경기 복지기준선 찾기 - wish.welfare.seoul.kr뿐만 아니라 당뇨 때문에 아무런 일을 할 수 없고 돈 때문에 치료도 못 받는 대 첫째 딸을 내버려

No.83 2013.2.20

경기 복지기준선 찾기

∙ 작성 김희연 / 공존사회연구실 연구위원

([email protected], 031-250-3139)

봉인식 / 공감도시연구실 연구위원

송승현 / 공존사회연구실 연구원

쟁점과 대안

Ⅰ. 복지기준선의 문제

Ⅱ. 해외 사례

Ⅲ. 경기 복지기준선 설정 방향

Ⅳ. 정책적 시사점

목 차

No.164 2014.11.6

• 이슈 & 진단 은 특정분야의 정책제안이나 정책아이디어를 시의성있게 제시하여 정책의 방향설정과 실현에 도움을 주고자 작성된 자료입니다.

• 이슈 & 진단 에 게재된 내용은 경기개발연구원의 공식견해와 다를 수 있음을 밝힙니다.

Ÿ 발행2014년 11월 Ÿ 발행인임해규Ÿ 주소경기도 수원시 장안구 경수대로 1150 Ÿ 전화031-250-3114 http://www.gri.kr

오늘의 스웨덴은 유감스럽게도 좋은 집이 못

된다. 정치적으로는 동등한 권리를 인정하면

서도 사회는 계급적 격차가 심화되고 있으며

국가 경제는 소수 특권층에 의해 좌우된다.

분에 넘치게 호화로운 생활을 즐기는 부류가

있는가 하면, 집집마다 찾아다니며 빵 한쪽을

구걸하며 끼니를 해결하고, 고통에 시달리며,

실직 상태를 걱정하는 이들도 있다. 지금의

스웨덴 사회는 사회 구성원 간의 진정한 ‘평등’을

요구받고 있다. 이런 사회적 격차를 해소하고

좋은 ‘국민의 집’을 건설하기 위해, 사회적

돌봄 정책과 경제적 균등 정책이 요구된다.

- 페르 알빈 한손총리 -

“1928년 국회 연설” 중에서

쟁점과 대안

정부의 대표적인 복지기준선인 최저생계비는 도시근로자 월평균 소득의 30%에

불과하고 실제 생활의 변화를 반영하지 못하여 저소득층의 기초생활을 보장하지

못하는 상황이다. 저소득층이 아닌 계층도 안정적인 삶을 유지하기 위한 일정 수준

이상의 국가 보장선(線)에 대한 요구가 증가하고 있다. 두 차례의 경제 위기로

비정규직이 35%에 달하고 있고, 고용불안은 소득감소로 이어져 소득불평등과

양극화가 심화되는 ‘불안한 사회’로 변화하고 있지만, 우리나라의 소득과 건강

등 사회안전망 수준은 OECD 각 평균의 70%에 불과하기 때문이다.

또한 정부의 복지기준은 지역의 사회경제적 수준을 반영하지 못하는 한계로 복지

혜택의 비율이 낮거나, 지역주민의 복지 수요에 부합하지 못하는 상황이다. 경기도는

타 자치단체에 비해 소득수준과 재산가치가 상대적으로 높아 복지대상자로 선정

되기 어렵고, 대상자로 선정되었다고 해도 복지급여수준이 중소도시생활을 기준으로

정해진 최저생계비를 지급받기에 경기도민의 생활보장에는 낮은 수준이다. 예를

들면 경기도의 주택가격은 전국에서 두 번째로 높아서 주거비 부담이 크지만, 정부가

지급하는 주거급여는 이러한 부담수준을 반영하지 못한다. 무엇보다도 경기도 내

31개 시군의 복지 격차는 심각하지만 이 차이를 보정하는 기준이 없다. 복지대상자

비율은 군(郡)지역과 북부지역이 높은 반면, 복지재정을 충당할 수 있는 재정적

여력은 낮아서 복지욕구와 재정간 미스매치가 존재한다. 주거수준을 보면 최저

주거기준미달가구는 성남, 수원, 부천 등 대도시지역에 집중되어 있지만 이를 해소할

공공임대주택은 파주, 김포, 양주 등에 북부지역에 집중되어 있어, 지역적 균형을

유도할 수 있는 기준이 필요하다.

이에 경기도는 도민의 복지욕구와 지역특성을 반영한 복지기준을 마련하여야

한다. 경기 복지기준선의 가장 핵심적 사항은 경기도 정책을 통해 제공해주는 급여

수준이며, 인간다운 생활 보장을 위해 “적정선” 을 추구한다. 우선, 위험에 처했지만

정부기준 때문에 지원을 받지 못하는 사람에게 경기도 특색사업인 무한돌봄사업을

통해 최저수준을 보장하여 사각지대를 해소하고, 최저수준 보장 이후에도 더 필요한

서비스는 공동체 등 민간자원을 활용하여 적정수준을 제공하는 무한돌봄플러스

사업으로 단계적으로 이동한다. 또한 경기도민의 주거복지 최저기준은 소득 대비

임대료 비중(RIR)이 30%미만, 적정기준은 25%미만이 되도록 하는 것이다. 소득과

주거 외 복지기준선에서 다루는 복지의 대상 영역은 건강, 일자리, 사회서비스 부문

(보육서비스, 아동⋅노인⋅장애인돌봄) 등이며 추후 필요에 따라 다른 생활영역으로

확대 가능하다.

경기도는 복지기준선이 성공적으로 마련되고 실행될 수 있도록 시민과 복지 현장가의

광범위한 참여를 보장하는 건강하고 균형감 있는 복지거버넌스를 구축하여야 한다.

