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El Estado latinoamericano en perspectiva.
Figuras, crisis, prospectiva*
Jorge Graciarena
Introduccin
Plantearse la cuestin del Estado puede ser como asomarse a la
Torre deBabel. Ms an, si se la trata en un marco tan singular y
contradictorio como elde Amrica Latina. En efecto, a las
considerables discrepancias existentes desdeantao en la teora
poltica de los pases centrales, que constituye la fuente prin-cipal
de las reflexiones contemporneas sobre el Estado, cabra agregar las
queson peculiares de esta regin de la tercermundista, que no son
ciertamente pocas.Tradiciones intelectuales, corrientes ideolgicas
y experiencias histricas distintascomplican todo hasta un punto en
que parece difcil alcanzar un grado razonablede entendimiento. Por
su abstraccin la concepcin misma del Estado como to-talidad parece
desvanecerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz
institu-cionalizada (el aparato estatal) y se remite a esta al
especfico decurso histricoque le dio origen.
Para constatar los extremos posibles de las posiciones
discrepantes bastaracomparar, por ejemplo, la teora del Estado de
la filosofa jurdica de races he-gelianas del siglo XIX, que
hipostasa el Estado, con la ciencia poltica acadmicade orientacin
behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria
deEstado para desmembrarla en una multitud de componentes concretos
del siste-ma poltico o del gubernamental. As se podra tener, de un
lado, a una suerte deEstado metafsico, y del otro, a un mosaico de
instituciones y estructuras concre-tas sin idea alguna de
totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgicopodra
aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste al
respecto lacomparacin de los aportes de la tradicin liberal con los
de la marxista.
En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado como
objeto in-telectual, que derivan de su propia y creciente
complejidad no menos que de susrelaciones con la sociedad civil y
los otros estados y entidades supranacionales quecomparten la
escena internacional, son tantas que se podra caer en el
eclecticis-
*. Originalmente publicado en: Pensamiento Iberoamricano.
Revista de EconomaPoltica n. 5, enero-junio 1984, Madrid, pgs.
39-74.
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mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos,
aunque su sentidono sea necesariamente unvoco.1
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones
escpticas, nitampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a
quienes destacan en exceso susdificultades y limitaciones
heursticas, el Estado ha retomado una posicin centralen el campo de
la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias
so-ciales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios
cientistas sociales latinoa-mericanos quienes han realizado algunas
interesantes contribuciones al respecto.2
Enriquecimiento de la concepcin
Si se toma distancia suficiente y se observa el movimiento de
las ideas que re-sultan de los estudios concretos y las
exploraciones tericas sobre el tema del Esta-do, no pueden dejar de
reconocerse algunos esclarecimientos de antiguos proble-mas. En
primer lugar, parecen estar disminuyendo los reparos a la idea del
Estadocomo la relacin de dominacin fundamental de la sociedad, que
se constituye apartir de las desigualdades en la distribucin del
poder real de las clases y otrasfragmentaciones sociales (regiones,
etnias con culturas propias, grupos religiosos,etc.). Esta imagen
abstracta del Estado como ncleo de un sistema de dominacin
1. El fenmeno del Estado es complejo.Mejor que entrar en el
juego de las definicionessiempre vagas o demasiado estrechas, y
raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algu-nas cuestiones,
entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el
Estadosolamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios
encargados de funcionesharto especficas, como la polica, la
defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamen-te
definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico,
o, en una perspectivasociolgica, un mbito en el que se enfrentan
diferentes fuerzas sociales? Es consustancialcon la sociedad, con
el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o
consti-tuye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada
por encima de ella? Es el Estadonecesariamente territorial? En qu
se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Ydel sistema
poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de
dominacin po-ltica, desde los cacicazgos de las sociedades
primitivas hasta el Estado contemporneo,pasando por la polis de la
Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos ylas
monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el
Estado ha recibi-do una u otra de las acepciones contenidas en
estas interrogaciones. En la InternationalEncyclopedia of the
Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45
(artcu-los), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia,
constituciones y constitucionalizacin,proceso poltico, monarqua,
comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristte-les,
Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota
Editorial del nmeroespecial titulado: Acerca del Estado de la
Revista Internacional de Ciencias Sociales de laUNESCO, nm. 4; pgs.
843/44, 1980.
2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado
en Amrica Latina, pue-den consultarse A. E. Solari, R. Franco, J.
Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo enAmrica Latina, Siglo
XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco,
Formacionessociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro
de Investigaciones Sociolgicas,Madrid, 1981, segunda parte.
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no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en
otros trminos, nosurge del examen pormenorizado y agregativo de sus
diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la
constatacin de queesta naturaleza y sentido unitario del Estado
solo se percibe claramente en unadimensin histrica, ya que es a
partir de sus orgenes y diversos procesos forma-tivos como se puede
llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremodel poder
nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y
tambin conlos problemas de arrastre que trae consigo de su pasado
singular. Si se preten-de avanzar hacia algn grado de entendimiento
de lo que puede ser una crisis deEstado; la dimensin histrica
constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el
de su es-tructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su
fundamento en algn tipode ley constitucional, que se entronca con
la gran corriente del constitucionalismooccidental que se remonta a
las grandes revoluciones constitucionalistas:
inglesa,estadounidense, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin
constitucionalista,alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas
naciones de Amrica Latina, don-de la rpida sancin de constituciones
hizo abrigar la ilusin de que de ellas de-penda la formacin y el
arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco msque creaciones
en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden
polticoconcreto basado en una estructura social compuesta por
clases sociales, regiones,etnias, y otras dimensiones relevantes de
una formacin histrica.3
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso
tambin efec-tivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas
institucionales de la so-ciedad moderna, es tambin el punto de
referencia donde convergen tanto sus
3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera
obsesin por laredaccin de textos constitucionales, malas
adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.Crean seguramente, como
crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la leypor s
sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo
andara bien aladoptar un orden constitucional adecuado, de una
clara idea el saber que, desde la inde-pendencia, Venezuela ha
tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecua-dor
diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El
Salvador diez. Advirtaseque el alto nmero de constituciones
aprobadas coincide con los datos que tenemos de laevolucin poltica
de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los
pases his-panoamericanos, desde la independencia a la guerra de
1914, 115 revoluciones triunfantesy varias veces esa cantidad de
revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez de-cantar
elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un
presidentepor ao en los treinta seis que siguieron a la cada de
lturbide (1822). En Venezuela se pro-dujeron cincuenta y dos
insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.Todo
esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento
de la produc-cin de las inversiones extranjeras empez a exigir un
pocoms de estabilidad. Esta vendr,casi siempre, por la va de un
dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta
loscaudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica
Latina, Buenos Aires,EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.
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conflictos fundamentales como las lneas de consenso que
mantienen unida a laNacin. Siendo el nico rgano habilitado para
aplicar la coercin legtima dispo-ne, por tanto, del monopolio de la
fuerza pblica, al mismo tiempo que promuevey recibe el
consentimiento de la ciudadana. En el empeo persistente de
convertirla dominacin en hegemona, la cuestin relativa a sus
diversos medios institucio-nalizados pasa a tener una importancia
central. A ella se vinculan las conexionesorgnicas que establece el
Estado con los diversos rdenes sociales y sus inter-cambios de
poder y recursos con la sociedad. Siguiendo la experiencia
histrica,parecen muy estrechos, hasta ser casi consustanciales los
nexos entre los procesosformativos de la Nacin y el Estado. Sin
embargo, no faltan Estados sin Nacinni Naciones sin Estado. En
cualquier caso, se trata de estructuraciones truncadas,solo
fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin de la
vocacin deunidad poltica nacional inherente la figura del
Estado-nacin, en un mundo enque los actores principales son
estados-naciones.
Nacin y Estado: dos cursos
Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el
Estado esnacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de
cursos histricos con-vergentes en el largo plazo, pero no siempre
simtricos en perodos ms breves.Retornaremos sobre este punto ms
adelante para examinar someramente algu-nos aspectos crticos de la
constitucin de la Nacin del Estado en procesos queponen de relieve
diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos,
particu-larmente cuando varias culturas etnias conviven
conflictivamente bajo un mismoEstado. Al respecto, cabe agregar que
los mayores conflictos sociales se expresande algn modo en el seno
del Estado porque en l estn contenidas las grandescontradicciones
de la sociedad nacional.
Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la
sociedad soncada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un
avance persistente del Estadosobre lo que podra considerarse el
espacio social de lo privado, lleva a destacarenfticamente la
importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo
delconjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica
y el acceso alpoder, sino que se impone incluir en este campo al
conjunto de mediaciones queconvierten al Estado en una sociedad
poltica que regula los flujos de poder entreesta y la sociedad
civil, tambin a la inversa.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea
sobreel Estado nacional de la denominada sociedad internacional,
que estableceml-tiples conexiones de cooperacin, confrontacin,
subordinacin, supraordinacin,dependencia, interdependencia, que son
determinantes en variables sentidos, tan-to sobre la configuracin
del Estado como sobre los grados de libertad de sus po-lticas. El
cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias
militares ylos bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la
produccin y los mercados,
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el despliegue vertiginoso de la frontera cientfico-tecnolgica y
la internacionaliza-cin de la propaganda y la industria cultural
estn poniendo en entredicho tantola vigencia de los lmites
nacionales, como el poder efectivo de los Estados parapreservarlos
manteniendo la unidad e identidad nacional.
La crisis del Estado
El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo en
AmricaLatina tendra por fuerza una complejidad que est fuera del
alcance de estas no-tas introductorias. Lo que sigue no es ms que
el trazado de un perfil del tema conalgunas lneas de exploracin que
intentan establecer conexiones significativas en-tre tipos de
Estado y crisis histricas relativamente semejantes en Amrica
Latina,particularmente en los pases del Cono Sur. Ms que todo se
pretende sugerir lassemejanzas de origen de algunos problemas que
afectan, tanto a la constitucincomo al funcionamiento de
determinadas formas de Estado, concebidas en trmi-nos ms bien
tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico definido en
elque prevalece el Estado capitalista.
Para comenzar, una puntualizacin necesaria. Cuando aqu se aborda
el pro-blema de la crisis del Estado se considera que la unidad de
lo objeto est constitui-da tanto por la forma concreta e histrica
que este asume, como as tambin porsu rgimen poltico. Y esto por
varias razones, de las que solo indicaremos un parde ellas, acaso
las ms importantes.
En primer lugar, porque la imagen real del Estado estara solo
fragmentaria-mente conformada si se constriese a su perfil
constitucional, sin tomar en con-sideracin las mltiples conexiones
que establece con la sociedad civil, tanto encuanto a las vas
institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las
otrasinstancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que
forman su entornoy gravitan polticamente (organizaciones de clase,
corporaciones, grupos de pre-sin, movimientos sociales,
instituciones religiosas, entre otras). Y la segunda esque cuando
se asume ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las
cri-sis, resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la
lnea de separacinentre una crisis histrica del Estado strictu senso
de otras ms centradas en el r-gimen poltico. Ambos, Estado y rgimen
poltico, constituyen la condensacin ocristalizacin poltica de lo
esencial de un orden social, tanto que en sus caracteresconcretos
se explican recprocamente. En verdad, son partes inextricables de
unobjeto intelectual que para nuestro propsito no conviene
desmembrar analtica-mente.
Diferentes crisis
Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las
fuentes quetratan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto
a cmo concebirla, dife-
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rencindola de otras crisis polticas, econmicas y sociales.
Lamisma idea de crisises utilizada con no menor libertad. Se
mencionan crisis de poder, dominacin, he-gemona, gobierno,
gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos decrisis
polticas. A veces un proceso de cambio que se acelera ms all de su
ritmohabitual la alteracin de una tendencia (ciclos econmicos o
demogrficos) bastapara denotar una crisis. All la idea de crisis se
ha convertido en una especie decomodn que nadie explica porque su
sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe
solo cuando loque est en cuestin es la matriz fundamental de la
denominacin social que le esinherente y sobre la que se constituye.
En su origen, el Estado moderno surge enla Europa renacentista como
el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se tratade una
configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la
produc-cin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta
conexin entre Estado ycapitalismo se manifiesta en una serie de
formas histricas de Estado en las queest contenida la matriz
fundamental de las relaciones de dominacin capitalista.No obstante
sus grandes diferencias en otros aspectos, tanto las monarquas
au-tocrticas del siglo XVI, el rgimen parlamentarista ingls de
Cromwell, el Estadoabsolutista francs de los siglos XVII XVIII el
zarismo ruso del XIX, no menosque las repblicas burguesas
estadounidense y francesa, comparten la misma re-lacin bsica de
dominacin porque todas ellas son formas histricas del
Estadocapitalista. Luego de varias crisis revolucionarias
frustradas del siglo XIX, ser larevolucin rusa de 1917 el primer
movimiento histrico triunfante que modifica-r las relaciones
capitalistas de dominacin y asentar el Estado sobre otras
basessociales. El Estado socialista ser as un nuevo Estado porque
su relacin bsica dedominacin ser radicalmente distinta de la
anterior, tanto en sus justificacionesideolgicas como en sus
cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura
de este, man-tenindose como invariante la relacin fundamental de
dominacin, sea esta ca-pitalista o socialista. Como el objeto de
estas notas es el examen de las diversasformas del Estado
capitalista en la historia reciente de los pases latinoamerica-nos,
las referencias a la crisis del Estado tendrn siempre en lo
sucesivo estesentidoms limitado. Una ltima precisin: las reformas
jurdico-constitucionalesno sern tenidas en cuenta por s mismas como
expresiones de una crisis formaldel Estado, salvo cuando sean
acompaadas por otras circunstancias que as loindiquen.
Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una
crisis, para estasreflexiones se entendern como crisis de una forma
de Estado solamente las situa-ciones de transformacin, mutacin o
cambio estructural que enfrenta una formasingular de este y que no
puede resolver apelando a sus recursos normales. Portanto, la
superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la
pro-pia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado
constituye un momentosignificativo de conflicto, un punto de
inflexin de las tendencias histricas y con-
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tradicciones determinantes de la configuracin concreta del
Estado y del rgimenpoltico, una mutacin irreversible. Esto no
implica necesariamente la modifica-cin de la estructura jurdica del
Estado, tal como est contenida en su ley consti-tucional. Es de
sobra sabido que unamismamatriz fundamental puede servir
paracontener una variedad considerable de formas de Estado, que a
su vez albergangobiernos de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural
e histrica yse configura en medio de una situacin tal, que una
solucin de cualquier sentidoposible trae aparejada una ruptura con
el pasado. Es decir, la crisis existe cuan-do no hay retomo estable
posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,aunque el
movimiento que se engendre sea de restauracin, reaccin o
regenera-cin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio que tal
ruptura no significaen modo alguno una discontinuidad completa,
pero tampoco un gattopardismoexitoso. Por eso, ms que una mera
crisis de legitimizacin, en que a menudo seconfunden Estado con
gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis deEstado
se torna prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a
unadiferente situacin histrica.
Puestos as los lmites, las posibilidades de existencia de las
crisis de Estadono son muchas, apenas tantas como los momentos
histricamente significativosque puedan haberlas involucrado en sus
mutaciones. Ciertamente, el Estado nopuede quedar al margen ni
salir indemne de unos cursos de accin histrica quemodifican las
estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones
fun-damentales de la sociedad.
Las formas histricas de Estado
Las formas de Estado identificables en la historia
latinoamericana, que con-tinan la tradicin capitalista instaurada
desde la poca colonial y que interesanpara los propsitos de estas
notas son los que siguen: a) Estados nacionales emer-gentes de las
luchas emancipadoras (primera mitad del siglo XIX); b) Estados
oli-grquicos (desde fines del siglo XIX); c) Estados populistas y
neooligrquicos (quesiguen a la gran crisis mundial de 1930); d)
Estados desarrollistas democrticos dela posguerra; e) Estados
autoritario-modernizantes que se abren en la dcada delsetenta; f)
La fase actual de retorno la democracia sobre nuevas bases. En
estos ca-sos, luego de perfilar la forma de Estado predominante, se
sugerirn las crisis quele son propias, consustanciales, y que acaso
en su despliegue prefiguren la nuevaforma de Estado que pueda estar
emergiendo en la fase siguiente.
De la colonia a la independencia
La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general
conquis-tada en medio de prolongadas cruentas luchas que tuvieron
dos consecuencias
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principales. La primera fue la desestructuracin del Estado
colonial, un procesoque present variaciones considerables, desde el
extremo de una destruccin casitotal de los rganos de la
administracin colonial hasta su conservacin y conti-nuidad
parciales luego de la emancipacin. Algo semejante puede sealarse
conrespecto al territorio en cuya jurisdiccin se ejerca la
autoridad poltica colonial,que oscilan entre situaciones de extrema
fragmentacin y otros en que los nuevosgobiernos tuvieron bajo su
control los mismos territorios sometidos a la autoridadcolonial que
haban suplantado. Los virreinatos de Nueva Granada y del Ro deLa
Plata ejemplifican bien los casos de extrema discontinuidad y
fragmentacinterritorial, mientras que la Capitana General de Chile
podra servir para ilustrarel caso opuesto.
Las guerras liberadoras tuvieron la virtud de acelerar
profundizar la forma-cin de una conciencia nacional en los sectores
sociales participantes, que apun-tal la formacin de un sentido de
Nacin que se anticip la constitucin efectivadel Estado. Las guerras
civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional delEstado, ya
que su propia ndole como rgano de poder nacional era lo que
estabaen entredicho, pero no as pusieron en cuestin la formacin de
la Nacin, pese susefectos sociales disgregadores en otros sentidos.
