat ik rond de financiële crisis wou werken. Rond deze thematiek zijn er
meerdere invalshoeken gezien de vele maatregelen vanuit de Europese Unie om de crisis in te dijken.
Uiteindelijk kwam ik bij het CRD IV pakket terecht, voornamelijk omdat het een zeer actueel
gegeven is. Bovendien worden in de media de bankbonussen en kosten van wanbeleid in de
banksector frequent aangehaald, terwijl één van de belangrijkste nacrisis-maatregelen voor de bancaire
sector nauwelijk wordt besproken. Daaruit voortvloeiend leek het mij opportuun om dit onderwerp aan
bod te laten komen in deze masterproef.
Deze thesis, een werk van lange adem, was nooit tot stand gekomen zonder de steun van velen,
van wie ik er hier maar enkele kan noemen. Allereerst en bovenal gaat mijn dank uit naar Prof. Dr.
Hendrik Vos, mijn promotor. Hartelijk dank voor de begeleiding, raadgevingen via de vele e-mails en
de welwillende hulp. Verder lof voor mijn ouders die ondanks mijn wat grillig universitair traject mij
steeds zijn blijven steunen. Speciale dank voor het nalezen van deze masterproef gaat daarbij uit naar
mijn vader, Jos De Leersnyder. Verder verdient ook mijn broer een speciale vermelding, die met
enkele muisklikken een presenteerbare inhoudsopgave wist te maken. Tenslotte wil ik mijn zus,
vriendin en vrienden bedanken voor de morele steun die zij mij hebben gegeven wanneer het wat
moeilijker ging tijdens het schrijven van deze masterproef.
Naarmate het werk vorderde groeide mijn interesse in deze unieke problematiek. Het maken van
deze thesis heeft mijn interesse in de financiële wereld dan ook verder aangewakkerd.
Mathieu De Leersnyder
Gent, augustus 2012.
iii
Inhoudstafel
Abstract ............................................................................................................................................................................ i
Woordvooraf. ............................................................................................................................................................... ii
Lijstvandefigurenentabellen. ............................................................................................................................ v
Figuur 2: Het nieuw Europees toezichtraamwerk: pagina 11
Grafiek 1: Minimumvereisten inzake reglementair kapitaal van Bazel II en Bazel III: pagina 19
Tabel 1: Componenten van het Basel III akkoord en startdata: pagina 18
Tabel 2: Overzicht van de besluitvormingsprocedure rond het voorstel voor een verordening van het
Europees Parlement en de Raad betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en
beleggingsondernemingen COM (2011) 452: pagina 33
Tabel 3: Overzicht documentselectie primaire bronnen: pagina 34
2
1. Inleiding
1.1 Onderzoeksopzet Deze verhandeling heeft als doel te onderzoeken in welke mate verschillende integratietheorieën
van toepassing zijn bij de totstandkoming van het voorstel tot verordening betreffende prudentiële
vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (COM(2011)452). Meer bepaald is dit
onderzoek een revisie van een tekst van Quaglia die in 2007 tot de conclusie kwam dat de
hervormingen van het economisch beleid tussen 1999 en 2004 het best kan verklaard worden door een
opeenvolging van verschillende theoretische benaderingen, namelijk interdependentie, supranationaal
institutionalisme en liberaal intergouvernementalisme. In deze masterproef zullen we nagaan of deze
stelling nog steeds van toepassing is bij de recente hervormingen rond het toezicht op de financiële
markten. Hiertoe nemen we één case, namelijk het voorstel tot verordening COM(2011)452 en toetsen
we dit aan het ‘model’ van Quaglia. Kortom de onderzoeksvraag in deze masterproef luidt: in welke
mate is het ‘model’ van Quaglia van toepassing bij het voorstel tot verordening COM(2011)452 en de
hypothese is: het voorstel tot verordening wordt gekenmerkt door de opeenvolging van
interdependentie, supranationaal institutionalisme en liberaal intergouvernementalisme die de
verschillende fases van het besluitvormingsproces verklaren.
1.2 Opbouw In wat volgt wordt in een eerste deel een beknopt overzicht gegeven van de complexe
totstandkoming van de nieuwe toezichtstructuur. Hierbij hebben we aandacht voor de tekortkomingen
van het voorgaande systeem, bespreken we het rapport de Larosière en het vernieuwde raamwerk. In
de conclusie komen enkele kritieken op de nieuwe architectuur aan bod. In een tweede deel wordt
ingegaan op één aspect van het hervormde regelgevend kader, namelijk de totstandkoming van Bazel
3 en het CRD IV pakket wat als casus dient voor het gevoerde onderzoek in deze masterproef. Hierbij
evalueren we de impact van het voorstel tot verordening aan de hand van een literatuurstudie. In het
vierde hoofdstuk wordt het theoretisch kader uitgewerkt met de verschillende integratietheorieën met
name interdependentie, supranationaal institutionalisme en liberaal intergouvernementalisme. In het
vijfde en laatste deel worden de methodologie en de resultaten van de analyse op bovengenoemde case
toegelicht. Op deze wijze zal gepoogd worden een antwoord te geven op de onderzoeksvraag of het
‘model’ van Quaglia eveneens van toepassing is bij de totstandkoming van het voorstel tot
verordening COM(2011)452.
3
1.3 Onderzoeksmethode Om het ‘model’ van Quaglia te toetsen aan de besluitvorming rond het voorstel voor een
verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende prudentiële vereisten voor
kredietinstellingen en beleggingsondernemingen COM(2011)452, maak ik gebruik van een analyse
van de voorhanden zijnde beleidsdocumenten beschikbaar op Prelex (COM(2011)452,
EESC/2012/145, PB C/2012/145, PRES/2011/456, PRES/2012/184, PRES/2012/198 en A7-
0171/2012) en secundaire bronnen (voornamelijk mediaverslaggeving afkomstig van Euractiv en EU-
observer) met een contextscheppend karakter. Hierbij heb ik oog voor de gevolgde interinstitutionele
procedure en de rol van de verschillende actoren in het besluitvormingsproces.