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이슈 & 진단

Ⅰ.�복지기준선의 문제

정부의 복지기준선은 안전망으로 기능하기에 역부족

기초생활보장 대상자 선정기준이 상대적 빈곤선으로 발전하였지만 보장

수준은 여전히 최저생계비에 머물러 있어 안전망 기능을 하지 못함

○ 정부는 기초생활보장제도의 급여체계를 가구 특성에 맞는 맞춤형 급여체계로

전환하고, 선정기준을 중위소득 30~50%로 높여 대상자 확대 도모

- 소득기준 외에 부양의무자, 질병으로 인한 근로무능력 등 개별적 조건들이

개선되지 않으면 송파구 삼모녀와 같은 사각지대는 지속적으로 발생

○ 급여수준은 여전히 실제 생활보장수준과 거리가 먼 최저생계비를 기준으로

하고 있어 최저생활을 보장하는데 미흡

- 최저생계비는 2006년 이래로 도시근로자 월평균 소득의 30%대를 유지하고

있어 최저생활 유지를 위한 안전망으로 기능하기는 역부족

- 최저생계비는 5년 단위로 계측되어, 필수품의 내용과 질의 변화가 반영

되지 못하여 실제 최저생활보장과는 거리가 먼 수준

<기초생활보장 급여체계 개편> <도시근로자 소득 대비 최저생계비 비율>

자료 : 보건복지부(2013). 2013년 업무보고자료 재구성. 주 : 2014년은 2/4분기임.자료 : 도시근로자 월평균소득은 국가통계포털 각 년도,

최저생계비 기준은 보건복지부 홈페이지(www.mw.go.kr).

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이슈 & 진단

<정부의 대표적 복지기준인 최저생계비의 문제>

송파구 삼모녀 사건에서 눈여겨 봐야 할 것은 우리의 사회안전망 수준이다. 설사 세 모녀가 복지급여를

신청했다 하더라도 받을 수 있는 게 거의 없는 현실 말이다. 사회안전망이 어느 정도 갖추어진 나라

에서는 60대의 가난한 노모에게 병들어 전혀 일할 수 없는 30대 딸의 기초생계와 치료를 책임지라고

하지 않을 것이다. 대부분의 나라에서는 자식들이 아버지의 암 치료 비용 때문에 가산을 탕진하지 않도록

보장성 높은 건강보험과 같은 의료서비스 제도를 운영하고 있다.

또 오랜 가난으로 신용불량자가 된 둘째 딸을 채무 때문에 집에서만 소일하도록 내버려 두지는 않는다.

뿐만 아니라 당뇨 때문에 아무런 일을 할 수 없고, 돈 때문에 치료도 못 받는 30대 첫째 딸을 내버려

두지도 않는다. 사회 안전망이 갖추어져 있는 대부분의 나라에서는 60대 노모처럼 일을 하다 다치면 산재

보험에서 치료비와 기본생계비가 지급되고, 또한 다쳐서 일을 할 수 없게 되면 그 기간 동안 고용보험

에서 실업급여가 지급된다.

우리나라도 대부분의 제도는 갖추어져 있다. 하지만 송파 세 모녀의 경우는 어떠한 사회안전망도 작동

되지 않았다. 건강보험, 산재보험, 고용보험이 제대로 작동하지 못했고, 국민기초생활보장제도와 긴급복지

지원제도와 같은 최후의 사회안전망도 가동되지 못했다. 이렇듯 세월호와 세 모녀 사건은 우리나라 사회

안전 시스템이 얼마나 부실한지를 보여주는 '부실 사회안전망의 종합판'적 성격을 지닌다.

자료 : “기초생활보장제도 뒤집어보기 : '참 좋은' 개별급여? 당신이 오해하고 있는 세 가지”, 오마이뉴스(2014.8.25).

경제 불안으로 최저수준 이상의 복지기준에 대한 관심 증대

두 차례의 경제 쇼크 영향으로 고용과 소득 보장이 ‘불안한 사회’로 변화

하면서 중산층이 줄고 소득 양극화 심화

○ 고용불안정성의 대표적 지표인 비정규직 규모는 2013년 현재 670만명으로

외환위기 이후 35%대를 유지

- 비정규직의 시간당 임금은 정규직의 47%로 처우가 열악할 뿐만 아니라

3년 후 정규직 전환율은 22.4%1)로 OECD 국가중 최하위로 불안정 노동에서

벗어나고 있지 못함

1) OECD(2014). '2013년 비정규직 이동성 국가 비교보고서.

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이슈 & 진단

<비정규직 규모 추이> <정규직⋅비정규직 임금차이>

자료 : “韓 비정규직 10명중 1∼2명만 정규직 전환…OECD 최하위 수준”, 연합뉴스(2014.10.26).

○ 고용불안은 소득 감소로 이어질 수 있고, 소득감소로 인한 불평등은 시간이

지나면서 더 커지는 상황으로 향후에도 악화될 것으로 전망

- 참여연대자료 분석에 따르면 소득 하위 20%의 2011년 대비 2012년 총 자산이

5만원 증가한 반면, 상위 1%는 3억8,923만원 증가하여 290배 차이 발생

- 이 같은 소득과 자산의 격차로 우리나라의 2010년 현재 소득불평등은 4.85배로

OECD 평균(3.37배)보다 높고, 50년 후에는 6.46배로 더 악화될 전망

<상위 1%와 하위 20%의 자산 격차> <OECD 주요국의 소득불평등 변화>

자료 : 참여연대(2014).대한민국 상위 1%의 자산과 소득분석 보고서.

주 : 소득 상위 10%와 하위 10%의 소득 차이.자료 : “한국 소득불평등, 50년후 OECD회원국 중 3위”,

연합뉴스(2014.7.31).