Esta generalizacin corresponde alos pases atlnticos de Amrica del
Sur, tambin Chile, Paraguay y, quiz, Colom-bia, pero no as los
otros pases andinos con vastas poblaciones antiguas
culturasindgenas, donde el problema de la Nacin tiene por eso un
cariz distinto.
La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la multitud
de consti-tuciones aprobadas casi todas caricaturales con respecto
al ejercicio real del poderpoltico) fue precedida de un largo
cuestionamiento resuelta por medio de luchaspolticas conflictos
armados, que dejaron como secuela profundos y duraderos
re-sentimientos en los bandos derrotados. La consecuencia fue que
la idea de Nacin,no solo se form anticipadamente de un modo
relativamente autnomo, esto es,sin referencia a un Estado central
que gozase de legitimidad incuestionable, sinoque se constituy por
s sola en principio aglutinante de los distintos y contrapues-tos
sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de la Nacin, de un
lado, y ladebilidad del Estado, del otro, generaron un nacionalismo
tradicionalista, con unaraigambre emotiva y una orientacin
simblica, patritica, que se trascendentali-za hipostasiando la
Nacin y ponindola por encima del Estado en una relacin
deconflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja de tener ms
graves consecuen-cias cuando se la invoca para definir el campo de
responsabilidades de las fuerzasaunadas y su pretendida autonoma
dentro del Estado como ltima instancia de laPatria.4
4. Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido
ampliamente analizados,entre otros por Kalman H. Silvert en varios
de sus libros. Un tratamiento especfico pue-de encontrarse en el
siguiente: Nacionalismo poltica de desarrollo, Buenos Aires,
Paids,1965. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el eje de
la poltica contina siendo la
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El problema de la Nacin
La referencia de la Nacin ha sido siempre un ingrediente
importante enel debate pblico y su presencia se manifiesta en los
partidos polticos histricos,que se denominan nacionales, porque en
sus doctrinas se rechazan los pluralismosideolgicos para afirmar la
primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre lassegmentaciones
regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas y otras.
La crisis bsica de este perodo ha sido en algunos pases y
contina sien-do, la integracin nacional. Sea que se trate de la
incorporacin de las grandespoblaciones y culturas indgenas de los
pases andinos a una sociedad nacional,sea que fuese la asimilacin
de las grandes corrientes migratorias europeas en lospases
atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su organizacin
poltica,esto es, del Estado, ha sido central. No son pocos los que
an se preguntan si esteproblema fue resuelto de un modo
satisfactorio, con una armnica integracin desociedad y Estado,
sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.
En buena medida, la inestabilidad poltica y otros conflictos
nacionales de-rivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas
dimensiones, lo que en rigorsignifica la ausencia de un Estado
nacional bien constituido. En cambio, quienesafirman la existencia
de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, quesu
formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos casos
se re-montaran ms all de fines del siglo XIX.
Una forma particular y extrema de crisis del Estado se produce
con la frag-mentacin y descentralizacin del sistema de dominacin y,
consiguientemente,de las bases sociales del Estado, que
corresponden a una efectiva carencia de uni-dad nacional. La
centralizacin del poder estatal nunca es completa ni
tampocouniforme. Sin embargo, un cierto grado de unidad efectiva
difcil de precisar, perono por eso menos real, puede ser
considerada indispensable para la existencia realde un Estado.
Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de centros
regiona-les de poder, que disponen de una gran autonoma, y desafan
el pretendido podermonoplico del Estado nacional. Este sera el caso
de Bolivia de acuerdo a estudiosrecientes, que se caracterizara por
la desagregacin del poder en las regiones,con focos relativamente
aislados y autnomamente estructurados, que se mantie-nen separados
y compitiendo entre s y con el Estado, sin que este disponga
defuerza suficiente para unificar su espacio de poder. En suma, no
hay Estado conjurisdiccin nacional y monopolio de poder, y s una
dinmica conflictiva de regio-nes que lo involucran
debilitndolo.5
oposicin colonia-metrpoli, poniendo en la Nacin y en su unidad
la fuente bsica de lasdeterminaciones sociales, econmicas y
polticas.
5. Esta tesis ha sido desarrollada por Fernando Calderon y
Roberto Laserna (comp.),El poder de las regiones, Cochabamba,
Bolivia. Ediciones Ceres/Clacso, 1981.
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Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra considerarse
parte deuna crisis de larga duracin relacionada con la
representacin de la Nacin, es larelativa a la subordinacin de las
fuerzas armadas a las autoridades constituciona-les del Estado y al
imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asuntode
la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una crisis
de Estadodesde las guerras emancipadoras.
El Estado oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del
ordensocial vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las
situaciones nacionales,no ser difcil advertir que cada caso es
nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad
dominadapor lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos
comunes muchos de estoscasos que identifican una forma de Estado
que, desde la segunda mitad del sigloXIX, tendi generalizarse,
particularmente en los pases sudamericanos. Se tratadel Estado
oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un
go-bierno central que se impuso, ganando as el control del espacio
social territorial.Segundo, esta centralizacin del poder poltico no
habra sido posible sin el con-curso de una fuerza militar
considerablemente mejor equipada, organizada con unespritums
profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el
dominiodel territorio contribuy decisivamente la formacin de un
mercado nacional, queunific el espacio econmico interior para
integrarlo en la economa internacional.El ingreso masivo de
capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profun-dizacin
de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave
minero,un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador.
Por ltimo, unacoalicin laxa de clases y sectores se torna
nacionalmente dominante cuando susintereses principales desbordan
el medio local para vincularse al mercado nacio-nal, que requiere
de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento.
Estacoalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un
conjunto limita-do de personas que representaban y pertenecan a
unas pocas familias extensas,que controlaban los principales
recursos econmicos y fuentes de poder social, ascomo monopolizaban
las vas de acceso al Estado.6
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero
liberal por defi-nicin constitucional, consista en una estructura
dbil y fluctuante, que era pocoms que la prolongacin poltica del
poder familstico de la oligarqua dominantea la que serva
instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial
Belgrano, Buenos Ai-res, 1982, que hace una sistematizacin histrica
de los rasgos constructivos del EstadoArgentino. Tambin se puede
consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile,
UniversidadNacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una
perspectiva histrica la formacindel Estado oligrquico chileno desde
la poca de Portales.
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mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica
Central, la domi-nacin militar bloque la formacin del Estado a tal
punto que se duda que estehaya llegado a constituirse
efectivamente. Se habla entonces de proto estados,aludiendo a
configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en
propie-dad a formar un Estado.7
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado han
sido deexclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de una
persistente dominacinmilitar, de grandes sectores populares puestos
al margen de las vas lega les deacceso al poder del Estado. Segn la
conocida tipologa de Gino Germani, estosregmenes han girado en un
crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin eintentos abortivos
de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas autocracias (casisiempre
de tipo militar).8
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal,
clsico en su for-ma constitucional y polticas econmicas, oligrquico
en su factura social y con unrgimen poltico excluyente, fue el del
Chile portaliano, que persisti cerca de unsiglo y que ha sido tan
bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico libro.9
Pero no siempre estos regmenes de base oligrquica mantuvieron su
estabilidadpor tanto tiempo. Tampoco ha sido cierta,
desafortunadamente, la profeca opti-mista de Germani sobre la
ruptura definitiva del llamado crculo vicioso debidoa su
inestabilidad permanente, dando lugar a la instauracin de una
democraciaprogresivamente ampliada.10
La declinacin del esquema oligrquico
Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis
econmi-ca mundial de los aos treinta, que castig duramente a los
pases dependientesa travs de sus esquemas de insercin en el mercado
internacional. Las tensionesgeneradas por la crisis econmica
fueron, con frecuencia, el detonante de otrascrisis que estaban
larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen po-ltico.
Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin,
la
7. En el caso hondureo, la constitucin de un poder
nacionalmediatizado en la formade una burocracia poltica que rene
las caractersticas de una clase dominante subordina-da, cuya funcin
administrativa se limita a la de guardin del orden interno al
servicio deintereses extranjeros. . . el enclave bananero. . .
(forma) un patronazgo parasitario del Es-tado. E. Torres Rivas,
Crisis del poder en Centroamrica, San Jos, C. Educa, 1981,
pgs.50-51. Particularmente pertinente es tambin el punto donde se
analiza el Estado de ex-cepcin, pgs. 99-103.
8. Germani, G. Clases populares y democracia representativa en
Amrica Latina,Desarrollo Econmico, vol. 22, julio-setiembre de
1962, pg. 23-45.
9. Edwards, A. La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago,
Editorial Universitaria,1982 (edicin original de 1928).
