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Pinheiro, Marcelo Martins Moura-F, Eduardo Marcelo Negreiros
Freitas, Anatarino Torres Costa,
Aline Carla Sousa Aguiar, Enio Tarsom Paiva Sombra
DUNAS MVEIS: REAS DE PRESERVAO PERMANENTE?
Dunes mobile: Permanent Preservation Areas?
Mnica Virna Aguiar PinheiroDoutoranda em Cincias Marinhas
Tropicais
Universidade Federal do Cear, Fortaleza, Cear,
[email protected]
Marcelo Martins [email protected]
Eduardo Marcelo Negreiros
[email protected]
Anatarino Torres [email protected]
Aline Carla Sousa [email protected]
Enio Tarsom Paiva [email protected]
Artigo recebido em 27/02/2013 e aceito para publicao em
27/06/2013
RESUMO: O Artigo trata sobre a pertinncia das Dunas Mveis
enquanto reas de preservao permanente (APP), apesar dessa condio no
estar inserida na Lei Federal n 12.651/2012, recentemente
promulgada e que
trata do Novo Cdigo Florestal. Embora se tratar de ambiente de
importncia natural, geolgica, geogr-
fica, biolgica, ecolgica e paisagstica, dentre outros aspectos,
atualmente se observa uma lacuna legal
no Estado do Cear que trate de forma especfica e clara da proteo
dessa significativa feio natural
presente em diversos setores do litoral cearense. So
apresentados e discutidos os principais diplomas
sobre esse tema na legislao ambiental brasileira.
Metodologicamente foi realizada uma detalhada anlise
dos diplomas legais, alm do levantamento bibliogrfico acerca de
anlises sobre essa discusso, alm
da caracterizao ambiental das dunas mveis. O artigo apresenta
como principais objetivos, a apre-
sentao e anlise dos meios legais para que essa condio de
inseguridade legal seja revertida. Como
principais resultados o artigo apresentada os meios legais, bem
como a ampla justificativa cientfica e
tcnica embasada na importncia ambiental das dunas, para que as
mesmas possam estar inseridas no
contexto do Meio Ambiente legalmente protegido, sob a pena de
vermos a ocupao e descaracterizao
desse patrimnio natural irremediavelmente estabelecidos.
Palavras-Chave: Dunas Mveis, reas de Preservao Permanente,
Legislao Ambiental, Meio Am-biente, Estado do Cear.
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Tarsom Paiva Sombra
ABSTRACT: The article deals with the relevance of the Dunes
Mobile as permanent preservation areas (APP), de-spite this
condition not be inserted in the Federal Law N. 12.651/2012,
recently enacted and that is the
New Forest Code. Despite its importance natural, geological,
geographical, biological, ecological and
landscape, among other things, now we can see a loophole in the
state of Cear that addresses a specific
and clear protection of this significant natural feature present
in many sectors of Cear. Are presented and discussed key pieces on
this theme in Brazilian environmental legislation. Methodologically
were
made a detailed analysis of the legislation on the subject,
besides the literature concerning the analysis of
this discussion, in addition to environmental characterization
of the dunes. The paper presents the main
objectives, the presentation and analysis of legal means for
this condition of insecurity cool is reversed.
As the article main results presented legal means as well as
ample justification grounded in scientific and
technical environmental importance of the dunes, so that they
can be placed in context of the Environment
legally protected under the penalty of seeing the occupation and
this mischaracterization natural heritage
irrevocably established.
Key Words: Dunes Mobile, Permanent Preservation Areas,
Environmental Law, Environment, State of Ceara.
INTRODUO
O litoral brasileiro abrange diversos ecossiste-mas e dentre
estes, encontram-se os campos de dunas mveis, os quais podem ser
verificados nas mais di-versas formas, extenses e caracterizaes
espaciais. O ambiente de dunas pode ser encontrado desde o litoral
do Estado do Rio Grande do Sul (regio sul do pas) ao Estado do
Amazonas (regio norte brasileira). Contudo, mesmo ocorrendo em
quase todo o litoral brasileiro, seu predomnio se d de forma mais
enftica ao longo da zona litornea do nordeste brasileiro, com as
maiores exposies ocorrendo entre os Estados do Rio Grande do Norte
e do Maranho, passando, por conseguinte, no contexto territorial do
Estado do Cear.
Os corpos dunares ao se formarem, ganham contornos distintos, os
quais se definem atravs de dife-renciaes estreitamente relacionadas
direo do vento dominante, conformao da superfcie percorrida pelos
sedimentos desde sua disponibilizao, ao dos ventos
na faixa de praia e localizao dessas dunas dentro do segmento
costeiro (PINHEIRO, 2009).