○ 한 조사보고서2)에 따르면 2009년과 2012년의 총소득을 기준으로 중산층

규모가 4년 만에 6.1% 포인트(47.4%→41.3%) 감소하여 2009년에 10명 중 5명

정도가 중산층이었지만 2012년에는 4명 남짓으로 줄었음

2) 전병목(2014).소득이동 현황과 결정요인 분석한국조세재정연구원보고서. 보고서에서 저소득층은 중위소득 50% 미만,

중산층은 중위소득 50~150%, 고소득층은 150% 초과로 구분함.

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이슈 & 진단

<연도별 소득계층 구성 변화> <중산층의 연도별 계층 이동률>

자료 : 전병목(2014). 소득이동 현황과 결정요인 분석, 한국조세재정연구원.

○ 중산층 감소보다 고소득층과 저소득층 등이 증가하는 소득양극화가 심화되고

있고, 이로 인한 계층간 이동이 어려워졌다는 것이 더 큰 문제

- 저소득층으로 하락 이동하는 계층 대부분은 소득 회복이 어려운 노인이며,

이러한 현상은 세계최고 수준의 노인빈곤율로 반영

<OECD 국가의 65세 이상 노인 빈곤율(2011)>

주 : 노인빈곤율은 전체 노인가구 중 중위소득 50%미만에 속한 가구의 비율을 의미함.자료 : OECD홈페이지(http://stats.oecd.org/).

생애 전(全) 과정에서 경제사회적 불안(不安)을 경험하면서 안정적인 삶을

유지하기 위한 일정 수준 이상의 국가 보장선에 대한 관심 증대

○ 우리나라의 노후, 질병, 실직에 따른 사회보장 수준을 OECD 주요국가와

비교하면 평균에도 못미치는 낮은 수준

- 우리나라의 공적연금 보장률과 건강보장률은 각각 43.9%와 54.8%로 OECD

평균의 75.8%, 70.4%에 불과하며,

- 실직하면 받을 수 있는 실업수당도 평소 임금의 22.41%로 OECD회원 국가

중 최저 수준

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이슈 & 진단

<OECD 공적연금 보장률(2013)>(단위 : %)

<OECD 건강보장률 비교(2011)>(단위 : %)

<OECD 실업수당 혜택(2010)>(단위 : %)

자료 : OECD Pension at a Glance(2013). 자료 : OECD Health at a Glance(2013). 자료 : OECD Employment Outlook(2014).

○ 복지관련 예산이 이미 100조를 넘어섰고, 향후에도 지속적으로 증가할 전망

으로 OECD국가의 평균 만큼 복지수준을 끌어올리는 등 복지기준 필요

<각 연도별 복지관련 예산 비중> <복지안전망 수준 예시>

주 : 복지분야 총지출은 기초생활보장, 취약계층지원,공적연금, 보육․가족․여성, 노인, 노동, 보훈, 주택,보건의료, 건강보험 등.

자료 : 2014년까지는 보건복지부 업무계획, 2015년은 “복지예산 116조…비중 첫 30% 돌파”, 연합뉴스(2014.9.18).

자료 : 공적연금은 OECD Pension at a Glance(2013).건강은 OECD Health at a Glance(2013).

중앙정부가 정한 복지 기준은 경기도의 사회경제적 여건을 미반영

지방자치 실시 이후 많은 복지사업이 지방정부로 이양되었으나 복지기준은

여전히 중앙정부가 획일적으로 정하여 적용하는 경우가 많음

○ 복지대상자를 선정하는 기준이 대부분 소득과 재산으로, 경기도 지역은 토지나

주택가치가 상대적으로 높아 중앙정부로부터 대상자로 선정되어 혜택받는

비율이 낮음

- 기초생활보장제도는 대도시, 중소도시, 농어촌으로 소득과 재산기준을 구분

하고 있지만, 수급률은 전국에서 가장 낮고,

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이슈 & 진단

- 전국 동일의 소득 수준을 적용하고 있는 장애연금과 노령연금의 수급률도

전국에서 가장 낮거나 두번째로 낮음

<수급자 비교> <수급률 비교> <장애 관련 현금수당 수급률> <기초노령연금 수급률>

주 : 장애관련 현금 수당 수급률=(장애수당 수급자+장애아동수당 수급자+장애연금 수급자)/등록장애인 수×100.자료 : 경기도 보건복지국 내부자료.

○ 복지급여수준은 최저생계비를 기준으로 제공하고 있지만, 중소도시 생활을

기준으로 정해진 것이어서 주택가격 등이 월등히 높은 경기도민의 생활보장에

턱없이 낮은 수준

- 경기도의 주택 가격은 서울 다음으로 높고, 소비지출에서 주거비가 차지

하는 비중이 지속적으로 증가하고 있어 경기도민의 주거임대료 부담도 매우

클 것으로 예상

- 정부가 주거취약계층에게 지원하는 주거급여 수준은 전국보다 약간 더

높은 수준으로 이러한 격차를 반영하지 못함

<시도별의 평균주택가격> <주거비 부담 상승 반영한 슈바베 계수>

자료 : 한국감정원 전국주택가격동향조사(2014.10). 자료 : “가계 주거비 부담 10년 만에 최고…월세+관리비 '고공행진'”, 한국경제(2013.8.25).

- 다수의 단체가 참여한 조사3)에 따르면, 대도시에서 월세형태로 거주하는

수급자가구의 지출 내용 중 주거비 비중이 39%로 정부의 권고 기준선인

15.8%보다 2배 이상 높고 지역별 주거비 수준이 고려되지 않음

3) 빈곤사회연대 등 46개 단체가 참여한 민중생활보장위원회는 3년마다 실시하는 최저생계비 계측 연도(2013년)를 맞아

기초생활보장제도의 현금급여로 생활하는 22가구의 한 달(7월15일~8월14일) 가계부를 공개하고 최저생계비 현실화 등을

촉구함(“주거비 월 8만6000원 받지만 쪽방촌 한달 월세가 22만원” 한겨레, 2013.08.22).

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이슈 & 진단

경기도민은 복지만족도나 해결해야 하는 복지문제, 정부지출이 더 필요한

복지영역 등에서 타 시⋅도와 다른 수준의 복지 욕구를 가지고 있음

○ 경기도민의 복지수요를 타 시⋅도와 비교하면 생활전반의 만족도는 높으나

소득과 주거환경의 만족도가 낮은 것으로 나타남

- 경기도 저소득층의 경우는 거의 모든 생활영역에서의 만족도가 전국에 비해

낮았고, 특히 소득과 주거환경의 경우 그 격차가 더 큰 것으로 나타남

<영역별 생활만족도> <소득계층별 생활만족도>

주 : 만족도는 5점 척도임, 저소득층은 중위소득 60%이하 계층을 의미함, 1(일반가구), 2(저소득가구).자료 : 한국보건사회연구원(2013). 복지패널 부가조사 원자료 분석.

○ 정부의 지출을 우선적으로 늘려야 하는 분야로 경기도민은 치안 및 사회질서

유지(3.88점)를 선택하였고, 타 시도보다 두드러지게 높게 나타난 영역은

빈곤층 생활지원과 실업대책 및 고용보험 등 주로 소득과 관련된 영역임

<정부(중앙, 지방) 지출 증가 우선 순위>(단위 : 점)

자료 : 한국보건사회연구원(2013). 복지패널 부가조사 원자료 분석.

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이슈 & 진단

31개 시군간 복지격차도 심각한 편으로 차이를 보정하는 기준 필요

경기도 31개 시군 중 군(郡)지역과 북부지역은 복지대상자 비율이 높은 반면,

복지재정을 충당할 수 있는 재정적 여력은 낮은 것으로 나타남

○ 연천군과 가평군은 국민기초생활보장 수급가구 비율과 복지대상노인비율이

가장 높은 반면, 용인시나 과천시 등 남부의 도시지역은 낮음

- 국민기초생활보장수급가구비율이 가장 높은 연천군(9.5%)과 가장 낮은 용인시

(1.3%)간 7.3배의 차이가 나며,

- 복지대상 노인인구비율도 가장 높은 가평군(13.1%)과 가장 낮은 과천시

(3.6%)간 3.6배의 차이가 발생

<31개 시군의 국민기초생활보장수급가구 비율> <31개 시군의 복지대상 노인비율>

자료 : 경기복지재단(2012). 지도로 보는 경기도 빈곤 재구성. 자료 : 경기복지재단(2012). 지도로 보는 읍면동 복지욕구 재구성.

○ 북부의 군(郡) 지역에 복지대상자가 많은 반면, 재정자립도는 남부의 도시

지역이 높아 복지욕구와 재정간 미스 매치 존재

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이슈 & 진단

<31개 시군의 재정자립도> <31개 시군의 보건복지예산 비중>

자료 : 경기도(2013). 경기도정주요통계 재구성. 자료 : 통계청(http://kosis.kr/).

31개 시⋅군의 소득이나 주거수준의 경우 도시지역과 농촌지역간 차이가

발생하고 있지만 차이를 좁히기 위한 기준은 없음

○ 노후의 가장 든든한 소득인 국민연금의 1인당 수령액을 보면 2013년 기준

용인시(390천원)가 가장 많고 연천군(252천원)이 가장 적은 것으로 나타남

○ 자가비율은 양평군(70.19%)을 포함한 농촌지역이 높은 반면, 성남시, 과천시 등

도시지역이 낮음

- 농촌지역 주택의 경우 자가비율이 높고 주거면적은 넓지만 노후주택이

많아 주거환경은 더 열악할 수 있음

<31개 시군의 1인당 월평균 국민연금 지급액> <31개 시군의 자가 거주비율(2010)>

자료 : 국민연금관리공단(2013). 국민연금통계연보. 자료 : 통계청. 2010 인구주택 총조사.

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이슈 & 진단

○ 거주하고 있는 주거의 질은 대도시지역이 낮은 것으로 나타나지만 이를 개선하기

위한 공공임대주택은 경기도 외곽에 집중되어 지역 편중과 불균형 발생

- 최저주거기준4)미달가구는 성남, 수원, 부천 등 대도시지역에 집중되어

있지만, 이를 해소할 공공임대주택은 파주, 김포, 양주, 화성 등에 집중

되어 있어 지역적 균형을 유도할 수 있는 기준 필요

<31개 시군의 낙후 주거지 분포> <31개 시군의 장기공공임대주택 분포>

자료 : 경기도(2013). 2020 경기도 주택종합계획.

경기도민의 다양한 복지욕구에 부응하고 지역 간 복지격차해소를 위해 경

기도민이면 누구나 누려야 할 복지 기준을 제시하는 것이 필요

○ 경기도의 소득이나 재산수준에 맞게 소득보장 대상이 선정되고, 주거나 건강,

사회서비스 제공도 경기도민의 생활양식과 복지욕구에 맞게 제공되기 위해서

타 시도와 다른 경기도의 복지 기준이 필요

- 경기도 복지기준은 31개 시군의 경제, 사회 발전 수준을 고려하고 격차를

완화해줄 수 있는 기능도 수행하여야 할 것임

○ 경기도민이 보편적으로 누려야 할 복지의 기본선을 설정하고 기본선에 미치지

못하는 지역 또는 생활영역에 우선적으로 투자하여 경기도민 누구나 인간다운

생활을 위한 사회적 권리로 인정하고 적극적으로 보장

4) 최저주거기준은 주택법주택법 제5조의2 및 동법시행령 제7조의 규정에 의거 국토해양부가 가구원 수 및 가구구성별

최소 주거면적 및 용도별 방의 개수를 공고(제2011-490호)한 것임.

