I 國立臺灣大學社會科學院政治學系 政府與公共事務碩士在職專班 論文研究計畫書 臺灣「自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zone）」的 政治經濟分析 （口試本） 指導教授：蕭全政博士 研究生：孫禾芬 P02322020 中華民國 104 年 5 月
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I
國立臺灣大學社會科學院政治學系
政府與公共事務碩士在職專班
論文研究計畫書
臺灣「自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zone）」的
政治經濟分析
（口試本）
指導教授蕭全政博士
研究生孫禾芬
P02322020
中華民國 104 年 5 月
II
目錄 第一章問題意識 1
第二章文獻探討 9
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點 10
二 以示範區之區位布局為研究焦點 13
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究 20
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點 21
五 示範區條例（草案）在立法審查時的爭議 27
第三章分析觀點與架構 29
第四章章節安排 32
第五章章節內容 34
參考文獻 35
附錄一自由經濟示範區方案 53
1
第一章問題意識
近年來世界各國為強化國家競爭力都積極加速自由化與國際化進程雙
邊貿易合作投資自由化市場開放被許多國家當作驅動經濟成長的引擎回
顧臺灣在經濟發展的歷程中有幾次不同程度的自由化都為下一階段奠定有利
的發展條件
1980 年代經由經濟投資自由化臺灣吸引外國大量的資金和技術利用
本地廉價而良好的勞動力優勢適時調整經濟發展策略迅速走上發展道路以在
世界名列前茅的外匯存底獲致經濟奇蹟的讚譽
然而近三十年來因全球貿易自由化趨勢以及政經結構變遷WTO談判停滯
區域經濟整合成為新趨勢韓國新加坡香港等先進經濟體以及緬甸寮國
等發展中國家已經是 RCEP 1的成員越南馬來西亞也加入 TPP2在國家主權
的政治因素下臺灣想要繞過中國與東亞鄰國洽簽自由貿易協定並不順利在最
新一波的區域經濟整合與自由化潮流中因而面臨邊緣化的危機
面對當前嚴峻的挑戰2008 年國民黨重新執政除了積極恢復與大陸中斷十
年的協商馬英九總統在「黃金十年國家願景」－「經濟動能推升方案」規劃
設置「自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zone以下簡稱示範區）」其計畫中
明示「希望藉由主動開放與鬆綁加速自由化的進程以建立高度自由化的經濟
體俾及早融入區域經濟的整合讓臺灣走向世界為降低國內對經濟全面自由
1 區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership RCEP）前身是東協區域
全面經濟夥伴關係架構ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership）RCEP 成員是我主要出口市場及投資地區2014 年 RCEP 16 國占我貿易總額 5631達 3311 億
美元我對 RCEP 成員出口額亦占我出口總額 579就投資而言2003 至 2014 年我國對 RCEP成員之累計投資額占我對外投資額高達 81計 1397 億美元 2 Trans-Pacific Partnership （TPP）前身是跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement依據 WTO 統計資料臺灣為全球第 18 大APEC 第 10 大貿易
國倘加入 TPP 我將為所有成員中第 6 大經濟體我與 TPP 成員經貿關係均十分密切該 12 成員
占我對外貿易總額達 35
2
化的疑慮同時也讓國內產業能夠有所調適及準備乃以示範區先試先行俾將
成功的經驗逐步推展至全國」（行政院國家發展委員會2014a5）政府再次啟
動一波自由化因而有自由經濟示範區方案
各國政策的國內經濟政策和這些政策的相互作用是貿易方向的重要決定因
素（吉爾平2005235）從臺灣經濟發展與自由化的脈絡下自由化有利於經
濟發展的理念早已鑲嵌在臺灣每一次自由化的歷程臺灣為海島型開放經濟
天然資源貧乏對外經貿關係是其生存與發展的命脈半世紀以來執政者以國
際化自由化為主軸分階段地採取向外經濟發展策略得以突破各種內外部限
制
回顧 1960 至 1970 年代的威權時期政府推動「十九點財經改革方案」建立
債券貨幣外匯等現代化金融市場1980 年代推動經濟「自由化國際化
制度化」解除外匯管制推動公營事業民營化及開放外資1987 年解除戒嚴令
經濟自由化國際化與制度化促使產業在自由開放公平有秩序競爭的環
境下持續成長到 1980 年代末期臺灣遂成為令人稱羨的新興工業經濟體（NIEs
newly industrial economics）（臺灣經濟研究月刊20146）成為亞洲四小龍之首
相較於香港新加坡的高度自由化臺灣亦需要更有利的定位方可與之競
爭1993 年日本趨勢專家大前研一提出臺灣可成為亞太營運中心的建議當時蕭
萬長擔任經建會主委此構想後來成為李登輝政府主要經濟政策的主軸所謂「亞
太營運中心」有兩方面的意義企業層面是要吸引本國及外國企業以臺灣作為
據點從事投資並開發經營亞太地區市場包括東南亞及大陸市場從總體經濟
層面係加速推動我國自由化的環境吸引世界各國的廠商以臺灣作為根據地
發展與亞太各成員國間全方位的經貿關係使臺灣能成為若干區域性經濟活動中
心（亞太營運中心網站1996）
3
從 1990 年代以來政府大幅鬆綁人流金流物流之限制推動服務業自由
化的努力終於讓臺灣在 2002 年加入世界貿易組織（World Trade Organization
WTO）除了提升我國的國際地位更可享有最惠國待遇及國民待遇透過爭端和
經貿糾紛解決機制參與制訂國際經貿規範等利益同時政府也必須履行開放
市場和降低關稅等承諾
進入 21 世紀後在國內外政經情勢變遷之下臺灣因而受到重大因素的干擾
與限制以致經濟表現逐漸下滑就內部問題而言1996 年李登輝當選臺灣第一
任公民直選總統他認為當時台商西進依賴中國勞力與市場會妨礙臺灣的自
主性與多重安全遂於 1996 年 8 月 14 日李登輝在國民大會答覆國大代表國是
建言時指出「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」隨後
李登輝提出「戒急用忍」主張並明確界定「高科技五千萬美金以上基礎建設」
三種投資應對大陸「戒急用忍」以免臺灣喪失研發優勢以及資金過度失血（第三
屆全國經營者大會1996）
儘管政府禁止大型投資計畫進入中國但地方為謀求商機與發展1994 年金
馬地區民間團體金馬愛鄉聯盟陳請中央准許以「單向通航」「定點直航」或「先
海後空」「現貨後客」等方式與對岸交流2000 年行政院乃根據《離島建設條
例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》並於 2001 年 1 月 1 日開始
實施兩岸得以「小三通」展開實質貿易往來這種定點定時的貨客運通航的模
式日後也成為「台商包機」依循沿用的範例
2000 年總統大選藍營分裂宋楚瑜脫離國民黨參選民進黨候選人陳水扁
政治聲望高漲為了邁向執政在電視辯論時採取了較溫和的兩岸政策最後
民進黨候選人陳水扁贏得大選結束中國國民黨 55 年來的執政臺灣第一次的政
黨輪替和平落幕2000~2008 年陳水扁執政期間兩岸未能三通的情勢下一方
4
面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
5
讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
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（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
II
目錄 第一章問題意識 1
第二章文獻探討 9
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點 10
二 以示範區之區位布局為研究焦點 13
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究 20
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點 21
五 示範區條例（草案）在立法審查時的爭議 27
第三章分析觀點與架構 29
第四章章節安排 32
第五章章節內容 34
參考文獻 35
附錄一自由經濟示範區方案 53
1
第一章問題意識
近年來世界各國為強化國家競爭力都積極加速自由化與國際化進程雙
邊貿易合作投資自由化市場開放被許多國家當作驅動經濟成長的引擎回
顧臺灣在經濟發展的歷程中有幾次不同程度的自由化都為下一階段奠定有利
的發展條件
1980 年代經由經濟投資自由化臺灣吸引外國大量的資金和技術利用
本地廉價而良好的勞動力優勢適時調整經濟發展策略迅速走上發展道路以在
世界名列前茅的外匯存底獲致經濟奇蹟的讚譽
然而近三十年來因全球貿易自由化趨勢以及政經結構變遷WTO談判停滯
區域經濟整合成為新趨勢韓國新加坡香港等先進經濟體以及緬甸寮國
等發展中國家已經是 RCEP 1的成員越南馬來西亞也加入 TPP2在國家主權
的政治因素下臺灣想要繞過中國與東亞鄰國洽簽自由貿易協定並不順利在最
新一波的區域經濟整合與自由化潮流中因而面臨邊緣化的危機
面對當前嚴峻的挑戰2008 年國民黨重新執政除了積極恢復與大陸中斷十
年的協商馬英九總統在「黃金十年國家願景」－「經濟動能推升方案」規劃
設置「自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zone以下簡稱示範區）」其計畫中
明示「希望藉由主動開放與鬆綁加速自由化的進程以建立高度自由化的經濟
體俾及早融入區域經濟的整合讓臺灣走向世界為降低國內對經濟全面自由
1 區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership RCEP）前身是東協區域
全面經濟夥伴關係架構ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership）RCEP 成員是我主要出口市場及投資地區2014 年 RCEP 16 國占我貿易總額 5631達 3311 億
美元我對 RCEP 成員出口額亦占我出口總額 579就投資而言2003 至 2014 年我國對 RCEP成員之累計投資額占我對外投資額高達 81計 1397 億美元 2 Trans-Pacific Partnership （TPP）前身是跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement依據 WTO 統計資料臺灣為全球第 18 大APEC 第 10 大貿易
國倘加入 TPP 我將為所有成員中第 6 大經濟體我與 TPP 成員經貿關係均十分密切該 12 成員
占我對外貿易總額達 35
2
化的疑慮同時也讓國內產業能夠有所調適及準備乃以示範區先試先行俾將
成功的經驗逐步推展至全國」（行政院國家發展委員會2014a5）政府再次啟
動一波自由化因而有自由經濟示範區方案
各國政策的國內經濟政策和這些政策的相互作用是貿易方向的重要決定因
素（吉爾平2005235）從臺灣經濟發展與自由化的脈絡下自由化有利於經
濟發展的理念早已鑲嵌在臺灣每一次自由化的歷程臺灣為海島型開放經濟
天然資源貧乏對外經貿關係是其生存與發展的命脈半世紀以來執政者以國
際化自由化為主軸分階段地採取向外經濟發展策略得以突破各種內外部限
制
回顧 1960 至 1970 年代的威權時期政府推動「十九點財經改革方案」建立
債券貨幣外匯等現代化金融市場1980 年代推動經濟「自由化國際化
制度化」解除外匯管制推動公營事業民營化及開放外資1987 年解除戒嚴令
經濟自由化國際化與制度化促使產業在自由開放公平有秩序競爭的環
境下持續成長到 1980 年代末期臺灣遂成為令人稱羨的新興工業經濟體（NIEs
newly industrial economics）（臺灣經濟研究月刊20146）成為亞洲四小龍之首
相較於香港新加坡的高度自由化臺灣亦需要更有利的定位方可與之競
爭1993 年日本趨勢專家大前研一提出臺灣可成為亞太營運中心的建議當時蕭
萬長擔任經建會主委此構想後來成為李登輝政府主要經濟政策的主軸所謂「亞
太營運中心」有兩方面的意義企業層面是要吸引本國及外國企業以臺灣作為
據點從事投資並開發經營亞太地區市場包括東南亞及大陸市場從總體經濟
層面係加速推動我國自由化的環境吸引世界各國的廠商以臺灣作為根據地
發展與亞太各成員國間全方位的經貿關係使臺灣能成為若干區域性經濟活動中
心（亞太營運中心網站1996）
3
從 1990 年代以來政府大幅鬆綁人流金流物流之限制推動服務業自由
化的努力終於讓臺灣在 2002 年加入世界貿易組織（World Trade Organization
WTO）除了提升我國的國際地位更可享有最惠國待遇及國民待遇透過爭端和
經貿糾紛解決機制參與制訂國際經貿規範等利益同時政府也必須履行開放
市場和降低關稅等承諾
進入 21 世紀後在國內外政經情勢變遷之下臺灣因而受到重大因素的干擾
與限制以致經濟表現逐漸下滑就內部問題而言1996 年李登輝當選臺灣第一
任公民直選總統他認為當時台商西進依賴中國勞力與市場會妨礙臺灣的自
主性與多重安全遂於 1996 年 8 月 14 日李登輝在國民大會答覆國大代表國是
建言時指出「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」隨後
李登輝提出「戒急用忍」主張並明確界定「高科技五千萬美金以上基礎建設」
三種投資應對大陸「戒急用忍」以免臺灣喪失研發優勢以及資金過度失血（第三
屆全國經營者大會1996）
儘管政府禁止大型投資計畫進入中國但地方為謀求商機與發展1994 年金
馬地區民間團體金馬愛鄉聯盟陳請中央准許以「單向通航」「定點直航」或「先
海後空」「現貨後客」等方式與對岸交流2000 年行政院乃根據《離島建設條
例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》並於 2001 年 1 月 1 日開始
實施兩岸得以「小三通」展開實質貿易往來這種定點定時的貨客運通航的模
式日後也成為「台商包機」依循沿用的範例
2000 年總統大選藍營分裂宋楚瑜脫離國民黨參選民進黨候選人陳水扁
政治聲望高漲為了邁向執政在電視辯論時採取了較溫和的兩岸政策最後
民進黨候選人陳水扁贏得大選結束中國國民黨 55 年來的執政臺灣第一次的政
黨輪替和平落幕2000~2008 年陳水扁執政期間兩岸未能三通的情勢下一方
4
面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
5
讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
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進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
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唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
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(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
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（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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第一章問題意識
近年來世界各國為強化國家競爭力都積極加速自由化與國際化進程雙
邊貿易合作投資自由化市場開放被許多國家當作驅動經濟成長的引擎回
顧臺灣在經濟發展的歷程中有幾次不同程度的自由化都為下一階段奠定有利
的發展條件
1980 年代經由經濟投資自由化臺灣吸引外國大量的資金和技術利用
本地廉價而良好的勞動力優勢適時調整經濟發展策略迅速走上發展道路以在
世界名列前茅的外匯存底獲致經濟奇蹟的讚譽
然而近三十年來因全球貿易自由化趨勢以及政經結構變遷WTO談判停滯
區域經濟整合成為新趨勢韓國新加坡香港等先進經濟體以及緬甸寮國
等發展中國家已經是 RCEP 1的成員越南馬來西亞也加入 TPP2在國家主權
的政治因素下臺灣想要繞過中國與東亞鄰國洽簽自由貿易協定並不順利在最
新一波的區域經濟整合與自由化潮流中因而面臨邊緣化的危機
面對當前嚴峻的挑戰2008 年國民黨重新執政除了積極恢復與大陸中斷十
年的協商馬英九總統在「黃金十年國家願景」－「經濟動能推升方案」規劃
設置「自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zone以下簡稱示範區）」其計畫中
明示「希望藉由主動開放與鬆綁加速自由化的進程以建立高度自由化的經濟
體俾及早融入區域經濟的整合讓臺灣走向世界為降低國內對經濟全面自由
1 區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership RCEP）前身是東協區域
全面經濟夥伴關係架構ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership）RCEP 成員是我主要出口市場及投資地區2014 年 RCEP 16 國占我貿易總額 5631達 3311 億