10. Hacia 1960 haba suficientes motivos para una visin
esperanzada del futuro inme-diato, los que como se ver despus
desapareceran rpidamente en los aos siguientescon los retornos
neoliberales trados de la mano los regmenes militares
autoritarios.
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crisis endmica debida a la debilidad constitutiva del Estado
liberal-oligrquico semanifest, primero que todo, en su incapacidad
para afrontar y manejar la crisiseconmica. Sin embargo, al poner en
ejecucin medidas paliativas para contra-rrestarla, el Estado fue
incorporando nuevas funciones y creando dispositivos
ins-titucionales que modificaran a la postre su composicin orgnica
y sus vnculoscon la economa. Ms adelante retomaremos este
punto.
En segundo lugar, teniendo en cuenta el excesivo poder
concentrado por lacoalicin dominante mantenido fuera del Estado, su
capacidad de arbitraje efecti-vo de los conflictos intraoligrquicos
haba estado persistente, pero soterradamen-te puesta en cuestin.
Nada grave ocurrira mientras no se fragmentara la oligar-qua.11
Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella se parti por
mitades,que se confrontaron por dcadas en luchas polticas armadas
que desbordaban loslimitados poderes de contencin del Estado. Para
ilustrar brevemente esta referen-cia basta recordar los casos de
Colombia Venezuela, en que una situacin similarde cuasi permanente
lucha faccional fue finalmente zanjada recin hacia fines delos aos
cincuenta por medio de pactos polticos entre los partidos
oligrquicoscontendientes (de Sitges en Colombia, de Punto Fijo en
Venezuela) celebradospor encima del Estado con el declarado
propsito de darle este su rgimen poltico,una nueva configuracin
estabilidad. Trminosmsmenos, se trataba de pactos derefundacin del
Estado, de un Estado de compromiso que estaba sostenido porun
bipartidismo prcticamente rotativo polticamente impuesto, que hizo
posiblela reunificacin de la oligarqua (especialmente en Colombia)
abriendo camino es-tas nuevas coaliciones polticas a un perodo de
estabilidad que ha persistido porms de dos dcadas debido una eficaz
cooptacin e integracin poltica de sectoresmedios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms
tpica, queconcierne directamente al rgimen poltico, pero que ahora
se moviliza desdeabajo En efecto esta fue ms una crisis de
representacin creada por el efecto dedesborde provocado por el
ingreso escena de considerables contingentes de masasmovilizadas y
disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de la
parti-cipacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las
nuevas fuerzas socialespudieron ser neutralizadas, pero otras en
cambio tuvieron que ser asumidas por elrgimen poltico es claro que
con reticencias. Las demandas de las masas cuestio-naban la forma
vigente de Estado se producan en momentos en que los
sectoresoligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravitacin
en la economa lasociedad aunque an conservaba buena parte de
control del poder. Para evitar elnaufragio total fue necesario un
giro de timn y en la maniobra hubo que tirar porla borda buena
parte de la carga ya inerte del Estado liberal tradicional para
ponera salvo el barco de la oligarqua. Sin embargo, ella
sobrevivira la tormenta ponien-
11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono
Sur bien antes de lacrisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el
yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chilenofundaron
movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
.
do de relieve una vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De
este modo pudoadaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms
desfavorables una serie de ensayosde recomposicin del Estado. Esta
larga transicin ocurri en medio de una cri-sis general que
desembocara en la Segunda Guerra Mundial. Sus
caractersticasdefinitivas tardaron, por tanto, en manifestarse con
nitidez.
Tiempo de transicin
Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron
ms por elprincipio del ensayo y error que por orientaciones
racionales fundadas en ideo-logas. Estas soluciones de tanteo
fueron particularmente evidentes en la forma decontrarrestar uno de
sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamientoexterno.
El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las
importa-ciones de manufacturas estimul el desarrollo de una
temprana e incipiente in-dustrializacin sustitutiva para dar
respuesta a las demandas insatisfechas de esosbienes. A estas
nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en
elescenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y
agrarios, que al tiempoque se manifestaban opuestos a los intereses
exportadores de la oligarqua tradi-cional estaban ms volcados hacia
el mercado interno. Aunque deprimido por lacrisis, este constitua
su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econ-micas. Estos
nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir
suinfluencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas.
Fue unmomentode renovacin de concepciones y estrategias para
responder a la escala y comple-jidad de los desafos planteados por
la crisis y que no podan ser afrontados conlos recursos habituales
de la lgica del mercado autorregulador de la economa yla sociedad
(Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo
quefeneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes
fundamentales y nuevascreaciones de rganos sociales, econmicos y
financieros del Estado, nomenos quetransformaciones de sus regmenes
polticos. Con estos ensayos, no siempre acer-tados, se buscaba
cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.Ella
consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de
dominacin conla constante renovacin del aparato institucional del
Estado y, por el otro, en laimplantacin de este en una sociedad
civil en proceso de rpida masificacin y re-misa a proporcionarle
legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado sesum una
crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica
habaquedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos
sectores sociales movili-zados y con vocacin de participar en la
escena poltica. Haba en consecuencia unacrisis de rgimen poltico,
que comprenda adems del sistema de partidos, a unaserie de
organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores,
agremiacio-nes de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y
a movimientos polticos
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en gestacin. En suma, se trataba de una crisis integral de
Estado, para muchospases de la regin seguramente la ms importante
de lo que va corrido del siglo.
Entre la restauracin oligrquica y el populismo
Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis,
convertida enuna crisis de Estado en toda la regla, fueron
principalmente dos: la restauracinoligrquica y el populismo. En
ambos casos haba un fuerte ingrediente autori-tario y un resuelto
respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de1930
represent bien la primera de las alternativas, mientras que el
Brasil de laprimera presidencia de Getulio Vargas (1930) la segunda
de ellas. No obstantelas considerables diferencias en cuanto al
esquema de poder que las sustentaba(ostensiblemente militar en el
caso argentino, ms civil el brasileo), las determi-naciones creadas
por la crisis fueron tales, que las polticas puestas en prctica
porlos respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un aspecto. La
ampliacin ycomplejizacin del aparato funcional del Estado, como
resultado de una delibe-rada intervencin en la economa, sea para
proteccin de la produccin nacionalms amenazada por la crisis, sea
para control de importaciones y reserva de losmercados internos
para promocin de una incipiente industrializacin sustitutivade
bienes de consumo final, pusieron de relieve su voluntad poltica
para conte-ner el avance de una coyuntura econmica crtica que se
proyectaba hacia el largoplazo, poniendo en serio riesgo la
continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional y
el reordena-miento del Estado fueron aceptados a regaadientes por
los sectores dominantesen el caso argentino, cuyo gobierno
oligrquico liberal habra deseado no tener quecrear un banco central
para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,as como
diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que en su
conjuntosignificaban una precoz preliminar planificacin de la
produccin econmica. Conesto se desplaz el epicentro econmico
modificndose los agentes y modos deacumulacin de capital, debido
sobre todo una mayor participacin de la produc-cin industrial,
menor de la primaria exportable en el producto nacional
interno.Uniendo esto a otras transformaciones demogrficas y
sociales que operaron con-vergentemente en la direccin de
introducir modificaciones fundamentales en laestructura social,
particularmente la de las clases sociales, se sigue que las
basesreales de poder del Estado quedaran sustancialmente
alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms bien
por la op-cin populista que por la restauradora, que sera efmera.
En varios pases, el in-greso a la fase populista fue ms directo y
acelerado. En cualquier caso el nuevoEstado afrontara un dilema que
estaba en la base de la crisis poltica de esos aos,que era el de
crecer distribuir, sea el dilema de ser un Estado desarrollista
bene-factor. Pero como los recursos polticamente disponibles no
eran suficientes parauna y otra alternativa, la solucin de sntesis
fue el Estado populista (o de com-
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
.
promiso), que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar
la vocacinde desarrollo como crecimiento de la economa y como
justicia social.12 Pero estees el tema del punto siguiente.
Productos hbridos
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los
aconteci-mientos generados por la crisis, sin una preconcebida
frmula ideolgica que loenmarcara y orientara, era en parte un
producto hbrido que combinaba rasgosdiversos, algunos de los cuales
constituan una novedad frente a sus congnereseuropeos. Sin recursos
financieros suficientes y sin disponer tampoco de los me-dios
administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que
buscase en laprogresiva ampliacin del compromiso poltico los
fundamentos de un efectivo r-gimen democrtico, el nuevo Estado
populista tuvo que hacer concesiones en mu-chos sentidos, tantos
que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.Sin
embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese
simbli-camente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores
sociales constituidos enactores en la escena poltica, ya
intensamente activados por los propios regmenespopulistas, fue la
causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaronen
todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de
los mayores pases,de la regin, particularmente del Cono Sur, se
podr constatar que el perodo queva desde la crisis de los aos
treinta y que se completa con la Segunda GuerraMun-dial, fue uno de
cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las
litesdominantes marcharon muchas veces a la zaga de los
acontecimientos teniendoque tomar medidas contra sus profesados
principios y hasta a veces adversas a susreconocidos intereses.