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이슈 & 진단

Ⅱ. 해외 사례

정치⋅경제⋅사회적으로 어려운 상황을 극복하기 위해 기준선 마련5)

영국의 ‘국민최저선(National Minimum)’은 세계 대전 등으로 국민들의

혼란스런 생활을 사회보험과 관련 서비스를 통해 국가가 보장하는 것

○ 19세기말 영국의 Webb 부부에 의한 “국민최저선(National Minimum)”

이라는 용어로 처음 개념화

- 국민최저선은 최저임금제, 8시간 노동제, 아동영양⋅주거⋅의료의 최저기준,

그리고 실업방지 등 6개 영역으로 설정

○ 이후 National Minimum6) 개념은 서구 복지국가의 이론적 초석이 된

｢베버리지 보고서」에서 정책목표로 채택되어 근대 복지국가 형성을 견인

- 전국민이 사회보험을 통해 국가적 보호를 받아야 한다는 보편성의 원칙

아래 사회보험은 실업, 질병, 퇴직 전의 소득 등에 관계없이 정액급부

(定額給付)하며,

- 사회보험 급부는 최저생활을 보장하지만 개인의 자발적 행동을 억제하지

않을 정도의 최저수준이어야 함을 강조

○ 국가적으로 어려운 시기에 복지기본선을 정립하고 사회보장체계를 구축함

으로써 국난 극복의 계기로 활용

미국 시애틀의 복지사업투자계획은 시민들이 직면한 경제, 사회적 문제를

시(市) 정부가 선제적으로 해결하기 위한 것

5) 기준선 관련 해외사례는 한국보건사회연구원(1998). 한국의 사회보장과 국민복지 기본선과 서울연구원(2012). 서울

시민 복지기준 설정 연구보고서의 내용을 대부분 차용하였음.

6) 복지최저선은 복지국가의 본질을 구성하는 핵심적 요소임. 다수의 학자(Wilensky, 1975; Mishra, 1990; Georg &

Wilding, 1984)는 국가가 소득, 영양, 의료, 주택, 그리고 교육과 같은 국민의 다양한 삶의 영역에서 사회적으로 수용

가능한 최저수준(socially acceptable national minimum standards)을 보장하는 것이라고 인정하고 있음.

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이슈 & 진단

○ 시애틀시는 경기후퇴와 그로 인한 실업과 빈곤, 그리고 다양한 인구구성과

인종간 불평등의 문제를 해결하기 위해 복지사업투자계획(Human Services

Strategic Investment)을 수립

- 시애틀시의 복지사업부(Human Service Department)가 시민, 기업, 각종

이익단체와 종교기관 등을 포함한 관계자들의 여러 의견을 수렴⋅반영

- 한정된 자원으로 가장 시급한 문제를 해결하기 위한 대응전략으로 지역사회

지표 설정을 통해 개선 정도를 점검 및 매년 보고

<시애틀 복지사업투자계획 관계> <시애틀 복지사업부 시스템>

자료 : City of Seattle(2008). Strategic Investment Plan Update 2008-2010 참고 작성.

○ 복지사업투자계획은 6개 영역의 복지목표와 전략을 통해 시애틀시의 보건복지

분야 투자에 대한 정책 결정 및 효율적인 프로그램 개발에 기여

- 핵심사업의 영역을 의식주, 기본적인 의료지원을 넘어 지역사회의 시민을

돌보고 이들이 재건에 성공할 수 있는 기회를 제공하는 영역까지 확대

최저기준에서 적정기준으로 이동

국제노동기구(ILO)는 국민최저선 이념을 ‘사회보장 최저기준에 관한 조약’

(No. 102)으로 발전, 승계하였고, 전 세계적으로 확산

○ 국제노동기구는 제2차 세계대전 중에 사회보장에 관한 기본구상을 시작하여

1952년에 “사회보장 최저기준에 관한 조약”을 채택하며 사회보장 구상을 구체화

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이슈 & 진단

- 의료급여, 질병급여, 실업급여, 노령급여, 고용상해급여, 가족급여, 모성(출산)

