MENDOZA CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES ASOCIACIÓN ECUMÉNICA DE CUYO “IMPACTO E IMPLICANCIAS DE LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO –AUH- EN POLÍTICAS PÚBLICAS PROVINCIAL Y MUNICIPALES DE MENDOZA. PROPUESTAS A FUTURO” INFORME FINAL Enero de 2012 Experta: Mgter. María Rosa Goldar Colaborador Principal: Lic. Andrés Dominguez Colaboradores: Prof. Miguel Ángel Masnú Lic. Nora Paez Lic. Carolina Aciar Lic. Pablo Potaschner Srta. Valentina Chiavetta
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MENDOZA
CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES
ASOCIACIÓN ECUMÉNICA DE CUYO
“IMPACTO E IMPLICANCIAS DE LA ASIGNACIÓN
UNIVERSAL POR HIJO –AUH- EN POLÍTICAS
PÚBLICAS PROVINCIAL Y MUNICIPALES DE
MENDOZA. PROPUESTAS A FUTURO”
INFORME FINAL
Enero de 2012
Experta: Mgter. María Rosa Goldar
Colaborador Principal: Lic. Andrés Dominguez
Colaboradores: Prof. Miguel Ángel Masnú Lic. Nora Paez Lic. Carolina Aciar
Lic. Pablo Potaschner Srta. Valentina Chiavetta
1
ÍNDICE
Introducción…..…………………………………………………….…………………….....pág. 2
Parte l: Resultados de Investigación
Capítulo 1: Caracterización de la Asignación Universal por Hijo
para Protección Social y Cobertura en la Provincia de Mendoza..……………..…...pág. 10
Capítulo 2: Impacto de la AUH sobre situación de Pobreza, Indigencia
y Desigualdad en la Provincia de Mendoza…………………………………..….…….pág. 36
Capítulo 3: Implicancias de la AUH para las políticas públicas provinciales
de Educación, Salud y Niñez y Adolescencia………………………………………….pág. 60
Capítulo 4: Implicancias de la AUH para actores de política pública:
Municipios y Organizaciones de la Sociedad Civil………..…………………………pág. 112
Capítulo 5: Implicancias de la AUH en efectos macroeconómicos
y sectoriales en la Provincia de Mendoza. ……………………………………......... pág. 155
Capítulo 6: Conclusiones y Recomendaciones de Política Pública
Provincial y para el desempeño de Actores implicados……………………………..pág. 166
Bibliografía………………………………………………………………………..……..pág. 179
Parte ll
Anexos……………………………………..………………………………………….......pág. 183
2
INTRODUCCIÓN
El presente Informe presenta los resultados del estudio realizado en torno
a “Impacto e implicancias de la Asignación Universal por Hijo –AUH- en
Políticas Públicas provincial y municipales de Mendoza. Propuestas a
futuro”. Estos resultados y hallazgos fueron alcanzados a partir de un trabajo de
lectura bibliográfica y de antecedentes, recolección de información cuanti y
cualitativa que permitieron realizar los análisis e inferencias en torno a cinco
grandes dimensiones de la temática planteada: la caracterización y cobertura de
la AUH en la provincia de Mendoza; su impacto en los indicadores de Pobreza,
Indigencia y Desigualdad; sus implicancias para las áreas de Educación, Salud y
Niñez y Adolescencia provinciales; implicancias en la acción y desempeño de
Municipios y Organizaciones Sociales; Impacto en Indicadores Macroeconómicos
y sectoriales.
Para la tarea de búsqueda y recolección de datos se trabajó con fuentes
secundarias previstas en la presentación del Proyecto y en el transcurso del
proceso de investigación se debió recurrir a fuentes no previstas inicialmente,
dada la ausencia o insuficiencia en los datos provenientes de las fuentes que
originalmente se estimaron. Esto ocurrió fundamentalmente en la temática de
salud, con los datos de políticas sociales municipales, como así también respecto
a datos sobre Pobreza e Indigencia. En ambos casos, se buscaron otras fuentes
secundarias y, al mismo tiempo, se recurrió a metodología cualitativa,
realizándose entrevistas a informantes claves.
Por su parte, los hallazgos alcanzados a través de metodología cualitativa
de grupos focales con destinatarios de la AUH sirvieron no sólo para el logro de
los objetivos y desarrollo de líneas de acción que inicialmente preveían esta
metodología de investigación, sino que también permitieron complementar la
información obtenida mediante fuentes cuantitativas. Es así que se tomó la
decisión de incorporar en los distintos temas abordados, la visión de los sujetos
destinatarios obtenida en la realización de los grupos focales y no constituir un
apartado particular con esta información unificada.
3
Con la información y los resultados de investigación obtenidos por el equipo
de trabajo, según las líneas de acción previstas, se presenta este Informe Final
que da cuenta pormenorizada en cada capítulo de cada uno de los temas
profundizados. Para ello el presente Informe consta de dos partes: la primera, se
estructura en seis capítulos cada uno de los cuales aborda los temas propuestos
en las líneas de acción del Proyecto y presenta un capítulo final de Conclusiones y
Recomendaciones a partir de los hallazgos alcanzados. La segunda parte
contiene los Anexos que brindan información sobre los instrumentos de
investigación utilizados
La estructura y agrupamiento de temas que se da a estos capítulos
responde a una decisión de carácter conceptual: por un lado se agrupa toda la
información respecto a la caracterización y cobertura de la AUH en Mendoza
(capítulo 1). En el capítulo 2 se da cuenta de la evolución de los indicadores de
Pobreza, Indigencia y Desigualdad, atribuibles como impactos de la AUH. En el
capítulo 3 se agrupan los hallazgos alcanzados respecto a las políticas de
Educación, Salud y Niñez y Adolescencia en Mendoza, considerando que son
las áreas de políticas públicas provinciales directamente implicadas por los
criterios de condicionalidad establecidos en la medida. El capítulo 4 toma como
perspectiva el comportamiento y desempeño de Municipios y Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSCs) en tanto actores de política pública que fueron
directamente implicados en la denominada descentralización de las políticas
sociales de perfil neoliberal y que están, a su vez, directamente involucrados en la
atención de problemáticas ligadas a pobreza, niñez y adolescencia, y cuyo
accionar y desenvolvimiento actual es pertinente analizar en una nueva coyuntura
de políticas públicas. Por su parte el capítulo 5 establece un análisis de los
impactos de carácter macroeconómico y sectoriales atribuibles a la AUH en
Mendoza. Finalmente el capítulo 6 establece, a partir de lo reseñado en los
capítulos precedentes, una serie de consideraciones que puntualizan algunas
conclusiones y recomendaciones generales y retoman algunos de los
señalamientos específicos realizados en los capítulos previos para cada uno de
los temas abordados.
4
La segunda parte contiene los Anexos que brindan información sobre
algunos instrumentos de investigación utilizados: en el Anexo 1 se describen los
indicadores de pobreza, indigencia y desigualdad utilizados en el presente trabajo.
El Anexo 2 se incorporan los resultados completos de los indicadores de pobreza
e indigencia para la provincia de Mendoza 2009-2010. La guía de preguntas
utilizada para los grupos focales con mujeres destinatarias se puede consultar en
el anexo 3; en el anexo 4 la guía de preguntas utilizada para las entrevistas a
referentes socioeducativos provinciales, en el anexo 5 a referentes de centros de
atención primaria, en el anexo 6 a referentes de la Dirección de Protección y
Promoción de Derechos de niños, niñas y adolescentes. El instrumento con el cual
se entreveistó a los referentes de áreas sociales municipales se puede analizar en
el anexo 7 y a organizaciones de la sociedad civil en el anexo 8.
A nivel metodológico, el presente estudio trabajó cuanti y cualitativamente.
A nivel cuantitativo se utilizaron fuentes secundarias, fundamentalmente bases de
datos estadísticos de distintas áreas (de cobertura de la AUH, provista por
ANSES, de Educación, Salud y Desarrollo Social del Gobierno Provincial, de
Indicadores de Pobreza e Indigencia, de Indicadores Macroeconómicos) en base a
los cuales el equipo de investigadores elaboró información propia que se vierte en
los diferentes capítulos.
Por su parte, en términos cualitativos se trabajó con la metodología de
entrevistas a informantes claves. Para complementar la información en torno a
Educación se entrevistó al coordinador del Plan de Inclusión en Derechos para
Jóvenes, Lic. Fernando Herrera y al Director de Educación de Jóvenes y Adultos,
Lic. Jorge Galleguillo. En la temática de salud se mantuvo contacto con
profesionales de la salud: médicos de familia y pediatras de los departamentos de
Guaymallén, Lavalle, San Rafael y Las Heras. Para profundizar en la problemática
de Niñez y Adolescencia se entrevistó a la Directora de Promoción y Protección
de Derechos Lic. Teresa Muñoz.
En el capítulo 4, en relación a la información sobre la demanda a las áreas
sociales se consultó a referentes de los municipios de Guaymallén, Tupungato,
Lavalle, La Paz y San Rafael. Para indagar sobre la perspectiva de las
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organizaciones sociales fueron consultas la Unión Vecinal San Sebastián B°
Lihué, del Departamento de Guaymallén; KAIROS Asociación de Promoción del
Niño y Adolescente, del Departamento de Maipú; FEDEM Federación de
Entidades No Gubernamentales de Niñez y Adolescencia de Mendoza, con sede
en Capital; AVOME Asociación Voluntarios de Mendoza de Niñez y Familia, con
trabajo territorial en los Departamentos de Godoy Cruz y de Santa Rosa; ACANYA
Asociación de Ayuda a Niños y Adolescentes del Departamento de Luján.
La voz de las madres destinatarias de la Asignación Universal por Hijo se
recabó a través de la metodología de grupos focales. Estas experiencias se
realizaron en los departamentos de Guaymallén, Lavalle y San Rafael. Los grupos
focales buscaron dar la palabra a las familias beneficiarias, permitiendo la
recuperación de las experiencias, costumbres y prácticas cotidianas, lo cual nos
introduce en una perspectiva diferente sobre el impacto de la AUH. En este
aspecto, la hipótesis inicial fue que la inclusión de las familias en la AUH ha
producido en ellas, modificaciones significativas en cuanto a sus pautas de
consumo y en la distribución de los ingresos familiares. También se consideraba
que la AUH ha producido cambios sobre los modos de vinculación con los
servicios públicos, especialmente salud y educación. A partir de esto, nuestro
interés de investigación se centró en poder visualizar qué es la AUH para las
entrevistadas (mujeres titulares de esta medida) y en atributo a qué consideran
que son destinatarias de la misma. Esto permitió analizar las distintas visiones en
tensión que hoy se da respecto a la concepción de “sujeto de derechos” que
propone la medida y la que perciben sus destinatarios y otorgó elementos para
analizar las características operativas que facilitan u obstaculizan el acceso a la
medida.
En relación al acceso a los efectores de educación se hizo especial
hincapié en indagar acerca del vínculo que establecen las familias con la política
educativa, teniendo en cuenta las experiencias y trayectorias familiares dentro del
sistema educativo e investigar si la AUH tiene alguna incidencia en la
efectivización del derecho a la educación. De la misma manera, se indagó por la
relación que las titulares establecen con los efectores locales de salud, tratando de
6
descifrar las condiciones en las cuales se brinda el servicio a los beneficiarios.
Otro de los aspectos objeto de indagación fue el asociado al uso que las familias
realizan de los ingresos económicos percibidos mediante la AUH, cuál es el
destino prioritario en cuanto a hábitos de consumo y las posibles modificaciones
en el acceso a productos básicos de la canasta familiar. También consideramos
de gran importancia, y teniendo en cuenta que la AUH surge como una
modificación del régimen de Asignaciones Familiares, orientado a cubrir a las
familias en situaciones de precariedad laboral, se profundizó sobre cuál es la
trayectoria laboral de los beneficiarios y cuál es la situación actual del grupo
familiar en relación al mercado laboral.
Estos aspectos –entre otros- y metodología de indagación permitieron tener
perspectivas complementarias a las fuentes cuantitativas. La información hallada
a partir de la voz de las familias destinatarias ha sido incorporada en los distintos
capítulos a fin de poder tener una complementariedad de perspectivas y miradas
que den una integralidad al realizar ponderaciones y aseveraciones en torno al
impacto e implicancias de la AUH.
Este estudio se propuso analizar la AUH en términos de impacto para las
políticas públicas provinciales y municipales. Sin embargo, al mismo tiempo,
también utilizamos el término de implicancias como forma nominativa para
designar procesos y/o situaciones que, si bien pueden ser atribuibles a la AUH, no
lo son en forma única y directa. Consideramos que la utilización de este último
término permite dar cuenta de cómo interviene u está operando en el escenario de
las políticas públicas provinciales y/o municipales, al mismo tiempo que abre la
posibilidad de conjeturar sobre otras influencias o determinantes de manera más
amplia o cómo podría operar la AUH en procesos de más largo plazo. El corto
plazo que aún ha transcurrido en el despliegue de esta política pública, hace que
en muchos casos se deba visualizar tendencias más que escenarios consolidados.
En tal sentido, consideramos que la apelación al término implicancias en lugar de
hablar de impacto (en referencia a situaciones ya consolidadas) resulta más
apropiada a los efectos de los objetivos del presente estudio.
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Por otra parte, cabe señalar en esta introducción que en esta investigación
se asume como perspectiva, que está presente sobre todo en la nominación y uso
terminológico al referirnos a distintos aspectos de las políticas públicas, una
perspectiva de derechos humanos que considera a las políticas públicas como
garantía de acceso y ejercicio de esos derechos igualitariamente a toda la
población. Esta perspectiva la incorporamos fundamentalmente al analizar cómo
opera la condicionalidad de la AUH: no como forma de control sobre los sujetos
(niños/as, adolescentes y familias) sino como forma de garantizar el derecho a la
salud y educación (además de la Transferencia de Ingresos). Y, a partir de ella,
como operan las políticas públicas del Estado provincial en ese mismo sentido:
como garantía de derechos.
Por su parte, y también como perspectiva, desde este estudio sobre
Políticas públicas realizado desde una Organización de la Sociedad Civil,
concebimos la construcción de políticas públicas como procesos colectivos en los
cuales desde el Estado y desde las OSCs podemos converger en apuestas
conjuntas de concreción de objetivos comunes. Tomamos distancia de aquellas
posturas que asignan a las OSCs la función de “controlar” al Estado o que por la
vía de los hechos pretende “reemplazar” residualmente al Estado. Hablamos de
construcción de lo público, como un proceso colectivo. Consideramos que se
necesitan Estados fuertes que se constituyen desde la acción gubernamental y
desde la acción de otros actores sociales, en garantes de derechos sociales,
económicos, culturales, ambientales y así avanzar hacia una sociedad más justa
e igualitaria, sin discriminaciones y que promueva y respete las diversidades.
Finalmente queremos agradecer a todos/as quienes nos facilitaron el
acceso a la información cuantitativa y a todas las personas que generosamente
participaron de los dispositivos de investigación cualitativa vertida en el presente
estudio. Así también queremos agradecer a aquellos que en distintos momentos
nos dieron la oportunidad de interlocución sobre los resultados y hallazgos de
investigación. Particularmente agradecemos a Néstor López y a los/as
Sociólogo de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Investigador del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación de la UNESCO (IIPE/UNESCO Buenos Aires), donde se desempeña como Coordinador de Proyectos sobre
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participantes del Taller “Indicadores de impacto educativo, distributivo y social de
la AUH (Asignación Universal por Hijo). Aportes desde métodos de medición y
análisis de la pobreza y de la desigualdad” (que realizáramos conjuntamente la
Asociación Ecuménica de Cuyo y el Área de Políticas Públicas de la Universidad
Nacional de Cuyo) en el cual pudimos presentar, confrontar y debatir muchos de
los resultados de investigación que aquí se presentan.
Equidad y Educación. Es además Coordinador del SITEAL – Sistemas de Información de Tendencias Educativas en América Latina (IIPE/OEI).
9
PARTE l
RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN
10
CAPÍTULO 1
Caracterización de la Asignación Universal por Hijo para
Protección Social y Cobertura en la Provincia de
Mendoza.
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INTRODUCCIÓN
En el presente capítulo se realiza una caracterización de la medida (AUH)
objeto del presente estudio y de sus lineamientos centrales, como base
fundamental para poder avanzar en las líneas de investigación y soporte de las
hipótesis centrales del presente estudio. Así, se realiza primeramente una
caracterización general de la AUH a partir de diversas aristas de análisis y luego,
en el segundo apartado, se da cuenta de los alcances de cobertura de la AUH en
Mendoza en términos cuantitativos.
Finalmente en el tercer apartado de este capítulo se presentan algunas de
las consideraciones relevadas en los grupos focales de madres que perciben la
AUH, en torno a las razones por las cuales esas madres consideran que perciben
la misma y lo que esta PTI (Política de Transferencia de Ingresos) permite en el
desarrollo de la vida de sus hijos/as.
1.1 CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA AUH Asignación Universal por Hijo: origen y fundamentos
La Asignación Universal por Hijo es creada mediante el Decreto 1602/09
del Poder Ejecutivo Nacional, como respuesta a la necesidad de adoptar políticas
públicas que “permitan mejorar la situación de los menores y adolescentes en
situación de vulnerabilidad social”. Asignación que consiste en una prestación
monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abona a uno solo de los
padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado por
cada menor de dieciocho (18) años que se encuentre a su cargo, o sin límite de
edad cuando se trate de un hijo discapacitado. En ambos casos, siempre que no
estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna de las prestaciones
previstas en la Ley de Asignaciones Familiares (24.714), modificatorias y
complementarias.
Señala el Decreto: “se torna necesario contemplar la situación de aquellos
niños y adolescentes pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren
amparados por el actual Régimen de Asignaciones Familiares, instituido por la Ley
12
N°24.714 creándose, a tal fin, la “Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social”.
Los fundamentos que dan origen a esta medida, están materializados
principalmente en dos leyes: la Ley N° 24.714 (respecto la cual el Decreto 1602/09
es modificatorio) y la Ley N° 26.061. La Ley N° 24.714 es la que instituye el
régimen de asignaciones familiares que abarca a los trabajadores registrados que
prestan servicios remunerados en relación de dependencia y beneficiarios del
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). En este régimen se encuentran
establecidas las asignaciones familiares para trabajadores registrados, consistente
en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años. Estas sumas se
actualizan periódicamente (en el marco del Consejo del Salario) las que a partir de
Octubre de 2011 han sido actualizadas a 270 pesos mensuales por hijo para
quienes poseen salarios de 100 a 2.800 pesos; aquellos que ganan de 2.400 a
4.000 pesos poseen una asignación de 204 pesos mensuales por hijo, y los que
tienen ingresos de hasta 5.200 pesos reciben 136 pesos por hijo. También existen
asignaciones especiales por hijos con discapacidad (que oscilan desde los 1080
pesos hasta los 540 pesos según escala salarial) y por pre natalidad. En este
régimen no se incluye a los grupos familiares que se encuentran desocupados o
que se desempeñan en la economía informal.
En cuanto a la Ley N° 26.061, debe señalarse que tiene por objeto la
Protección Integral de los derechos de niños/as y adolescentes, para garantizar el
ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos derechos
reconocidos en el ordenamiento jurídico nacional y en los Tratados Internacionales
en los que la Nación sea parte. Entre éstos se encuentran el derecho a la
obtención de una buena calidad de vida, a la educación y a obtener los beneficios
de la Seguridad Social. El decreto 1602/09 del Poder Ejecutivo Nacional hace
referencia a artículos específicos de esta ley: el artículo 3° y el 26°. Del 3° de
dicha norma se entiende por interés superior de aquéllos a quienes protege la
máxima satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías que a ellos
se les reconoce, entre los que se encuentran el derecho a la obtención a una
buena calidad de vida, a la educación y a obtener los beneficios de la Seguridad
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Social. En el artículo 26° de dicha norma, se estipula que los organismos del
Estado deben establecer políticas y programas para la inclusión de niños/as y
adolescentes, que consideren la situación de los mismos, así como de las
personas que sean responsables de su mantenimiento.
Teniendo en cuenta estos antecedentes y las situaciones de exclusión de
diversos sectores de la población del régimen de Asignaciones Familiares, el
Decreto 1602/09 expresa: “se torna necesario contemplar la situación de aquellos
niños y adolescentes pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren
amparados por el actual Régimen de Asignaciones Familiares, instituido por la Ley
N°24.714 creándose, a tal fin, la “Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social”.
Una respuesta reparadora
Uno de los pasajes más inspirados del decreto 1602/2009 reconoce que
“esta medida por sí no puede garantizar la salida de la pobreza de sus
beneficiarios y no puede ubicarse allí toda la expectativa social, aunque resultará,
confiamos, un paliativo importante.” Importancia que radica en lo significativa que
es la suma de trasferencia monetaria en los bolsillos de los sectores más
postergados. Y si bien evita construir ilusiones en cuanto al fin de la pobreza en la
Argentina “inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a la población que
ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal.”
De la misma manera, asiente que la clave para una solución estructural de
la pobreza surge del crecimiento económico y la creación constante de puestos de
trabajo. Considerando el trabajo decente como el elemento cohesionante de la
familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona. Concluyendo que
la mejor política social de promoción y articulación del tejido social es el trabajo
que, sumado a la educación, la salud, la modernización o creación de
infraestructura, servicios básicos y viviendas, permitirá mejorar las condiciones de
vida y avanzar sobre el núcleo más duro de la pobreza, consolidando
progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente.
14
Una medida con antecedentes y consenso social.
La propuesta de un ingreso independiente de las condiciones laborales, con
diferentes proposiciones de "renta básica universal" o "ingreso ciudadano", ha
sido desarrollada en varios países (sobre todo europeos) y ha sido promovida
desde hace muchos años por ONGs y referentes intelectuales y del mundo
académico.
En la Argentina esta propuesta comenzó a formar parte de la agenda del
debate de las políticas sociales, a partir de la constatación de las consecuencias
de la aplicación de las políticas neoliberales con el correspondiente proceso de
desindustrialización en la década de los noventa. Cobraron mayor fuerza tras la
salida de la convertibilidad cuando la tasa de desempleo llegó a superar el 20% y
la pobreza cubría a más de la mitad de los argentinos. La propuesta de un Frente
Nacional contra la Pobreza (Frenapo), motorizada por la CTA (Central de
Trabajadores Argentinos) y que llegó a juntar casi tres millones de adherentes en
diciembre del 2001, es el primer antecedente de instrumentación para su
aplicación en el país.
Al momento en el que se hizo público el decreto que dio existencia a la
Asignación Universal por Hijo, en el Congreso de la Nación se encontraban en
tratamiento diversos proyectos de Ley orientados a enfrentar la pobreza por
ingreso. Entre estos proyectos sus diferencias estaban dadas por la identificación
del sujeto de derecho, la modalidad de financiamiento de las prestaciones, y la
elección del organismo responsable de su gestión. Todos ellos se orientaban a
garantizar ciertos derechos básicos con el fin de mejorar las condiciones de vida
de la población, asegurando el acceso a un ingreso no contributivo, reconociendo
que el ingreso brindado necesita ser complementado con mejoras en términos de
calidad y acceso a la educación y la salud.
La Coalición Cívica presentó el proyecto de ley titulado "Fondo para el
Ingreso Ciudadano de la Niñez" (FINCINI). Éste fue firmado por 14 Diputados de
esta agrupación política y fue presentado originalmente en 1997 por las entonces
Diputadas Elisa Carrió y Elisa Carca, y se volvió a presentar en 1999, 2001, 2003,
15
2004 y 2008. Según el Proyecto de Ley, el organismo responsable de la gestión
del FINCINI será la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS).
El Frente para la Victoria propuso la "Creación de un Régimen de
Asignaciones Familiares por hijo y por ayuda escolar para trabajadores en relación
de dependencia no registrados". Presentado por los Diputados del Frente para la
Victoria Agustín Rossi (Santa Fe) y Héctor Recalde (Buenos Aires), el 10 de julio
de 2008. Los objetivos de este Proyecto son ofrecer a los trabajadores no
registrados los mismos beneficios por asignaciones familiares y escolaridad que
tienen los trabajadores registrados, y disminuir el empleo no registrado. El
organismo responsable de la aplicación será el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social.
Los senadores de la Unión Cívica Radical (UCR) Ernesto Sanz (Mendoza) y
Gerardo Morales (Jujuy), presentaron el 7 de mayo de 2009 el proyecto de ley
titulado "Creación del Programa de Asignación Universal para la Atención
Prenatal, Natal, la Niñez y la Adolescencia. Creación del Programa de Ahorro
Universal para Niños, Niñas y Adolescentes". El objetivo de la creación del
Programa de Asignación Universal para la Atención Prenatal, Natal, la Niñez y la
Adolescencia es garantizar un mínimo de ingreso ciudadano para todos los
niños/as y adolescentes del país. Su población meta son todos los menores de 18
años argentinos y residentes, y todas las mujeres embarazadas, argentinas y
residentes. Como requisitos para percibir la asignación, solicitaba la presentación
para los niños/as y adolescentes de la cartilla de vacunación obligatoria, el
certificado de alumno regular y, para las mujeres embarazadas, el certificado de
control médico trimestral. En esta línea, se determina que el organismo
responsable de la implementación del Programa será el Ministerio de Desarrollo
Social.
También se encuentra como antecedente un proyecto de ley impulsado por
el Diputado Claudio Lozano (Proyecto Sur - CABA), acompañado por Diputados
de Solidaridad e Igualdad - Proyecto Progresista (SI) 7 y del Encuentro Popular y
Social, del día 4 de agosto de 2009. El Proyecto se titula "Creación de la
Asignación Universal por Hijo, para menores de 18 años residentes en el país;
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Modificación de la Ley de Impuesto a las Ganancias, Ley 20.628 (texto ordenado
por decreto 649/97 y sus modificatorias)." Lo destacable del proyecto es que se
pretendía incorporar como fuente de financiamiento para este régimen la partida
correspondiente al Programa Familias por la Inclusión Social, y una modificación a
la Ley de Impuesto a las Ganancias, orientada a eliminar una parte importante de
las exenciones al pago de este impuesto.
Por su parte el 14 de agosto de 2009 era presentado por el Diputado por la
Provincia de Buenos Aires, Francisco De Narváez (Unión Celeste y Blanco) el
proyecto denominado "Ingreso Básico Familiar" (IBF), que tiene como objetivos
asegurar el derecho a la alimentación adecuada y a la integración social de las
familias, y promover el desarrollo de capacidades desde la salud y la educación.
La población son las familias en situación de pobreza e indigencia con hijos
menores de 18 años que residen en el territorio nacional, y hogares pobres e
indigentes sin hijos a cargo, los que podrán percibir el beneficio por un período de
dos años. Como requisitos, el proyecto establece que las familias deben
presentar comprobantes de los ingresos percibidos, y certificados de escolaridad
de los menores a cargo, controles médicos para los menores de 19 años y los
mayores de 65 años, y constancias sobre el cumplimiento en la aplicación de las
vacunaciones obligatorias. Para su financiamiento contempla la unificación del
Programa Familias por la Inclusión Social y el Programa de Jefas y Jefas de Hogar
Desocupados, por lo tanto sería financiado mediante la transferencia de sus
créditos presupuestarios y créditos de organismos multilaterales, gobiernos
extranjeros y/u organizaciones no gubernamentales.
Con estos antecedentes como argumento, el Decreto 1602/09 refiere que
“los más diversos sectores políticos y sociales han expresado su predisposición
favorable a la adopción de políticas públicas que permitan mejorar la situación de
los menores y adolescentes en situación de vulnerabilidad social”. Por lo que se
considera que existe consenso entre la comunidad y las instituciones sobre la
urgencia en implementar medidas que permitan combatir la pobreza así como
brindar apoyo y asistencia a las familias como núcleo de contención natural y
bienestar de la sociedad, mediante la adopción de medidas de alcance universal.
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Características básicas de la AUH
Mediante la lectura del Decreto 1602/09 y otros documentos emitidos por el
Ministerio de Educación de la Nación1, es posible advertir las siguientes
características de la AUH.:
Consiste en una prestación monetaria, no retributiva de carácter mensual,
que se abonará a uno solo de los padres, tutor, curador o pariente por
consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de dieciocho (18)
años que se encuentre a su cargo o sin límite de edad cuando se trate de
un discapacitado; en ambos casos, siempre que no estuviere empleado,
emancipado o percibiendo alguna de las prestaciones previstas en la Ley
de Asignaciones Familiares (24.714), modificatorias y complementarias.
La prestación se abonará hasta un máximo de cinco (5) hijos por familia.
No está sujeta a aportes ni contribuciones.
Incorpora al sistema de seguridad social a las familias en situación de
vulnerabilidad, dada por la desocupación y trabajo informal, con una
remuneración menor al Salario Mínimo Vital y Móvil.
Se incluye también a monotributistas sociales y Régimen del Servicio
Doméstico.
No podrían percibir el beneficio quienes perciben una prestación
contributiva o no contributiva, sea nacional, provincial o municipal.
El monto de la prestación es equivalente al del mercado formal.
El 80% de esta suma se percibe directamente y el 20% restante se acumula
y es puesto a disposición de los destinatarios una vez al año, en el
momento de acreditar las condiciones de salud, educación y trabajo
previstas en el decreto. La falta de este cumplimiento ocasiona la pérdida
del derecho al beneficio.
Los extranjeros deben acreditar al menos 3 años de residencia.
1 Documento del Ministerio de Educación: “Información sobre aspectos educativos del Decreto
1602/09 e implementación de la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación”, Buenos Aires, Marzo del 2010.
18
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) deberá dictar
las normas complementarias pertinentes para la implementación operativa,
la supervisión, el control y el pago de las prestaciones.
La AUH será financiada con los recursos previstos en el artículo 18 de la
Ley N° 24.241.
Requisitos
Según el Decreto 1602/09 “el otorgamiento del beneficio se somete a requisitos
que deberán acreditarse para garantizar la universalidad y a la vez preservar la
transparencia, condicionándolo al cumplimiento de los controles sanitarios
obligatorios para menores y a la concurrencia al sistema público de enseñanza”.
En este sentido, en el artículo 6°, expresa que para poder acceder a la AUH se
requerirá:
a) Que el menor sea argentino, hijo de argentino nativo o por opción,
naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a tres
(3) años previos a la solicitud.
b) Acreditar la identidad del titular del beneficio y del menor, mediante
Documento Nacional de Identidad.
c) Acreditar el vínculo entre la persona que percibirá el beneficio y el
menor, mediante la presentación de las partidas correspondientes y en
los casos de adopción, tutelas y curatelas los testimonios judiciales
pertinentes.
d) La acreditación de la condición de discapacidad será determinada en los
términos del artículo 2° de la Ley N° 22.431, certificada por autoridad
competente.
e) Hasta los cuatro (4) años de edad –inclusive- deberá acreditarse el
cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación
obligatorio. Desde los cinco (5) años de edad y hasta los dieciocho (18)
años, deberá acreditarse además la concurrencia de los menores
obligatoriamente a establecimientos educativos públicos.
19
f) El titular del beneficio deberá presentar una declaración jurada relativa
al cumplimiento de los requisitos exigidos por la presente y a las
calidades invocadas, de comprobarse la falsedad de algunos de estos
datos, se producirá la pérdida del beneficio.
Financiamiento
De acuerdo a la publicación “La inclusión social como transformación:
políticas públicas para todos” de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES)2 la AUH se financia con los recursos de la propia ANSES. Esto es con
los aportes y contribuciones, recaudaciones de Impuesto sobre Bienes Personales
no incorporados al Proceso Económico, los recursos adicionales que anualmente
fije el Congreso de la Nación en la Ley de Presupuesto; Intereses, multas y
recargos; Rentas provenientes de inversiones (art. 18 de la Ley 24.241), y
financiamiento de la rentabilidad anual obtenida del Fondo de Garantía de
Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino (decreto 897/07)
Consideraciones acerca de la medida en términos de Política Social
Desde el punto de vista de sus bases de índole paradigmáticas, cabe hacer
mención particular al sujeto del derecho al que se orienta el Decreto 1602/09: el
hijo/a de trabajador desocupado y/o de la economía informal. Además, al ser
ampliatorio del régimen de Asignaciones Familiares (Ley N° 24.714) es posible
afirmar que el sujeto de esta política coloca al Trabajador y su familia, como
el sujeto de las políticas públicas (particularmente sociales y de seguridad
social) propio de la tradición política en la Argentina previo a la década de los
noventa, en que cobra relevancia “el pobre como beneficiario” de la política social
focalizada. Toma distancia también de las posiciones que propugnan la condición
única de ciudadanía, es decir, todos los niños/as y adolescentes, posiciones que
toman como sujeto de derecho a un “ciudadano universal” más propio de la
ciudadanía liberal.
2 Observatorio de la Seguridad Social, “La Inclusión social como transformación: políticas públicas
para todos”. ANSES 2011
20
Por otra parte, teniendo en cuenta la orientación y aplicación de esta
política, podemos destacar algunos rasgos predominantes de la misma:
- puede ser caracterizada en el marco de Políticas de Transferencia
de Ingresos (PTI) de carácter no focalizado sino en el marco del
sistema de previsión social, atendiendo a las condiciones laborales
de precariedad laboral de los/as progenitores/as. Como PTI
diversos estudios comparativos establecen que esta medida es la
de mayor impacto en la Región (Latinoamérica y El Caribe) tanto
por su magnitud de cobertura como de los montos transferidos a
las familias (considerada en dólares).3
- el carácter de universalidad puede ser considerado desde el punto
de vista de no establecer condicionalidades de pobreza (propios
del paradigma de focalización) sino que, como exigencia para el
cobro de la totalidad de la contribución, se establece la certificación
de atención de la salud (controles sanitarios) y de acceso y
permanencia en el sistema educativo (certificaciones de
escolarización). En ambos casos puede ser considerado como
reaseguro de ejercicio de derechos de niños/as y adolescentes
- No posee períodos para el ingreso o inscripción sino que es abierto
en el tiempo. Además es de tramitación directa en ANSES
(Administración Nacional de Seguridad Social) sin la intermediación
de otros efectores y/o actores sociales.
- La intencionalidad de universalización puede verse, además, en
las diversas modificatorias que se establecieron a la formulación
inicial del Decreto (como se señala a continuación) y que fueron
ampliando la cobertura, a partir de las situaciones de exclusión que
se fueron presentando en el proceso de aplicación.
3 Lukin, Tomás, “El más ambicioso de la región”, Página 12, 21 de marzo de 2010.
21
Modificaciones posteriores a la sanción del Decreto 1602/09
Desde octubre de 2009 hasta la actualidad diferentes modificaciones se han
llevado a cabo para la ejecución de la Asignación Universal por Hijo.
Aumento de monto del 22,2. En el mes de Julio de 2010 El Gobierno dispuso un
incremento de 22,22% en las Asignaciones Familiares por Hijo e Hijo con
Discapacidad, así como de la Asignación Universal por Hijo. El aumento de las
Asignaciones Familiares por Hijo e Hijo con Discapacidad alcanza a los
trabajadores en relación de dependencia y a los beneficiarios de la Prestación por
Seguro de Desempleo. El monto de la Asignación Universal por Hijo a partir de
esta medida asciende a $220 y por Hijo con discapacidad a $880.
Incorporación de los Trabajadores temporarios. En el mes de diciembre de
2010, se anuncia una modificación en la implementación de la AUH que permite a
los trabajadores temporarios acceder a la prestación. Estos trabajadores están
registrados en el sistema previsional bajo el régimen especial de “empleo
temporario”, que incluye a aquellas actividades de trabajo intenso sólo en algunas
épocas del año, como la vitivinicultura, la frutícola, la azucarera, la ganadera, la
maderera o el turismo. Son empleados formales que realizan aportes a la
seguridad social por el período del año trabajado, recibiendo en esos meses las
asignaciones familiares. Sin embargo, mientras no se desempeñan en la actividad
no cobraban asignación familiar como empleados registrados ni tampoco la AUH
en calidad de desempleados. El trabajador comienza a percibir las asignaciones
familiares un mes después de la presentación de las Declaraciones Juradas por
parte del empleador a Anses, y al finalizar la temporada laboral el pago se
continúa por dos meses más. A partir de diciembre de 2010 los trabajadores
temporarios cobrarán la AUH mientras estén con reserva de puesto de trabajo,
que corresponde al periodo en el que no hay prestación efectiva de servicios.
Durante al menos un mes el trabajador cobrará tanto el salario familiar por cada
hijo proporcionado por el SUAF y así como la AUH. Desde el primer mes que el
empleador informa el fin de la temporada laboral ante la AFIP, al mes siguiente
22
ANSES liquida la AUH. Para llevar adelante esta medida es fundamental que los
empleadores cumplan con sus obligaciones ante la AFIP, informando el carácter
del trabajador, cuándo comienza su labor y también cuándo se encuentra con
reserva de puesto o deja de pertenecer a la empresa.
Incorporación de niños/as que asisten a escuelas privadas. A partir del
reclamo de la Defensoría del Pueblo de la Nación, a cargo de Anselmo Sella,
basado en la necesidad que "se implementen los mecanismos necesarios para
ampliar los alcances de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social,
con el objeto de incluir a los niños, niñas y adolescentes residentes cuyo grupo
familiar perciba otro tipo de subsidio o prestación asistencial sea nacional,
provincial o municipal, como así también a quienes concurran a distintos
establecimientos educativos de gestión privada, la Administración Nacional de
Seguridad Social (ANSES) resolvió extender para el año 2011 la Asignación
Universal por Hijo (AUH) a los alumnos que concurren a colegios privados con
subsidio estatal. En su recomendación, el Adjunto I a cargo de la Defensoría del
Pueblo aseguró que la distribución de la Asignación Universal por Hijo no podía
basarse en la concurrencia a una escuela de gestión pública o privada, sino que
debía encontrar fundamento en la situación socio-económica que atraviesa el
grupo familiar y en consecuencia, la condición de vulnerabilidad social. De la
misma manera agrega que las políticas de afianzamiento de la escuela pública
son propias de las autoridades educativas, no de la Seguridad Social, quienes
deben garantizar un piso mínimo de igualdad de oportunidades para que los niños
y niñas puedan educarse. La liquidación de la prestación de la Asignación
Universal es para aquellos alumnos que se encuentren en una situación de
"vulnerabilidad social", que no se despeja cuando asiste a un establecimiento
privado de baja cuota y que recibe un subsidio estatal.