1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Het zijn woelige tijden voor de financiële sector. Sinds de herfst van 2008 verkeert de hele wereld
in een zware financiële storm, de grootste sinds de Grote Depressie uit de jaren dertig. De eerste
tekenen hiervan werden merkbaar in december 2007 toen de huizenmarkt in de Verenigde Staten
instortte. Er ontwikkelde zich een groeiende onzekerheid over de waarde van hypotheekleningen in de
VS. Door ingewikkelde constructies dienden hypotheekleningen als onderpand voor nieuwe leningen
die door Amerikaanse maar ook Europese instellingen waren gekocht. Deze leningen bleken echter
van zodanig slechte kwaliteit te zijn dat ze al snel de bijnaam toxic assets kregen. En veel partijen
bleken ze direct of indirect op de balans te hebben staan. Alleen hadden de instellingen vaak weinig
besef hoeveel leningen ze hadden uitstaan en hoe groot de problemen waren. Miljarden aan
afschrijvingen waren het gevolg. Volgens ramingen van het IMF hadden Europese kredietinstellingen
als gevolg van de crisis bijna 1 biljoen EUR verliezen geleden, hetgeen 8% van het BBP van de EU
vertegenwoordigt. Door de problemen in de financiële sector kwam ook de reële economie in
moeilijkheden. Bedrijven konden immers geen kredieten meer krijgen en het vertrouwen in de
economie daalde. De kredietcrisis ontwikkelde zich tot een brede economische crisis. Het bruto
binnenlands product van de wereld verloor in het begin van 2009 een slordige 5 procent. In
mensentaal: er werd voor 2.500 miljard dollar minder geproduceerd dan voor de crisis. Alleen in
Europa werden tussen 2007 en 2010 zeker 23 miljoen mensen extra werkloos.
Om te verhinderen dat zich in de toekomst een dergelijke crisis nogmaals voordoet en om de
huidige crisis te bedwingen, hebben het Europees Parlement, de lidstaten van de Europese Unie en de
Europese Commissie maandenlang onderhandeld over hervormingen van het Europees economisch
beleid. Hierbij ontstond de consensus dat banken beter opgewassen zouden moeten zijn tegen het
ontstaan van een crisis op de financiële markten. Daarmee moet onder meer worden voorkomen dat
overheden te hulp dienen te schieten met reddingsoperaties die ten laste gaan van de nationale
begrotingen van de desbetreffende landen. In economisch opzicht is de samenleving per slot van
4
rekening sterk afhankelijk geworden van de stabiliteit van het bancaire systeem. Banken worden
immers beschouwd als de motor van de economie. Het gaat hier om het regelen van het
betalingsverkeer, het opbouwen van spaargelden en pensioenen en het verlenen van krediet aan het
bedrijfsleven. Tevens ondersteunt een robuuste financiële sector het groeivermogen van de economie.
In deze context maakte de Europese Commissie het voorstel tot verordening betreffende
prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (COM(2011)452) bekend
als onderdeel van het CRD IV pakket. Dit voorstel houdt ondere andere in dat de kwantiteit en
kwaliteit van het kapitaal in het bankwezen wordt verbeterd. Zo verklaarde onlangs nog Michel
Barnier, Eurocommissaris voor Interne markt en diensten: “Weak bank capitalisation, weak and
poorly harmonised liquidity rules, and fragmented and uncoordinated supervision were all
contributing factors to the financial crisis” (Barnier, 2012, p. 1). Volgens het voorstel tot verordening
van de Europese Commissie is: “de overkoepelende doelstelling van dit initiatief is ervoor te zorgen
dat de effectivititeit van de regelgeving betreffende het kapitaal van instellingen in de EU wordt
versterkt, dat de negative gevolgen ervan voor de bescherming van deposanten en de procycliciteit
van het financiële stelsel aan banden worden gelegd en de concurrentiepositie van de EU-banksector
in stand wordt gehouden” (Europese Commissie, 2011, p. 4). Hierdoor zou met andere woorden in de
toekomst op een proactieve wijze vermeden moeten worden dat er een grotere kans bestaat dat
problemen in de financiële sector meteen gevolgen hebben voor andere onderdelen van de economie.
Het wordt dus duidelijk dat financiële integratie fundamenteel is voor Europa. Zoals Grossman en
Leblond (2011, p. 414) het verwoorden: “it ensures that its econonomy remains internationally
competitive and continues to prosper, which in turn is essential for maintaining the EU’s political
legitimacy”.
Ook wetenschappelijk is dit onderzoek relevant, gezien de onenigheid in de wetenschappelijke
literatuur welke integratietheorie het ‘Europese project’ het best verklaart. Zo verklaren Stone Sweet
& Sandholtz (1997, p. 302): “As most students of EC policy making have observed, simple
characterizations of the Community, as either ‘intergovernmental’ ‘or’ supranational’, will not do.
The brute fact is that integration has proceeded unevenly, and theories of integration have failed to
explain this unevenness. Most recent research on EC politics has focused either on the grand bargains
(the Single European Act or the Maastricht treaty, for instance), or on how day-to-day politics is made
in specific sectors. Neither emphasis has provided an adequate basis for theorizing the dynamic
nature of integration over time and across policy domains.”
De opzet van deze masterproef is echter beperkt en heeft zeker niet de intentie zoals Stone Sweet
& Sandholtz het verwoorden, een basis te vormen om de dynamiek van de Europese integratie
doorheen de tijd en in verschillende beleidsdomeinen te verklaren. Het Europese toezicht op de
financiële markten vormt echter wel een dankbaar onderzoeksonderwerp gezien de vele hervormingen
5
sinds de crisis is losgebarsten. Deze evolutie is dan ook theoretisch interessant, welke de vraag doet
rijzen welke conceptuele benaderingen deze hervorming kunnen toelichten. Zoals reeds vermeld in de
onderzoeksopzet bekijken we of het ‘model’ van Quaglia van toepassing is bij het voorstel tot
verordening COM(2011)452 waarbij we uitgaan dat het besluitvormingsproces wordt verklaard door
de opeenvolging van drie verschillende integratietheorieën. De combinatie van 3 verschillende
benaderingen is dan ook een interessante invalshoek volgens Vos (2006, p. 21): “de verschillende
modellen en analyses kunnen elkaar goed aanvullen. Wie niet te fanatiek vasthoudt aan één model en
de verschillende theoretische bijdragen creatief met elkaar combineert, kan een beter zicht krijgen op
de manier van werken van de Europese Unie.”
6
2. De nieuwe architectuur van het financieel toezicht In dit gedeelte zal het hervormingsproces van het toezichtskader voor de financiële markten, zoals
dit zich recentelijk heeft voltrokken centraal staan. Hoewel deze hervormingen niet betrokken worden
in het feitelijk onderzoek lijkt het mij nuttig om het proces zoals dit zich voltooid heeft in een beknopt
overzicht aan bod te laten komen. In casu gezien het toezicht van fundamenteel belang is om te
voorkomen dat zich nog eens een financiële crisis voordoet en mede door de sterke verwevenheid
tussen toezicht en regulering. Tevens komen er een aantal nieuwe instanties en agentschappen in het
onderzoek aan bod die in dit hoofdstuk worden gesitueerd.