급여, 폐질급여, 유족급여 등 9개 부문에 대해 적용범위 및 급여의 종류와

수준, 사회보장의 비용부담, 기여자와 수급자의 권리보호, 그리고 행정관리

문제 등에 대하여 회원국이 준수해야할 ‘최저기준’을 제정한 것

- 이 조약은 당시 사회보장이 어느 정도 발달한 나라에서는 사회보장제도를

정비할 기준으로, 그리고 사회보장이 미흡한 나라에서는 도달해야 할 목표로

작용함으로써 각국의 사회보장제도의 발전에 기여

국제노동기구는 북유럽국가의 복지 정책 동향을 반영하여 최저기준에서

적정수준으로 사회보장 기준을 업그레이드

○ 북유럽 복지국가들의 ‘적정한 급여 수준’(adequate benefit standards)을 반영

하여 연금제도의 가장 주요한 원칙을 ‘적절한 급여 수준’으로 설정

- 국제노동기구는 1967년의 장애⋅노령⋅유족급여에 관한 조약(No. 128)과

장애⋅노령⋅유족 급여에 관한 권고(No. 131)가 이전 최저기준보다 높은

수준 제시

- 2000년에는 다층구조의 연금모델을 제시하여, 취약계층 소득빈곤 해결과

일반계층의 적정 소득 보장을 동시에 고려하기 시작

○ 소득보장, 나아가 사회보장 논의가 최저수준에서 적정수준으로 확장되는 것은

전반적인 사회복지 패러다임 변화와 유사한 맥락

- 사회복지 패러다임은 ‘보완적인 것에서 제도적인 것으로’, ‘자선에서 시민권으로’,

‘개인적인 노력에서 사회적인 개혁으로’, 그리고 ‘최저수준(minimum)의 달성에서

최적수준(standard)의 달성으로’ 변화

지역의 개별적인 상황을 고려한‘생활수준’으로 구체화

일본 동경의 시민복지최저선(Civil Minimum)은 도시주민의 구체적인 수요와

필요를 반영한 최저한의 기준

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이슈 & 진단

○ “시민의 생활권을 보장하기 위한 지자체의 정책기준”을 의미하며, 국가가

설정하고 있는 국가기준(National Minimum)이 각 지역의 현실적인 생활을

충분히 고려하지 못한다는 반성에서 등장

- 고도경제성장과 중앙집권적인 정책전개에 대항하기 위해 지방자치제의

정치적 자립과 시민/주민의 정치참여의 실현을 도모하는 ‘지역민주주의 ’를

요구하며 각 지역의 생활수준을 향상시키는데 기여할 것으로 기대

○ 도쿄도(都) 중기계획은 Civil Minimum에 기초한 최초의 도시행정계획으로

1979년까지 정책이 추진되며 전국적인 파급효과 초래

- 국가의 소득보장제도에 포함되지 않았던 노인, 아동, 장애인, 여성 등 가족

관련 사회수당이나 사회서비스 분야의 제도들이 Civil Minimum에 근거

하여 지방정부 차원에서 정책 추진이 이뤄진 것이 중요한 특징

○ 70년대 경기 침체로 복지국가가 위기를 맞으면서 Civil Minimum도 후퇴

하였으나, 2000년 개호보험 시행 등 복지개혁이 이뤄지면서 다시 부각

- 인건비와 사회복지비의 과잉이 정치적으로 문제시되면서 Civil Minimum에

근거한 제도들이 축소되고 전통적인 가족의존형 복지국가로 회귀

- 개호보험 등 가족관련 사회서비스가 확대되면서 지역주민의 개별적 욕구에

대응하는 ‘지역적’ 관점, Civil Minimum 이념에 대한 관심 증가

영국 런던플랜은 ‘모두를 위한 평등한 삶의 기회’ 보장을 지향하는 시민

복지전략으로 목적 달성을 계측할 수 있는 지표 제시

○ 런던플랜은 시민의 건강, 기회의 평등, 지속가능한 발전에 기여 등의 내용을

담은 법정 계획으로 천 여개의 정부기관과 민간기업, 시민들의 의견 수렴

과정을 거쳐 광역런던기구가 2011년 수립

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이슈 & 진단

- 아동, 근로연령 성인, 연금생활자 등의 소득 빈곤율이 타 지역보다도 높고,

소득과 고용, 건강 등의 양극화가 런던 내부의 계층과 지역에 따라

심화되고 있음을 핵심적인 문제로 진단

- 런던의 경제적 성장으로 부터 모든 런던시민들이 혜택을 누릴 수 있도록

하고 모든 시민이 자신의 역할을 최대한 발휘하기를 원하며 이를 위해

경제적 기회를 확산시킴으로서 불평등에 대응하고 결핍을 해소

○ 런던플랜의 수행은 8개 분야7) 121개 정책으로 구성되며 24개의 핵심수행

지표를 제시하고 매년 연간모니터보고서를 통해서 투명하게 평가함

- 복지부문 지표는 저렴한 주택 공급 증가, 건강불평등 감축(소외지역의 기대

수명 격차 감축), 소외계층 고용기회 증가(소수인종 고용률 격차 및 공적

부조 수급한 부모 가정 비율 감축), 초등학교 평균 학급당 학생수 감축 등임

- 연간모니터보고서에는 각 지표가 개선되고 있는지, 악화되고 있는지를

중심으로 작성되어 각 지표의 개선정도를 한눈에 볼 수 있으며 그 근거

데이터들을 자세하게 공개

○ 지방행정이 단순한 국가행정의 하위개념이나 관리와 통제의 개념이 아니라

적극적으로 시민의 복지를 증진시키는 지방행정으로의 패러다임 변화를 유도

<런던플랜 연간모니터보고서와 런던발전데이터베이스>

자료 : MAYOR OF LONDON(2013). LONDON PLAN ANNUAL MONITORING REPORT9, 2011-2012.

7) 8개 분야는 런던의 전략적 비전과 목적의 실행을 선언한 ‘맥락과 전략’, 주로 지역개발정책과 관련이 있는 ‘런던의 공간’,

보건 및 복지정책과 관련이 있는 ‘런던의 사람’, 경제정책을 이루는 ‘런던의 경제’, ‘기후변화에 대한 런던의 대응’, ‘런던의

교통’, 주로 지역 생활환경에 대한 정책이 포함된 ‘런던의 생활 장소와 공간’, ‘시행과 모니터 및 점검’ 등임(서울연구원

(2012). 상게서. p.58).