Embarazadas a partir del 3er mes. En el mes de marzo de 2011, durante la
apertura de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación, se anunció la
extensión de la asignación universal por hijo a las mujeres embarazadas a partir
del tercer mes de embarazo. La medida tiene como objeto descender la mortalidad
23
infantil y materno-infantil. El 19 de Abril de 2011 el Boletín Oficial oficializó la
Asignación por Embarazo para Protección Social bajo el decreto 446/2011, donde
se aclara que la percepción "no será incompatible con la Asignación Universal por
Hijo para Protección Social" que se percibe por cada menor de 18 años, o sin
límite de edad cuando se trate de un discapacitado a cargo de la mujer
embarazada". Para acceder al beneficio debe acreditar el "estado de embarazo",
mediante la inscripción en el "Plan Nacer" del Ministerio de Salud. A la
beneficiaria se le entregará una cartilla de seguimiento en la que se explicitan los
deberes y obligaciones para el cuidado del bebé. La transferencia será del 80 por
ciento de forma mensual, y una vez verificados los controles médicos, se le
depositará el 20% restante.
Aumento del 22,7%. En el mes de septiembre de 2011, se anuncia que el
beneficio se incrementará un 22.27%. De esta manera el monto por Asignación
Universal por Hijo pasará de $220 a $270. Además, el aumento incluye también a
la Asignación por discapacidad que pasará de 880 a 1080 pesos y a la Asignación
por Embarazo.
Acta Acuerdo entre el Ministerio de Desarrollo Social y la ANSES. La
denominada resolución ANSES N° 393 establece entre ambos organismos una
cooperación mutua con el objeto de optimizar la implementación de la Asignación
Universal por Hijo para la Protección Social. Según estas pautas el Ministerio
remitirá a la ANSES, por medio de los Articuladores Territoriales a cargo de los
Centros de Referencia (CDR), a las Unidades de Atención Integral (UDAI) de la
ANSES que correspondan, los informes de profesionales competentes,
declaraciones juradas suscriptas por el peticionante y en su caso, la
documentación para probar el vínculo a efectos de acreditar los supuestos de
hecho previstos en las normas consignadas. Podrán acreditarse por técnicos del
MDSN situaciones como separaciones de hecho, separaciones legales y
divorcios vinculares, pariente hasta tercer grado por consanguinidad que
acredite a la vez parentesco, convivencia y que no exista guardador, tutor o
curador designado judicialmente. También en el supuesto que alguno de los
24
padres de los niños, adolescentes o discapacitados manifieste desconocer
el paradero del otro padre. De la misma manera en el Acta Nº63 se acuerda que
también se podrá acceder en casos de reconversión de relación por divergencia
entre la persona en ejercicio de la tenencia o guarda del niño/a y adolescente o
persona discapacitada y quien revirtiere la titularidad de la prestación, se posibilita
modificar la situación. También se contemplarán las medidas excepcionales,
dado que el adulto responsable del cuidado y/o la crianza del niño/a y adolescente
o potencial titular de la asignación, deberá presentar una certificación expedida por
la autoridad judicial o administrativa competente que haya dictado la medida
excepcional de protección de derechos, conforme las previsiones de la Ley
Nº26.061 y/o las respectivas legislaciones provinciales. En la misma
reglamentación se acuerda que no tendrán derecho a la percepción de la
Asignación los adultos que tengan a su cargo niñas/os y adolescentes que residan
en forma permanente o transitoria en instituciones públicas, privadas u organismos
no gubernamentales.
1.2. COBERTURA DE LA MEDIDA EN MENDOZA
En este apartado se analizará en términos cuantitativos el alcance de la
medida en la provincia de Mendoza.
De los 3.507.988 niños cubiertos por la AUH en todo el país, Mendoza tiene
una participación en el total de 4,3% a diferencia de Buenos Aires que ocupa el
primer lugar con el 33%, según datos relevados de Anses para Abril del 2011.
La transferencia total de montos asignados en el país es alrededor de $626
millones mensuales. Mendoza tiene una inversión mensual aproximada de
$27.850.000 y se estima que la inversión anual oscilaría los $334 millones, de
mantenerse la misma cantidad de beneficiarios.
Al definir que la Asignación Universal por Hijo tiene como parte de su origen
a la Ley N° 24.714 que instituye el régimen de asignaciones familiares de los
trabajadores registrados, es necesario tener en cuenta que las modificaciones en
la trayectoria laboral de los titulares, como puede ser el paso del trabajo informal al
formal, generan variaciones en los datos de cantidad de destinatarios de la AUH.
25
Estas variaciones son constantes y forman parte del carácter dinámico de la
medida.
Cuadro 1: VARIACIONES ANUALES DE COBERTURA DE AUH
mar-10 abr-10 feb-11 abr-11 Promedio159.573 138.529 151.198 156.014 151.302
Fuente: Elaboración Propia, a partir de datos de ANSES
El promedio de niñas/os y adolescentes cubiertos con AUH es de 151.302 en
Mendoza desde marzo 2010 a abril del 2011, siendo las variación porcentual de
abril 2010 a abril 2011 del 13%, es de observar que tiende a mantenerse con
tendencia a subir.
Gráfico 1: VARIACIONES ANUALES DE COBERTURA DE AUH
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
180000
mar-10 abr-10 may-10 jun-10 jul-10 ago-10 sep-10 oct-10 nov-10 dic-10 ene-11 feb-11 mar-11 abr-11
Fuente: Elaboración Propia, a partir de datos de ANSES
En comparación con el sector activo, en Mendoza, en Marzo de 2010 según
ANSES, los perceptores del Régimen de Asignación Familiares (Ley 24.714) eran
144.712 beneficios.
Para introducirnos en el análisis por departamento, se considera imprescindible
caracterizar el universo de la población de niños, niñas y adolescentes por rango
de edad según departamento. La población estudiada es la potencial destinataria,
es decir los menores de dieciocho (18) años.
26
Departamento 0 - 4 5 - 9 10 - 14 15 - 17 Total
Total 160.993 173.342 172.577 95.729 602.641
Capital 7.465 7.685 8.692 5.168 29.010
Gral Alvear 3.965 4.585 4.694 2.557 15.801
Godoy Cruz 15.390 16.387 17.192 10.079 59.047
Guaymallen 25.279 26.972 27.437 15.405 95.092
Junin 3.506 4.030 3.617 2.025 13.179
La Paz 1.083 1.235 1.060 546 3.924
Las Heras 20.590 22.070 21.588 11.553 75.802
Lavalle 4.321 4.424 4.200 2.181 15.126
Luján 12.483 13.335 12.897 6.967 45.682
Maipú 16.820 18.139 17.693 9.786 62.439
Malargue 2.920 3.368 3.334 1.806 11.428
Rivadavia 5.242 5.808 5.591 2.943 19.583
San Carlos 3.130 3.485 3.514 1.948 12.076
San Martín 11.053 12.007 11.611 6.396 41.067
San Rafael 17.460 18.566 18.917 10.445 65.388
Santa Rosa 1.614 1.907 1.742 993 6.257
Tunuyán 4.813 5.320 5.040 2.922 18.095
Tupungato 3.859 4.019 3.758 2.008 13.644
FUENTE: D.E.I.E. Dirección de Estadisticas Investigaciones Económicas
* Estimación de la población por edad en función de proyecciones CNPH 2010
INDEC.
Distribución de población por rango de edad
según departamento
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
Capi
tal
Gra
l Alvear
God
oy C
ruz
Gua
ymallen
Junin
La P
az
Las Her
as
Lava
lle
Luján
Maipú
Malar
gue
Rivad
avia
San
Car
los
San
Mar
tín
San
Raf
ael
San
ta R
osa
Tunuyá
n
Tupung
ato
0 - 4 5 - 9 10 - 14 15 - 17
Cuadro 2: CARACTERIZACIÓN DEL UNIVERSO DE LA POBLACIÓN DE NIÑAS/OS Y
ADOLESCENTES POR RANGO DE EDAD SEGÚN DEPARTAMENTO.
Gráfico 2: DISTRIBUCIÓN DE POBLACIÓN POR RANGO DE EDAD SEGÚN DEPARTAMENTO
27
Departamento Cantidad de
Titulares
Cantidad de
Madres
AUH %
Total 80.932 75.929 156.014 100%
Capital 4.750 4.407 8.917 6%
General Alvear 2.368 2.236 4.529 3%
Godoy Cruz 4.479 4.300 8.504 5%
Guaymallén 13.405 12.610 26.109 17%
Junín 2.887 2.754 5.493 3%
La Paz 1.190 1.074 2.225 1%
Las Heras 11.168 10.436 21.835 14%
Lavalle 2.319 2.162 4.733 3%
Luján 7.316 6.970 13.831 9%
Maipú 7.872 7.543 15.335 10%
Malargüe 570 539 1.037 1%
Rivadavia 1.517 1.460 2.893 2%
San Carlos 1.093 974 2.086 1%
San Martin 4.967 4.703 9.651 6%
San Rafael 10.296 9.508 19.628 13%
Santa Rosa 1.366 1.243 2.642 2%
Tunuyán 1.536 1.357 2.978 2%
Tupungato 1.833 1.653 3.588 2%
Fuente: ANSES a abril del 2011
Tal como se puede leer en los cuadros, los departamentos con mayor población
infantil y adolescente en rango de importancia del primero al octavo lugar son:
Guaymallén, Las Heras, San Rafael, Maipú, Godoy Cruz, Luján, San Martín y
Capital. Los departamentos con menos población infantil y adolescentes son: La
Paz, Santa Rosa, Malargüe, San Carlos y Junín; los demás departamentos
ocupan entre noveno y el décimo tercer lugar.
En relación a la cobertura de la AUH por departamento, se utilizaron datos de Abril
de 2011, desglosado por departamento.
Cuadro 3: CARACTERIZACIÓN DE POBLACIÓN DE NIÑAS/OS Y ADOLESCENTES
CUBIERTOS POR LA AUH SEGÚN DEPARTAMENTO
Del total de Niñas/os cubiertos en toda la provincia, Guaymallén es el
principal departamento en recepción de AUH con un 17%, le sigue Las Heras el
14%, San Rafael 13%, Maipú 10%, Luján el 9%, San Martín con un 6% entre los
mas representativos. La Paz, San Carlos y Malargüe son los de menor
participación.
28
Si observamos el departamento de Godoy Cruz en relación a su población
ocupa el quinto lugar con relación al total departamental; pero si comparamos en
relación a participación sobre el total de niñas/os y adolescente cubiertos con AUH
vemos que es superado por Luján, San Martín y Capital.
Gráfico 3: COBERTURA PORCENTUAL AUH SEGÙN DEPARTAMENTO
Cobertura porcentual AUH según departamento
La s H e ra s; 14 %
S a n R a fa e l; 13 %
M a ipú ; 10 %
Lu já n ; 9 %
S a n M a rt in ; 6 %C a p it a l; 6 %
G odoy C ruz; 5 %
Jun í n ; 3 %
La va lle ; 3 %
G e ne ra l A lve a r; 3 %
Tupunga t o ; 2 %
Tunuyá n; 2 %
R iva da via ; 2 %
G ua yma llé n ; 17 %
M a la rgüe ; 1%
S a nt a R osa ; 2 %
S a n C a rlos; 1%
La P a z; 1%
En relación al monto por departamento que eroga la ANSES en concepto
de AUH se puede calcular, según el monto de $220 para Abril de 2011, un monto
aproximado provincial de $27.805.812. Cabe destacar que en Guaymallén, el
departamento que ostenta la mayor cantidad de titulares, el monto de inversión es
de $4.595.184.
Cuadro 4: MONTOS TOTALES MENSUAL Y ANUAL DE AUH POR DEPARTAMENTO
Departamento Mensual Anual
Total 27.850.812 334.209.744 Capital 1.961.740,00 23.540.880,00 General Alvear 797.104,00 9.565.248,00 Godoy Cruz 1.496.704,00 17.960.448,00 Guaymallén 4.595.184,00 55.142.208,00 Junín 966.768,00 11.601.216,00 La Paz 391.600,00 4.699.200,00 Las Heras 3.842.960,00 46.115.520,00 Lavalle 833.008,00 9.996.096,00 Luján 2.434.256,00 29.211.072,00 Maipú 2.698.960,00 32.387.520,00 Malargüe 182.512,00 2.190.144,00 Rivadavia 509.168,00 6.110.016,00 San Carlos 367.136,00 4.405.632,00 San Martin 1.698.576,00 20.382.912,00 San Rafael 3.454.528,00 41.454.336,00 Santa Rosa 464.992,00 5.579.904,00 Tunuyán 524.128,00 6.289.536,00 Tupungato 631.488,00 7.577.856,00
Fuente: Elaboración propia en base a ANSES abril 2011
29
El alcance de la medida a nivel provincial, también debe ser analizado en
perspectiva con la potencial población destinataria.
Cuadro 5: IMPACTO DE LA AUH EN RELACIÓN A LA POBLACIÓN DE 0 A 17 POR
DEPARTAMENTO
Departamento Población
de 0/17
AUH Relación
AUH /Pobl.
DptoCapital 29.010 8.917 31%
General Alvear 15.801 4.529 29%
Godoy Cruz 59.047 8.504 14%
Guaymallén 95.092 26.109 27%
Junín 13.179 5.493 42%
La Paz 3.924 2.225 57%
Las Heras 75.802 21.835 29%
Lavalle 15.126 4.733 31%
Luján 45.682 13.831 30%
Maipú 62.439 15.335 25%
Malargüe 11.428 1.037 9%
Rivadavia 19.583 2.893 15%
San Carlos 12.076 2.086 17%
San Martin 41.067 9.651 24%
San Rafael 65.388 19.628 30%
Santa Rosa 6.257 2.642 42%
Tunuyán 18.095 2.978 16%
Tupungato 13.644 3.588 26%
Total 602.641 156.014 26%
Fuente: Elaboración propia
30
Gráfico 4: IMPACTO DE LA AUH EN RELACIÓN A LA POBLACIÓN DEPARTAMENTAL
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de ANSES
En Mendoza existen (de acuerdo a la proyección) 602.641 niñas/os y
adolescentes de los cuales 156.014 están cubiertos con la AUH, es decir que el
26% de la población comprendida entre 0 y 17 años recibe la AUH.
Si analizamos la población de cada departamento de niñas/os y adolescentes
respecto de la población cubierta por la AUH, nos permite identificar distintos
niveles de impacto:
La Paz es el departamento con menor población pero con mayor impacto, el
57%, le siguen Santa Rosa, Junín, Luján, Las Heras, San Rafael (ver
cuadro adjunto).
Si tomamos en cuenta la participación de cada departamento en relación al
total de AUH: Guaymallén, Las Heras y San Rafael son los departamentos
con mayor participación. Pero si analizamos la cobertura en términos
relativos a la población de 0-18 años, Guaymallén es superado en impacto
por San Rafael y Las Heras que ocupan el séptimo y octavo lugar en
representación.
31
En cuanto al Departamento de Maipú, éste ocupa el cuarto lugar en
población y participación AUH, y el duodécimo lugar en términos relativos;
de igual manera Godoy Cruz que tiene el quinto lugar en población y en
relación población/AUH ocupa el penúltimo lugar.
Malargüe es el departamento con menor impacto de cobertura de la AUH
(9%) y, al mismo tiempo, uno de los departamentos con menor población.
En este caso la relación no guardaría igual señal que los departamentos de
La Paz y Santa Rosa.
Gráfico 5: POBLACIÓN DE NIÑOS/AS Y ADOLESCENTES CUBIERTOS CON AUH SEGÚN
POBLACIÓN DEPARTAMENTAL
Relación niñas/os adolescentes cubiertos con AUH según población
departamental
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
La P
az
San
ta R
osa
Junin
Lava
lle
Capi
tal
Luján
San
Raf
ael
Las Her
as
Gen
eral A
lvea
r
Gua
ymallen
Tupung
ato
Maipú
San
Mar
tin
San
Car
los
Tunuyá
n
Rivad
avia
God
oy C
ruz
Malar
gue
Fuente: Elaboración propia
Acercamiento al impacto cuantitativo de la cobertura de la AUH comparativamente con la del Programa Familias por la Inclusión Social.
Otra manera posible de aproximarse al perfil de la AUH en la provincia de
Mendoza, es estableciendo una comparativa con el Programa Familias por la
Inclusión Social. Este último se consideraba como el programa de transferencia
32
condicionada de mayores dimensiones, a Octubre de 2009. Este programa estaba
destinado a madres con hijos y mujeres embarazadas, sin terminalidad educativa
y considerada vulnerable por empleo e ingreso. Con montos ascendentes de
acuerdo a la cantidad de hijos, esta población fue incluida en el Programa a partir
de mecanismos censales ideados por un organismo internacional de crédito
(Banco Interamericano de Desarrollo), en el año 2003. Esta población, durante el
año 2008, fue complementada por la considerada “inempleable” transferida desde
el Programa Jefe/a de Hogar, constituyéndose en Agosto del 2009, fecha del
último padrón emitido, en el Programa más importante de la Provincia.
Cuadro 6: COMPARATIVA DE TITULARES AUH Y PROGRAMA FAMILIAS
Departamento Titulares
AUH
Titulares
Diferencia Prog. Familias
Mendoza 71812 38363 47%
Capital 4659 1970 58%
General Alvear 2484 1050 58%
Godoy Cruz 6.730 4.403 35%
Guaymallén 11198 7757 31%
Junín 1499 366 76%
La Paz 385 294 24%
Las Heras 9235 6937 25%
Lavalle 1482 1074 28%
Luján de Cuyo 3299 2737 17%
Maipú 7416 5261 29%
Malargüe 1670 225 87%
Rivadavia 1720 956 44%
San Carlos 2334 282 88%
San Martín 4735 1702 64%
San Rafael 8548 2183 74%
Santa Rosa 617 296 52%
Tunuyán 1172 524 55%
Tupungato 2629 346 87%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Anses Abril 2010
y Programa Familias por la Inclusión Social Agosto 2009
En este sentido se entiende a la AUH como una clara ruptura con este
Programa ya que la inclusión en la Asignación no tiene fechas de caducidad ni
depende de la discrecionalidad de censos y algoritmos de pobreza. La sola
33
permanencia en el mercado laboral informal, o la falta del mismo, es condición de
acceso al beneficio. Es decir, la AUH se aleja de los preceptos que imponía la
focalización en cuanto a que no existen plazos para incluirse, a que los
destinatarios pueden salir y entrar según su condición en el mercado formal de
trabajo, y que excluye los intermediarios para el acceso tanto a punteros
partidarios, municipios u organizaciones sociales.
Tomando estas características podemos analizar cómo un Programa
focalizado en la pobreza, se diferencia claramente en cuanto a destinatarios de la
AUH.
1.3. LAS VOCES DE QUIENES PERCIBEN AUH
Una perspectiva complementaria para el análisis del impacto de la medida,
es la mirada que aportan quienes perciben la AUH y cuya transferencia de
ingresos impacta sobre el transcurso cotidiano de sus vidas. Esta fue la razón por
la cual se ha considerado conveniente incorporar esa perspectiva de análisis en
este estudio sobre la AUH.
A través de grupos focales llevados adelante en diferentes zonas de la
provincia de Mendoza se puede vislumbrar cuál es la significación que esta
medida tiene para mujeres madres que perciben la AUH, que fue la selección
realizada para el caso de nuestros grupos focales. En función de ello, se
presentan en este apartado, algunas de las expresiones vertidas en dichos
grupos focales por las madres a partir de las percepciones y consideraciones que
ellas tienen sobre la medida y sobre la valoración que le atribuyen a la misma.
La asignación es una medida destinada a sus hijos.
“Para mí también es una ayuda, como para que los hijos, para que los padres no tengan la excusa de no mandar a los chicos a la escuela…. Es una ayuda para que no falten los chicos a la escuela” (GF San Rafael) “Es una ayuda económica, porque nos ayuda por ahí, en el caso mío a salir de momentos, como todos van a la escuela, me ayuda a darle a los niños lo que ellos necesitan, porque están en edad escolar, más el
34
chico va, mi hijo mayor va a una escuela técnica, y es un presupuesto aparte una escuela técnica y todos los días, plata, plata y bueno y para él sale de ahí, de la asignación universal, sino...” (GF Guaymallén) “Es una ayuda que nos favorece, para poder comprar las cosas a los hijos, como no hay trabajo nos viene justo para comprarle un par de zapatillas…” (GF Lavalle) “Lo que más importa son los niños” (GF Lavalle) “Es una ley y…cómo dijo la presidenta. Para que los chicos se eduquen más.” (GF Lavalle)
En relación a la consideración de las condiciones a partir de las cuales
perciben la AUH se pueden también destacar algunas interpretaciones.
Como una continuidad de planes sociales.
Para muchas de las madres entrevistadas, la AUH constituye una
continuidad de sus trayectorias personales de haber sido siempre beneficiaria de
planes sociales para atención de la pobreza. Esto hace que su consideración de la
medida sea la de visualizarla como un eslabón más en ese pasaje de una política
a otra.
“Yo cobraba el ticket Vale más y ya tenía todos los papeles de mis hijos, y yo no sabía que me habían pasado y después me averigüé porque mi mamá me decía:“Miriam averigua” , entonces fui al ANSES y me dijeron “no mamá” hace cuatro meses que vos tenés que cobrar y bueno fui al banco.” (GF Lavalle)} “Yo estaba en el jefas de Hogar, porque soy madre soltera después me pasaron al Familias y de ahí directamente al salario” (GF Lavalle)
Algunas mujeres consideran que perciben la AUH por ser su condición laboral informal o por desocupación
A partir del relato de las madres, se puede dar cuenta de la diversidad de
trayectorias laborales propias o de los padres de los niños previas y que
actualmente convergen todas en constituir los actuales destinatarios de la AUH.
“No tengo un salario, cuando… así que cuando yo trabajaba en la fábrica sí cobraba. Después no cobré más el salario, a mi me viene
35
bien, porque es un apoyo, cuesta un poquito porque, nos ayuda por un lado, pero los aumentos, la mercadería sube, uno tiene que darle comida, no sólo los útiles, pero no te alcanza, entonces sí te sirve” (GF Guaymallén)
“Yo porque yo soy mamá soltera y la verdad que me viene de diez, yo tenía un trabajo antes y cobraba 90 pesos por fines de semana y me viene bien porque lo estoy guardando para el alquiler, la mercadería, pero a veces se te complica y no es que solamente te agarres de la asignación, no tengo trabajo, tenés que fijarte si tenés quien te los cuide… “(GF San Rafael)
“Yo soy separada, vendo cosméticos, dejé porque era mucho. Nunca dejé a mis hijos al cuidado de nadie, me organizo los horarios, y esto es mi día, la asignación es una extra más para mi” (GF San Rafael) “Yo, mi caso particular, me quedé sin trabajo……….. y justo a mi hijo, a mi me cortaron el sueldo más lo que cobraba de los niños” (GF San Rafael) “Vos tenías un trabajo en blanco y lo perdiste y ahora con la asignación por lo menos recuperaste algo” (GF San Rafael) “Por lo menos recuperé algo, de vez en cuando me sale un trabajo, es medio difícil que consiga un trabajo, lo primero que dicen es tenés que hablar con un político, por qué, tenés que tener cuña política para conseguir un trabajo” (GF San Rafael) “Yo, trabaja en la fábrica también, por los mismos motivos que pasaron las otras chicas, trabajaba en un secadero, cobré el fondo del desempleo, después empecé a cobrar la asignación, hice los trámites en el ANSES y bueno” (GF San Rafael)
Esta diversidad de consideraciones de las razones por las cuales perciben
el beneficio de la AUH (tanto en sus trayectorias laborales como en sus
experiencias previas en otras políticas de transferencia de ingresos) permite
corroborar que los criterios fijados desde la formulación de esta política de
transferencia directa de ingresos dan, en su aplicación, una cobertura amplia y no
restringida como podía verificarse en los Planes y programas de carácter
focalizado anteriores.
36
CAPÍTULO 2
Impacto de la AUH sobre situación de Pobreza, Indigencia
y Desigualdad en la Provincia de Mendoza
37
INTRODUCCIÓN En términos distributivos el efecto combinado de la caída en el empleo y en
los ingresos reales, producto del modelo implementado en los años ‘90, condujo
al país a una situación límite. “La conjunción de los efectos del nuevo entorno
macroeconómico y de la desregulación del entramado productivo determinaron
una sustantiva transformación del mercado de trabajo y un persistente e intenso
deterioro de las condiciones de vida de la población”4
El crecimiento de la economía y las mejoras en las condiciones laborales
que se desarrollaron a partir del año 2003 tuvieron como efecto una fuerte
reducción de la incidencia de la pobreza y la indigencia en el país y en la
provincia.
Sin embargo, el buen desempeño económico y las mejoras en varios
indicadores sociales resultaron insuficientes para erradicar la pobreza y la
indigencia. Los núcleos duros de éstas problemáticas persistían a pesar de las
mejoras, es decir, se mantenían sus condiciones estructurales.
A partir de esta situación, resultó necesaria la implementación de medidas
de política social que tuvieran un impacto directo sobre las condiciones de vida de
los sectores más postergados, esto como complemento de los efectos favorables
que se produjeron a partir del crecimiento a nivel económico y las mejoras en los
indicadores laborales.
“La AUH, al ampliar la cobertura del sistema de seguridad social, implica
reconocer las situaciones de exclusión que supone esa situación en el mercado
laboral y avanzar en un sentido inclusivo”5
Aspectos metodológicos
A la hora de definir pobreza e indigencia existen, en términos generales,
dos enfoques: el absoluto y el relativo. El primero está vinculado a cuestiones
biológicas y el segundo se encuentra definido en función de criterios sociales,
culturales y económicos.
4 Agis Emanuel, Cañete Carlos y Panigo Demian (2010) “El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina”.
Disponible en http://www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf 5 Basualdo Eduardo (Coordinador) (2010) “La asignación universal por hijo a un año de su implementación” Documento de
Trabajo Nº7. Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA)
38
La diferencia entre ambos enfoques estaría en las “interpretaciones de la
manera en la que se forman socialmente las necesidades. Mientras el primer
enfoque sostiene que las necesidades -o al menos una parte de ellas- son
independientes de la riqueza de los demás, y no satisfacerlas revela una condición
de pobreza en cualquier contexto, el segundo plantea que las necesidades surgen
a partir de la comparación con los demás, y la condición de pobreza depende del
nivel general de riqueza.6
El enfoque relativo encuentra su sustento en que las personas tenderían a
percibir su propio bienestar en función del bienestar de los demás. A medida que
aumenta la riqueza de una sociedad, se elevan los estándares sociales y como
consecuencia de esto, se requieren recursos cada vez mayores. En conclusión, la
condición de pobreza o indigencia de una persona dependería de cuánto tenga su
grupo social de referencia.
Como señalan Feres y Mancero7 esto ha llevado a que muchos autores
analicen el fenómeno de la pobreza “como si fuera un subconjunto de un tema
mayor: la desigualdad en la distribución del ingreso”.
En relación a lo expuesto en los párrafos anteriores y teniendo en cuenta la
información disponible, en este trabajo se utilizará el enfoque absoluto, en el cual,
tanto la línea de pobreza (LP) como la línea de indigencia (LI) son determinadas a
partir de la canasta básica de alimentos (CBA) y de la canasta básica total (CBT).
La medición consiste en establecer, teniendo en cuenta los ingresos de los
hogares, si estos pueden satisfacer por medio de la compra de bienes y servicios
un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas
esenciales.
A la canasta básica de alimentos (CBA)8 se la amplía incluyendo bienes y
servicios no alimentarios como vestimenta, transporte, educación, salud, etcétera,
obteniendo de esta manera la canasta básica total (CBT).
6 Feres, Juan Carlos y Mancero Xavier (2001) “Enfoques para la medición de la pobreza. Breve revisión de la literatura”.
Serie Estudios Estadísticos y Prospectivos. CEPAL-ECLAC. Santiago de Chile. 7 Op. cit.
8 La Canasta Básica Alimentaria se ha determinado en función de los hábitos de consumo de la población. Previamente
se tomaron en cuenta los requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos imprescindibles para que un hombre adulto, entre 30 y 59 años, de actividad moderada, cubra durante un mes esas necesidades. Se seleccionaron luego los alimentos y las cantidades a partir de la información provista por la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares.
39
En esta investigación se han utilizado los valores de la CBA y CBT
publicados por el INDEC para la región Cuyo y además se incluyen en el trabajo
los valores de las canastas provenientes del IPC-7 provincias.
En referencia a los ingresos de los hogares, la fuente de información
utilizada fue la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). Esta encuesta es un
programa provincial de relevamiento anual, realizado por la Dirección de
Estadísticas e Investigaciones Económicas (DEIE), cuya finalidad es proveer
información actualizada para caracterizar las condiciones de vida de los hogares y
de sus integrantes. La ECV abarca los 18 departamentos de la provincia de
Mendoza y los datos que provee poseen representatividad a nivel provincial y
departamental.
Siguiendo las recomendaciones de Agis, Cañete y Panigo9, se seleccionó
como unidad de ingreso, para comparar con la línea de pobreza e indigencia y
calcular los indicadores de desigualdad, al ingreso por adulto equivalente (IPAE).
Para esto, las bases de datos se sometieron al desarrollo de procesos de cálculo
adicionales, ya que la variable de ingreso por adulto equivalente no existía como
tal.
A partir de la generación de esta variable se calcularon otros indicadores:
intensidad de la pobreza/indigencia e índice de Sen, además, también en base a
los ingresos por adulto equivalente, se tabularon los indicadores de desigualdad.
Para medir el impacto de la AUH en la desigualdad en la provincia de
Mendoza, se definió un conjunto de cinco indicadores, los cuales pueden ser
considerados clásicos en la literatura sobre las formas de medir la desigualdad y
que además han sido utilizados en algunos trabajos sobre impacto de la AUH. Los
indicadores son: Coeficiente de Gini, Entropía (-1), Ingreso promedio del decil 10
Para determinar la Canasta Básica Total, se consideraron los bienes y servicios no alimentarios. Se amplía la CBA utilizando el "Coeficiente de Engel" (CdE), definido como la relación entre los gastos alimentarios y los gastos totales observados. Tanto la CBA como los componentes no alimentarios de la CBT se valorizan cada mes con los precios relevados por el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Dado que los requerimientos nutricionales son diferentes según la edad, el sexo y la actividad de las personas, es necesario hacer una adecuación que refleje las características de cada individuo en relación a sus necesidades nutricionales. Para ello se toma como unidad de referencia la necesidad energética (2.700 kcal) del varón adulto (de 30 a 59 años, con actividad moderada) y se establecen relaciones en función del sexo y la edad de las personas construyendo así una tabla de equivalencias. A esa unidad de referencia se la denomina "adulto equivalente". Fuente: página web del INDEC (www.indec.mecon.gov.ar). 9 Op. cit.
40
sobre el ingreso promedio del decil 1 (IPAE D10/D1), Ingreso promedio del quitil 5
sobre el ingreso promedio del quintil 1 (IPAE Q5/Q1) y las proporciones de ingreso
que obtienen los deciles y quintiles extremos sobre el ingreso total obtenido en el
territorio.
Los primeros dos son clasificados por Sen10 como medidas de carácter
positivo, porque no introducen, al menos explícitamente, ningún concepto sobre el
bienestar social y simplemente comparan la distribución actual con una ideal.
El índice de Entropía (-1) pertenece a la familia de medidas de entropía de
Theil, desarrollados por Theil a partir de la Teoría de la Entropía de la
Información11 y no tiene una interpretación tan directa como la del coeficiente de
Gini. Estas medidas se ocupan de lo que sucede con los extremos de la
distribución de ingresos, específicamente el índice de Entropía (-1) refleja los
cambios producidos en los ingresos relativos del sector más pobre.
2.1 POBREZA E INDIGENCIA
Teniendo en cuenta las mediciones del INDEC se observa que, desde 2003 hasta
2009 el porcentaje de hogares y personas bajo la línea de pobreza e indigencia se
redujo notablemente en el país y en Mendoza. Cabe aclarar que esta medición se
basa en los datos provistos por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) la cual
posee una cobertura a nivel de aglomerados urbanos (un total de 31 en todo el
país), en el caso de Mendoza, los datos corresponden al aglomerado Gran
Mendoza12.
Como puede observarse en los gráficos 1 y 2, en 2009 la dinámica inclusiva había
permitido mejorar de manera muy significativa los niveles de bienestar social en la
Argentina. La pobreza y la indigencia se redujeron en un 80% aproximadamente
entre 2003 y 2009, alcanzando valores históricos. No obstante, cabe destacar que
durante los años 2006 y 2008 se produjeron los descensos más significativos,
mientras que en 2009 se visualiza una desaceleración, si bien los valores de
10
Sen, Amartya (1973) “On Economic Inequality”. Oxford University 11
Theil, E. (1967) "Economics and information theory". Noth-Holland Publishing Company. Amsterdam Rand McNally & Company. Chicago 12
El aglomerado Gran Mendoza está conformado por los departamentos de Capital y Godoy Cruz y las cabeceras de los departamentos de Guaymallén, Las Heras, Luján de Cuyo y Maipú.
41
indigencia y pobreza continúan bajando, lo hacen a un ritmo decreciente en
relación a lo registrado en los años precedentes.
Los datos de la EPH para el aglomerado Gran Mendoza muestran la misma
tendencia que a nivel nacional, con reducciones de la pobreza y de la indigencia
entre 2003 y 2009 aún más significativas. Es importante destacar que el descenso
de estos indicadores tuvo similar comportamiento al observado a nivel nacional
con las mayores bajas registradas entre 2006 y 2008, pero con la particularidad de
que durante 2009 la pobreza y la indigencia en hogares y personas aumentó.
Gráfico 1. Porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza e indigencia en Argentina
2003-2009
Gráfico 2. Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza e indigencia en Argentina
2003-2009
Fuente: Elaboración propia en base a datos EPH-INDEC Fuente: Elaboración propia en base a datos EPH-INDEC
Gráfico 3. Porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza e indigencia en Mendoza
2003-2009
Gráfico 4. Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza e indigencia en Mendoza
2003-2009
Fuente: Elaboración propia en base a datos EPH-INDEC Fuente: Elaboración propia en base a datos EPH-INDEC
42
A partir de los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida para la
provincia de Mendoza, durante el año 2008 la pobreza en hogares alcanzó el 9,8%
y en personas el 14,0% y la indigencia el 2,2% y 3,3%, para hogares y personas
respectivamente. En 2009 las cifras de pobreza se incrementan, mientras que en
el caso de la indigencia, se reduce el número de hogares pero la cantidad de
personas se mantiene constante. Los datos de la ECV corroboran en parte la
tendencia descripta anteriormente a partir de los datos de la EPH. Entre los años
2008 y 2009 la pobreza aumento tanto en hogares como en personas, mientras
que la indigencia se redujo en 0,1 puntos porcentuales en hogares y se mantuvo
constante en personas.
Si bien los valores para estos periodos están por encima de los presentados
por INDEC, hay que destacar que el dato ECV hace referencia al total de la
provincia incluyendo a todos los departamentos y dentro de ellos a zonas urbanas
y rurales. Es decir, los datos contienen información de las cabeceras de los
departamentos, pero además se incluyen las zonas rurales, que poseen
características de informalidad y baja categoría ocupacional13, además de tener un
fuerte componente estacional en materia de empleo.
El proceso de desaceleración en el descenso de los niveles de pobreza e
indigencia que evidencian el encuentro con el núcleo duro de estas problemáticas
implicaba la necesidad de atacarlas con una medida más radical. El panorama era
claro, la dinámica inclusiva a partir de las mejoras en materia económica no
alcanzaba. Aún cuando la mayoría de los grupos poblacionales habían mejorado
13 De acuerdo con los datos provistos por la ECV, casi el 30% de los ocupados en zonas rurales no posee calificación, mientras que el
57% posee solo calificación de tipo operativa (ambas categorías reúnen aproximadamente el 87% de los ocupados en zonas rurales). Además, otro dato significativo que se desprende de la encuesta es que alrededor del 50% de los ocupados, residentes en zonas rurales, se
encuentra en condiciones de informalidad.
43
su calidad de vida a partir del nuevo modelo macroeconómico, había otros grupos,
históricamente vulnerables, que continuaban de la misma manera.
“En efecto, aunque la incidencia de la indigencia se redujo
tendenciosamente para el conjunto de la población, este efecto ha sido más
intenso en los grupos sociales que usualmente son vistos como menos
vulnerables (…), incrementándose así la vulnerabilidad relativa de grupos como
niños, madres solteras y familias numerosas (entre otros)”14
Se debía implementar un instrumento de gran alcance y fuerte impacto que
pudiera contrarrestar los signos estructurales del problema. Es en este contexto
donde se sitúa la decisión de ampliar la cobertura de las asignaciones familiares a
través de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, ampliando y
extendiendo este sistema para que alcance a niños/as y adolescentes que no
estaban cubiertos a causa de situaciones impuestas por el mercado, reconociendo
de esta manera la existencia de sectores vulnerables, que no habían sido
beneficiados con los avances acontecidos en materia económica y que era
necesario contemplar.
A lo expuesto anteriormente se suma un dato relevante, del total de
personas bajo la línea de pobreza en Mendoza, más del 45% eran en 2008 niños y
adolescentes, mientras que en 2009 cerca del 47% de los pobres tenía entre 0 y
17 años. La mayor incidencia de la pobreza en los hogares que incluyen menores
de edad entre sus miembros, es una razón más que evidencia lo acertada que fue
la decisión de implementar la AUH.
2.2 EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA AUH EN MENDOZA.
Se espera en general que políticas tan claras de redistribución de ingresos
como la AUH enfocadas en una determinada población objetivo produzcan un
impacto positivo, sobretodo en dos de los objetivos de política más discutidos en
los últimos años: pobreza y desigualdad. Aunque a primera vista estos parecen
conceptos claros, hace tiempo que se discute en el mundo sobre los alcances de
14 Agis Emmanuel, Cañete Carlos y Panigo Demian “El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina” Disponible en
www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf
44
los métodos de medición de la pobreza y la desigualdad, debido a la complejidad
de estos fenómenos y su característica multidimensional.