De kredietcrisis heeft de kwaliteit van de samenwerking tussen de financiële toezichthouders
binnen de Europese Unie op de proef gesteld. Gebleken is dat de toezichtstructuur niet heeft
beantwoord aan de eis om grensoverschrijdende problemen adequaat te behandelen (Maatman &
Flinterman, 2010, p. 39). De architectuur van het toezicht is immers niet bestand gebleken mee te
groeien met de dynamiek van de markt en vergt een grotere mate van coördinatie en een verdergaande
mate van grensoverschrijdende aanpak.“Al voor de financiële crisis was duidelijk dat het systeem de
nodige gebreken vertoonde. De nationale uitvoeringspraktijken bij de toepassing van de Europese
regelgeving liepen te ver uiteen en het systeem bleek te weinig flexibel om in te kunnen spelen op
ontwikkelingen. Bovendien werd het ontbreken van de bevoegdheden tot het nemen van bindende
besluiten binnen de netwerken als een steeds nijpendere tekortkoming beschouwd” (Ottow, 2011, p.
4). Verscheidene auteurs menen echter dat de recente geschiedenis van financiële integratie in Europa
algemeen kan beschouwd worden als een succes. Zo beweerde Charlie McCreevy, voormalig
Commissaris voor Interne Markt en Diensten, reeds in 2006 dat Europa reële vooruitgang in financiële
integratie boekte. Grahl en Teague stellen dat de Europese Unie sinds 2000, na de buitengewone
Europese Raad van Lissabon een ‘vlaag’ van wet- en regelgevende activiteiten doorvoerden met
betrekking tot de integratie van financiële markten en diensten over het hele continent. Het proces van
integratie van de Europese financiële markten en diensten wordt door Quaglia zelfs vergeleken met de
invoering van de interne markt in 1992, dat ironisch genoeg zou leiden tot een liberalisering van de
financiële diensten. Ondanks de volledige afschaffing van kapitaalcontroles in de EU in 1990 en de
overeenkomst in Maastricht om een eenheidsmunt voor Europa te creëren, werd zeer weinig
vooruitgang geboekt in de jaren 1990. Story en Walter argumenteerden dat de nationale verschillen in
regelgeving en marktstructuren (wat de auteurs de ‘Battle of the Systems’ noemden) een groot
obstakel vormden voor de liberalisering van financiële diensten en de harmonisatie van de
regelgevende praktijken en regels (Grossman & Leblond, 2011, p. 413- 414). Gezien het gegeven van
de ‘Battle of the Systems’ is het des te opmerkelijker dat er onlangs een grote ommekeer in het
Europese toezicht is bereikt: tijdens de Ecofin Raad van 2 december 2009 hebben de Europese
lidstaten gezamenlijk besloten dat er op onderdelen meer grensoverschrijdend financieel toezicht gaat
komen. “Omdat veel lidstaten grote waarde hechten aan hun soevereiniteit, zeker waar het een
7
belangrijke economische sector betreft, is dit een mijlpaal te noemen” (Doelder & Jansen, 2010, p.
17).
Wat is nu de basis voor het financieel toezicht? Financieel toezicht op Europees niveau vindt zijn
oorsprong in een aantal wetten. Voor de meeste wetgeving op het gebied van financiële diensten in
Europa geldt de zogenaamde Lamfalussy structuur. Deze structuur, genoemd naar de voorzitter van de
EU-werkgroep die hiertoe kwam, Baron Lamfalussy, werd in maart 2001 ingesteld voor de
effectensector en had tot doel om: “een efficiënt mechanisme op te zetten dat ten doel had, enerzijds,
de convergentie van de toezichtpraktijken in de Europese financiële sector op gang te brengen en,
anderzijds, ervoor te zorgen dat de communautaire wetgeving op het gebied van financiële diensten
snel en flexibel kan inspelen op de ontwikkelingen die zich op de financiële markten voordoen” (de
Groot, 2010, p. 94). In december 2002 werd de structuur uitgebreid naar alle financiële sectoren.
2.1 De Lamfalussy structuur De Lamfalussy structuur bestaat uit vier niveaus. Op het eerste niveau worden algemene principes
voor regelgeving geformuleerd door de verantwoordelijke ministers, op voorstel van de Europese
Commissie en in samenwerking met het Europees Parlement volgens de gewone wetgevingsprocedure
conform artikel 294 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Op het tweede niveau
worden de algemene principes nader uitgewerkt door de Europese Commissie in samenwerking met
het Europees Parlement en de Raad van Ministers. De Raad wordt vertegenwoordigd door
comitologie-comités, bestaande uit ambtenaren van de ministeries van financiën van de lidstaten. Deze
comités zijn zowel regelgevend als adviserend en vertegenwoordigen drie financiële sectoren,
namelijk de pensioen-, banken- en verzekeringssector. Op niveau drie brengen de nationale
toezichthouders gezamelijk in de zogenaamde niveau 3 comités (zie figuur 1) voor het toezicht op
banken (CEBS), het effectentoezicht (CESR) en het toezicht op verzekeraars/pensioenen (CEIOPS)
advies uit aan de Commissie over de uitvoerbaarheid van de op niveau 2 voorgestelde maatregelen in
de toezichtpraktijk. Tot slot wordt op het vierde niveau de Europese wetgeving door de lidstaten
geïmplementeerd en beoordeelt de Commissie of er sprake is van een tijdige en correcte omzetting van
de EU-wetgeving in nationaal recht. De Commissie kan bij strijdigheid met het EU-recht
nalatigheidsacties jegens de betrokken lidstaat instellen (Ottow, 2010, p. 4; Doelder en Jansen, 2010,
p. 18; Van Cleynenbreugel, 2010, p. 381). Komen op niveau 1 en 2 bindende richtlijnen en
verordeningen tot stand, op niveau 3 zijn dat richtsnoeren, aanbevelingen en standaarden ter
uitwerking van de Europese regelgeving. Deze zijn niet bindend (zogenaamde soft law) en komen
slechts indirect via de nationale toepassingspraktijk tot stand. De niveau 3 comités hebben geen
bevoegdheid tot het treffen van bindende maatregelen of besluiten. Naleving van deze regelgeving is
dus afhankelijk van de bevoegdheden van de nationale toezichthouders (Ottow, 2011, p. 4).
8
Figuur 1: De Lamfalussy structuur.