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이슈 & 진단

Ⅲ. 경기 복지기준선 설정 방향

경기도민의 복지욕구와 지역특성을 반영한 복지기준 마련

위기 상황에 처한 사람은 누구든(보편성) 필요한 급여와 서비스를 제공하여

(포괄성) 인간다운 삶을 보호받을 수 있는 수준을 보장(적정성)

○ 경기 복지기준선의 가장 핵심적 사항은 경기도 정책을 통해 제공해 주는

급여의 수준이며, 인간다운 생활 보장을 위해 “적정선” 을 추구

- 최저선은 National Minimum이나 Civil Minimum과 같이 ‘경기도민

누구나 누려야 할 최저한의 삶의 질을 보장하기 위한 기준’으로 한정한

기준(최저생계비수준의 무한돌봄)

- “적정선”은 최저 수준을 넘어 보다 품위 있는 삶의 질을 영위할 수 있는 수준의

복지기준으로 경기도의 사회경제적 수준을 반영한 기준(무한돌봄플러스)

○ 경기 복지기준선이 적용되어야 할 주요 대상은 질병, 빈곤, 돌봄 등 ‘사회적

위험’에 스스로 대처하기 어렵거나 불가능한 계층

- 노인⋅장애인 등 사회적 약자 중 저소득층, 저소득층이지만 정부기준

때문에 지원을 받지 못하는 사각지대 계층, 그리고 갑작스런 상황으로

위기에 처한 계층 등은 ‘최저선’의 적용대상

- 최저선을 통해 제공된 현금 및 현물급여만으로 복지수요가 충분하지 못한

계층과 복지수요가 있지만 스스로 충족하지 못한 계층까지 적정선에서 포괄

○ 복지기준선에서 다루는 복지의 대상 영역은 기본생활을 유지하기 위해 반드시

보장되어야 하는 소득, 건강, 일자리, 주거, 사회서비스 부문(보육서비스, 아동

⋅노인⋅장애인돌봄) 등이며 추후 필요에 따라 다른 생활영역으로 확대 가능

○ 복지기준의 책임주체는 최저기준의 경우 지방정부가 보장해야 할 책무가 있는

반면, 적정기준은 정부 외에 지역사회가 공동책임으로 보장

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이슈 & 진단

- 재정은 책임주체가 지는 것이 원칙이며, 적정기준의 경우 최저기준을 넘은

수요이므로 공급 지역공동체나 개인의 부담을 통해 재원 충당

<경기도 복지기준선의 주요 내용>

기 준 대 상 급여 내용 책임 주체

최저기준 저소득층, 사각지대 계층,갑작스럽게 위기에 놓인 계층 소득, 주거, 건강, 일자리,

사회서비스(보육, 아동⋅노인⋅장애인돌봄)

지방정부(경기도+31개 시군)

적정기준 최저기준대상 + 복지수요가 있는 경기도민 지방정부 + 지역공동체 + 개인

○ 경기도 복지기준선은 실질적인 삶의 질이 개선되고, 불평등과 빈곤 감소에

적극적으로 개입할 수 있는 근거

- 경기도의 지역별 복지격차의 해소, 경기도의 특성을 반영한 복지적절성,

복지정책의 목표 및 성과평가 기준으로서 제시되고, 이에 따른 성과가

시민들에게 공표되어 지속적으로 개선하는 후속 조치도 필요

지역별⋅가구별 생활비 수준을 고려해서 소득보장 및 주거 기준 결정

경기도의 경제⋅사회적 수준, 복지정책의 발전 수준을 고려하여 소득과

주거기준의 방향을 정하고 재정 여건을 감안하여 순차적으로 접근

○ 경기도 특색사업인 무한돌봄사업을 통해 위험에 처했지만 정부기준 때문에

지원을 받지 못하는 사람에게 최저수준을 보장하여 사각지대 해소

- 기초생활보장에서 제외된 사람 중 최저생계비 185%이하에 속한 계층은

1차적으로 중앙정부의 긴급복지지원제도로부터 지원을 받고,

- 위기상황이지만 긴급복지지원제도에서도 제외된 계층은 무한돌봄사업을 통해

최저수준을 보장받음

- 무한돌봄사업이 경기도 최저기준이 되기 위해서 대상자 선정기준을 최저

생계비의 200%로 상향조정하고 급여 수준도 최저생계비 수준으로 변경 필요

- 현재 무한돌봄사업의 급여수준이 최저생계비의 약 58%로 최저기준에

못미치므로 향후 최저생계비의 100%로 확대

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이슈 & 진단

<무한돌봄사업 확대(안)>

현 행 확 대(안)

사업명 대상자 선정기준 사업명 대상자 선정기준

무한돌봄 최저생계비 170%(생계비 120%) ➡ 무한돌봄 최저생계비 200%

긴급복지지원 최저생계비 150% 긴급복지지원 최저생계비 175%

기초생활보장 최저생계비 기초생활보장 중위소득30~50%

○ 최저수준 보장 이후에도 더 필요한 서비스는 공동체 등 민간자원을 활용하여

적정 수준을 제공하는 무한돌봄플러스로 단계적으로 이동

<경기 복지기준의 내용 및 접근 단계>

경기도는 적정 주거비 부담 기준을 마련하고 공공지원의 지역적 균형을

유도할 수 있는 기준 마련 필요

○ 중앙정부의 최저주거기준보다 강화된 경기도형 적정 주거기준을 마련하여

주거수준 향상 유도

○ 경기도 가구의 최저 주거비 부담 기준은 실태조사나 기왕의 사례 등을

고려하여 정하고, 내년부터 본격적으로 실시되는 주거급여 사업을 모니터링

하여 적정한 주거비 기준을 마련

- 경기도주택종합계획에 근거하여 경기도민의 주거복지를 위한 최저기준은 소득

대비 임대료 비중(RIR)이 30%미만이 되도록 하고, 적정기준은 저소득층과

중소득층의 중간수준인 25%미만이 되는 안(案) 제안 가능

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이슈 & 진단

<소득수준별 주거수준>구 분 저소득층 중소득층 고소득층

평균 주거면적(㎡) 57.8 72.7 85.2

주거비부담PIR(배)8) 12.9 6.0 4.7

RIR(%)9) 30.9 20.2 15.8

주 : 저소득층(소득 1∼4분위), 중소득층(소득 5∼8분위), 고소득층(소득 9∼10분위).자료 : 경기도(2013). 2020 경기도 주택종합계획.