Como no es el objetivo de la investigación intervenir en esta discusión, sino
evaluar el impacto de la AUH, el enfoque adoptado en este trabajo es simple,
entendemos la pobreza y la desigualdad en función del ingreso de las personas,
esto permitirá acotar el análisis a conceptos fáciles de medir y nos permitirá utilizar
las herramientas analíticas ampliamente desarrolladas y divulgadas por relevantes
estudios previos. No obstante esto, es importante remarcar que los niveles de
pobreza y desigualdad no son alterados por una única causa, sino que una
multiplicidad de elementos los influyen.
A continuación se exponen los resultados obtenidos a partir de la Encuesta
de Condiciones de Vida sobre el impacto de la AUH. Para ello se analizan una
serie de indicadores sobre pobreza, indigencia y desigualdad para tres años,
2008, 2009 y 2010 observando la variación que se produjo entre estos años, la
primera como una situación sin AUH y la segunda para ver la variación después
de aplicada la medida.
Hubiera sido deseable contar con una serie de tiempo más larga para
visualizar mejor el cambio producido entre 2009 y 2010 como algo excepcional,
pero al utilizar la Encuesta de Condiciones de Vida no se cuenta con esa
posibilidad. Claramente, se ha priorizado en el análisis la posibilidad de una
cobertura territorial a nivel provincial, antes que mayor cantidad de datos históricos
restringidos al Gran Mendoza (EPH).
Para pobreza e indigencia se calcularon los siguientes indicadores:
índice de recuento (incidencia)
intensidad
índice de Sen
Para la medición de la desigualdad se calcularon los siguientes indicadores:
Coeficiente de Gini
Entropía (-1)
45
Ingreso promedio del decil 10 sobre el ingreso promedio del decil 1 (IPAE
D10/D1)
Ingreso promedio del quintil 5 sobre el ingreso promedio del quintil 1 (IPAE
Q5/Q1)
Proporciones de ingreso que obtienen los deciles y quintiles extremos sobre
el ingreso total obtenido en el territorio
AUH y su Impacto en la pobreza
Tomando como base la Línea de Pobreza (LP) para Cuyo15 medida por el
INDEC, la pobreza en personas en el total de la provincia de Mendoza con
posterioridad a la implementación de la AUH se reduce un 29,7%, pasando del
14,6% de personas bajo la línea de pobreza en 2009 al 10,2% en 2010. En
relación a la intensidad de la pobreza, la misma disminuye un 10,8%. Por último el
índice de Sen muestra una caída del 37,6%, pasando de 4,1 a 2,6 en el periodo
bajo análisis.
En la desagregación regional16 de los resultados, se observa una reducción
de la pobreza en todas las regiones que componen la provincia, destacándose los
15 Línea de Pobreza (LP) para Cuyo. No existe un valor específico para Mendoza, por ello se utiliza el valor para Cuyo. 16 Desagregación regional: Región Gran Mendoza, compuesta por los departamentos de Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Maipú y Luján de Cuyo.
Región Este, compuesta por los departamentos de Junín, Rivadavia y San Martín.
46
casos de la región Este y el Valle de Uco, donde la incidencia de la pobreza
muestra disminuciones del 49,5% y 48,1% respectivamente.
Gráfico Nº5 Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza por regiones Provincia de Mendoza 2009-2010
En cuanto a la intensidad de la pobreza, en cuatro de las cinco regiones
este indicador desciende, lo que implica que la AUH no en todos los casos
posibilita la salida de la pobreza, pero si contribuye al achicamiento de la brecha
Región Noreste, compuesta por los departamentos de Lavalle, La Paz y Santa Rosa. Región Sur, compuesta por los departamentos de General Alvear, Malargüe y San Rafael.
Región Valle de Uco, compuesta por los departamentos de San Carlos, Tunuyán y Tupungato.
47
con la línea (LP). Se destacan la región Sur que muestra una caída del 30,0% y la
zona Este con una disminución del 16,5%.
En la zona de Valle de Uco, la intensidad de la pobreza aumentó un 9,9%.
Esto estaría explicando que aquellas personas que están por debajo de la LP en
2010 han quedado más alejadas de ella. Se puede suponer que son personas que
no reciben la AUH. Con una LP, en 2010, 18% más alta que la del año anterior, si
no lograron mejorar sus ingresos, es lógico que la brecha se haya extendido, lo
cual ha terminado por profundizar su condición.
Por último, el índice de Sen muestra descensos en todas las regiones tras
la implementación de la AUH. Se destacan la zona Sur y la zona Este con
reducciones del 58,7% y del 56,6% respectivamente.
AUH y su Impacto en la indigencia
Considerando la línea de indigencia (LI) estimada por INDEC para Cuyo17,
se comprueba que la incidencia de la indigencia en personas disminuye una vez
implementada la AUH, pasando de 3,3% a 2,0%, mientras que el índice de Sen
registra una disminución del 30,7%. La intensidad de la indigencia, por su parte
aumenta un 17,9% evidenciando que las personas que quedaron debajo de la LI
una vez implementada la AUH, incrementan la distancia que los separa de salir de
esa condición.
17 Línea de Indigencia (LI) para Cuyo. No existe un valor específico para Mendoza, por ello se utiliza el valor para Cuyo.
48
En la desagregación regional del impacto de la AUH en la indigencia, se
destaca la zona Sur con una reducción del 69,3% y la región Este donde la
indigencia cae un 60,4%.
Gráfico Nº6 Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia por regiones Provincia de Mendoza 2009-2010
En el análisis de la intensidad de la indigencia, de la misma forma que a
nivel provincial, se puede observar que en todas las regiones donde, como se vio
anteriormente, se redujo la indigencia, la intensidad se comportó en forma inversa.
Aquellas personas que quedaron debajo de la línea de indigencia están más
alejadas de ella, es decir, su condición de indigentes se ha profundizado. Hay que
recordar que no todos los hogares en situación de pobreza/indigencia cobran la
AUH, ya sea porque no pueden cumplir con los requisitos que ésta exige o porque
son hogares sin niños y adolescentes.
Por último, el índice de Sen se replegó en todas las regiones, destacándose
la zona Sur con una caída del 56,4% y la región Este con un descenso del 55,4%.
49
Impacto de la AUH en la pobreza y la indigencia según canastas 7 provincias
Si se utilizan para el análisis líneas de pobreza e indigencia alternativas,
como las canastas 7 provincias, el impacto de la medida sobre ambos indicadores
sigue siendo positivo pero en una magnitud menor a las cifras observadas
anteriormente (utilizando las canastas del INDEC). La reducción de la pobreza es
del 8,1%, mientras que la indigencia cae un 32,1%.
AUH y su Impacto sobre la desigualdad
A continuación se presentan algunos datos de coeficientes de Gini
provenientes del INDEC para Argentina y de la DEIE para Mendoza. Ambos
utilizan como fuente de información a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) .
50
Como se observa en los cuadros, en ambos casos los datos corresponden
solamente a aglomerados urbanos. Es significativo destacar que en este trabajo,
al utilizar para el cálculo las bases de la ECV, se obtienen datos a nivel provincial
y por regiones, haciendo un importante aporte al análisis.
Los resultados para los indicadores, como se mencionó anteriormente, se
presentan a nivel provincial y regional y se va a destacar más la variación
producida de un año a otro en el índice que su valor absoluto.
51
El resultado de este indicador para la Provincia de Mendoza claramente
muestra una mejora en la distribución del ingreso durante el año 2010, según el
mismo, entre el año 2008 y el 2009 la distribución del ingreso entre los habitantes
de la provincia sólo se había modificado en un -0,7%, mientras que de 2009 a
2010 esa variación fue de -4,3%.
Con distintas proporciones, cuatro de las cinco regiones presentan un
comportamiento similar al de la provincia se destaca la región Este, donde la
disminución de la desigualdad fue del 12,5%. La excepción dentro de este
indicador fue la zona Noreste, donde la distribución no sufrió cambios,
manteniéndose constante.
El Gran Mendoza tiene una importancia especial en este análisis ya que es
la única región que puede compararse con otros estudios sobre este tema. Es
posible visualizar que si bien el coeficiente de Gini para esta región se modificó en
la dirección esperada fue a una tasa relativamente más baja, había permanecido
constante entre 2008 y 2009 y bajó un 1,3% en 2010.
El coeficiente de Gini por sí solo puede no ser el índice más apropiado para
evaluar el impacto de políticas de transferencias de ingresos focalizadas cuyo
destinatario es el sector de la población con menores ingresos, ya que este
52
coeficiente es indiferente respecto del segmento de ingresos donde se produce la
transferencia.
Dos transferencias de la misma magnitud, la primera entre la persona con
mayores ingresos de toda la distribución y la que le sigue inmediatamente en
ingresos; y la segunda entre la segunda persona más pobre de la distribución
hacia la más pobre de todas, genera la misma disminución en el Coeficiente de
Gini.
Por esta razón, siguiendo a Agis et al. (2008) se complementa el análisis
incorporando el índice de Entropía (-1) uno de los índices de la familia de índices
de desigualdad de Entropía que reacciona sólo a cambios producidos en el sector
de la distribución que se encuentra por debajo de la media de ingresos de la
misma. Mientras más cerca de los valores más bajos de la distribución se
produzca el cambio mayor será la variabilidad del índice. Para transferencias de
ingresos sucedidas en ingresos mayores a la media, el índice permanece
prácticamente invariable.
Cabe destacar que, tanto para Mendoza como para cada una de las
regiones, entre el 60% y el 65% de la muestra queda por debajo de la media de
ingresos de la distribución.
53
Este índice disminuye un 8% para la provincia entre 2009 y 2010 mientras
que había permanecido inalterado en la comparación 2008/2009.
Al igual que con el coeficiente de Gini el impacto más moderado se percibe
en el Gran Mendoza, mientras que el más grande se presenta en la región del
Este.
La región Sur había sufrido algún evento que provocó una distribución más
desigualitaria entre 2008 y 2009 la cual se revierte durante el 2010. Mientras que
el Valle de Uco presenta una disminución del índice de Entropía (-1) de 6,1%.
La zona Noreste tiene un comportamiento diferente al resto de las regiones,
esta presenta una mejora en los coeficientes de desigualdad mayor en la
comparación 2008/2009 y muy moderada en 2009/2010. Esto puede deberse a
condiciones de la estructura productiva y poblacional en las cuales una
transferencia de ingresos destinada a cubrir las necesidades de niños y
adolescentes no impacte con fuerza en esta región.
A continuación se exponen los resultados de las comparaciones decilicas,
las cuales permiten relacionar las dos puntas de la distribución de ingresos y
evaluar el cambio en dicha relación.
Gráfico Nº7 Ingreso promedio del decil 10 sobre el ingreso promedio del decil 1 (IPAE D10/D1) Provincia de Mendoza y regiones. 2008-2009-2010
El indicador que compara cuantas veces más gana en promedio el decil
más rico de la población sobre el más pobre se reduce en un 10% para la
54
Provincia de Mendoza, nuevamente con resultados moderados para el Gran
Mendoza que presenta sólo una reducción del 3%.
Gráfico Nº8 Ingreso promedio del quintil 5 sobre el ingreso promedio del quintil 1 (IPAE Q5/Q1) Provincia de Mendoza y regiones. 2008-2009-2010
Si la comparación es entre el 20% más rico de la población sobre el 20%
más pobre los resultados se mantienen, con leves diferencias dado que la
reducción para Gran Mendoza entre 2009 y 2010 es del 6%, el resto de las
regiones no muestra comportamientos diferentes a los ocurridos para los demás
indicadores.
Otro indicador de gran ayuda para observar de manera simple lo que
acontece con la distribución de ingresos, es el de la participación de los deciles
extremos en el ingreso total que reparte esa población.
55
La participación en el ingreso total del decil más pobre aumentó un 7,3%
para Mendoza mientras que la del decil más rico disminuyó un 3,5%. Nuevamente
Gran Mendoza presenta las tendencias esperadas para el 2010 pero con
resultados moderados. En este indicador se vuelven interesantes los datos para el
56
Valle de Uco donde la participación del primer decil aumenta un 11,3%, mientras
que la del decil 10 sólo disminuye un 0,9%. Se compara ahora las participaciones
del 20% de la población más pobre y las del 20% más rico.
Al igual que en la relación de ingresos promedio la variabilidad aumenta
para Mendoza y Gran Mendoza cuando se analiza el 20% de la población y no el
10% ya que el aumento de la participación del sector más pobre es de 8,1% para
Mendoza y de 3,6% para Gran Mendoza.
Pero el efecto se atempera al tomar el 20% para el caso del Este, Sur y
Valle de Uco donde las variaciones para 2010 son menores que cuando se
considera la participación del 10% de la población.
A modo de síntesis
A pesar de la notable mejoría de los indicadores económicos y sociales que
experimentó el país, a mediados de 2009, existía aún una brecha significativa en
materia de pobreza, indigencia y desigualdad. Una gran parte de la población
históricamente vulnerable, en cuyo caso estos fenómenos adoptan características
estructurales, no habían podido ser incorporados a los beneficios obtenidos por
57
otros grupos sociales hasta ese momento. Se instala entonces la necesidad de
impulsar medidas de inclusión social que contemplen a estas personas y esta
necesidad se materializa en la AUH.
El análisis del impacto de la implementación de la AUH en Mendoza permite
afirmar que los niveles tanto de pobreza como de indigencia se reducen
significativamente, en la provincia y en las regiones que la componen. Para el
caso de la pobreza se observaron disminuciones de entre un 20,2% y un 48,1%,
mientras que en el caso de la indigencia las reducciones oscilaron entre un 21,1%
y un 69,3%.
En términos conceptuales el índice de Sen nos pide que una medida de
transferencia de ingresos al sector más pobre de la población disminuya la
cantidad de pobres o bien haga que esos pobres se acerquen más a la línea de
pobreza (disminuya la brecha de pobreza), todo esto sin generar una fuerte
desigualdad interna. Las disminuciones en todas las regiones de este índice nos
revelan que la AUH, en términos generales, cumple el objetivo de cambiar las
condiciones de ingreso del sector más pobre de la población.
Los datos de intensidad permiten observar que, en el caso de la pobreza la
AUH además de su impacto directo ha tenido un impacto relativo, ya que los
niveles de intensidad de la pobreza se reducen, es decir, la AUH en algunos casos
no alcanza a sacar a las personas de la pobreza pero si acorta la brecha que las
separa de la línea. En contraposición, los resultados de la intensidad de la
indigencia evidencian que aquellas personas que quedaron por debajo de la línea
están más alejadas de la misma. Es importante tener en cuenta que aquellas
personas que no acceden a la AUH, por no poder cumplir con los requisitos o
porque no tienen hijos entre 0 y 17 años, quedan en una situación de mayor
vulnerabilidad.
La reducción en el índice de Entropía (-1) para todas las regiones implica
que, la mejor distribución del ingreso experimentada luego de la aplicación de la
AUH involucra o afecta a los individuos con ingresos menores a la media, aún
más, en todos los casos, la reducción del índice de Entropia (-1) luego de
implementada la AUH es mayor a la reducción experimentada por el Coeficiente
58
de Gini, por las características de ambos indicadores, descriptas anteriormente,
podemos inferir que la mayor equidad de la nueva distribución del ingreso afecta
en mayor grado al sector de menores ingresos.
Hay un aumento de la participación de las personas de menores ingresos
en el ingreso total. Esto se observa al evaluar la participación en el ingreso total de
los sectores de menores ingresos y compararla con lo sucedido respecto a los de
mayores ingresos. La participación del decil 1 y quintil 1 en el ingreso total
aumenta, mientras que la del decil 10 y quintil 5 disminuye.
Es muy importante destacar que, los demás estudios hasta ahora
elaborados sobre esta problemática utilizan a la EPH como fuente de información
para su análisis y ésta tiene en cuenta sólo lo que sucede en el aglomerado Gran
Mendoza. Tanto en pobreza como en desigualdad, según nuestro análisis, el
impacto de la AUH es sensiblemente más moderado en el Gran Mendoza que en
el resto de las regiones de la provincia. Por lo cual podemos considerar que otros
estudios que sólo basen sus conclusiones en la EPH estarían subvaluando el
impacto de la medida.
Tomando en cuenta los resultados obtenidos, que permiten visualizar
claramente el impacto de la medida sobre la pobreza, sobre la indigencia y sobre
la desigualdad en la distribución del ingreso, se puede afirmar y justificar que la
AUH resulta una de las medidas de política social más importantes de los últimos
tiempos.
Se considera pertinente hacer hincapié en la necesidad de implementar
medidas complementarias que tengan en cuenta a aquellas personas que no
pueden acceder a la AUH, ya que se genera una nueva forma de exclusión.
Existen particularidades a nivel regional que influyen en el impacto de este
tipo de medidas. En futuras investigaciones deberían ser evaluadas las
características regionales que hacen que medidas tan universales de trasferencias
de ingresos provoquen impactos desiguales.
Una medida de este tipo genera un gran impacto en la estructura de
ingresos de la población en el momento de su implementación. Pero en
economías en expansión como la nuestra y con una sociedad con estructuras
59
complejas provenientes del proceso acaecido en los años 90, se entiende que en
términos de largo plazo sólo genera una mejora en las condiciones de partida de
los sectores hasta ahora excluidos de la sociedad. Por lo tanto, se cree necesario
complementar esta política con otras que le permitan a las personas incorporarse
al mercado laboral y hacerlo en condiciones dignas.
60
CAPÍTULO 3
Implicancias de la AUH para las políticas públicas
provinciales de Educación, Salud y Niñez y Adolescencia
61
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se analizarán los cambios que ha sufrido la demanda de
los servicios educativos y de salud de la provincia de Mendoza a partir de la
puesta en vigencia del Decreto que establece la Asignación Universal por Hijo.
Dado que la percepción total del monto establecido para la AUH (ver capítulo 1)
está condicionada a que los niños/as y adolescentes concurran a la escuela
formal y cumplan con los controles médicos y los esquemas de vacunación, se
considera particularmente relevante analizar si ha habido modificaciones en el
comportamiento (demanda y/o prestaciones) en estas dos áreas de política
pública de jurisdicción provincial.
Específicamente interesa investigar las modificaciones que pudieran
haberse producido en la demanda y en el comportamiento del sistema de
educación formal y de atención primaria de la salud. En este último caso, se hace
foco principalmente en la atención pediátrica destinada a niños/as y adolescentes.
Es interés de este estudio, indagar si la demanda a los servicios educativos y de
salud se ha incrementado.
Se considera que la condicionalidad de esta política pública de carácter
nacional – la AUH - tiene implicancias directas en las políticas públicas
provinciales colocándoles la necesidad de fortalecer el sistema público de salud y
educación y/o constituyendo una oportunidad para ese objetivo. Interesa, por
tanto, investigar cómo la política pública provincial ha acompañado o ha estado
implicada por efectos de esta política de carácter nacional y en qué medida se ha
modificado para atender la demanda –que inicialmente- se presume incrementada.
En ambos casos, educación y salud, se recurrió por una parte, a fuentes
secundarias (datos estadísticos de las áreas) y a informantes claves que –a
través de entrevistas- proveyeron información muy valiosa a los efectos del
presente estudio.
Se incorpora además, en este capítulo del presente Informe, una tercera
área de política provincial: la de Niñez y Adolescencia. Si bien no es un área
directamente implicada por la condicionalidad de la AUH, sí se considera –a priori-
que podría verse modificada el tipo de demanda de intervención estatal, sobre
62
todo recurriendo a la protección de derechos en caso de que otras de las áreas
(por ej. sistema educativo) no diera respuesta o no efectivizara el derecho de
todos los chicos a estar en la escuela. Por tanto, en el 3º apartado de este capítulo
se incorpora la mirada de los responsables de programas de Niñez y Adolescencia
a fin de conocer si se ha modificado la demanda al sector a partir de la
implementación de la AUH. Una hipótesis a indagar es si se ha modificado el tipo
de consulta. Es probable que se hayan solicitado mayores intervenciones técnico-
profesionales para trámites de identidad, de tenencia de hijos, de reinserción
escolar.
Dada la ausencia de información sistematizada disponible para analizar el
comportamiento de estas áreas, se recurrió a entrevistas a informantes claves de
la Dirección, de Niñez, Adolescencia y Familia (DINAF), particularmente de
responsable y de referente de equipos técnicos de los Órganos Administrativos
Locales (OALs), comprendidos en la Dirección de Protección de Derechos de la
DINAF.
Complementariamente y como una mirada particular, se incorpora en los
diferentes apartados, la percepción de destinatarios de la AUH (madres) que
participaron de los grupos focales realizados a los efectos del presente estudio
acerca de los distintos temas abordados en este capítulo.
3.1 DEMANDA HACIA LOS SERVICIOS EDUCATIVOS
Este estudio indagó sobre la posible variación que ha ocurrido desde 2007 a
2010 en los servicios educativos en la Provincia de Mendoza. Una de las
hipótesis iniciales del estudio, planteaba que: dada la condicionalidad de la AUH
en la cual los niños/as y adolescentes cuyos padres percibían el beneficio debían
concurrir a la escuela, se reflejaría en las estadísticas mostrando un incremento de
la demanda en servicios educativos. Y esto, se presumía, que sería más evidente
en el nivel secundario (por diferentes motivos: menor cobertura de matrícula,
mayores niveles de deserción, entre otros).
63
Debe advertirse que una limitación del presente estudio es que toma tres
años para el análisis de la demanda, reconociendo que para evaluar el posible
impacto educativo que pudiera tener la AUH y que se reflejara directamente en los
datos estadísticos, es preciso considerar tendencias de más largo plazo. A pesar
del corto tiempo de vigencia –en este sentido- de la AUH, se dará cuenta a
continuación de algunos hallazgos principales.
Luego de realizar un recorrido histórico de estadísticas de los últimos años -
considerando especialmente los años 2007, 2008, 2009 y 2010- y trabajando
sobre bases de información provistas por la Subdirección de Estadística de la
provincia de Mendoza y la DINIECE (Dirección Nacional de Información y
Evaluación de la Calidad Educativa) se han elaborado cuadros propios que
permiten hacer un primer acercamiento al análisis del impacto de la AUH sobre la
demanda de servicios educativos.
Es importante aclarar que los datos trabajados por niveles pertenecen
exclusivamente a escuelas públicas en una franja etárea de 0 a 17 años.
Considerando estas edades se abordaron los siguientes servicios educativos:
SEOS – Jardines Maternales; Nivel inicial; Primaria; Primaria de Jóvenes y
Adultos; Secundaria y Secundaria de Jóvenes y Adultos. Estos últimos (oferta
educativa primaria y secundaria para jóvenes y adultos) es pertinente
incorporarlos en este estudio ya que recibe adolescentes desde 12 años de edad,
comprendiendo –por tanto- potencialmente a destinatarios de la AUH.
La AUH y el nivel inicial: hacia la universalización del nivel.
El Nivel Inicial, desde la sanción de la Ley de Educación Nacional que establece la
universalización de la oferta educativa para niños y niñas de 4 años, ha logrado un
crecimiento sostenido en su matrícula y la creación de jardines para la cobertura
del nivel. A pesar de este crecimiento, la universalidad constituye aún un desafío.
64
Gráfico 1: MATRÍCULA SEOS – Jardines Maternales
Matrícula Jardín Maternal (0-4)
1065211345
12957
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
2008 2009 2010
Matrícula Jardín Maternal (0-4)
Fuente: Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de
la Provincia de Mendoza
Con respecto al Nivel Inicial, cabe aclarar que en la provincia de Mendoza
funciona desde hace más de 20 años el Programa SEOS (Servicio Educativo de
Origen Social) el cual actualmente cubre a 12957 niños de 0 a 4 años. Si bien este
servicio no está incluido en la condicionalidad de la AUH, el mismo ha crecido un
10,46% desde 2009 al 2010. Este servicio actualmente incorpora a niños de 4
años que no han podido acceder a salas de esa edad dentro de la educación
formal.
Gráfico 2: MATRÍCULA NIVEL INICIAL (salas de 4 y 5 años)
Matrícula N.I.
3411635574
39041
42156
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
2007 2008 2009 2010
Matrícula N.I.
Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
65
En cuanto al Jardín de 4 y 5 años el crecimiento también es significativo con el
23,57% de aumento en los últimos 4 años y del 7,98% desde 2009 a 2010. Si bien
este nivel todavía no ha podido universalizarse, se observa un crecimiento
sostenido.
Gráfico 3: ESTABLECIMIENTOS JARDINES MATERNALES
Establecimientos Jardines Maternales
166174
185
213
0
50
100
150
200
250
2007 2008 2009 2010
Establecimientos Jardines
Maternales
Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
Gráfico 4: ESTABLECIMIENTOS NIVEL INICIAL
Establecimientos Nivel Inicial
648
651652
662
640
645
650
655
660
665
2007 2008 2009 2010
Establecimientos
Nivel Inicial
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
66
El aumento acumulado desde 2007 a 2010 ha sido de 2,16%. Se puede
observar un fuerte crecimiento de creación de establecimientos de nivel inicial
desde 2009 al 2010.
La AUH y el nivel primario
En una aproximación al nivel primario se brindará información sobre la
evolución de la matrícula desde el año 2007 hasta 2010 y la cantidad de
establecimientos educativos provinciales.
Gráfico 5: MATRÍCULA NIVEL PRIMARIO (1º - 7º)
Matrícula Educ. Primaria Total Provincial
225966
223890
220167
212028
205000
210000
215000
220000
225000
230000
2007 2008 2009 2010
Matrícula Educ.
Primaria
Elaboración propia en base a datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
En el nivel primario, se observa que la tasa provincial es regresiva (-6,17%
en los últimos 4 años y del -1,42% en el periodo desde 2009 a 2010). Esto estaría
ligado al alto nivel de universalidad alcanzado por la obligatoriedad de este nivel
educativo, por lo que la dinámica de la matrícula está asociada a las tasas de
crecimiento vegetativo poblacional.
Para entender la desaceleración en el crecimiento del sistema educativo,
tomando como referencia la década pasada, podríamos inferir que mientras nos
acercamos a la cobertura completa, cada vez es más difícil alcanzar a los sectores
más vulnerables.
67
Gráfico 6: ESTABLECIMIENTOS DE NIVEL PRIMARIO (1º - 7º)
Establecimientos Primarios
829832
834
849
815
820
825
830
835
840
845
850
855
2007 2008 2009 2010
Establecimientos
Primarios
Fuente: Elaboración propia con base de datos de DINIECE
Se puede observar un crecimiento del 2,41% en el total de los
establecimientos de educación primaria en la provincia de Mendoza. Este
indicador daría cuenta en una inversión en las mejoras edilicias para ampliar la
cobertura y la oferta educativa del nivel.
La AUH y el nivel secundario: ingresar, reingresar y permanecer.
A continuación se presenta información sobre la evolución de la matrícula en el
nivel.
Gráfico 7: MATRÍCULA NIVEL SECUNDARIA
Matrícula Secundaria
95042
96724
98584
99577
92000
93000
94000
95000
96000
97000
98000
99000
100000
2007 2008 2009 2010
Matrícula Secundaria
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DINIECE y la Subdirecció de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
68
En el nivel secundario se produjo un crecimiento del 4,77% en los últimos 4
años y del 1,01% desde 2009 a 2010, este podría relacionarse con la AUH,
aunque también con otras variables como la sanción de la Ley de Educación
Nacional -26206- (del año 2006) que estableció la universalización de la oferta
educativa para niños y niñas de 4 años y la obligatoriedad de todo el ciclo de
educación secundaria. También se podría inferir que otros factores favorecen la
escolarización en el nivel secundario, como la puesta en vigencia de Planes y
Programas Nacionales, como el “Programa Conectar Igualdad”, el “Plan de
Mejoras Institucional” a través del trabajo de reducción de índices de repitencia,
sobreedad y abandono. A nivel provincial se puede mencionar algunos programas
que busca favorecer la inclusión educativa de jóvenes, como el “Programa de la
Esquina a la Escuela”.
Gráfico 8: ESTABLECIMIENTOS NIVEL SECUNDARIO
Fuente: Elaboración propia con base de datos de DINIECE
En correspondencia al crecimiento de la matrícula se puede observar el
crecimiento del 2,55% en establecimientos educativos sostenido desde 2008 a
2010. También este incremento daría cuenta de la inversión en el nivel.
El desafío para el nivel, trasciende la matriculación en la escuela, el reto es
entonces lograr que la escuela sea un lugar inclusivo para los adolescentes. Surge
352
357
361
346
348
350
352
354
356
358
360
362
2008 2009 2010
Establecimientos EGB3/Polimodal
69
entonces la tensión entre la reinscripción en el nivel –que podría estar favorecida
por la AUH- y la retención educativa.
Los datos estadísticos cuentan que si bien la permanencia se incrementa
(1,06% de 2007 a 2009), también se incrementa la repitencia (13,5% en 2008;
14,5% en 2009 y 16,1% en 2010), y descienden la terminalidad (32,1% en 2007;
31,1% en 2008 y 30,2% en 2009) y la promoción (69,8% en 2007; 68,9% en 2008
y 63,3% en 2009). Si bien una primer lectura de estos indicadores puede ser
negativa, el aumento en la repitencia puede dar cuenta de una mayor cantidad de
adolescentes dentro del nivel. El incremento en la matriculación necesariamente
plantea desafíos para el nivel.
Plan de Inclusión en Derechos para Jóvenes, Programa de la Esquina a la
Escuela: una mirada de la AUH y la escuela secundaria.
Con el fin de obtener información sobre el impacto que tuvo la AUH en las
políticas provinciales que buscan la reinserción y acompañamiento de
adolescentes y jóvenes en trayectos escolares, se mantuvo una entrevista con el
coordinador del Plan de Inclusión, Lic. Fernando Herrera. A los efectos
expositivos, se agrupa la información obtenida considerando algunos ejes: el
impacto de la AUH en el programa, el desafío que tienen las políticas provinciales
para acompañar la medida y aquello que identifica como obstáculos de la escuela
secundaria.
El Programa de la esquina a la escuela, tiene como objetivo promover la
reinserción exitosa y el egreso efectivo de los y las adolescentes entre 12 y 18
años en situación de riesgo social, al sistema educativo formal, a través de
espacios de participación, integración social y acompañamiento pedagógico. Los
bienes son becas estímulo y servicios de acompañamiento a través de promotores
educativos. Se implementa por medio de los municipios de la provincia a través
del régimen de gestión asociada que rige en la descentralización; y también con
Organizaciones de la Sociedad Civil.
El impacto de la AUH en el Programa: “La AUH fue tremenda”
70
El programa incluía una beca estímulo para los jóvenes que se
reinscribieran y asistieran a la escuela, mediada por un tutor que realiza el
seguimiento de los adolescentes. Explica el coordinador del Programa que cuando
se implementa la AUH fue necesario replantear el programa ya que la beca era un
elemento central en el mismo.
“La asignación para nosotros fue tremenda, entendiendo la palabra
tremenda no como algo negativo sino como lo contrario, como un
impacto muy fuerte.”
“Entonces obviamente en el ministerio hubo una tensión muy fuerte
porque dijeron listo, el programa supone una beca ahora está la AUH
no hay más beca, no hay más programa. Y ahí nos supimos dar una
fuerte discusión adentro del ministerio, donde plantear esto que la AUH
no viene a reemplazar nada, para nosotros era una oportunidad.”
“Teníamos cerca de 200 tipos en toda la provincia acompañando chicos
para insertarse en el sistema educativo y teníamos la posibilidad de
seguir acompañándoles en ese proceso, entonces la AUH venía a ser
una posibilidad que teníamos para acompañar esa estrategia que era
insertarnos, significaba la reivindicación de un derecho históricamente
postergado…”
El cambio en la concepción del programa implicó también un fuerte trabajo
con los promotores educativos, quienes en ocasiones condicionaban el vínculo
con los jóvenes al control de la beca.
“Y con los promotores el impacto fue ¿Y ahora qué hacemos? Fue
necesario e imprescindible durante el 2010 trabajar fuertemente la
formación y capacitación en función de la AUH. Saber para qué sirve,
que impacto tiene, desde dónde nos paramos para mirarla, que
posibilidades vamos a tener, y cassettear a los promotores con la idea
de que esto es una oportunidad muchachos, no es un obstáculo la
asignación, es al revés.”
“Uno busca la concientización del otro, pero a veces hay que bajar
líneas, en ese sentido una de las líneas fue que una de las tareas del
71
promotor es facilitar los caminos para la AUH, para que el chico tenga
la AUH.”
Actualmente el programa no entrega beca a los destinatarios de la AUH. La
beca del programa se entrega a aquellos jóvenes que no han accedido a la AUH,
estos son el 20% de los jóvenes participantes del programa.
“Hasta el 20% son aquellos que siguen estando en situación de
vulnerabilidad pero que la AUH, por diversos motivos, que los hay,
todavía no ha podido llegar. Entonces a esos la intención es seguir
pagándole esta beca de 100 pesos hasta tanto resuelvan su situación
ya sea de documentación, etc.”
El coordinador expresa también que la AUH tuvo impacto en la relación con
la escuela y su concepción sobre los destinatarios de la AUH.
“Porque también la otra tensión que aparece en la escuela, es que
dicen ahora nos llenaron la escuela los chicos de los planes sociales.
Entonces trabajar esto de que no es un plan social, un plan social era el
de la esquina a la escuela.”
“Lo que nosotros vimos fue resquebrajar todas las estructuras. La
Asignación partió las estructuras del ministerio de educación. Por lo
menos del ministerio de desarrollo que son los que uno más conoce y
tema salud. Los partió los hizo eclosionar. Y nosotros creo que tuvimos,
del programa, la posibilidad de poder reinventar y modificar estos
objetivos pero porque entendíamos el presupuesto epistemológico. El
que no lo entendía, ha sido un obstáculo tremendo. Para nosotros ha
sido la gloria.”
El desafío de las políticas provinciales: el éxito en la trayectoria educativa
Herrera, explica lo que considera es el desafío actual del programa.
“El gran desafío ahora del programa de la esquina a la escuela ya no es
tanto que vuelvan al sistema educativo sino que le vaya bien o sea que
egresen del sistema educativo, que tengan una trayectoria exitosa.”
Para esto el programa desarrolla dos estrategias, de promoción comunitaria
y de apoyo educativo. Explica también que, desde su percepción, a la gestión de
las áreas sociales les ha costado acompañar la implementación de la AUH
72
“Yo creo que ha producido un cambio en la gestión de las áreas
sociales, lo ha provocado pero las áreas sociales no se dan cuenta, les
está costando darse cuenta de que tienen que cambiar, porque cambió
la realidad. Ya las familias no van a pedir tanta comida como antes, las
familias ya no van a pedir zapatillas como antes, ha bajado
sustancialmente esa demanda en cuanto a la emergencia” (…) Ha
impactado en todas las áreas sociales y lo que nos debemos como
ministerios es como acompañar estos cambios.”
La escuela secundaria: las barreras sociales y pedagógicas
El coordinador del programa resaltó que la secundaria es expulsiva de los
sectores más pobres y observa que son diversas las barreras que dificultan el
acceso a la misma.
“Y en eso una de las barreras más importantes que nosotros hemos
visto desde que inicio el programa De La Esquina a la Escuela es que
lo pibes, ¿porqué están fuera de la escuela? Es multidimensional el
asunto pero básicamente nosotros lo englobamos en dos grandes
barreras: barreras sociales y pedagógicas. Dentro de las sociales tenía
que ver mucho el tema de la pobreza. Concretamente es no tener guita
para ir a la escuela, para morfar o para comprarse unas zapatillas o un
cuaderno. Pero también está lo pedagógico, entonces nosotros en un
primer momento en esto de lo pedagógico entendíamos que hay dos
cuestiones, una es la propuesta educativa que pedagógicamente
siempre ha estado trabajando desde una matriz expulsora, desde un
imaginario de pibes que tiene que estar sentadito, pero también dentro
de lo pedagógico hay un anclaje subjetivo del pibe, que también de
alguna manera espera que reproduzca este modelo, y no tiene otra
manera, otra forma de estudiar, de aprender, de comportarse, otro tipo
de habilidades.”
La AUH y el nivel de jóvenes y adultos: un nivel receptivo y flexible a los
intereses de los jóvenes.
Se brinda a continuación información sobre la matrícula en CEBA y CENS
73
Gráfico 9: MATRÍCULA CEBA (Centro de Educación Básica de Adultos) (1º - 7º)
Matrícula CEBA
1041711449
1393214958
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
2007 2008 2009 2010
Matrícula CEBA
Fuente: Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
Gráfico 10: MATRÍCULA CENS (Centros Educativos de Nivel Secundario)
Matrícula CENS
16059 16118
1944921101
0
5000
10000
15000
20000
25000
2007 2008 2009 2010
Matrícula CENS
Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la
Provincia de Mendoza
Se ha podido observar un alto incrementos en la Educación de Jóvenes y
Adultos. En CEBA (Centro Educación Básica de Adultos) que corresponde al nivel
primario, el crecimiento de 2009 a 2010 ha sido del 7,35% y en CENS (Centro
Educativo de Nivel Secundario) del 8,49%.
74
Gráfico 11: ESTABLECIMIENTOS DE CEBA (Centro de Educación Básica de Adultos) (1º - 7º)
Establecimientos CEBA
106113 116
130
0
20
40
60
80
100
120
140
2007 2008 2009 2010
Establecimientos CEBA
Fuente: Elaboración propia con base de datos de DINIECE y la Subdirección de Estadística, Investigación e Información Educativa de la Provincia de Mendoza
En este nivel se ha podido observar el mayor incremento en cantidad de
establecimientos durante los años 2007, 2008, 2009 y 2010. El crecimiento ha sido
del 22,64%.
Gráfico 12: ESTABLECIMIENTO DE CENS (Centros Educativos de Nivel Secundario)
Establecimientos CENS
89
9192
100
82
84
86
88
90
92
94
96
98
100
102
2007 2008 2009 2010
Establecimientos CENS
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DINIECE y la Subdirecciónde Estadística, Investigación e Información Educativa de la
Provincia de Mendoza
El crecimiento del total de establecimientos de CENS es de 12,36% siendo
muy importante el crecimiento desde 2009 al 2010.
Un acercamiento cualitativo a la situación actual de la Dirección de
Educación de Jóvenes y Adultos de Mendoza
75
Con el objetivo de completar la información estadística y avanzar en la
interpretación de la información se entrevistó al Director de Educación de Jóvenes
y Adultos, Lic. Jorge Galleguillo.