12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el
Estado que se redefine enla dcada de los treinta es profundamente
distinto en relacin con el Estado que expresabala dominacin
puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si
en el Uru-guay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin
funcional del sector pblico y mayorconciencia de las necesidades
sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marca-ba la
presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya
la Revolucin, esinnegable que estas tendencias se acentuaron despus
de la crisis. Crdenas incorpor sim-blicamente las masas al Estado y
les reconoci un espacio propio en el partido dominante,Vargas hizo
lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo
semejantecon Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de
los generales argentinos dela dcada infame, no hacen sino contener
las aguas que inundarn la poltica social estataldespus de 1943 con
Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de
Per,bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos
tiempos. Con mayor o me-nor mpetu, segn la presin generalizada de
las masas y la capacidad tcnica y poltica delas clases medias, el
nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acabpor
incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones
gubernamentales. F. H.Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de
los aos ochenta, nuevas opciones?, ElTrimestre Econmico, nm. 197,
enero/marzo de 1983, pg. 171.
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Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que
respondera apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales
deprimidos con recursosfiscales considerablemente menguados por la
crisis, y debiendo apelar en conse-cuencia a los nada propicios
contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumen-tar la presin
fiscal sobre el sector privado con efectosmuchas veces negativos
parasu estabilidad poltica y el crecimiento de la economa.
Dadivosidad, despilfarro,ineficiencia, tambin corrupcin, son
algunos de los caracteres atribuidos a la ma-la imagen econmica del
populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellostiempos en que
era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la
cuestinsocial, que haba irrumpido trada por las masas a la escena
poltica. Los gobier-nos y la legitimacin del orden poltico dependan
de una adecuada respuesta quepara serlo requera considerables
recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista enla presencia no ya
espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de unindito
contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del
Estado sig-nificaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas
combinaciones de alianzas y laampliacin efectiva del rgimen poltico
para acoger sobre la base de una mayorparticipacin, a aquellos
sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Estetipo de Estado
emergente ha sido tambin denominado Estado de compromisoaludiendo
as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los
nue-vos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de
ambigedad en suspolticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada
representlogros an limitados de la extensin de la ciudadana
poltica, porque persistanresiduos clientelistas todava vigorosos.
Para sintetizar, se estaba produciendo eltrnsito de una poltica de
incorporacin restringida oligrquica en su sentidomspropio, a otra,
incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que
pug-naban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la
recomposicin delesquema de dominacin. En este punto estaba
planteada precisamente la crisis delEstado oligrquico, sea en la
incorporacin de las masas a un rgimen de partici-pacin democrtica,
pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para
hacerloactivamente. En su sentidoms profundo y autntico, esta
crisis est an pendien-te a lo largo de la regin, conmuy pocas solo
temporarias excepciones, porque cadavez que se ha intentado una
solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.Este es el
punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y
ala transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable
no solo porlosmotivos ya indicados, sino tambin por nuevas
consideraciones ideolgicas quefueron surgiendo en los aos que
siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asig-naron al Estado un
papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.Para estas
nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como
poner
13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por
M. Garcia Peuyo, Lastransformaciones del Estado contemporneo,
Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
.
el carro delante de los bueyes. El diagnstico indicaba que el
problema era msque todo de produccin. Luego, haba que producir ms
para distribuir despus.La responsabilidad principal de la
motorizacin de este esquema recaa en el Es-tado conforme la
entonces predominante doctrina keynesiana.
El Estado desarrollista
En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo
problemticofue elaborado y articulado en gran medida por la CEPAL.
Convertida en una idea-fuerza ciment al Estado desarrollista, que
fue la concepcin paradigmtica quedomin la escena latinoamericana
hasta la segunda mitad de los aos sesenta. ElEstado desarrollista
era intervencionista ms que estatista, aunque se preconiza-ba un
fuerte sector pblico, el orden econmico segua basado en el mercado,
pe-ro ahora en un mercado regulado por la planificacin para elevar
la racionalidadeconmica y la justicia social del conjunto del
sistema. En lneas generales, se pro-piciaba una economa mixta. La
ideologa era nacionalista, pero con importantesingredientes que
apuntaban a la integracin regional de las economas para
lograrventajas agregadas de escala, ampliando as los mercados
nacionales, considera-blemente protegidos frente a los competidores
externos. En trminos ms socialesy polticos el estatismo
intervencionista, el nacionalismo y las polticas redistribu-tivas
en beneficio de las mayoras sociales han dado lugar para que se le
atribuyansesgos populistas a la ideologa desarrollista
cepalina.14
Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas
sociales; perono en lo que es medular para la concepcin de este
tipo de Estado desarrollista poroposicin al populista. Y es
efectivamente as porque el desarrollista invierte ladireccin del
movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrn-dola
primariamente en la promocin del crecimiento econmico. Ello
implicabala postergacin del Estado benefactor, ya que se
consideraba no pareca po-sible crecer y redistribuir al mismo
tiempo. Aos despus, el predicamento de losocial fue ganando terreno
hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as,el nfasis
fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante todo en
elcrecimiento de la economa, mientras que el populista fue
esencialmente redistri-butivista.
El crecimiento econmico y los olvidados
Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista
prevaleci sobreel Estado social ha sido, sobre todo, porque como se
ha visto la promocin del
14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL,
Siglo XXI,Mxico, 1980,pgs. 282-298. Se notar por cierto que no
compartimos su tesis de la fusin de ambostipos de Estado, el
populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que
amboscompartiesen la vocacin principal.
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crecimiento econmico fue polticamente privilegiada con respecto
a la cuestinsocial. De hecho, la marcha se produjo en los dos
sentidos, pero con diferentesgrados y tiempos. Bajo las condiciones
del subdesarrollo latinoamericano resultasiempre difcil la
conciliacin entre gasto econmico (la inversin pblica suele
re-presentar entre dos tercios y una mitad de la inversin total,
que es esencial parael crecimiento) y gasto social del Estado,
fundamento de sus polticas asistencia-listas, tanto que uno u otro
deben ser relativamente sacrificados en aras de algnprincipio
doctrinario o de la necesidad prctica de compatibilizar recursos
escasos.En una perspectiva comparativa, Glaucio Soares concluye: La
preocupacin fun-damental del Estado en los pases desarrollados, por
tanto, fue disminuir las con-tradicciones sociales generadas por el
desarrollo econmico capitalista y no parti-cipar activamente de l
mediante inversiones directas. Otro fue el caso del
Estadodesarrollista latinoamericano, que las privilegi
ostensiblemente, acentuando losimbalances sociales.15
Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias y
verticalis-tas, d acuerdo en muchos aspectos con patrones
tradicionales de seguimientoal lder poltico percibido como caudillo
y de apelacin y movilizacin nacionalistapero no clasista. Su frmula
poltica consisti en la apertura controlada del univer-so poltico,
sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien despleg
nuevasfunciones asistenciales, para lo que se crearon aparatos
especficos que disponande mayores recursos, la solucin propiamente
poltica a la presencia de estos pue-blos expectantes fue ambigua y
contradictoria. En un caso, los mayores derechossociales quedaban
condicionados por restricciones y vinculaciones corporativas(nuevo
clientelismo de los trabajadores urbanos y rurales incorporados a
un sin-dicalismo dependiente del Estado). Los derechos polticos que
no eran denegadosquedaban sometidos por un rgimen de dictadura
paternalista, que los mediatiza-ba, neutralizndolos recortando el
estatus de las condiciones de ciudadano la me-ra participacin
social. Tambin los sectores medios, autores destacados de
estastransformaciones sus mayores beneficiarios, fueron
incorporados masivamente ala burocracia estatal que operaba como
mbito de clientelismo poltico. Un puntoque no es ajeno la discusin
anterior y sobre el que conviene llamar la atencin esel relativo la
sucesin de tipos de Estado que siguen al inspirado por la
ortodoxialiberal. En Europa, ya en el siglo XIX se encontraba en
discusin la necesidad deque el Estado proporcionase alguna solucin
a la entonces emergente cuestin so-cial. De esta necesidad surgir
el Estado benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar
15. En gran parte, las diferencias en la composicin de los
gastos del Estado puedenser explicadas por las diferencias entre
los sectores sociales incluidos en el pacto poltico-econmico. En
Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a cabo con la
notoriaexclusin de los campesinos que no participaron de los
beneficios sociales del desarrollo;muy al contrario, esos sectores
hicieron los sacrificios necesarios para la ejecucin del pac-to
desarrollista. La matriz poltica del desarrollo del Estado
latinoamericano difiere fun-damentalmente de la europea Glaucio A.