美元我對 RCEP 成員出口額亦占我出口總額 579就投資而言2003 至 2014 年我國對 RCEP成員之累計投資額占我對外投資額高達 81計 1397 億美元 2 Trans-Pacific Partnership （TPP）前身是跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement依據 WTO 統計資料臺灣為全球第 18 大APEC 第 10 大貿易
國倘加入 TPP 我將為所有成員中第 6 大經濟體我與 TPP 成員經貿關係均十分密切該 12 成員
占我對外貿易總額達 35
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化的疑慮同時也讓國內產業能夠有所調適及準備乃以示範區先試先行俾將
成功的經驗逐步推展至全國」（行政院國家發展委員會2014a5）政府再次啟
動一波自由化因而有自由經濟示範區方案
各國政策的國內經濟政策和這些政策的相互作用是貿易方向的重要決定因
素（吉爾平2005235）從臺灣經濟發展與自由化的脈絡下自由化有利於經
濟發展的理念早已鑲嵌在臺灣每一次自由化的歷程臺灣為海島型開放經濟
天然資源貧乏對外經貿關係是其生存與發展的命脈半世紀以來執政者以國
際化自由化為主軸分階段地採取向外經濟發展策略得以突破各種內外部限
制
回顧 1960 至 1970 年代的威權時期政府推動「十九點財經改革方案」建立
債券貨幣外匯等現代化金融市場1980 年代推動經濟「自由化國際化
制度化」解除外匯管制推動公營事業民營化及開放外資1987 年解除戒嚴令
經濟自由化國際化與制度化促使產業在自由開放公平有秩序競爭的環
境下持續成長到 1980 年代末期臺灣遂成為令人稱羨的新興工業經濟體（NIEs
newly industrial economics）（臺灣經濟研究月刊20146）成為亞洲四小龍之首
相較於香港新加坡的高度自由化臺灣亦需要更有利的定位方可與之競
爭1993 年日本趨勢專家大前研一提出臺灣可成為亞太營運中心的建議當時蕭
萬長擔任經建會主委此構想後來成為李登輝政府主要經濟政策的主軸所謂「亞
太營運中心」有兩方面的意義企業層面是要吸引本國及外國企業以臺灣作為
據點從事投資並開發經營亞太地區市場包括東南亞及大陸市場從總體經濟
層面係加速推動我國自由化的環境吸引世界各國的廠商以臺灣作為根據地
發展與亞太各成員國間全方位的經貿關係使臺灣能成為若干區域性經濟活動中
心（亞太營運中心網站1996）
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從 1990 年代以來政府大幅鬆綁人流金流物流之限制推動服務業自由
化的努力終於讓臺灣在 2002 年加入世界貿易組織（World Trade Organization
WTO）除了提升我國的國際地位更可享有最惠國待遇及國民待遇透過爭端和
經貿糾紛解決機制參與制訂國際經貿規範等利益同時政府也必須履行開放
市場和降低關稅等承諾
進入 21 世紀後在國內外政經情勢變遷之下臺灣因而受到重大因素的干擾
與限制以致經濟表現逐漸下滑就內部問題而言1996 年李登輝當選臺灣第一
任公民直選總統他認為當時台商西進依賴中國勞力與市場會妨礙臺灣的自
主性與多重安全遂於 1996 年 8 月 14 日李登輝在國民大會答覆國大代表國是
建言時指出「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」隨後
李登輝提出「戒急用忍」主張並明確界定「高科技五千萬美金以上基礎建設」
三種投資應對大陸「戒急用忍」以免臺灣喪失研發優勢以及資金過度失血（第三
屆全國經營者大會1996）
儘管政府禁止大型投資計畫進入中國但地方為謀求商機與發展1994 年金
馬地區民間團體金馬愛鄉聯盟陳請中央准許以「單向通航」「定點直航」或「先
海後空」「現貨後客」等方式與對岸交流2000 年行政院乃根據《離島建設條
例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》並於 2001 年 1 月 1 日開始
實施兩岸得以「小三通」展開實質貿易往來這種定點定時的貨客運通航的模
式日後也成為「台商包機」依循沿用的範例
2000 年總統大選藍營分裂宋楚瑜脫離國民黨參選民進黨候選人陳水扁
政治聲望高漲為了邁向執政在電視辯論時採取了較溫和的兩岸政策最後
民進黨候選人陳水扁贏得大選結束中國國民黨 55 年來的執政臺灣第一次的政
黨輪替和平落幕2000~2008 年陳水扁執政期間兩岸未能三通的情勢下一方
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面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
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讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
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套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
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中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
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(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
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進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
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的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
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臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
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唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
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(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
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（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
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行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
2
化的疑慮同時也讓國內產業能夠有所調適及準備乃以示範區先試先行俾將
成功的經驗逐步推展至全國」（行政院國家發展委員會2014a5）政府再次啟
動一波自由化因而有自由經濟示範區方案
各國政策的國內經濟政策和這些政策的相互作用是貿易方向的重要決定因
素（吉爾平2005235）從臺灣經濟發展與自由化的脈絡下自由化有利於經
濟發展的理念早已鑲嵌在臺灣每一次自由化的歷程臺灣為海島型開放經濟
天然資源貧乏對外經貿關係是其生存與發展的命脈半世紀以來執政者以國
際化自由化為主軸分階段地採取向外經濟發展策略得以突破各種內外部限
制
回顧 1960 至 1970 年代的威權時期政府推動「十九點財經改革方案」建立
債券貨幣外匯等現代化金融市場1980 年代推動經濟「自由化國際化
制度化」解除外匯管制推動公營事業民營化及開放外資1987 年解除戒嚴令
經濟自由化國際化與制度化促使產業在自由開放公平有秩序競爭的環
境下持續成長到 1980 年代末期臺灣遂成為令人稱羨的新興工業經濟體（NIEs
newly industrial economics）（臺灣經濟研究月刊20146）成為亞洲四小龍之首
相較於香港新加坡的高度自由化臺灣亦需要更有利的定位方可與之競
爭1993 年日本趨勢專家大前研一提出臺灣可成為亞太營運中心的建議當時蕭
萬長擔任經建會主委此構想後來成為李登輝政府主要經濟政策的主軸所謂「亞
太營運中心」有兩方面的意義企業層面是要吸引本國及外國企業以臺灣作為
據點從事投資並開發經營亞太地區市場包括東南亞及大陸市場從總體經濟
層面係加速推動我國自由化的環境吸引世界各國的廠商以臺灣作為根據地
發展與亞太各成員國間全方位的經貿關係使臺灣能成為若干區域性經濟活動中
心（亞太營運中心網站1996）
3
從 1990 年代以來政府大幅鬆綁人流金流物流之限制推動服務業自由
化的努力終於讓臺灣在 2002 年加入世界貿易組織（World Trade Organization
WTO）除了提升我國的國際地位更可享有最惠國待遇及國民待遇透過爭端和
經貿糾紛解決機制參與制訂國際經貿規範等利益同時政府也必須履行開放
市場和降低關稅等承諾
進入 21 世紀後在國內外政經情勢變遷之下臺灣因而受到重大因素的干擾
與限制以致經濟表現逐漸下滑就內部問題而言1996 年李登輝當選臺灣第一
任公民直選總統他認為當時台商西進依賴中國勞力與市場會妨礙臺灣的自
主性與多重安全遂於 1996 年 8 月 14 日李登輝在國民大會答覆國大代表國是
建言時指出「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」隨後
李登輝提出「戒急用忍」主張並明確界定「高科技五千萬美金以上基礎建設」
三種投資應對大陸「戒急用忍」以免臺灣喪失研發優勢以及資金過度失血（第三
屆全國經營者大會1996）
儘管政府禁止大型投資計畫進入中國但地方為謀求商機與發展1994 年金
馬地區民間團體金馬愛鄉聯盟陳請中央准許以「單向通航」「定點直航」或「先
海後空」「現貨後客」等方式與對岸交流2000 年行政院乃根據《離島建設條
例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》並於 2001 年 1 月 1 日開始
實施兩岸得以「小三通」展開實質貿易往來這種定點定時的貨客運通航的模
式日後也成為「台商包機」依循沿用的範例
2000 年總統大選藍營分裂宋楚瑜脫離國民黨參選民進黨候選人陳水扁
政治聲望高漲為了邁向執政在電視辯論時採取了較溫和的兩岸政策最後
民進黨候選人陳水扁贏得大選結束中國國民黨 55 年來的執政臺灣第一次的政
黨輪替和平落幕2000~2008 年陳水扁執政期間兩岸未能三通的情勢下一方
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面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
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讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
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套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
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中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
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(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
3
從 1990 年代以來政府大幅鬆綁人流金流物流之限制推動服務業自由
化的努力終於讓臺灣在 2002 年加入世界貿易組織（World Trade Organization
WTO）除了提升我國的國際地位更可享有最惠國待遇及國民待遇透過爭端和
經貿糾紛解決機制參與制訂國際經貿規範等利益同時政府也必須履行開放
市場和降低關稅等承諾
進入 21 世紀後在國內外政經情勢變遷之下臺灣因而受到重大因素的干擾
與限制以致經濟表現逐漸下滑就內部問題而言1996 年李登輝當選臺灣第一
任公民直選總統他認為當時台商西進依賴中國勞力與市場會妨礙臺灣的自
主性與多重安全遂於 1996 年 8 月 14 日李登輝在國民大會答覆國大代表國是
建言時指出「以中國大陸為腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討」隨後
李登輝提出「戒急用忍」主張並明確界定「高科技五千萬美金以上基礎建設」
三種投資應對大陸「戒急用忍」以免臺灣喪失研發優勢以及資金過度失血（第三
屆全國經營者大會1996）
儘管政府禁止大型投資計畫進入中國但地方為謀求商機與發展1994 年金
馬地區民間團體金馬愛鄉聯盟陳請中央准許以「單向通航」「定點直航」或「先
海後空」「現貨後客」等方式與對岸交流2000 年行政院乃根據《離島建設條
例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》並於 2001 年 1 月 1 日開始
實施兩岸得以「小三通」展開實質貿易往來這種定點定時的貨客運通航的模
式日後也成為「台商包機」依循沿用的範例
2000 年總統大選藍營分裂宋楚瑜脫離國民黨參選民進黨候選人陳水扁
政治聲望高漲為了邁向執政在電視辯論時採取了較溫和的兩岸政策最後
民進黨候選人陳水扁贏得大選結束中國國民黨 55 年來的執政臺灣第一次的政
黨輪替和平落幕2000~2008 年陳水扁執政期間兩岸未能三通的情勢下一方
4
面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
5
讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
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脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
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實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
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獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
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各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
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學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
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套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
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中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
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(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
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進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
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臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
4
面由於中國改革開放經濟倍速成長許多台商仍紛紛赴中國投資因此對臺灣
的投資持續減少另一方面政黨輪替及國際情勢的變化陳水扁政府也擱置了
亞太營運中心的構想
基於國內外企業對全球運籌管理之需要臺灣於 2003 年通過「自由貿易港區
設置管理條例」嗣後有 7 個自由貿易港區被核准設立並開始營運包括高雄港
台中港基隆港花蓮港等四個國際商港以及台北港蘇澳港和安平港三個輔
助港希望吸引跨國企業在區內設置營運總部經由供應鏈整合國內外物流金
流及資訊流等加值服務
然而面對亞洲不斷新增的大港以及全球運籌物流趨勢我國自由貿易港
亦面臨轉型的需要必須跳脫單一化經營模式避免內部競爭才能增加競爭力
前交通部長（今行政院長）毛治國以雞蛋來比喻「港口不僅是賺取貨櫃進出的錢
而是必須結合臺灣自有產業的強項讓這些產業透過港口的營運賺到世界的錢」
（黃雅羚2011）
2006 年伴隨國際能源農產品價格上漲中央銀行將利率調至極低的水平
受薪階級實質所得此時期已呈現停滯不僅社會中貧富差距加大「中南部發展落
後」「中低收入戶生活困苦」及「中小企業經營不易」等問題一一浮現在國內
外政經因素交互影響下臺灣陷入「悶經濟」的困境隨著「三中」族群的不滿
日益升高藍綠執政的版圖又再度變化