As grandes famlias de formas dunares carac-terizam-se quanto sua
morfologia em: dunas mveis, dunas semifixas, dunas fixas, os
eolianitos (ou dunas cimentadas) e as formas de deflao.
Especificamente, as dunas mveis caracterizam-se por um transporte
permanente dos gros de areia, resultando em uma permanente migrao
das formas dunares.
As dunas mveis so formadas a partir da acu-mulao de sedimentos,
sobremaneira gros de areia, os quais so removidos da face de praia
e depositados costa adentro por conta da ao dos agentes elicos
(ventos predominantes). Alm disso, vale informar que as dunas mveis
caracterizam-se pela ausncia de vegetao ou pela fixao de um
revestimento pioneiro (Figuras 01 e 02), o qual detm ou atenua os
efeitos da dinmica elica, responsvel pela migrao (PINHEIRO, 2009;
MOURA-F, 2008).
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Figura 1. Dunas Mveis verificadas no Parque Nacional de
Jericoacoara, Municpio de Jijoca de Jericoacoara, litoral oeste do
Estado do Cear
Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).
Por sua vez, as dunas chamadas semi-fixas caracterizam-se pela
semi-mobilidade, ou seja, no so totalmente mveis e nem totalmente
fixas. Sua caracterstica principal possuir partes de sua estrutura
coberta pela vegetao, demonstrando que h aporte mais ou menos
equilibrado com a sada de sedimentos, de forma a haver mobilidade
(dos sedimentos), mas no migrao (mudana espacial) do corpo dunar.
Isto , o saldo entre entrada (input) e sada (output) de sedimentos
praticamente zero (PINHEIRO, 2009).
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Figura 2. Dunas Mveis na Praia da Baleia, Municpio de Itapipoca,
litoral oeste do Estado do Cear
Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).
Segundo Pinheiro (2009), em relao mor-fologia das dunas, por
fim, no tocante s dunas fixas, essas feies so caracterizadas pela
imobilidade atual dos sedimentos que as compem, a partir da
coloniza-o por vegetao costeira, a qual, por sua vez, pode alcanar
at um porte arbreo.
De maneira geral, pode-se dizer que todas as dunas costeiras
estabilizadas atualmente indicam terem tido algum tipo de
mobilidade no passado, provavelmente sob regime climtico diferente
do atual (TSOAR; ARENS, 2003).
Ainda de acordo com Pinheiro (2009), as dunas, sejam elas mveis
ou fixas, se comportam como ambien-tes propcios ao acmulo de guas
pluviais, alimentando um dos principais aqferos dentro do ambiente
de zona costeira, corroborando sua importncia hidro-geolgica.
Essa caracterstica torna-se ainda mais relevante ao
considerarmos ambientes com tendncia semi-aridez
(como zonas costeiras) ou em franco quadro climtico de
semi-aridez, como o caso do Nordeste brasileiro, de constituio
litolgica essencialmente cristalina, portan-to, pobre quanto
disponibilidade de guas superficiais (decorrente dos elevados
ndices de evaporao e evapo-transpirao) e subterrneas (derivada das
caractersticas cristalinas do substrato geolgico presentes na maior
parte do territrio cearense) (PINHEIRO, 2009).
Os campos de dunas tm ainda uma importncia fundamental no
equilbrio das zonas costeiras, ao fornecer sedimentos para rios
e/ou praias, alimentando assim, direta ou indiretamente, a deriva
litornea presente ao longo da costa cearense, direcionada, grosso
modo, no sentido: leste-oeste, que por sua vez, alimenta de
sedimentos as praias. Assim, em seu processo de migrao ao longo da
costa, as dunas controlam e regulam o balano sedimentar de todo o
ambiente costeiro (PINHEIRO, 2009).
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Por serem formaes de acmulos de se-dimentos, as dunas tornam-se
imprescindveis na manuteno direta das faixas de praias, atravs do
fornecimento contnuo de gros, diminuindo, assim, a possibilidade de
eroso destas. Em alguns locais, as dunas se deslocam em direo
plancies fluviais que, a partir desse aporte das dunas e por meio
de suas correntes, transportam estes sedimentos at as regies
praianas, como acontece no rio Pacoti, no trecho prximo a sua
foz.
Conforme citado acima, as dunas so depsi-tos de sedimentos
arenosos em constante movimento e, por conseguinte, no permitem o
desenvolvimento de processos de pedognese, ou seja, de formao de
solos, por isso comumente so relacionadas ausncia de vegetao. Vale
lembrar que o desenvolvimento pedolgico condio bsica para a
instalao e desenvolvimento da flora, sobretudo, de maior porte.
Contudo, existe um determinado grupo de plantas que apresenta uma
baixa exigncia nutricional para sobreviver e consegue habitar estes
locais. Este grupo denominado de plantas pioneiras psamfilas.