D. Soares, 0 novo Estado na Amrica Latina,Estudios CEBRAP, nm. 13,
julio-septiembre, 1975.
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
.
del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal
oligrquico siguiel Estado populista. Este, como se ha visto,
constituye una mezcla hbrida del Es-tado social desarrollista, pero
con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,asistencialismo
limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo
em-brionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas
con interesesimposibles de compatibilizar con polticas congruentes
y, por tanto, difciles depreservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra
ocurrido co-mo un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la
economa, que constituael factor ms dinmico de su conexin con la
sociedad civil. En la experiencia la-tinoamericana, frente a la
ausencia de suficiente dinamismo econmico empresa-rial, el Estado
desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la
promocindel desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de
la industrializacin. Sepodr decir que algunos estados capitalistas
europeos, el bismarckiano, por ejem-plo, fueron benefactores
desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.El Estado
liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el
Wel-fare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin
desde la ltimaposguerra. En Amrica Latina, la participacin del
gasto econmico del sector p-blico en la economa ha sido
relativamente mayor, mientras que en la mayorade los pases europeos
se destaca comparativamente el mayor aporte pblico algasto social.
En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso
lasformas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en
matrices his-tricas distintas, a las que no han sido ajenas las
condiciones derivadas de unaindustrializacin original o temprana,
en el caso europeo, y atrasada y tarda en ellatinoamericano.16
Crisis de representacin
De modo que la cuestin poltica fundamental puede ser
identificada comouna crisis de representacin, pero no de
legitimidad. Si era de representacin fuepor el carcter autoritario
y c1ientelista de las nuevas estructuras polticas y sin-dicales que
sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con
apelacionesnacionalistas, totalizantes y anticlasistas,
irracionalistas, que se nutrieron en bue-nas dosis de las ideologas
fascistas europeas de los aos veinte y treinta. Si bienensancharon
considerablemente la participacin social (sindicalizacin,
asociacio-nismo) y econmica (redistribucin limitada del ingreso,
mayores servicios p-blicos y gasto social), los Estados populistas
fueron ms restrictivos en el campopoltico, impulsando una suerte de
movimientismo, esto es, de participacin pa-siva en organizaciones
jerrquicas de masa ideolgicamente monolticas, sin que
16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han
sido sostenidas conapoyo de material emprico por: Glaucio A. D
Soares, ob. cit.
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al mismo tiempo se ofrecieran oportunidades equivalentes para
las organizacionesy prcticas democrticas.
Bajo estas condiciones, los Estados populistas clsicos fueron
benefactores ymovilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones
con importantes sectoresde la sociedad civil, que muchas veces se
tranzaron con arbitraje militar. Es ciertoque algunos de ellos
inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,Crdenas y
Pern, cmo ejemplos conspicuos), y que esta capacidad de
persistirpolticamente fue la consecuencia del xito de sus polticas
de masas, pero no lo esmenos que el respaldo militar funcion como
un escudo protector que asegur sumargen de maniobra poltica y su
permanencia en el gobierno. Acaso esta eviden-cia pueda parecer
suficiente para considerar que la crisis de representatividad
fueinherente al Estado populista.
Optimismo y reaccin
Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de
sincero op-timismo. El Estado desarrollista, inspirado por la
doctrina keynesiana y siguiendolas recetas cepalinas, tom bajo su
responsabilidad el comando del crecimientode la economa con el
auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.Su
compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se
derivaran lademocracia poltica, el bienestar general y la
modernizacin de la sociedad. Unapromesa, muchas veces reiterada,
que se diluyo en poco ms de una dcada. Nila gran performance
econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot ha-cia fines de
los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica
pudieronarraigar y consolidarse.
Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en
cuestinla viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia
comienzos de los aossesenta dos acontecimientos de sentidos tan
contrapuestos, pero por eso mismoestrechamente vinculados, como
fueron la revolucin cubana y la Alianza para elProgreso, abrieron
un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de
radicalizacinideolgica y de grandes mvilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron
los anti-cuerpos de los regmenes militares establecidos a partir
del golpe de 1964, enBrasil, que derroc al presidente Goulart,
cabeza de un gobierno constitucionalde tinte marcadamente
populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina(1966 y
1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio
desus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una
forma inditade Estado militar, que no dependa ya primariamente de
la figura de un exitosocaudillo uniformado, sino que era el
producto de operaciones planificadas por losestados mayores de las
fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares seplanificaban.
Fueron concebidos como una operacin de guerra que
comprometainstitucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin
del Estado. La accin
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
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estaba obviamente inspirada en las nuevas doctrinas de la
seguridad nacional y laguerra antisubversiva promovidas por los
Estados Unidos, pero no carecan poreso de alguna originalidad,
puesto que desde aos antes este nuevo tipo de revolu-cin militar
haba estado cuidadosamente bajo estudio en las escuelas
superioresde guerra para formacin de jefes militares,
particularmente de Brasil y Per. Ellasactuaron como los centros
generadores diseminadores de la nueva doctrina revo-lucionaria
castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin de
ungobierno militar provisional, que ya no pareca suficiente para
afrontar los gravesretos sociales polticos que lo motivaban. En su
consideracin era necesario ir msfondo en la ocupacin del Estado,
tanto de sus puestos de mando como de los cua-dros responsables de
la administracin pblica, que serian ocupados por militaresen
actividad. Se trataba, en suma, de una completa y efectiva
militarizacin delEstado, la que segua una poltica represiva de
inspiracin totalitaria respecto dela sociedad.17
Contradicciones no resueltas
Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y
armni-ca convergencia entre crecimiento econmico, modernizacin
social y democraciapoltica, que constitua la promesa difundida por
la doctrina desarrollista. Las anti-guas contradicciones permanecan
bajo la superficie, contenidas pero no resueltas,reconvertidas las
condiciones del nuevo contexto histrico. Entretanto, haciendoun
inventario de repaso, permanecan pendientes la cuestin nacional,
ahora re-planteada vigorosamente en la problemtica de la
dependencia y complicada porel internacionalismo militar; adems
persista lo relativo a la integracin del Es-tado con la Nacin; la
cuestin social, agravada por los efectos regresivos sobre
ladistribucin del ingreso de los nuevos estilos neoliberales de
desarrollo, con seriosdficits en la satisfaccin de las necesidades
sociales bsicas; por ltimo queda-ba la cuestin poltica, esto es, el
problema de la democracia, profesada como unaverdad de fe en toda
la regin y proclamada aun por los gobiernosmilitares. Acom-paada y
mediatizada por una variedad de calificativos con los que se
pretendareducir su alcance, la cuestin de la democracia haba estado
concentrada primor-dialmente en el rgimen poltico, con la ampliacin
de la ciudadana a los sectoresmarginalizados y privados de
efectivos derechos polticos, y en el control demo-crtico del
Estado. Poco o nada de esto era ya compatible con las estrategias
deldesarrollismo autoritario que los regmenes militares se empeaban
en imponercomo medio para una refundacin del Estado. De ah que en
esta crisis de Estadoconfluyeran diversas lneas de conflicto que
hacan de la coyuntura histrica una
17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du
Seuil, Pars, 1982.Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de
militar es algo que puede debatirse, pe-ro lo que es menos
cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y
susometimiento a las fuerzas armadas.
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verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El recurso a la
fuerza militar y laimposicin con su auxilio de un cruento retorno
al capitalismo salvaje del sigloXIX tuvieron la consecuencia
inmediata de una postergacin o soterramiento delas contradicciones
que fueron indicadas, y que el autoritarismomilitar no resolvasino
que, al contrario, contribuira a agravar considerablemente. El
nuevo esque-ma de dominacin se impondra con violencia y represin,
dejando de lado, y parael futuro, cualquier preocupacin de
legitimacin democrtica, mientras tanto seimplementaban nuevos
modelos econmicos y sociales involucionistas, con tintesneo
oligrquicos y corporativos. El tipo de Estado que surge ha sido
designadoburocrtico autoritario.18 pero aqu lo denominaremos
autoritario moderni-zante para destacar su proyecto de regeneracin
social y poltica.