Bron: de Doelder & Jansen, 2010, p. 18
Bij het Europese toezicht werd tot voor kort uitgegaan van het beginsel ‘home state control’
(Ottow, 2010, p. 2; van Meerten & Ottow, 2010, p. 6). Het toezicht op de financiële instelling wordt
toevertrouwd aan de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong; dit is een systeem waarbij een
bank die over een in een Europese lidstaat afgegeven bankvergunning beschikt, een bijkantoor kan
openen in een andere lidstaat zonder een nieuwe vergunning te hoeven aanvragen. De in het land van
vestiging afgegeven vergunning functioneert als een ‘Europees paspoort’: de lidstaat van ontvangst
mag voor de vestiging van een bijkantoor geen nationale vergunning eisen. Ook wat betreft het
toezicht zijn de mogelijkheden voor de lidstaat van ontvangst beperkt. De nationale toezichthouder in
de lidstaat van ontvangst is slechts bevoegd om toezicht te houden op de liquiditeit van het bijkantoor,
terwijl de nationale toezichthouder in het land van vestiging (home country) verantwoordelijk is voor
het bedrijfeconomisch toezicht op de bank als geheel.
Opnieuw volgens Ottow (2011, p. 2) staat of valt dit systeem met de kwaliteit van de nationale
toezichtsystemen en is gebaseerd op het onderling vertrouwen tussen de toezichthouders. “De
afhankelijkheid tussen de nationale autoriteiten is daarbij groot. De nationale toezichthouders
bouwen voort op elkaars toezicht en dienen uit te gaan van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de
ander. Dit aspect vormt een kwetsbare schakel in de Europese toezichtketen. De kredietcrisis heeft
aangetoond dat dit onderlinge vertrouwen geen vanzelfsprekendheid is en kan leiden tot een
9
handhavingdeficit, waarbij te weinig toezicht plaatsvindt op een juiste toepassing van Europese
regels.”
2.2 Het rapport de Larosière Naar aanleiding van de economische en financiële crisis in 2007-2008, gaf de Voorzitter van de
Europese Commissie, José Manuel Barroso, in oktober 2008 aan een werkgroep op hoog niveau,
onder leiding van Jacques de Larosière (voormalig gouverneur van de bank van Frankrijk, voormalig
lid van de Commissie Delors en voormalig directeur van het IMF) de opdracht om een rapport samen
te stellen met voorstellen en aanbevelingen tot verbetering van de financiële toezichtregelingen in de
Europese Unie. In dit rapport werd geconstateerd dat het systeem van home state control, waarbij het
nationale toezicht het uitgangspunt vormt, niet langer opgewassen is tegen een markt die zich sterk
internationaal ontwikkeld heeft. Annetje Ottow ( 2010, p. 10) wijst in dit verband op bijvoorbeeld de
voorstellen van de Commissie voor de financiële sector, waar hier op wordt gewezen:“Nationally-
based supervisory models have lagged behind the integrated and interconnected reality of today’s
European financial markets, in which many financial firms operate across borders. The crisis exposed
serious failures in the cooperation, coordination, consistency and trust between national
supervisors.”“De kredietcrisis heeft dan inmiddels zelfs de meeste terughoudende lidtstaten duidelijk
gemaakt dat het huidige systeem van voornamelijk nationaal toezicht op financiële instellingen niet
langer houdbaar is” (de Doelder en Jansen, 2010, p. 19).
Het De Larosière rapport, gepubliceerd in februari 2009, pleitte dan ook voor een fundamentele
herziening van het Europees financieel toezicht en telt vier hoofdstukken:
1. Causes of the financial crisis
2. Policy and regulatory repair
3. EU supervisory repair
4. Global repair
Het hoofdstuk ‘Causes of the Financial Crisis’ in het De Larosière rapport begint als volgt:
‘Ample liquidity and low interest rates have been the major underlying factor behind the present crisis,
but financial innovation amplified and accelerated the consequences of excess liquidity and rapid
credit expansion’. Het rapport wijst op het lage renteniveau in de Verenigde Staten dat de huizenmarkt
fel aanwakkerde. Dit werd nog versterkt door de politieke druk op ‘government sponsored entities like
Fannie Mae and Freddie Mac’ om huizenbezit mogelijk te maken voor huishoudens met een laag
inkomen. Hier kwam bij dat landen met een overschot op hun betalingsbalans, zoals China en Saoedi-
Arabië, ‘recycled current account surpluses into US government securities and other lower-risk assets,
depressing their yields and encouraging other investors to search for higher yields from more risky
assets. Om hieraan tegemoet te komen werden complexe financiële producten aangeboden die hoge
10
opbrengsten opleverden. Zo ontstond het ‘originate-to-distribute model’ waarin financiële
marktpartijen de toekomstige kasstroom uit de door hen versterkte leningen naar voren haalden (de
Groot, 2010, p. 97).
Het hoofdstuk ‘Policy and regulatory repair’ benadrukt het belang van het macro-prudentieel
toezicht in het opvolgen en evalueren van de financiële stabiliteit en maakt in het rapport een
onderscheid tussen de ’financial regulation and supervision’: “Regulation is the set of rules and
standards that govern financial institutions; their main objective is to foster financial stability and to
protect the customers of financial services. Regulation can take different forms, ranging from
information requirements to strict measures such as capital requirements. On the other hand,
supervision is the process designed to oversee financial institutions in order to ensure that rules and
standards are properly applied” (de Groot, 2010, p. 100).
Het derde hoofdstuk presenteert het nieuwe kader voor het financiële toezicht (zie infra) en wijst
eveneens op het gebrekkig toezicht op financiële marktpartijen. Over het toezicht merkt het rapport
onder meer op: “these pressures were not contained by regulatory or supervisory policy or practice.
Some long-standing policies such as the definition of capital requirements for banks placed too much
reliance on both the risk management capabilities of the banks themselves and on the adequacy of
ratings. In fact, it has been the regulated financial institutions that have turned out to be the largest
source of problems. For instance, capital requirements were particulary light on proprietary trading
transactions while (as events showed later) the risks involved in these transactions proved to be much
higher than the internal models had expected. Regulators and supervisors focused on the micro-
prudential supervision of individual financial institutions and not sufficiently on the macro-systemic
risks of a contagion of correlated horizontal shocks. Strong international competition among financial
centres also contributed to national regulators and supervisors being reluctant to take unilateral
action” (de Groot, 2010, p. 99).
In het laatste hoofdstuk 'Global repair' benadrukt het rapport de noodzaak tot wereldwijde
verbeterde samenwerking. Binnen de mondiale context stelt het rapport dat het Financial Stability
Forum (FSF) de verantwoordelijke autoriteit moet worden om toekomstige grote crisissen te
voorkomen: “FSF should collaborate with IMF in order to strengthen the capacity to finance the
current account deficit and providing additional funds to IMF” (Nagy, Pete, Benyovszki, Petru &
Györfy, 2010, p. 12).