<외국의 주거비 부담 기준 사례>○ 독일 : 적절한 주거의 확보를 위해 소요되는 비용이 전체 가구지출의 15~25% 수준이 되도록 보조○ 미국 : 가구소득의 30%를 자기부담분으로 규정하고 이를 초과하는 부분에 대하여 정부에서 지원.

가구의 연간 총소득(annual gross income) 또는 연간 조정소득(annual adjusted income)을 월소득으로 환산한 후, 월조정소득의 30%, 월총소득의 10%, 또는 지방주택청이 책정한 최소임대료 중 가장 높은 금액을 개별가구가 부담해야 하는 부담액으로 산정

○ 프랑스 : 주거비 보조 산정을 위해 자기부담금을 고려하며 이는 가구소득의 10~20% 이내에서 매년 결정

○ 공공임대주택의 지역적 균형 공급을 위한 지역별 적정공급 기준 마련을

중앙정부에 건의하여 31개 시⋅군의 불균등한 공공주택 분포를 시정

- 프랑스의 경우, 2000년부터 공공임대주택의 지역적 균형과 주거지원 확대를

위해 일정규모 이상 지자체에 대해 주택 재고의 20% 이상을 임대주택으로

확보하도록 제도화

복지기준선의 실행을 점검하는 평가지표 마련

복지서비스 수요자인 도민이 누리는 복지수준이 경기도가 정한 복지기준

선에 얼마나 부합하는가의 정도를 평가하기 위한 지표 개발

○ 향후 경기도가 구체적인 복지기준선을 만들고 이를 실제 정책에 적용하게 되면

그 결과(성과)를 평가하기 위한 구체적인 지표 개발

○ 개발된 지표를 통해 복지수준이 개선되고 있는지, 악화되고 있는지를 지속적으로

모니터링하고, 개선정도를 한눈에 볼 수 있도록 데이터들을 축적하여 연관되는

타 정책수립의 기초자료로 활용

8) PIR(Price to Income Ratio): 연소득 대비 주택가격 비율, 가구의 소득수준을 반영하며 주택가격의 적정성을 나타냄.

9) RIR(Rent to Income Ratio): 소득 대비 임대료 비율, 가구의 월평균소득 대비 월주거비 부담 수준을 나타냄.

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이슈 & 진단

Ⅳ. 정책적 시사점

복지거버넌스를 통한 복지기준선 마련

복지기준선이 성공적으로 마련되고 실행되기 위해서 시민과 복지 현장가의

광범위한 참여가 보장되는 건강하고 균형감 있는 거버넌스 구축

○ 경기 복지기준은 경기도의회, 집행부, 시민단체, 일반시민 등 다양한 주체가

참여하는 거버넌스 체제 구축를 통해 만들어 내고 목표달성을 위한 노력도

공동의 책임으로 공유

○ 집행부는 복지기준선이 성공적으로 실행될 수 있도록 복지예산의 추가적 확충,

광범위한 시민의 참여기제 보장, 시민단체 및 복지 현장과의 건강하고 균형감

있는 거버넌스를 유지

경기 복지기준선 설정에 대한 사회적 합의가 이뤄지면 이를 추진할 위원회와

중간지원조직을 구성

○ 학계, 시민사회 등 다양한 이해관계자가 참여하는 경기도 복지기준선위원회

(또는 복지거버넌스위원회) 설치와 함께 도민복지기본선 추진단을 구성하고

도민복지기준 실태조사를 통해 성과지표를 설정하는 등 지원조직으로 기능

경기도민

복지기준

Gyeonggi Standard

이행점검 및 평가결과 공표

⇩ ⇩

⇨도민복지 적정선

(civil standard level)⇨

미래지향적인 삶의 질 기준 더 높은 복지수요에 부응

⇧ ⇧

⇨도민복지 최저선

(civil minimum level)⇨

시민이 누려야 할 최소기준 즉시 재원투입

⇧ ⇧

‘경기도민 복지기준’에 관한 사회적 합의

경기 복지기준선 찾기이슈 & 진단

【시도별 경제사회지표 현황】

(단위 : 백만원, %)

시도 1인당 GRDP(2012)1) 자가비율(2012)2) 고령화율(2013)3) 일반회계 중 복지예산 비중(2012)4)

서울 28.93 40.43 11.45 31.65

부산 18.45 57.62 13.25 35.11

대구 15.66 55.40 11.56 35.37

인천 21.71 55.29 9.81 32.16

광주 17.69 58.65 10.31 38.24

대전 18.62 50.73 9.83 36.53

울산 63.30 59.14 7.91 25.16

세종 - - 14.70 18.89

경기 21.02 48.28 9.77 26.07

강원 20.87 58.90 16.18 19.49

충북 25.47 62.24 14.13 23.28

충남 41.79 63.11 15.64 19.82

전북 21.27 69.71 16.70 23.12

전남 36.53 69.37 19.64 17.57

경북 31.48 65.91 16.76 19.92

경남 27.20 62.50 12.95 22.36

제주 21.44 56.92 13.36 11.67

전국 25.50 53.75 12.12 25.67

자료 1 : 통계청 지역소득통계, 시도별 장래인구추계.

2, 3, 4 : 통계청 KOSIS(http://kosis.kr/).