El Estado autoritario-modernizante
Las bases sociales de este nuevo Estado autoritario modernizante
estabanformadas por sectores de la burguesa comercial, importadora
y exportadora, lagran banca nacional) los productores de bienes
primarios exportables, en coalicincon las grandes firmas de capital
extranjero, a los que se plegaban como asociadosmenores algunos
sectores medios de profesionales, intermediarios y ejecutivos.En
realidad, la base social de estos regmenes militares ha sido
estrecha, tanto queella explica su ndole pretoriana, o sea
autoritaria y represora. Sus fundamentosideolgicos proceden de dos
vertientes: una, el neoliberalismo en su versin mo-netarista que
preconiza la mxima apertura externa e insercin en la
economainternacional; la otra, la doctrina de la seguridad
nacional, que pone el acento enla guerra interna, antsubversiva, y
en la poltica de las fronteras ideolgicas. Am-bas vinculadas por
una retrica de modernizacin imitativa y de insercin plena
ymilitante en la civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo asociado
(Cardo-so), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que siendo de
sobra conocida se omi-tirn ms referencias que las necesarias para
la caracterizacin de las formas deEstado que introduce, as como
para la identificacin de las crisis que engendra.En otros trabajos
hemos sostenido la tesis de que el principal factor determinantede
estas revoluciones de estado mayor fue una creciente e intensa
movilizacinde masas (clases peligrosas), que aparentemente
desbordaban al Estado popu-lista, con el riesgo de una amenaza
incontrolable para el orden social vigente.19 As
18. Cf. G. ODonnell, El Estado burocrtico autoritario, Editorial
de Belgrano, BuenosAires, 1982, cap. 1.
19. J. Graciarena y R. Franco, Formaciones sociales y
estructuras de poder en AmricaLatina, ob. cit. parte primera,
captulos II y III. La preocupacin era generalizada en losaos
sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para
elaborar una cienciade la contrainsurgencia, que siguieron a la
revolucin cubana, acreditan la existencia deestos temores
generalizados dentro de la regin latinoamericana y tambin en los
EstadosUnidos.
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. .
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las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una
situacin en queprevaleca una dialctica de confrontacin, con un
lenguaje radicalizado, una acti-va participacin de juventudes
universitarias, profesionales, intelectuales cuadrospolticos en
acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia
unademocracia de participacin ampliada o total fue considerada por
las fuerzas delorden como una apuesta riesgosa que era imperativo
evitar, aunque fuese aplican-do las ms severas medidas de represin
poltica a una subversin contestatariacarente de apoyo de masas.
La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de
esta pre-sunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa
justificatoria, puede plantearse,aunque no sea del todo as. En
cuanto la caracterizacin de la crisis que estabaplanteada, ella
parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por
res-tringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces
marginalizadas,que una crisis genuinamente revolucionaria de masas
que se movilizan y actancon organizacin y voluntad poltica para
hacer realidad un modelo alternativo desociedad.
La conversin al neoliberalismo
Los regmenes militares profesaban una doctrina de laissez faire,
extremapara estos tiempos, procurando una democracia sui generis
basada en la sobera-na de los consumidores el plebiscito de los
precios que resultara del libre juegodel mercado, al que conceban
como el mbito por excelencia de la libertad in-dividual. Asimismo,
definan la esfera de responsabilidad econmica del Estadocomo
subsidiaria que solo debera ser ejercida, por tanto, en actividades
no renta-bles para el sector privado, ni en competencia con l, todo
esto claro est, dejandosalvo su condicin fundamental de guardin del
orden social, especialmente de lapropiedad privada de los medios de
produccin. Un Estado militar no poda me-nos de ser un competente
Estado gendarme, en tanto el cumplimiento de estasfunciones de
garanta y resguardo del mercado como rgano regulador econmicoy
social bsico dependiese de una eficiente represin. Y este fue el
caso, porque susproyectos sociales y polticos fueron profundamente
reaccionarios en el sentidoms estricto careciendo, por tanto, de
capacidad para generar consenso y legi-timarse en el marco de un
esquema hegemnico de poder. Un orden pretorianoconstituye no mucho
menos que una situacin de ocupacin de una sociedad poruna
fuerzamilitar, que aun cuando no sea extranjera y no por eso evitar
un resen-timiento creciente de la poblacin y un deterioro
progresivo de su unidad interna.Sus propias bases sociales se
erosionan y, al final del camino, los espera el aisla-miento y el
repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos los
pasesdel Cono Sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en la
crisis del pe-trleo de la primera mitad de los aos setenta, produjo
una notable contraccin
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del comercio mundial, poniendo en cuestin el flanco ms sensible
de las preten-siones legitimadoras de los regmenes militares. En
efecto, la apertura externa y lainsercin amplia en la economa
internacionalizada, fue esgrimida como el argu-mento principal que
fundamentaba su promesa de una eficiente cuestin econ-mica y una
rpida prosperidad social. Las experiencias negativas posteriores
hanproducido una vigorizacin de los ideales nacionalistas, que
ahora se oponen alos regmenes militares y a sus polticas
neoliberales de elevado endeudamientoexterno e internacionalizacin
dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la
concurrenciade varios factores, debidos, en su mayora, a los
efectos concentradores del ingre-so de los esquemas neoliberales y
al grave impacto de la recesin econmica (in-fraconsumo, creciente
desempleo y subempleo, contraccin de los salarios reales,reduccin
del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros), la
crisis delegitimacin que es consustancial a estos regmenes
autoritarios, se extendi hastasus propias fuentes de apoyo. Fue
entonces imperativo buscar alguna salida por lava del retorno a los
gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimenmilitar peruano fuese el primero en
ofrecerla.Y esto porque, al contrario de sus congneres, haba
desencadenado una intensay profunda movilizacin social cargada con
una prdica nacionalista, que pocosaos ms tarde revertira contra las
propias autoridades militares reconvertida enacentuado activismo
poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la
internacional, confluyeronfuertes tensiones sobre los Estados y sus
regmenes polticos autoritarios militari-zados. Las reacciones de
rechazo provienen del conjunto de la sociedad, se expre-san
espontneamente de diversas maneras, aunque a veces con poca
coordinacinpoltica central. Sin embargo, las mayores y ms
inmediatas presiones se concen-tran sobre el rgimen poltico,
poniendo en cuestin sus criterios y mecanismos deacceso al poder,
restringidos en gran parte a los cuadros militares, pugnando porla
organizacin poltica de la sociedad civil y la realizacin de
elecciones democr-ticas.
Nuevas realidades
Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes
no hanpasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que
operar ahora en unmedio social que ha experimentado profundas
transformaciones en la estructu-ra demogrfica y social (presin
poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,consumo, clases y
movimientos sociales) y en la escala interdependencia de
lasunidades econmicas (grandes empresas nacionales,
multinacionales) y sociales(centrales sindicales, empresarias,
profesionales y asociaciones diversas). Estosprocesos mayores de
estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de
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diferenciacin y especializacin funcional de gran complejidad,
que los torna mu-tuamente dependientes.
Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de
transformacionessemejantes, en que predominan la diversificacin
operativa debida al aumento ex-traordinario de nuevas funciones que
debe atender con un aparato institucionalque se multiplica y
complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. Aesto
cabe agregar que esta ms compleja interdependencia reciproca entre
Estadoy sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos
reguladores espontneos,trae como consecuencia una mayor importancia
de la racionalidad poltica, estoes, de aquella que es ejercida
desde el propio Estado mediante una planificacinque tiene
primordialmente en cuenta la coordinacin de las actividades y
proce-sos complejos interdependientes, como son los econmicos y
muchos sociales. Sinesta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn sera
difcilmente operativo. De todoesto resulta, como parece obvio,
unmayor poder para el Estado concentrado en lasautoridades del
poder ejecutivo en los organismos administrativos,
descentraliza-dos semiautnomos, con sus capas tecnocrticas, que
disponen de gran poder, sonproclives al endeudamiento corporativo
y, en cambio, poco propicios al cambio yal control democrtico. Al
mismo tiempo, pueden observarse nuevas configura-ciones de este
inmenso poder desplegadas como una red de conexiones entre
seg-mentos burocrticos del Estado con grados considerables de
autonoma y sectorescorporatizados de intereses econmicos y
sociales, que diseminan la unidad mo-noltica del Estado en una
multitud de constelaciones y subcentros de poder. Deestas
constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la
tecnocratizacindel Estado (Bresser Pereira, G. EstevamMartins).
Estado y sociedad corporativa
El papel del Estado en una sociedad que se define como
corporativa, ha fi-gurado en la agenda del debate terico de las
ciencias sociales durante varias d-cadas, por lo menos desde que J.
K. Galbraith lanzara su teora del poder contrabalanceador, a
comienzos de los aos cincuenta.20
En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora
liberal clsicade actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento
de las reglas de juego delmercado competitivo, sino como arbitrando
la competencia y confrontacin en-tre gigantes corporativos. Para
simplificar, se supona la existencia de dos centroscorporativos
dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomera-dos
que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por
los grandessindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos
poseen un poder monoplicosobre su mercado que ejercen en
condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con
20. J. K. Galbraith, American Capitalism The Concept of
Countervailing Power,Horghton Mifflin Co., Nueva York, 1952. Versin
castellana de Editorial gora, Buenos Ai-res, 1956.