2.3 Het nieuwe raamwerk voor Europees toezicht De Commissie heeft op grond van de gedetailleerde institutionele blauwdruk in het de Larosière
rapport de nodige stappen gezet om het Europees financieel toezicht te herzien. Nadat in mei 2009 de
Europese Commissie haar ideeën voor een nieuw Europees kader voor het waarborgen van de
11
financiële stabiliteit presenteerde, verschenen in september 2009 vier verordeningsvoorstellen ter
implementatie van de aanbevelingen uit het De Larosière rapport. Precies een jaar later, op 22
september 2010, heeft het Europees Parlement met een ruime meerderheid zijn goedkeuring gegeven
aan het pakket hervormingen dat vanaf 1 januari 2011 in werking trad (Grundmann-van de Krol, 2010,
p. 618).
De nieuwe toezichtstructuur, aangeduid als het Europees Systeem voor Financieel Toezicht
(ESFS) zal bestaan uit twee nieuwe pijlers. De eerste pijler heeft betrekking op het macroprudentieel
toezicht. Daartoe is een volledig nieuw orgaan opgericht, namelijk de European Systemic Risk Board
(ESRB), waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de Europese Centrale Bank (ECB). Dit orgaan
zal worden belast met het opsporen en evalueren van mogelijke bedreigingen voor de financiële
stabiliteit welke voortvloeien uit macro-economische ontwikkelingen en uit ontwikkelingen binnen het
financiële stelsel als geheel zodat wordt “bijgedragen tot een soepele werking van de interne markt en
daarmee tot een duurzame bijdrage van de financiële sector aan de economische groei" (Grundmann-
van de Krol, 2010, p. 619). De tweede pijler heeft betrekking op het microprudentieel toezicht met het
European System of Financial Supervisors (ESFS) als toezichthoudende instantie. Dit orgaan bestaat
uit het netwerk van nationale financiële toezichthouders die samenwerken met nieuwe Europese
toezichthoudende autoriteiten (de zogenaamde ESA’s) om de financiële soliditeit op het niveau van de
individuele financiële instellingen veilig te stellen en consumenten van financiële diensten te
beschermen (Ottow, 2010, p. 5 & Grundmann-van de Krol, 2010, p. 618-619). “Zowel de ESRB als het
ESFS komen uit de koker van de De Larosière, hoewel bij de invulling ervan op onderdelen wel van de
voorstellen van De Larosière is afgeweken” (Doelder en Jansen, 2010, p. 19)
12
Figuur 2: Het nieuw Europees toezichtraamwerk
Bron: Nationale Bank van België, 2011, p. 46.
2.3.1 European Systemic Risk Board
De ESRB is een volledig nieuw orgaan dat belast wordt met het macroprudentiële toezicht op het
financiële stelsel in Europa. De ESRB bestaat uit verschillende organen: de algemene raad, het
stuurcomité, het secretariaat, het wetenschappelijk adviescomité en het technisch adviescomité. De
algemene raad neemt de besluiten die nodig zijn om te garanderen dat de aan de ESRB toevertrouwde
taken worden vervuld. Het stuurcomité ondersteunt het besluitvormingsproces van de ESRB door de
vergaderingen van de algemene raad voor te bereiden en de voortgang van de lopende werkzaamheden
op te volgen. Het secretariaat is verantwoordelijk voor de dagelijkse werkzaamheden van de ESRB.
Het wetenschappelijk adviescomité en het technisch adviescomité verlenen advies en bijstand aan de
algemene raad over aangelegenheden die van belang zijn voor de werkzaamheden van de ESRB; zij
spelen een sleutelrol bij de voorbereiding van zijn besluiten. (Nationale Bank van België, 2011, p. 46).
Doel van de ESRB is om bij te dragen aan het voorkomen en of verminderen van systeemrisico’s voor
de financiële stabiliteit in de EU. De achtergrond van de ESRB is dat de kredietcrisis pijnlijk duidelijk
heeft gemaakt dat tot nu toe onvoldoende aandacht is uitgegaan naar het toezicht op systeemniveau en
naar onderlinge relaties tussen brede macro-economische ontwikkelingen en het financiële systeem.
13
De nationale toezichthouders richten zich met name op het microprudentiële toezicht en de nationale
centrale banken op de financiële stabiliteit en het macroprudentiële toezicht van het betreffende land.
“Daarbij was en is uiteraard oog voor spill-over effecten en voor de financiële stabiliteit in de rest van
Europa, maar de focus blijft nationaal” (Doelder en Jansen, 2010, p. 19). De ESRB krijgt als taak om
relevante informatie te verzamelen en deze te analyseren. Op basis hiervan dient de ESRB mogelijke
systeemrisico’s te identificeren en waar nodig waarschuwingen en aanbevelingen uit te brengen. De
aanbevelingen van de ESRB zijn echter niet bindend, maar worden wel geacht een grote invloed uit te
oefenen. De geadresseerden zijn daarom verplicht te reageren via het zogenaamde ‘comply or explain’
principe: zij dienen de aanbeveling op te volgen, of met redenen te omkleden waarom zij dit niet doen.
Om de autoriteit van de aanbevelingen verder te vergroten, worden deze net als de waarschuwingen,
altijd aan de Ecofin raad gestuurd, en waar opportuun, aan de drie ESAs. De ESRB is een orgaan dat
onafhankelijk van de Raad van Ministers en de Europese Centrale Bank opereert maar geen eigen
rechtspersoonlijkheid heeft. De ECB zal de ESRB logistiek en administratief ondersteunen, en daartoe
het secretariaat van de ESRB verzorgen. De ESRB stelt als hoofdregel de eenvoudige meerderheid
volgens het ‘1 persoon – 1 stem’ principe. Als uitzondering stemt de ESRB met twee derde
meerderheid over aanbevelingen en over de vraag of een aanbeveling al dan niet openbaar wordt
gemaakt.
2.3.2 European Supervisory Authorities
De structuur van deze drie nieuwe Europese financiële autoriteiten (de ESA’s) EBA, EIOPA en
ESMA komen voort uit de hierboven beschreven bestaande niveau 3 Comités van Toezichthouders
voor banken, verzekeraars/pensioenen en effecteninstellingen (cfr. Lamfalussy-structuur). De
Commissie kiest niet voor de oprichting van een centrale geïntegreerde, Europese toezichthouder,
maar voor het handhaven van het toezicht op nationaal niveau door de nationale toezichthouders,
nadrukkelijker aangestuurd door Europese autoriteiten voor de diverse sectoren, de ESA’s (Ottow,
2011, p. 6). Ondanks dit initiële voornemen van de Commissie om niet over te gaan tot de oprichting
van een centrale Europese toezichthouder, werd op de Europese top van 28 en 29 juni 2012
afgesproken door de regeringsleiders van de eurozone dat er een Europese instantie komt die moet
toezien op de “financiële gezondheid en herstructurering van de banken in de eurozone”. De meeste
lidstaten zouden er een voorkeur voor hebben dat de ECB deze taak op zich neemt. Deze beslissing
kadert in het voorstel om te komen tot een Europese bankenunie. Pas als deze toezichthouder actief is
moet het mogelijk zijn om banken direct van kapitaal te voorzien via het Europese noodfonds
(Euobserver, 2012a; Adriaen, 2012, p. 2). In een interview met De Tijd (2012) verklaarde Joaquin
Almunia, eurocommissaris voor Concurrentie, dat de Europese Commissie een wetgevend initiatief
voorbereidt tegen september en hoopt op een akkoord voor volgend jaar. Volgens hem zal “de ECB
toezichthouder worden van de banken van de eurozone; de EBA het overkoepelend toezicht voor de
EU-27. De relatie tussen de ECB en de EBA moet nog worden uitgeklaard”.
14
De ESA’s bestaan uit verschillende organen: een raad van de nationale toezichthoudende
autoriteiten, een raad van bestuur, een voorzitter, een uitvoerend directeur en een bezwaarcommissie.
De raad van de nationale toezichthoudende autoriteiten neemt besluiten en legt de nodige richtsnoeren
vast voor de uitvoering van de taken en werkzaamheden van de ESA, terwijl de raad van bestuur erop
toeziet dat hij zijn opdracht vervult overeenkomstig de regels die zijn werking bepalen. De ESA wordt
vertegenwoordigd door zijn voorzitter die verantwoordelijk is voor het voorbereiden van de
werkzaamheden van de raad van toezichthouders, terwijl de uitvoerende directeur instaat voor het
dagelijkse bestuur en voor de voorbereiding van de werkzaamheden van de raad van bestuur. De
bezwaarcommissie is een gemeenschappelijk orgaan van de ESA’s en is bevoegd om uitspraken te
doen in beroepen tegen beslissingen van de ESA’s. Er werd ook een gemengd comité opgericht dat
dient als forum waarbinnen de ESA’s regelmatig en nauw samenwerken voor onderwerpen van
gemeenschappelijk belang, om de intersectorale samenhang van hun werkzaamheden te garanderen.
(Nationale Bank van België, 2011, p. 47).
Vernieuwend is de institutionele structuur, waarbij de huidige Europese netwerken worden
omgezet tot autoriteiten (Ottow, 2010, p. 6) “The ESAs are the first EU agencies to have the power, in
precise circumstance, to make legally binding decisions vis-à-vis public authorities in Member States”
(Europese Commissie, 2012, p. 54). Hiertoe krijgen de ESA’s een aantal belangrijke, nieuwe bindende
bevoegdheden (de Doelder & Jansen, 2010, p. 21-23; Lannoo, 2011, p. 2-3):
(i) concept bindende technische standaarden opstellen. Een technische standaard behelst een
nadere uitwerking op technisch niveau van bestaande EU-wetgeving. Een standaard mag
geen beleidsmatige aspecten bevatten, het opstellen daarvan is voorbehouden aan de
lidstaten, maar draagt wel bij aan een consistentere uitleg en dus aan de toepassing van
EU-wetgeving.
(ii) toezien op een consistente toepassing van financiële wetgeving door de lidstaten en indien
nodig bindend ingrijpen bij een onjuiste toepassing hiervan. De ESA kan op eigen
initiatief, op verzoek van de Commissie of van een nationale toezichthouder, een
onderzoek starten naar de vermeende ‘non-compliance’. Het nationale toezicht dat
onderwerp van onderzoek is, is hierbij verplicht alle gevraagde informatie te verstrekken.
(iii) bemiddelen bij geschillen tussen nationale toezichthouders en hier desnoods een bindend
eindoordeel vellen. Deze bindende bemiddeling wordt uitgevoerd door een Dispute Panel
dat een belangrijke rol vervult omdat door een bij ieder geschil wisselende samenstelling,
de onpartijdigheid en deskundigheid gewaarborgd wordt. De Raad van Toezichthouders
moet het uiteindelijke besluit van het panel goedkeuren.
(iv) tijdens crises coördineren en faciliteren en indien nodig bindende crisismaatregelen
opleggen, hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een verbod op short selling gedurende
15
een bepaalde periode. Het is immers niet wenselijk dat een dergelijk besluit
ongecoördineerd op nationaal niveau wordt overgenomen, omdat er dan tussen diverse
lidstaten inhoudelijke verschillen kunnen optreden en de inwerkingtreding niet gelijktijdig
kan zijn. De Raad zal minimaal eens per maand nazien of de crisissituatie kan worden
opgeheven.
(v) dagelijks toezicht houden op kredietbeoordelaars (alleen ESMA). “Dit is een unieke
ontwikkeling, omdat voor het eerst een Europees orgaan dagelijkse toezichttaken van de
nationale toezichthouders overneemt” (de Doelder & Jansen, 2010, p. 22). ESMA zal
daarbij verregaande bevoegdheden verkijgen, zoals het opstellen van voorstellen voor
technische regulerings- en uitvoeringsnormen, het geven van richtsnoeren en
aanbevelingen ten behoeve van consistente, efficiënte en effectieve toezichtpraktijken, het
nemen van individuele besluiten die gericht zijn tot de nationale toezichthouders of tot
financiële marktdeelnemers in het geval sprake is van een inbreuk op het rechtstreeks
toepasselijk Unierecht.
Een veiligheidsclausule zorgt ervoor dat een lidstaat een beslissing van een Europese
toezichthoudende autoriteit kan aanvechten wanneer ze meent dat deze haar eigen
begrotingsbevoegdheden in het gedrang brengt.
2.4 Conclusie Uit het bovenstaande is duidelijk gebleken dat de vormgeving van het financieel toezicht
ingrijpend is veranderd. Zo sprak voormalig minister van Financiën Didier Reynders in naam van het
toenmalig Belgisch voorzitterschap van de Europese Unie van een “historische beslissing”. Volgens
hem bewijst het Europese Parlement met deze beslissing dat "de Europese Unie een voortrekker is van
de financiële hervormingen die in het kader van de G20 zijn beslist" in de nasleep van de kredietcrisis
(De Morgen, 2010, 20 mei). En verklaarde Michel Barnier, Europees Commissaris voor Interne Markt
en Diensten: "Thanks to the progress made today, financial supervision is moving to a different level:
it is taken on a European dimension. Financial companies and markets operate mostly at a European
level, and we'll now have four solid authorities to monitor macro-economic financial risks and to
supervise financial markets, banks and insurance companies" (Euractiv, 2010a).
Toch moeten er echter enkele kanttekeningen worden gemaakt. Eerst en vooral leiden volgens
Ottow (2010, 2011) de hervormingen tot verregaande coördinatieproblemen en trage
besluitvormingsprocedures. “Moreover, with regard to the ESFS, one should not underestimate the
potential co-ordination problems between the new supervisory authorities” (van Meerten & Ottow,
2010, p.16). Volgens hen is er geen sprake van een centrale Europese aansturing. De macht is en blijft
geconcentreerd bij de nationale toezichthouders. Bij dit standpunt sluiten ook Masciandro, Nieto &
16
Quintyn (2011, p.213) zich aan. Immers, deze autoriteiten hebben een grote invloed in het bestuur van
de Europese toezichthouder. Het centrale orgaan is de Raad van Toezichthouders, dat bestaat uit de
heads (hoofden/voorzitters) van de nationale toezichthouders en dat wordt voorgezeten door de
voorzitter van de EFS. Vertegenwoordigers van de Commissie, het ERSB, de ECB, de andere twee
EFS’s nemen als waarnemer deel, maar hebben geen stemrecht. Dit betekent dat de nationale
toezichthouders een belangrijke stem en dus invloed hebben in de besluitvorming van de ESA’s. Een
andere visie is Chiti (2009, p. 1492) toegedaan, die meent dat deze nieuwe autoriteiten toch een zekere
mate van onafhankelijkheid genieten. Daarbij doelt hij met name op onafhankelijkheid tegenover
producenten, consumenten en politieke instituties, waaronder de Commissie. Hij gaat wel niet in op de
invloed van nationale overheden op deze organen.
Anderzijds zijn er ook punten waar het ambitieniveau op onderdelen nog hoger had gemogen,
bijvoorbeeld in art. 11 waar het oorspronkelijke brede toepassingsbereik van de ESA’s om bindend op
te treden bij conflicten uiteindelijk sterk is beperkt. Ook het ‘Dispute Panel’ had een grotere rol
toebedeeld mogen krijgen door dit het laatste woord in een geschil te geven. Tenslotte was een
algemene clausule die de mogelijkheid creëert om de ESA’s direct toezicht te laten uitvoeren op pan-
Europese entiteiten, naast de bevoegdheid van ESMA voor kredietbeoordelaars, wenselijk geweest.
(de Doelder & Jansen, 2010, pp. 22-23). Verder plaatsen Maatman & Flinterman (2010, pp. 43-44)
vraagtekens bij de sectorale indeling van de voorgestelde Europese toezichtstructuur. Volgens deze
auteurs stelt het de toezichthouders niet in staat crosssectorale problemen adequaat aan te pakken. En
wordt er door critici getwijfeld aan de slagkracht van de ESRB daar de aanbevelingen en
waarschuwingen van deze instantie niet bindend zijn. Het is nog maar de vraag of de ESRB bepaalde
landen of financiële instellingen zal kunnen dwingen om zich te houden aan de waarschuwingen
(Euractiv, 2010b).
Ondanks deze kritische geluiden kunnen we concluderen dat het nieuwe toezichtraamwerk een
belangrijke bijdrage kan leveren aan het helpen voorkomen van toekomstige financiële crisissen. De
hervormingen bevatten ondanks bovenstaande punten nog steeds meer dan voldoende ambitie. “Zij
zijn bovendien het maximaal haalbare gezien het politieke krachtenveld“ (de Doelder &Jansen, 2010,
pp. 22-23). Volgens Lannoo (2011, p. 6) zorgt het gecombineerde effect van een nieuwe institutionele
structuur en nieuwe en meer directe regels voor een ommekeer in de Europese financiële markten: “It
should bring the single financial market project back on track and allow European financial
integration to move forward once again” (Lannoo, 2011, p. 6).
Het succes van de nieuwe toezichtstructuur zal echter in hoge mate afhangen van de
deskundigheid en capaciteit van de nieuwe instanties om daadwerkelijk een bijdrage te leveren aan de
geharmoniseerde toepassing van Europese regelgeving.
17
3. Kapitaalvereisten voor banken De wereldwijde financiële crisis heeft laten zien dat een probleem bij één bank zich snel naar de
rest van de economie en naar andere landen kan uitbreiden. Met dit in het achterhoofd heeft de
Europese Unie een brede waaier aan maatregelen genomen die moeten leiden tot een sterkere en
verbeterde financiële stabiliteit. In dit deel zal ik één bepaald onderdeel van het volledig pakket
maatregelen bespreken, namelijk de voorstellen van Bazel 3 en CRD IV. Deze verscherpte
kapitaaleisen hebben als doel om banken weerbaar te maken tegen economische tegenslagen en
ontwikkelingen op de financiële markten. Hierdoor zou in de toekomst voorkomen moeten worden dat
er een grotere kans bestaat dat problemen in de financiële sector meteen gevolgen hebben voor andere
onderdelen van de economie.
3.1 Bazel 3 De financiële crisis die is losgebarsten in 2007 heeft niet enkel geleid tot een radicale hervorming
van de architectuur van het toezicht op de financiële sector in Europa, maar heeft tevens aangetoond
dat de huidige regelgeving betreffende financiële instellingen bepaalde tekortkomingen had. Zo stellen
enerzijds Karel Lannoo (2010): “de crisis had duidelijk getoond dat de Basel II ratio zijn relevantie
verloren had. Hij had een afwijking tegenover overheden en vastgoed, en was onvolledig met
betrekking tot buitenbalansinstrumenten en marktpositie” en anderzijds Smolders (2010, p. 2): “het
door banken aangehouden kapitaal was in een aantal gevallen te laag, niet alle risico’s waren
geïdentificeerd en financiële innovatie had de regels van Bazel II op het gebied van complexe
producten ingehaald. Zo werd door bijvoorbeeld securitisatie steeds meer kredietrisico in het
handelsboek gelopen, omdat daar in vergelijking met het bankboek veel lagere kapitaaleisen voor
golden”.