Conceitualmente, plantas psamfilas so aquelas que sobrevivem,
preferencialmente em am-bientes arenosos. O termo pioneiro
refere-se mais precisamente sucesso ecolgica, visto que este o
primeiro grupo de plantas a surgir no ambiente praial, devido a sua
baixa exigncia nutricional. As plantas pioneiras, por sua vez,
fornecem matria orgnica ao seu substrato e este comea a se
transformar em solo, atendendo as necessidades nutricionais de
outras plan-tas mais exigentes no processo de fixao das dunas.
Por outro lado, a fauna deste ambiente de dunas moveis rara e
pouco diversificada, sobretudo quando situada mais longe de algum
tipo de fonte de gua (curso dgua natural riacho, crrego, rio; lagoa
etc.). re-presentada principalmente por crustceos do grupo dos
decpodes (siris) e alguns aneldeos poliquetas. Dentre os
vertebrados, tem-se pequenos rpteis (lagartos).
Alm desses relevantes aspectos supracitados, o ambiente de dunas
compe, por vezes, cenrios de beleza singulares, utilizados muitas
vezes pelas pre-feituras municipais, como a principal porta de
entrada para o turismo de estados como o Cear.
A presso sobre o meio ambiente e, principal-mente, a ocupao de
reas costeiras incitou a ao
de mecanismos legais, a fim de proteger e organizar a ocupao da
zona costeira dentre elas as reas de dunas que cobrem grandes pores
da costa brasileira, incluindo o Estado do Cear.
Apesar dessa importncia, as restries legais para sua ocupao
apresentam hiatos ao longo das ltimas dcadas, sobremaneira, em
mbito federal. Exemplo atual disso o fato das dunas mveis no
estarem contempladas como reas de preservao permanente (APPs) na
recentemente promulgada (e ainda bastante discutida) (BRASIL,
2012a).
De antemo, conforme aponta Catelani e Batista (2007), vale
frisar que as reas de Preservao Perma-nente (APPs) foram criadas
para proteger o ambiente natural, o que significa que no so reas
apropriadas para alterao de uso da terra. O regime de proteo das
APP bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida
excepcionalmente a supresso da vegetao apenas nos casos de
utilidade pblica ou interesse social legalmente previstos (ARAJO,
2002).
O CDIGO FLORESTAL DE 1934
Na tentativa de ordenar os diversos interesses envolvidos na
utilizao das terras, o Estado brasileiro vem regulamentando o uso e
ocupao do solo por meio de promulgao de leis, decretos e resolues,
desde a dcada de 1930 (MARCHIORO et al, 2010).
No ano de 1934, em meio forte expanso cafeeira ocorrente no
Brasil, surgiu o primeiro Cdigo Florestal. Principalmente no
Sudeste, empurradas e su-primidas pelas frentes de plantaes, as
florestas fica-vam cada vez mais distantes das cidades,
dificultando e encarecendo, por conseguinte, o transporte de lenha.
Desta forma, a legislao visava impedir os efeitos sociais e
polticos negativos causados pelo aumento do preo, ou pior, pela
falta da lenha, garantindo, dessa forma, a popularidade do novo
regime, instaurado com a Revoluo de 1930 (BRASIL, 2012b).
Desta forma, foi o governo Getlio Vargas que, em 1934, criou o
Cdigo Florestal, junto com os cdigos de gua, Minas, Caa e Pesca e a
primeira Conferncia Brasileira de Proteo Natureza, todos eles,
formando uma tentativa do Estado de ordenar o uso dos recursos
naturais em um pas que passava por mudanas importantes (BRASIL,
2012b).
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A soluo do Cdigo Florestal de 1934 (De-creto n 23.793/1934) foi
obrigar os proprietrios de terras a manterem 25% da rea de seus
imveis com a cobertura de mata original. Era a chamada quarta
parte. Porm, no havia qualquer orientao sobre em qual parte das
terras (margens dos rios ou outras) a floresta deveria ser
preservada, o que sabemos, faz toda a diferena no tocante preservao
ambiental.
A lei at incentivava a retirada total das matas nativas desde
que pelo menos os 25% de reserva de le-nha fossem replantados.
Nesse sentido, no importava a espcie e nem a variedade de rvores,
mas apenas a garantia de produo de madeira para lenha e carvo.
Segundo Brasil (2012b), apesar disso, a lei de 1934 tambm
demonstrava vis de preservao ambiental, ao criar a figura das
florestas protetoras, para garantir a qualidade ambiental de rios e
lagos e a estabilidade de reas de risco (encostas ngremes e dunas).
Mais tarde, esse conceito deu origem s reas de preservao permanente
(APPs), tambm localiza-das em imveis rurais.