2008 年國民黨總統候選人馬英九與搭檔蕭萬長以拼經濟的治國理念當選
第 12 任總統及副總統臺灣的民主政治出現第二次政黨輪替但國內長期投資不
振景氣低迷高失業率高房價和低薪資「二高一低」的問題一直無法有效解
決旋及全球金融海嘯肆虐國內經濟雖然出現短暫復甦但隨後經濟急速下滑
對主要市場出口衰退消費與投資成長乏力我國出口訂單遽減許多企業只好
5
讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
參考文獻
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
5
讓員工放無薪假民生消費意願低落政府一方面採取大規模的短期就業方案
一方面希望刺激消費以進一步帶動經濟成長例如舉債 856 億推出消費券但消
費券對 2009 年經濟成長率的貢獻約只有 028 至 043 個百分點而且就業方案
對降低失業率亦無明顯助益青年就業困難的問題更接踵而至
臺灣在金融海嘯之後「經濟雖有復甦但雇用新的就業卻提升緩慢形成『無
就業復甦』（jobless recovery）加上專上人力供需失衡導致年輕族群就業困難
與低薪問題」（王健全2015）2009 年八八風災小林村滅村各界紛紛指責
政府防災救援不力引發廣泛民怨馬英九政府聲望更大幅滑落當年經濟成長
率是負 181創下加入 WTO 以來最低紀錄自 2008 年 7 月至 2012 年 6 月臺
灣平均經濟成長率約僅 173滑落為四小龍之末 3
2012 年 4 月馬英九政府宣布油電雙漲政策更加打擊民生消費意願臺灣飆
起漲價風讓人民對於未來充滿恐慌消費意願創下歷史新低民眾發起 520 大
遊行抗議馬英九在第二任總統任期 10 個月後民眾的滿意度更直線下降到歷史
新低 13物價上漲更侵蝕臺灣經濟成長率表現（該年度 GDP 僅增長 125）
對於當時低迷的經濟景氣而言無疑是雪上加霜馬英九政府 633 拼經濟的政見
更因此跳票 4
在兩岸關係方面2008 年後重新執政的國民黨緩和了兩岸關係並加強與中
國大陸的經貿交流根據財政部統計自 2000 年以來對中國大陸貿易出口總額增
加了約 25而對美日的出口總額則減少了約 182014 年中國大陸及香港一
共占了中華民國貿易出口總額的 40（中國 2617香港 1356）顯示中華民
3 自 2000 年到 2014 年之間我國經濟成長率或為四小龍之末（2000 至 2007 年平均）或第三名
（2008 至 2014 年平均） 4 馬英九陣營在 2008 年 1 月 15 日發表經濟政策白皮書其中提到 633 政見即計畫投資愛台十二
建設 2 兆 6500 億元每年提供 12 萬工作機會以帶領臺灣達成平均每年經濟成長率 6失業率降
至 3以下2016 年平均國民所得達 3 萬美元的目標
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
6
國經濟貿易已相當依賴中國大陸（中華經濟研究院2015表 5-6）
2010 年兩岸簽署「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Straits Economic Cooperation
Framework Agreement以下簡稱 ECFA）5在兩岸合作方面意義重大馬英九政
府將之視為加強臺灣經濟發展的重要政策並於 2013 年 6 月 21 日「兩岸兩會第
九次高層會談」時簽署《海峽兩岸服務貿易協議》6李登輝基金會對此評論「是
在『一個中國』原則與閹割臺灣主權的前提下促進臺灣與中國經貿正常化制
度化與自由化的架構『安排』」（李登輝基金會2012）
爾後經建會將《海峽兩岸服務貿易協議》送立法院備查被民進黨質疑違
反了先前朝野協商所提出「逐條審查之結論」7終而引發太陽花學運 8臺灣的
年輕學生與支持民眾約數十萬人站出來反對服貿協議
這一波反服貿的相關爭論亦延燒到自由經濟示範區方案學者陳吉仲鄭
秀玲等認為自由經濟示範區有利建商和地方政府百姓房產不保對農民衝擊大
不利我食品加工業者品牌行銷對醫院財團大利多但對民眾不利有利廠商僱
用外籍和中國勞工本地勞工飯碗不保區內廠商及外（中）籍專業人士享低稅
區外廠商及民眾高賦稅尤其中國大陸農產品將取代臺灣農產品進口原料將威
5 2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」於大陸重慶舉行ECFA 協議目標為一加強和增進
雙方之間的經濟貿易和投資合作二促進雙方貨品和服務貿易進一步自由化逐步建立公平
透明便捷的投資及其保障機制三擴大經濟合作領域建立合作機制依 ECFA 第 4 條「服務
貿易」規定兩岸同意在服務貿易早期收穫基礎上於 ECFA 生效後六個月內就服務貿易協議展開
磋商依據中華經濟研究院以 GTAP 模型研究兩岸簽署 ECFA 對臺灣經濟之影響研究結果顯示
簽署後對臺灣 GDP出進口貿易條件社會福利均呈現正成長對總體經濟有明顯正面效益 6 兩岸服貿協議內容包括文本（即條文）特定承諾表（市場開放清單）及關於服務提供者的具體
規定等 3 部分協議文本包括 4 章共計 24 條條文主要規範任一方政府所採可影響服務貿易之措
施應遵守之義務包括透明化客觀公正避免不公平競爭允許相關的資金移轉及原則上遵
守最惠待遇及國民待遇等 7 服貿協議簽署後經陸委會提報 2013 年 6 月 27 日行政院院會准依兩岸條例第 5 條第 2 項予
以核定並於同日函送立法院備查2013 年 6 月 25 日立法院朝野黨團協商決議「海峽兩岸服
務貿易協議本文應經立法院逐條審查逐條表決服務貿易協議特定承諾表應逐項審查逐項表
決不得予以包裹表決非經立法院實質審查通過不得啟動生效條款」其後再經朝野協商結
論由立法院內政委員會召開 20 場公聽會最後一場公聽會於 2014 年 3 月 10 日辦理完成 8 2014 年 3 月 18 日晚間開始抗議服貿協議黑箱運作的臺灣學生占領立法院議事廳之後引發一
連串大規模衝突引起國內外媒體關注
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
7
脅消費者的安全我國農產品批發市場可能被取代這些重大衝擊將使臺灣農產
加值業的競爭力大幅流失（陳吉仲鄭秀玲2014）
過去陳水扁政府執政時實施政策都要優先考慮「三中」族群以拼經濟優
先的馬英九政府執政後上述三個族群的經濟狀況不但沒有改善反而有惡化的
傾向近年來已影響臺灣社會經濟發展的「三中」加上「一青」族群的社會經濟
問題日益嚴重亦成為中共國家主席習近平上台後主要的對台政策
同一時期相較於臺灣的經濟成長停滯中共亦同樣強調要突破中國固有經
濟模式之困境引進市場機制為中國經濟發展尋找新的出路中共現任總理李
克強上任後由黨中央國務院作出決策於 2013 年 3 月間制定上海自由貿易試
驗區（下稱上海自貿區）同年 8 月國務院批准成立並於 9 月 18 日公佈「（上海）
自由貿易試驗區總體方案」（下簡稱總體方案）總體方案中表明建立上海自貿區
是國家重大決策是新局勢下推進改革開放之重大措施藉此可達到政府職能轉
變擴大投資領域開放促進貿易發展加速金融領域開放創新完善法制領域
制度保障培育國際化經商環境之目標（中共國務院網站2013）
此外中國亦積極推動東亞區域內的自由貿易合作例如預備構建「中日韓
自由貿易區」三國已於 2012 年啟動談判韓國早在 2003 年投資成立仁川自由經
濟區其經濟成長率自 2007 年起幾乎年年超越臺灣況且韓國參與雙邊區域自
由貿易協定的速度和規模都超越臺灣甚多2014年底中韓自由貿易協定完成談判
一旦生效後首年開始降稅將使我實質 GDP 下降約 00420 年後完全生效
臺灣的 GDP 預計將下降 015對我出口影響最多為 60 億美元（經建會2015）
從上述的歷史脈絡下政府面對當前國內經濟社會問題以及國外所面臨邊
緣化危機以「邁向自由經濟島」來重新定位臺灣在內外部限制中找尋最有利
的途徑與策略
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
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(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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行政院經濟建設委員會2013b《自由經濟示範區法制規劃之研究－結案報告》
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行政院經濟建設委員會2013c《自由經濟示範區推動區對區產業合作可行性研
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
8
實際上執政者應當了解全島自由化的目標並非一蹴可幾尤其設置自
由經濟示範區所牽涉的問題相當多元且複雜相關的行為者包括中央部會主管
機關有經濟部交通部立法部門地方縣市政府金融業高等教育國際醫
療農業加值等產業經營者與工作者其中牽涉的問題包括哪些行政法規要鬆
綁要選擇哪些區位自由貿易港區土地取得方式哪些創新示範產業可以進入
示範區方方面面都涉及複雜行為者以及其不同的利害得失
組織與制度之所以含有政經特性的根本原因從一般化角度看因為它們都
隱含特定的偏差（bias）在結構關係中相關行為者間有關資源利用與分配的特
定模式使其形成不同的利害得失因而產生利益衝突這些不同行為者利害得
失的特定模式即所謂的「偏差」（蕭全政200667）此種偏差會體現於組織
與制度中變成行為者極大化與極佳化的工具使在動態過程中被相關行為者進
行合理化的調整當組織或行為者為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標
利用制度的偏差進行動員即行為者「偏差動員（mobilization of bias）」的過程
又促成了組織或制度的變遷（蕭全政1997b6-7）
由上述觀點可知各個「行為者」的立場不同在資源汲取（以稟賦為基礎）
的結構關係中有不同的「利害得失」因而在自利行為的驅使下行為者的稟
賦與立場直接影響其政治經濟行為的內容與方向並且表現在政策的決策
互動過程中（蕭全政200646-47）
舉例來說政府分兩階段來推動自由經濟示範區第一階段是 7 座自由貿易
港區與屏東農業生物科技園區第二階段要推動到全國則俟自由經濟示範區條
例通過立法後便可由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府
合作開發的方式申設為示範區這種分階段逐步開放的設計行政部門以「示
範」「試行試點」為前提可視為策略性「進可攻退可守」的偏差試行結果若
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
參考文獻
一 中文部分
丁學良2011《辯論「中國模式」》北京市社會科學文獻出版社
上海市商務委員會2008《上海開放型經濟 30 年中國改革開放 30 年上海對外
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
9
獲得效益即能複製到其他區域
嗣後行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院審查2014
年 3 月初立法院進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論公聽
會上部分專家學者大肆抨擊認為執政者對於土地徵收農業加值等作法將嚴重
損害國人的利益嗣後執政者發布許多說帖與廣告宣傳仍無法消減這些爭議
終致自由經濟示範區條例（草案）至今尚未完成立法
放眼臺灣亞洲主要的經貿夥伴如中國日本韓國在經濟發展階段中為了
大力爭取優質外資到國內投資都曾經積極實施「經貿特區」或「試驗區」的政
策事實上自由經濟示範區方案所引發的爭議例如外國農產品開放進口市
場開放對相關產業的衝擊政府徵收民間土地等爭議這些議題不只發生在臺灣
而是全球化的普遍問題然而目前政治學或經濟學對此等行為者自利活動的觀
察其實都脫離行為者間的結構關係與歷史變遷而進行以致於無法解釋為何有
的政府能夠克服有的政府無法克服
基於以上論述本研究爰依歷史結構脈絡觀察臺灣推動自由經濟政策的背
景並且聚焦於自由經濟示範區之形成運作和本條例立法爭議從國內外政治
經濟社會結構關係中探討並分析相關行為者的「偏差」以及行為者為其利害
得失進行之偏差動員最後歸納出對政策所構成的影響作為日後政策改善或相
關課題的參考
第二章文獻探討
本研究收集的文獻資料包括行政部門的政策文件政府刊物中政策資料
委託研究報告國內外學者專家對自由貿易區的評介分析文章立法院審查時
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
10
各縣市相關計畫說明公聽會學者專家的評論文章以及公民團體對政策的評論
和討論
由於行為者及其稟賦是進行政治與經濟分析的共同基礎故「政治經濟問
題的分析與解決必須以能了解權力結構中相關行為者的特性與互動過程為前
提」（蕭全政200643）依據上述觀點示範區的爭議均涉及相關行為者的利
害得失如「運作方式」「區位布局」「示範產業利益或衝擊」等議題因此
本研究將據以區分為以下五類進行探討與分析
(一) 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
(二) 以示範區之區位布局為研究焦點
(三) 以立法中央與地方行政權限為研究焦點
(四) 以示範區產業的選擇及可能衝擊為研究焦點
(五) 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
有鑑於兩岸經貿關係緊密中國推動上海自由貿易試驗區勢必對臺灣產生影
響因此本研究亦收集兩岸學者對兩岸經貿區合作之研究進行分析
本章將依上述分類歸納後簡述正反方意見結合個人意見評論作為小結
一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
執政者對方案的規劃是綜合考量各項優先示範產業之需求以及區位優勢
與發展潛力後第一波劃設的第一階段示範區實體區位包括自由貿易港區 7
處與農業生技園區一處若依地理位置區分北部有 4 處中部 1 處南部 3 處
另外產業方面則規劃以「前店後廠」方式推動國際醫療將優先於國際機場及
港埠設置國際醫療服務中心第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以
由中央劃設或由地方政府申設民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設
為示範區（臺灣經濟論衡201339）
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
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產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
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對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
11
學者研究指出臺灣對中共經濟的依賴產業是提升競爭力的核心問題但
政府執行力不足將使政策的配套更為重要示範區透過自由化國際化的先行
先試有助於恢復國家成長動能然而由於大陸十二五規劃推動自主創新發
展自有品牌兩岸產業將來可能既競爭又合作臺灣應積極吸引歐美日大廠來台
投資引進技術專業經營知識和新的商業模式加速讓臺灣經濟轉骨與國
際接軌爭取加入 TPP 的有利條件（王健全2013a29-33）
學者高朗認為此方案是「穩紮穩打可放可收的策略是當前臺灣經濟內
外交困時不得不下的一招棋如果連這一步都跨不出去形同向外傳達臺灣欠
缺足夠意願進行必要經濟改革對往後參加『跨太平洋夥伴協定』（TPP）及『區
域全面經濟夥伴協定』（RCEP）勢必造成不利影響」（高朗2014）
施冠宇從亞洲鄰國中國日本及韓國案例提出示範區試辦的內容應符合
TPP 規格「未來 TPP 談判中許多產業項目必須面對全面自由化的嚴苛條件我
國在推動自由經濟示範區的內容項目中可針對加入 TPP 時必備之條件將之
全面列入示範區試辦的內容如此可立即掌握未來可能加入 TPP將面對之問題
有助於加速我國未來參加 TPP 談判的進程」（施冠宇201323）
TPP 應開放之項目包括技術性貿易障礙市場進入法規與制度跨境服
務競爭投資環境農業原產地規劃智慧財產權勞工食品安全檢驗及
動植物防疫措施海關合作電信工業產品金融服務紡織品能力建構
電子商務政府採購貿易投資與商務移動等因此自由經濟示範區內開放管
制的項目中可作為加入 TPP 前之試驗者相當少故與政府加入 TPP 達成全面
自由化之政策方針不一致（張福榮201334-54）
綜上所述多數學者研究者同意自由經濟示範區是臺灣邁向國際化為加
入 TPP 奠定有利條件的觀點但是對於政府組織執行力與制度面的法規開放配
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
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(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
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從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
12
套措施以致於產業衝擊等面向問題政府所作的準備並不完備認為此項政策
係屬重大經濟課題維繫國家的「經濟安全」但政府仍應正視「示範區」可能
涉及的土地炒作對中國大陸經濟的過度依賴與政府執行力不足等「經濟安全」
挑戰的配套（王健全20148）
另從美國亞太策略的角度來看臺灣要加入 TPP應尋求美國的支持據媒
體報導「總統馬英九自 2012 年提出『8 年入 T能快就快』但一直未獲 TPP
老大哥美國的正面回應即便 TIFA 復談美國副貿易代表馬倫提斯也對臺灣入
T 給了個軟釘子強調要先做好市場開放準備再談但美國商會《2013 年白皮書》