Gezien de onderlinge afhankelijkheid van de financiële markten en de wereldeconomie, was het
van essentieel belang dat de hervormingen van de regulering op internationaal niveau werden bij-
gestuurd. “Deze coördinatie op internationaal niveau is bovendien onontbeerlijk om de mogelijkheden
tot regelgevingsarbitrage te beperken en om een level playing field te garanderen” (Nationale Bank
van België, 2011, p. 50). In de context van de kredietcrisis zijn de staats- en regeringsleiders van de
G20 sinds de eerste top in Washington herhaaldelijk bijeengekomen om de strategische lijnen van de
internationale financiële infrastructuur te hertekenen. De financiële crisis had immers aangetoond dat
het opbouwen van financiële buffers en voldoende liquiditeit essentieel is om toekomstige schokken
op te vangen. Zo werden twee comités, het Comité voor Financiële Stabiliteit (Financial Stability
Board – FSB) en het Bazels Comité voor Bankentoezicht belast met het uitwerken van een
doeltreffende financiële reglementering en financieel toezicht. De FSB kreeg de opdracht om op
internationaal niveau de werkzaamheden te coördineren van de nationale overheden en van de
verschillende internationale instanties voor financiële reglementering en toezicht, zoals het Bazels
18
Comité voor Bankentoezicht. Dit comité had als taak om internationale minimumeisen te ontwikkelen
voor wat betreft de solvabiliteit van banken. Het Bazels Comité is geen toezichthouder, maar een
internationaal comité van regelgevers en toezichthouders. Het kan zelf geen wetten of regelgeving
opleggen en de Bazelregels zijn dan ook een reeks beginselen die de deelnemende landen toezeggen te
implementeren. In juli en december 2009 publiceerde het Bazels comité voor Bankentoezicht twee
ontwerpvoorstellen om de kapitaaleisen voor banken te verhogen en de kwaliteit van kapitaal te
versterken als aanpassing van het Tweede Bazels Kapitaalakkoord van 2004 (Bazel II). Dit resulteerde
in de publicatie van ‘Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking
systems’ van 16 december 2010 en ‘Minimum requirements to ensure loss absorbency at the point of
non-viability’ van 13 januari 2011 (Fried & Welsh, 2011, p. 1). Uit de kredietcrisis kwam immers
duidelijk naar voren dat Bazel II aanvullingen nodig had.
Deze nieuwe regels - de zogenaamde Bazel III-regels - “moeten leiden tot een verbetering van de
capaciteit van de banksector om schokken op te vangen in crisissituaties, zodat de sector zijn rol van
financiële tussenpersoon kan blijven vervullen en overheidstussenkomsten beperkt kunnen worden”
(Nationale Bank van België, 2011, p.50). Het Bazel III akkoord vormt in de optiek van het Bazels
Comité slechts een onderdeel van het volledige pakket maatregelen dat wordt voorgesteld om banken
weerbaar te maken tegen economische tegenslagen en ontwikkelingen op de financiële markten.
Hierdoor zou in de toekomst vermeden moeten worden dat er een grotere kans bestaat dat problemen
in de financiële sector meteen gevolgen hebben voor andere onderdelen van de economie. Het Bazels
comité verwoordt het als volgt: “The objective of the Basel Committee’s reform package is to improve
the banking sector’s ability to absorb shocks arising from financial and economic stress, whatever the
source, thus reducing the risk of spillover from the financial sector to the real economy.” Daarmee
moet onder meer worden voorkomen dat overheden te hulp dienen te schieten met reddingsoperaties
die ten laste gaan van de nationale begrotingen (Joosen, 2010, p. 183).
De concrete voorstellen van het Bazels Comité om het kapitaalraamwerk te verbeteren kan men,
zonder in technische details te vervallen, als volgt samenvatten (Smolders, 2010, p. 2-3; Barneveld,
2012, p. 661-663; Basel Committee on Banking Supervision on Banking Supervision, 2011): In Bazel
III worden strengere eisen gesteld aan de kwaliteit en kwantiteit van het kapitaal: de crisis toonde aan
dat alleen hoogwaardig kapitaal dat direct en volledig beschikbaar is, bruikbaar is voor het opvangen
van verliezen. Bij veel banken was dit onvoldoende aanwezig. Hierdoor zullen bepaalde hybride
vermogensinstrumenten niet langer als kernkapitaal worden gekwalificeerd en wordt de definitie van
kernkapitaal aangescherpt en wordt de structuur ervan (Tier 1, 2 en 3) vereenvoudigd tot 2 Tiers.
- Verbetering van risicodekking kapitaaleisen: een nieuwe kapitaaleis voor de risico’s die
banken lopen wanneer de kredietwaardigheid van een tegenpartij verslechtert. Dit risico bleek
bij partijen als Lehman Brothers, AIG en Bear Stearns zeer reëel.
19
- ‘Leverage ratio’ als aanvullende maatstaf: deze ratio is de verhouding tussen de hoeveelheid
eigen vermogen en de hoeveelheid eigen vermogen van een bank. Het Bazels Comité wil een
maximum stellen aan deze ‘leverage ratio’ om zo de opbouw van overmatige schuldposities,
één van de onderliggende oorzaken van de crisis, door banken te verhelpen.
- Vermindering van procycliciteit zoals de opbouw van anticyclische kapitaalbuffers van
maximaal 2.5 procent, waarbij deze buffer gekoppeld is aan de nationale kredietgroei. Banken
bouwen dan in goede economische tijden extra voorzieningen op die vervolgens in slechte
tijden kunnen worden aangesproken. Met de buffer wordt beoogd de weerbaarheid van banken
tegen het conjuncturele karakter van de economie te vergroten. Zakt het kapitaal van de bank
onder deze buffer, dan mag zij geen dividend uitkeren aan haar aandeelhouders en evenmin
verplichtingen aangaan om bonussen te betalen aan haar medewerkers totdat solvabiliteit weer
op peil is. Teneinde te garanderen dat de bank een geloofwaardige strategie zal volgen om
haar kapitaal weer op peil te brengen, moet zij een kapitaalinstandhoudingsplan opstellen dat
door de bevoegde autoriteiten dient te worden goedgekeurd.
- Aanpakken van systeemrisico door een extra kapitaaleis voor systeemrelevante instellingen.
Sommige banken zijn vanwege hun grootte, complexiteit en verbondenheid met andere
banken zo belangrijk voor het financiële systeem, dat zij als ‘too big to fail’ kunnen worden
beschouwd. Op de G20-top te Cannes van november 2011 is afgesproken dat deze financiële
instellingen vanaf 2016 een extra kapitaalbuffer dienen aan te houden van 1 tot 2,5 procent,
afhankelijk van de risicogewogen omvang van hun activa. Aan deze kapitaaleis mag alleen
worden voldaan door het aanhouden van core tier 1 kapitaal waardoor de totale risicogewogen
core tier 1 kapitaaleis voor de grootste systeembanken uiteindelijk 9,5 procent zal bedragen.
Tabel 1: Componenten van het Basel III akkoord en startdata.