Hijos jóvenes y padres jóvenes que estudian
En relación al impacto de la AUH en el nivel de adultos, Galleguillo explicó
que si bien la AUH incluye a jóvenes hasta los 18 años, la transversalidad de esta
política, que impacta en todo el grupo familiar no sólo en los adolescentes de más
de 16 años que recibe el nivel, sino que beneficia a los jóvenes que estudian, son
padres y perciben la AUH por sus hijos.
“…Porque no fue solo el ingreso, viste que nosotros tenemos chicos de
menos de 18 años y de más, cierto es que son las mismas familias de
los barrios populares, entonces es el ingreso que les llega a las
familias, porque al de más de 18 no le llega este ingreso como
estudiante pero le llega como papá o mamá…”
Es decir que la posibilidad de estudiar no se presenta sólo para los niños
destinatarios sino también para otros miembros del grupo familiar como los
padres.
Sistema de Jóvenes Adultos: mayor flexibilidad, no gradualidad, inclusión
educativa y articulación con organizaciones sociales.
El director expuso que el nivel de jóvenes y adultos pudo acomodarse para
acompañar la demanda creciente de destinatarios de la AUH.
“Hubo que crear aulas en octubre y las creamos, en secundaria es
imposible. Y los pibes de la AUH empezaron a entrar de octubre en
adelante, todos los meses. Y hubo un grupo que coincidió en marzo
para entrar con la secundaria, de adolescentes, pero después fue un
proceso que siguió, abril, mayo, junio y al año siguiente y ese pibe por
la no gradualidad pudo seguir entrando, en cambio un segmento muy
chico de ese grupo entró en la secundara en el único momento… La no
gradualidad fue una buena medida, en el sentido de que son más
abiertos, que ya viene de la modalidad y nosotros continuamos y en el
76
diseño curricular que se está pensando en jóvenes y adultos va en esa
línea también.”
El director explica también que muchos docentes del nivel tienen una mayor
conciencia de la importancia de sostener a los jóvenes en la escuela y que en
educación de adultos la modalidad es inclusiva y no expulsiva de los jóvenes.
“… la otra es el clima institucional, el Prof. de CEBA sabe que el pibe
que viene en situación de daño, la mayoría, y uno está, no totalmente
preparado, pero sabe que esa es la mayoría del estudiante que recibe.
Si el pibe viene con problemas de adicción, viene con problemas de
conducta, no es la primera reacción espontánea echarlo.”
Galleguillo explicó también la accesibilidad de un sistema que permite crear
aulas satélites allí donde no hay gran infraestructura edilicia, articulando y
compartiendo sedes con organizaciones de la sociedad civil:
“Y la otra cuestión es la accesibilidad, otros mecanismos accesibles de los CENS y los CEBAs son las aulas satélites, nosotros pudimos poner aulas satélites en lugares de los más variados y eso hizo que llegáramos a lugares rurales y urbanos, a localidades pequeñas, chiquitas. Es cierto hay un problemas que no es solo el modelo institucional, hay una variable crítica que es la edilicia. El secundario tiene la rigidez de que si no le construís un edificio escolar o se lo alquilas, no es sencillo conseguir un alquiler para 300 pibes, en CEBA usamos el turno noche de los edificios escolares o los clubes. Y otra cuestión muy interesante es que pudimos poner aulas satélites en convenio o en acuerdo con organizaciones que trabajan con estos chicos, con chicos con situaciones de mayor daño, incluso con organizaciones como por ejemplo… Kairós, Cuento Contigo, Puente Afectivo y así en toda la provincia...”
La mirada de los sujetos: resultados de los grupos focales
Las mujeres que participaron de los grupos focales expresaron que todos
sus hijos asistían a la escuela antes de la implementación de la AUH.
“Es una ayuda para las necesidades de la escuela”
Las entrevistadas consideran que el ingreso que recibe la familia les
permite contar con recursos para que sus hijos participen del proceso educativo.
Las mujeres referencian que el dinero principalmente lo invierten en ropa, calzado,
útiles escolares y materiales para la escuela.
77
“Como todos van a la escuela, me ayuda a darle a los niños lo que ellos necesitan, porque están en edad escolar, más el chico va, mi hijo mayor va a una escuela técnica, y es un presupuesto aparte una escuela técnica y todos los días, plata, plata y bueno y para él sale de ahí, de la asignación universal” (GF Guaymallén) “A mí también me ayuda en mucho, en la ropa de los niños” (GF Guaymallén) “En mi caso, al menos en el más mayor que en el que más se está invirtiendo porque como es el último año, ya no le puede faltar el material, por ahí me dice: -mamá yo necesito tanta plata para hacer tanto material, a veces son cincuenta, ochenta a veces son cien pesos en fotocopias, impresiones, en material, o sea es todo un presupuesto aparte, esto de la AU ayuda mucho (…) de repente mi marido tiene o mi marido no tiene, entonces bueno lo está ayudando bastante a terminar este último año que es el nivel más pesado” (GF Guaymallén) “Ella tiene 15 años, estudia maestro mayor de obra, y sabe que esa plata cuando cobro es para comprar sus cosas” (GF San Rafael) “Yo este mes como la nena trae tarea para hacer en la compu y para que no esté yendo todos los días al ciber, y es un poco lejos le compré la computadora” (GF Lavalle)
Hace falta un mínimo de bienestar para poder participar del proceso
educativo. Las mujeres reconocen que la AUH establece las condiciones mínimas
necesarias para que sus hijos asistan a la escuela. Obviamente la experiencia
escolar presupone un conjunto de exigencias para las familias, tanto materiales
como no materiales junto a condiciones sociales que hagan posible que los niños
accedan a esos recursos. Es decir, que la AUH por sí misma no garantiza
inclusión educativa pero aporta a construir un piso de igualdad.
La estabilidad de los ingresos de la familia brinda un escenario previsible en
la organización de las estrategias de reproducción familiar.
Un derecho para que “los chicos se eduquen más”
Las mujeres vinculan claramente la AUH con la posibilidad de ejercer el
derecho a la educación de sus hijos. Visualizan que esta medida favorece la
asistencia regular a la escuela y la permanencia en el sistema escolar.
“Es una ley y…cómo dijo la presidenta: Para que los chicos se eduquen más”. (GF Lavalle)
“Es una ayuda para que no falten los chicos a la escuela” (GF San Rafael)
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“Yo por ejemplo antes tenía que llevar a los chicos al trabajo, trabajaba en el cementerio, después estuve haciendo plantines de tomate también y los llevaba y los dejaba sentaditos a la orilla. Ahora ya no, todos los días los llevo a la escuela.” (GF Lavalle) “Digo ya que la asignación tiene que ver con que los niños vayan a la escuela” (GF Lavalle)
Algunas mujeres que participaron de los grupos focales expresaron estar en
desacuerdo con la incompatibilidad de la AUH con las becas escolares. Vinculan a
estas últimas a un reconocimiento meritorio para los adolescentes.
“Yo lo que veo mal es que cuando empezó la Asignación le quitaron las becas a los chicos, lamentablemente la beca es un incentivo porque por más que yo cobre la AUH todos los meses y voy y le saco con un crédito un par de zapatillas, pero no es lo mismo para el chico, porque cuando le dan la beca él piensa “este dinero es para mí” “me lo dieron porque yo estoy realmente estudiando”. Es como una recompensa”. (GF Lavalle)
Identificaron como una dificultad del sistema educativo la escasa oferta en
la sala de 4 años del nivel inicial.
“Acá tenemos el problema que no tenemos salitas de 4, en donde las mamás podrían traer a los niños, eso tiene un montón de beneficios y no hay y no sé que se puede hacer para lograr que si haya. (GF Lavalle) “En las escuelas que hay salita de 4 no hay lugar” (GF Lavalle)
El mayor impacto observado es en el nivel de jóvenes y adultos cuyo
crecimiento puede atribuirse a que en el mismo se incorporaron los chicos cuyas
necesidades educativas encuentran mayores posibilidades de ser atendidas por
las características diferenciales de esta Modalidad, sobre todo flexibilidad.
Por su parte, el secundario es el nivel que presenta los mayores desafíos y
obstáculos. El desafío para asegurar el reingreso de adolescentes que han
interrumpido sus trayectorias educativas, y prevenir el ausentismo y abandono, no
dependen de una única política. En este sentido consideramos que la AUH es un
piso que permitiría el ejercicio de otros derechos, generando oportunidades y
disminuyendo la brecha educativa para los adolescentes que viven en familias de
bajos niveles de ingresos.
79
El acceso, la permanencia, el ingreso de los adolescentes al secundario,
debe tener en cuenta simultáneamente la construcción de estrategias de
promoción y acompañamiento que excede los límites de la escuela. Es un desafío
la gestión de políticas públicas activas, que acompañan reinserción y
sostenimiento de jóvenes en el sistema educativo. En este sentido, las
organizaciones sociales también podrían jugar un rol fundamental como se
analizará en el capítulo 4.
La información cualitativa obtenida en distintas fuentes permite suponer
que los adolescentes que se incorporan a partir de la AUH se incluyen en la
Modalidad Jóvenes y Adultos porque éste tiene formatos más inclusivos y
receptivos a las necesidades de los jóvenes. Estas características convierten a los
Centros Educativos de Jóvenes y Adultos, los convierten en los más demandados
por los estudiantes que en algún momento quedaron fuera del sistema educativo
formal.
Por otra parte, se considera a la AUH como una política que rompería la
tendencia en la cual, en los hogares de menores ingresos, había que optar entre
los miembros que asistían a la escuela. Esta opción dejaba muchas veces afuera
a los adolescentes que debían buscar alternativas laborales para proveer ingresos
(para necesidades propias y/o del grupo familiar). La mejora en los ingresos
familiares podría romper el círculo en el que la familia tiene que optar cuál de los
hijos accede a la educación. En este sentido, se puede afirmar que esta política
permite a las familias tomar decisiones más autónomas.
Las políticas provinciales tienen como desafío acompañar a la AUH,
generando y fortaleciendo estrategias locales de vinculación entre las familias, la
escuela y la comunidad. Pareciera que ya no sería tan necesario apoyar la compra
de útiles escolares, becas de transporte o calzado. El desafío es generar
estrategias para acompañar las trayectorias educativas de niños y jóvenes.
3.2 DEMANDA DE SERVICIOS DE ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD
La Asignación Universal por Hijo, requiere de parte de los destinatarios que
los niños menores de 18 años acrediten el cumplimiento de los controles médicos,
80
del plan de vacunación obligatorio y la incorporación en el Plan Nacer del
Ministerio de Salud de la Nación (dirigido a niños/as de 0 a 6 años de edad)
Para corroborar lo expresado es necesario observar si estas
condicionalidades refuerzan, modifican o reestructuran la oferta pública de
servicios de atención temprana como consecuencia de una probable mayor
demanda de la población destinataria de la AUH.
Las políticas de transferencia de ingresos que incluyen condicionalidades
transfieren no solo responsabilidades a las familias para la efectivización del
derecho de los niños y niñas, sino también exigencias y mayor demanda a los
efectores públicos provinciales, dejando en ocasiones al descubierto posibles
déficit y problemas del sistemas de salud.
Se consideró como unidad de análisis a los CAPS (Centros de Atención
Primaria de la Salud) a nivel territorial para observar el comportamiento de los
mismos a partir de la condicionalidad de la AUH. Los datos relevados son aquellos
vinculados a cantidades de consultas en pediatría, el control de crecimiento y
desarrollo (que incluyen el control de las vacunas) además de monitorear y medir
los cambios producidos en las inscripciones al Plan Nacer en los distintos años
estudiados.
Para validar los datos se consideró oportuno, para acompañar este
relevamiento, realizar algunas entrevistas en distintos centros de salud con el
objeto de recoger opiniones y/o visiones de los responsables de los CAPS
respecto a los efectos percibidos o producidos en las dinámicas familiares a partir
de la AUH; además de identificar si se generaron posibles cambios en los
efectores públicos provinciales para acompañar la implementación de esta
política.
Se incluye aquí también la información obtenida sobre la visión que tienen
las familias de la atención de la salud a partir de grupos focales realizados a
familias destinatarias de la AUH de los departamentos de Guaymallén, San Rafael
y Lavalle.
A partir de lo relevado en el Ministerio de Salud, se procedió analizar la
demanda de atención primaria por departamento en los periodos 2008-2009-2010.
81
La principal dificultad que se presentó en este punto fue la poca claridad de los
datos correspondientes a consultas pediátricas en algunos departamentos. En
este sentido, en algunos casos fue necesario mantener contactos con la fuente,
dada la incongruencia de la información, por lo que se hicieron reiteradas
gestiones para revalidar los datos.
Se analizó la información obtenida tanto en la atención en consulta
pediátrica como en la atención en los controles de crecimiento y desarrollo. El
registro de la consulta pediátrica incluye tanto la atención por demanda
espontánea por enfermedad, como los controles de crecimiento y desarrollo. En
cambio los controles de crecimiento y desarrollo son los que incluyen el control de
peso y talla, el seguimiento de la vacunación y el llenado de la libreta de la AUH.
La búsqueda de información nos permitió observar que en este tipo de consulta
se lleva una registración más rigurosa, principalmente a partir de la vinculación del
Plan Nacer con la AUH.
Consultas Pediátricas.
Los siguientes datos corresponden a las consultas pediátricas realizadas y
registradas por el Ministerio de Salud de la Provincia de Mendoza, tomando como
referencia el año sin AUH (2008), el año de la implementación (2009) y el año
post-AUH (2010). Para este caso sólo se brindó información del periodo
2009/2010.
Cabe destacar, como se explicó anteriormente, que las consultas
pediátricas18 incluyen tanto la demanda espontánea, como las consultas por
enfermedades, y también las consultas por controles de crecimiento y desarrollo.
18
Las consultas pediátricas las realiza en centros de salud, no sólo el médico pediatra, sino también el médico de familia y el clínico.
82
Cuadro 1: CONSULTAS PEDIATRICAS POR AÑO
SEGÚN DEPARTAMENTO EN CENTROS DE SALUD
Departamento 2009 2010 Var %
Total 517.916 503.797 -3%
Capital 36.609 37.296 2%
Alvear 9.421 10.133 8%
Godoy Cruz 68.001 66.258 -3%
Guaymallen 60.370 57.714 -4%
Junín 6.816 5.564 -18%
La Paz 5.052 3.675 -27%
Las Heras 63.478 67.328 6%
Lavalle 5.527 2.807 -49%
Luján 24.010 20.844 -13%
Maipú 52.777 55.001 4%
Malargue 6.071 5.420 -11%
Rivadavia 16.521 14.110 -15%
San Carlos 8.811 8.198 -7%
San Martín 29.149 26.330 -10%
San Rafael 84.399 86.178 2%
Santa Rosa 11.786 11.713 -1%
Tunuyan 11.626 11.505 -1%
Tupungato 17.492 13.723 -22%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Dirección de
Bioestadísticas Ministerio de Salud. Gobierno de Mendoza
El cuadro muestra claramente que las consultas disminuyeron en el 2010
con relación al año 2009 en un -3%. Sólo en cinco departamentos de los dieciocho
hubo un leve aumento. Los argumentos brindados por los responsables de estas
áreas, al consultárseles sobre los motivos de esta disminución, es que no siempre
se hace un procedimiento de registración riguroso de todas las consultas, muchas
veces depende de la predisposición de los médicos a acompañar este tipo de
sistematización de datos estadísticos.
83
Gráfico 13: COMPARACIÓN DE PRESTACIONES PEDIÁTRICAS EN CENTROS DE SALUD ENTRE 2009 - 2010
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
Capita
l
Alvear
Godoy Cru
z
Guaym
alle
nJu
nín
La P
az
Las H
eras
Lava
lleLu
ján
Mai
pú
Mal
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e
Rivad
avia
San C
arlo
s
San M
artín
San R
afae
l
Santa
Rosa
Tunuya
n
Tupunga
to
2009
2010
Fuente: Elaboración Propia en base a datos de Dirección de Bioestadísticas Ministerio de Salud. Gobierno de Mendoza
Controles de Crecimiento y Desarrollo.
La principal dificultad para aproximarnos al impacto en la demanda de los
controles de crecimiento y desarrollo está asociada a la escasez de
sistematización de datos en relación a este servicio.
La registración de estas consultas las realizan los médicos a través del
llenado de planilla en los centros de salud y hospitales ubicados en los distintos
departamentos. Es importante aclarar, como bien se comentará más adelante en
las entrevistas que se hicieron a los referentes de los CAPS que no siempre se
sigue un procedimiento estandarizado para asentar todas las consultas.
84
Cuadro 2: CONSULTAS PEDIATRICAS CONTROLES DE CRECIMIENTO Y DESARROLLO
POR DEPARTAMENTO SEGÚN AÑO
Departamento 2.008 2.009 2.010
Total 209.214 200.555 243.267
Capital 3.722 5.491 6.908
Gral Alvear 4.760 6.532 6.602
Godoy Cruz 33.515 31.462 36.842
Guaymallen 25.220 26.226 34.536
Junin 3.167 3.283 2.837
La Paz 2.183 2.071 2.452
Las Heras 23.304 21.476 28.245
Lavalle 4.470 6.442 7.253
Luján 18.576 13.782 17.333
Maipú 23.530 23.749 29.533
Malargue 3.945 3.223 3.311
Rivadavia 12.261 10.324 10.230
San Carlos 5.561 4.248 5.993
San Martín 10.009 9.687 11.207
San Rafael 13.460 12.787 18.148
Santa Rosa 2.309 2.203 3.034
Tunuyán 9.800 8.358 10.275
Tupungato 9.422 9.211 8.528Fuente de Dirección de Bioestadísticas
Ministerio de Salud. Gobierno de Mendoza
Gráfico14: COMPARATIVA CONSULTAS DE CRECIMIENTO Y DESARROLLO SEGÚN AÑO
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
Cap
ital
Gra
l Alv
ear
Go
do
y C
ruz
Gu
aym
alle
n
Jun
in
La P
az
Las
He
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n
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ia
San
Car
los
San
Mar
tín
San
Raf
ael
San
ta R
osa
Tun
uyá
n
Tup
un
gato
2.008
2.009
2.010
De la comparativa por año surge que las consultas tendieron a disminuir en
-4% si comparamos 2009 (Incorporación AUH) con relación al 2008 sin AUH. Solo
85
en cuatro departamentos subió el nivel de atenciones: Capital, Lavalle, General
Alvear y Guaymallén.
Cuadro 15: VARIACION PORCENTUAL RELACION AÑOS 2010/2008 SEGÚN DEPARTAMENTO
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Var % 2010/2008
Ahora bien, si profundizamos el análisis relacionando variaciones
porcentuales entre los años sin AUH 2008 y 2010 al año de su implementación, se
observa claramente que las consultas tuvieron un impacto en la demanda con una
variación positiva del 16% en toda la Provincia, es decir, un aumento de 34.053
consultas, aunque se disminuyó la atención en algunos departamentos como
Junín, Tupungato, Rivadavia y Malargüe.
Es importante destacar algunas particularidades que se observan en
algunos departamentos. El departamento de Junín es el segundo en el ranking
con mayor cantidad de destinatarios de la AUH en relación a su población
departamental, de lo que se deduce que debería haber aumentado la asistencia a
los centros de salud; por lo contrario, registra 330 consultas menos que el año
2008.
86
Grafico 16 CUADRO COMPARATIVO DE POBLACIÓN CON AUH DEPARTAMENTAL VS VARIACIÓN % DE CANTIDAD DE CONSULTAS SEGÚN AÑO
Fuente elaboración propia.
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Var %2009/2008 var % 2010/2009 % Pobl Dpto con AUH
El presente cuadro muestra la relación existente entre % de población
departamental con AUH (serie verde) con variación % de consultas de los años
2009/2008 (serie azul) y 2010/2009 (serie roja). Esta comparativa debería guardar
una cierta uniformidad en toda la grafica es decir todas las barras representadas
por el color azul y rojo tendrían que tener alguna relación con % cantidad de
población con AUH (barra verde).
Por el contrario hay departamentos en que las consultas bajaron no solo en
la relación 2009/2008 sino también 2010/2009; y en algunos casos como San
Marín, Godoy cruz, San Carlos las consultas son mucho menores que el
porcentaje de población destinataria de la AUH.
Sin embargo y solo tomando el período 2010/2009 es significativo que al
año de implementarse la AUH en la mayoría de los departamentos hayan
incrementado las consultas teniendo una variación del 21% en el total de las
consultas de provincia. Pero si comparamos cantidad de población con
87
cobertura, con la población realmente atendidas en efectores de salud surge que
no guarda relación entre ambos datos, sobre todos departamentos con
características rurales, tal es el caso del departamento de Junín, Rivadavia,
Tupungato y Lujan.
Del cruce de datos surgen dos posibles interpretaciones; una de ellas es
que no todos los destinatarios asisten a los controles por lo que no se firman las
libretas de AUH; otra deducción posible es que los destinatarios asisten a los
controles y no son registrados correctamente en los centros de salud.
En función de lo expuesto se perciben cambios en la demanda de servicios
de salud, en los controles de crecimiento y desarrollo pero, a pesar de lo
comentado anteriormente, estas consultas no guardan mucha uniformidad en toda
la provincia.
Plan Nacer
El Plan Nacer tiene como objetivos disminuir el componente sanitario de la
morbi mortalidad materna infantil, fortalecer la red pública de servicios de salud,
otorgando a la atención primaria de la salud un rol activo en la prevención y
cuidado de la salud. También tiene como objeto asegurar el acceso a la salud a
todas las mujeres, niñas y promover la participación social.
El Plan establece un seguro de salud materno infantil que se implementa a
través de los centros de salud y hospitales públicos estatales por medio de la firma
de un convenio entre el efector y el seguro de salud representado en este caso por
la unidad de gestión provincial (entidad administradora), asignada esta función por
norma legal. Los convenios denominados de gestión, le permiten al
efector/prestador a través del nomenclador nominalizado y valorizado informar e
indicar cuales son las prestaciones que puede ejecutar y de esta manera facturar
esas prestaciones efectuadas en relación a los inscriptos en el plan nacer.
Los prestadores deben inscribir la población beneficiaria, atender a la
población, registrar las prácticas realizadas y facturarlas de acuerdo al
nomenclador, utilizar los recursos recibidos en un contexto participativo en
beneficio de su comunidad.
88
Los componentes financiables del plan se orientan en gran parte a
fortalecer las prestaciones orientadas a la prevención con recursos destinados a
equipamiento, mantenimiento, mejora edilicia, movilidad y capacitación, y en
menor medida a financiar incentivos para profesionales. En el caso de la Provincia
de Mendoza, esta instancia- incentivos, no se la priorizó pero en algunos Centros
de Salud de dependencia Municipal como Capital, convinieron esta opción
percibiendo un plus por atenciones realizadas.
Si bien el seguro apunta a cumplir con los objetivos definidos anteriormente,
ha originado beneficios en forma indirecta para los centros de salud fortaleciendo
la capacidad instalada, e incorporando nuevas modalidades de gestión al lograr
los resultados esperados en la población infantil.
La inscripción en el Plan Nacer es una de las condiciones para el cobro de
la AUH. La incorporación en este “seguro de salud materno-infantil público” de los
titulares con hijos hasta 6 años debe ser acreditado ante las autoridades de
ANSES a través de la constancia de inscripción, la credencial o la chequera del
Plan Nacer, junto a la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación .
Para complementar la investigación y corroborar impacto y/o cambios en
la demanda de los servicios de salud, se procedió a relevar inscripciones en el
Plan Nacer tomando como referencia los años objeto de estudio.
89
Cuadro 3: BENEFICIARIOS PLAN NACER POR AÑO SEGUN DEPARTAMENTO
Departamento 2008 2009 2010
Total general 40.184 56.500 79.305
Capital 3.098 3721 3.996
General Alvear 1.707 1695 2.432
Godoy Cruz 4.174 5407 7.055
Guaymallén 7.402 9685 12.387
Junín 700 794 1.526
La Paz 249 285 408
Las Heras 5.873 8173 10.350
Lavalle 1.530 2074 2.507
Luján de Cuyo 1.481 2249 3.866
Maipú 3.429 5531 8.697
Malargüe 1.214 1451 1.569
Rivadavia 1.334 1689 2.649
San Carlos 795 1462 1.836
San Martín 1.899 2455 5.285
San Rafael 3.310 4641 8.062
Santa Rosa 408 508 690
Tunuyán 561 2615 3.573
Tupungato 1.020 2065 2.417
Fuente. Elaboración propia a partir datos Plan Nacer
90
Grafico 17 DISTRIBUCION DE INSCRIPTOS PLAN NACER POR DEPARTAMENTO SEGÚN AÑO
Fuente. Elaboración propia a partir datos Plan Nacer
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
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2008
2009
2010
Los componentes financiables del plan se orientan en gran parte a
fortalecer las prestaciones orientadas a la prevención con recursos destinados a
equipamiento, mantenimiento, mejora edilicia, movilidad y capacitación, y en
menor medida a financiar incentivos para profesionales. Según la información
brindada por referentes del Plan Nacer, en el caso de la Provincia de Mendoza, la
inversión en incentivos profesionales no fue priorizada, sólo algunos Centros de
Salud de Capital dependientes del municipio convinieron esta opción, donde los
médicos perciben un plus por atenciones realizadas.
La AUH ha generado, como muestra el cuadro anexo, un aumento en la
cantidad de inscriptos provocando un impacto financiero considerable que se
traduce indirectamente en aumento de recursos e infraestructura para los centros
de salud.
Según datos aportados por referentes del Plan Nacer en Mendoza, a Enero
del 2010 se registraron en la provincia $9.300.000 destinados a centros de salud
en función de las altas identificadas. Para el año 2011 el plan tiene un acumulado
de $15.000.000 aproximadamente; un aumento de $5.700 millones con respecto al
año anterior.
91
Así mismo se ha ido incrementado año a año la cantidad de efectores, en
el 2009 se iniciaron 60, en el 2010 pasó a 89, aumentando a 163 al 2011. Este
incremento, según opinión de los gestores del Plan Nacer, se debe a la demanda
de los centros de salud por obtener recursos para sustentarse, en gran medida
los recursos del seguro aportan una parte sustancial del presupuesto de los
mismos.
En conclusión, puede afirmarse que en el Plan Nacer la condicionalidad de
AUH hizo que la demanda sobre el mismo, creciera con relación al año 2008 en un
97% (si consideramos que en este año se tenía un escenario sin AUH). Es en este
programa donde se percibe claramente el impacto en las atenciones médicas y
donde se corrobora la hipótesis que la condicionalidad ha provocado mayor
inclusión en la prestación de servicios de salud.
Entrevistas a profesionales de la salud de CAPS
Con el fin de comprender de una manera más acabada la información
cuantitativa obtenida y los interrogantes que la misma suscitaba, se realizaron
entrevistas a profesionales de la salud (médicos de familia y pediatras) que
realizan los controles de crecimiento y desarrollo y completan las libretas de la
AUH tanto en zonas urbanas como rurales.
A continuación se agrupa la información obtenida considerando algunos
ejes para el análisis e interpretación.
Variaciones en la atención de los controles de crecimiento y desarrollo y
procedimiento de registro de las consultas
Explican los profesionales que el registro de las consultas pediátricas es un
tema complejo en los centros de salud e identifican como uno de los principales
inconvenientes la carga de datos.
“El inconveniente es más que nada administrativo. Cuando se va a cargar al sistema se carga la mitad. Muchas de las estadísticas se han caído, porque se han caído este año, han bajado, ha bajado todo, tanto la atención de pacientes enfermos como la atención de chicos por controles. Esto es porque en las planillas se colocan 5 pacientes dados por turno y los otros pacientes
92
que llegan después y no estaban en la planilla no quedan registrados (…) los que llegan después son escritos a mano en la planilla, el médico termina viendo 12 o 16 pacientes pero se anotan 7 no más o 5 y los otros 7 no quedan cargados al sistema. Entonces yo creo que el mayor problema en este momento es la carga” (Pediatra) “El pediatra llena su planilla y esa planilla pasa al administrativo y el administrativo por ahí no carga todo. Muchos administrativos no saben cargar datos, desconocen el sistema o no saben manejar bien las computadoras, hay una serie de elementos que hace que esto ocurra. No coinciden la cantidad de pacientes que ve un pediatra con los que le pasan. Yo te digo porque trabajo haciendo auditoría de esto y el sub registro es del 40% o 50%.” (Pediatra) “No, no se hace registro, es como te digo, solo en las historias clínicas se registra” (Médica de Familia)
Por otra parte, los profesionales expresan que la implementación del Plan
Nacer ordenó la tarea de registro estadístico y que previamente a este plan no
se realizaban registros de las atenciones en algunos centros de salud de la
provincia.
“Antes no se registraba la vacunación en la historia clínica, pero ahora desde el Plan Nacer ha sido una exigencia que ha venido para reorganizar digamos el registro y el manejo de las historias clínicas en los centros de salud” (Pediatra) “Había un mal vicio en lo que es atención primaria que era no registrar, no hacer historias clínicas, ahora estoy encargada del Plan Nacer, esto ha ayudado un montón, como están las auditorias, aprovechar esa situación, Hoy en día es una obligación para todos los centros de salud abrir una historia clínica” (Pediatra)
Incremento en los controles de crecimiento y desarrollo a partir de la AUH
Respecto a la percepción de los profesionales sobre el posible incremento
de la demanda de controles de crecimiento y desarrollo, coinciden en que la
política de la AUH ha favorecido los controles de salud de los niños.
Resaltan por una parte que algunas familias que no habían realizado los
controles de sus hijos retomaron el contacto con el centro de salud, aunque
interpretan que la demanda se incrementa sólo en los momentos de llenado de las
libretas de la AUH.
93
Destacan también, que la medida ha favorecido a los niños en edad
escolar, en edades donde a algunos niños ya no les realizaban los controles
anuales.
“Yo creo que está muy bien lo que hicieron, creo que de esta manera se atrae a la comunidad al centro de salud” (Médica de Familia) “Es muy bueno porque hemos visto gente que no tenía control, que no tenía vacunas que han sido incorporados al sistema. Yo veo mucho desde la coordinación la parte de mortalidad infantil, veo las estadísticas y veo que la mayoría de los chiquitos que se van muriendo, sus mamás no los habían hecho controlar, niños prematuros cuyos embarazos no habían sido controlados, es decir que hay todavía parte de la comunidad que no está pasando por el sistema de salud, y en esa gente hay que ir a ellos, hay que individualizarlos, buscarlos y traerlos. Y la AUH cumplió con eso con traerlos, con acercarlos tanto a la educación como al sistema de salud”. (Pediatra)
“Yo pienso que la demanda es en un momento como te digo, en un momento logramos que la gente se empiece a poner al día pero muchos después de eso no siguen, el próximo corte es la próxima vez que le vuelven a pedir la libreta.” (Pediatra)
“Ha aumentado sustancialmente la cantidad de controles de niño sano y la demanda de la madre de atención hacia todos los niños, sobre todo en las regiones más rurales en que ya los que eran más grandecitos concurrían menos. El impacto más importante es en los niños grandes, de a partir de 7 años. Porque los niños de 7 en adelante son los que menos accedían al sistema público porque venían solo cuando había algún resfrío. En esa edad es donde yo veo que ha aumentado más el control de niño sano. Era rarísimo que en un niño de 7,8, y 9 años fuera al control, iba cuando tenía una patología y ahí a veces se aprovechaba.” (Médica de Familia) “Se nos ha aumentado la demanda de pacientes en algunos centros de salud y ha habido un sobrecargo de atención que ha tenido que tener cada médico.” (Médica de Familia)
Los pediatras que además de la atención clínica cumplen funciones en las
áreas departamentales de salud, tienen conocimiento de que algunas estadísticas
de atención primaria han bajado; explican la disminución estadística de las
consultas no sólo por el sub-registro sino también por una disminución en la
atención de pacientes.
“También creo que la atención también ha disminuido en parte también, (… ) he visto que desde algunas direcciones de centros de salud el año pasado veían 12 pacientes y este año ven 2 pacientes y no más. Qué pasó? No sé. La gente sigue estando, pero en la mañana no ven pacientes.
94
Y en Las Heras yo creo que uno de los problemas es ese, la gente se levanta a las 10 hs de la mañana, entonces si los turnos los dan a las 8 hs. y no incorporan más turnos más tarde, claro van a terminar viendo 2 ó 3 pacientes no más y los que más pacientes ven son los del turno tarde” (Pediatra)
Capacidad de los CAPS para acompañar la implementación de la AUH:
los controles de crecimiento y desarrollo y la libreta de la AUH.
Destacan los profesionales que los periodos del año en que se solicita el
llenado de libretas se ven desbordados en la atención. Frente a esta dificultad
organizativa en el servicio, algunos pediatras firman la libreta –para que la familia
pueda hacer la presentación correspondiente ante ANSES- y reprograman los
turnos para los controles de crecimiento y desarrollo, otros profesionales no
firman las libretas sin realizar el control y en otros casos se firma la libreta y el
control que se realiza es “a las apuradas” y la atención es “de poca calidad”.
Los médicos consideran también que el llenado de la libreta es una tarea
administrativa que los sobrecarga y les limita el tiempo de atención de cada
paciente. Sugieren – en algunos casos- que esta tarea la realice el personal
administrativo.
“Las libretas las piden en tal y tal mes. Ese mes nos vemos desbordados, muy desbordados. Y ante ese desborde no hay una capacidad para administrar y para poder organizar esa demanda” (Pediatra)
“Porque no se puede cumplir con todo… entonces se terminan firmando libretas sin realmente tener un control o un control efectivo. Entonces si no se puede ante toda esa demanda en un momento determinado, sugeriría ver las libretas, identificar los pacientes que tienen alto riesgo y a esos pacientes darles turno inmediato, aprovechar el momento de la libreta para captarlos, y los otros los que ya conocemos, programarle el turno, si ya tienen los controles al día y el esquema vacunatorio completo que es lo que queremos ver, firmémosle la libreta y le hacemos el control cuando le corresponda, el próximo mes, o si le correspondió el mes pasado vamos programando y hacemos una grilla de turnos” (Pediatra) “Lo que pasa es que como también ha aumentado la tarea no es solo revisación médica, sino hacer la ficha, percentilarlo, y además llenar su libreta, por ahí uno limita el número de chicos, si por ahí antes veías 20 -por decir un número- ahora es como que ves menos. Y lo que sí a veces yo veo deficiencias en que en el llenado de tantos papeles que por ahí lo podría hacer un administrativo, en el llenado de tantos papeles uno pierde la posibilidad de ese diálogo que uno tiene con la mamá” (Médica de Familia)
95
“Yo creo que los registros de la libreta deberían diferenciarse de los controles, porque a veces termino siendo yo la mala que no les firmó la libreta y no se ve que el niño no tiene hecho el control. Yo pienso que el administrativo tendría que firmar la libreta en base a lo que se registra en la historia clínica. Porque la relación con el médico tiene que ser otra, no es lo mismo que vengan a que les llene la libreta que a que les haga el control” (Pediatra)
Los profesionales explicaron también que ni ellos, ni el personal
administrativo fue capacitado por ANSES para el llenado de las libretas y que en el
primer año de implementación hubieron muchas confusiones en cuanto a la fecha
del llenado de las libretas.
El impacto de la AUH en la reorganización de las políticas de atención
temprana
Los profesionales coinciden en que los cambios organizativos que se
pudieron haber generado (como la organización de turnos diferidos para los
controles de crecimiento y desarrollo) dependieron exclusivamente de las
directivas de cada centro de salud.
Los médicos comparten en que es necesario incrementar los recursos
humanos, tanto de profesionales de la salud como de personal administrativo.
Mencionan también la necesidad de mejorar la infraestructura de los centros de
salud.
“Ha ayudado para esto que yo te digo de reorganizarnos, en que por ahí en varios centros de salud, ante la gran demanda ha empezado a organizar días y horarios en los que se hace atención del niño sano, para después atender patologías y no atender un niño sano con el consultorio contaminado. Depende de cada centro de salud” (Pediatra) “Esta medida está muy bien pero ahora viene la otra parte, aumentar en recursos. En ese momento en que viene toda esa avalancha de personas a sacar turnos para controles y vacunas, necesitaríamos aumentar la cantidad de pediatras para poder realizar bien el trabajo, porque no se realiza bien cómo se debería” (Pediatra) “Y por otro lado la organización, yo veo que en salud no se organizó bien, dependió mucho de cada centro de salud cómo lo manejó. Quizá se tendría que haber dicho desde arriba en este caso se hace así, al chico que está en riesgo, sin vacunas, sin controles se lo ve en ese momento, al chico que está
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con controles más o menos al día con vacunas, se la da un turnito diferido y se llena la libreta” (Pediatra) “Mayor demanda al centro de salud va a requerir mayor demanda de mejorar la infraestructura” (Médica de Familia)
La perspectiva de las familias: resultados de los grupos focales
Los Centros de Salud son instituciones centrales en la política de atención
primaria de la salud. Éstos están incorporados en la cotidianeidad de las familias
y, habitualmente, es el primer lugar al que acuden cuando necesitan asistencia
sanitaria. Para algunas familias, el centro de salud es una institución que se
encuentra cercana tanto geográfica como simbólicamente. Otras familias en
cambio, lo perciben como una institución lejana, y se sienten excluidas de los
servicios que allí se brindan.
Los controles de crecimiento y desarrollo son ámbitos privilegiados para la
prevención y promoción de la salud y el acompañamiento familiar de niños y
adolescentes. Por esto, la realización de estos controles forma parte de la
condicionalidad para el cobro de la AUH, estableciendo de esta manera un piso de
derechos para los niños/as y adolescentes. La incorporación del enfoque de
derechos en la salud, posiciona al niño como un sujeto de derechos y no como un
objeto de asistencia.
La Convención sobre los Derechos del Niño enuncia de manera positiva los
derechos de la infancia y hace una mención específica sobre aquellos derechos
relacionados al acceso a servicios de salud: agua potable, atención prenatal,
lactancia materna, saneamiento, prevención de accidentes y planificación familiar
(Art. 24). El derecho a la salud abarca elementos esenciales e interrelacionados:
disponibilidad (cada Estado deberá contar con número suficiente de
establecimientos, bienes y servicios públicos de salud, como así también de
programas) accesibilidad (los establecimientos, bienes y servicios públicos de
salud deben ser accesibles para todas las personas sin discriminación; incluye 4
dimensiones: no discriminación, accesibilidad física y económica, y acceso a la
información) aceptabilidad (los establecimientos, bienes y servicios públicos de
97
salud deben ser culturalmente apropiados) y calidad (los establecimientos,
bienes y servicios públicos de salud deberán ser también apropiados desde el
punto de vista científico y médico y ser de buena calidad)
Considerando estos elementos esenciales del derecho a la salud se
organizará el relato que realizaron las familias de los departamentos de
Lavalle, Guaymallén y San Rafael que participaron en los grupos focales
realizados en esta investigación.
Disponibilidad y accesibilidad
Las mujeres entrevistadas resaltan que entre las principales dificultades se
encuentra la dificultad para obtener turnos para los controles médicos. En
sus relatos enfatizan que para poder ser atendidos tienen que realizar largas filas
y pasar la noche en la vereda del centro de salud.
“Tienen que ir a las dos, tres de la mañana tienen que ir a sacar turno” (GF Guaymallén) “Dan dos o tres turnos por día, y dos o tres veces a la semana y por ahí te dan turnos diferidos y por ahí el médico no viene, es pésima la atención” (GF Guaymallén) “Yo acá en la 14 yo fui a las diez de la noche y habían ya cinco personas, ¡para el otro día a las 8 de la mañana!” (GF Guaymallén) “Ella hace ver la gordita en la 16 y ella se va a la noche, con la nena se va a la noche a sacar turno, se va a las once doce de la noche con la gordita, sino no consigue turno” (GF Guaymallén) “El nene más grande lo atienden acá en la 14 y la niña más chica no me la quieren atender, me dijeron -No porque es del Lihue andate allá, y acá no conseguís” (GF Guaymallén) “Si, para que te atiendan en la 14 tenés que hacer eso, tenés que dar una dirección falsa” (GF Guaymallén) “Acá es muy complicado sacar un turno, por más que el niño esté con fiebre, vas en la mañana, no te lo atienden, -Veamos si el médico te lo puede ver, o -Venite a la tarde a ver si algún médico te lo puede ver y vas al hospital y te dicen –No, lo tenés que llevar al centro de salud, y así andas con el niño para todos lado” (GF Guaymallén)
98
“Pero hay que madrugar porque te dan quince turnos y después llegás tarde y
no te atienden. Hasta las 7 y media dan los turnos”. (GF Lavalle)
“Depende de donde vivís es como te atienden, yo la llevé a las 6 de la mañana
y recién a las 12hs nos atendieron” (GF San Rafael)
“En la salita siempre hay problemas para que te firmen la libreta, del Molino
me mandaron al Hospital y de ahí a otro lado, en ningún lado te quieren firmar”
(GF San Rafael)
Es importante destacar que en los relatos se observa un sentimiento
de discriminación por parte de las mujeres vinculados a la pertenencia a un
territorio determinado, a un barrio en particular. Pareciera que por vivir en un
determinado lugar se dificulta el acceso a la salud.
Aceptabilidad y Calidad
En algunas entrevistas las mujeres resaltan estar conformes con la
atención médica que reciben. Otras destacan que las dificultades se
presentan con el personal administrativo, estos son la puerta de entrada –o
de salida- al servicio.
“Aparte aguantar de que las administrativas te traten mal porque se les ocurre te tratan mal” (GF Guaymallén) “Acá lo malo del centro de salud, es la administración, las chicas que te dan los turnos, en sí con los médicos no tengo nada de que quejarme, cuando los he llevado que tengo el turno los han revisado de arriba hasta abajo, me han pedido electro, me han pedido radiografías, el tema son las administrativas” (GF Guaymallén) “El médico nos firma la libreta, hace el control y nos firman, Los revisan re bien” (GF Lavalle)
En relación a los controles de crecimiento y desarrollo y el llenado de las libretas de la AUH
Es importante señalar que la totalidad de las familias entrevistadas
tenían los controles de sus hijos realizados previamente a la
implementación de la AUH.
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En las entrevistas se indagó también sobre la experiencia del llenado
de la libreta en los controles de crecimiento y desarrollo. Algunas mujeres
manifiestan que no tuvieron dificultades para completar la misma aunque
adjudican a esto el factor “suerte” y otras mujeres expresan que en los
centros de salud hay dificultades en la organización de historias clínicas, las
que muchas veces se pierden.
“El año pasado me pasó eso, no tenían historias clínicas, no le querían hacer nada, no le querían llenar la libreta, eh… tuve que hablar con el director del centro de salud y dijo; -bueno, por esta vez te las llenamos. Este año me pasó exactamente lo mismo, y el que tiene 17 como tampoco tiene historia clínica me dijeron; -Andate a la del Lihue (…) Yo siempre los controles se los hice ahí, ellos no tienen las historias clínicas” (GF Guaymallén)
“El chico me dice bueno si tiene la libreta con el otro control hecho le llenamos la otra libretita chica (la de la AUH), ahí no tuve problemas, así que me dice para dos o tres días y fui me la entregó, la libreta de los otros controles médicos y la libreta para presentar en ANSES. Ahí tuve suerte” (GF Guaymallén) “…como fui a la Guardia y estaba otro médico, cuando miro la libreta me dijo
que yo ya tenía pediatra, que no lo podía llevar a la Guardia. Lo lleve por una
urgencia, con 39º de fiebre y no lo quieren atender” (GF San Rafael)
“Yo perdí las libretas, una aquí en la escuela y otra en una Guardia cuando fui,
me cuesta con los formularios porque me dicen que no tienen las vacunas,
entonces tengo que explicar todas las veces” (GF San Rafael)
A partir de la información obtenida y del desarrollo del proceso
investigativo desarrollado en torno a la temática de las políticas públicas de
Salud, en el marco del presente estudio, es importante dejar planteados –a
modo de señalamientos- algunos aspectos importantes:
- Hay una marcada dificultad para obtener información estadística clara del
sistema de salud provincial, al menos en cuanto a atención primaria de la
salud se refiere. En tal sentido y al intentar obtener explicaciones sobre la
situación desde diversos actores del sistema, habría coincidencia en los
déficits de registración. Esto opera como una verdadera limitante para
100
evaluar el funcionamiento del sistema y planificar políticas de salud de
atención primaria.
- Desde la información que ofrece el Plan Nacer (que sí cuenta con un
sistema de registración y sistematización propio) se deduce un incremento
en los controles de crecimiento y desarrollo que puede vincularse a la AUH.
- Los controles de crecimiento y desarrollo han aumentado en un 21% en el
periodo 2009/2010. Esta información estadística coincide con la percepción
de los profesionales de la salud sobre el impacto positivo que ha tenido la
AUH en los controles de salud y en la vacunación.
- La AUH ha permitido acercar a la población de sectores vulnerables a los
centros de salud, garantizando el derecho de los niños a realizarse
controles de crecimiento y desarrollo y cumplir con el calendario de
vacunación. La AUH favorece un primer acercamiento o una revinculación
de ciertos sectores de población que habían dejado de asistir a los centros
de salud. Que este primer contacto o “vuelta al sistema” se convierta en un
vínculo más periódico con las instituciones, dependerá en parte de las
nuevas estrategias de atención que se den los centros de salud y de la
capacidad de los equipos de profesionales y los administrativos de generar
estrategias inclusivas.
- Será necesario profundizar el estudio de algunas situaciones particulares
que se presentan en departamentos de la provincia en los que gran parte
de su población recibe la AUH y sin embargo los controles de crecimiento y
desarrollo disminuyeron. En algunos departamentos de zonas rurales es
donde se observa esta disminución en los controles.
- Tanto los profesionales como las familias entrevistas expresan cierto
malestar o dificultad con el personal administrativo por distintas razones:
Los primeros vinculan los déficits en los registros estadísticos y las familias
expresan vivir situaciones de maltrato por el personal administrativo. Tanto
los profesionales como la familia expresan las dificultades que existen con
el sistema de turnos. Es quizá este punto uno de los principales expulsores
del sistema de salud.
101
3.2 LAS IMPLICANCIAS DE LA AUH EN LA ATENCIÓN DE LA
PROBLEMÁTICA DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
La Ley Nacional 26061 de Protección de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes, coloca a las políticas públicas de Infancia como el sustento principal
del sistema de Protección de Derechos. Plantea que es deber de los ministerios
favorecer el acceso y permanencia en las políticas públicas universales, de niños,
niñas y adolescentes, para garantizar el ejercicio de los derechos a la educación,
salud, al desarrollo humano y a cualquier otro aspecto atinente a los derechos
sociales, económicos y culturales que complementen y apoyan la crianza de niños
en su familia y en su comunidad.
Esta ley avanza explicitando que las mismas se deben formular de acuerdo
a las siguientes pautas: fortalecimiento del rol de la familia, descentralización de
los organismos de aplicación favoreciendo autonomía, agilidad y eficacia,
favoreciendo gestión asociada en distintos niveles y coordinado con las
organizaciones sociales, brindando capacitación y fiscalización permanente,
promoviendo redes intersectoriales locales, propiciando la constitución de
organizaciones y organismos para la defensa y protección de los derechos de
niños, niñas y adolescentes.
Es por ello, que desde los objetivos del presente estudio, aparece como
relevante analizar la significación que la aplicación de la AUH en Mendoza pudiera
haber tenido en la demanda e intervención de la “Dirección de Promoción y
Protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes”, dependiente de
la Dirección de Niñez, Adolescencia y Familia (DINAF) del Ministerio de Desarrollo
Humano, Familia y Comunidad del Gobierno de Mendoza. Puede decirse que esa
Dirección es la más directamente implicada y rectora principal en la
implementación de la ley 26061 en Mendoza. Visualizar cómo opera en esta
coyuntura es central para poder visualizar la complejidad de las políticas públicas
de infancia en la actualidad.
102
La información relevada en este apartado está comprendida por la
sistematización interna de las acciones que lleva adelante la Dirección de
Promoción y Protección de Derechos, ya sea en forma de datos cuantitativos de
calificación de la demanda, como de protocolos e instructivos que orientan las
actuaciones profesionales, delimitan intervenciones y definen responsabilidades.
Para profundizar en la vinculación entre la AUH y la atención en la problemática de
Niñez y Adolescencia se entrevistó a la Directora de Promoción y Protección de
Derechos Lic. Teresa Muñoz respecto a los efectos percibidos o producidos en las
dinámicas familiares a partir de la AUH; además de identificar si se generaron
posibles cambios en los efectores públicos provinciales para acompañar la
implementación de esta política.
Esta Dirección tiene dos ámbitos de incumbencia y acción: la promoción y
la protección. En el ámbito específico de la promoción el objetivo de la Dirección
es promover la integralidad de las políticas y la promoción de los derechos de
todos los niños, niñas y adolescentes. Sus funciones, desde la coordinación
general de este ámbito, son la de diseñar estrategias, servicios y acciones de
apoyo a la familia para participar en el bienestar de sus hijos. El espacio en el que
actualmente se lleva adelante esta tarea es en los denominados Centros de
Desarrollo Infantil y Familiar.
En el ámbito específico de la Protección, el objetivo de la dirección es “la
protección ante la amenaza o violación de derechos de los niños/as y
adolescentes de nuestra provincia”. En este sentido, es su función promover la
construcción de circuitos o redes de cooperación y responsabilidad para la
inclusión de los niños en los servicios públicos. Como recurso para la intervención
la Dirección cuenta con la línea denominada Fortalecimiento Familiar, un recurso
económico que puede solicitarse para favorecer la permanencia de los niños,
niñas y adolescentes en su centro de vida. Dirigido a cambiar situaciones de alta
vulnerabilidad en la vida de los niños, niñas y adolescentes, contempla
necesariamente la tramitación de la Asignación Universal por Hijo. No es
excluyente con la AUH, se otorga por un lapso de 3 meses y se puede extender
por 6 si se fundamenta su continuidad. El monto no puede exceder los $600 por
103
familia, la solicitud de un monto mayor debe estar fundamentada y en tal caso no
se extiende por 6 meses.
Cuando el riesgo de separación de los niños/as de sus familias responde a
situaciones económicas, este apoyo económico permite a la familia fortalecer su
actividad económica familiar. También se puede solicitar en situaciones de falta de
cuidados básicos para la protección de niños/as.
Calificación de la demanda recibida en el Órgano Administrativo.
Si bien la intención de la investigación es analizar la relación entre la
demanda hacia la Dirección y la Asignación Universal por Hijo, la sistematización y
procesamiento de datos cuantitativos de esta repartición sólo comprende lo
relativo a los meses que van de septiembre de 2009 a Junio de 2010 del órgano
de Atención Local de zona norte. Con esta información la Dirección realizó una
calificación de las situaciones y pedidos.
A partir de estas situaciones se pudo organizar la demanda en 5 tipologías
de acuerdo a los derechos amenazadas y/o vulnerados.
La vulneración al derecho a la integridad física/psíquica comprende las
situaciones identificadas de niños/as víctimas de algún tipo de abuso sexual,
víctimas de maltrato o testigos de violencia de género. La vulneración al derecho a
la identidad, a la convivencia familiar estaría enmarcada por la apropiación de
niños/as y niños/as sin documentación; maternidad /paternidad adolescente y
adolescentes con crisis psiquiátrica y/o crisis por consumo.
En relación a la vulneración a la salud, la educación, al desarrollo y
protección están comprendidas las situaciones de niños/as adolescentes que
consumen sustancias nocivas que concurren a la escuela o no; que deambulan
por las calles; niños, niñas, adolescentes sin respuesta a requerimientos de salud
para tratamientos específicos; niños, niñas y adolescentes con discapacidad sin
cobertura específica; Niños, niñas con problemas alimentarios; Niños, niñas y
adolescentes internados, con alta médica, solicitan alta social.
104
La vulneración al derecho a la educación está comprendida por las
situaciones en las que niños /as, adolescentes no son recibidos en
establecimientos educativos; niños /as, adolescentes con reducción horaria en los
establecimientos educativos; niños /as, adolescentes que no los van a buscar a la
escuelas; niños /as, adolescentes con faltas reiteradas.
Vulneración al derecho a ser escuchado, al desarrollo, protección, a la
convivencia familiar, estaría comprendido por demandas de niños, niñas,
adolescentes en convivencia con familias con dificultades para construir límites,
crear normas de convivencia; adolescentes que no quieren convivir con su familia;
adolescentes que se van de la familia; niños, niñas en relaciones conflictivas con
adultos responsables por su lugar de convivencia.
A partir de estas tipologías la demanda a la Dirección está distribuida de la
siguiente manera
Cuadro N° 4: SITUACIONES DE VULNERACIÓN Y AMENAZA DE DERECHOS – OAL Zona
Norte: Setiembre 2009 – Junio 2010
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OAL zona norte.
El cuadro muestra claramente que la mayor cantidad de demanda, es la
vinculada a la vulneración del derecho a la salud, desarrollo, educación y
protección, siendo esta el 38% del total de situaciones a intervenir. El 22% de la
105
demanda está asociada a la vulneración a la integridad física/psíquica. Cabe
destacar que la demanda de intervención en el sistema educativo comprende el
10% de la demanda total.
En este sentido, la procedencia de las omisiones o acciones que vulneran
derechos están calificadas según sean del orden de lo familiar, es decir de
situaciones relacionadas con el ámbito familiar, y por omisiones de parte de
organismos del Estado o privados.
Cuadro N° 4: Procedencia de las omisiones o acciones que vulneran derechos
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OAL zona norte.
AUH y comportamiento de la demanda
Teniendo en cuenta que el Decreto que establece la AUH toma en sus
fundamentos la Ley 26061, y con el objetivo de profundizar en el comportamiento
de la demanda hacia los Servicios de Niñez y Adolescencia se realizó una
entrevista con la Directora de Promoción y Protección de Derechos de la Provincia
de Mendoza Lic. Teresa Muñoz.
En relación a la percepción que la Directora tiene sobre la AUH, la asocia
directamente con la ley 26061 y con la implementación de políticas públicas de
protección de niños, niñas y adolescentes.
106
“ (…)nosotros hemos planteado el tema de la AUH vinculado a una política
pública, de protección de iguales derechos de niños, niñas y adolescentes.
Primero tiene características muy particulares e innovadoras dentro del campo
social porque no hay intermediarios para el acceso a ese derecho y en
realidad pensamos que debería haber tenido un impacto desde el comienzo y
en la organización de todos estos servicios que coinciden con la
implementación de la AUH, y la creación de esto, digo por la aplicación de la
ley 26061”.
La AUH y la demanda de recursos de parte de las familias.
Desde la Dirección logran percibir que la AUH, una política eminentemente
de protección de los derechos de niños/as y adolescentes, ha modificado la
demanda hacia los OALs en relación a la solicitud de recurso económico,
denominado Fortalecimiento Familiar. Sin embargo, a pesar de la disminución en
la demanda no ha habido una rectificación de los recursos.
“Lo que si es significativo es que acá prácticamente no te llega demanda a
solicitar recurso económico…(…) Era pero, moneda corriente, es más
había una línea económica que tiene que ver con fortalecimiento familiar
donde era, no se daba abasto, un millón y medio de presupuesto y no se
daba abasto para responder a la cantidad de demanda que había…y hoy
queda fundamentalmente acotado a aquellos chicos que tienen el
inconveniente con respecto a la AUH y el acuerdo es el proceso: tramitar la
AUH.
¿Se ha modificado ese monto presupuestario o sigue siendo el
mismo?
No, sigue siendo el mismo porque aparte lo vamos a reorientar para
proyectos más comunitarios.
La actualidad de las demandas por vulneración del derecho a la salud y a
educación marca que los circuitos se deben ir actualizando y modificando
permanentemente.
“Mira, fundamentalmente es como que ha ido variando a medida que
hemos ido logrando acuerdo con los efectores, con organizaciones, con
107
grupos sociales, ha ido variando la demanda. En general está llegando
prácticamente acá lo que TIENE que llegar ahora. Si con eso hemos
trabajado significativamente la demanda de Educación. Se ha bajado. Los
chicos que han dejado la escuela, que antes pedían que interviniéramos
nosotros y en realidad te imaginas, no es un problema de los chicos, es un
problema del sistema educativo cuando hay en una escuela 50 chicos que
dejan de ir a la escuela. No es un problema que uno tenga que clasificarlo
y que tenga que intervenir sobre la vida y los cuerpos de los niños ni de las
familias…”
“(…) es individualizarlo como problema institucional. Es jodido eso,
educación es un sistema que le va a llevar tiempo plantearse todo esto y
poder caminar en un sentido diferente que me parece que las nuevas
normativas nos están obligando a ir para otro lado. Porque no es sólo la ley
de infancias, es la ley nacional de educación, es la ley de género, es la ley
de salud mental. “
“(…) Fundamentalmente en salud hemos destrabado mucho, salud junto
con educación eran como los dos ámbitos, circuitos como cerrados con el
juzgado o sea se basaban en la denuncia de todas aquellas situaciones
que consideraban que los chicos podían estar en riesgo. En salud la hemos
bajado prácticamente a cero la denuncia. Las que tenemos son si otras
situaciones asociadas a salud que todavía no han sido tomados como
problemas de salud pública, como son chicos con problemas psiquiátricos,
chicos con problemas psicológicos, chicos con situaciones de maltrato, de
abuso, que ha habido una historia en la provincia y en el país pero acá
fuertemente, de clasificar todo lo que le pasa a los chicos, de crear
programas y en función de eso lo vas dejando fuera y el sistema que se
tiene que hacer cargo no se hace cargo. Porque en realidad todos estos
teman tendrían que ser tratados por atención primaria de la salud: los
chicos con problemas de adicciones, los chicos con problemas de
consumo, chicos con problemas psiquiátricos, pero es como que cada uno
ha creado un programa con respecto a esa situación.”
Valoración de la AUH por parte de los equipos técnicos sociales
108
Para la Directora de Promoción y Protección de Derechos la
implementación de la AUH no fue acompañada en primera instancia por los
profesionales técnicos del área. La manera de incorporar la AUH como
herramienta de intervención por parte de los técnicos del área fue tardía y lenta.
“…Es más te digo que acá este es un lugar en el que la AUH tendría que
haber provocado un fuerte impacto en los equipos porque lo equipos sociales,
el tema del recurso el tema de gestionar recurso para la familia fue siempre
como una demanda permanente, pues pasó inadvertido.
¿Y por qué crees que pasó inadvertida?
Y, a que realmente es como que le facilitaron, o sea, se descomprime una
demanda que tenían sobre ellos, que era la gestión del recuso pero no le
alcanzan a dar la visibilidad que tiene para poder repensar los servicios
sociales de otra manera. No sabían cómo se gestionaba, no lo sabía, no lo
tomaban como un indicador en cada una de las situaciones. Si cobra AUH o si
no tiene. Entonces, ahora para cada una de las situaciones tiene que ser
tomado y cuando no tiene la AUH tiene que consignarse por qué y
vehiculizarlo para que la tengan, para que puedan acceder a ello. (…)
Fundamentalmente fue ponerlo concretamente dentro de un informe
institucional que tenía que ser si o si completado. Primero hicimos la reunión
con la gente de la ANSES, y vos veías que nunca formaba parte de lo que
ellos podían leer en la situación de los chicos, entonces se incorpora
fuertemente como un indicador dentro del informe situacional de cada uno de
los chicos acá.
(…) La AUH ha traído, me parece que a los que empiojó fue a la gente de
educación y especialmente a la de educación media. Que vio una irrupción de
los chicos en el sistema, pero acá no había obligación de nada, pasó de largo
la asignación. Como que no ha tenido el impacto que ha tenido que tener
cuando en realidad era algo fundamental para poder problematizar los
servicios sociales.
(…) No se hace visible en la relación con los sujetos. Ese es el tema, no se
hace visible. Acá la demanda entra por el problema y no se puede ver más
que eso y el problema como se explicita. Lo que sí es significativo es que acá
prácticamente no te llega demanda a solicitar recurso económico…
109
Otra de las modificaciones que se vislumbra en los OALs está asociadoa a
la vulneración al derecho a la protección a partir de situaciones de falta de acceso
a la Asignación Universal por Hijo, esto se ha trabajado de manera conjunta con el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y ANSES.
“…hace un año prácticamente que lo hemos incorporado fuertemente dentro
de los dispositivos informáticos de asesoramiento de información y de planteo
también con organismos nacionales para el acceso de chicos que tienen
inconvenientes con respecto a la documentación, que tienen inconvenientes
respecto a la convivencia o no del grupo familiar por medidas que desde acá
se han tomado y aparte de una cantidad de chicos que también están
entrampados en procesos civiles que llevan a cabo sus padres que los
imposibilita de acceder a la auh porque no se define en términos civiles la
tenencia de los chicos o para la mamá o para el papá.
(…) Directamente lo hemos planteado con los organismos nacionales, con el
Ministerio de Desarrollo Social, con la Secretaria de Niñez Adolescencia y
Familia y a partía de ahora, se ha firmado un acuerdo entre Desarrollo Social y
Anses a nivel nacional y se conforma ahora en estos días la mesa a nivel
provincial para que esta también sea una instancia que permita el acceso a
ese derecho en determinadas situaciones en las que se encuentren los chicos.
(…) nuestro rol es interpelar a la política pública que estuvo acostumbrada a
expulsar, a dejar fuera a un segmento de la infancia, para que realmente ahí
se empiecen a dirimir los problemas que tiene los chicos…”
En términos de política pública lo que sugiere Muñoz es una nueva etapa
que surge a partir de la AUH.
“(…) por ahí porque uno lo ha venido viendo y lo ha venido militando desde
hace muchos años el tema de la AUH, yo creo que fue un antes y un
después de lo que son las políticas para la infancia. Yo creo que es la
primera política pública que tiene visibilidad y que tiene impacto sobre la
vida de los chicos, directamente sobre la vida de los chicos. Y creo que eso
tiene que tener necesariamente un impacto a nivel institucional de
110
problematización de los servicios sociales, hoy los servicios sociales con la
AUH tendrían que estar pensando en como elevar los estándares de
calidad de los servicios.”
(..) Ahora lo que si creo es que el gobierno provincial no tomó la Auh
dentro de la agenda política como para darle la fuerza que tenía que tener
y la visibilidad que tenía que tener, es como que quedó, no se incluyó no se
problematizó dentro de las instituciones y de los servicios. Me parece que
vino de Nación, se instaló, no tuvo intermediarios y una política nacional
que no fue tenida en cuenta dentro de la agenda política provincial, en los
últimos tiempos, ahora todo el mundo está con el gobierno nacional, se
toma la asignación universal con la envergadura que está tomando, pero
¿cuanto tiempo llevamos transitando en esto y no adquiría visibilidad?
(…) Fundamentalmente en lo que hemos podido avanzar es en una fuerte
línea de territorialización de los servicios. Antes estaba todo centralizado
acá y con una línea de intervención que no generaba responsabilidad en
ningún ámbito porque era gente que estaba de guardia un día, otro día y
todo desresponsabilizado, lo atendió el equipo 7, el equipo 5 y no era la
misma situación. Se han armado quipos de trabajo por departamentos, son
equipos de diferentes disciplinas, son abogados, hay trabajadores sociales,
psicólogos, psicólogos sociales, promotores, operadores, que es el primer
paso la territorialización circular en otro ámbito que es donde viven os
chicos, donde viven las familias y segundo estamos en un segundo
momento donde estamos fuertemente empujando a los servicios para una
relación en el directorio no sólo con las instituciones por qué esto no tiene
que quedar en las instituciones, sino con las organizaciones, con los
colectivos, y tratando de ver como apoyarlos para crear y abrir los espacios
de escucha para los chicos no sólo a nivel individual y a través de
situaciones problemáticas que los afectan sino en el tema de lo público,
como apoyar procesos donde la voz empiece a ser visible en el espacio
público, en la escuela, en el barrio, en el municipio, porque pareciera que
escuchar a los chicos es sólo cuando tiene problemas en una situación.”
111
Es en el área de atención a la problemática de Niñez y Adolescencia, en
tanto ámbito gubernamental, donde llega la demanda por atención de derechos
vulnerados. Es allí donde aparece más claramente el impacto y/o implicancias que
la AUH –en tanto política pública de carácter nacional- pudiera mostrar más
claramente su alcance. Es en esta área de gobierno donde mayoritariamente se
atendía la vulneración de derechos de niños/as y adolescentes, situaciones que
mayormente encontraban en las situaciones de pobreza muchas veces su punto
de partida y de llegada, en tanto factor altamente condicionante.
La AUH en tanto Política de Transferencia de Ingresos (PTI), establece sin
duda, su eficacia al consolidar un piso económico para las familias que permite y
facilita que el Estado provincial pueda abocarse a la atención de otras
dimensiones de la protección de Derechos de niños/as y adolescentes. Abocarse,
además, a la tarea de visualizar y establecer medidas para que los servicios y
efectores del propio Estado cumplan y garanticen derechos (escolarización,
atención de la salud, documentación, etc.). Es en estas áreas de gestión de
políticas públicas, donde aparece con mayor claridad la “virtuosidad” de una
política –la AUH-, que coloca una base sobre la cual avanzar en la efectivización
de otros derechos. En tal sentido, podría afirmarse que, respecto a las situaciones
históricas más generalizadas de atención en las áreas de gestión gubernamental
de abordaje de las problemáticas de “Niñez y Adolescencia” y/o “Minoridad”, las
condiciones de pobreza e indigencia comienzan a dejar de ser el círculo irrompible
que impide o limita cualquier posibilidad de establecer otras estrategias u
abordajes. Estrategias que en este nuevo contexto debieran orientarse a propiciar
la concreción de derechos por parte de niños/as y adolescentes que han sido
vulnerados, y de mayor autonomía por parte de las familias para establecer su
horizonte de vida y sus propias pautas de vida cotidiana.
112
CAPÍTULO 4
Implicancias de la AUH para actores de política pública:
Municipios y Organizaciones de la Sociedad Civil
113
INTRODUCCIÓN
En el presente capítulo se presentan los hallazgos del presente estudio en
relación a las implicancias de la AUH para actores de política pública vinculados al
tratamiento y abordaje de problemáticas ligadas a pobreza, niñez y adolescencia:
Municipios y Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)19.
La hipótesis inicial es que ambos (Municipios y OSC) han estado, a partir de
la década de los 90, atendiendo y buscando alternativas de respuestas a las
situaciones de las familias en condiciones de pobreza y/o frente a las limitaciones
de los sujetos y familias, para poder resolver por sí necesidades familiares
vinculadas a la alimentación, falta de trabajo e ingresos, educación, entre otras.
Por tanto, una política pública de transferencia directa de ingresos de amplia
cobertura como es la AUH, debía –al menos- modificar las condiciones y
escenarios sociales en los cuales se desarrollaban sus acciones.
Para poder indagar acerca de la existencia de esas modificaciones y sus
características, de la percepción y significación atribuida por esos actores a esas
modificaciones producidas por la implementación de la AUH y cómo estos actores
habían modificado o no sus estrategias de acción, es que se estableció un
proceso de investigación para cada uno de ellos: Municipios y OSC.
En el caso de Municipios, a los efectos de poder indagar desde esta
hipótesis, se buscó obtener datos estadísticos en áreas de niñez y familia
departamentales, sin embargo, se logró constatar que no se cuenta con
información sistematizada. Se buscó también a través de las áreas vinculadas a
la emergencia social en los municipios. Se relevó información cuantitativa desde
bases de datos provinciales en relación a los 18 Municipios de la provincia de
Mendoza y se recabó información cualitativa (mediante entrevista a informantes
claves). Uno de los criterios de selección para determinar el accionar municipal
consistió en identificar los departamentos con características urbanas, como es
caso de Guaymallén y San Rafael, a la vez de monitorear también los
departamentos con características rurales como Lavalle y Tupungato prestando
19
A los efectos del presente estudio se utiliza indistintamente el término Organizaciones Sociales u Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
114
más atención en el departamento de La Paz por su particularidad (de cada 10
niños que habitan el departamento 6 reciben AUH).
En el caso de las Organizaciones de la Sociedad Civil este estudio se
propuso analizar el impacto que la implementación de la AUH ha tenido en las
OSCs respecto al tipo de proyectos e intervenciones que desarrollan, la relación
con los destinatarios y con el Estado en sus distintos niveles. Interesa analizar
cómo han visto o no modificar sus trayectorias institucionales en tanto actor que
históricamente se ha involucrado en la ejecución de políticas sociales en las
últimas décadas. Sin embargo, este involucramiento no ha sido unívoco y
unidireccional en todos los casos. A grandes rasgos, y a riesgo de simplificar,
puede decirse que en algunos casos, las OSCs han adquirido roles auxiliares o
sustitutivos del Estado (en el sentido de asumir responsabilidades que el Estado
debe garantizar) administrando recursos públicos. En otros casos, han buscado
complementar y acompañar las políticas públicas que consideran guarda
coherencia con sus estrategias de acción propias y en articulación con distintos
niveles estatales, involucrándose en la construcción de un proyecto político
transformador. Por último, también las OSCs se han posicionado en acciones y
estrategias de resistencia, oponiéndose a algunas políticas públicas.
La metodología empleada para la obtención de información es de carácter
eminentemente cualitativo, mediante entrevistas a referentes de las OSCs. Esta
decisión se fundamenta en el hecho de no contar con información sistematizada a
la que se pueda recurrir para la obtención de los aspectos que interesan a los
objetivos del presente estudio. En base a criterios (que en el correspondiente
apartado, más adelante, se detallan) se seleccionaron y se entrevistaron a los
referentes de: Unión Vecinal San Sebastián B° Lihué, del Departamento de
Guaymallén; KAIROS Asociación de Promoción del Niño y Adolescente, del
Departamento de Maipú; FEDEM Federación de Entidades No
Gubernamentales de Niñez y Adolescencia de Mendoza, con sede en Capital;
AVOME Asociación Voluntarios de Mendoza de Niñez y Familia, con trabajo
territorial en los Departamentos de Godoy Cruz y de Santa Rosa; ACANYA
Asociación de Ayuda a Niños y Adolescentes del Departamento de Luján
115
Se relevó información acerca de los proyectos que se desarrollan en las
organizaciones, la opinión de los referentes respecto a la AUH, sus instancias de
participación antes y durante su implementación, la difusión de la política, los
circuitos de inscripción y presentación de la documentación requerida y el acceso
de los destinatarios de la asignación a los servicios de salud y educación. También
se pudo obtener información sobre el acompañamiento territorial realizado a las
familias en cada instancia de la implementación.
4.1 LOS MUNICIPIOS
A los efectos de esta investigación y para dar cumplimiento al objetivo
específico de medir el impacto producido en la acción pública de los municipios a
partir de la implementación de la AUH; se procedió a indagar acerca del
comportamiento y evolución del Programa de Emergencia Social, que es
ejecutado por los Municipios a través de la descentralización de recursos por parte
de Provincia. Cabe mencionar que el programa de emergencia social tiene
características típicas de lo que se considera un programa focalizado y ha
atendido históricamente la demanda directa de personas, familias en situación de
emergencia y que no podían resolver por sí situaciones críticas. La condición para
acceder a esos servicios/recursos estaba supeditada a demostrar carencia de
ingresos, entre otras “evidencias” de pobreza o indigencia. La implementación de
una política con tendencia a la universalidad, como la AUH, podría modificar la
evolución del gasto en los distintos municipios.
AUH en relación al Programa de Emergencia Social a nivel municipal
Para facilitar el estudio e interpretación fue necesario sistematizar la base
de datos que registra las prestaciones de emergencia de toda la provincia,
estableciendo una tipología más general de prestaciones que permita observar
cambios o modificaciones en los años de referencia de la investigación según
municipio.
Las prestaciones de emergencia fueron descentralizadas de la provincia a
los municipios en el año 1996, con el fin de mejorar la efectividad de los
116
programas sociales aumentando la cobertura, considerando las particularidades
locales y facilitando el acceso a los servicios sociales de las personas, familias y
grupos con necesidades básicas insatisfechas.
En los primeros convenios de descentralización las tipologías respondían a
la atención de las emergencias individuales y familiares; la asistencia alimentaria a
familias en riesgo a través de módulos alimentarios; y la constitución de fondos de
materiales de construcción. Actualmente este modelo de descentralización se ha
consolidado con algunos cambios logrando una descentralización gradual de los
servicios sociales.
El Decreto N° 816/2011 establece el régimen de Descentralización y
Gestión Coordinada de Políticas de Desarrollo Humano de la Provincia que es
“aportar al conjunto de acciones de políticas destinadas a mejorar la calidad de
vida e impulsar capacidades humanas y comunitarias de los habitantes de la
provincia”. Las tipologías de prestaciones que se proporcionan a través del
Municipio son por ejemplo: ayuda social directa, manutención, alojamiento y
alquiler, medicamentos, anteojos, sepelios, pasajes, apoyo ante efectos climáticos,
materiales de construcción, nylon, medicamentos, bolsones alimentarios, leche,
zapatillas y útiles escolares entre otros.
El siguiente cuadro muestra la cantidad de prestaciones otorgadas según
departamento tomando como referencia de estudio los años mencionados.
117
Cuadro n° 1 CANTIDAD DE PRESTACIONES OTORGADAS EN EMERGENCIA SEGÚN
DEPARTAMENTO
Departamentos 2008 2009 2010
Total General 52.711 67.450 50.957
Capital 2.971 3.684 3.742
General Alvear 1.424 1.261 934
Godoy Cruz 5.822 7.377 5.423
Guaymallén 4.258 3.105 1.417
Junín 459 739 172
La Paz 1.864 1.472 1.331
Las Heras 3.084 8.058 1.651
Lavalle 3.949 4.215 3.035
Luján de Cuyo 3.725 5.577 5.670
Maipú 4.587 6.096 5.259
Malargue 161 1.037 504
Rivadavia 1.750 2.350 2.332
San Carlos 1.638 1.378 1.054
San Martín 3.785 3.753 2.695
San Rafael 5.427 10.550 10.933
Santa Rosa 1.145 691 199
Tunuyán 5.119 4.225 2.824
Tupungato 1.543 1.882 1.782Fuente: DISIME Dirección Sistema de Información Monitoreo y Evaluación
Ministerio de Desarrollo Humano, Familia Y Comunidad. Gobierno de
Mendoza
Grafico N°1 DISTRIBUCIÓN DE PRESTACIONES POR DEPARTAMENTO SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir datos de DISIME Dirección Sistema de Información Monitoreo y Evaluación
Ministerio de Desarrollo Humano, Familia Y Comunidad. Gobierno de Mendoza
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Cap
ital
Gen
eral
Alv
ear
Go
do
y C
ruz
Gu
aym
allé
n
Jun
ín
La P
az
Las
Her
as
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ia
San
Car
los
San
Mar
tín
San
Raf
ael
San
ta R
osa
Tun
uyá
n
Tup
un
gato
2008
2009
2010
Si tomamos como referencia el año 2010 con relación al año 2009 las
prestaciones de emergencia social disminuyeron con una variación aproximada de
118
- 24%. En cambio la relación en los años 2008/2009 la variación fue positiva 28%;
es decir subió considerablemente la demanda, de lo que se deduce que a medida
que avanza la implementación de la AUH se pueden percibir cambios y medir
posibles impactos en las prestaciones.
Ahora bien, si analizamos (2010/2008) post-AUH y sin AUH la relación de
variación es de -3%, es decir que se percibe mayor incidencia entre el año
2009/2010.
El siguiente cuadro revela el impacto de la AUH en los distintos años a
partir de observar la variación porcentual que se presenta en los tres escenarios
planteados (2008/2009/2010) con relación a la cantidad de prestaciones
otorgadas.
El gráfico demuestra claramente que la variación entre el año 2009/2008
no hubo impactos considerables en cuanto cantidad de prestaciones solicitadas en
11 departamentos de los 18, la tendencia fue de subir. Tal es el caso de San
Rafael, Malargüe, Luján de Cuyo, Rivadavia, Capital, Las Heras como los más
relevantes.
119
Por otro lado, es de destacar que en 7 departamentos de la provincia el
impacto fue rotundo a partir de la incorporación de la AUH (2009), como es el caso
del departamento de Guaymallen que es el más beneficiado con AUH con relación
al total provincial y La Paz que es el departamento con mayor impacto en la
relación a su población infantil departamental. En ambos casos la variación de
prestaciones bajó en los años analizados.
Si comparamos 2010/2009 surge que los departamentos de Capital, Luján
de Cuyo y San Rafael no tienen variación negativa, el impacto ha sido mínimo, es
decir que han tendido a subir la demanda de prestaciones con relación a los años
anteriores (2008/2009). Cabe aclarar que San Rafael es el que ocupa el tercer
lugar en el ranking de departamentos con mayor cantidad de niños y adolescentes
con AUH.
Del mismo modo se advierte que la AUH tuvo más impacto en la demanda
de prestaciones en el año 2010, ya que en 15 departamentos disminuyeron las
prestaciones en un 24% con relación al 2009.
Si nos centramos en los departamentos con características rurales como
Junín, Lavalle, San Martín, Tunuyán; se observa una variación decreciente
considerable en las prestaciones con relación al año 2009.
La siguiente gráfica sintetiza y permite hacer una evaluación a partir de
cruzar porcentaje de población con AUH y variación de demandas de prestaciones
en los años estudiados.
120
Grafico N° 2 CUADRO COMPARATIVO % DE POBLACIÓN AUH CON RELACIÓN A LA
VARIACION DE DEMANDA DE PRESTACIONES. 2008-2009-2010
Fuente: Elaboración propia a partir datos de DISIME.
-100%
-50%
0%
50%
100%
150%
200%
Cap
ital
Gen
eral
Alv
ear
Go
do
y C
ruz
Gu
aym
allé
n
Jun
ín
La P
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Las
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Lava
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ia
San
Car
los
San
Mar
tín
San
Raf
ael
San
ta R
osa
Tun
uyá
n
Tup
un
gato
Var % 2009/2008 Var % 2010/2009 %Pobl. Dpto AUH
Análisis cualitativo del accionar de las áreas sociales municipales
La otra instancia planteada, consistió en analizar y evaluar los impactos
producidos en los ámbitos de gestión municipal en lo que hace a su desempeño
funcional vinculado a las prestaciones y servicios sociales. Para ello se relevó las
estructuras organizativas a nivel municipal identificando direcciones que en la
mayoría de los departamentos seleccionados guardan la misma denominación
“Desarrollo Humano”. Para cada una de estas unidades organizativas se observó
e indagó posibles cambios en su estructura funcional a partir de la implementación
de la AUH. El instrumento guía aplicado para este fin se adjunta en Anexo N° 7
Del mismo modo se hizo uso de otro cuestionario para relevar
modificaciones o variaciones en las partidas presupuestarias del municipio en lo
referente a recursos orientados a sostener políticas sociales municipales. Cabe
aclarar, que en este punto no se ha podido obtener información relevante que
permita analizar impacto, debido a que las registraciones que se realizan de
121
prestaciones sociales no se identifican en una sola cuenta presupuestaria, por lo
que no se puede deducir cambios y/o modificaciones en las partidas según los
años de referencia. Es importante aclarar que las entrevistas se enfocaron en la
mayoría de los casos en las Áreas Sociales.
Uno de los criterios de selección para determinar el accionar municipal
consistió en identificar los departamentos con características urbanas, como es
caso de Guaymallen y San Rafael, a la vez de monitorear también los
departamentos con características rurales como Lavalle y Tupungato prestando
más atención en el departamento de La Paz por sus características (de cada 10
niños que habitan el departamento 6 reciben AUH).
Gráfico N°3 CANTIDAD DE PRESTACIONES BRINDADAS EN LOS MUNICIPIOS
SELECCIONADOS, SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2008
2009
2010
122
Gráfico N° 4 VARIACIÓN PORCENTUAL DE LA DEMANDA DE PRESTACIONES EN LOS
MUNICIPIOS SELECCIONADOS
-80%
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Var 2008/2009
Var 2009/2010
El cuadro adjunto acentúa lo expresado en el apartado anterior, San Rafael
es uno de los departamentos donde no se han producido cambios en las
prestaciones brindadas, esto es, la demanda sigue creciendo año a año. Ahora
bien, dentro del grupo rural Tupungato tuvo un impacto de -5% con relación al año
2009 y subió la demanda en relación al año 2008 en un 15%.
Para el caso de La Paz el comportamiento de la demanda demuestra que
bajó, es decir que desde año 2008 al 2010 tuvo una variación negativa de -29%.
En Lavalle la variación de su demanda se da entre los años 2010/2009 fue de -
28%, en cambio en el año 2009 subió.
Guaymallén es el único departamento donde se visualiza claramente cómo
la demanda de prestaciones al municipio fue bajando considerablemente; el -27%
entre 2009/2008 y -54% para año 2010/2009. Si comparamos el año 2008 (un
escenario sin AUH) el municipio tenía una demanda de 4.258 prestaciones y en
2010 (post AUH) la demanda fue 1.417 es decir una la variación del – 67%.
Entrevistas a referentes municipales.
Las entrevistas se hicieron siguiendo un cuestionario que tiene como
metodología de relevamiento las prestaciones demandadas y los procedimientos
de registración; a la vez de indagar percepciones sobre cambios producidos como
123
así también efectos de estos sobre la labor diaria del área, desde la mirada de sus
directores y técnicos responsables de la conducción.
Municipalidad de Guaymallén (Dirección de Desarrollo Humano)
Entrevista al Subdirector de Desarrollo Humano
¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? Enumérelas Las prestaciones que se demandan en esta área son las vinculadas a la emergencia social y reducción de riesgo, que por convenio con la Provincia son descentralizadas al Municipio, además de pensiones por incapacidad, certificados de discapacidad entre otras
Entre las prestaciones más demandadas están: nylon, subsidios para alquileres, prótesis, colchones, frazadas. En el caso de la leche maternizada que era la más solicitada años atrás, ha disminuido al tal punto que se ha cerrado la cuenta en la farmacia.
¿Todas estas prestaciones son financiadas a través de los fondos descentralizados de la provincia? Todas las prestaciones son financiadas por el Gobierno de la Provincia a través de la descentralización, actualmente se suele prestar las mismas prestaciones pero buscando también apoyo en otras ventanas de financiamiento en la Nación, como es el caso de apoyo económico para emprendimientos productivos para jóvenes. Hay prestaciones que realiza el municipio independientemente de los fondos descentralizados? Si es si ¿cuáles? No, el Municipio brinda las prestaciones mencionadas anteriormente, en cierta forma operativiza los programas provinciales y nacionales como es el caso de gestiones para conseguir la pensión por invalidez o discapacidad. ¿Tienen algún procedimiento de registro de estas prestaciones independientemente del obligatorio que es el de la ficha APROS? La registración de beneficiarios de prestaciones se hace a través de la ficha APROS (sistema de altas de programas sociales) Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Comentarios:
En la rutina diaria se observa una disminución en atención al público con relación al año 2008, en aquel año se entregaban alrededor de 50 módulos diarios de mercadería, ahora la situación es distinta lo mismo pasaba con situaciones de desalojos que había que dar respuesta, esto también ha disminuido considerablemente. En cuanto al tipo de prestaciones que solicitan, la demanda siempre esta, cambia el tipo de necesidad ahora la gente solicita materiales de vivienda, apoyo a emprendimientos, trabajo como los más importantes.
124
La AUH ha provocado un cambio doméstico en las familias los ha integrado hacia adentro, las ha fortalecido. De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda social, con relación a los años 2008/2009 en cuanto: Aquí no se lleva un registro de cantidad de personas atendidas por día pero se puede observar que ha variado entre un 20 y 30% las atenciones al público. Hay más tiempo para hacer otras actividades que a veces la demanda no te permite hacer. Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal? Acompañar las nuevas necesidades que se presentan sobre todo las que hacen a una salida laboral como apoyo a emprendimientos productivos, trabajo con jóvenes, etc. Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de las áreas sociales municipales? Medianamente si, se están percibiendo cambios se perciben nuevas demandas aunque la emergencia sigue en menor intensidad.
Municipalidad de Tupungato (Dirección de Desarrollo Social Familia y
Comunidad).
Entrevista a la Directora del Área
¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? Enumérelas Las prestaciones que se demandan son las vinculadas a la emergencia social y reducción de riesgo que el gobierno de la provincia descentraliza a los municipios. Las que más se solicitan son apoyo para servicios fúnebres, estudios médicos, medicamentos y ayuda social directa. ¿Todas estas prestaciones son financiadas a través de los fondos descentralizados de la provincia? Si, todas estas son financiadas por la provincia a través del convenio de descentralización que se firma anualmente. Hay prestaciones que realiza el municipio independientemente de los fondos descentralizados? Si es si ¿cuáles? La mayoría de las prestaciones son las mencionadas, también se prestan servicios para gestionar pensiones por invalidez y discapacidad. Otra labor que se ha profundizado es fortalecimiento comunitario El municipio por fondos propios brinda ayuda social directa por montos aproximados de $400 como así también apoya a pequeños emprendimientos productivos. ¿Tienen algún procedimiento de registro de estas prestaciones independientemente del obligatorio que es el de la ficha APROS? Si se utiliza es mismo sistema (la ficha APROS) para registrar las prestaciones que da el municipio, de todos modos no son muchas para
125
analizar cambios producidos por año. Estas son resultado de cubrir emergencias mientras se descentralizan los fondos provinciales. Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Comentarios: En atención al público podríamos decir que ha disminuido sobre todo en lo referente a módulos alimentarios, pero ha comenzado a presentarse otro tipo de demandas como es la vivienda, actualmente se gestiona traer módulos habitacionales del Programa un Techo para Mi País. Otras actividades que se están realizando responde a acompañar a los jóvenes en sus iniciativas (capacitación, trabajo, etc), estas acciones se desarrollan a través de fortalecimiento comunitario. De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda social, con relación a los años 2008/2010 en cuánto: Comentarios: Por apreciación se podría decir que ha disminuido en un 10% sobre todo en la demanda de alimentos, pero han surgido nuevas necesidades. Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal? Acompañar a la comunidad en otras iniciativas o demandas como es el caso de vivienda. Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de las áreas sociales municipales? La AUH ha dado un aporte a las familias hacia adentro, las ha fortalecido en sus necesidades básicas pero todavía quedan problemáticas que atender y acompañar con iniciativas como la vivienda, salud, trabajo para jóvenes etc.
Municipalidad de Lavalle (Dirección Desarrollo Social)
Entrevista a la responsable Técnica del Área
¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? Enumérelas
Las prestaciones que se demandan son todas aquellas que establece el Decreto de Emergencia (descentralización), y aquellas vinculadas a programas nutricionales, pensiones no Contributivas, medicamentos, Certificados de discapacidad. ¿Todas estas prestaciones son financiadas a través de los fondos descentralizados de la provincia?
126
La mayoría se financian con fondos descentralizados, las otras son gestiones de apoyo que hace el municipio como es el caso de pensiones no contributivas y certificados de discapacidad. Hay prestaciones que realiza el municipio independientemente de los fondos descentralizados? Si es si ¿cuáles?
El municipio trabaja con talleres de capacitación en planificación familiar, salud reproductiva, autoestima, derecho de la mujer; y capacitación en emprendimientos productivos. ¿Tienen algún procedimiento de registro de estas prestaciones independientemente del obligatorio que es el de la ficha APROS?
El procedimiento que se sigue de registración de prestaciones municipales es el de la ficha APROS con un código de identificación propio para diferenciarlo de las prestaciones provinciales. Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Comentarios:
Hay cambios sobre todo en la atención al público ya que ha disminuido la emergencia, pero ahora la necesidad se puntualiza en buscar algún tipo de apoyo en salud y vivienda (no es el pedido del nylon), actualmente se está gestionando en Nación compras de tanques de agua. De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda de prestación, con relación a los años 2008/2009 en cuánto:
La atención de la demanda ha variado en un 20 a 30% Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal?
Al disminuir la atención al público ha permitido planificar y recuperar el trabajo comunitario en territorio, ahora salimos más podemos percibir otras necesidades y acompañar problemáticas de personas que se encuentran alejadas del ámbito municipal, como sabemos es un municipio con características rurales; antes el trabajo de oficina no nos permitía realizar este tipo de trabajo. Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de las áreas sociales municipales?
Todavía es muy pronto para decir que se han producido fuertes cambios, es necesario acompañar a nivel territorial esta medida de la AUH ya que la gente no la reconoce como un derecho sino consideran que es un subsidio más. A mi entender al disminuir el volumen de trabajo en la oficina nos ha dado la posibilidad de abordar otros temas como la cultura del trabajo, emprendimientos productivos, realizar gestiones integrales con instituciones para dar respuestas a problemáticas puntuales y seguir
127
proyectando cursos de capacitación a la vez de hacer seguimiento de todas esta iniciativas.
Municipalidad de La Paz (Dirección de Promoción Social)
Entrevista a la Directora del Área
¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? Enumérelas Las prestaciones que se demandan son todas las relacionadas al convenio de descentralización esto es: mercadería, bolsones de comida, anteojos, pasajes y sobre todo ayuda social directa. ¿Todas estas prestaciones son financiadas a través de los fondos descentralizados de la provincia? Si, son financiadas con fondos descentralizados de la provincia al municipio. Hay prestaciones que realiza el municipio independientemente de los fondos descentralizados? Si es si ¿cuáles? El municipio brinda prestaciones independientemente de los fondos antes mencionados. Es decisión del Intendente dar respuesta a todas las problemáticas sociales que se presentan sobre todas las vinculadas a la salud entre ellas compra de audífonos, medicamentos, sillas de rueda, pasajes para realizar estudios, tratamientos psiquiátricos, discapacidad etc. En el área existe un programa municipal que otorga ayuda social directa por un monto de $ 300 para cubrir situaciones sobre todo relacionadas con la salud, alimentación etc. A la fecha se registra un total de 300 beneficiarios. Conjuntamente con el Área de Niñez se gestiona el PROIME Programa Integral a la Mujer Embarazada cuya principal prestación es leche, que benefician a 60 mamás. ¿Tienen algún procedimiento de registro de estas prestaciones independientemente del obligatorio que es el de la ficha APROS? La registración se hace también por ficha APROS identificando las prestaciones con otro código que las diferencia de las financiadas por la provincia Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Muy pocos cambios, la atención al público ha variado si bien ya no se presenta tanto la demanda por bolsones de comida, la cultura de pedir se mantiene y se traslada de padres a hijos. Lo que si se observa que los que se solicita es más puntual como es el caso de prestaciones de salud y vivienda. De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda, con relación a los años 2008/2009 en cuánto:
128
Se podría decir que por percepción ha disminuido en un 10%, aunque no llevamos registro de atenciones diarias. Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal? Las áreas sociales deben trabajar para concientizar a las familias en cambiar la cultura del hábito de pedir. Hay que fortalecer a los núcleos familiares generándoles nuevas estrategias de desarrollo Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de las áreas sociales municipales? Poco son los cambios, sigue la demanda ya no por todo como antes, sino que varió y se puntualizó es necesidades específicas.
Municipalidad de San Rafael (Dirección Desarrollo Social)
Entrevista a Director del Área
¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? En este momento la demanda que nosotros tenemos y que por ahí nos preocupa es el tema de la vivienda, reparaciones de vivienda, emergencia de techo, este es un tema que en San Rafael nos viene preocupando un poco. Desde hace unos años implementamos un pequeño “Plan techo”. Nosotros medianamente con los fondos que percibimos extra presupuestarios, fondos de la provincia más lo que se recibe del Municipio, que en esto debo decir que el Municipio con esta área ha depositado muchos fondos, este intendente hizo mucho hincapié en esta área social, así que en base a esto nosotros compramos lo que es la madera del techo, la tabla, el rollizo y entonces vamos dando módulos habitacionales a la gente, no decimos que vamos a arreglar una casa completa, estamos hablando de seis rollizos, de veinte metros de tabla, tratando de llegar a la mayor cantidad de gente Después la demanda es relativa, todo depende de la época y de la zona del departamento. En la zona del centro y la zona más barrial, ahí tenemos barrios con muchas dificultades. Ahí si se maneja una demanda que es una asistencia permanente de colchones, frazadas, alimentos, pasajes por casos de enfermedad. Abarcamos una zona bastante importante. Antes de que ustedes ingresaran estaba haciendo un servicio de sepelio a una familia de Monte Coman la cual no tiene recursos y desde el Municipio se hace el aporte del ataúd, la entrada al cementerio y es todo gratuito y tenemos una sala velatoria. También hacemos los DNI sin cargo con una encuestadora social matriculada, una trabajadora social.
129
También prestamos el equipo técnico al registro civil móvil para otorgar los documentos en el Barrio Constitución. Yo tengo dos trabajadoras sociales y tres que se están por recibir. También contamos con una nutricionista que lleva el plan para chicos celíacos. Asistimos ya sea a niños o adultos con módulos de alimentos. Más allá del plan nacional para celíacos. Además se dan charlas, hemos conseguido el hornito para hacer el pan de la provincia y hemos entregado a unas treinta familias. Todas esta prestaciones son financiadas a través de fondos descentralizados de la provincia? Contamos con un contador que nos lleva todo lo que es el manejo de fondos que ingresan a esta área tanto lo presupuestario como lo extrapresupuestario. A nosotros el año pasado nos dieron tres cuotas, este año nos la llevó a 2, o sea sacó una cuota. Todo del mismo monto, no es que aumentó o que bajó el presupuesto, pero en vez de darnos en tres nos los dio en dos, esto nos favorece porque al llevarlo a tres los pasos administrativos por ahí son medios burocráticos y se tarda mucho. Entonces ahora trabajamos con dos compras fuertes al año y tenemos el tiempo para rendirle a la provincia en tiempo y forma. Somos uno de los departamentos que tenemos las rendiciones a la Provincia al día. A esto le sumas que la provincia también maneja un área que es emergencia social de la provincia que también nos ha estado dando lo que es el rollizo, tablas, nylon, algunos alimentos, colaboró en el festejo del día del niño con leche. ¿Cuáles son las prestaciones específicas del municipio o sea hay prestaciones que cubre la provincia con esas cuotas y otras que son más específicas? Yo hablo de las dos. Los fondos los repartimos, es decir, o sea por ejemplo yo hoy día extiendo una compra de alimentos, pido una licitación de alimentos, de rollizos de tabla, de colchones, etc. extrapresupuestario que es la E 205 , a los 30 días porque no podes ingresar dos compras en el mismo mes, hago una presupuestaria, entonces ahí vos vas marcando los que es extrapresupuestario con un número y lo que es presupuestario, pero con las dos cuentas viene siendo para lo mismo. ¿Tienen algún procedimiento de registro independientemente de la APROS? No. O sea más allá de cargarlo todo en la APROS, tenemos la oficina del SIME, ahí se recepciona todo lo que es la planilla APROS se carga, y nosotros tenemos un sistema en el cual podemos estar en permanente contacto con la provincia. Y con respecto al “salario universal”, en esto tenemos que decir que favoreció muchísimo, acá vos notás que la demanda ha disminuido, la familia ya no viene a pedir el bolsón de alimentos mensualmente, ni la cajita de leche
130
Vos tenés algún número en proporción al 2008/2009 de la variación al día de hoy, por ejemplo antes venían 200 familias y hoy vienen 50? Bueno más o menos teníamos 40 mil fichas APROS, y de familias que medianamente venían estábamos en un promedio de 25 mil APROS activas, mensuales, de lo que vos estás moviendo activo digo hay una merma. No lo he charlado con los chicos del SIME en estos últimos tiempos, pero podemos estar hablando no se si de 8 mil, no se si al mes llegamos a las 10 mil personas. Pero esto no quiere decir que no tenga el salario universal; lo tienen., pero acá muchas familias ocupan el salario universal para pagar el alquiler y tampoco podés comer con el bolsón de $120 mensual. Nosotros al tener el SIME sabemos si tiene otra prestación o si está el marido. Tenemos el Programa Comer en Familia en varios barrios de la zona., también tenemos muchos jardines maternales. Es decir desde los 45 días hasta los 4 años están en el jardín maternal y a los 5 pasa a un jardín de la escuela. La mayoría tiene o almuerzo o algún refrigerio en la escuela, o sea hay una franja bastante bien atendida. ¿Qué impacto ha observado en la rutina diaria? Ha habido una baja terrible en esta área , sigo a partir de las prestaciones del salario universal, el tema que han ampliado la jubilación, hoy chico alcoholizado tiene la posibilidad de acceder a una pensión y salen muy rápido, las pensiones a los celíacos y Chagas, hoy en día es más amplio . Vos decís que han cambiado las prestaciones, ¿cuáles crees que deben ser los objetivos de este área para acompañar la AUH como política de Estado? Yo creo que tratar de mejorar en el departamento es el tema de la vivienda, tenemos una demanda de más de 15000 viviendas. Poder ver la posibilidad de tener fondos, no se si llamarle un banco de materiales, y poder empezar a entregar a la gente para que se levante su propia casa. Poder contar con algún fondo de nación que seguramente se empezará a atrabajar a partir de las próximas elecciones. Hoy hay áreas que ya no dependen de desarrollo por ejemplo niñez y adolescencia, el área de la mujer, de violencia, si bien yo doy algunos fondos para algunos profesionales con la cuenta extrapresupuestaria., pero como que se fue abriendo un poco el área de desarrollo. Yo creo que habría que hacer capacitaciones en los barrios que tenemos más complicados, con problemas de seguridad (no aclara que tipo de capacitaciones ni dirigidas a quiénes) - Para terminar una opinión personal, la AUH ha modificado la gestión de las áreas sociales y en qué? Yo te puedo hablar de mi área. Vos notas que antes la gente venía a buscar y hoy dice “yo ya tengo la asignación de mis chicos y no lo
131
necesito más”. Tenés a la mamá que está embarazada y está cobrando la asignación. Y si por ahí no se vio bien en el departamento donde la mamá en época de fábrica o de cosecha pararon mucho, hubo gente un poco disconforme porque durante la cosecha el chico no va a la escuela, sino que ayuda a levantar la cosecha. Hoy en esto de ir con los chicos llegan los inspectores y te suspenden el salario. Esto si se notó medio molesto para el agricultor, el productor porque no tenían gente para levantar la cosecha.
En definitiva, la descentralización de la emergencia social al Municipio sirvió
como ámbito de contención ante la crisis del 2001 y generó hábitos no solo en la
población que acude en busca de una solución sino también marcó estrategias de
gestión social a nivel local.
De las entrevistas surge claramente que cubrir la emergencia es una de las
funciones principales a la que se abocan diariamente estas áreas, y dónde
realmente se ha percibido el impacto que ha generado la AUH es en lo territorial.
Lamentablemente no se lleva un registro de atenciones diarias de público del cual
deducir un indicador de referencia del nivel de impacto, en general confirman que
entre un 20 y 30% las demandas de las distintas prestaciones han disminuido. Si
observamos los resultados analizados en capítulos anteriores respecto a las
prestaciones provinciales por departamento y su variación según año gira en estos
porcentajes.
Es importante destacar que ante la pregunta “desde su implementación
AUH ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área” todos los
entrevistados hicieron referencia al impacto en la prestaciones que se solicitan
sobre todo en los bolsones de alimentos que diariamente la población solicitaba y
que después de un tiempo de implementada la AUH empezó a mermar a tal punto
que hubo una expresión clara de ello…”¡cómo un 50% menos, ya no hay tanta
gente!”
También se comentó en las entrevistas que otras de las prestaciones que
han mermado en la demanda son los útiles escolares y zapatillas, ambos
elementos ya no son tan solicitados a principio de clase como en el año 2008.
Con relación al impacto percibido hacia la gestión interna del área (cambios
en la estructura organizativa, rotación del personal, nuevas funciones, etc.)
132
sostienen todos los entrevistados que después de la implementación de la AUH
las funciones del área se mantienen ya que la demanda de emergencia sigue
pero es más puntual, “antes venían por todo”…comentaron, “ahora vemos que
solicitan más colaboración y/o ayuda para cubrir necesidades que hacen a la
salud: como medicamentos, pago de estudios o tratamientos, equipamiento para
discapacidad, etc.”
Es de observar en el comentario de los entrevistados la variación en la
demanda de materiales de vivienda que ha pasado del nylon y la chapa a buscar
otras soluciones que hacen a la habitabilidad de sus hogares como en Lavalle que
articulan la compra de tanques de agua, o como en Tupungato y San Rafael que
se están gestionando módulos habitacionales en la administración nacional.
En realidad los municipios actúan en función de lo que la población pide y
se adecuan a gestionar lo que le solicitan. De ahí que sostienen que la demanda
sigue pero ha cambiado el tipo de prestación que solicitan, por lo que se deduce
que no ha habido un impacto considerable en cuanto a su diseño organizacional.
Respecto a las prestaciones que brinda el municipio con fondos propios
siguen dentro de la tipología de la emergencia, acentuándose en la mayoría de las
áreas entrevistadas en apoyar situaciones asociadas a la salud, vivienda y en
algunos casos emprendimientos productivos. En dos municipios de los
entrevistados declaran brindar ayuda social directa con transferencias que van de
300 a 400 pesos.
Estas prestaciones también se registran a través del procedimiento
establecido por la provincia, denominado ficha APROS.
En relación a la pregunta ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos
de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal?,
referentes municipales entrevistados plantean:
“Acompañar las nuevas necesidades que se presentan sobre todo las
que hacen a una salida laboral como apoyo a emprendimientos
productivos, trabajo con jóvenes, etc”
“Las áreas sociales deben trabajar para concientizar a las familias en
cambiar la cultura del hábito de pedir. Hay que fortalecer a los núcleos
133
familiares generándoles nuevas estrategias de crecimiento y
desarrollo”.
“Todavía es muy pronto para decir que se han producido fuertes
cambios, es necesario acompañar a nivel territorial esta medida de la
AUH ya que la gente no la reconoce como un derecho sino consideran
que es un subsidio más”.
“Acompañar a la comunidad en otras iniciativas o demandas como es el
caso de vivienda”.
Análisis de la demanda por tipo de prestación según municipios
seleccionados.
A partir de la entrevistas y a los fines de profundizar el análisis, esto es, de
corroborar los cambios expresados y esbozados en las entrevistas (cambio en el
tipo de demanda) se procedió a generar una base de datos sistematizando en
categorías generales, la tipología de prestaciones establecida por el Programa de
emergencia Social. Estas categorías incluyen prestaciones monetarias y entrega
de bienes y/o unidades:
Apoyo económico alimentación entre ellas están: bolsones de comida, subsidio
dieta especial, alimentos diarios, alimentación especial, etc.
Apoyo económico pasajes: pasajes de larga distancia, pago de tarjetas de
transporte público, etc.
Apoyo económico salud: medicamentos, análisis, tratamientos, pañales adultos,
elementos ortopédicos, estudios, anteojos, etc.
Apoyo servicios fúnebres: ataúdes y servicios de sepelios, entierro.
Apoyo escolar: útiles en general
Colchones y frazada, camas
Leche: entera por unidad, leche maternizada, subsidio para la leche, etc.
Materiales de construcción: nylon, chapa, bosas de cemento, cal, ladrillos, hierro,
alambre, etc.
Pañales: unidad de pañales, subsidios, etc.
Ropa: jogging, camperas, muda de ropa, ropa de abrigo, etc.
Subsidio: ayuda económica general, pago de alquiler, pago de servicios, etc.
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Zapatillas
Grafico N° 5: TIPO DE PRESTACIONES DEMANDADAS EN EL MUNICIPIO DE GUAYMALLEN
SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
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2008
2009
2010
En la mayoría de las categorías se percibe el impacto que ha producido la
AUH sobre todo en la demanda de alimentos con relación al año 2008.
Grafico N°6: TIPO DE PRESTACIONES DEMANDADAS EN EL MUNICIPIO DE TUPUNGATO
SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
0100200300400500600700800900
1000
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LA
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2008
2009
2010
135
La demanda constante de este Departamento son materiales de vivienda
como claramente lo expreso la Directora del Area. En la única categoría que se
visualiza cambios es en la demanda de alimentos, en las otras categorías los
cambios son mínimos.
Grafico N°7 TIPO DE PRESTACIONES DEMANDADAS EN EL MUNICIPIO DE LA PAZ
SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
0
100
200
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400
500
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LA
S
2008
2009
2010
Al igual que en otros Municipios seleccionados, el apoyo en alimentación ha
tenido una disminución pero no tan marcada con respecto a los otros. Es relevante
el aumentando de la demanda en subsidios y servicios de salud. La gráfica nos
corrobora lo expresado por el responsable del área que ha cambiado el tipo de
demanda.
136
Grafico N° 8 TIPO DE PRESTACIONES DEMANDADAS EN EL MUNICIPIO DE LAVALLE
SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
0
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LA
S
2008
2009
2010
La prestación alimentación nuevamente uno de las más relevantes. La leche a
diferencia de otros municipios ha aumentado constantemente desde el 2008 a la
actualidad. En la mayoría de las categorías analizadas no han sufrido fuertes
cambios es más han aumentado en el 2010 con respecto al 2008.
Grafico N° 9 TIPO DE PRESTACIONES DEMANDADAS EN EL MUNICIPIO DE SAN RAFAEL
SEGÚN AÑO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos DISIME
0
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3.000
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LA
S
2008
2009
2010
137
En el Municipio de San Rafael, la tendencia de la demanda es a subir en
todas las categorías con relación al año 2008. La única categoría que ha
disminuido levemente es apoyo a la alimentación, colchones y frazadas en
relación al año 2009.
Principales rasgos sobre los cambios producidos en la demanda y en los
servicios de los municipios
En conclusión, los cuadros presentados corroboran lo expresado por los
responsables de las áreas relevadas en cada una de las entrevistas, al mismo
tiempo que muestran cómo varía el tipo de prestaciones demandadas según las
características propias de cada Departamento, ya sea rural o urbano. Por su parte,
el Municipio de Guaymallén, que representa el 17% en el total provincial con AUH,
es el municipio en el que, entre los seleccionados, se observa disminución de
prestaciones entregadas con relación al año 2008; no así San Rafael con
características urbanas iguales donde tiende aumentar en todas las categorías
descriptas.
En el período estudiado, se percibe claramente que se ha modificado la
demanda de prestaciones que se brindan en los municipios para atender las
problemáticas vinculadas a pobreza. Esto puede ser sin duda, atribuible a la
mejora de los ingresos producto de la AUH.
Sin embargo, en general, los Municipios en tanto actor social no han
modificado en sí su comportamiento en tanto disminución visible de prestaciones
históricamente orientadas a necesidades y/o problemas de emergencia. Sólo que,
al actuar en general en respuesta a la demanda, se ve modificado de hecho el tipo
de vínculo y de prestaciones.
Por su parte, y aunque en las entrevistas realizadas a los responsables de
áreas sociales manifiestan cambios significativos producidos en las dinámicas
cotidianas de trabajo en estas áreas, esto no ha sido motivo de un replanteo de
nuevos diseños organizacionales de estas áreas. Al mantenerse el mismo diseño
organizacional, se advierte que la atención de “la emergencia” todavía mantiene
una fuerte presencia en las áreas sociales municipales, no tanto por la demanda y
por el perfil de problemáticas sociales a atender, sino por inercia institucional de
138
distinta índole (asignaciones presupuestarias, recursos que llegan del gobierno
provincial, distribución del recurso humano, etc.)
4.2 LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
En relación a las organizaciones sociales, este estudio se propuso analizar
el impacto que la implementación de la AUH ha tenido en las Organizaciones de la
Sociedad Civil en tanto el tipo de proyectos que desarrollan, la relación con los
destinatarios y con el estado en sus distintos niveles.
Como ya se ha expresado en la introducción a este capítulo, el universo de
organizaciones sociales no es homogéneo y existe en la provincia de Mendoza
una diversidad de organizaciones sociales con disímiles historias, objetivos,
trayectorias y prácticas. Para avanzar en los objetivos de este estudio se priorizó
realizar entrevistas a organizaciones sociales referentes en la provincia a partir de
ciertos criterios:
- Organizaciones sociales ligadas a la infancia y adolescencia, con
convenios con el Estado provincial o municipal, vinculadas al órgano
administrativo de la Ley N° 26061 de Protección Integral de Niños, niñas y
Adolescentes. Esto incluye organizaciones que se hayan constituido como
Servicios de Protección de Derechos.
- Organizaciones sociales de base territorial vinculadas a la ejecución
de políticas públicas nacionales, provinciales, o municipales.
- Organizaciones sociales que desarrollaran proyectos de asistencia y
provisión de alimentos.
- Representación geográfica
La priorización de organizaciones sociales vinculadas a proyectos
destinados a la niñez y adolescencia responde a la importante trayectoria que
tiene la provincia de ONGs con esas características, y también a la vinculación
139
que tiene la medida de la AUH con la Ley 26.061. De esta manera se incluyó
también una Federación de Organizaciones de Niñez de la Provincia.
Se consideró importante también incluir experiencias de organizaciones de
base territorial con actividades de acción directa y organizaciones vinculadas a
políticas alimentarias y asistenciales.
Se entrevistó a los referentes de:
Unión Vecinal San Sebastián B° Lihué, Guaymallén.
Referente/s: Sra. Cristina Olguín Presidenta de la Unión Vecinal.
Departamento: Guaymallén
KAIROS Asociación de Promoción del Niño y Adolescente de Maipú
Referente/s: Carlos Rosales Miembro del Equipo de Coordinación
Departamento: Maipú
FEDEM Federación de Entidades No Gubernamentales de Niñez y
Adolescencia de Mendoza
Referente/s: Patricia Spoliansky Presidenta
Departamento: sede en Capital
AVOME Asociación Voluntarios de Mendoza de Niñez y Familia
Referente/s: Lic. Marcela, Frías. Miembro Equipo de Supervisión
Departamento: Godoy Cruz
ACANYA Asociación de Ayuda a Niños y Adolescentes de Luján
Referente/s: Pablo Ervida, Presidente; Miriam Herrera, Federico Bustos.
Equipo de Coordinación y Referentes comunitarios.
Departamento: Luján
Se relevó información acerca de los proyectos que se desarrollan en las
organizaciones, la opinión de los referentes respecto a la AUH, sus instancias de
participación antes y durante su implementación, la difusión de la política, los
140
circuitos de inscripción y presentación de la documentación requerida y el acceso
de los destinatarios de la asignación a los servicios de salud y educación. También
se pudo obtener información sobre el acompañamiento territorial realizado a las
familias en cada instancia de la implementación.
Caracterización de las organizaciones sociales entrevistadas. Para caracterizar y contextualizar a las organizaciones sociales se indagó
acerca de sus objetivos, finalidad, trayectoria, proyectos en ejecución,
financiamiento, etc. 20 A continuación se expondrá una síntesis que permita
referenciar a las organizaciones sociales.
En cuanto al surgimiento de las organizaciones es interesante reconocer sus
orígenes:
“Surgimos como un cuerpo de voluntarios que trabajaba con chicos, fue pasando el tiempo y nos fuimos adaptando, nuestra misión fue adaptarnos a las necesidades de la política de infancia que en ese momento se iba aplicando” (Entrevista Nº 2) “Nacimos para trabajar en la promoción y restitución de derechos, empezamos con actividades recreativas y talleres, nos ofrecen el gerenciamiento de un hogar albergue y empezamos a cambiar algunas cosas, era en ese momento a puertas cerradas, una cosa media complicada, lo que nosotros presentamos a la DINAF era otra forma de trabajo, a puertas abiertas, planificando a corto y largo plazo con sus familias, de ahí empezamos con la aplicación de la Ley 26. 061” (Entrevista Nº 3) “Trabajamos para crear espacios en comunidades más pobres para el desarrollo popular y el protagonismo social”(Entrevista Nº 4) “La idea original fue un grupo de organizaciones con el objetivo de juntarse para tener incidencia en las políticas públicas de infancia y la efectivización de los derechos del niño y el acompañamiento de las organizaciones” (Entrevista Nº 1) “Fundamos porque la gente decía que sola no se podía hacer nada, que había que organizarse y hacerlo a través de una organización” (Entrevista Nº 5)
Si bien con distintas características las organizaciones entrevistadas
surgieron entre los 80 y a mediados de los 90, período caracterizado por el
surgimiento y auge de muchas organizaciones sociales en Argentina junto a un
contexto de reforma estatal.
20
Ver Anexo Guía de entrevista de organizaciones sociales
141
En aquél periodo las recetas neoliberales incluían la participación de las
organizaciones sociales en la ejecución de la política social como
condicionamiento de los organismos financiadores de créditos, asociando a
aquellas a la transparencia y la eficiencia en la administración de recursos. En
momentos de retracción del Estado para atender las necesidades de la población
más vulnerable (propia de una matriz societal mercadocéntrica que primó en la
políticas públicas de la etapa neoliberal), las acciones de muchas organizaciones
sociales fueron una alternativa para paliar la crisis de los sectores más pobres.
Por otra parte también, el surgimiento y expansión de las organizaciones
sociales coincide con la ratificación de la Convención Internacional de los
Derechos del Niño, en general las organizaciones vinculan su historia y trayectoria
a la promoción de los derechos de infancia.
En cuanto a las actividades que las organizaciones desarrollan
actualmente, las mismas están destinadas principalmente a niños/as y
adolescentes y mujeres, con acciones vinculadas a los educativo, recreativo,
productivo, asistencial y la promoción de derechos. Entre las principales
actividades se encuentran el dictado de apoyo escolar, acompañamiento a
emprendimientos productivos, asistencia alimentaria, talleres recreativos entre
otros.
Respecto al financiamiento de dichas actividades las organizaciones
manifiestan financiarse con recursos provenientes de distintas fuentes: programas
estatales descentralizados tanto del nivel nacional como provincial; organismos
de financiamiento internacional, socios, donaciones, trabajo voluntario.
Todas las organizaciones entrevistadas funcionan principalmente con
financiamiento del estado provincial y nacional. En cuanto al financiamiento
provincial se articula con los programas “Comer Juntos en Familia”, “De la esquina
a la escuela”, algunas organizaciones se han conformado como servicios de
protección de derechos dependientes de la DINAF. Respecto al financiamiento
nacional se vinculan al Banquito Popular de la Buena Fe y la Red Nacional de
Organizaciones Sociales por el Derecho a la Educación. Es decir, que todas las
142
organizaciones entrevistadas participan en la ejecución de alguna política social a
partir de la gestión de programas o proyectos sociales.
La mayoría de las organizaciones expresan que de alguna manera van
adaptando sus actividades de acuerdo a los proyectos que ejecutan, que existen
dificultades para sostener las actividades en el tiempo y para proyectar el futuro,
ya que su funcionamiento y su permanencia dependen de los recursos que
puedan administrar.
En síntesis, como resultado de una decisión deliberada o por necesidad de
subsistencia, las organizaciones sociales están estrechamente vinculadas a las
políticas sociales articulando acciones con el Estado en sus distintos niveles. Esta
articulación ha atravesado distintos periodos y modelos de Estado. Por otra parte
también, las organizaciones sociales reconocen que es el espacio territorial su
espacio de actuación y que la efectivización y promoción de derechos –
principalmente de niños y adolescentes- es su ámbito de trabajo.
En este sentido se comprende que la implementación de la AUH es una
política que involucra a las organizaciones sociales, éstas intervienen de alguna
manera: actuando, opinando y posicionándose. La AUH es una política pública
que tiene impacto territorial y se encuentra fuertemente vinculada a los derechos
de infancia.
La AUH y los Derechos de niños, niñas y adolescentes: la visión de las OSCs
Las organizaciones sociales enmarcan su tarea de la defensa y promoción
de los derechos de infancia en el fortalecimiento del paradigma de protección
integral de derechos que se expresa en 1989 con la aprobación de la Convención
Internacional sobre los Derechos del Niño, su ratificación desde la modificación de
la Constitución Nacional en 1994 y particularmente con la aplicación de la Ley
Nacional de Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes Nº
26.061/05.
El paradigma de protección integral de derechos de los niños, las niñas y
adolescentes representa una mirada distinta respecto al paradigma que lo precede
de situación irregular o del control social.
143
La infancia es una sola y su protección se expresa en la exigencia de
formulación de políticas básicas universales para todos los niños, que
independientemente de su realidad económica y social deben ser entendidos
como sujetos de derechos en lugar de objetos de abordaje.
El Estado debe ser promotor del bienestar de los niños e interviene a través
de las políticas sociales planificadas con participación de los niños y la comunidad.
Esta última adquiere por primera vez –en un marco legal- responsabilidad para
con los niños y adolescentes. Las OSC aparecen como un actor visible dentro de
la ley que forma parte del sistema integral de protección de derechos.
La conformación de otra mirada hacia la infancia y adolescencia distinta a la
que prevalece en América Latina durante todo el siglo XX, ha tenido a las
organizaciones sociales como protagonistas.
Es paradójica la aparición de la Convención sobre los Derechos del Niño y
su ratificación junto al auge de las políticas neoliberales propia de los ’90, la
reestructuración del Estado y la entrada en vigencia de políticas sociales
descentralizadas y focalizadas.
Es en ese contexto en el que surgieron numerosas organizaciones de la
sociedad civil en la provincia de Mendoza, -entre las que se encuentran las
organizaciones entrevistadas- situación coincidente con lo que ocurrió en el marco
nacional y regional. Las organizaciones sociales expresan su interés de incidir en
la construcción de un paradigma de protección de derechos y se han involucrado
en la implementación de políticas destinadas a la niñez.
“Trabajamos para la transformación de las prácticas, para la adecuación a la ley” (Entrevista Nº1) “Se empiezan a discutir nuevos temas en relación a la DINAF y a los juzgados. Se cierran los hogares albergues” (Entrevista Nº3) “Se trabaja por el derecho a la familia” (Entrevista Nº2)
Las organizaciones sociales expresan que trabajan desde la concepción de
los derechos del niño y se han involucrado especialmente en el derecho a la
educación, desarrollando desde hace muchos años principalmente actividades
complementarias a la escuela (actividades de apoyo escolar, talleres recreativos,
talleres culturales, actividades deportivas). Algunas organizaciones se han
consolidado como centros educativos de apoyo escolar (como entidades
144
intermedias del Programa SEOS21 de la Dirección General de Escuelas)
involucrándose también en promover la sanción de la Ley de SEOS. Participan de
programas provinciales que tienen como objetivo promover el reingreso
adolescentes que hayan dejado de concurrir a la escuela.
“La modificación de la ley de SEOS y la ley de modificación de inclusión, todo lo que tiene que ver con la deserción escolar con programas de la esquina a la escuela, deserción de chicos no escolarizados, en líneas generales todo lo que tiene que ver con la efectivización del derecho a educación” (Entrevista Nº1) “Trabajamos el derecho a la educación” (Entrevista Nº 2) “Tenemos promotores del programa de la esquina a la escuela, trabajamos con los CEBAs, el fuerte es el tema del protagonismo infantil,” (Entrevista Nº 3) “Cuando empieza a crearse la escuela Julieta Lanteri que es un CEBA, la unión vecinal pone un cartel invitando a todas las mamás que tengan hijos de 13, 14 ,15 años que no han terminado y bueno ahí nosotros hicimos un programa puente con el CEBA y anotamos. Es más fuimos casa por casa para poder ayudar los niños que vuelvan a la escuela…” (Entrevista N º 5)
La acción de las organizaciones sociales en relación al derecho a la
educación se ha centrado específicamente en el acceso y permanencia de los
niños/as y adolescentes en el sistema educativo formal. La AUH es una
medida fuertemente vinculada al acceso y permanencia de los niños/as y
adolescentes en el sistema escolar, es allí a donde apunta su condicionalidad.
Se partió de la hipótesis de que era probable que la AUH haya instalado en
las organizaciones sociales la necesidad de revisar y/o establecer nuevas
estrategias de trabajo con las familias y también con las escuelas para
acompañar tanto la reinscripción de la población destinataria de la AUH en los
establecimientos educativos como también las trayectorias educativas de niños/as
y adolescentes, previniendo el ausentismo y abandono de la escuela.
Cabe señalar que todas las organizaciones entrevistadas coinciden en que
la mayoría de la población con las que venían trabajando recibe la AUH. Es decir
que es ésta una política que impacta de alguna manera en la cotidianidad de los
sujetos con los que ya vienen trabajando.
21
El SEOS (Servicio Educativo de Origen Social) es un programa provincial que data de 1988 que financia Jardines Maternales y Centros de Apoyo Educativo. En Mendoza, el 60% de estos servicios son administrados por organizaciones de la sociedad civil
145
De las entrevistas surge que los nuevos roles y funciones que podrían
asumir las organizaciones en relación al derecho a la educación a partir de la
implementación de la AUH, es un tema poco debatido y genera importantes
tensiones en las prácticas organizacionales: en relación a las concepciones de
sujeto, el rol de las organizaciones en relación a la escuela, etc.
“Hay familias que hay que aunque les des toda la información no hacen el trámite” (Entrevista N°2) “La asistencia diaria a la escuela, es un derecho del chico, tiene que estar escolarizado, hay mamás que no los llevan si hace frio, o lo llevan cuando tienen ganas. A veces se trabaja desde que es la obligación de los padres, pero es un derecho de los niños, y cuesta, es lo que más cuesta, cuesta hacer el salto” (Entrevista Nº2) “Entonces se pasó de entender que hay mayor nivel de exigibilidad para la escuela, dotar de mecanismos para exigir que en las escuelas lo inscriban, obligar a la madre para que sepa que debe llevarlos a la escuela, pero a la vez se sienten (las organizaciones) con menos recursos para el acompañamiento efectivo.” (Entrevista Nº 1)
En relación a ciertas estrategias que las organizaciones sociales podrían
haber implementado para acompañar la condicionalidad en salud de la AUH, se
observa que en general no se han involucrado en este tema como sí lo han hecho
en problemáticas educativas. Las acciones que han realizado son puntuales y
responden a demandas concretas. Sólo una organización plantea estrategias de
trabajo en salud, ya que en su institución funciona una posta sanitaria.
“Y si tratamos de hacer, hemos hecho muchas notas, porque la sala que tenemos acá en el Lihué es muy chiquita y dan muy poquitos turnos” (Entrevista Nº 5) “En Godoy Cruz tenemos una posta sanitaria, con pediatra, ginecólogo. Para el pediatra es muy importante, que se hagan los controles y eso ha sido importante porque hemos captado mucha gente” (Entrevista Nº 2) “Los centros de Salud siguen funcionando como siempre. No han ampliado los horarios. Yo creo que si hubiera mayor conocimiento de la gente y los funcionarios, para conseguir lo que no pueden, a lo mejor por un tema de vinculación, en realidad no hay un espacio donde se sienten a hablar. Por ahí la demanda…uno lo entiende, no es que no tienen ganas, la misma vorágine te lleva .La situación el centro de salud es terrible todavía, tenés que ir a las 5 de la mañana para conseguir un turno y dan cinco y son para dentro de tres meses. Cuando te sanaste no sabés lo que tenías. Lo bueno que he visto que en el centro de salud de acá (ciudad de Luján) es que con los controles para las embarazadas y los niños están yendo a la casa, te dan un turno
146
programado, no cómo una situación de control, y si no vas te re programan el turno. Esto es un cambio importante, hace que el usuario vea el centro de salud de otra forma” (Entrevista N°4)
Las organizaciones expresaron que no han cambiado sus actividades a
partir de la implementación de la medida y que no se involucraron ni promovieron
ámbitos de formación y discusión sobre la AUH. Cabe señalar que en general las
organizaciones entrevistadas coinciden en que los destinatarios de la AUH son
los niños, niñas y adolescentes
“Yo creo que los destinatarios de la AUH son los niños. A mí me parece muy positivo, porque acá lo principal son primero los niños, yo pienso que si a alguna mamá le cuesta llevar a los hijos a la sala ahora sabe que lo tiene que hacer siempre (Entrevista Nº 5) “Para nosotros es muy importante porque ha sido un seguro para el niño que le ha dado cierto plafón para que la familia desde ahí pueda, se maneje por lo menos con alguna base de acceso a los servicios que tiene el Estado, a las instituciones para poder iniciar ese circuito (Entrevista Nº 2)
Esta visión coincide con la concepción de la medida que se traduce en el
decreto vinculando a la misma a la Ley 26.061. Algunas organizaciones señalan
también que la AUH es un derecho de los trabajadores informales y los
desocupados, comprendiendo que son éstos sujetos los destinatarios de la
medida.
“Nosotros creemos que los destinatarios son todas aquellas personas que no están con un trabajo formal, y las mujeres que no pueden acceder a un trabajo y bueno tienen derecho a que sus hijos tengan la asignación como cualquier otro trabajador de la Argentina” (Entrevista Nº 4)
“No es un plan sino un derecho” Un tema que en las entrevistas fue desarrollado por las organizaciones es
cuánto la AUH, en tanto política pública, se acerca o aleja de la idea de que los
sujetos destinatarios (comprendiendo tanto a los niños como a los trabajadores
informales o desocupados) son sujetos de derechos.
Algunos referentes asocian la idea de derecho a la de política universal,
diferenciando esta medida con programas focalizados como el Jefes y Jefas de
Hogar o el Programa Familias por la Inclusión Social. Una organización
comprende la medida dentro de las políticas de transferencia de ingreso.
“La AUH intenta de alguna manera recuperar una concepción de Ingreso Ciudadano, en este caso está destinado a niños puntualmente.
147
Y desde su concepción ha permitido poner por primera vez en la historia de las políticas públicas en Argentina, poner en la mesa la discusión el ingreso de las clases con menos recursos. Me parece que la asignación genera un quiebre muy importante en las políticas sociales” (Entrevista Nº 3) “No es un plan social más sino que es un derecho.Y bueno…uno adhiere, está de acuerdo y creo que es un programa que está planteado desde el derecho, y esa es nuestra mirada”. (Entrevista Nº 4)
Algunas organizaciones visualizan que aún la concepción de derechos de
esta política no está arraigada en las prácticas institucionales ni en los discursos
cotidianos que circulan en el territorio. Los cambios en la concepción de las
políticas no se logran de manera automática e inmediata.
“La gente no tiene muy claro si la AUH le corresponde… por qué le corresponde... si es un plan más. No está trabajado todavía como un derecho, entonces todavía está en el imaginario social, como muy instalado el tema del subsidio (Entrevista Nº 3) “La asignación es un derecho no es un plan más, está instalado en el discurso que es un plan social. También trabajar con la otra gente que no entiende para que se da, creemos que todavía hay un bache, la gente que tiene un trabajo cree que es un plan más, las frases de siempre se siguen escuchando (...) Si es un derecho hay que trabajarlo mucho, falta mucho para que tenga sentido” (Entrevista Nº 4)
Así mismo las organizaciones comprenden que la AUH debe ser compatible
con otros programas y que es un recurso insuficiente.
“No porque reciben la AUH tienen que perder la beca escolar (… ) hay que flexibilizar las compatibilidades con otros programas (…)el recurso no alcanza, la gente no puede recibir recursos de otros programas. Si no tenés trabajo y sólo recibís la asignación piensan que con eso se cubren todas las necesidades” (Entrevista Nº3 )
“Todavía no es universal”
Los referentes consultados mencionan que existe aún una gran cantidad
de familias que faltan incorporarse a la AUH y fundamentan en sus respuestas las
dificultades para acceder a los circuitos de inscripción –principalmente en zonas
rurales- , la falta de información o falta de documentación de algunos niños.
También expresan dificultades en los trámites legales de tenencia de niños de
padres separados y la lentitud de los procesos judiciales.
“Entendemos que la AUH todavía está focalizada, en lo teórico deben tener acceso, pero hay que implementar en lo territorial, en los circuitos, quién lo hace? El ANSES no va y busca a la gente” “los cambios tienen
148
que ver con la asistencia diaria a la escuela, a los controles de salud, es un derecho” (Entrevista Nº 2) “La AUH está planteada desde el derecho, pero me gustaría que fuera más universal (…) me parece que no se han adecuado el resto de las políticas, se han seguido con programas asistenciales (…) desde una mirada inclusiva, la asignación universal es grandiosa” (Entrevista Nº 1)
“La AUH debe complementarse con las políticas provinciales” Los referentes de las organizaciones sociales visualizan que es necesario
fortalecer a las políticas públicas provinciales para acompañar la medida y facilitar
a las familias el cumplimiento de las condicionalidades (escolarización y controles
de salud de los niños/as y adolescentes). Identifican dificultades en el acceso a
salud; desconocimiento de circuitos de acceso a la educación de adultos y
desconocimiento sobre programas que favorecen la reinclusión educativa.
“En una primera etapa hubo un fuerte impacto en la escolarización, si bien con algunas dificultades para encontrar lugar donde inscribirlos sobre todo aquellos niños que habían dejado hacía mucho tiempo. Pero pasada esta etapa de inscripción lo que sí empezamos a notar es que chicos que estaban inscriptos o no asistían o asistían muy poco y que igual obtenían el certificado. Por un lado la escuela se vio obligada a inscribirlos pero en realidad no era receptiva de ese chico y no generaba mecanismos para que ese chico efectivamente fuera” (Entrevista N° 1) “Los centros de salud siguen funcionando como siempre. No han ampliado los horarios.” (Entrevista N°3) “Generalmente el centro de salud ponía muchos obstáculos para dar turnos, pocos médicos, distancia digo las mismas causas que antes estaban en salud, seguían estando sin resolverse.” (Entrevista N°1)
Implicancia de la AUH en la vinculación de las familias y sujetos con la
Organización Social
La AUH posibilita un nuevo modo de vinculación con la organización social
ya que fundamentalmente rompe con el ideario propio de las políticas sociales de
corte neoliberal, en que el acceso a los beneficios de una determinada política
estaba supeditada a acreditar la “participación” en alguna actividad comunitaria, en
general, promovidas por OSCs. Participación que, debe remarcarse, era de
carácter netamente tutelar: “participación tutelada”.
Todas las organizaciones sociales entrevistadas tenían experiencia previa,
habiéndose involucrado en la ejecución del Plan Jefes y Jefas de Hogar y el
149
Programa Familias por la Inclusión Social. La participación en el comúnmente
llamado Plan Jefes y Jefas –o en otros programas que incluían la
contraprestación laboral de los beneficiarios- otorgaba a las organizaciones
sociales un lugar de poder en relación al control de la contraprestación de los
beneficiarios. Las organizaciones sociales completaban la planilla de asistencia
que avalaba –o no- la posibilidad del cobro del subsidio. Por su parte, en el
Programa Familias por la Inclusión Social, el componente educativo del Programa
estaba orientado a la participación en actividades escolares de niños/as y
adolescentes y de mujeres en talleres familiares de los destinatarios del Programa,
quienes, en un principio, estaban altamente condicionados a participar en ellos
para el cobro del subsidio.
La AUH posibilita en cambio, una nueva relación de los sujetos no sólo con
el Estado, sino también con las organizaciones sociales. Las acciones que pueden
promover las organizaciones en relación a esta medida permiten vínculos más
autónomos de los sujetos, acciones no coercitivas y la no mediación con los
recursos familiares. Aunque no todas las organizaciones comprenden esta nueva
relación como algo superador.
“Ahora no es “algo a cambio de”, eso es muy importante, ahora más allá de que hay requisitos, tiene que ver con el cuidado de ciertos derechos, antes era extorsivo. Antes había mucho más clientelismo. “(Entrevista Nº 3) “No es tan extorsivo, ahora no quieren venir al comedor para la contraprestación” (Entrevista Nº 3)
“Con respecto a las organizaciones y sus miradas sobre la asignación, la respuesta es diversa, tanto como posiciones ideológicas hallan en las organizaciones. Hay organizaciones que ya lo trabajaban antes, no con la asignación, en las cuales hay un trabajo de derecho, de independencia de la persona que va, la cual lo vivió como un elemento positivo Y aquellas fue tienen generación de dependencia, no y relataban cosas como “ya no quieren venir a ayudar al comedor” “ya no quieren venir a cocinar””al final antes por lo menos venían” (Entrevista Nº 1) “El vínculo ha mejorado con las familias, antes era a través del Plan Jefas que había que ubicarlas en una tarea para que no perdieran el plan, el plan era lo importante, ahora vienen a trabajar para su comunidad, vienen porque quieren” (Entrevista N°4)
150
Este nuevo modo de relación se puede observar en las acciones y
estrategias que desarrollaron las organizaciones antes y durante la
implementación de la AUH. De las organizaciones entrevistadas algunas
participaron activamente de las instancias previas a la implementación de la AUH,
otras participaron de manera indirecta y algunas no se involucraron en ninguna
estrategia.
“Antes de la aplicación de la AUH se vino participando de los distintos movimientos que iban apoyando la AUH, a nivel nacional, provincial, formulando propuestas desde los distintos espacios y una vez aplicado, hubo una etapa de mucha difusión con organizaciones para que tuvieran el material y supieran como acompañar a las familias y con algunos temas específicos como documentación, algunos puntos que veíamos en cada uno de los lugares como ejes de preocupación para efectivizar la AUH.(Entrevista Nº 1) “Nosotros como organización no hemos participado de ninguna instancia previa a la AUH, antes de que se formulara o se implementara. Sabemos que la FEC ha estado mucho en esto, nosotros indirectamente. Siempre estamos presentes en las reuniones del Consejo Provincial o en FEDEM, estamos al tanto pero no militando la temática, si militamos fuerte en lo que es la aplicación de la 26061”. (Entrevista Nº 2) “No hemos participado de ninguna instancia previa a su implementación. Del programa de Inclusión educativa vino una trabajadora social a dar una charla sobre la AUH. Para nosotros, no se si tiene que ver con la zona, pero es muy difícil acceder a la información de cuándo se hacen encuentros, capacitaciones, siempre nos enteramos tarde.” (Entrevista Nº 3) “A nivel nacional estamos en la red de inclusión del derecho a la educación y para la AUH trabajamos en red con otras organizaciones. A nivel departamental no sabíamos si habían espacios de discusión sobre la AUH. Lo hacíamos a nivel más provincial y nacional con la red o vía mail, participando en algunos encuentros, firmando para que saliera cosas así….” (Entrevista Nº 4)
Algunas organizaciones se involucraron en la implementación facilitando
información a las familias en sus sedes.
“A nosotros cuando salió AUH nos pareció muy positivo y nos pareció bueno colaborar para que la gente que puede llegar a acceder, pueda acceder porque creemos que es un derecho.” (Entrevista Nº 4)
En contraposición algunas organizaciones hicieron más hincapié en las
dificultades que se les presentaron al asesorar a las familias para que recibieran la
AUH.
151
“Si hay que tramitar un documento, tramitar tenencias, se hace difícil y
tenés que proponer un abogado, tenés que dar mayor información y eso
es un plus que tiene que poner la organización que a veces no nos da
porque (la familia) necesita un profesional para ponerle al lado, por
ejemplo un abogado (…) Ningún organismo del Estado aparece, el
ANSES no va y busca a la gente” (Entrevista Nº 2)
Las nuevas demandas que reciben las organizaciones a partir de la
implementación de la AUH, pueden ser percibidas por éstas como nuevas
responsabilidades a las que tienen que responder con escasos recursos. Según
cómo se comprenda la medida, su relación con la misma y cómo se evalúe el
impacto que ha tenido en la cotidianidad de las familias, las organizaciones se
involucraron o no en la implementación modificando las estrategias de trabajo.
“Nosotros en cuanto al trabajo nuestro no ha cambiado...También por el perfil que tiene la organización. Nosotros tenemos el Programa Comer juntos no tiene que ver directamente con la AUH” (Entrevista Nº3 )
Ninguna de las organizaciones manifiesta haber modificado directamente
sus actividades en relación a la AUH, aunque en el territorio se hayan constituido
en espacios significativos de referencia en cuanto a la información por ejemplo en
relación a la documentación que deben presentar las familias para acceder a la
AUH.
“O sea que están al tanto de la AUH, por ahí si alguien tiene una duda…, se puede acercar” “Si todo el tiempo….porque se ve muy marcado q ellos pueden venir a preguntar… “(Entrevista Nº5)
Implicancias de la AUH para la acción de las OSCs: desafíos y potencialidades
Todas las organizaciones entrevistadas acuerdan que la implementación de
la AUH ha favorecido a las familias. En relación a cómo se posicionan como actor
en relación a esta política pública, se podría destacar que esta medida posibilita
un nuevo modo de relación entre las organizaciones sociales, las familias y los
efectores de políticas públicas (principalmente escuelas y centros de salud). La
implementación de la AUH – a diferencia de los planes o programas sociales- no
supone la mediación de las organizaciones sociales para acceder al cobro, ni
para dar cuenta de la condicionalidad. Esto puede ser percibido como un “no
lugar” o como un “nuevo lugar” en la política social.
152
De este modo, en algunos casos se reconoce que la AUH promueve la
autonomía de los sujetos, reduciendo las relaciones de dependencia que
promovían las políticas focalizadas, en donde la participación de los sujetos en las
organizaciones en algunos casos era implícitamente obligatoria.
En los discursos que aparecen en las organizaciones sociales quedan
plasmadas las tensiones en que se encuentra la implementación de la política. La
mayoría de las organizaciones comprende a esta política como un derecho y
buscan posicionarse desde el reconocimiento del derecho.
“En relación a la asignación, un ejemplo fue cuando salió un funcionario por la televisión dijo que en los barrios marginales lo ocupaban para tomar, para drogarse, entonces nosotros llamamos al diario, porque estaban muy preocupadas las mujeres y se lo plantearon, que ellas lo necesitaban para alimentar a los niños. Hay muchas mujeres solas, muchas mujeres solas… y así se hizo, salió en el diario El Sol”. (Entrevista Nº 5)
Aunque también otros discursos podrían acercarse más a la visión del
“pobre merecedor de asistencia.”
“Tienen la posibilidad de acceder al dinero, pero les ha costado porque saben que tienen que cumplir con estas cosas, asistencia diaria a las escuelas (Entrevista N°2)
Se observa también en los relatos la tensión entre Plan Social vs. Política
Universal cuando vinculan y comparan la experiencia de la AUH con el Plan Jefas
de Hogar o el Programa Familias y en la comprensión de la condicionalidad como
estrategia de integración social o de control social. Esto se traduce en frases como
“ya no quieren venir a ayudar al comedor, a cocinar, por lo menos antes venían”,
“ahora no es algo a cambio de… es menos extorsivo”
Aunque la AUH se plantea como una política de carácter universal, tiene
impacto territorial en la vida cotidiana de las familias. Las organizaciones sociales
pueden cumplir un lugar en este entramado. Las políticas sociales destinadas a
las familias pueden reforzar redes identitarias y de sostén en la comunidad. Se
considera que las organizaciones sociales tienen posibilidades de fortalecer
estrategias y dispositivos de trabajo de integración social, que complementen una
política de transferencia de ingresos como la AUH.
Los conflictos de integración social que se expresan territorialmente en las
comunidades no se resuelven exclusivamente con mejorar la situación de pobreza
153
de las familias, es necesario trabajar en la reconstrucción de lazos sociales. Se
comprende que la potencialidad que tienen las organizaciones sociales radica en
que su acción se sitúa en un espacio local. La efectivización de derechos
encuentra en el espacio local el ámbito más propicio para su desarrollo. En estos
espacios es donde los sujetos despliegan su vida cotidiana, construyen las
relaciones de cercanía que otorgan sentido a sus vidas, y –debido a múltiples
factores- es allí donde desarrollan las identidades que fortalecen su proyección de
futuro.
Por otra parte las organizaciones sociales no trabajan con grandes escalas,
sus acciones no son masivas, y allí está su riqueza, en el trabajo “cuerpo a
cuerpo” que pueden realizar para acompañar a las familias a que puedan cumplir y
exigir el cumplimiento de la condicionalidad comprendida ésta como un piso para
el ejercicio de los derechos a la salud y a la educación. Un ejemplo de ello es la
centralidad que tiene en la reinserción de adolescentes en la escuela secundaria
el acompañamiento y sostén que puede brindarse desde las organizaciones
sociales.
Del estudio surge que las organizaciones sociales tienen especial
trayectoria en temas educativos vinculados al derecho a la educación,
principalmente en referencia al acceso a la educación. La defensa de otros
componentes del derecho a la educación, como la lucha por la educación pública y
gratuita, el respeto por la identidad cultural y la lengua de origen, el respeto por los
derechos humanos, no aparecen en los relatos de las entrevistas.
Las organizaciones expresan que tienen experiencia principalmente en
realizar acciones complementarias a la escuela. Es quizá la implementación de la
AUH como así también la participación en otras políticas públicas la que ha
permitido poner en vinculación las experiencias de educación no formal que
realizan con la escuela.
La gestión de políticas públicas, el acceso, permanencia y egreso de niños,
niñas y adolescentes del sistema educativo, deben tener en cuenta
simultáneamente la construcción de mecanismos de promoción, participación y
acompañamiento que exceden los límites y esfuerzos de la escuela. Es allí donde
154
las organizaciones sociales pueden jugar un rol fundamental: promoviendo el
dialogo y encuentro con la comunidad
Muchos de los problemas que enfrenta hoy la escuela, podrían ser
abordados con mayor posibilidad de éxito en forma interinstitucional, articulando y
complementando el trabajo conjunto entre escuela y las organizaciones sociales,
comprendiendo que la conflictividad en la que se trabaja es la misma y que es
necesario trabajar en forma conjunta la problemática que expresan los niños y
jóvenes comprendiendo que estos son sujetos indivisibles. En este sentido la
AUH, a partir de la mejora en el ingreso familiar permite ejercer el derecho a la
educación, percibido no como una obligatoriedad o como una contraprestación
sino como el compromiso de la sociedad para que los chicos terminen la escuela.
El desafío que dispara a las organizaciones sociales la implementación de
la AUH no es tanto pensar qué cosas “nuevas” tendrían que hacer para
acompañar la medida sino cómo vincular lo que se viene haciendo con el
derecho de la familia a recibir la AUH y la centralidad que tienen el derecho a la
educación y el acceso a la salud. Es decir, que las organizaciones puedan
preguntarse: ¿qué tiene que ver este taller qué desarrollamos sobre arte o corte y
confección con el derecho a la educación? Es un desafío de una revisión política
de las prácticas organizacionales. No se trata de suplir al Estado en sus
obligaciones sino pensar cómo los distintos actores pueden fortalecer la política
pública. Esto implica para las organizaciones dejar de pensarse por fuera de la
política social y educativa.
Cabe destacar la importancia de que las organizaciones sociales se
planteen la necesidad de generar estrategias de forma organizada y articulada. La
necesidad de actuar con otros, de propiciar acciones en conjunto reubica a las
organizaciones en el escenario y permite revisar alianzas y profundizar las
reivindicaciones políticas de cada una de ellas. Exige también revisar prácticas. Es
un desafío para las organizaciones comunitarias que trabajan con infancias
reconocer la dimensión política de sus proyectos. Nuevos roles de las
organizaciones podrían pensarse desde cómo formar parte en la gestión de lo
público y en la reconstrucción del tejido social.
155
CAPÍTULO 5
Implicancias de la AUH en efectos macroeconómicos y
sectoriales en la Provincia de Mendoza.
156
INTRODUCCIÓN
Los índices de pobreza/indigencia y los indicadores de desigualdad no son
las únicas variables que permiten medir las implicancias de la AUH.
A casi dos años del anuncio del Gobierno Nacional sobre la implementación
de la medida pueden sumarse nuevos datos al análisis. La intención de este
apartado es incorporar información sobre efectos macroeconómicos y sectoriales
en la provincia de Mendoza producto de la puesta en marcha de la AUH.
5.1 COMERCIO
A nivel nacional, de acuerdo con estimaciones de la propia ANSES, más del
80% del monto que se distribuye mensualmente entre los beneficiarios de la
asignación se destinan al consumo básico. En el año 2010 la Cámara de
Distribuidores y Autoservicios Mayoristas (CADAM) especifica que “ese dinero se
destina mayoritariamente a alimentos, bebidas, productos de limpieza y artículos
de tocador, lo que redunda en una forma de motorizar la economía”22. Esta
entidad estima que la inyección de efectivo provocó un aumento del 5% en las
ventas de los almacenes y pequeños supermercados. El presidente de la Cámara
manifestó en el 5to. Foro Federativo de Capacitación, organizado por la entidad,
que la asignación universal es una de las razones de la recuperación económica
del sector. “Tuvo un impacto notorio, sobre todo en los pequeños negocios”23
En tanto, desde la Cámara Argentina de Supermercados (CAS), que agrupa
a medianos y grandes comercios24, señalan que las ventas han crecido un 10% en
general, con números que podrían llegar al 15% en los núcleos de mayor pobreza.
El presidente de la entidad manifestó que “el impulso de esta medida del Gobierno
fue tan importante para nosotros que hay zonas en las que las ventas crecieron
hasta un 20% en estos últimos meses. La cámara realizó una encuesta entre
22
Disponible en http://sur.elargentino.com/notas/auh-sigue-el-alza-del-consumo-basico 23
Disponible en http:www.cadam.com.ar/2010/index.php?m=nota&idTipo=1&id=32 24
Nuclea a cinco mil pymes en todo el país.
157
nuestros clientes beneficiarios del plan, que reveló que el 72% del subsidio se
gasta en alimentos”25
De acuerdo con un estudio publicado por la consultora The Nielsen
Company, que refleja el Diario La Nación, “entre diciembre de 2009 y marzo de
este año (refiriéndose a 2010) la demanda de alimentos, bebidas, artículos de
tocador y de limpieza registró un alza de 5,8%, contra el 1,3% con el que había
cerrado 2009”, continúa diciendo, “el impacto en el consumo se sintió con más
fuerza entre los almacenes y los negocios independientes, que en promedio
tuvieron un crecimiento del 13,3% en su volumen de ventas”. En la misma nota se
hace referencia a las cadenas de supermercados, que confirmaron los datos de la
consultora, dando cuenta de la recuperación en la demanda. El presidente del
grupo Carrefour Argentina sostiene “lo que notamos es un crecimiento suave pero
sostenido del consumo, en torno al 5%, La mejora se hace sentir con más fuerza
entre las tiendas ubicadas en zonas más populares” En la misma línea, la cadena
Diarco destaca: “se nota que la gente tiene más plata en el bolsillo y ese
excedente se vuelca íntegramente al consumo de alimentos”26
En el plano provincial, observando los datos del Índice de Comercio
Minorista (ICmin) que publica la DEIE, se puede observar un crecimiento
sostenido de las ventas en el año 2007 y una desaceleración a partir del año 2008,
registrándose la primer tasa de crecimiento interanual negativa en el cuarto
trimestre de ese año.
En 2009 si bien las tasas interanuales continúan siendo negativas, en los
últimos dos trimestres de ese año, las mismas son cada vez menores. Asimismo,
los datos desestacionalizados muestran signos de recuperación, con variaciones
intertrimestrales positivas en el segundo y tercer trimestre de ese año. Finalmente
en el último trimestre del año 2009, coincidiendo con la entrada en vigor de la
asignación universal por hijo, se registró un crecimiento del 9,8% en relación al
mismo período del año anterior.
25
Disponible en http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-142810-2010-03-28 26
Disponible en http//www.lanacion.com.ar/1261285-el-efecto-de-la-asignacion-por-hijo-llega-al-consumo-masivo
158
Durante el año 2010 continúa el ciclo expansivo, en el cuarto trimestre de
dicho año el crecimiento interanual es del orden del 28%, acumulando cinco
trimestres consecutivos de crecimiento a tasas cada vez mayores.
Gráfico Nº1. Índice de Comercio Minorista. Mendoza. 1er. Trim. 2007- 4to. Trim. 2010.
Fuente: Indicadores Económicos Provinciales - DEIE
Tomando como referencia este dato, el comportamiento del comercio en la
provincia se ha modificado a partir del 4to. trimestre de 2009, asemejándose a lo
ocurrido a nivel nacional. Las variaciones interanuales (2010-2009-2008) son
positivas y altas en la mayoría de los casos, mientras que las variaciones trimestre
a trimestre son también positivas pero con un comportamiento más heterogéneo.
Siguiendo los datos del INDEC para Mendoza sobre las ventas en
supermercados podemos observar el crecimiento experimentado por los distintos
rubros.
159
Gráfico Nº2. Ventas en supermercados por grupos de artículos Mendoza. 2007- 2010
Alimentos y bebidas es el rubro más importante y presenta una tasa de
crecimiento interanual de 27% para el año 2010. Respecto a la participación en el
total de ventas, entre 2009 y 2010 los artículos de limpieza y perfumería y el rubro
de indumentaria, electrónicos y artículos del hogar incrementaron su participación,
pasando de 15,5% a 16% y de 5,9% a 6,3% respectivamente.
Al desagregar el rubro principal (alimentos y bebidas) se percibe que la
categoría almacén posee la mayor participación y crece un 24% en el 2010, le
sigue en importancia carnes, este producto presenta la mayor tasa de crecimiento
durante el 2010, un 30%.
160
Gráfico Nº3. Ventas en supermercados por grupos de artículos. Alimentos y bebidas. Mendoza. 2007- 2010
Los testimonios
Es importante destacar que según los testimonios que surgen de los grupos
focales realizados a madres destinatarias de la AUH en los departamentos de
Lavalle, Guaymallén y San Rafael, por el equipo de investigación, siempre que
existe la posibilidad, los beneficiarios priorizan al supermercado como lugar de
compra, antes que a los pequeños almacenes de la zona ya que encuentran
grandes diferencias de precios.
“Al átomo (N de R: cadena de supermercados), lo que está barato en el átomo, al leal (N de R: cadena de supermercados) lo que está barato en el leal, un poquito en cada lado…” (GF Guaymallén)
“Había una época que me hacía el recorrido, salía de acá al vea (N. de R.: cadena de supermercados) que lo cerraron, entonces me traía todo lo que era oferta, y bueno era la forma…” (GF Guaymallén)
De acuerdo con los argumentos de las personas beneficiarias de la AUH, se
percibe la incidencia de esta política social fuertemente en el consumo. Existe un
cambio significativo en cuanto a las posibilidades de acceso a determinados
bienes por parte de las familias destinatarias. Los materiales escolares y la
161
indumentaria (específicamente ropa y zapatillas) son los bienes que más se
destacan.
“Yo (lo utilizo) en lo que es la escuela y alimentación.” (GF Guaymallén) “Viene bien, pero por ahí te alcanza para comprar zapatillas y un pantalón nomás…” (GF Lavalle) “Yo también, la escuela, por ahí en ropa que le compro a los chicos, y por ahí con los médicos se te enferman los chicos y no consigo turno o no consigo turno en el centro de salud lo hago ver con uno particular le compro los medicamentos” (GF Guaymallén) “Yo tengo mi nena va al jardín bueno le compro todo el material, lo que te piden y tengo mi nene de 3 años, lo visto...”(GF Guaymallén)
“Yo no hay mes que no le compre ropa , zapatillas” (GF Lavalle)
“Yo este mes como la nena la nena trae tarea para hacer en la compu y para
que no esté yendo todos los días al ciber , y es un poco lejos le compré la
computadora.”(GF Lavalle)
Además, de la información relevada se desprende que los hogares han
podido acceder a una alimentación más variada, incorporando, por ejemplo, carne
a la dieta familiar o yogurt para los integrantes más pequeños del hogar.
Han incorporado algún alimento que antes no consumían? Si yogures, cereales… Me pedí la tarjeta del Makro que podés ahorrar más. Compro carne, mi niño más grande es más delicado. ¡Helado! Se nota mucha diferencia con la comida. (GF Lavalle)
Es significativo destacar, a partir de los testimonios, que la AUH se destina
en buena parte o en su totalidad a la compra de materiales escolares e
indumentaria contribuyendo así a mejorar las condiciones de asistencia de los
chicos a la escuela. “Así, mientras los chicos y la chicas dicen atravesar los
procesos de aprendizaje en mejores condiciones cualitativas (…), sus padres
traducen en valores de seguridad y tranquilidad el aporte mensual de la AUH,
generándose pues un círculo de confianza que favorece el clima familiar y
contribuye a la permanencia y el desempeño de los hijos en la escuela”27
27
Análisis y evaluación de los aspectos educativos de la Asignación Universal por Hijo (AUH). Noviembre 2011. Disponible
en http://portal.educacion.gov.ar/asignacion-universal-por-hijo-para-proteccion-social/
162
5.2 EMPLEO
En esta sección la finalidad es caracterizar la oferta de trabajo en la
provincia, observando el comportamiento de estos indicadores antes y después de
la implementación de la AUH.
En este sentido la pregunta de investigación es acerca del impacto de la
AUH en el empleo, teniendo en cuenta que algunos modelos teóricos consideran
que ciertas políticas de protección social pueden transformarse en un desincentivo
a la participación económica de la población.
La AUH se encuentra dentro de los programas que no requieren
contraprestación laboral, como el Plan Familias o las jubilaciones por moratoria, lo
que no significa que estas transferencias del estado puedan causar desincentivos
para la participación en el mercado de trabajo. Las tasas de empleo y desempleo
en el total de aglomerados cubiertos por la EPH muestran variaciones positivas,
comparando la situación anterior a la implementación de la AUH con lo ocurrido a
casi un año de su puesta en marcha. La misma tendencia se observa en Mendoza
con la particularidad de que la variación en la tasa de desempleo es
significativamente mayor.
Gráfico Nº4. Tasa de empleo y desempleo (en porcentaje) Aglomerado Gran Mendoza 1er. Trimestre 2007 – 4to. Trimestre 2010
Fuente: Elaboración propia en base a datos EPH-INDEC
163
Al examinar el comportamiento del mercado laboral en la provincia28, se
observa que en el cuarto trimestre de 2009, la tasa de empleo en Gran Mendoza
se situó un punto por encima de lo registrado en el trimestre anterior, no obstante
esto, los cuatro trimestres del año 2009 muestran bajas respecto a los mismos
períodos de 2008, en promedio estas disminuciones alcanzan 1,4 puntos básicos,
siendo el tercer trimestre el que presenta la mayor disminución.
Respecto a la tasa de desempleo, durante el cuarto trimestre de 2009
alcanzó el 6,8%. Cabe destacar que el desempleo en Gran Mendoza, durante el
año 2009, aumentó en promedio 2,6 puntos básicos respecto a 2008,
registrándose el mayor aumento en el segundo trimestre, pasando de 3,9% en
2008 a 7,3% en 2009.
Durante el 2010, la tasa de empleo mejoró levemente en el primer trimestre,
respecto a lo ocurrido en el último periodo de 2009. Sin embargo, a partir de allí el
indicador cayó sistemáticamente en los siguientes dos trimestres del año,
recuperándose levemente en el último.
En cuanto al desempleo, la tasa fue bajando en los tres primeros periodos
del año, para subir 0,1 puntos básicos en el cuarto trimestre (respecto al periodo
anterior).
La reducción en la tasa de desempleo que se registra durante el 2010 es
muy significativa, si se compara la tasa del cuarto trimestre con la obtenida en
igual período del año 2009 se observa un descenso de 3 puntos básicos.
28 Es importante destacar que los datos correspondientes al mercado laboral solo permiten una aproximación al análisis de la temática y su vinculación con la AUH, ya que no corresponden específicamente a la población beneficiaria de la AUH, sino que hacen referencia al
total del aglomerado Gran Mendoza (de acuerdo a la EPH)
164
A pesar de todos los aspectos enumerados anteriormente, se visualiza en
2010 un leve aumento en la tasa de inactividad, pero parece más probable que
esto este relacionado a otros aspectos, como la ampliación de la cobertura del
sistema previsional, que a la implementación de la AUH.
A modo de conclusión.
De acuerdo a lo manifestado por los representantes de las diferentes
cámaras que nuclean a los comerciantes, y los testimonios de los beneficiarios de
la AUH; se percibe la fuerte incidencia de esta política social en el sector
comercio.
En función de la información disponible, tanto provincial (ICMin) como
nacional (ventas en supermercados–INDEC), se observa una modificación en el
comportamiento del comercio en la provincia a partir de finales de 2009. Durante
el 2010 este comportamiento se afianza y se observa un incremento de ciertos
grupos de productos que son mencionados en los grupos focales como productos
a los cuales se destina la AUH.
El aporte de la AUH se destina en buena parte o en su totalidad a la compra
de materiales escolares e indumentaria, también contribuye a ampliar la matriz
alimenticia de los hogares, incorporando productos como carne y yogurt.
La información consultada respecto a las principales tasas del mercado
laboral no arroja evidencia de que políticas como la AUH, puedan ser
165
consideradas como un desincentivo a la participación económica de la población,
tal como lo asumen ciertos modelos teóricos.
Si bien en 2010 se visualiza un leve aumento en la tasa de inactividad,
tomando en cuenta el monto de la AUH (que es relativamente bajo en
comparación con el valor de la canasta básica total-CBT), podría afirmarse que no
constituye una alternativa a la participación en el mercado laboral, sino una ayuda
que contribuye a atenuar la condición de pobreza/indigencia.
166
CAPÍTULO 6
Conclusiones y Recomendaciones de Política Pública
Provincial y para el desempeño de Actores implicados
167
INTRODUCCIÓN En el presente capítulo se desarrolla una síntesis de las principales
conclusiones y recomendaciones que el estudio llevado a cabo permite ofrecer.
Cada capítulo desarrollado en el presente informe da cuenta de los distintos
aspectos abordados a lo largo del proceso de investigación. Y si bien en el
desarrollo temático de cada uno de esos capítulos, van desplegándose
conclusiones y recomendaciones, a los fines expositivos en este último capítulo
pretendemos hacer una compilación de ellos.
El proyecto de investigación que dio lugar al presente informe, tuvo –entre
sus objetivos- poder formular propuestas y recomendaciones a partir de los
hallazgos que se proponía alcanzar. Es por ello que sin pretensión de
exhaustividad ni de propuesta acabada, hay una serie de aspectos y dimensiones
de política pública –particularmente en los campos estudiados- que nos parece
importante dar cuenta como aporte al diseño e implementación de acciones de
política pública de carácter provincial y municipal a partir de la incidencia de la
AUH en nuestra provincia.
Algunas de estas conclusiones y recomendaciones son de carácter general
y otras atañen a campos o temas específicos. A los fines expositivos las hemos
organizado de esa manera: algunas propuestas de carácter general y otras por
tema y/o campo abordado en el presente estudio.
6.1 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES EN GENERAL
A nivel de Planificación de políticas públicas:
Importancia de analizar las problemáticas sociales en términos de
tendencias y proyecciones. En el caso de la AUH en tanto medida de política
pública del gobierno nacional, consideramos sumamente importante, visualizarla
como escenario de oportunidades para planificar y establecer acciones
provinciales. Escenario de tendencias a partir de las cuales establecer posibles
proyecciones, previendo no sólo las modificaciones por la acción de destinatarios
168
o demandantes de servicios, sino como ESCENARIO DE OPORTUNIDADES,
para generar, potenciar y/o mejorar, reorientar las políticas públicas provinciales y
municipales.
En los capítulos 1 y 2 han sido ampliamente desarrollados tanto la
cobertura, como el impacto de la AUH para la reducción de pobreza,
indigencia y desigualdad. El análisis desagregado por Departamento ofrece –a
su vez- información pormenorizada de comportamiento de indicadores. Al diseño e
implementación de políticas públicas por parte de los gobiernos provincial y
municipales se presenta el desafío de comprender sus alcances y en función
de ellos establecer políticas y estrategias de acompañamiento y
fortalecimiento de los alcances de la misma y aprovechar las sinergias de
esta política de carácter universal. En este sentido se puede hablar de la
necesidad de la complementariedad de políticas públicas. Cuando una política
universal impacta diferencialmente, hay que combinarlo con otros aspectos. La
necesidad de que el estado provincial tenga en cuenta cómo una política de
carácter nacional y universal, en el sentido de que toma la población pareja,
impacta diferencialmente según el perfil productivo de cada zona. Una cosa es el
posible impacto de una política de transferencia de ingreso como complemento de
ingresos y otra es para cuando no hay actividad productiva relevante en una zona.
Parecería una medida con mayor impacto y para un perfil de la pobreza que está
más caracterizado en zonas urbanas.
A partir de la experiencia desarrollada en el presente estudio, ha sido
particularmente útil recurrir a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida
(ECV), instrumento estadístico elaborado y aplicado por la DEIE. Consideramos
que es un instrumento de análisis subutilizado y/o subestimado en el diseño de
políticas sociales provinciales y municipales. Recomendamos su utilización para
analizar y establecer diagnósticos de pobreza e indigencia, perfil de hogares,
ingresos, etc. a la hora de diseñar y establecer prioridades de política social.
169
También a partir de la experiencia del equipo de trabajo que llevó a cabo el
presente estudio, se valora la dinámica de trabajo que adquirió el equipo del
proyecto: establecimiento de hipótesis, búsqueda de información, elaboración de
conclusiones parciales, confrontación de resultados, elaboración de conclusiones
generales. Es una dinámica de alguna manera “intersectorial” que hoy se torna
imprescindible para la elaboración de diagnósticos y proyecciones, como así
también para el diseño y planificación de políticas públicas. Superar la
fragmentación y la parcialidad en la acción pública en áreas como salud,
educación, desarrollo social no sólo es un desafío, es un imperativo
A nivel de los dispositivos de políticas públicas y abordaje de las
problemáticas sociales.
Tener en cuenta que –en general- los dispositivos (servicios, instrumentos,
etc.) de abordaje de las problemáticas sociales están diseñados para la “tutela” de
las familias, sujetos, comunidades, en condiciones de pobreza.: decirles,
instruirles, sobre cómo deben educar a sus hijos, cómo deben organizar el hogar,
cómo deben alimentar, etc. La AUH incrementa los grados de “autonomía” de
las familias. Y para acompañar esta política, es necesario también modificar
las concepciones de esos dispositivos. Establecerlos no para el control y la
tutela sino para la igualdad, no sólo económica sino cultural y social. Es decir que
las familias puedan incrementar sus posibilidades de decisión propia, de
autonomía creciente.
6.2 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS DIRECTAMENTE IMPLICADAS POR LA APLICACIÓN DE LA AUH Educación
- Es preciso propiciar y mejorar la complementariedad y sinergias de
políticas (Planes, Programas, Acciones) que potencien y mejoren las condiciones
de permanencia en el sistema educativo.
170
- Establecer estrategias complementarias entre actores sociales diversos
con presencia territorial a fin de promover el acompañamiento y mejoras de las
trayectorias educativas de los niños/as y adolescentes.
- Las madres que participaron de los grupos focales expresaron en su
totalidad que todos sus hijos asistían a la escuela antes de la implementación de
la AUH. Estos resultados de carácter cualitativo tienen correspondencia con los
datos cuantitativos de matrícula que muestran que la AUH no ha implicado un
crecimiento directo de matrícula en el año 2010 que es cuando debiera haberse
producido un impacto visible en la misma. Más bien los datos expresan que se
sigue una tendencia que ya venía desde años anteriores (ver en capítulo 3) y, por
lo tanto el incremento a partir del 2010 no es atribuible a la AUH. Lo que sí
permitiría inferirse a partir de la visualización del crecimiento de matrícula y de
creación de centros y servicios (aulas satélites) del nivel de jóvenes y adultos, es
que se ha incrementado la demanda de alternativas educativas que –por las
características propia de la Modalidad- atiendan necesidades educativas diversas.
Como desafío, a partir de la implementación de la AUH, que estaría
mostrando no un “ingreso” masivo al sistema, sino que los chicos
permanecen. En tal sentido habría que profundizar tanto sobre las necesidades
educativas de estos sectores que hoy permanecen en el sistema educativo y en
función de ellas atender y acompañar (potenciar, mejorar, fortalecer) las
trayectorias educativas de estos adolescentes cuya vinculación con la
escuela formal es débil y vulnerable a múltiples factores. Además sería
interesante profundizar, mediante procesos de investigación participativa, analizar
las características de esas trayectorias educativas y de los modos de vinculación
con el sistema educativo. Esto implicaría también visualizar y establecer acuerdos
de acción de diferentes actores que se comprometen e involucran con la
educación y que potencien la acción educativa escolar, desde una perspectiva
más abierta a la vinculación escuela-comunidad. Abre también un horizonte
interesante para la acción, por ejemplo, de Organizaciones de la sociedad civil en
la actual etapa
171
- Por otra parte, se considera a la AUH como una política que rompería la
tendencia en la que en los hogares de menores ingresos había que optar entre los
miembros que asistían a la escuela. Esta opción dejaba muchas veces afuera a
los adolescentes que debían buscar alternativas laborales para proveer ingresos
(para necesidades propias y/o del grupo familiar). La mejora en los ingresos
familiares podría romper el círculo en el que la familia tiene que optar cuál de los
hijos accede a la educación. En este sentido, se puede afirmar que esta política
permite a las familias tomar decisiones más autónomas.
- Las políticas educativas provinciales tienen como desafío acompañar a la
AUH, generando y/o fortaleciendo estrategias locales de vinculación entre las
familias, la escuela y la comunidad. Pareciera que ya no sería tan necesario
apoyar la compra de útiles escolares, becas de transporte o calzado. El desafío es
generar estrategias para acompañar las trayectorias educativas de niños y
jóvenes.
Salud
- En el caso de Salud, es donde aparecen los mayores vacíos a la hora de
contar con datos elocuentes, ya que sus propios agentes dudan de los procesos
de registración y sistematización de la atención. Al mismo tiempo queda la
pregunta acerca de si la “condicionalidad” opera en el sentido de simplemente una
formalidad o si efectivamente es aprovechada en lograr una efectivización de
derechos en términos de disponibilidad y accesibilidad, entre otros.
- En función de lo expuesto en el apartado de Salud del capítulo 3, se
perciben cambios en la demanda de servicios de salud, en los controles de
crecimiento y desarrollo pero, a pesar de lo comentado anteriormente, estas
consultas no guardan mucha uniformidad en toda la provincia. Del cruce de datos
surgen dos posibles interpretaciones; una de ellas es que no todos los
destinatarios asisten a los controles por lo que no se firman las libretas de AUH;
otra deducción posible es que los destinatarios asisten a los controles y no son
registrados correctamente en los centros de salud.
- En conclusión, puede afirmarse que en el Plan Nacer la condicionalidad de
AUH hizo que la demanda sobre el mismo, creciera con relación al año 2008 en un
172
97% (si consideramos que en este año se tenía un escenario sin AUH). Es en este
programa donde se percibe claramente el impacto en las atenciones médicas y
donde se corrobora la hipótesis que la condicionalidad ha provocado mayor
inclusión en la prestación de servicios de salud.
- Desde la información que ofrece el Plan Nacer (que sí cuenta con un
sistema de registración y sistematización propio) se deduce un incremento en los
controles de crecimiento y desarrollo que puede vincularse a la AUH.
- Los controles de crecimiento y desarrollo han aumentado en un 21% en el
periodo 2009/2010. Esta información estadística coincide con la percepción de los
profesionales de la salud sobre el impacto positivo que ha tenido la AUH en los
controles de salud y en la vacunación.
- La AUH ha permitido acercar a la población de sectores vulnerables a los
centros de salud, garantizando el derecho de los niños a realizarse controles de
crecimiento y desarrollo y cumplir con el calendario de vacunación. La AUH
favorece un primer acercamiento o una revinculación de ciertos sectores de
población que habían dejado de asistir a los centros de salud. Que este primer
contacto o “vuelta al sistema” se convierta en un vínculo más periódico con las
instituciones, dependerá en parte de las nuevas estrategias de atención que se
den los centros de salud y de la capacidad de los equipos de profesionales y los
administrativos de generar estrategias inclusivas.
- Será necesario profundizar el estudio de algunas situaciones particulares
que se presentan en departamentos de la provincia en los que gran parte de su
población recibe la AUH y sin embargo los controles de crecimiento y desarrollo
disminuyeron. En algunos departamentos de zonas rurales es donde se observa
esta disminución en los controles.
- Tanto los profesionales como las familias entrevistas expresan cierto
malestar o dificultad con el personal administrativo por distintas razones: Los
primeros vinculan los déficit en los registros estadísticos y las familias expresan
vivir situaciones de maltrato por el personal administrativo.
173
- Tanto los profesionales como la familia expresan las dificultades que
existen con el sistema de turnos. Es quizá este punto uno de los principales
expulsores del sistema de salud.
-Las familias han expresado mayor disconformidad y dificultad en el acceso
al sistema de salud –en relación- al sistema educativo.
- Sería conveniente que las áreas de atención primaria provincial siguieran
una modalidad pre-establecida de registración y de seguimiento para acompañar
esta política nacional y poder monitorear a nivel territorial qué nivel de cobertura
se está logrando
- Revalorizar el espacio de la consulta pediátrica como un ámbito de
promoción y prevención de la salud, donde además de los controles de peso y
talla donde pueda mirarse a la salud desde un enfoque más integral de derechos
de infancia.
Niñez y Adolescencia:
- Es en el área de atención a la problemática de Niñez y Adolescencia, en
tanto ámbito gubernamental donde llega la demanda por atención de derechos
vulnerados, donde aparece más claramente el impacto y/o implicancias que la
AUH –en tanto política pública de carácter nacional- pudiera mostrar más
claramente su alcance. Es en esta área de gobierno donde mayoritariamente se
atendía la vulneración de derechos de niños/as y adolescentes, situaciones que
mayormente encontraban en las situaciones de pobreza muchas veces su punto
de partida y de llegada, en tanto factor altamente condicionante.
- La AUH en tanto Política de Transferencia de Ingresos (PTI), establece sin
duda, su eficacia al consolidar un piso para las familias y que permite y facilita que
el Estado provincial pueda abocarse a la atención de otras dimensiones de la
protección de Derechos de niños/as y adolescentes. Abocarse, además, a la tarea
de visualizar y establecer medidas para que los servicios y efectores del propio
Estado cumplan y garanticen derechos (escolarización, atención de la salud,
documentación, etc.). Es en estas áreas de gestión de políticas públicas, donde
aparece con mayor claridad la “virtuosidad” de una política –la AUH-, que coloca
174
un piso que permite avanzar en la efectivización de otros derechos. En tal sentido,
podría afirmarse que, respecto a las situaciones históricas más generalizadas de
atención en las áreas gestión gubernamental de abordaje de las problemáticas de
“Niñez y Adolescencia” y/o “Minoridad”, las condiciones de pobreza e indigencia
comienzan a dejar de ser el círculo irrompible que impide o limita cualquier
posibilidad de establecer otras estrategias u abordajes. Estrategias que en este
nuevo contexto debieran orientarse a propiciar la concreción de derechos por
parte de niños/as y adolescentes que hallan vulnerados, y de mayor autonomía
por parte de las familias para establecer su horizonte de vida y sus propias
pautas de vida cotidiana.
6.3 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA EL DESEMPEÑO DE
ACTORES DE POLÍTICA PÚBLICA
Municipio
- A medida que avanza la implementación de la AUH se pueden percibir
cambios y medir posibles impactos en las prestaciones. Si tomamos como
referencia el año 2010 con relación al año 2009 las prestaciones de emergencia
social disminuyeron con una variación aproximada de - 24%. En cambio la
relación en los años 2008/2009 la variación fue positiva 28%.
- Es de destacar que en 7 departamentos de la provincia el impacto fue
rotundo a partir de la incorporación de la AUH (2009), como es el caso del
departamento de Guaymallen que es el más beneficiado con AUH con relación al
total provincial y La Paz que es el departamento con mayor impacto en la relación
a su población infantil departamental. En ambos casos la variación de
prestaciones bajó en los años analizados. Del mismo modo se advierte que la
AUH tuvo más impacto en la demanda de prestaciones en el año 2010, ya que
en 15 departamentos disminuyeron las prestaciones en un 24% con relación al
2009. En los departamentos con características rurales como Junín, Lavalle, San
Martín, Tunuyán; se observa una variación decreciente considerable en las
prestaciones con relación al año 2009.
175
- En la mayoría de las categorías (sobre todo en la demanda de alimentos
con relación al año 2008) se percibe el marcado descenso en el período 2008-
2010, el que claramente puede ser atribuido a la mejoras de ingresos en las
familias que históricamente han recurrido al Municipio en demanda de resolución
de necesidades inmediatas. Mejora en los ingresos que sin duda es producto de la
percepción de la AUH por parte de las familias
- Surge claramente en el estudio (ver capítulo 4) que ha cambiado el tipo de
demanda hacia el Municipio. Siguiendo la trayectoria histórica, sin embargo, puede
afirmarse que la descentralización de fondos para atención de la emergencia
social al Municipio sirvió como ámbito de contención ante la crisis del 2001 y
generó hábitos no solo en la población que acude en busca de una solución sino
también marcó estrategias de gestión social a nivel local.
De las entrevistas a referentes municipales surge claramente que cubrir la
emergencia continúa siendo una de las funciones principales a la que se abocan
diariamente las áreas sociales y donde realmente se ha percibido el impacto que
ha generado la AUH es en lo territorial. Lamentablemente no se lleva un registro
de atenciones diarias de público del cual deducir un indicador de referencia del
nivel de impacto, en general confirman que entre un 20 y 30% las demandas de
las distintas prestaciones han disminuido.
En realidad los municipios actúan en función de lo que la población pide y
se adecuan a gestionar lo que le solicitan. De ahí que sostienen que la demanda
sigue pero ha cambiado el tipo de prestación que solicitan, por lo que se deduce
que no ha habido un impacto considerable en cuanto a su diseño organizacional.
Aunque en las entrevistas realizadas a los responsables de áreas sociales
manifiestan cambios significativos producidos en las dinámicas cotidianas de
trabajo en estas áreas, esto no ha sido motivo de un replanteo de nuevos diseños
organizacionales de estas áreas. Al mantenerse el mismo diseño organizacional,
se advierte que la atención de “la emergencia” todavía mantiene una fuerte
presencia en las áreas sociales municipales, no tanto por la demanda y por el
perfil de problemáticas sociales a atender, sino por inercia institucional de distinta
176
índole (asignaciones presupuestarias, recursos que llegan del gobierno provincial,
distribución del recurso humano, etc.)
En términos de recomendación, se sugiere replantear la inercia
institucional, fundamentalmente de las áreas sociales. Reorientar esfuerzos y
recursos. Priorizar acciones de fortalecimiento del entramado social, a partir de la
cercanía de este nivel de gobierno con la población. Tomar en cuenta que la
demanda se crea a partir de la oferta y de continuar prestaciones de emergencia
asistencial, seguirá existiendo la demanda de esos servicios.
Organizaciones Sociales
- Las OSCs reconocen que es el espacio territorial su espacio de actuación
y que la efectivización y promoción de derechos –principalmente de niños y
adolescentes- es su ámbito de trabajo. En este sentido se comprende que la
implementación de la AUH es una política que involucra a las organizaciones
sociales, éstas intervienen de alguna manera: actuando, opinando y
posicionándose. La AUH es una política pública que tiene impacto territorial y se
encuentra fuertemente vinculada a los derechos de infancia.
- La AUH posibilita en cambio, una nueva relación de los sujetos no sólo
con el Estado, sino también con las organizaciones sociales. Las acciones que
pueden promover las organizaciones en relación a esta medida permiten vínculos
más autónomos de los sujetos, acciones no coercitivas y la no mediación con los
recursos familiares. Aunque no todas las organizaciones comprenden esta nueva
relación como algo superador.
Se recomienda aprovechar y revalorizar la presencia territorial de las OSCs
y potenciar desde allí su acción complementando la aplicación de AUH como piso
para efectivizar otros derechos. Potenciar la acción pública y el involucramiento en
la política pública, potenciando la acción territorial de las OSCs y optimizando su
capacidad instalada para la articulación de servicios y efectores públicos con
presencia territorial, cuya tendencia a la fragmentación y superposición es notoria.
177
Para el interior de las OSCs es de gran importancia que se planteen la
necesidad de generar estrategias de forma organizada y articulada. La necesidad
de actuar con otros, de propiciar acciones en conjunto, reubicarse en el escenario
y en la discusión pública, lo que permite revisar alianzas y profundizar las
reivindicaciones políticas de cada una de ellas.
Implicancias macroeconómicas y sectoriales
De acuerdo a lo manifestado por los representantes de las diferentes
cámaras que nuclean a los comerciantes, y los testimonios de los beneficiarios de
la AUH; se percibe la fuerte incidencia de esta política social en el sector
comercio. Las posibilidades de mejora en el acceso al consumo son evidentes. Tal
como fue señalado en el capítulo 5, se observa una modificación en el
comportamiento del comercio en la provincia a partir de finales de 2009. Durante
el 2010 este comportamiento se afianza y se observa un incremento de ciertos
grupos de productos que son mencionados en los grupos focales como productos
a los cuales se destina la AUH. El aporte de la AUH se destina en buena parte o
en su totalidad a la compra de materiales escolares e indumentaria, también
contribuye a ampliar la matriz alimenticia de los hogares, incorporando productos
como carne y yogurt.
- La información consultada respecto a las principales tasas del mercado
laboral no arroja evidencia de que políticas como la AUH, puedan ser
consideradas como un desincentivo a la participación económica de la población,
tal como lo asumen ciertos modelos teóricos. Si bien en 2010 se visualiza un leve
aumento en la tasa de inactividad, tomando en cuenta el monto de la AUH (que es
relativamente bajo en comparación con el valor de la canasta básica total-CBT),
podría afirmarse que no constituye una alternativa a la participación en el mercado
laboral, sino una ayuda que contribuye a atenuar la condición de
pobreza/indigencia.
- A nivel de CONSUMO para los sectores más pobres, por la vigencia
simultánea de políticas alimentarias (como comedores escolares, entrega directa
de alimentos, etc,) puede ser que la mejora de ingresos familiares producto de la
178
AUH que se haya orientado más a la indumentaria por ejemplo. Por su parte,
también se puede afirmar que, en este campo –el consumo- la AUH autonomiza a
las familias. Se podría, a partir de las entrevistas realizadas, desmitificar que las
necesidades se resuelven de manera unívoca, sino que se realiza de acuerdo a
prioridades y pautas culturales e idiosincrasias propias. Es preciso reconocer que
los usos que cada familia realiza de sus ingresos son decisión propia y no debiera
caerse en la tentación de los efectores públicos vinculados a estos sectores,
municipios y OSCs de indicarles a las familias cuál debiera ser el uso apropiado
de los ingresos provenientes de la AUH.
179
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183
PARTE lI
ANEXOS
184
ANEXO 1
Los datos presentados se elaboraron a partir de la Encuesta de Condiciones de
Vida (ECV) relevada por Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas
de la provincia de Mendoza (DEIE) para el año 2008.
En primer lugar se utilizó un identificador para poder combinar la base de
personas con la base de hogar.
Luego se hicieron cálculos de control a la variable de ingresos, identificando
valores anómalos que a posteriori fueron depurados.
Se creó la variable adulto equivalente, a partir de las variables de sexo y edad, a
los efectos de obtener el nivel de ingreso por adulto equivalente. Se utilizó como
referencia la tabla de equivalencias publicada por INDEC29
Una vez obtenidos los datos de ingreso por adulto equivalente, se compararon con
los valores de las canastas (CBA y CBT). Para el cálculo de la incidencia de la
pobreza y de la indigencia se utilizó el valor de la Canasta Básica Total (CBT) y de
la Canasta Básica Alimentaria (CBA) del INDEC para los meses de octubre de
29
Cuadro1. Necesidades energéticas y unidades consumidas, según edad y sexo
185
2008, 2009 y 2010 por ser los meses en que se realizó la ECV (se utiliza el valor
de la región Cuyo, ya que no existe dato a nivel provincial)
1.INDICADORES DE POBREZA E INDIGENCIA
1.1.ÍNDICE DE RECUENTO
Representa al porcentaje de hogares o personas que se encuentra por debajo de
la línea de pobreza o indigencia según la canasta de comparación utilizada (CBA o
CBT).
La ecuación es la siguiente:
Donde: q es la cantidad de personas cuyo IPAE es inferior a la línea de
pobreza/indigencia y n es el total de personas incluidas en la muestra.
Se obtuvieron resultados de hogares y personas por debajo de la línea de pobreza
e indigencia para el total provincial (incluidos en este informe) y por regiones,
también se realizaron cálculos a nivel departamental.
1.2.INTENSIDAD DE LA POBREZA/INDIGENCIA
Este indicador mide la diferencia porcentual de ingresos entre el ingreso medio de
los pobres/indigentes y la línea de pobreza/indigencia, según corresponda. Es
decir, qué tan lejos están los pobres/indigentes de la línea de comparación
respectiva.
Se calculó a partir del ingreso medio por adulto equivalente, aplicando la siguiente
fórmula:
Donde: z es la línea de pobreza/indigencia e y es el ingreso medio por adulto
equivalente de las personas que se encuentran debajo de la línea de pobreza.
1.3.ÍNDICE DE SEN
Esta índice vincula en un solo indicador a las tres dimensiones más importantes d
ela pobreza/indigencia: el índice de recuento, la intensidad y el coeficiente de Gini.
La ecuación aplicada es la siguiente:
186
Donde: H es el índice de recuento, I es la intensidad y Gp es el coeficiente de Gini
calculado sólo para los ingresos de las personas pobres/indigentes.
2.INDICADORES DE DESIGUALDAD
2.1.COEFICIENTE DE GINI
El coeficiente de Gini, es la medida más ampliamente difundida en los análisis de
desigualdad por ingresos, debido principalmente a su fácil interpretación que
proviene de la asociación del mismo con la curva de Lorenz.
En su sentido más simple de interpretación el coeficiente de Gini representa el
cociente entre el área que está en medio de la curva y la diagonal, sobre el área
total debajo de la diagonal, y como tal sus valores se encuentran entre cero y uno.
La posición de esta curva revela el grado de concentración en la distribución del
ingreso.
La fórmula utilizada para el cálculo del coeficiente de Gini es la siguiente:
CG = 1 + (1/n) — (2 / n2 μ) [y1 + 2y2 + ...+ nyn]
Para y1 ≥ y2 ≥... ≥ yn 30
30
Sen, Amartya (1973) “On Economic Inequality”. Oxford University (Pág. 31)
187
Donde “μ” es el ingreso promedio de la muestra, “n” la cantidad de datos de la
muestra, e “y” cada uno de los ingresos ordenados de mayor a menor.
2.2.ÍNDICE DE ENTROPÍA (-1)
Es un indicador que pondera con mayor intensidad las transferencias de ingresos
en torno a la cola de la distribución.
La ecuación para su cálculo es la siguiente:
Donde: n es el número de unidades de comparación (personas), yi es el IPAE e
es el IPAE promedio de la muestra.
188
ANEXO 2
189
190
ANEXO 3
Guía de Preguntas para Grupos Focales
1) ¿Qué es para ustedes AUH?
2) ¿Por qué cree que cobra la AUH?
3) ¿Cómo se enteró de la AUH? Escuchó las publicidades? Qué opinan de las
propagandas?
4) ¿Que trámites realizó para cobrarla? Tuvo alguna dificultad?
5) Ante alguna duda que se le haya presentado. ¿A quién recurre? Recibieron
orientación para el cobro?
6) ¿Ha sufrido interrupciones en el pago? ¿Se solucionó?
7) ¿Qué modificaría de la AUH?
8) Ha participado anteriormente de algún programa ? (Becas, comedores,
PJYJH)
9) Cuál cree que es la diferencia entre la AUH y estos programas?
10) ¿Ante ciertas necesidades de su familia, a que instituciones recurre? ¿Tuvo
alguna respuesta?
11) Tiene hijos que se hayan incorporado a la escuela a partir del cobro de la
asignación? Si. Tuvo alguna dificultad para inscribirlo?
12) Si no lo pudo inscribir…realizó alguna denuncia? Dónde?
13) Conoce Ud. Si Se han incorporado algunas actividades en la escuela para
fortalecer la permanencia de los chicos en la escuela?
14) ¿Qué valora ud. de la escuela donde asiste su hij@?
15) ¿Cómo se siente su hijo en la escuela?
16) ¿Ha tenido alguna dificultad para que le firmen la libreta de la AUH en la
escuela?
17) A dónde lleva a sus hijos al médico? Cómo les ha ido con los controles de
crecimiento y desarrollo?
18) ¿Cómo se ha sentido en la atención, (enfermeras, pediatras, etc)
19) Cómo se dan los turnos? Hay disponibilidades?
20) Ante alguna dificultad, que respuesta le han dado?
191
21) ¿Ha tenido alguna dificultad para que le firmen la libreta de la AUH en el
centro de salud?
22) ¿Tuvo que vacunar a sus hijos para completar el calendario de vacunación?
23) En que utilizan principalmente la AUH? ¿Les permitió incorporar nuevos
alimentos?
24) Dónde realizan las compras generalmente?
25) ¿Quién administra el dinero que cobran por la AUH en su casa?
26) ¿Cuál es aproximadamente el porcentaje o proporción de la AUH en los
ingresos familiares?
27) ¿Cuál es la condición laboral de los miembros de la familia?
28) ¿Quiénes trabajan? ¿En qué? ¿Cuánto tiempo del día? ¿Cuánto cobran?
29) ¿Tienen algún emprendimiento familiar?
30) ¿Buscan trabajo? ¿Esperan acceder a algún trabajo?
31) ¿Están capacitándose?
32) ¿Participa en alguna organización social? ¿Que necesidades más urgente
pueden identificar? ¿A quién le reclamarían?
192
ANEXO 4
Entrevista referentes Socioeducativos Provinciales MUNICIPIO: Area: Referente: Cuestionario
1) ¿Qué tipo de prestación brindan? 2) ¿Son financiados a través de los fondos de la provincia? 3) ¿Tienen algún procedimiento de registro?
4) Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado
en la planificación de la prestación?
5) De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda social, con relación a los años 2008/2010 en cuanto:
10%
20%
40%
Sigue igual
Comentarios:
6) Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree Usted, que deben ser los objetivos de su prestación para acompañar esta política universal?
7) ¿Qué es la AUH para ustedes?
8) ¿Han tenido instancias de capacitación de capacitación, discusión o refléxión interna sobre la AUH?
9) Durante la implementación de la AUH (octubre2009) ¿Participaron cómo estado provincial en alguna instancia de difusión, inscripción o talleres informativos de la AUH?
10) Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de las áreas sociales provinciales?
MUCHAS GRACIAS
193
ANEXO 5 Entrevista referentes de centros de atencion primaria
Centro de Salud: Referente: Departamento Cuestionario
11) ¿Qué tipo de servicios brinda el centro de salud relacionado con la atención de niños y adolescentes? Enumérelas
12) ¿Se sigue algún tipo de procedimiento de registración respecto a estas
prestaciones (vacunación y control de crecimiento y desarrollo)? Descríbalas
13) Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en el llenado de libretas, atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Comentarios:
14) De acuerdo a su apreciación, ¿en cuanto ha variado la asistencia en salud
a familias con relación a los años 2008/2009, cuando todavía no se había implementado la AUH ?
10%
20%
40%
Sigue igual
Comentarios:
15) ¿A su opinión la implementación la AUH ha producido algún cambio en la
gestión de las CAPS?
16) ¿Cuál cree Usted, que deben ser los objetivos deben tener los CAPS para acompañar esta política universal?
MUCHAS GRACIAS
194
ANEXO 6 Entrevistas a referentes de la Dirección de Promoción y Protección de Derechos.
Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad de la Provincia de Mendoza.
Cuestionario
1- En qué consiste actualmente el OAL?
2- Qué Políticas, planes y programas de protección de derechos se están llevando
adelante?
3- Con quiénes articulan?
4- Cuáles son las principales demandas que reciben en relación a vulneraciones de
derechos en el contexto de las políticas públicas? (Salud, educación seguridad
social)
5- ¿Cuántas denuncias?
6- Qué es para Uds. La AUH?
7- Por qué cree que se cobra la AUH?
8- Durante la implementación de la AUH (octubre 2009) participaron como organismo
de alguna instancia de difusión, inscripción o talleres informativos de la AUH?
9- Han tenido instancias de capacitación, discusión o reflexión interna sobre la AUH?
10- Se generaron nuevas actividades desde la institución para facilitar la información
sobre la AUH a los destinatarios?
11- Cómo considera que la AUH impacta en el replanteo de la cobertura y el contenido
de las políticas y los programas dirigidos a niños, niñas y adolescentes?
12- Se la utiliza para intervenir en situaciones de amenaza/vulneración de derechos?
Derecho al desarrollo integral: falta de cuidados básicos para la protección de los
niños, niñas.
13- ¿Cómo se vinculan los recursos cuando la estrategia de intervención lo requiere?
14- Qué balance puede hacer la institución hasta el momento sobre la AUH? Qué
modificaría?
195
ANEXO 7
Entrevista referentes de áreas sociales departamentales MUNICIPIO: Area: Referente: Cuestionario
17) ¿Qué tipo de prestaciones sociales se demandan en esta área del municipio? Enumérelas
18) ¿Todas estas prestaciones son financiadas a través de los fondos
descentralizados de la provincia? 19) Hay prestaciones que realiza el municipio independientemente de los
fondos descentralizados? Si es si ¿cuáles? (Registrar comentarios y tipo de prestaciones)
20) ¿Tienen algún procedimiento de registro de estas prestaciones independientemente del obligatorio que es el de la ficha apros? (Si tiene, solicitar datos de prestaciones año 2008-2009-2010 por tipo)
21) Respecto a la AUH desde su implementación ¿qué impacto ha observado
en la rutina diaria del área? Por ejemplo: en atención al público, tipo de prestaciones que solicitan, otras. Comentarios:
22) De acuerdo a su apreciación, ha variado la demanda social, con relación a los años 2008/2010 en cuanto:
10%
20%
40%
Sigue igual
Comentarios: 23) Si ha variado la demanda de prestaciones a partir de la AUH ¿cuál cree
Usted, que deben ser los objetivos de las áreas sociales municipales para acompañar esta política universal?
24) Por último ¿a su opinión ha producido la AUH un cambio, en la gestión de
las áreas sociales municipales?
MUCHAS GRACIAS
196
ANEXO 8
Guía de Preguntas para OSC
1. ¿Cuál es el objetivo principal de la organización?
2. ¿Cómo surge la organización? Cuál es su trayectoria? (Registrar año)
3. ¿Qué actividades realizan? / proyectos en ejecución tienen?
4. ¿Cómo financian las actividades que desarrollan?
5. ¿Participan de algún espacio colectivo de organizaciones?
6. ¿Con quiénes articulan?
7. ¿Qué es la AUH para ustedes?
8. ¿Han tenido instancias de capacitación de capacitación, discusión o
reflexión interna sobre la AUH?
9. ¿Quién consideran es destinatario de la AUH? (Acotar a programas
sociales nacionales de distribución de recursos)
10. ¿Participaron cómo organización en alguna instancia previa a su
implementación? (De reclamo; sobre derecho ciudadano; ingreso a la
niñez)
11. Durante la implementación de la AUH (octubre2009) ¿Participaron cómo
organización en alguna instancia de difusión, inscripción o talleres
informativos de la AUH?
12. ¿Han participado como organización en programas sociales? (PJJDH; Plan
Familias)
13. ¿Cuál cree que es la diferencia de la AUH y estos programas?
14. Se ha modificado la participación de la población / de las familias en la
organización a partir de la implementación de la AUH? ¿Hay acciones que
han dejado de desarrollar a partir de la implementación de la AUH
(roperos, entrega de alimentos)
15. ¿Se generaron nuevas actividades desde la organización para facilitar la
información sobre la AUH?
16. ¿Se generaron nuevas actividades desde la organización en relación al
acceso a la salud?
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