不但再度籲台加入 TPP更隱約指涉美中在亞洲經濟的競爭關係」（黃佩君
2013）
面對各國積極參與區域經濟整合態勢臺灣應積極參與亞太區域經濟整合
並正視中國大陸在臺灣加入亞太區域經濟整合過程中的關鍵影響力臺灣應以高
標準的 TPP 做為國內準備參與區域經濟整合時法規鬆綁的標準除了積極尋求美
國支持之外應透過兩岸既有平台及交流管道掌握中國大陸加入 TPP 的意願
提高臺灣加入 TPP 的機率（譚瑾瑜2015）
此外就加入 RCEP 或新興市場的角度而言政府研究建議「在我國已與
對岸簽定 ECFA 下應利用 ECFA 架構下之優勢於示範區先行履行商品開放承
諾降低開放衝擊進一步成為『新興市場之領導者』及『全球中小企業進入新興
市場之橋樑』（行政院經濟建設委員會2013b155）「配合現有自由經濟示範
區之多項有利措施協助國內外中小企業共同進入新興市場國家深信如此不
僅可使臺灣自邊緣化之危機中脫困更可以為臺灣經濟注入活水再創臺灣第二
次經濟奇蹟」（行政院經濟建設委員會2013b164）
國內從中央到地方首長也都有人提出新興市場的潛力如前國發會主委管
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
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（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
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為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
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及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
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行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
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1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
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他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
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定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
13
中閔說「現在經濟部推動的政策都在積極開發其他新興市場本來就在做過
去一段時間累積太多貿易依存度在中國大陸這 4 年一直在改變」（自立晚報
2014）另新北市長朱立倫亦表示「面對全球化的競爭不能只將目標與市場放
在中國大陸但他對於臺灣經濟競爭的看法無關政治而是以現況來看東南亞
國協是不容忽視的區域」（李正誼2014）
綜合上述學者及政府研究多偏重以總體經濟政策及自由貿易的好處來分析
此一政策較缺乏關注國內政經結構中行為者間的利害得失與偏差如何形塑
了政策方向和內容近年來在朝野對立民眾注重所得分配優於經濟發展的心
態下產業推動不易政策空轉臺灣的國外直接投資（FDI）因而驟減 9由此
可知分析政策中行為者與偏差對政策的影響實值得重視並加以研究
二 以示範區之區位布局為研究焦點
(一) 政府對於自由經濟示範區第一階段選擇「以自由貿易港區為核心推動是參考
過去推動自由貿易港區之經驗可從強化產業需求整合跨部會資源整合經
濟特區資源提升關務效率提高租稅誘因擴大港區腹地及強化創新營運模
式著手以發揮示範區預期效益」（臺灣經濟論衡201318）
1 示範區特別條例第 13 條下列園區之原主管機關得向本條例主管機關（經
濟部）申請由經濟部報請行政院核定設置為示範區
(1) 依自由貿易港區設置管理條例設立之自由貿易港區
(2) 依農業科技園區設置管理條例設立之農業科技園區
(3) 依加工出口區設置管理條例設立之加工出口區
(4) 依科學工業園區設置管理條例設立之科學工業園區
9依UNCTAD統計累計至2011年中國大陸（含港澳）吸引的外來投資（FDI）金額已逾
18兆美元居全球第2位僅次於美國
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
參考文獻
一 中文部分
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
14
(5) 依產業創新條例管理之產業園區
(6) 其他經中央目的事業主管機關直轄市或縣（市）政府選定之區域
2 立法院經濟委員會於 2014 年 5 月 29 日聯席會議審查自由經濟示範區條例
草案有基隆市台北市新北市花蓮縣桃園市新竹市台中市
彰化縣金門縣等提案申請設置（立法院2014）
3 經濟部 2014 年 9 月 24 日公告申設示範區作業要點後彰化縣府立即向經
濟部正式提案經經濟部邀集中央各相關部會及專家學者召開審查會後
於 9 月 30 日通過審核正式通過將納入彰濱工業區崙尾區成為自由經濟
示範區彰化縣政府於 2 年前開始推動彰濱工業區轉型自由經濟示範區
成為全國第一個申設納入自由經濟示範區的實體園區不只面積最大還
具有通過環評產業群聚等優勢可立即爭取台商回流與跨國企業投資（吳
敏菁2014）
(二) 探討自由貿易港區就地開放之研究
王健全認為示範區和自貿港區科學園區一般擁有租稅優惠單一窗口外
最大特點是除了製造業外服務業的開放與自由化的示範「行政院在這項政策
的區位選擇上考慮到『可行的商業模式』即包括現有自貿港加上桃園機場
（空港）並以「前店後廠」的概念由過去的淺層加工演變為結合加工出口
區科學園區做更深層的加工來延伸價值鏈使示範區內可以從上游的研發
設計到中游的製造下游的通路貫穿一氣提供一步到位服務有助於吸引台
商外商投資提升經濟動能」（王健全2013b29-33）
施冠宇則比較臺灣主要經貿夥伴的作法中日韓都在其經濟發展階段中
採行過經貿特區或試驗區的政策「臺灣應重新審視我國在 50 年代加工出口區的
成功70 年代科學園區成功不要一窩峰的仿效造成過度競爭並可與位在我國
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
參考文獻
一 中文部分
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
15
產業上游（日本）合作中下游與中國合作」（施冠宇201315-24）
張福榮研究過去政府推動自由貿易港區設立的問題來分析示範區的開發方
式例如示範區導入投資產業應考量結合鄰近地區產業之規劃或構想國外
著名自由區的開發作法以造鎮方式進行如南韓仁川經濟自由區中國大陸天津
中新生態城等方能繁榮地方（張福榮2013）
張福榮等認為自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊依對外
交通聯絡狀況等各項條件進行第一期開發理由是自由經濟示範區不像科學園
區加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區而是可能同時具備不同性質的園
區這是一種「區中有區」的概念例如新加坡全國是一個自由區而其國際
機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone）使之成為亞洲重
要的空運與海運轉運中心仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉
運中心因政策或產業鏈整合之需要將現有科學園區加工出口區納入其中
則區中有區之概念便可更廣泛運用（張福榮等20121437）
但是仁川經濟自由區從 2003 年成立以來招商狀況並不理想董思齊對韓
國仁川經濟自由區域的現況與問題加以分析認為過多與分散的自由貿易特區會
影響自經區的效能與都市發展規劃及周遭環境不協調與土地無償使用的中國
相較之下仁川貿易自由區缺乏吸引外資之競爭力（董思齊2014）
此外有研究者從實務面來探討以五海一空的自由貿易港帶動「前店後廠」
的操作模式認為一方面可擴大自貿港區的效益另一方面將來串聯各區可達
到建構全台自由島的最終目標然而該研究也指出自由貿易港區實施至今已超
過 6 年仍存在結構性共通性問題例如主管機關的整合稅務優惠措施的公
平性示範區進口原物料在台加工製造後再出口雖可賺進外匯但畢竟與全程
MIT 產品的價值有差別至於示範區產業以具高附加價值的高端服務業為主促
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
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（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
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響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
16
進服務業發展的製造業為輔故無必要鼓勵業者多聘外勞避免產生取代本國勞
工的疑慮（李嘉華2013101-104）
(三) 以區位結合地方產業之研究
此類研究多以地方政府的產業實力與區位優勢是該地方政府的利基點
例如新北市具備台北港產業能量可以透過「海空聯運營運模式」足以推
展自由經濟示範區成為產業合作重要示範點的發展條件（錢思敏2013）
對於參加自由經濟示範區桃園縣認為自身最大優勢是「桃園航空城計
畫」（桃園縣政府2014）10
「航空城並不是新的概念卻是目前政府突破『悶經濟』的世紀經濟策略
早在 1990 年代政府提倡『亞太營運中心』時就曾提出來然而因為當時李登
輝總統實施『戒急用忍』接任的民進黨政府也對大陸政策保守使得計畫胎死
腹中」（王美珍2013）
依據桃園縣政府的規劃桃園航空城位居西部產業廊帶地理中樞將運用
桃園機場及相關交通建設以桃園航空城產業專用區為核心搭配雙港（台北
港機場）聯運機制擴大貨物運流量結合北臺地區優勢產業聯結發展積
極扮演北臺區域發展之發動機倘若桃園航空城設置示範區將可串連北部週
邊各相關產業園區（竹科內科南軟等）充分發揮「前店後廠」效應（桃園
縣政府2014）
「桃園航空城內之產業專用區規劃可以調整產業結構串接北臺八縣市產
業供應鏈延伸相關前瞻性產業壯大高科技產業發展及吸納專業人士從事專
業服務透過桃園航空城的發展連結示範區政策將實現經濟自由化的構想
以提升桃園產業技術水準是桃園航空城成為經貿樞紐建構出高度繁榮發展
10桃園縣於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市民進黨鄭文燦於 2014 年 11 月 29 日九合一選舉擊敗
吳志揚當選第一任桃園市市長
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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行政院國家發展委員會2014c《自由經濟示範區條例修正建議》4 月
行政院國家發展委員會2014d《自由經濟示範區特別條例草案總說明》4 月
行政院國家發展委員會2014e《自由經濟示範區釋疑書 fepzbook》7月
行政院國家發展委員會2014f《自由經濟示範區方案理念與推動策略》6月
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行政院經濟建設委員會2013a《自由經濟示範區規劃方案核定本》4 月 29 日
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行政院經濟建設委員會2013b《自由經濟示範區法制規劃之研究－結案報告》
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
17
的經濟特區提升臺灣經濟與國際地位」（桃園縣政府2014）
「高雄港在 2000 年成為世界第三大貨櫃吞吐港但後來因國內政經情勢的
發展又錯失中國發展的契機使高雄港的排名節節敗退至今來到全球排名
第十三名的位置hellip自由經濟示範區的政策原本由高雄為主後來轉變成六港
一空將資源分散且國際醫療專區的設置也未將高雄放入」（林顯明2013
123）
方案中唯一也是全國第一座農業生物科技的示範區學者研究提出農業生
物科技產業政策之具體策略建議包括訂定融資研發賦稅抵減等優惠措施
吸引多元化農科產業以擴大產業群聚效應簡化行政流程及加強單一窗口服
務在出口通關方面也應簡化或考慮直航等方式強化生技產品認證原產
地證明等並主張順應兩岸合作情勢共同推動進入東南亞市場及國際以此
作為兩岸農業科技合作的基礎（汪明生黃健龍2014）
綜合上述研究多數著眼於過去自由貿易港區的效率與稅法限制的優缺點
但從地理位置優勢結合產業實力的確能為地方政府推動示範區提高可行性與
競爭力然而多數研究並未深入分析政府在區位安排上的動機與考量事實
上採取「示範區實體雙軌並行機制」可能造成示範區重疊惡性競爭亦
即各相關行為者的利害得失例如台南市高雄市桃園市新北市未來進
行招商爭取外來投資時需解決的課題
(四) 以兩岸經貿合作對接之研究焦點
經建會研究指出對於我國自由經濟示範區尋求區對區產業合作的模式
不限於單一種模式可針對不同對象地區配合需求採取單向式雙向式目前
中國大陸在海西特區和昆山積極推動深化兩岸產業合作試驗區有許多吸引台
商合作的產業和開發的區域惟評估多屬招商引資的性質企圖複製放大版的
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
18
臺灣產業園區對國內產業外移的影響衝擊較大（經建會2013101-102）
至於中國大陸提出兩岸區對區可能的合作模式傾向於雙向式對象以陸
方海西或昆山為主但也提出上海自由貿易試驗區與我國自由經濟示範區對接
合作陸方在海西和昆山方面的產業合作對象如石化業合作的區位上可能選
定台中港或高雄港電子業可能以桃園航空城結合台北港作為合作區位的選擇
上海方面傾向於金融業與物流業的合作或可選定規模較大產業範疇較廣的
高雄港至於作為人民幣的離岸交易中心依自由經濟示範區規劃並不限定於
實體區內因此與我方合作對象屬於全國性（經建會201392-103）
討論兩岸區對區合作的研究如呂曜志〈兩岸區對區整合之可能模式〉
（2014a）〈中國推動兩岸區對區產業合作對我國之啟示〉(2014b)莊朝榮上海
自由貿易試驗區的發展趨勢（2014a）探討臺灣以金門廈門進行兩岸合作的
可行性（2014b）莊朝榮研究認為臺灣自由經濟示範區與中國的自由貿易港
區合作共同形成境內關外的自由貿易港區可以降低跨境生產的交易成本
整合供應鏈上下游與內外貿開放兩岸服務業擴大人民幣的境外使用探索
建立兩岸貿易爭端仲裁機制著力完善兩岸的法制環境和透明度（莊朝榮2014b
89-91）
戴肇洋主張兩岸經濟歷經 30 餘年互動往來交流合作利用投資生產
行銷貿易網絡業已構築形塑「大」（中國大陸與臺灣）「中」（長江以南沿
海地區與臺灣）「小」（福建與臺灣）三層重疊空間經濟結構亦即中國大陸經
濟佈局從沿海渤海灣（京津冀）長三角珠三角「結節化」的區域型經濟結
構已逐漸朝向內陸延伸形塑「網絡化」之整合型經濟結構轉型之際政府應
設置「金廈自由經濟特區」藉由其地理位置優勢條件與兩岸 ECFA 利多因素
透過先行先試以推動發展成為兩岸經濟區域整合連結之樞紐（戴肇洋2013）
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
19
唐永紅等指出WTO 為兩岸經濟合作機制創新提供了法律依據與空間兩
岸可利用近年來國際上次區域經濟合作方式的成功經驗積極探索兩岸經濟合
作的新形式目前「廈－高」與「廈－金」已有較好的經濟交往與合作基礎
兩岸先行共建「廈－高」「廈－金」跨關境自由貿易區應是突破當前兩岸經濟
合作機制創新瓶頸的現實路徑（唐永紅等2005）
盛九元等提出目前兩岸經濟合作的範圍開始向全方位擴展逐步從珠江三
角洲海峽西岸經酒區和長江三角洲地區擴展到以京津地區為中心山東
半島和遼東半島為兩翼的環湖海經濟區並進一步由東向西由沿海向內陸輻
射形成遍地花的發展格局進一步探討今後的兩岸次區域合作趨勢可能在
長三角海西區等合作基礎上進行區域試點對接並逐步擴張合作範間從
而深化兩岸業合作之發展（盛九元吳信坤201480）
此外媒體社論「自由經濟示範區是為兩岸經濟合作的試驗區從六年前
開始推動設置『經濟特區』到其後經濟部拍板定名為『自由經濟示範區』本
社論一直主張此特區的目的之一即是與對岸先後設立的各種特區對接做為
實質上進行兩岸經濟合作的重要紐帶因此蕭前副總統建議兩岸產官學界共
同成立研究小組建構『合作型自由貿易區』更明確地標舉出此方向」（經濟
日報2014）
據媒體報導有關中國自貿區的進展「福建自貿試驗區去年（2014 年）12
月獲准設立實施範圍涵括福州廈門平潭三個片區其中福州片區覆蓋了
包括江陰港區在內的福州保稅港區從區域功能定位來看福州保稅港區將充
分發揮天然深水良港海鐵聯運及汽車整車進口口岸優勢對接台北台中自
由經濟示範區重點發展國際物流國際航運加工貿易等業務發展兩岸汽
車運營及航運物流」（聯合報2015）
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
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前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
20
從上述研究及文章分析中國在探索兩岸開展的重點已轉向「次區域」
「產業發展合作」以及「高標準市場規則和法治化」為準則對此有研究認
為兩岸產業合作應該是前進全球市場基於市場競爭機制兩岸政治不穩定
性與中國市場或制度潛規則對於臺灣業者所產生的制約也就愈小兩岸園區
或其他區對區對接的參與業者其帶有負面意圖或本質不佳的機率也會下降
降低在兩岸之間進行政治尋租從事非實體產業活動的金融或不動產炒作甚
至是帶有特定政治目的的跨國官商聯結與經營地方派系等負面問題（呂曜志
2014b74-79）
三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
(一) 官方委託研究認為針對第一階段六港一空一園區就地升級其中自由貿
易港區另外牽涉到關務簡化管理租稅優惠外國專業人士及勞工引進等相
關法律鬆綁因此主張「專法內處理與現有各特區管制條例之法規競合問題」
應訂定特別條例作為相關法規鬆綁的概括性的原則以爭取時效其好處是在
各特區分屬不同主管機關管轄下外國投資業者原則法規適用競合的問題
惟為避免疊床架屋避免繁瑣程序可適度於本專法制定相關排除規定（行政
院經濟建設委員會2013b）
高朗認為立法院審查示範區條例應嚴格把關避免示範區變質成為炒
地皮逃漏稅破壞環境的淵藪若只考慮防範嚴密的條例將使法規鬆綁與
行政便捷的立法原意全然喪失這樣的條例即使勉強通過也很難招商引資
更起不了示範作用（高朗2014）
江怡慧指出自由經濟示範區重點為法規鬆綁期望在最短時間讓臺灣與
國際接軌成為真正的自由經濟島因此租稅優惠只有針對『新投資』及『新
人才』才可適用（江怡慧201490）
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
21
(二) 探討示範區對中央地方之權責與協同運作問題
王健全認為政策應由上而下由下而上密切配合即中央協助並推動特別
法地方則提供誘因及產業投資配套才能搭配台商回流並吸引外資否則
會像韓國仁川經濟特區因為事權不統一中央地方立場不同調重複投資等
問題而失敗（王健全20148-12）
高朗指出「設立自由經濟示範區不像以往偏重租稅減免而是把吸引
投資的重點放在法規鬆綁與行政流程便捷因而一定程度的權力下放與裁量
權的擴大乃不可避免的結果」（高朗2014）
另有研究者認為示範區方案是由上而下推動並未從地方產業發展結構角
度考量如何與地方橋接及落實不能只有中央政策宣示亦應考慮地方政府與
產業發展特色接軌包括法治層面接軌優先示範國區選擇公共建設配套
園區管理機制相關環境配套等議題如忽略地方角色未來恐導致政策僅有
目標卻無對策之失衡結果（錢思敏2013103-104）
民進黨主席主席蔡英文特別質疑所謂「行政彈性」蔡英文接受媒體專訪
說「如果對產業有幫助你就一體適用不需要在特區內去處理行政院版
自經區最大的風險就在這裡一國數制」「我很不喜歡任意的空白授權任意
的空白授權不是民主社會的正常機制民主社會沒有人要做壞人你一旦給
了空白授權你就是沒有管制自經區有 33 項空白授權所以你可以想像將
來的行政混亂會到什麼程度而且空白授權是 10 年國家經濟治理的一致性
就會一點一點被蠶食」（王曉玟2014）
四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
對示範區持較多正面看法之產業包括國際物流業金融業如陳雯雅（2013）
探討自貿港區「前店後廠」模式下示範區之智慧運籌商機李國榮賴宛瑩（2014）
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
22
對示範區政策中金融產業 OBU11及 DBU12業務法規鬆綁之研究王儷容（2013）
對兩岸金融開放與自由貿易區發展之研究
根據遠見民調中心調查臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（546）
還超過 ECFA（301）自由經濟示範區在經建會的規劃下堪稱今年度臺灣最有
亮點的經濟政策標榜自由化國際化與前瞻性區內將大幅鬆綁對人流金流
物流等限制使得上市櫃企業不僅說「Yes」也對新政的實際內容頗多期待
在企業主的思惟中自由經濟示範區對企業幫助最大的是關稅優惠（429）其
次依序則是取得政策資金補助（184）獲得低廉土地或廠房租賃（173）（邱
莉燕2014）
社會各界認為對國際醫療教育農業加值等產業產業衝擊較大例如
石曜堂（2014）探討示範區中國際醫療產業來看臺灣的醫療服務鄭雅文等（2014）
「醫療旅遊」與《自由經濟示範區特別條例》對醫療體系的負面衝擊吳福成（2013）
探討國際區域經濟整合趨勢對我國農業部門的影響陳吉仲（2014）對示範區對
臺灣農業及食安的分析林柏儀（2014）從公共財的角度探討自由經濟示範區
推動教育創新對談戴伯芬（2014）一臺兩治自由貿易示範區對高等教育的衝
擊
(一) 以金融服務之開放為研究焦點
示範區金融業務係採「虛擬區域」之概念並非以示範區為限以非居住
民為交易對象而且以臺灣全境為範圍進行國際金融業務分行之國際金融業務
11我國於 1983 年制定《國際金融業務條例》開放銀行設立國際金融業務分行（OBU）以境外
之個人法人政府機構及境內外金融機構為交易對象辦理外匯存款外幣授信及外幣金融商
品等業務1984 年首家 OBU 成立2013年6月19日修訂《國際金融業務條例》創立國際證券業
務分公司（OSU）制度開放證券商設立OSUOSU業務委託同一證券商經中央銀行同意辦理證
券相關外匯業務之分公司代為處理受委託分公司處理時應帳列OSU 12依金管會 2014 年 1 月 28 日金管證券字第 10300014311 號令規定符合一定條件之 DBU於取得
金管會及央行之許可後得兼營代理買賣外國債券業務
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
23
（OBU）國內銀行開放兼營代理買賣外國債券業務（DBU）與國際證券業務分
公司（OSU）有關業務及金融商品之擴大開放因此僅須訂修「國際金融業務條
例」等授權訂定之相關子法即可辦理並無須納入《自由經濟示範區特別條例》
之規範
中央銀行與金管會共同規劃之 OBU 與 OSU 業務開放係全臺灣適用原則不
得涉及新臺幣初步估計約有 60 餘項商品可以立即推動無須等候《自由經濟
示範區特別條例》之通過（中央銀行2013）
金融業納入第一階段之效益「金融業納示範區第一階段成果表現亮眼去年
創造新增就業 27 萬人銀行獲利 3201 億元成長 24金管會主委曾銘宗表示
今年火力將放在發揮 OSU（離境證券）功能全力協助 17 家 OSU 證照券商經營
離境證券業務今年預估銀行保險證券將增聘 41 萬人」（呂雪慧2015）
(二) 金融業的學者及業者多主張儘快開放
有研究比較中國上海自由貿易試驗區及臺灣自由經濟示範區指出兩者政策目
的不同「上海自貿區之相關金融開放措施除為了與國際金融市場接軌外亦希
望透過金融改革實驗及推廣達成中國境內金融市場之改革而臺灣自經區之金融
開放措施較著重在與國際金融市場接軌達到擴大市場規模吸引境外客戶之目
的」（王儷容吳宜聰201435）
王儷容的研究指出我方的機會在於「自由經濟示範區為我國整體之單邊自由化
措施相關開放及優惠係屬於 WTO-Plus 層級故適用於所有國家我方未來可以
運用自經區與大陸之經濟『特區』（包括廈門昆山溫州等）對接未來陸資可
比照外資進駐我示範區享受我 WTO-Plus 之開放優惠以及其中所提供之金融便
利性」（王儷容201374）
媒體報導研究者史惠慈指出自貿區最大亮點的金融解禁人民幣國際化目
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
24
前看到的措施並沒有人民幣國際化基本上做的仍是設立國際金融業務分行（OBU）
而這些臺灣早就已經在做在上海金融自由化快速發展的情況下大陸本土金融監
管和內部的金融監理仍是問題香港新加坡不會一時被取代臺灣金融業就端看能
不能搶到利基的切入點（黃瑋瑜2013）
(三) 以國際醫療為研究焦點
基於我國之醫療業不論在品質與價格上相較於世界其他國家均具有明顯優勢
使願意前來我國就診之民眾數量不斷攀升同時我國醫療業之基礎建設在世界
排名居於前位伴隨著資訊全球化與交通便捷化使我國具有發展國際健康產業
之優勢基礎因此政府欲藉由法規的鬆綁積極於示範區內推動國際健康產業
之發展以期我國能成為亞太地區之保健醫療旅遊中心冀能為國內的醫療與觀
光產業帶來盈收與帶動醫療產業之升級（行政院衛生署20132-3）
王健全認為在行政院推動「自由經濟示範區」規劃方案中國際醫療專區的
規劃結合觀光醫療生技購物等多功能專區配合誘因條件排除冗長
的修法過程有助於快速推廣國際醫療產生群聚效果市場機能較容易發揮
而且未來透過回饋金的設計也可以挹注弱勢族群醫療費用（王健全2013a）
持反面意見者認為基於發展國際健康產業所能創造之巨大商機近年來許
多國家競相發展與推動國際健康產業然而在關注其帶來經濟效益之同時其是
否改善或惡化我國國內醫療體系之既存問題或是否創造更多新問題例如醫療
商業化是否侵蝕國內健保資源是否加速醫療服務人力資源分配不均外國醫
事人員資格與管理等政府迅速且大力推動國際健康產業並一再強調我國所能
得到之益處但國人仍存有諸多疑慮似乎多指向政府欠缺更詳實具體之評估與
規劃（邱彥禎2014）
有研究認為醫療服務是公共財政府應予介入管制而自經區將國際醫療視
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
25
為重點發展產業給予包括租稅減免開放外籍醫事人員開放外籍人士擔任醫
療機構董事長等特殊待遇將使醫療旅衝擊加大並更加複雜化醫療旅遊將使醫
療人力分布不均問題更加惡化核心醫療業務醫事人力將更為短缺轉而流入利
潤高的商業部門此情況在新加坡香港印度泰國及馬來西亞等國都有發生
（鄭雅文2014）
(四) 自由經濟示範區納入教育創新之研究
1 示範區納入高等教育作為教育創新示範事業是在後來103年1月29日修正案
原先 102 年 4 月 29 日行政院核定版中並沒有此產業
2 規劃理由「本方案原於 102 年 4 月 29 日經行政院核定但為因應 TPPRCEP
等高度自由化之國際經貿協定發展趨勢經參考國際上深度整合之 FTA 的內
容在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多項新
增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國
際經貿組織的決心加速推動臺灣朝向自由經濟島的目標邁進」（《自由經濟示
範區規劃方案（修正案）核定本》20143）
然而教育創新納入「自由經濟示範區」特別條例草案引發學者與民間
高教團體的批評臺灣高等教育產業工會公開表示學費自由化教師缺乏勞動
保障及學校不受國內法規約束等相關鬆綁措施可能會產生教育階層化臺灣
各大學與外國大學合作在全台開設大學學院學程或專班在缺乏公共監
理的機制下將影響教育的平等近用權及教師的勞動權益保障等希望政府維
持教育的公共性讓教育全面退出「自由經濟示範區」(周星玓2014)
戴伯芬針對自經區中特別設立的高等教育產業項目探討誰會來自經區設
校經營自經區開放設校之後對於臺灣高等教育與專業技術人才市場有何影
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
參考文獻
一 中文部分
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
26
響特別設立的高等教育產業項目討論其可能對臺灣現行商品化的教育制度
的衝擊其文章指出在自經區的學校取得各項賦稅優惠而營利所得不僅無
法回饋臺灣社會並與自經區外的大學形成不公平的市場競爭市場的惡性競
爭以低學費搶奪生源比照對岸的薪資水平降低教師的勞動水準降低學生
受教品質在低價競爭下大學可能淪為名符其實販售學歷的學店其中影響
最大者莫過於開放大量以正式或非正式就學的移民配偶以及親屬進入臺灣
一旦「自由經濟示範區特別條例」通過臺灣會成為實質的一臺兩制也形成
自經區與非自經區內外差別化的子民（戴伯芬2014）
有研究從地方產業發展的觀點建議桃園縣之高等教育產業若能充分的利
用示範區所規劃之教育創新方案將更有助於招收到更多的國際學生以及縣
外學生以達到縣內高等教育產值院校辦學品質與學生素質提升之效但是
規劃時除了利用經貿自由化的政策仍應回歸高等教育精神去平衡商業市
場化所可能帶來的過度功利主義使桃園縣高等教育產業及型態更加多元化
突顯自己的核心價值與特色（王世傑2014）
(五) 農業加值的衝擊
陳吉仲等農經學者召開記者會指出示範區條例第 42 條開放中國農產品
輸入做為食品加工原料可預測未來自經區中的食品加工原料會以中國為主
臺灣農業年產值約 4700 億投入加工用的農產品產值約 1739 億若原料全
部由國外進口臺灣農業部門一年將減少 1739 億產值「摧毀臺灣的農業根
基」例如產值 25 億的花生就可能大受影響（楊鎮宇2013）
陳吉仲建議為了創造農工雙贏自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠
等措施下其所使用的原料應以臺灣為主若不夠再從國外進口另外為了降
低對臺灣農業的影響在自經區所生產之食品加工品應全部外銷而為對全球
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
27
及臺灣的消費者負責應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國
讓所生產的產品資訊透明（陳吉仲2014）
對此農委會回應說明推動「自由經濟示範區-農業加值」除了是臺灣
農業面對自由化之進攻型策略外將輔導區內業者建立全球運籌營運模式以
開拓新市場另吸引外資來臺及臺商回流投資可帶動國內經濟成長動能且
透過輔導區內業者與國內生產者契作來共享加值利益對於臺灣農產業具有
多項之正面效益（農委會2014）
綜合以上國內研究及學者觀點本研究發現國內研究較少去分析為何
政府在示範區條例中並未採取「負面清單」的作法事實上採用負面清單管
理是國際上重要的投資准入制度目前國際上有 70 多個國家採用「准入前
國民待遇和負面清單」管理模式
參照政府對自由經濟示範區條例法規研究報告之建議「為使進駐示範區
之事業符合示範區政策規劃並考量本條例所定相關優惠限定適用主體資格
首須明定示範事業之範圍為保留適度立法彈性建議授權主管機關以辦法公
告之」（徐小波等201399）依偏差的概念來看此係執政者常有的偏差
即在法規訂定時希望為以後的行政程序預留彈性但通常「行政裁量」就像是
「模糊的法律概念」造成日後在野黨抨擊是「空白授權」成為立法之爭議
五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
國發會研究報告指出自由經濟示範區特別條例」（草案）主旨在於簡化
相關用地變更審議機制以縮短開發時程避免因土地使用限制繁雜開發審議
機關眾多影響企業投資意願因此在示範區條例草案中第 141518 及 19
條政府定出「徵收區段徵收」作為示範區取得土地的方法（行政院國家發
展委員會2014d）
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
28
行政院於 2014 年 12 月 26 日將示範區條例草案函送立法院2014 年 3 月
初立法院開始進行法案審查並 2014 年 3～4 月間召開 5 場公聽會就社會
影響國際健康物流教育專業服務業農業土地等議題進行討論
公聽會中學者專家除了區中農業加值示範事業之外抨擊最為激烈的是示
範區條例第 18 條未來新設示範區之土地將以「協議價購徵收區段徵收
方式取得私有土地」
對此學者最為抨擊示範區中用地取得認為其缺乏公益性必要性（徐
世榮2014）問題的癥結在於政府以區段徵收取得私人土地涉及原先臺灣
所存在的區段徵收浮濫政府侵害人民憲法保障的財產權等問題危害土地暨
社會正義並質疑是政府「新圈地運動」徐世榮強調「示範區條例通過後各
地方政府可申設自經區就會浮濫進行土地徵收幫官商勾結鋪路製造更多
的大埔事件」13
行政部門（國發會）考量 2014 年 4 月 14 日第 5 場特別條例公聽會部分專
家學者之疑慮於同年 4 月 17 日立即邀請內政部與經濟部等相關部會研商
決議刪除特別條例有關土地徵收區段徵收等內容並已將修正意見送請立法
委員參考由委員於 4 月 28 日提案刪除 14主要修正內容如次
13 大埔事件發生在臺灣苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件
因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態行政院國科會科學工業園區管理局規劃約 15709 公頃
用地作為新竹科學工業園區第四期擴建用地竹南基地並於 2001 年 5 月 18 日完成竹南基地細部
計畫後由苗栗縣政府執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃以區段徵收
方式2010 年 6 月 9 日苗栗縣政府在佔 98當地地主同意區段徵收並完成抵價地申請後進行
整地工程但區內有尚未同意徵收農戶政府在即將收成的稻田中直接執行整地破壞稻田引
發衝突經媒體報導引發公民團體的抗爭與聲援要求修改法令事後內政部和苗栗縣政府依當
時行政院長吳敦義指示和自救會達成共識劃定專區配農地給自救會2013 年則因為都市計畫
變更致生計劃道路上建築的拆除事件四戶被拆遷戶控告內政部區段徵收違法2014 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院更一審宣判判決張藥房朱樹黃福記及柯成福 4 拆遷戶勝訴其他駁回
2014 年 1 月 28 日內政部決定不上訴（維基百科 httpzhwikipediaorgwiki大埔事件） 14 立法院 2014 年 4 月 30 日初審通過將草案名稱改成『中華民國策略經濟發展區設置管理特別條
例』因名稱尚未三讀通過目前立法院與各界仍沿用『自由經濟示範區特別條例』（草案）之名
稱
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
29
1 土地取得新設示範區刪除徵收與區段徵收規定
2 環評審查新設示範區刪除環評審查「平行」與「聯席審查」之規定
依現行規定辦理
3 野生動物保育保育類野生動物活體輸出入限縮為「觀賞水族動物」
4 農業加值外國貨主內銷 10免稅排除農產品適用
第三章分析觀點與架構
政治與經濟分析的共同基礎在於「政治現象與經濟現象的觀察分析都
必須以行為者及其稟賦為基礎稟賦即是此行為者為汲取資源而賴以跟其他行為
者互動的基礎且在此互動中發生增減消長的現象」（蕭全政200643）本研
究擬依據上述觀點從實存的國內外政經環境行為者間的結構關係與歷史變遷
中進行探討與分析
首先從突破內部限制之角度政府近年來多採取「提升內需」「促進投資」
作為加強經濟成長的雙引擎然而全球化潮流與科技日新月異產業的競爭也
變得更為激烈臺灣的服務業佔 GDP 的比重日益升高但產值卻不易增長舊有
的產業結構已無法因應新的經濟發展的要求因此示範區方案除了啟動自由化為
主軸更特別強調產業創新服務要結合地方產業的資源（稟賦）俾能吸引外國技
術投資幫助國內產業升級並且將此模式複製並推廣到全國甚至開發新興
市場
其次從突破外部限制的角度自由經濟示範區方案的意涵應當是政府透
過逐步開放以化解國內對自由化的抗拒從起初的試點試行如果成效良好未
來即可全國開放更可進軍新興市場（如東協自由貿易區）連結到 ECFA或其
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
30
他我國已簽署之自由貿易協定 15的利益使國家經濟利益極大化
整體而言「任何經濟政策都隱含特定的『偏差』這種偏差的概念不是主
觀價值判斷而是個描述性名詞表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分
配過程中的不同利害關係此種『偏差』普遍存在於人類社會的各種組織結構
團體目標競賽規則文化價值或意識型態中」（蕭全政200653）
因此政策形成運作與變遷的過程中是所有行為者以稟賦為基礎的結構
關係及依立場與稟賦而進行的歷史互動在相對時空條件下偏差會形成一種
特定模式使自利行為受到制約對此學者蕭全政指出「制度都隱含特定的政
治與經濟偏差而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用故無論在國
內或國際層面也無論在政治或經濟領域我們經常可以看到以制度存廢或
制度的新設與修正而展開的政治性偏差動員與反動員」（蕭全政1997b12）
簡言之一方面理性行為者權衡各種利害關係而選擇較有利的偏差並且使其
具體實現另一方面在不利的偏差出現時採取偏差動員相關行為者即在此
過程中形塑了政策內容或方向
以自由經濟示範區的推動方式為例第一階段執政者先選擇由北到南共八
處（包括基隆港台北港台中港高雄港蘇澳港安平港及桃園航空自由貿
易港區以及屏東農業生物科技園區納入產業創新作為示範點這就是執政者
面對邊緣化危機與國內對自由化的抗拒選擇運用逐步開放以化解國內對自由
化的抗拒可以說是有利於執政者的偏差因為從這八處作為示範點如果成效
良好未來等到立法通過即可向全國開放各縣市民間都可以申請設置示範
區
相對地以反對者的偏差動員為例高雄市長陳菊在立法院審查前於議會接
15臺灣已簽署之自由貿易協定（Free Trade Agreement）巴拿馬瓜地馬拉尼加拉瓜薩爾瓦多
amp宏都拉斯ECFA新加坡紐西蘭
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
31
受質詢表示（5 月 19 日）高雄市農業屬小農經濟自由經濟示範區內許可設農產
品加工項目對高市未必適合將請高雄市籍立委協助爭取與「把關」（王淑芬
2014）
又例如自由經濟示範區為了創新服務放寬外籍（大陸）人士來台條件並
給予部分免稅規定在野黨批評是「一國兩制」對中國提供「特殊待遇」從過
去的重大爭議事件中這種臺灣主權至上的的意識形態常在民進黨的訴求中出
現因而給人「逢中必反」的印象對於此種偏差執政者則以刪減修正相關
外籍（大陸）人士課稅的若干條文作為因應
再以示範區的土地取得之議題為例政府在實施的第二階段也就是示範區
條例立法通過後地方縣市民間都可依據條例向中央主管機關申請設置對此
反對者認為是政府與財團勾結進行新「圈地」運動此外示範產業中農產品
加值開放反對的農業學者認為如果讓中國農產原料加工後可以內銷可能衝
擊 1700 多億的農產品加值市場以上二項議題都牽涉複雜的行為者包括行政部
門立法部門執政黨在野黨治理的縣市政府大企業集團農民和農地地主
等因此而充斥不同的利益衝突在行為者利害得失之間「它們的運作與變遷
亦表現此「偏差」發揮作用或進一步被進行政治性與經濟性調整的過程」（蕭全
政1997b1）
綜合以上觀點本研究的分析觀點與研究架構主要係由「歷史結構分析」
「政治經濟分析」與「偏差動員分析」建構而成透過歷史結構的途徑對於臺
灣經濟自由化的形成運作與變遷的過程掌握其中的重大事件經由國內外政
治經濟分析可了解自由化政策下國家機關與民間社會中行為者的關係包括國
家機關在制度形成與變遷下相關行為者的意識觀念與利害得失關係之演變
其次對於政策爭議問題的解決則透過偏差動員分析從執政者對政策制
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
32
定的內容與方向了解特定行為者之間的利害關係並從第二階段的修正方案
條例（草案）立法爭議刪減條文的歷程中分析相關行為者所進行的偏差動員
或是反動員最後歸納並提出政策檢討與建議
第四章章節安排
第一章 緒論
首先將從執政者對內對外面臨的困境分析行為者的立場稟賦以
及對資源的運用進而整理出執政者面臨悶經濟與邊緣化的困境下選擇
對自己有利的偏差並制訂為政策從中整理此政策在政經結構變遷下的因
果關係
第二節文獻探討本研究將針對政府部門的研究計畫學者對臺灣與中國
自由貿易區政策的研究臺灣研究機構報告及評論立法部門與公民團體
的意見或看法進行文獻內容分析最後結合個人評析作小結
第二章 自由經濟示範區方案之歷史結構分析
第一節主要探討臺灣幾次自由化政策的形成運作及變遷從威權時代
的臺灣經濟奇蹟加入 WTO 以來的自由開放政策到當前「對中國日益
加深依賴」與「區域貿易邊緣化」困境下梳理此政策形成的歷史脈絡
第二節首先將探討臺灣經濟自由化的重要政策從加工出口區科學
園區亞太營運中心自由貿易港區最後推動自由經濟示範區的發展歷
程其次由於兩岸關係顯然是影響或決定臺灣能克服此生存挑戰或掌
握其發展契機的關鍵之一故本節將探討兩岸開放交流對臺灣自由化政策
的影響
第三節為了避免被邊緣化臺灣除了必須努力解決政治的干擾進一步
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
33
開放國內市場以換取掌握全球市場與資源的空間故將探討哪些政經因素
（或偏差）形塑了自由經濟示範區的形成
第三章 將探討臺灣自由經濟示範區方案的設計內涵以及立法爭議從中分析
探討執政者在自由經濟示範區在現實政經結構中的偏差以及偏差動員
第一節分析制度設計的內容與方向第二節探討立法過程與藍綠執政者
的偏差與偏差動員第三節從開放與保護之間探討相關行為者的偏差與
偏差動員
第四章 探討兩岸各自推動自由經濟試驗區的政經特性
第一節分析中國自由貿易區之政經特性探討中國崛起後對外面臨美
國重返亞洲的壓力東協國家對其忌憚三分中國內部面臨經濟成長趨緩
產業轉型需要沿海與內陸城市發展不均衡等政經議題
第二節兩岸關係與兩岸經貿的交互影響兩岸合作的機會與限制
第三節是兩岸自由貿易區之未來發展發掘兩岸關係中哪些結構性因素
限制了自由貿易區政策的支持程度並導致政策的變遷在變遷過程中
兩岸自由貿易區政策各自有何機會或限制以及可能導致兩岸關係變遷的
因果關聯
第五章 結論與建議
針對第一章至第五章從自由經濟示範區的醖釀形塑運作與變遷的過
程歸納影響政策推動的政經因素檢討並分析後提出建議
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
34
第五章章節內容
第一章 緒論
第一節 問題意識
第二節 文獻探討
第三節 分析觀點與架構
第二章 自由經濟示範區方案背景之歷史結構分析
第一節 臺灣參與 WTO 以來的自由開放政策
第二節 兩岸開放交流對臺灣自由化政策的影響
第三節 臺灣自由經濟示範區的形成
第三章 自由經濟示範區之設計策略意涵與立法爭議
第一節 制度設計的偏差與偏差動員
第二節 立法過程的偏差與偏差動員
第三節 開放與保護的偏差與偏差動員
第四章 兩岸自由貿易區之互動與未來發展
第一節 中國自由貿易區之政經特性
第二節 兩岸關係與兩岸經貿的交互影響
第三節 兩岸自由貿易區之未來發展（機會與限制）
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節 建議
35
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
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- 附錄一
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
40
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
41
行政院經濟建設委員會2013b《自由經濟示範區法制規劃之研究－結案報告》
受託單位恆業法律事務所
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
44
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
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六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
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- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
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46
程玉秀和方慧娟2004〈國際間自由貿易協定之發展及其對我國的影響〉《國際
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曾淑娟2014〈「自由經濟示範區地方座談會」（桃園縣場次）活動報導〉《公共
治理季刊》2（2）168-170
莊朝榮2014a〈上海自由貿易區的發展前景〉《臺灣經濟研究月刊》37（1）
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
47
謝淑麗（Susan L Shirk）2008《脆弱的強權－在中國崛起的背後》台北市遠
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Agreementsrdquo National Bureau of Economic Research pages 1-26
DeROSA Dean A 2004 ldquoU S Free Trade Agreement with ASEANrdquo Free Trade
Agreements US Strategies and Priorities WashingtonInstitute for International
Economics pages 117-171
ldquoWorld Investment Report 2013 rdquo United Nations Conference on Trade and
Development
Gowa Joanne 1989 ldquoBipolarity Multipolarity and Free Traderdquo The American
Political Science Review83(4)1245-1256
Guan Bing Chunhui Fu amp Yiwei Li 2014 ldquoInfluences on Shanghai Free Trade Zone
on Chinas Foreign Trade Enterprises and Countermeasuresrdquo International
Conference on Global Economy Commerce and Service Science pages 51-53
Goyal Sanjeevamp Sumit Joshi 2006 ldquoBilateralism and Free TraderdquoInternational
Economic Review47 (3) 750-778
Hoa Tran Van 2003 ldquoNew Asian Regionalism - Evidence on ASEAN + 3 Free Trade
Agreement from Extended Gravity Theory and New Modeling Approachrdquo
51
Faculty of Commerce - Economics Working Papers pages 1-21 Faculty of
Commerce The University of Wollongong
Horn Henrik Petros C Mavroidis amp Andreacute Sapir 2009 ldquoBeyond the WTO an Anatomy
of EU and US Preferential Trade Agreementsrdquo pages 1-76
Kossof Paul 2014 ldquoChinarsquos Pilot Free Trade Zone Shanghai Free Trade Zone and the
Potential Future of Free Trade Zones in Mainland ChinardquoInternational Journal of
Law and Legal Jurisprudence Studies1(7)1-25
Krueger Anne O 1993ldquoFree Trade Agreement as Protectionist Devicesrdquo National
Bureau of Economic Research pages 1-27
Mearsheimer John J2013 ldquoTaiwan in the Shadow of a Rising Chinardquo《政治科學論叢》
Taiwanese Journal of Political Science 581-16
Meng Guangwen 2013 ldquoChinarsquos Model of Free Economic Zones Experiences and
Prospects after over 20 Yearsrdquo The Mongolian Journal of International Affairs12
65-82
Mirus Rolf amp Nataliya Rylska 2001 ldquoEconomic Integration Free Trade Areas vs
Customs Unionsrdquo Western Centre for Economic Research pages 1-18
Palmioli Giovanni amp Adam Heal 2014 ldquoStructural Economic Reform in China the
Role of the Shanghai Free Trade ZonerdquoTrade Insights31-14
Santos Sergio Caballero 2009 ldquoRegional Integration Theories The Suitability of a
Constructivist Approachrdquo Globalization and Governance pages 1-29 IPSA-Chile
Department of Political Science and International Relations Universidad
Autoacutenoma de Madrid Spain
Sekine Eiichi 2014 ldquoFinancial Impact from the ShanghairdquoNomura Institute of
52
Capital Markets Research pages 1-13
Song Yu 2014 ldquoAnalysis on the Characteristics of Shanghai Pilot Free Trade Zonerdquo
Business and Education Technology pages 12-14
Summers Lawrence H 1991 ldquoRegionalism and the World Tradingrdquo pages295-301
Urata Shujiro 2002 ldquoGlobalization and the Growth in Free Trade
AgreementsrdquoAsia-Pacific Review9(1) 20-32
Yao Daqing amp John Whalley 2015 ldquoThe China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone
Background Developments and Preliminary Assessment of Initial Impactsrdquo
NBER Working Paper Series National Bureau Of Economic Research pages 1-29
Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
48
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科學論叢（專刊）》1-22
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蕭全政2006《政治與經濟的整合》高雄市基礎文化創意出版
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Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
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53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
49
131-64
蕭全政等1996《劇變中的亞太與兩岸關係》台北市業強出版社
蕭全政1997b〈組織與制度的政治經濟分析〉暨大學報1（1）1-16
蕭全政和吳若予1999d〈評析兩岸經貿形勢之變化對兩岸關係的影響〉《政治
科學論叢（專刊）》1-22
蕭全政2004a〈經濟發展與臺灣的政治民主化〉《臺灣民主季刊》1（1）1-25
蕭全政2004b〈論中共的「和平崛起」〉《政治科學論叢》221-29
蕭全政2006《政治與經濟的整合》高雄市基礎文化創意出版
蕭全政2010〈2010 中國－東協自由貿易區下的 ECFA－經濟論壇〉《兩岸共同
市場基金會通訊》1745-49
蕭全政2014〈新自由主義經濟社會發展與分配問題〉《國家發展研究》14（1）
33-62
邊裕淵2002《大陸經濟國際化程度之研究兼論對臺灣之影響》台北市兩
岸交流遠景基金會
二 英文部分
Bagwell Kylc amp Robert W Staiger 1993 ldquoMultilaterial Tariff Coopreation During the
Formation of Regional Free Trade Areasrdquo pages 1-51
Baier Scott L amp Jeffrey H Bergstrand 2005 ldquoDo Free Trade Agreements Actually
Increase Members International Traderdquo Federal Reserve Bank of Atlanta pages
1-48
Baldwin R E 2006 ldquoMultilateralising Regionalism Spaghetti Bowls as Building Blocs
on the Path to Global Free Traderdquo The World Economy29(11)1451-1518
Baltagi Badi H Peter Egger ampMichael Pfaffermayr 2007 ldquoEstimating Regional Trade
50
Agreement Effects on FDI in an Interdepending WorldrdquoCenter for Policy Research
pages 1-44 Maxwell School of Citizenship and Public Affairs
Ben-David Dan amp Michael B Loewy 1998 ldquoFree Trade Growth and Convergencerdquo
Journal of Economic Growth3 1-28
Cheung Yin-Wong 2014 ldquoThe Role of Offshore Financial Centers in the Process of
Renminbi Internationalizationrdquo Bank of Finland BOFIT Institute for Economies
in Transition pages 1-23
Chunding Li Jing Wang ampJohn Whalley 2014 ldquoChinas Regional and Bilateral Trade
Agreementsrdquo National Bureau of Economic Research pages 1-26
DeROSA Dean A 2004 ldquoU S Free Trade Agreement with ASEANrdquo Free Trade
Agreements US Strategies and Priorities WashingtonInstitute for International
Economics pages 117-171
ldquoWorld Investment Report 2013 rdquo United Nations Conference on Trade and
Development
Gowa Joanne 1989 ldquoBipolarity Multipolarity and Free Traderdquo The American
Political Science Review83(4)1245-1256
Guan Bing Chunhui Fu amp Yiwei Li 2014 ldquoInfluences on Shanghai Free Trade Zone
on Chinas Foreign Trade Enterprises and Countermeasuresrdquo International
Conference on Global Economy Commerce and Service Science pages 51-53
Goyal Sanjeevamp Sumit Joshi 2006 ldquoBilateralism and Free TraderdquoInternational
Economic Review47 (3) 750-778
Hoa Tran Van 2003 ldquoNew Asian Regionalism - Evidence on ASEAN + 3 Free Trade
Agreement from Extended Gravity Theory and New Modeling Approachrdquo
51
Faculty of Commerce - Economics Working Papers pages 1-21 Faculty of
Commerce The University of Wollongong
Horn Henrik Petros C Mavroidis amp Andreacute Sapir 2009 ldquoBeyond the WTO an Anatomy
of EU and US Preferential Trade Agreementsrdquo pages 1-76
Kossof Paul 2014 ldquoChinarsquos Pilot Free Trade Zone Shanghai Free Trade Zone and the
Potential Future of Free Trade Zones in Mainland ChinardquoInternational Journal of
Law and Legal Jurisprudence Studies1(7)1-25
Krueger Anne O 1993ldquoFree Trade Agreement as Protectionist Devicesrdquo National
Bureau of Economic Research pages 1-27
Mearsheimer John J2013 ldquoTaiwan in the Shadow of a Rising Chinardquo《政治科學論叢》
Taiwanese Journal of Political Science 581-16
Meng Guangwen 2013 ldquoChinarsquos Model of Free Economic Zones Experiences and
Prospects after over 20 Yearsrdquo The Mongolian Journal of International Affairs12
65-82
Mirus Rolf amp Nataliya Rylska 2001 ldquoEconomic Integration Free Trade Areas vs
Customs Unionsrdquo Western Centre for Economic Research pages 1-18
Palmioli Giovanni amp Adam Heal 2014 ldquoStructural Economic Reform in China the
Role of the Shanghai Free Trade ZonerdquoTrade Insights31-14
Santos Sergio Caballero 2009 ldquoRegional Integration Theories The Suitability of a
Constructivist Approachrdquo Globalization and Governance pages 1-29 IPSA-Chile
Department of Political Science and International Relations Universidad
Autoacutenoma de Madrid Spain
Sekine Eiichi 2014 ldquoFinancial Impact from the ShanghairdquoNomura Institute of
52
Capital Markets Research pages 1-13
Song Yu 2014 ldquoAnalysis on the Characteristics of Shanghai Pilot Free Trade Zonerdquo
Business and Education Technology pages 12-14
Summers Lawrence H 1991 ldquoRegionalism and the World Tradingrdquo pages295-301
Urata Shujiro 2002 ldquoGlobalization and the Growth in Free Trade
AgreementsrdquoAsia-Pacific Review9(1) 20-32
Yao Daqing amp John Whalley 2015 ldquoThe China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone
Background Developments and Preliminary Assessment of Initial Impactsrdquo
NBER Working Paper Series National Bureau Of Economic Research pages 1-29
Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
50
Agreement Effects on FDI in an Interdepending WorldrdquoCenter for Policy Research
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Ben-David Dan amp Michael B Loewy 1998 ldquoFree Trade Growth and Convergencerdquo
Journal of Economic Growth3 1-28
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Renminbi Internationalizationrdquo Bank of Finland BOFIT Institute for Economies
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Agreementsrdquo National Bureau of Economic Research pages 1-26
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Agreements US Strategies and Priorities WashingtonInstitute for International
Economics pages 117-171
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Development
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Political Science Review83(4)1245-1256
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on Chinas Foreign Trade Enterprises and Countermeasuresrdquo International
Conference on Global Economy Commerce and Service Science pages 51-53
Goyal Sanjeevamp Sumit Joshi 2006 ldquoBilateralism and Free TraderdquoInternational
Economic Review47 (3) 750-778
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Agreement from Extended Gravity Theory and New Modeling Approachrdquo
51
Faculty of Commerce - Economics Working Papers pages 1-21 Faculty of
Commerce The University of Wollongong
Horn Henrik Petros C Mavroidis amp Andreacute Sapir 2009 ldquoBeyond the WTO an Anatomy
of EU and US Preferential Trade Agreementsrdquo pages 1-76
Kossof Paul 2014 ldquoChinarsquos Pilot Free Trade Zone Shanghai Free Trade Zone and the
Potential Future of Free Trade Zones in Mainland ChinardquoInternational Journal of
Law and Legal Jurisprudence Studies1(7)1-25
Krueger Anne O 1993ldquoFree Trade Agreement as Protectionist Devicesrdquo National
Bureau of Economic Research pages 1-27
Mearsheimer John J2013 ldquoTaiwan in the Shadow of a Rising Chinardquo《政治科學論叢》
Taiwanese Journal of Political Science 581-16
Meng Guangwen 2013 ldquoChinarsquos Model of Free Economic Zones Experiences and
Prospects after over 20 Yearsrdquo The Mongolian Journal of International Affairs12
65-82
Mirus Rolf amp Nataliya Rylska 2001 ldquoEconomic Integration Free Trade Areas vs
Customs Unionsrdquo Western Centre for Economic Research pages 1-18
Palmioli Giovanni amp Adam Heal 2014 ldquoStructural Economic Reform in China the
Role of the Shanghai Free Trade ZonerdquoTrade Insights31-14
Santos Sergio Caballero 2009 ldquoRegional Integration Theories The Suitability of a
Constructivist Approachrdquo Globalization and Governance pages 1-29 IPSA-Chile
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Autoacutenoma de Madrid Spain
Sekine Eiichi 2014 ldquoFinancial Impact from the ShanghairdquoNomura Institute of
52
Capital Markets Research pages 1-13
Song Yu 2014 ldquoAnalysis on the Characteristics of Shanghai Pilot Free Trade Zonerdquo
Business and Education Technology pages 12-14
Summers Lawrence H 1991 ldquoRegionalism and the World Tradingrdquo pages295-301
Urata Shujiro 2002 ldquoGlobalization and the Growth in Free Trade
AgreementsrdquoAsia-Pacific Review9(1) 20-32
Yao Daqing amp John Whalley 2015 ldquoThe China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone
Background Developments and Preliminary Assessment of Initial Impactsrdquo
NBER Working Paper Series National Bureau Of Economic Research pages 1-29
Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
51
Faculty of Commerce - Economics Working Papers pages 1-21 Faculty of
Commerce The University of Wollongong
Horn Henrik Petros C Mavroidis amp Andreacute Sapir 2009 ldquoBeyond the WTO an Anatomy
of EU and US Preferential Trade Agreementsrdquo pages 1-76
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Potential Future of Free Trade Zones in Mainland ChinardquoInternational Journal of
Law and Legal Jurisprudence Studies1(7)1-25
Krueger Anne O 1993ldquoFree Trade Agreement as Protectionist Devicesrdquo National
Bureau of Economic Research pages 1-27
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Taiwanese Journal of Political Science 581-16
Meng Guangwen 2013 ldquoChinarsquos Model of Free Economic Zones Experiences and
Prospects after over 20 Yearsrdquo The Mongolian Journal of International Affairs12
65-82
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Customs Unionsrdquo Western Centre for Economic Research pages 1-18
Palmioli Giovanni amp Adam Heal 2014 ldquoStructural Economic Reform in China the
Role of the Shanghai Free Trade ZonerdquoTrade Insights31-14
Santos Sergio Caballero 2009 ldquoRegional Integration Theories The Suitability of a
Constructivist Approachrdquo Globalization and Governance pages 1-29 IPSA-Chile
Department of Political Science and International Relations Universidad
Autoacutenoma de Madrid Spain
Sekine Eiichi 2014 ldquoFinancial Impact from the ShanghairdquoNomura Institute of
52
Capital Markets Research pages 1-13
Song Yu 2014 ldquoAnalysis on the Characteristics of Shanghai Pilot Free Trade Zonerdquo
Business and Education Technology pages 12-14
Summers Lawrence H 1991 ldquoRegionalism and the World Tradingrdquo pages295-301
Urata Shujiro 2002 ldquoGlobalization and the Growth in Free Trade
AgreementsrdquoAsia-Pacific Review9(1) 20-32
Yao Daqing amp John Whalley 2015 ldquoThe China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone
Background Developments and Preliminary Assessment of Initial Impactsrdquo
NBER Working Paper Series National Bureau Of Economic Research pages 1-29
Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
52
Capital Markets Research pages 1-13
Song Yu 2014 ldquoAnalysis on the Characteristics of Shanghai Pilot Free Trade Zonerdquo
Business and Education Technology pages 12-14
Summers Lawrence H 1991 ldquoRegionalism and the World Tradingrdquo pages295-301
Urata Shujiro 2002 ldquoGlobalization and the Growth in Free Trade
AgreementsrdquoAsia-Pacific Review9(1) 20-32
Yao Daqing amp John Whalley 2015 ldquoThe China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone
Background Developments and Preliminary Assessment of Initial Impactsrdquo
NBER Working Paper Series National Bureau Of Economic Research pages 1-29
Zhen Zhaoamp OU Shuyang 2014 ldquoThe Thinking of ldquoNegative ListrdquoManagement Mode
Implemented by Administrative Approval Systemrdquo Canadian Social
Science10(4)120-124
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
53
附錄一
自由經濟示範區方案（103 年 1 月 29 日版本）
一自由經濟示範區的核心理念在於自由化國際化落實市場開放即透過
大幅鬆綁對物流人流金流資訊流及知識流的各項限制打造便利的經
商環境
（一） 讓區內外資由 WTO 邁向 FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）
TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議）例如放寬外籍白領專業人士提供服
務之限制得以委任或承攬型態提供服務鬆綁專業服務業之投資限制如
律師會計師建築師等
（二） 區內陸資由兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework
AgreementECFA）邁向 WTO在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸
資比照外資投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾（或由主管部會改以負
面表列方式限制）並輔以審查機制 16
二前瞻性選擇具發展潛力示範功能並能創造更多經濟效益的產業活動優
先進行示範創新之服務或產業包括智慧物流國際健康農業加值
金融服務高等教育創新服務
三政策目標是以經濟自由化與產業升級的先行先試區作為提升經貿自由化
與國際化之試驗基地如試行情況良好由點而面推廣至全國適用加速國
內經濟自由化的推動使臺灣成為「自由經濟島」
四營運模式
16行政院國發會自由經濟示範區方案說明2014 年 1 月 2 日向立法院國民黨黨團報告版本
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
54
（一） 以「境內關外」為核心亦即業者除了於示範區內建置廠房直接生產外
亦可透過「前店後廠委外加工」的模式將半成品運往區外的工業區進
行委外加工不僅擴大港區腹地更善用後廠資源產生加乘效果而此營
運模式所銷售之商品皆有條件的享有免關稅等優惠
（二） 法規鬆綁及改善營運環境之推動策略
（表一）自由經濟示範區推動策略
策略 推動作法
（一）促進人
員商品與資
金自由流動
1人員進出由由化
(1)放寬外籍白領人士來臺及聘用幫傭限制
(2)大陸商務人士來臺短期停留免簽證或落地簽
(3)鬆綁大陸人士來臺商務活動及居留限制
2商品進出自由化
(1)農工原料及貨品原則自由輸入
(2)農工原料及貨品輸入稅負優惠
(3)檢驗制度革新(如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲
明」 ( SDoC )產品上市前可免審查) 3資金進出由由化
(1)區內事業資金得自由移動
(2)對示範區內之外國人不涉新臺幣之資金需求由國際金融
業務分行(OBU)提供服務
（二）開放市
場接軌國際
1放寬外籍專業人士提供服務之限制得以委任或承攬型態
提供服務
2鬆綁專業服務業之投資限制如律師會計師建築師
3在國家安全無虞下投資示範區製造業之陸資比照外資
投資示範區服務業之陸資參酌 WTO 承諾(或由主管部會改
以負面表列方式限制)並輔以審查機制
4簡化區內僑外投資程序一定金額以下的投資案件改為事
後申報
（三）因應國
際租稅競爭
1外國貨主（含大陸及港澳）於示範區內從事貨物儲存或簡
易加工外銷 100內銷 10免徵營利事業所得稅（自貿港
區已有）
2鼓勵外籍專業人士來臺工作外(陸)籍專業人士免申報最
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
55
低稅負制之海外來源所得且前 3 年薪資以半數課稅3吸
引臺商加強投資海外股利或盈餘匯入示範區實質投資(註)免
所得稅（免稅範圍不含最低稅負）
註實質投資不含股票純土地投資其範圍由經濟部會同財
政部訂之
（四）推動跨
國產業合作
1藉由示範區良好環境在各產業皆可推動跨國合作機制
2鼓勵企業引進先進國家關鍵技術智財或資金促成跨國
合作帶領我國產業升級轉型
3透過產業合作開拓新興市場提高臺灣在國際產業價值鏈
之地位擴大我國出口動能與全球市占率
4運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制例如區對
區產業合作
（五）提供便
捷土地取得
1加強用地取得公有土地採撥用或讓售私有土地得採協
議價購徵收區段徵收租用設定地上權或合作開發等方
式並得提供租金優惠及免回饋
2加速土地變更審議中央開發之示範區土地使用變更採
「一級一審」既有園區轉型者非都市土地得採備查方式辦
理
3彈性管制土地使用園區主管機關得自行擬具土地使用管
制規定報內政部同意後實施
（六）建置優
質營運環境
1提供高效率單一窗口
2由於開發及管理之必要管理機關得設置基金
3建置產業發展所需公共建設
4提供完備資通訊基礎設施
（七）並行雙
軌示範機制
1地理區位明確者以實體區域示範並可透過「前店後廠」
連結區外廠商
2不適合實體區域試行之產業以指定試點方式示範業務範
圍之鬆綁並可採分級管理
（本研究自行製表）
五 運作方式－為掌握時效提升行政效率示範區分為兩階段推動
第一階段推動計畫已於 2013 年 8 月啟動係以臺灣現行六海一空自由貿易港區
（包括基隆港台北港臺中港高雄港蘇澳港安平港桃園航空自由貿易
56
港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
57
外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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港區）以及屏東農業生物科技園區共八處先行推動 17示範創新重點包括「智
慧物流」「國際健康」「農業加值」「金融服務」與「教育創新」希望運用我國
人力技術資通訊（ICT）區位與兩岸優勢引導具有優勢利基及前瞻性的經
濟活動發展不適合放進園區的產業則在原地試點採分級管理
第二階段自由經濟示範區條例通過立法後可以由中央劃設或由地方政府申設
民間土地亦可透過與政府合作開發的方式申設為示範區
六預期效益
（一） 整體效益
1 提升產業技術水準創新經營模式
2 創造融入區域經濟整合之有利條件
（二） 量化效益 18
1 促進民間投資預期 2014 年民間投資增加新臺幣 210 億元
2 增加國內生產總額預計 2014 年增加新臺幣 300 億元
3 創造國內就業機會預期示範區的推動約可創造 13000 人就業
4 自貿港貿易值倍增預估於 2015 年可突破新臺幣 1 兆元 19
5 預期我國國際健康產值可從 2012 年的新臺幣 93 億元增加至 2016 年的 260
億元
6 屏東農技園區產值 2013 年為 40 億元預期 2017 年可達 180 億元
7 銀行業及證券業營業收入合計5 年可增加新臺幣 700 億元
8 教育創新預計 1年內推出與外國名校合作設立的學位專班及專業學（課）程
1 至 3 年內有 5 至 10 所與外國名校合作設立的獨立學院3 年內至少 1 所與
17國發會網站本會已於 102 年 7 月 1 日將「自由經濟示範區第一階段推動計畫」陳報行政院行
政院於 8 月 8 日第 3360 次院會通過正式啟動示範區第一階段推動計畫 18截取自自由經濟示範區網站httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=48 192012 年臺灣自由貿易港區之貿易值達新臺幣 5 仟億元
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外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
-
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外國名校合作設立的分校
七方案修正立法目的及其過程
(一) 方案修正
行政院原於 2014 年 4 月 29 日核定通過「自由經濟示範區規劃方案」為因應
TPPRCEP 等高度自由化之國際經貿協定之發展參考國際 FTA 之內容經建會
於 2013 年 12 月 19 日行政院舉行之第 3377 次院會簡報「自由經濟示範區規劃方案」
（修正案）在原規劃方案的既有基礎上進一步擴大經濟自由化的範圍提出多
項新增措施例如將律師等專業服務業納入開放範圍也將教育創新做為示範重點
之一俾透過示範區推動制度改革及法規鬆綁宣示我國致力推動開放以參與國際
經貿組織的決心加速推動臺灣朝向「自由經濟島」的目標邁進
(二) 立法目的
由於自由經濟示範區以試點試行的前瞻性概念希望之後逐步擴大開放最終
使全島成為「自由貿易島」因此牽涉現有可能納入自由經濟區之產業成為自
由經濟示範區之區位土地取得用地整合勞工租稅等現行法規或特別除外規
範的適用鬆綁或修訂為求施行的效益最大化並降低衝擊政府委託研究建議
應採取專法來統籌上述的配套措施故以增修訂行政法規即可推動之措施為主擬
定了「自由經濟示範區特別條例（草案）」（行政院經濟建設委員會2013b84）
(三) 立法過程
行政院於同年 12 月 26 日通過《自由經濟示範區特別條例》草案並函請立
法院審查第二階段於《自由經濟示範區特別條例》立法通過後正式啟動 20
2014 年 3 月初立院開始進行法案審查但因此一立法將牽扯到大量產業及
現有法案加上草案 73 條中有 33 條是屬於授權主管機關自行訂定相關規範的
20自由經濟示範區網站 httpwwwfepzorgtwplan_contentaspxMN=49
58
空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
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空白授權條款因此遭到在野黨杯葛經朝野協商決定先開 5 場公聽會再開始審
查而在 5 場公聽會過程中也有更多如土地徵收環評野生動物保育醫療
教育等相關爭議問題被提出由於立法院經濟審查委員會辦理的公聽會時學者
專家針對條例內容有許多爭議行政院嗣後乃刪除部份條文於 2014 年 4 月 28
日陳送立法委員作為提案參考現在仍在等待立法院審議
- 第一章問題意識
- 第二章文獻探討
-
- 一 以政策規劃的策略意涵為研究焦點
- 二 以示範區之區位布局為研究焦點
- 三 以法規競合中央與地方權責及行政權限之研究
- 四 以對產業發展與引發衝擊為研究焦點
- 五 示範區條例（草案）的爭議與其立法過程
-
- 第三章分析觀點與架構
- 第四章章節安排
- 第五章章節內容
- 參考文獻
- 附錄一
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