Vale informar que essa lei tratava as dunas em seu art 4, da
seguinte forma: Art. 4 Sero conside-radas florestas protectoras as
que, por sua localizao, servirem conjuncta ou separadamente para
qualquer dos fins seguintes: (...) c) fixar dunas.
Como pode se verificar, a lei tratava da vegeta-o que recobre e
fixa as dunas, incluindo a, somente as dunas fixas.
O CDIGO FLORESTAL DO SCULO XX: A LEI N 4.771/1965.
Com o advento dos novos combustveis e fontes de energia, como as
hidreltricas, a lenha foi deixando progressivamente de ter
importncia econmica. Inversa-mente, crescia a conscincia do papel
do meio ambiente e das florestas. Assim, em 1960, o Legislativo se
mobilizou para alterar a lei de 1934, e a funo das florestas em
terrenos privados (BRASIL 2012c).
Em 15 de setembro de 1965, o ento presidente Humberto de Alencar
Castelo Branco, cearense de Forta-leza, sancionava a Lei Federal n
4.771 (BRASIL, 1965). O novo Cdigo Florestal estabelecia 50% de
reserva legal na Amaznia e 20% no restante do pas (art. 16) e
definia a localizao das reas de preservao perma-
nente (art. 2 e 3). Alm disso, essa lei tambm definiu as reas de
preservao permanente (APPs) que deveriam ser obrigatoriamente
mantidas, no campo ou nas cidades.
As APPs, ou reas de preservao permanente, foram definidas em
margens de cursos dgua, lagos, lagoas e reservatrios artificiais,
topos de morros e encostas com declividade elevada, cobertas ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de pre-servar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o
fluxo gnico de fauna e flora, e de proteger o solo e assegurar o
bem estar da populao humana (BRASIL, 1965). So consideradas reas
mais sensveis e sofrem riscos de eroso do solo, enchentes e
deslizamentos.
Assim como na sua lei antecessora, a lei fede-ral n 4.771 de
1965 no apresenta as dunas mveis como APPs. Em seu art. 2, que diz:
Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as
florestas e demais formas de vegetao natural si-tuadas: (...) f)
nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues.
Essa excluso fica clara no art. 3 da referida lei, que diz:
Consideram-se ainda, de preservao permanentes, quando assim
declaradas por ato do Po-der Pblico, as florestas e demais formas
de vegetao natural destinadas: (...) b) a fixar as dunas.
Nesse sentido, as dunas mveis enquanto APPs s se verificam no
contexto da legislao bra-sileira atravs das Resolues do CONAMA.
AS RESOLUES CONAMA
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CO-NAMA o rgo consultivo
e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e foi
institudo pela Lei n 6.938/81 (BRASIL, 1981), que dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, regulamentada pelo Decreto
99.274/90 (MMA, 2012a).
O Conselho um colegiado representativo de cinco setores, a
saber: rgos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e
sociedade civil, o qual rene-se ordinariamente a cada 03 meses no
Distrito Federal, podendo realizar Reunies Extraordinrias fora do
Distrito Federal, sempre que convocada pelo seu Presidente, por
iniciativa prpria ou a requerimen-to de pelo menos 2/3 dos seus
membros.
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Em 2002, mais precisamente em 20 de maro, o CONAMA publica a
Resoluo CONAMA n 303 (MMA, 2012b), que dispe sobre parmetros,
definies e limites de reas de Preservao Permanente, trazendo de
forma pioneira, as dunas mveis enquanto APPs. Exemplos dessa ateno
e interesse so apresentados nos considerandos acrescentados
posteriormente pela Resolu-o CONAMA n 341/2003 (MMA, 2012c), que
dizem:
Considerando a funo fundamental das du-nas na dinmica da zona
costeira, no controle dos processos erosivos e na formao e recar-ga
de aqferos; (considerando acrescentado pela Resoluo n
341/03);(...)Considerando a excepcional beleza cnica e paisagstica
das dunas, e a importncia da manuteno dos seus atributos para o
turismo sustentvel; (considerando acrescentado pela Resoluo n
341/2003);(...)
Essa resoluo traz ainda em seu art. 1, que diz:
Art. 1 Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de
parmetros, defi nies e limites referentes s reas de Preservao
Permanente.X - duna: unidade geomorfolgica de consti-tuio
predominante arenosa, com aparncia de cmoro ou colina, produzida
pela ao dos ventos, situada no litoral ou no interior do
continente, podendo estar recoberta, ou no, por vegetao; Grifo
nosso.
Por fim, estabelecendo as dunas mveis en-quanto APPs, tem-se o
art. 3 da referida resoluo, que diz: Constitui rea de Preservao
Permanente a rea situada: (...) XI - em duna.
Com o estabelecimento das reas de dunas mveis como reas de
preservao permanente, esse ambiente estaria legalmente protegido do
uso e ocu-pao, pois, como afirma (ARAJO, 2002), o regime de proteo
das APPs bastante rgido: a regra a da intocabilidade, admitida
excepcionalmente apenas nos casos de utilidade pblica ou interesse
social legalmente previstos.
A RELAO ENTRE A LEI FEDERAL E A RE-SOLUO CONAMA
Desde ento, o Novo (at ento) Cdigo Flo-restal (Lei n 4.771/1965
BRASIL, 1965) em regime de complementaridade com a Resoluo CONAMA n
303/2002 determinavam o licenciamento sobre as APPs, entendendo as
dunas mveis tambm como APPs.
Corroborando essa relao, o CONAMA editou, posteriormente, outra
importante Resoluo versando sobre as dunas mveis, que foi a Resoluo
CONAMA n 341/2003 (BRASIL, 2012c), que dispe sobre critrios para a
caracterizao de atividades ou empreendimentos tursticos sustentveis
como de interesse social para fins de ocupao de dunas
origi-nalmente desprovidas de vegetao, na Zona Costeira.
Apesar de abrir precedente por meio de dire-trizes, condies e
procedimentos para ocupao das dunas mveis, ou dunas originalmente
desprovidas de vegetao, a referida resoluo mantinha as dunas mveis
enquanto reas de preservao permanente e assim, a restrio ao uso e
ocupao desse ambiente.
Ainda se tratando das regulamentaes via CONAMA, importante
salientar que a Resoluo CO-NAMA n 369/2006 (MMA, 2012d), conforme
enten-dimento de diversos especialistas nessa seara do direito
ambiental, derrogou a Resoluo CONAMA n 341/2003 (MMA, 2012c), no
tocante ao uso e ocupao de dunas. As consequncias deste fato
atingiram, inclusive, os empreendimentos com licenciamentos j
concludos poca da entrada em vigor da Resoluo n 369/2006.
Nesse sentido, de acordo com o artigo 2 da mencionada resoluo,
vedado que o rgo ambien-tal competente autorize a interveno ou
supresso de vegetao em APP no caso de atividades de pesquisa e
extrao de substncias minerais, quando se tratar das dunas, assim
definidas no art. 3, XI, da Resoluo CONAMA n 369/2006 (MMA,
2012d).
A TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE E O POSSVEL E
IMPORTANTE PAPEL DA MUNICIPALIDADE
At o incio dos anos oitenta pode-se dizer que no havia uma
legislao de proteo do Meio Am-biente no Brasil. O que havia, at
ento, eram escassas
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regulamentaes com ordenamentos relativos gua e florestas, no
entanto, mais com o objetivo de proteo econmica do que a especfica
proteo ambiental. S para se ter idia da escassez de legislao, as
Cons-tituies anteriores de 1988 no aplicavam regras especficas
sobre o Meio Ambiente (GOMES, 2008).
Uma ressalva citada por Gomes (2008), no en-tanto, sobre a
Constituio Federal de 1946, a nica que fez meno sobre o direito
ambiental ao estabe-lecer que a competncia legislar sobre a proteo
da gua, das florestas, da caa e pesca competia Unio.
A Constituio Federal Brasileira de 1988 (BRASIL, 1988), alm de
consagrar a preservao ambiental, definiu as competncias dos entes
fede-rativos, de forma que descentralizou a proteo do meio
ambiente. A Unio, Estados, Municpios e Dis-trito Federal passaram a
ter ampla competncia para legislarem em matria ambiental.
A Constituio, em seu artigo 225, fixou os princpios gerais em
relao ao Meio Ambiente e estabeleceu, no terceiro pargrafo, que nas
condutas e nas atividades lesivas ao Meio Ambiente, os infra-tores,
pessoas fsicas ou jurdicas, ficariam sujeitos s sanes penais e
administrativas e, alm disso, independentemente da obrigao de
reparar o dano causado (GOMES, 2008).
A idia, segundo Gomes (2008), era estabe-lecer uma nova forma de
agir e pensar e, consequen-temente, educar. Na Constituio Federal
de 1988, o direito a um meio ambiente sadio foi consagrado como um
direito fundamental do homem, uma vez que o Meio Ambiente
considerado como um bem de uso comum do povo e, assim, essencial
para a qualidade de vida.
A Constituio Federal tambm estabeleceu medidas e providncias
cabveis tanto Unio como aos Estados e municpios e que se destinam a
asse-gurar a efetividade do Meio Ambiente equilibrado, presentes
nos incisos de I a VIII do art. 225. A insero de um captulo
tratando, especificamente, das ques-tes ambientais na Constituio
Federal reflexo, j neste tempo, de uma conscincia de preservao, em
decorrncia dos problemas ambientais emergentes e das presses
populares que se iniciaram a partir da dcada de 1970, com a
organizao da sociedade civil brasileira (GOMES, 2008).
Por outro lado, coforme se extrai da leitura do art. 24 da nossa
Carta Magna, a competncia para cria-o de leis ambientais no nosso
ordenamento jurdico concorrente, assim chamada aquela competncia na
qual a Unio edita normas gerais, enquanto os estados--membros e o
Distrito Federal suplementam essas normas. Apesar do citado artigo
no fazer meno a competncia legislativa dos Municpios, essa vem
garantida no artigo 30, I e II da CF/88, o qual aduz que compete
aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local, bem como
suplementar a legislao federal e estadual no que couber.
Aos estados-membros foi dada ainda a compe-tncia de legislar
plenamente para atender as suas par-ticularidades quando a Unio no
editar norma geral.
Aps a Constituio Federal de 1988, verifica--se que os Municpios
adquiriram uma especial im-portncia na nossa Federao, sendo entes
autnomos. Dessa forma, podem e devem agir em prol da proteo do meio
ambiente, sendo, pois, a atuao de tais entes, fundamental para a
proteo do patrimnio ambiental local. A Resoluo CONAMA n 237/1997
(MMA, 2012e) corrobora coma nfase da importncia munici-pal no
tocante legislatura ambiental. Nesse sentido, podem e devem
legislar em caso de omisso de lei federal e quando houver interesse
local.
Destaque-se que, ainda que havendo normas federais ou estaduais
sobre o mesmo assunto, a legislao municipal pode ser aplicada
quando for mais protecionis-ta em favor do meio ambiente. Conforme
a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei federal n 6.938, de
31 de agosto de 1981 BRASIL, 1981).
Destarte, a utilizao de tal competncia muni-cipal pode ser
extremamente importante para o caso em tela, uma vez que tais entes
federativos podem e na presente questo, faz-se necessrio, em face
da importncia local dos campos de dunas existentes em seus limites
territoriais, que legislem mais restri-tamente, ou seja, de forma
mais protecionista mesmo diante de legislao em mbitos federal e
estadual que, porventura, no inclua as dunas mveis como APPs.
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O NOVO CDIGO FLORESTAL DO SCULO XXI E SUAS ALTERAES
Apesar de ser uma lei importante para a so-ciedade, houve uma
imensa presso de parte do setor agropecurio para a modificao da lei
n 4.771/1965. A razo da insatisfao que, aps muitas dcadas de
esquecimento, ela comeou a ser aplicada de forma mais efetiva.
Em 1998, a Lei de Crimes Ambientais trouxe penas mais duras para
quem desobedecesse a legislao ambiental. A fiscalizao no campo
aumentou e o Minis-trio Pblico passou a agir com mais vigor em suas
de-nncias. Segundo Souza et al. (2012), o Brasil vive uma nova
realidade jurdica, na qual os atos administrativos envolvidos com a
questo ambiental so constantemente levados ao controle do Poder
Judicirio.
At o momento da sua promulgao, cerca de 36 projetos de lei
tentaram derrubar o Cdigo Florestal. Todavia, apesar das presses e
das inmeras discusses, em maio de 2012, foi sancionada a Lei
federal n 12.651/2012, que dispe sobre a proteo da vegetao nativa;
altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de
dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as
Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril
de 1989, e a Medida Provisria n 2.166- 67, de 24 de agosto de 2001;
e d outras providncias.
Em seu art. 4, que traz a relao de reas de preservao permanente,
o novo cdigo florestal, assim como os cdigos florestais que o
antecederam, no cita as dunas mveis. A partir disso, algumas
questes podem ser lanadas, tais como:
Se a Resoluo CONAMA n 303/2022 era vlida para tratar de forma
conjunta com a Lei n 4.771/1965, por que no seria vlido agora? Por
que no 1 caso, a lei era anterior edio da resoluo? Ou isso no
procederia?
Se a nova lei federal n 12.651/2012 no expressa a revogao da
resoluo CONAMA n 303-2002, tampouco as disposies em contrrio, como
geralmente ocorre com uma lei, a Resoluo CONAMA n 303-2002 no seria
vlida?
Em meio essas questes, em outubro de 2012, foi sancionada a lei
n 12.727 (BRASIL, 2012d), que dispe sobre alteraes no atual cdigo
florestal,
dentre as quais, acerca do art. 4 e das reas de pre-servao
permanente.
Todavia, as alteraes se do no tocante re-dao do art. 4, sem
maiores alteraes, enfim, com a permanncia da ausncia das dunas
mveis enquanto reas de preservao permanente.
O ENTENDIMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL SOBRE O TEMA
O ordenamento jurdico brasileiro divide as normas em regras e
princpios. Estes so considerados como mandamentos de otimizao, j
que servem de embasamento para a criao das normas jurdicas.
As regras estabelecem os parmetros e pos-suem aspecto objetivo.
A disposio expressa permite que os aplicadores da lei faam a
subsuno da regra ao caso concreto e estabeleam a validade daquela
relao. Assim, as normas jurdicas possuem validade, vigncia e
eficcia.
A dinmica das relaes jurdicas impe as mudanas legislativas, o
que torna necessria a constante atualizao das leis. Dessa forma, a
Lei de Introduo s normas do Direito Brasileiro (Decreto--lei
4.657/1942) esclarece em seu artigo 2 que a lei ter vigor at que
outra a modifique ou revogue.
Segundo o pargrafo primeiro do referido dispositivo: A lei
posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando
seja com ela incom-patvel ou quando regule inteiramente a matria de
que tratava a lei anterior. Ademais, na elaborao de qualquer lei, o
legislador deve seguir os ditames da Lei Complementar n 95, de 26
de fevereiro de 1998.
Segundo Bobbio (2003), uma norma vlida quando so realizadas trs
operaes:
1) averiguar se a autoridade de quem ela emanou tinha o poder
legtimo para emanar normas jurdicas, isto , normas vinculantes
naquele determinado ordenamento jurdico (esta investigao conduz
inevitavelmente a remontar at a norma fundamental, que o fundamento
de validade de todas as normas de um determinado sistema);2)
averiguar se no foi ab-rogada, j que uma norma pode ter sido vlida,
no sentido de que
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foi emanada de um poder autorizado para isto, mas no quer dizer
que ainda o seja, o que acontece quando uma outra norma sucessiva
no tempo a tenha expressamente ab-rogado ou tenha regulado a mesma
matria;3) averiguar se no incompatvel com outras normas do sistema
(o que tambm se chama ab-rogao implcita), particularmente com uma
norma hierarquicamente superior (uma lei constitucional superior a
uma lei ordinria em uma Constituio rgida) ou com uma nor-ma
posterior, visto que em todo ordenamento jurdico vigora o princpio
de que duas normas incompatveis no podem ser ambas vlidas.
No se pode esquecer dos critrios utilizados quando ocorrem
antinomias aparentes. Para a soluo dos conflitos existem os
critrios cronolgico, hierr-quico e da especialidade.
O critrio cronolgico estabelece que uma norma posterior
prevalece sobre a norma anterior. Por sua vez, o critrio hierrquico
dispe que a norma hierarquicamente superior prevalece sobre a
inferior. Por fim, o critrio da especialidade estabelece que a
norma especial predomina sobre a geral.
O surgimento da Lei 12.651/2012 trouxe v-rias controvrsias
quanto ao aspecto de validade de outras normas jurdicas.
Apesar de o novo Cdigo Florestal ter expres-samente asseverado
no artigo 83 que se revogam as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de
1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e suas alteraes posteriores,
e a Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001,
percebe-se que alguns assuntos no foram abordados de maneira ideal
na nova lei, o que motivar diversos questionamentos.
Para exemplificar, citam-se com mais nfase as dunas mveis, as
quais possuam regulamentao expres-sa, na Resoluo CONAMA n 303/2002,
como reas de preservao permanente, conforme apresentamos acima.
A referida resoluo regulamentava o art. 2 da Lei n 4.771, de 15
de setembro de 1965. Como a lei foi revogada expressamente, por
conseguinte, a reso-luo perde sua validade, eis que a norma que
serviu de parmetro para sua criao j no mais vigora no ordenamento
jurdico.
Destaque-se que existem questionamentos sobre o papel do CONAMA
na edio de resolues que extrapolam o poder regulamentar
estipulado.
Para exemplificar, cita-se Machado (2011):
Na Resoluo CONAMA n 302/2002 foi estatuda rea marginal ao redor
do reserva-trio artificial, com diversas medidas (art.3); assim
como na Resoluo n 303/2002 foram estabelecidos os entornos dos
lagos e lagoas naturais, veredas e de alguns outros elementos
geomorfolgicos, sendo que no Cdigo Flo-restal no consta a indicao
dessas medidas.O CONAMA agiu de boa-f, mas nestas par-tes em que
foram ultrapassados os limites indicados em lei as resolues no tm
fora obrigatria.()O CONAMA tem funo social e ambiental
indispensvel. Mas esse Conselho no tem funo legislativa, e nenhuma
lei poderia conceder-lhe essa funo. Estamos diante de uma patologia
jurdica, que precisa ser sanada, pois caso contrrio o mal poderia
alastrar-se e teramos o Conselho Monetrio Nacional criando impostos
e o Conselho Na-cional de Poltica Criminal e Penitenciria definindo
os crimes. fundamental a proteo das APPS, mas dentro do Estado de
Direito.
Apesar desse posicionamento, o CONAMA vem cumprindo seu mister
com o objetivo de evitar que algumas reas sejam devastadas, em que
pese no existir lei especfica.
No se pode esquecer de que existe o Projeto de Lei n 1.197/2003,
que considera todas as dunas como espaos territoriais especialmente
protegidos, contudo se encontra estagnado desde 15 de junho de
2004, quando o relator proferiu parecer favorvel. O referido ato
legislativo faz meno ao antigo Cdigo Florestal. Como este foi
revogado, o projeto deve ser retificado ou deve surgir novo projeto
de lei condicio-nado Lei 12.651/2012.
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Segundo o artigo 24, inciso VI, da Consti-tuio Federal, existe
competncia concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal
para legislar sobre florestas, conservao da natureza, proteo ao
meio ambiente, dentre outros. A Unio estabelece as diretrizes
gerais, existindo a competncia suplementar dos Estados. O pargrafo
terceiro do referido artigo dispe que os Estados exercero a
competncia plena caso no exista lei federal sobre as normas
gerais.
Com o novo Cdigo Florestal o legislador perdeu grande
oportunidade de traar normas gerais sobre as dunas. Apesar disso,
Estados como Bahia, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Maranho e
Sergipe consi-deram as dunas como reas de preservao permanente em
suas respectivas constituies. Percebe-se que os referidos Estados
exerceram a competncia plena e regulamentaram a preservao das
dunas.
Enfim, como o novo Cdigo Florestal revogou expressamente a Lei n
4771/1965, por conseguinte, pode-se considerar que ocorreu a
revogao tcita da Resoluo CONAMA n 303/2002, no podendo esta norma
prevalecer, pois hierarquicamente inferior lei, apesar de no
contrari-la. Ademais, para alguns doutrinadores, a Resoluo n
303/2002 do CONA-MA no possui fora obrigatria, motivo pelo qual a
validade e a eficcia da referida regra continuam sendo
questionadas.
CONCLUSES: DUNAS MVEIS, REAS DE PRESERVAO PERMANENTE DE FATO E
DE DIREITO
Entendendo que a Lei n 12.651/2012, que institui o Novo Cdigo
Florestal, revogou tacitamente a Resoluo CONAMA n 303/2002 e, por
conseguin-te, retirou as dunas mveis da relao de APPs, como soluo,
caberia ao CONAMA editar nova resoluo para regulamentar o artigo 4
da Lei 12651/2012.
Outra alternativa que poderia ser adotada seria a promulgao de
lei estadual, ou mesmo, municipal, incluindo as dunas mveis como
APPs. Isso seria possvel, tendo em vista que a Lei n 6.936/1981,
que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 4,
pargrafo II, afirma que, a Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:
definio de reas prioritrias de ao governamental relativa
qualidade e ao equilbrio ecolgico, atendendo aos interesses da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos
Municpios.
Ademais, considerando as prprias caracters-ticas de reas de
preservao permanente, apresenta-das no art. 3 da Lei 12.651/2012
que diz:
(...) II - rea de Preservao Permanente - APP: rea protegida,
coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar
os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a
biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger
o solo e as-segurar o bem-estar das populaes humanas.
As dunas mveis enquadram-se claramente como reas de preservao
permanente de fato, deven-do, portanto, receberem a proteo
adequada.
Diante disso, espera-se uma rpida atuao do CONAMA na edio de
nova resoluo, sob pena de surgirem muitos questionamentos acerca
das re-gras que esto sem regulamentao, no se podendo esquecer,
entretanto, do ato jurdico perfeito e do direito adquirido.
Outrossim, considerando que a Constituio do Estado do Cear no
dispe sobre as dunas como reas de preservao permanente, deve-se
buscar uma rpida mobilizao para a alterao da norma indicada, pois,
enquanto isso, esta lacuna legal as-sociada fiscalizao ineficiente
do rgo ambiental competente, ao longo dos anos vem resultando na
extino e descaracterizao morfolgica das dunas, importantes feies
para o equilbrio ambiental, ao longo do litoral cearense. A
continuidade deste quadro pode resultar mais ainda na diminuio das
reas de campo de dunas mveis e em mudanas de dinmica natural destes
relevos em nossa regio, bem como, na zona costeira e litornea como
um todo.
Assim, vale ainda ressaltar a importncia da preservao das reas
de dunas mveis como forma de equilbrio da natureza (rea de recarga
de aqfero, din-mica sedimentar da zona costeira, alm de seus
aspectos estticos que atraem o segmento turstico). por essa razo se
faz necessrio uma poltica de uso adequado para essas reas a fim de
preserv-la com uso sustentvel com base em leis e diretrizes slidas
e coerentes.
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AGRADECIMENTOS
O artigo resulta de pesquisa financiada pela Fundao Cearense de
Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FUNCAP, Cear,
Brasil.
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