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el otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste
primariamente en el arbi-traje de los conflictos que no pueden ser
directamente transados entre los colososcorporativos. Galbraith
admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn msdbil, pero
atribua al Estado la responsabilidad de corregir este imbalance
cuan-do se produjese, debido sobre todo, al peso del factor poltico
en la formacin delgobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la
refut desvir-tundola en dos puntos principales. Primero, el Estado
capitalista no es neutro nipuede serlo en cuanto tal por sus
razones polticas constitutivas. Por tanto, su es-fuerzo correcto no
podr nunca ser tan complejo como para restituir el equilibriocuando
este se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al
contrario,su principal funcin es mantener el desequilibrio para
asegurar la acumulacindel capital. La segunda objecin se refiere al
inmenso poder de las corporacionesmultinacionales en economas
oligopolizadas y en una sociedad en que los indi-viduos se
encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En
estascondiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la
alta poltica se vuel-ve tan estrecha y completa que la distincin
entre Estado y economa tiende a serms analtica que real, puesto que
sus lmites se hacen cada vez ms difusos. Encierto sentido, Mills
anticip el meollo de la que aos ms tarde sera la tesis de lacrisis
fiscal del Estado (OConnor), al poner en evidencia que el Welfare
Statetena como misin principal la proteccin del capitalismo.21
21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en
que Mills conden-sa su argumento sobre la interpenetracin entre
negocios y poltica, que es el fundamentoprincipal de su crtica a la
teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es quelas
grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios
particulares.Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas
dominan las materias primas y las pa-tentes de inventos para
convertirlas en productos acabados; disponen de las
inteligenciasjurdicasms caras, y, por tanto, lasmejores delmundo,
para inventar y refinar sus defensasy su estrategia; emplean al
hombre como productor y hacen que compre como consumidorlo mismo
que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en
intersdel mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados,
determinan la magnitud yla forma de la economa nacional, el nivel
de desempleo forzoso, el poder adquisitivo delconsumidor, los
precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . .
. losgrandes propietarios y los altos directivos de compaas que se
autofinancien, son los quetienen la clave del poder econmico. No
los polticos del gobierno visible, sino los ms al-tos directivos
que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o
por omisin,tienen el poder y los medios para defender los
privilegios de su mundo corporativo. Si noreinan, gobiernan muchos
de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,y
ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C.
Wright Mills, Lalite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1957, pg. 123. Las ideas de Millsfueron en gran parte coincidentes
con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que lasdiferencias
estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg.
290.
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La contextura particular de Amrica Latina
Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los
involucra-mientos recprocos entre Estado y sociedad en los pases
del capitalismo central,que contina muy activamente en el presente,
tiene, sin embargo, relativa perti-nencia para nuestros pases
latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quizsolo sean de
grado, mientras que para otros son estructurales, pues se arraigan
enlas peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector moderno y
dinmi-co de las economas de la regin est dominado y oligopolizado
por un conjuntoreducido de grandes empresas internacionalizadas,
que con propiedad dejandoa salvo las a menudo considerables
diferencias de escala podran ser definidascomo corporaciones
similares a las de los pases centrales, en cuanto su poder
demercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia sobre el
medio social y pol-tico, pero no as en cuanto su arraigo en el
medio interno. En cambio, el resto dela economa est formada por
diversos estratos productivos que corresponden adistintos momentos
histricos y con unidades de muy diversa ndole, dimensin
yproductividad, o sea, que operan en condiciones de heterogeneidad
estructural(Anbal Pinto).
Tampoco la fuerza de trabajo resulta comparable, porque en ella
abundan lostrabajadores ocasionales, temporarios cuentapropistas no
sindicalizados, don-de an los asalariados organizados pertenecen a
sindicatos relativamente preca-rios y laxamente federados, con
escaso poder de presin como conjunto, lo queda un potencial de
protesta menor que la fuerza social de las grandes centralesobreras
de los pases capitalistas desarrollados. Algo semejante podra
agregarseen cuanto a su capacidad para coordinar acciones
reivindicativas, a su gravitacinpoltica e ideologas de lucha. En
consecuencia, el poder corporativo del trabajo esmucho menor
estructuralmente distinto el desequilibrio existente con el poder
delcapital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones
colosales querepresentan actan por el capital el trabajo, la
dinmica social ms frecuente enmuchas de las sociedades
latinoamericanas es ms una de movimientos socialescon ms bajo grado
de estructuracin organizativa, donde se plantean demandasconcretas
restringidas que tienen aparentemente menor incidencia poltica
direc-ta, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de
partidos polticos (auncuando estos existan se manifiesten
abiertamente en la arena poltica). Bajo estascondiciones el papel
del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto
delatribuido por la teora del poder compensador. En todo caso, su
arbitraje nuncasera neutro porque no podr abandonar su papel de
gendarme de un orden socialcolocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado
y sociedadcivil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado
suficiente para que el Esta-
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do aparezca indiferenciado e inerte frente los grandes negocios,
como lo presen-ta Mills. Hasta ahora, la diferenciacin estructural
del Estado latinoamericano esms neta, aun cuando pueda existir una
considerable colusin de intereses con elsector privado. Acaso esto
sea un rasgo tpico del capitalismo de siempre, pudien-do esto ser
interpretado ms como una persistencia de formas
patrimonialistasarcaicas, que como una posible dilucin del Estado
en la sociedad posindustrial.
El replanteo de la cuestin del Estado
Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se
reconocen porsus fundamentos nacionalistas y desarrollistas
propician un drstico replanteo dela cuestin del Estado con miras a
convertirlo en un instrumento esencial parala promocin del
desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para
eldesmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de
mayor gastosocial para corregir las ms graves privaciones sociales,
claro est que todo en elmarco de un rgimen democrtico que asegure
que la carga de la recuperacineconmica sea distribuida con justicia
social.
En cambio, desde otras vertientes ms allegadas a la ortodoxia
doctrinariade la economa internacionalizada se recomienda que las
negociaciones relativas ala deuda externa deben llevarse a cabo
entre cada pas deudor, por un lado, y susbancos acreedores y los
correspondientes organismos financieros internacionalespor el otro.
En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha negociacinsea
colocada en el marco ms amplio de una discusin poltica de todas sus
re-laciones exteriores con el gobierno de los Estados Unidos y a
nivel presidencial,procurando de ese modo que tras un examen
realista de los problemas existentes,y supuestamente de algunas
concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la bancainternacional
para la renegociacin de una deuda, que tal como est planteada,
esprcticamente impagable.
Las opciones actuales planteadas dentro de esos lmites mueven a
pregun-tarse por las consecuencias de la presente crisis
internacional sobre los Estadosnacionales. Porque no se trata
meramente de la deuda como un problema econ-mico con instancias
propias, sino de una situacin mucho ms compleja que seproyecta
sobre el campo poltico internacional. La primera cuestin que surge
essi la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su
magnitud absolutay relativa, y considerando tambin el costo de sus
intereses y gastos de renovacin,que la acrecen en una medida
considerable. La segunda es si tendr que ser paga-da o si, por el
contrario, quedar fijada como una hipoteca de largo plazo sobre
laque los pases deudores debern pagar regularmente los intereses y
comisiones co-rrespondientes a sus renovaciones sucesivas, pagos
que podran ser interpretadoscomo los tributos de una situacin de
vasallaje financiero casi permanente.22
22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director
general de la Unin de Ban-cos Suizos declar en una reunin en Madrid
que ninguno de los pases latinoamericanos
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Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las
mayores posi-bilidades, la relacin que se establecer con los pases
acreedores podra ser deuna dependencia mayor, aun cuando no se
hayan hecho especiales concesionespolticas para consolidar el statu
quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.Por ahora no hay ningn
caso de pas que haya negociado ntegramente su deudaexterna
reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus
recursosregulares. De modo que el recurso de la experiencia no
sirve para despejar la in-cgnita delmodus operandi ni tampoco sobre
los costos econmicos y sociales quetraer aparejada.
Por lo tanto, no quedams alternativa que especular en la
direccin de nues-tro inters principal, que es el de la crisis de
Estado, que ya existe que ser posible-mente agravada por la
renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dosposibles
para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las
cesionesde patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de
servicios pblicos, ba-ses militares, renuncias territoriales,
etc.), y el otro. Complementario del anterior,ser el de la
imposicin de subordinaciones polticas, tales como:
compromisosideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias
internacionales frente a de-terminados asuntos, condicionamientos
de las polticas internas enmateria social,privilegiamiento de
determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesishabra
una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en
particular, dela autonoma del Estado de los pases deudores, que
quedaran condicionados poruna situacin de mucha mayor dependencia
que en el pasado inmediato.
La autonoma condicionada del Estado
En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin
central giraen torno de su autonoma relativa frente otros rdenes
sociales, principalmente eleconmico y el militar. Ser difcil tener
alguna vez una respuesta no elusiva a estacuestin, que seguir
vigente, entre otras cosas, porque sus trminos
fundamentosexperimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias