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LICENCIAMENTO AMBIENTAL E URBANSTICO PARA O PARCELAMENTO DO SOLO
URBANO
Rochelle Jelinek1
1. Interpretao sistemtica das normas: necessidade de
compatibilizao das normas urbansticas e ambientais
O fenmeno da ocupao desordenada das cidades, conjugado ao
adensamento demogrfico, desigualdade social e fundiria, explorao
econmica desenfreada e degradao ambiental, uma realidade que torna
evidente a insuficincia dos instrumentos de disciplina e fiscalizao
do uso do solo urbano que vm sendo tradicionalmente utilizados,
olvidando a proteo ambiental diante da presso poltica e do conflito
pontual entre crescimento das cidades e defesa do meio ambiente.
Esse quadro no causa espcie, j que a relao entre o ser humano e o
meio ambiente paradoxal: s vezes reconhece-se a supremacia do
interesse pblico na conservao do meio; outras, entende-se que a
necessidade de crescimento econmico e gerao de empregos compensam a
degradao do meio ambiente urbano natural e construdo.
A irregularidade urbana, expressa pelos loteamentos clandestinos
e irregulares e pelos assentamentos informais, que no respeitam
leis nem limites fsicos, territoriais nem ecolgicos, s custas de
pssimas condies de vida para a populao, traz em seu bojo verdadeiro
passivo ambiental que precisa ser enfrentado com polticas de
preveno e regularizao, observando a tutela ambiental impregnada no
texto constitucional2.
1 Promotora de Justia-Ministrio Pblico do RS, Especialista em
Direito Ambiental pela Universidade Federal
do RS-UFRGS, Mestranda em Direito pela Pontifcia Universidade
Catlica do RS-PUC/RS. 2 Uma vez estando no sistema jurdico vigente,
as normas relativas a todos os ramos jurdicos assim tambm as
urbansticas no podem ser aplicadas sem levar em conta as normas
ambientais impregnadas pela ideologia constitucional.
Paulo Jos Leite Farias refere que a ideologia adotada na
Constituio Federal de 1988 permite que se fale em Estado de Direito
Ambiental, o que impregna todas as normas que se relacionam com o
vasto leque do domnio normativo da expresso ambiente. FARIAS, Paulo
Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre:
Fabris, 1999, p.226. Alm da consagrao da necessidade de preservao
ambiental no texto constitucional, com advento da Lei n. 10.257/01
(Estatuto da Cidade), que regulamentou os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, a temtica ambiental tornou-se obrigatria na
fixao das exigncias fundamentais de ordenao da cidade, no se
podendo vislumbrar uma aplicao estrita das leis de parcelamento do
solo urbano, sem estarem em consonncia com a legislao de tutela ao
meio ambiente. A ttulo exemplificativo, tomem-se as seguintes
diretrizes gerais mencionadas no estatuto: suas normas, de ordem
pblica e interesse social, regulam o uso da propriedade urbana em
prol do equilbrio ambiental (art. 1o, par. nico); a poltica urbana
deve garantir o direito a cidades sustentveis, que pressupe o
saneamento ambiental (art. 2o, inc. I); o planejamento urbano deve
evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, inc.IV); a poltica urbana
deve promover a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e construdo, inclusive o cultural (art. 2o, inc. XII); a
poltica urbana deve ouvir a populao nos processos de implantao de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente natural ou construdo (art. 2o, inc. XIII); na
regularizao fundiria e urbanizao de favelas, a poltica urbana dever
considerar as normas ambientais (art. 2o, inc. XIV); a ordenao do
solo das cidades deve coibir o parcelamento do solo, a edificao ou
o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana, e
evitar a poluio e a degradao ambiental (art. 2o, inc. VI, c e
g).
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A Constituio Federal, com seu carter dirigente sobre o
ordenamento infraconstitucional3, patenteou o reconhecimento do
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
impondo a obrigao dos Poderes Pblicos e da coletividade de
defend-lo e preserv-lo, bem como a previso de sanes para as
condutas ou atividades lesivas. A preservao e recuperao do meio
ambiente natural e urbano passa a ser, portanto, base em que se
assenta a poltica econmica e social do pas.
De acordo com a diretriz imposta na Carta Magna, o Estado ou o
particular que pretenda empreender deve evitar impactos que
prejudiquem o ecossistema, a biodiversidade e o ordenamento das
cidades e, por conseqncia, a qualidade de vida da populao, porque o
desenvolvimento econmico, a livre iniciativa e a livre explorao
econmica subentendem o uso sustentvel dos recursos naturais e o
respeito aos limites do meio.
Havendo uma violao do equilbrio global exigido, devem ser
impostas as correes necessrias s externalidades negativas, mesmo
que para isso os princpios da ordem econmica precisem ser
relativizados, porque ilegtimo o direito de quem emprega meios de
apropriao de bens que possam trazer prejuzos ou custos sociais. No
se desenvolvendo a relao entre o sujeito e o bem na dinmica da
satisfao social, no h proteo jurdica do pretendido direito.
Nesse mesmo prisma o texto constitucional positivou a unio
indissocivel entre a propriedade e a sua funo scio-ambiental,
agregando ao direito (relao) de propriedade um dever jurdico de
agir em vista do interesse coletivo. As caractersticas do domnio
(uso, gozo e disposio), tampouco as limitaes ao exerccio do domnio,
no so bastantes para conformar o contedo do legtimo exerccio da
relao de propriedade. A funo scio-ambiental agregada relao de
propriedade, cuja definio inseparvel do uso racional da propriedade
e dos recursos ambientais que lhe so integrantes, institui um nus
ao sujeito, que, ao extrair do bem resultados em seu interesse
prprio, deve tambm concretizar fins de interesse social.
Os princpios constitucionais4 so verdadeiros vetores reguladores
da disciplina do parcelamento e ocupao do solo urbano, porque
estabelecem a correlao entre explorao econmica, ordem social e
desenvolvimento sustentvel, impondo uma interao das normas
urbansticas e ambientais para proteo do meio ambiente urbano,
natural e construdo.
Com o advento do Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo
da Constituio Federal sobre a poltica urbana e fixou diretrizes que
pregam o direito a cidades sustentveis e o uso da propriedade
urbana em prol do equilbrio ambiental, a temtica ambiental
tornou-se obrigatria na ordenao do solo urbano.
3 Nenhum tema no mbito jurdico pode ser analisado dissociado da
constitucionalidade dirigente. O
ordenamento jurdico composto por um conglomerado de normas que
se interligam hierarquicamente, tal qual uma pirmide. A Constituio
Federal se localiza no topo da pirmide, irradiando sua supremacia
de modo a sujeitar as normas infraconstitucionais anteriores e
posteriores aos seus princpios e comandos, sejam elas de ordem
civil, urbanstica, administrativa, ambiental, penal, de natureza
pblica ou privada.Sobre a Constituio dirigente: CANOTILHO, J. J.
Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. Coimbra:
Almedina, 1999.
4 A violao de um princpio acarreta a quebra de todo o
ordenamento jurdico vigente. Violar um princpio muito mais grave
que transgredir uma norma qualquer.[...] a mais grave forma de
ilegalidade ou de inconstitucionalidade conforme o escalo do
princpios atingido, porque representa insurgncia contra todo o
sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia
irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 1996, p. 546.
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Assim, a necessidade de adequao do parcelamento do solo urbano a
uma multidisciplinariedade de normas implica na observncia de
restries no s urbansticas, mas tambm ambientais, j que a exegese de
uma norma pressupe interpretar o sistema em em sua totalidade.5 2.
Processo de licenciamento urbanstico e ambiental
A necessidade de adequao do parcelamento do solo urbano s
legislaes registrais, urbansticas e ambientais implica na realizao
de uma srie de levantamento de dados, elaborao de estudos e
projetos e de manifestaes dos rgos pblicos competentes, concedendo
ou negando os requerimentos formulados pelo parcelador (ou
regularizador do parcelamento clandestino ou irregular).
O projeto de parcelamento resulta da conjuno de esforos tcnicos
prprios da engenharia, da rea ambiental, do urbanismo e jurdicos.
Por isso, deve atender s exigncias contidas nos diversos textos
legais incidentes e s diretrizes definidas pelos rgos pblicos, de
maneira a torn-lo vivel em termos tcnicos e jurdicos.
Esse procedimento multidisciplinar exige compatibilizao nos
mbitos ambiental e urbanstico, planejamento comum e integrao das
polticas pblicas, que precisam ser harmonizados porque incidem
sobre o mesmo objeto. No incomum uma licena urbanstica permitir a
execuo de um loteamento sem, por exemplo, identificar os bens
ambientais que podem modificar a localizao de vias, espaos pblicos
e edificaes. A compatibilizao implica analisar o imvel com todas as
suas interfaces, inclusive modificando a tipologia das edificaes
para adequar a situao ambiental da rea. Assim, as licenas
urbansticas e ambientais, que so analisadas e expedidas por
intermdio de diferentes rgos6, exigem uma interao, respeitadas as
competncias de cada rgo.7
2.1. Etapas do procedimento de obteno de licenas ambientais e
urbansticas
Por se tratar de um procedimento jurdico e urbanstico, o
empreendimento
de parcelamento do solo ou sua regularizao deve ser desenvolvido
em etapas,
5 Interpretar o direito realizar uma sistematizao daquilo que
aparece como fragmentrio e isolado. (...)
Qualquer norma apenas se esclarece na totalidade das regras, dos
valores e, sobretudo, dos princpios jurdicos. Isolada, por mais
clareza que aparente ter seu enunciado, torna-se obscura e
ininteligvel. Neste quadro, o intrprete deve descobrir o sentido do
sistema (...) Ou a interpretao jurdica sistemtica ou no
interpretao. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito.
So Paulo: Malheiros, 2004, p.19-23. No mesmo sentido: PASQUALINI,
Alexandre. Hermenutica e sistema jurdico: uma introduo interpretao
sistemtica do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
1999.
6 Com o advento da municipalizao do licenciamento ambiental
(arts. 5o e 6o da Resoluo n. 237/97 do CONAMA), as licenas
urbansticas e ambientais passaram a ser expedidas pelo mesmo ente
federativo para as atividades e empreendimentos de impacto local ou
delegadas pelo Estado (nos Municpios que j implementaram o
licenciamento ambiental), mas a multidisciplinariedade envolve
secretarias diversas. Nos locais em que ainda no houve a
municipalizao, ou quando a atividade ou empreendimento nas situaes
previstas nos arts. 4o e 5o da Resoluo do CONAMA n. 237/97, as
licenas urbansticas so expedidas pelo Municpio e as ambientais pelo
rgo licenciador estadual ou federal, conforme o caso.
7 Sobre a questo: PRESTES, Vansca Buzelato. A necessidade de
compatibilizao das licenas ambiental e urbanstica no processo da
municipalizao do licenciamento ambiental. Revista de Direito
Ambiental, So Paulo, v. 34, p. 84-96, abr./jun. 2004.
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cuja ordem e sistemtica de implementao depende da situao de fato
existente, dos atores envolvidos, das especificidades fsicas e
sociais, da situao registral da rea, entre outros fatores. Algumas
etapas podem ser dispensadas ou desdobradas por lei municipal, ou
podem deixar de ser exigidas no caso concreto, em razo das
peculiaridades.
O procedimento deve iniciar com o levantamento topogrfico da
rea, que dever ser encaminhado para avaliao da sua viabilidade
urbanstica e fixao das diretrizes de uso do solo, que tm a funo de
ordenao do territrio. Aps a manifestao do Poder Pblico sobre estas
questes, deve suceder-se a avaliao da viabilidade ambiental do
empreendimento pelo rgo ambiental competente, que, concluindo
positivamente, conceder a licena prvia, que tem a funo de aprovar a
localizao e concepo do empreendimento, atestar a viabilidade
ambiental da gleba e estabelecer os requisitos bsicos
condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao. Obtidas as diretrizes urbansticas e ambientais,
segue-se a elaborao dos projetos urbanstico e tcnicos
(abastecimento de gua, energia eltrica, esgoto, etc.), que devero
ser aprovados pelo Municpio. Com a aprovao dos projetos e a obteno
da licena ambiental de instalao8, que autoriza a instalao do
empreendimento tendo em vista as especificaes constantes dos
projetos aprovados, e, com base nestes, define as medidas de
controle ambiental e demais condicionantes, deve seguir-se o
registro do empreendimento junto ao Registro de Imveis competente.
Por ltimo, tem cabimento a licena urbanstica para construo das
obras9.
O fluxograma a seguir demonstra a seqncia de elaborao dos
levantamentos, estudos e projetos, sua aprovao e concesso das
licenas ambiental e urbanstica.
Levantamento topogrfico e estudo preliminar de viabilidade
urbanstica
Fixao de diretrizes pelo Municpio
EIA/RIMA (se necessrio)
Licena prvia ambiental (LP)
Elaborao dos projetos tcnicos e urbanstico
8 A LI a licena a ser exigida pelo Registrador Pblico para o
registro do empreendimento.
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Diretrizes pelo Estado/anuncia prvia da autoridade
metropolitana
Aprovao dos projetos pelo Municpio e expedio da licena
urbanstica
Licena de instalao (LI)
Execuo das obras exigidas para o registro imobilirio
Registro do parcelamento no Registro de Imveis
Execuo da obras remanescentes
Licena ambiental de operao (LO)
3. Licenciamento ambiental O licenciamento ambiental, de carter
eminentemente de preveno e
controle da degradao do meio ambiente, est previsto na Lei n.
6.938/81 como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (art. 9o, inc. IV), necessrio para os casos de potencial
ou efetiva degradao ambiental (art. 10).
A Resoluo do CONAMA n. 237/97, que regulamentou o licenciamento
ambiental, disps:
Art. 2o A localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e
operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente
exigveis.10
9 Para compatibilizar-se com a licena urbanstica para implantao
(execuo das obras) no loteamento a
partir da qual o parcelador tem direito a executar o projeto
aprovado , deve a licena de instalao deve ser concedida antes
deste. PRESTES, A necessidade de compatibilizao..., p. 94-95.
10 A falta de licenciamento do rgo ambiental competente
configura o delito do art. 60 da Lei 9.605/98: Construir, reformar,
ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do
territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios
potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos
ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes. Nos parcelamentos
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1o Esto sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e
as atividades relacionadas no Anexo I, parte integrante desta
Resoluo. Art. 8o O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas: I Licena prvia (LP):
concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou
atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos
condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao; II Licena de instalao (LI): autoriza a instalao do
empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as
medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual
constituem motivo determinante; III Licena de operao (LO): autoriza
a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de
controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.
Pargrafo nico As licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou
sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e fase do
empreendimento ou atividade. (grifos nossos)
O fundamento da exigncia do licenciamento ambiental reside
na
possibilidade, constitucionalmente outorgada, de o Poder Pblico
impor condies ao exerccio do direito de propriedade e do direito ao
livre empreendimento, a fim de que a funo scio-ambiental da
propriedade seja observada (arts. 5, XXIII, 170, III e VI, e par.
nico, 182, 2, e 186, II, todos da Constituio Federal).
O licenciamento ambiental reflete os princpios da supremacia do
interesse pblico na proteo do meio ambiente em relao aos interesses
privados, j que cuida de proteger o direito fundamental da pessoa
humana ao equilbrio ecolgico, posto no art. 225, caput, da
Constituio Federal. Dada a indisponibilidade deste direito, cabe ao
Poder Pblico em defesa do meio ambiente intervir nas atividades
privadas, condicionando o seu exerccio a determinadas obrigaes que
busquem atingir um padro de desenvolvimento reputado
sustentvel.
Annelise Monteiro Steigleder11, tratando da plurifuncionalidade
do licenciamento ambiental, destaca as principais funes desse
instrumento. O
clandestinos ou irregulares, a caracterizao deste delito incide
em concurso material com o crime de parcelamento irregular do solo
urbano (arts. 50 e 51 da Lei n. 6.766/79) e outros eventuais
delitos ambientais decorrentes de extrao de vegetao nativa (ex:
arts. 38, 39, 48, 50 da Lei n. 9.605/98), construo em solo no
edificvel especialmente protegido (art. 64) e lanamento de resduos
lquidos ou slidos (art. 54, 2o, inc. V).
11 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Aspectos controvertidos do
licenciamento ambiental. Disponvel em: . Acesso em: 19 set.
2004.
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licenciamento objetiva o controle de atividades potencialmente
poluentes, procurando imprimir-lhes um padro de atuao sustentvel,
de modo a prevenir danos ambientais. Nesse sentido, o licenciamento
operacionaliza os princpios da precauo, da preveno e
poluidor-pagador12, pois cuida de identificar os riscos e impactos
inerentes a determinado empreendimento ou atividade, tais como a
capacidade de gerar lquidos poluentes (despejo de efluentes),
resduos slidos, emisses atmosfricas, rudos, etc., com vistas a
informar o processo decisrio sobre a implementao destes e sobre a
eleio das medidas preventivas mais adequadas para mitigar a
degradao ambiental. Tambm funo importante do licenciamento
ambiental a imposio de medidas mitigadoras e compensatrias para a
degradao ambiental aqui entendida como perda das caractersticas
essenciais do sistema ecolgico que est prestes a ser autorizada13,
de modo a causar o menor impacto possvel ao meio ambiente. O
licenciamento tambm exerce a funo de demarcar o limite de tolerncia
dos impactos ambientais, traduzindo que um determinado nvel de
degradao dever ser suportado, eis que inerente ao convvio em
sociedade. A licena ambiental conter os nveis mximos de degradao
considerados aceitveis para a atividade ou empreendimento14. O
licenciamento tem a potencialidade de inserir determinada atividade
em um contexto de programao e planificao do desenvolvimento
econmico nacional, regional ou local, percebendo-se os fins pblicos
e de composio preventiva de mltiplos interesses pblicos, privados e
coletivos, relativamente s garantias do particular, que se
manifesta de forma pregnante e urgente nos procedimentos
diretamente incidentes sobre os direitos fundamentais15. Para que
esta funo seja adequadamente observada, imprescindvel a existncia
prvia de um zoneamento ambiental, definindo os usos do solo e suas
potencialidades, de acordo com as caractersticas ambientais da
regio e de um planejamento de desenvolvimento econmico e ambiental
desta. Assim, o licenciamento ambiental torna-se instrumento
voltado para o desenvolvimento sustentvel, procurando harmonizar o
princpio da defesa do meio ambiente com os princpios da propriedade
privada, da livre iniciativa e da explorao de atividades
econmicas.
12 A implementao do princpio do poluidor-pagador verifica-se a
partir da vocao prioritariamente preventiva,
posto que visa internalizao, no processo produtivo ou
empreendedor, dos custos da preveno de danos ambientais. Da que o
licenciamento condicionar o empreendimento ou atividade adoo de
medidas e tecnologias adequadas preveno de riscos ambientais. Sobre
os princpios da preveno, preveno e do poluidor-pagador, ver em
MIRRA, lvaro Valery. Princpios fundamentais do direito ambiental.
Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 2, abr./jun. 1996.
13 Determinado impacto ambiental ser autorizado pelos rgos
competentes, mas no ser considerado dano juridicamente reparvel
(pela via da responsabilizao civil), porque ser mitigado e
compensado pelas obrigaes estabelecidas na licena. Trata-se da
chamada responsabilizao ex-ante, efetuada na esfera administrativa,
em que se pretende compensar danos ambientais que sero autorizados
pelos rgos ambientais. Exemplo dessa possibilidade est previsto no
Cdigo Florestal do Rio Grande do Sul, cujo art. 8 estabelece que,
para cada rvore cortada, devero ser plantadas 15 mudas,
preferencialmente da mesma espcie. No entanto, o descumprimento das
condies da licena enseja a presuno absoluta de ocorrncia de dano
reparvel, por fora do art. 3, inc. III, e, da lei n. 6.938/81.
14 No parcelamento do solo urbano esse limite pode ser
identificado, por exemplo, na aceitao de que o lanamento de esgoto
domstico seja por meio de fossa sptica e sumidouro em que h deposio
de resduos no solo ao invs de sistema de tratamento dos efluentes,
especialmente em loteamentos ou assentamentos de baixa renda.
Evidente que essa aceitao leva em considerao somente o
empreendimento em anlise, considerado isoladamente, sem viso do
todo. Os efeitos sinergticos devidos s vrias autorizaes isoladas
para liberao dos poluentes permite a contnua poluio do solo e a
possvel contaminao do lenol fretico.
15 ANTUNES, Lus Filipe Colao. O procedimento administrativo de
avaliao do impacto ambiental. Coimbra: Almedina, 1998, p. 198.
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A natureza jurdica da licena ambiental controversa, permeada na
dicotomia licena administrativa/autorizao administrativa16. Parte
da doutrina sustenta que, apesar da denominao utilizada pela lei
licena , o exame das caractersticas do ato revela que este tem
natureza de autorizao administrativa, porque depende de critrio de
avaliao a ser adotado pelo rgo ambiental competente para sua
outorga, no garante ao empreendedor a efetiva realizao do seu
intento (implantao de empreendimento ou explorao de atividade) e,
se concedido, no assegura ao titular do interesse a manuteno do
status quo vigente quando da sua expedio17. Em sentido contrrio,
alguns doutrinadores sustentam que se trata de licena
administrativa, pois configura uma anuncia da autoridade ambiental,
quando reconhecido o direito do interessado, depois de verificado
que o empreendimento ou atividade atendeu s condicionantes para sua
localizao, instalao e operao18. dis Milar reconhece a natureza
peculiar da licena ambiental, que se aproxima da licena
administrativa, representando uma anuncia do Poder Pblico quanto ao
exerccio dos direitos de propriedade e de explorao econmica, mas no
idntica a esta espcie de licena, pois, apesar de ter prazo de
validade estipulado, goza de carter de estabilidade e no poder ser
suspensa por discricionariedade ou arbitrariedade, est sujeita
reviso e suspenso em caso de interesse pblico superveniente e
quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no
processo de licenciamento19.
Entende-se que todos os institutos de Direito Ambiental, entre
eles o licenciamento, tm peculiaridades e um carter sui generis que
no permitem enquadr-los em um instituto exato do Direito
Administrativo, do Direito Civil, do Direito Registral, etc. Nessa
esteira, impossvel reduzir a licena ambiental ao conceito de licena
administrativa ou autorizao administrativa. O licenciamento
ambiental pautado por uma principiologia prpria, outorgada pelos
princpios da preveno, da precauo, do poluidor-pagador e do
desenvolvimento sustentvel, cuja conseqncia a no-definitividade e a
possibilidade de reviso pelo rgo ambiental, desde que o interesse
pblico a justifique. Ademais, a complexidade do
16 Para esclarecer a questo, cumpre diferenciar os atos
administrativos de autorizao e licena, que pertencem
categoria de atos administrativos negociais entre o Poder Pblico
e o particular. A licena (ex: habite-se) ato administrativo
vinculado, de carter regulamentativo e definitivo, envolve direitos
subjetivos; uma vez satisfeitos os requisitos legais, no pode a
concesso do direito via licena ser negada; uma vez concedida a
licena, traz a presuno de definitividade; sua invalidao s pode
ocorrer por ilegalidade ou abusividade do ato administrativo. A
autorizao (ex: alvar de localizao e funcionamento) ato
discricionrio e precrio, que envolve interesses e no gera direitos
ao requerente; o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a
concesso do pleito do interessado e, por isso, no h direito
subjetivo obteno ou continuidade da autorizao. Sobre o tema:
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo:
Malheiros, 1995, p.160-174.
17 Esse posicionamento sustenta tratar-se de autorizao
administrativa porque pressupe o monitoramento da atividade ou
empreendimento e possibilita a reviso e a denegao da mesma pelo rgo
pblico competente. Nesse sentido: MACHADO, Paulo Affonso Leme.
Direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003,
p.202. RHODE, Geraldo Mario. Licena prvia LP e prtica de
licenciamento ambiental no Brasil. Revista de Direito Ambiental, So
Paulo, v.18, p.216-220, abr./jun. 2000. Tambm: PRESTES, A
necessidade de compatibilizao... , p. 89-90. FREITAS, Vladimir
Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3.ed. Curitiba:
Juru, p. 75. MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1998, p.89.
18 Nessa linha: FREIRE, William. Direito ambiental brasileiro.
Rio de Janeiro: Aide, 1998, p. 70. ANTUNES, Lus Filipe Colao. O
procedimento administrativo de avaliao do impacto ambiental.
Coimbra: Almedina, 1998, p.102.
19 MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica,
jurisprudncia e glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000.
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licenciamento ambiental, com suas sucessivas fases, enseja
peculiaridades para cada uma das licenas concedidas (LP, LI ou
LO)20.
Quando recebe o pedido de licenciamento ambiental, o rgo
competente est vinculado s normas constitucionais de
desenvolvimento econmico em compatibilidade com a preservao do
ambiente e sua manifestao sobre o pedido no implica
discricionariedade administrativa no sentido de convenincia e
oportunidade da instalao do empreendimento, mas sim
discricionariedade tcnica atravs de parmetros tcnicos e cientficos
objetivos. No h uma atuao livre da Administrao, mas o poder de
tomar a deciso mais adequada ao fim pblico que a lei impe21.
O parcelamento do solo para fins urbanos, sob qualquer de suas
formas, considerado empreendimento potencialmente capaz de causar
degradao ambiental e, como tal, est condicionado ao prvio
licenciamento ambiental, conforme anexo I da Resoluo n. 237/1997 do
CONAMA.
O parcelamento do solo urbano exige licena prvia (LP), na fase
de planejamento da implantao, alterao ou ampliao do empreendimento,
para aprovar sua localizao, atestar a viabilidade ambiental e
estabelecer condicionantes para as prximas fases; licena de
instalao (LI) do empreendimento, que deve ser solicitada na fase
anterior execuo das obras, para exame dos projetos tcnicos e
urbanstico aprovados pelo Municpio, e, com base nestes, ser
autorizado o incio das obras e estabelecidas condies, restries e
medidas de controle ambiental; e licena de operao (LO), que deve
ser solicitada quando do trmino das obras do empreendimento, para
verificao da sua efetiva execuo de acordo com as condicionantes da
LI, das eventuais medidas compensatrias estabelecidas e do regular
funcionamento do sistema de disposio de guas servidas.
A resoluo que regulamenta o licenciamento ambiental prescreve
que as licenas podem ser expedidas isolada ou sucessivamente, de
acordo com a natureza e caractersticas do empreendimento. Nesse
espeque, a solicitao de qualquer uma das licenas deve estar de
acordo com a fase em que se encontra o empreendimento: concepo,
obra, operao ou ampliao22, mesmo que no tenha sido obtida a licena
anterior prevista em lei.
Destarte, para os parcelamentos clandestinos do solo ou
assentamentos informais, a exigncia de LP, LI ou LO depender da
fase de implantao e da situao ftica do parcelamento. Se o
empreendimento j est implantado de fato, com construes e ocupao da
rea pelos moradores, no h que ser exigida
20 Nesse sentido: STEIGLEDER, Aspectos controvertidos.... 21 A
discricionariedade tcnica um juzo efetuado de acordo com cnones
cientficos e tcnicos, enquanto a
discricionariedade administrativa se revela na liberdade de
escolha. Na discricionariedade tcnica, a deciso do Poder Pblico
feita com base em pressupostos, estudos ou critrios extrados de
normas tcnicas. O interesse primrio a prosseguir coloca
particulares vnculos e limites tambm atividade discricionria da
Administrao Pblica que, perdendo o carter arbitral, se deve
determinar de modo a conseguir a melhor realizao do interesse
pblico. No procedimento de licenciamento ambiental, a
discricionariedade tcnica refere-se a um momento cognitivo e
implica juzos e no escolhas, com a particularidade desta operao se
desenrolar luz do interesse pblico primrio (o ambiente) e no de
qualquer interesse secundrio ou dos particulares. ANTUNES, O
procedimento..., p. 234. Sobre a discricionariedade administrativa
ambiental, ver mais em: KRELL, Andreas J. Discricionariedade
administrativa e proteo ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um
estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
22 Tendo em vista que as licenas ambientais estabelecem as
condies para que o empreendimento cause o menor impacto possvel ao
meio ambiente, qualquer alterao deve ser submetida ao
licenciamento.
-
licena prvia e/ou licena de instalao. Como a prpria denominao
indica, a funo destas eminentemente preventiva.
J tendo havido impacto com a alterao e ocupao da gleba, ser
necessria a elaborao de um diagnstico ambiental da rea e plano de
controle ambiental, a serem submetidos apreciao do rgo ambiental
competente, que poder exigir medidas restauradoras ou compensatrias
e condicionantes outras (diversas das que constam dos termos de
referncia que servem de base para a LP e para a LI), estabelecidas
com base no diagnstico do impacto ambiental j causado pela
implantao do empreendimento. Contudo, a manifestao do rgo ambiental
para implantao do plano de controle e recuperao ambiental no ser,
tecnicamente, LP, LI nem LO, mas sim autorizao para recuperao de
rea degradada.
O licenciamento ambiental deve ser precedido23 de um estudo
prvio de impacto ambiental (EIA) e do seu respectivo relatrio
(RIMA), quando o empreendimento for potencial ou efetivamente
causador de significativa degradao ambiental (art. 225, 1o, inc.
IV, da CF, e Resoluo n. 01/86 do CONAMA)24, para que os impactos
possam ser avaliados e medidas de mitigao possam ser exigidas pelo
rgo licenciador. Nos casos de parcelamento do solo urbano, a prvia
realizao de EIA/RIMA somente ser necessria nas hipteses do art. 2o,
inc. XV, da Resoluo n. 01/86 do CONAMA, para projetos urbansticos
acima de 100ha ou em reas consideradas de relevante interesse
ambiental a critrio dos rgos federal, estadual ou municipal
competente25.
O EIA/RIMA deve conter um diagnstico ambiental da rea de
influncia do empreendimento, com as condies atuais
inter-relacionadas dos meios fsico, biolgico e scio-econmico,
demonstrar a compatibilidade do empreendimento com a legislao
pertinente, caracterizar a atual ocupao, identificar as reas de
vegetao nativa ou de interesse para a fauna, contemplar soluo para
o saneamento, de modo a permitir a avaliao dos impactos resultantes
da implantao do empreendimento. Deve, tambm, identificar os
impactos que podero ocorrer em funo da implantao do empreendimento:
conflitos de uso, remoo de cobertura vegetal, interferncia com
estrutura existente, intensificao do trfego na rea, eroso,
assoreamento, entre outras. Ainda, deve apresentar as medidas
mitigadoras, compensatrias ou de controle ambiental considerando
os
23 O EIA deve ser elaborado em momento prvio ao licenciamento,
antecedendo a licena prvia (LP).
Suponhamos que a equipe tcnica do rgo licenciador considere
inadequada a localizao do empreendimento, opinando pela utilizao de
alternativa locacional existente no EIA. O deferimento da licena
prvia, antes do exame do EIA/RIMA, seria incompatvel com a concluso
do rgo licenciador. De qualquer sorte, nos casos em que exigvel o
EIA/RIMA, no poder ser deferida qualquer licena ambiental (LP, LI
ou LO) antes da apresentao e apreciao daquele. Do contrrio, o EIA
se transformaria em farsa para encobrir um licenciamento irregular.
O licenciamento ambiental deferido antes do julgamento do EIA/RIMA
determina responsabilidade objetiva da Administrao pelos danos
causados ao meio ambiente, nos termos do art. 37, 6o, da Constituio
Federal. CAPELLI, Silvia. O estudo do impacto ambiental na
realidade brasileira. In: BENJAMIN, Antnio Hermann (Coord.). Dano
ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993, p.163-164. As despesas com o EIA/RIMA so arcadas
pelo interessado no empreendimento (art. 8o da Resoluo 01/86). Como
providenciado pelo prprio interessado, pode ser tendencioso. Neste
caso, o responsvel tcnico ser responsabilizado solidariamente.
24 Sobre a questo, ver: MILAR, Direito do Ambiente... 25 A
Resoluo 01/86 se refere SEMA, rgo federal que no mais existe;
atualmente o licenciamento
ambiental no mbito federal compete ao IBAMA (art. 4o da Resoluo
do CONAMA n. 237/97).
-
impactos previstos, indicando os responsveis por sua implantao e
o respectivo cronograma de execuo26.
Em sede de EIA/RIMA se destacam os princpios da publicidade e da
participao pblica, que tm como instrumento a audincia pblica,
prevista no art. 11, 2o, da Resoluo n. 01/86 do CONAMA, cujos
objetivos so a prestao de informaes sobre o projeto e seus impactos
ambientais pela administrao pblica sociedade e a discusso do RIMA
com a participao popular27. A ata da audincia serve de base,
juntamente com o RIMA, para anlise e parecer final do licenciador
quanto aprovao ou no do projeto. A Resoluo n. 09/87 do CONAMA
regulamentou a audincia pblica, estabelecendo, em seu art. 2, as
hipteses de convocao da referida audincia: quando o rgo ambiental
julgar necessria, quando solicitada por entidade civil, quando
solicitada pelo Ministrio Pblico e quando solicitada por cinqenta
ou mais cidados. Em havendo solicitao de audincia pblica, se o rgo
licenciador no realiz-la, a licena concedida no ter validade.
Conclui-se, pois, que requisito formal essencial para a validade da
licena. 3.1. Licena prvia
Depois de atestada a viabilidade urbanstica do parcelamento e
fixadas as
diretrizes da ocupao do solo, deve ser providenciada a licena
ambiental prvia (LP) junto ao rgo ambiental competente federal,
estadual ou municipal, conforme o caso (arts. 4o, 5o e 6o da
Resoluo do CONAMA n. 237/97), para aprovao da localizao do
empreendimento, atestado da viabilidade ambiental da gleba e
estipulao das condies para as prximas etapas do processo de
parcelamento, de modo a evitar degradao do meio ambiente.
Para avaliao e expedio da licena prvia, o rgo ambiental deve
visitar o local para verificar as condies ambientais e identificar
impactos efetivos ou potenciais da ocupao da rea.
Nas hipteses do art. 2o, inc. XV, da Resoluo n. 01/86 do CONAMA
- projetos urbansticos acima de 100ha ou em reas consideradas de
relevante interesse ambiental a critrio dos rgos federal, estadual
ou municipal competente -, dever ser exigido o estudo de impacto
ambiental (EIA/RIMA) para embasar as exigncias, condies e restries
que sero estipuladas para a implementao do parcelamento.
A licena prvia ato que no gera direitos para o requerente, mesmo
que este tenha despendido recursos com o planejamento do
empreendimento. Trata-se, ainda, de fase de estudos e avaliaes, em
que no h engajamento definitivo da Administrao Pblica com o pedido.
Est-se em fase de declarao de viabilidade, e no constitutiva de
direitos.
A licena prvia tem as seguintes funes: fornecer as condies de
contorno do projeto, conceder certido ambiental negativa quanto a
impedimentos de ordem legal (leia-se adequao da proposta a planos
de desenvolvimento
26 Sobre procedimento, pressupostos, elaborao e custeio,
responsabilidade da equipe, diretrizes e contedo
mnimo do EIA/RIMA, ver: MILAR, dis; BENJAMIN, Antnio Hermann.
Estudo prvio de impacto ambiental: teoria, prtica e legislao. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
27 A realizao de audincias pblicas para discusso dos EIA/RIMA
assegura o cumprimento da diretriz prevista no art. 2, inc. II, e
art. 43, do Estatuto da Cidade, que prev a gesto democrtica por
meio da participao popular na formulao, execuo e acompanhamento de
planos programas e projetos de desenvolvimento urbano.
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regional, planos de uso do solo, planos diretores, como por ex.
gerenciamento costeiro e de bacias hidrogrficas), conter exigncias
bsicas e primordiais de aceitabilidade do plano do
empreendimento28.
O rgo ambiental, no exerccio da discricionariedade tcnica, pode
indeferir o pedido de licena prvia inobstante a viabilidade
urbanstica atestada pelo Municpio em razo de impedimentos legais ou
tcnicos. No sistema de licenciamento ambiental brasileiro est
colocada a possibilidade de uma deciso negativa por parte do Poder
Pblico sobre um empreendimento que no atente para as mnimas condies
de viabilidade, sustentabilidade ou adequao ambiental. Por outro
lado, o rgo ambiental no est autorizado a indeferir o pedido de
licena prvia por motivo de oportunidade ou convenincia, se o
parcelador reunir as condies legais e tcnicas para o empreendimento
e se o EIA nos casos em que exigido for favorvel.
3.2.Licena de instalao
A licena de instalao (LI) a que autoriza a implantao do
loteamento ou
desmembramento de acordo com os projetos tcnicos e urbanstico
aprovados pelo Municpio e estabelece condies, restries e medidas de
controle ambiental.
O Registrador Pblico, para proceder ao registro do parcelamento
regular, deve exigir a apresentao da LI, que o ato que define a
conformao fsica do empreendimento localizao dos lotes, ruas,
delimitao das reas institucionais, etc. A LP no se presta para
tanto, porquanto apenas dispe sobre a adequao da gleba ao
empreendimento proposto. Exigir a LI depois do registro pode ter
conseqncias fatais para o meio ambiente. Poderia ocorrer, por
exemplo, de o Municpio aprovar um projeto para construo de moradias
unifamiliares ou plurifamiliares com sistema de esgotamento
sanitrio por fossa sptica, filtro anaerbio e valas de infiltrao sem
extravasar para a rede pluvial, este ser registrado no Registro de
Imveis e, posteriormente, a LI dispor que este sistema de
esgotamento primrio somente adequado e suficiente para moradias
unifamiliares. Neste caso, seria necessria a alterao do projeto
urbanstico com previso de outro sistema de esgotamento, nova
aprovao, novo registro, nova licena ambiental. Ou, caso fosse
implementado o empreendimento de acordo com o projeto aprovado pelo
Municpio, em desacordo com a LI, as edificaes plurifamiliares
levadas a efeito produziriam esgoto em quantidades muito superiores
capacidade de absoro do sistema, podendo acarretar contaminao do
solo e poluio do lenol fretico. Fica, assim, latente a necessidade
de compatibilizao do procedimento urbanstico com os aspectos
ambientais, j que todos so facetas do mesmo empreendimento.
A concesso de licena prvia (LP) no gera direito posterior obteno
da licena de instalao (LI) pelo interessado. Aquela contm exigncias
bsicas e primordiais de aceitabilidade do plano do empreendimento,
que, se no forem atendidas, ou se surgir impedimento de ordem legal
ou administrativa (alterao dos planos de desenvolvimento regional,
por ex.), poder no ser concedida a licena de instalao.
As licenas ambientais dependem de critrios discricionrios
tcnicos de avaliao a serem adotados pelo rgo ambiental competente
e, por isto, a
28 RHODE, Geraldo Mario. Licena prvia: LP e prtica de
licenciamento ambiental no Brasil. Revista de
Direito Ambiental, So Paulo, v.18, p.213-229, abr./jun. 2000, p.
221.
-
concesso da LI no assegura ao titular do interesse a manuteno do
status quo vigente quando da sua expedio, ou seja, pode ser
revogada, desde que de acordo com as normas de Direito
Administrativo, ou podem ser alteradas as condies e restries dentro
do prazo de vigncia da LI, caso o rgo ambiental identifique leso
sade pblica ou ao ambiente que justifique a alterao ou revogao29.
Hely Lopes Meirelles pontua que, obtida a licena e iniciada a obra,
h direito adquirido sua continuidade30. Rodrigo Bernardes Braga
anota que, uma vez licenciado o projeto e iniciadas as obras de
acordo com o licenciamento, a Administrao Pblica j no pode,
imotivadamente, revogar o ato, nem se justifica recorrer ao poder
de polcia administrativo conferido autoridade ambiental, porquanto
o interesse pblico superveniente, nesse caso, autoriza apenas a
desapropriao do bem, com pagamento de prvia e justa
indenizao31.
3.3 Licena de operao
A licena de operao a que autoriza o funcionamento do
empreendimento e deve ser solicitada quando do trmino das obras,
para verificao da sua execuo de acordo com as condicionantes da
licena de instalao, controle de eventuais medidas compensatrias
exigidas e monitoramento do regular funcionamento do sistema de
disposio de guas servidas e da destinao dos resduos slidos.
O licenciamento ambiental um procedimento complexo, que visa
dizer sobre a adequao do empreendimento, em suas vrias fases de
planejamento e execuo. Como no h renovao da LI32, a verificao do
cumprimento desta deve se dar quando do procedimento para concesso
da LO.
Como a LO no se reduz condio de autorizao administrativa, nem de
licena administrativa, pode a Administrao Pblica impor novas
condies mais adequadas necessidade de conservao da qualidade
ambiental, impondo ao empreendedor, inclusive, que diante da evoluo
de tecnologias, adote novas prticas antipoluentes. As modificaes
incidentes sobre as condicionantes e medidas de controle e adequao
devero ser exigidas quando da renovao da LO, cujo prazo deve ser
maior que os estipulados para licenas de operao de indstrias, j que
no se est tratando de atividade, e sim de empreendimento. Enquanto
a licena de operao estiver vigente, a eventual modificao de padres
ambientais no pode ser obrigatria para aquele que est regularmente
licenciado segundo os padres vigentes poca da concesso da LO. Mas,
encerrado o prazo de validade, os novos padres sero imediatamente
exigveis.
A LO ato vinculado, que reconhece direito preexistente, desde
que o titular cumpra as condies estipuladas para o exerccio do
direito ao empreendimento ou atividade. Esta licena goza de
estabilidade temporal pelo prazo de sua vigncia, sendo que, neste
nterim, no pode ser revogada, salvo em hiptese de supervenincia de
riscos para a sade ou para o meio ambiente (art. 19 da Resoluo n.
237/97 do CONAMA). Nestas hipteses, tendo havido violao das condies
e restries da licena, caso de cassao da LO. Se a hiptese de
29 BAPTISTA, Fernando; LIMA, Andr. Licenciamento ambiental e a
Resoluo CONAMA 237/97. Revista de
Direito Ambiental, So Paulo, v.12, p. 254-255, out./dez. 1998.
30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de construir. So Paulo:
Malheiros, 2000, p.168. 31 BRAGA, Rodrigo Bernardes. Parcelamento
do solo urbano: doutrina, legislao e jurisprudncia de acordo
com o novo Cdigo Civil. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004, p.
59. 32 Quando da renovao de uma licena verificado o cumprimento das
suas condies e restries.
-
inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais, cabe a
revogao da licena. Se houve omisso ou falsa descrio de informaes
relevantes que subsidiaram a expedio da licena, cabe a anulao da
mesma. Se trata-se de hiptese de supervenincia de graves riscos
ambientais e de sade, caso de revogao da licena33.
4. Procedimento administrativo urbanstico
O procedimento para obteno do licenciamento urbanstico (para
o
parcelamento do solo ou sua regularizao) se desenvolve em vrias
etapas e engloba uma srie de providncias pelo parcelador e de atos
do Poder Pblico, como se passa a examinar.
4.1. Levantamento topogrfico e diretrizes para o uso do solo
Diz o art. 6o da Lei n. 6.766/79 que antes da elaborao do
projeto de loteamento34 o interessado dever solicitar ao Municpio
que defina as diretrizes para uso do solo, traado dos lotes, do
sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para
equipamento urbano e comunitrio, apresentando, para este fim,
requerimento e planta do imvel contendo, pelo menos:
I as divisas da gleba a ser loteada35; II as curvas de nvel
distncia adequada, quando exigidas por lei estadual ou municipal36;
III a localizao dos cursos dgua, bosques e construes
existentes37;
33 Para o enfrentamento das hipteses previstas no art. 19 da
Resoluo 237/97, Jos Afonso da Silva faz a
diferenciao das conseqncias: A anulao constitui controle de
legalidade [...]. A revogao ato de controle de mrito. Dar-se-
quando sobrevier motivo de interesse pblico que desaconselhe a
realizao da obra licenciada, tal como: a) mudana das circunstncias,
seja por haver desaparecido as que motivaram sua outorga ou por
sobrevirem outras que, se existisse antes teriam justificado sua
denegao; b) adoo de novos critrios de apreciao, em que a
incompatibilidade da atividade licenciada deriva de uma modificao
posterior que a Administrao introduziu no ordenamento jurdico
urbanstico, quer aprovando novo plano diretor, quer modificando o
existente, quer aprovando nova lei de zoneamento ou modificando a
existente, com efeitos negativos para a manuteno da licena e do
direito reconhecido ao particular com sua outorga; c) erro na sua
outorga: o erro que supe a equivocada apreciao de circunstncias
reais no um erro de fato que em todo momento poderia ser sanado
pela Administrao mas um erro de classificao, de valorao, de
interpretao, quer dizer, um erro de direito. O erro, no entanto,
pode gerar uma ilegalidade na outorga da licena, caso em que seu
desfazimento dever ser feito por anulao e no por revogao [...]. E a
cassao vincula-se ao problema da ilegalidade, mas no da legalidade
da licena em si, mas de posterior descumprimento das exigncias
dela. D-se, pois, a cassao da licena quando ocorrer descumprimento:
(a) do projeto, em partes essenciais, durante sua execuo; (b) da
lei ou regulamento que rege a execuo da obra; (c) das exigncias do
alvar de licena. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico
brasileiro. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 403-404.
34 Para o desmembramento no h a fase de fixao de diretrizes
prevista nos arts. 6o e 7o da Lei n. 6.766/79 (que se aplicam
apenas aos loteamentos), de modo que o interessado encaminhar
diretamente o projeto de desmembramento para apreciao pelo Poder
Pblico Municipal, nos termos do art. 10 da lei. Nada impede,
entretanto, que haja previso, na legislao municipal, da fase de
diretrizes (no que couber) para as hipteses de desmembramento.
35 A indicao das divisas da gleba compreende os limites naturais
e artificiais, para que se possa ter uma idia global da rea.
36 Essa exigncia diz com a indicao dos desnivelamentos e das
particularidades encontradas na rea a ser parcelada, tais como
declives, para os fins de identificao de eventuais restries do art.
3o, par. nico, inc. III e IV, da Lei n. 6.766/79.
-
IV a indicao dos arruamentos contguos a todo o permetro,
localizao das vias de comunicao, das reas livres, dos equipamentos
urbanos e comunitrios existentes no local ou em suas adjacncias,
com as respectivas distncias da rea a ser loteada; V o tipo de uso
predominante a que o loteamento se destina38; VI as caractersticas,
dimenses e localizao das zonas de uso contguas39.
O trabalho deve iniciar com o levantamento cadastral e
topogrfico ou
planialtimtrico da rea a ser parcelada, que dever conter planta
da situao do imvel e especificar os itens referidos no art. 6o da
Lei 6.766/79, alm de outros que eventualmente forem exigidos por
lei municipal, tais como indicao de existncia de bens ambientais e
localizao de edificaes existentes na rea.
A delimitao, dimenso e divisas da rea devem ser confrontadas com
os dados constantes da matrcula imobiliria, para verificar se
existem eventuais diferenas. Constatada alguma diferena, dever ser
consultado o Registro de Imveis competente, a fim de verificar se a
retificao da matrcula poder ser feita atravs de procedimento
administrativo ou se caso de procedimento judicial. De qualquer
modo, a retificao da matrcula dever preceder elaborao dos projetos
tcnicos.
Aps, ento, o parcelador dever encaminhar ao Municpio o
anteprojeto, sob a forma de requerimento instrudo com o
levantamento topogrfico, para exame da viabilidade urbanstica do
empreendimento e fixao das diretrizes de uso do solo urbano.
Da, trs hipteses podero sobrevir em relao manifestao do Poder
Pblico no que tange ao requerimento de fixao das diretrizes: a) o
Poder Pblico aceita todas as intenes do parcelador, propiciando a
imediata elaborao do projeto propriamente dito; b) o Municpio no
aceita totalmente a proposta do parcelador e indica a ele quais as
retificaes que tero de ser feitas no anteprojeto para serem
atendidas as regras de uso urbanstico da rea; c) impossibilidade de
o empreendimento ser aprovado, em razo de inadequar-se aos planos
do Poder Pblico para a zona onde est localizado o imvel que seria
objeto de parcelamento40.
37 A exigncia feita em funo da fixao das reas non aedificandi
que sero exigidas pelo Poder Pblico para
cumprimento do Cdigo Florestal e outras normas ambientais e dos
arts. 3o, inc. V, 4o, inc. III, e 5o da Lei n. 6.766/79.
38 Essa indicao propicia que o Poder Pblico decida se o
empreendimento adequado ou no ao local onde seria instalado,
podendo fazer restries totais ou parciais de parcelamentos em zonas
onde exista interesse de estimular ou desestimular a expanso. Pode,
por ex., evitar que seja instalado distrito industrial em zona
urbana de destino eminentemente residencial, assim como poder
obstar loteamentos destinados moradia das pessoas em reas prximas a
concentraes industriais, onde a qualidade de vida, em funo da
poluio sonora, atmosfrica, seja inadequada.
39 Para o mesmo fim mencionado na nota anterior, ter o
interessado de descrever a localizao prxima de conglomerados
urbanos, locais de preservao ecolgica, de concentrao industrial,
locais onde existem servios comunitrios, entre outros.
40 COUTO, Srgio A. Frazo do. Manual prtico e terico do
parcelamento urbano. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 103.
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Ao Poder Pblico cumprir definir, na sua manifestao, os seguintes
tpicos elencados no art. 7o da Lei n. 6.766/79, de acordo com as
diretrizes de planejamento de uso do solo estadual e municipal:
I as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compem o
sistema virio da cidade e do municpio, relacionadas com o
loteamento pretendido e a serem respeitadas; II o traado bsico do
sistema virio principal; III a localizao aproximada dos terrenos
destinados a equipamentos urbanos e comunitrios e das reas livres
de uso pblico; IV as faixas sanitrias do terreno necessrias ao
escoamento das guas pluviais e as faixas no edificveis; V a zona ou
zonas de uso predominante da rea, com indicao dos usos
compatveis.
O Poder Pblico deve, pois, definir os fins a que poder ser
destinado o
loteamento - uso industrial, comercial, de moradias, misto;
restries urbansticas para o local - especialmente no tocante s
edificaes (unifamiliares ou multifamiliares); dimenses e localizao
dos lotes; percentual e localizao das reas pblicas; dimenses e
forma de traado das vias de circulao do sistema virio interno, bem
como a conexo com as vias oficiais j existentes ou projetadas;
definio das reas non aedificandi, o que dever ser minuciosamente
explicado em resposta anexa s retificaes feitas nas plantas.
A lei no fixou prazo para que o Poder Pblico se pronuncie a
respeito das diretrizes, sem o que no poder prosseguir o
planejamento do empreendimento com a elaborao dos projetos. Impende
legislao municipal fixar prazo para tanto. E se no houver previso
legislativa ou, inobstante a previso legal, o Poder Pblico quedar
inerte sem manifestao? Entende-se que o parcelador poder
utilizar-se analogicamente do prazo de 90 dias previsto no art. 15,
2o, da Lei n. 6.766/9 e, expirado in albis, poder impetrar mandado
de segurana visando ao pronunciamento do Poder Pblico41.
Em alguns Municpios, o plano diretor prev um desdobramento dessa
etapa do processo, de modo que o parcelador apresenta o
requerimento instrudo com a planta da situao do imvel, solicitando
ao Municpio declarao que diga as condies para ocupao do solo
(regime de ocupao, forma do traado virio, localizao dos
equipamentos urbanos e comunitrios, restries administrativas e reas
no edificveis). Aps a obteno desta declarao, deve ser realizado o
estudo preliminar de viabilidade urbanstica, elaborado sobre o
levantamento planialtimtrico, que ento encaminhado para aprovao
pelo Municpio. Somente aps esta aprovao o parcelador encaminha a
licena ambiental prvia e a elaborao dos projetos propriamente
ditos.
41 A teoria do silncio administrativo surgiu face necessidade de
se combater certos abusos da Administrao,
sobretudo nas ocasies da total inao a propsito das solicitaes
dos particulares. O desempenho da funo administrativa no compatvel
com posies de desdm para com os administrados, posto ser legtimo o
direito destes terem suas demandas e recursos efetivamente
apreciados. Opera-se o silncio administrativo nas hipteses em que o
Poder Pblico tem o dever legal de agir e, simplesmente, no age. A
inrcia da Administrao, retardando ato ou fato que deva praticar,
abuso de poder, que enseja correo judicial. Nesse sentido:
MEIRELLES, Direito administrativo..., p. 98. COSTA, Jos Marcelo
Ferreira. Licenas urbansticas. Belo Horizonte: Forum, 2004, p.
138.
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Nos Municpios com menos de 50.000 habitantes, essa fase de
consulta e fixao de diretrizes poder ser dispensada por lei (art.
8o da Lei n. 6.766/79), de modo que o parcelador apresentar,
diretamente, os projetos propriamente ditos.
As diretrizes indicadas pelo Poder Pblico, que devero ser
seguidas quando da elaborao dos projetos tcnicos e urbanstico,
vigoraro pelo prazo mximo de 4 anos (art. 7o, par. nico, da Lei n.
6.766/79), o que significa dizer que o parcelador teria esse prazo
para elaborar o projeto do loteamento propriamente dito, de acordo
com as diretrizes fixadas. E se houver alterao na legislao
municipal (do zoneamento, por exemplo) no curso desse prazo?
Haveria direito adquirido do loteador em ver aprovado o projeto de
loteamento elaborado de acordo com as diretrizes fixadas? Ou o
Municpio pode exigir, na fase de exame e aprovao do projeto a
observncia da nova legislao, eventualmente surgida? Entende-se que
o ato administrativo do Poder Pblico que fixa diretrizes tem carter
discricionrio, que envolve interesses e no direitos, inexistindo
engajamento definitivo com o pedido do interessado, no gerando
direitos ao parcelador42. Assim, perfilhamo-nos ao entendimento de
Toshio Mukai e outros43, que sustenta no haver direito adquirido do
parcelador. Se, entre a data da expedio das diretrizes e a da
aprovao do projeto do loteamento houver alterao da legislao que
venha a influir nas diretrizes, estas tero de ser alteradas para
adequarem-se lei nova. Entretanto, aps a aprovao do projeto
definitivo, concesso da licena urbanstica e o incio da execuo das
obras44, se houver alterao da legislao que tenha reflexos nas
diretrizes de uso do solo, no poder atingir a licena j concedida
porque j gerou ao interessado o direito adquirido de construir.
4.2. Projetos tcnicos e urbanstico
Com base nos traados na planta e nas diretrizes fixadas pelos
rgos
competentes, o parcelador ter os dados necessrios para elaborao
do projeto de loteamento propriamente dito, que se constitui de um
complexo tcnico-jurdico que ser apresentado ao Municpio para
aprovao.
A parte tcnica do projeto urbanstico integrada por plantas,
mapas e memorial descritivo, indicando a subdiviso das quadras em
lotes, o traado dos lotes, o sistema de vias internas de circulao,
logradouros pblicos, faixas non aedificandi, reas de preservao
permanente, reas de livre uso comum, reas de equipamentos urbanos45
e comunitrios (art. 9o, 1o e 2o, da Lei n. 6.766/79)46.
42 Licena ato administrativo vinculado, de carter
regulamentativo e definitivo, envolve direitos subjetivos,
que, se preenchidos, no podem ser negados. Uma vez concedida,
tem presuno de definitividade. Autorizao ato discricionrio e
precrio, que envolve interesses, que podem ser negados pelo Poder
Pblico e, por isso, no geram direitos ao requerente.
43 MUKAI, Toshio; ALVES, Alaor Caff; LOMAR, Paulo Jos Vilella.
Loteamentos e desmembramentos urbanos. 2. ed. So Paulo: Sugestes
Literrias, 1987, p. 39.
44 Anota-se que o Supremo Tribunal Federal entende que, em caso
de supervenincia de lei nova, s h manuteno do direito de construir
nas condies previstas na licena expedida de acordo com a lei
anterior se a construo tiver sido iniciada.
45 A definio da infra-estrutura a ser projetada ser sempre
aquela exigida pelos Poderes Pblicos e as que forem do interesse do
empreendedor.
46 Sobre detalhes na elaborao do projeto urbanstico: AMADEI,
Vicente Celeste; AMADEI, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o
parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais (loteamento
e desmembramento). Campinas: Millenium, 2002, p. 95-107. Tambm
COUTO; Manual terico..., p. 121-137.
-
O projeto do loteamento deve prever tambm a infra-estrutura que
far parte do empreendimento (rede de distribuio de gua47, rede de
coleta de esgoto48, rede de distribuio de energia eltrica49,
sistema de drenagem superficial, sistema de coleta e destinao de
lixo e periodicidade), identificando os responsveis por sua
implementao e operao, acompanhado dos respectivos projetos
tcnicos.
O projeto do loteamento deve conter, ainda, o cronograma de
execuo de obras, com durao mxima de quatro anos50.
A parte jurdica constituir-se- de documentos e certides que
comprovam a cadeia dominial e a propriedade da gleba a ser
parcelada e a inexistncia de nus reais e fiscais sobre ela (art.
9o, caput, da Lei n. 6.766/79).
Pela via regular, o parcelamento do solo s pode ser promovido
por quem detenha a titularidade da gleba, ou por quem tenha poderes
outorgados pelo proprietrio do imvel para faz-lo, da a exigncia do
ttulo de propriedade (certido atualizada da matrcula)51. Se o
pretenso parcelador no possui o domnio do imvel, dever, antes de
tudo, buscar essa providncia administrativa ou judicialmente, para
registr-lo em seu nome52.
4.3. Diretrizes pelo Estado e anuncia prvia da autoridade
metropolitana
A Lei n. 6.766/79 previa, anteriormente, a anuncia prvia dos
Estados
para a aprovao dos loteamentos e desmembramentos pelos Municpios
nas hipteses elencadas no art. 13, par. nico (imveis localizados em
rea limtrofe de Municpios, em mais de um Municpio, em reas de
interesse especial, tais como as de proteo de mananciais, em rea
superior a 1.000.000m2). A modificao do referido artigo pela Lei n.
9.785/99 excluiu essa anuncia prvia, dizendo que ao Estado caber
disciplinar a aprovao pelos Municpios dos loteamentos e
desmembramentos naquelas condies, o que significa dizer que,
querendo, o Estado pode estabelecer diretrizes a serem seguidas na
aprovao dos projetos de
47 Existem trs alternativas para o sistema de abastecimento de
gua potvel: por rede pblica (devendo projeto
identificar o ponto de ligao na rede pblica e explicitar a
responsabilidade pela implantao da rede interna e sua interligao,
se pelo empreendedor, pelo Poder Pblico ou concessionria); por
sistema isolado (captao de poos artesianos, aduo, tratamento,
reserva e distribuio da gua); ou por poos individuais perfurados em
cada lote. Em caso de perfurao de poos, deve o empreendedor
elaborar estudo hidro-geolgico para avaliao da possibilidade de
captao e qualidade da gua e obter a respectiva autorizao ou outorga
junto ao rgo competente. O abastecimento atravs de poos individuais
somente permitido se no houver possibilidade de abastecimento por
rede pblica e se o tamanho dos lotes permitir a localizao do poo a
uma distncia mnima de 30m de qualquer sumidouro.
48 Para o equacionamento da questo do esgoto sanitrio tambm
existem trs alternativas: interligao na rede pblica; sistema
isolado (constitudo por rede coletora, estao de tratamento e
unidades de afastamento e disposio final dos efluentes); sistema
individual para cada lote (fossa sptica, filtro anaerbio e unidade
de infiltrao/sumidouros ou valas de infiltrao para lanamento dos
efluentes).
49 Os elementos essenciais para a elaborao do projeto tcnico de
abastecimento de energia eltrica so elaborados pelas empresas de
distribuio de energia.
50 Em se tratando de desmembramento, o processo simplificado. O
projeto dever conter apenas a indicao das vias existentes e dos
loteamentos prximos, o uso predominante do local e a diviso dos
lotes pretendida na rea (art. 10 da Lei n. 6.766/79), salvo outras
exigncias constantes em lei municipal. Quanto aos documentos
jurdicos, basta a apresentao do ttulo de propriedade, dispensadas
as certides negativas.
51A existncia de nus reais gravados sobre o imvel no impede o
parcelamento do solo pelo proprietrio, desde que no memorial
descritivo seja mencionada esta circunstncia e o credor do direito
real, por instrumento pblico, estabelea a liberao do gravame para
os trechos que constituiro as reas pblicas e estipule as condies
para liberao dos lotes, na medida em que seus preos forem quitados
pelos adquirentes.
52 A providncia judicial, dependendo do caso concreto, poder ser
ao de usucapio, adjudicao compulsria, extino de condomnio, entre
outras.
-
parcelamentos naqueles casos especficos previstos no caput do
art. 13. O pargrafo nico do art. 13, contudo, manteve a anuncia
prvia da autoridade metropolitana para os parcelamentos localizados
em Municpio integrante de regio metropolitana.
Atualmente, a manifestao do Estado ou da autoridade
metropolitana diversa em cada Estado-membro da federao.53
4.4 Licena urbanstica
As primeiras licenas urbansticas foram denominadas licenas
de
construo e controlavam a esttica de um projeto e a acomodao s
normas de poltica da construo individualmente. Posteriormente,
ocorreu uma transformao da natureza das licenas, momento em que
passaram a ser denominadas licenas urbansticas54, porque passaram a
impor deveres e condicionar permanentemente o exerccio destes55.
Tais licenas constituem uma forma de controlar e dar cumprimento
ordem urbanstica.
A licena urbanstica tem caractersticas prprias, entre as quais
se ressalta que ato vinculado o que a diferencia, na sua natureza
administrativa, do licenciamento (autorizao) ambiental. Disto
resulta que, nas hipteses em que o particular-interessado preencher
os requisitos previstos na legislao, no haver margem de apreciao
subjetiva (discricionria) do Poder Pblico.56
As licenas urbansticas, alm de servirem ao levantamento das
barreiras impostas pela lei ao exerccio de certos direitos, aos
quais sem a prescrio estatal seriam proibidos ou impedidos,
constituem um instrumento de controle do uso e ocupao do solo,
exercido pelo Poder Pblico, ensejando medida preventiva voltada a
evitar abusos.
O procedimento para obteno da licena urbanstica para parcelar o
solo abarca etapas de requerimento, instruo, deciso e recursal.
A instaurao do procedimento ocorre com o requerimento para fixao
das diretrizes pelo Poder Pblico ou, nos casos em que esta etapa
dispensada pela legislao municipal, pelo requerimento de apreciao
do projeto e dos demais 53No Estado do Rio Grande do Sul, o art. 27
da Lei Estadual n. 10.116/94 dispe que o Estado examinar,
obrigatoriamente, antes da aprovao pelos Municpios, os projetos
de parcelamento do solo destinados a fins urbanos, anuindo ou no
com sua execuo, nas mesmas hipteses mencionadas no art. 13 da Lei
n. 6.766/79, acrescentando, ainda, os empreendimentos que se
destinarem a distrito industrial. No Municpio de Porto Alegre, que
licenciador pleno, o rgo metropolitano-METROPLAN participa do
Conselho Municipal de Planejamento Urbano e aprovao do projeto de
parcelamento por esse rgo colegiado presume a anuncia prvia da
autoridade metropolitana. No Estado de So Paulo, todos os projetos
habitacionais so analisados pelo GRAPROHAB-Grupo de Anlise e
Aprovao de Projetos Habitacionais (Decreto Estadual n. 33.499/91),
que rene todas as secretarias estaduais (de habitao, meio ambiente,
da sade), rgos e empresas concessionrias de servios pblicos que
atuam na aprovao e licenciamento de loteamentos, com o objetivo de
centralizar e agilizar o trmite dos projetos habitacionais
apresentados para apreciao no mbito do Estado.
54 O gnero licenas urbansticas comporta vrias espcies, entre
elas licena para parcelar o solo, licena edilcia (para edificar ou
demolir), licena para habitar e licena para funcionamento e
localizao.
55 SILVA, Direito urbanstico..., p.390-391. 56 A licena
administrativa permeia uma relao jurdica estvel, uma situao de
carter definitivo e no
precrio, onde ulteriores consideraes sobre alterabilidade da
relao jurdica firmada no se pem em debate. Sobre o tema: COSTA,
Licenas urbansticas, p. 69. FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina
urbanstica da propriedade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980,
p. 58. SILVA, Direito urbanstico..., p.391. GASPARINI, Digenes. O
municpio e o parcelamento do solo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1988,
p. 78-87. Hely Lopes Meirelles anota que a recusa da licena para
lotear, quando o projeto ou plano estiver em ordem, ilegal e
abusiva. O direito de construir. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
163.
-
documentos apresentados (ttulo de propriedade, memorial
descritivo, peas grficas, plantas, etc.).
A instruo a etapa em que so averiguados todos os atos e fatos
jurdicos condutores deciso. Nesta fase, caso os documentos
apresentados pelo particular sejam insuficientes ou incorretos, ou
quando o Poder Pblico constatar a imprescindibilidade de alguma
diligncia ou complementao de documentao exigida por lei ou
esclarecimentos, devero ser objeto de comunicados (comunique-se)
para que as falhas sejam sanadas.57
Encerrada a instruo, o Poder Pblico manifesta-se sobre a
possibilidade de levar a cabo o parcelamento (ou regularizao
deste), exarando a deciso de aprovao ou rejeio dos projetos e, em
caso de aprovao, expede a competente licena urbanstica, atravs de
alvar.
O art. 15 da Lei n. 6.766/79 remete lei municipal a definio do
prazo para que um projeto de parcelamento seja aprovado ou
rejeitado. O 2 estabelece que, nos Municpios cuja legislao seja
omissa, o prazo de 90 dias para a aprovao ou rejeio do projeto. O 1
do mesmo artigo diz que, transcorrido o prazo (da legislao
municipal ou, na falta deste, do 2 retromencionado) sem a
manifestao do Poder Pblico, o projeto ser considerado rejeitado,
assegurada a indenizao por eventuais danos derivados da omisso. Na
esteira da teoria do silncio administrativo, entende-se que o
desempenho da funo administrativa no compatvel com essa omisso j
que o Poder Pblico tem o dever de se pronunciar , posto ser legtimo
o direito do interessado de ter seu requerimento efetivamente
apreciado e, se for o caso, apontadas as razes da rejeio58. Essa
omisso do Poder Pblico enseja mandado de segurana, para corrigir a
falha abusiva da Administrao.59
A licena urbanstica para parcelar no pode ser concedida sem que
o parcelador assine o termo de compromisso, em que constar o prazo
total para execuo das obras (abertura de vias, demarcao e diviso de
lotes e execuo da infra-estrutura), que no poder ser superior a
quatro anos (art. 9 da Lei n. 6.766/79). Como garantia das obrigaes
assumidas, no termo de compromisso, o parcelador prestar cauo de
bens ou fiana junto a estabelecimento de crdito que a juzo do
Municpio sejam suficientes para cobrir os custos do
empreendimento60. Somente depois de assinado o termo de compromisso
e a escritura de cauo, o Municpio expedir o alvar.
Do deferimento da licena urbanstica emerge, em tese, o direito
de construir conforme o projeto aprovado61. Ocorre o
desencadeamento de dois atos 57 COSTA, Licenas urbansticas, p.
135-136. 58 Sendo o ato administrativo de aprovao ou rejeio do
projeto uma licena e, como tal, ato vinculado, a
rejeio s pode ocorrer por no cumprimento das determinaes legais
pertinentes ou das diretrizes fixadas pelo Poder Pblico.
59 Essa teoria tem o escopo de combater certos abusos da
Administrao, sobretudo nas ocasies da total inao a propsito das
solicitaes dos particulares. A inrcia da Administrao, quando
deveria agir, abuso de poder, que enseja correo judicial. Tambm a
rejeio do projeto quando este est de acordo com a legislao e as
diretrizes passvel de correo via mandado de segurana. Nesse
sentido: MEIRELLES, Direito administrativo..., p. 98. COSTA,
Licenas Urbansticas, p. 138. BRAGA, Parcelamento do solo urbano, p.
48.
60 Quando da no-implementao das obrigaes assumidas pelo
parcelador, o Municpio est obrigado, por lei, a implement-las,
podendo promover a ao competente para adjudicar ao seu patrimnio os
bens caucionados ou receber a quantia afianada. Se o parcelador
executa integralmente o empreendimento, o Municpio libera os bens
caucionados ou a fiana prestada aps o termo de verificao que atesta
a implementao das obras.
61 Nesse sentido: PRESTES, A necessidade de compatibilizao...,
p. 88. FIGUEIREDO, Disciplina urbanstica..., p. 58.
-
administrativos consecutivos: a aprovao do projeto e a licena
propriamente dita, que o gerador do direito subjetivo execuo do
parcelamento, nos moldes do projeto. Contudo, em se tratando do
parcelamento do solo urbano, esse direito subjetivo no emerge com a
licena urbanstica por si s, pois necessria a compatibilizao com a
licena ambiental de instalao (LI). Para emergir o direito de
implantar o parcelamento, devem ser obtidas ambas as licenas:
urbanstica e ambiental.
Aprovado o projeto de parcelamento (ou regularizao deste) pelo
Municpio, deve ser submetido pelo interessado ao Registro de
Imveis, no prazo decadencial de 180 (cento e oitenta) dias, para
registro na matrcula imobiliria respectiva.62
Desde a aprovao dos projetos, vige a inalterabilidade de
destinao das reas institucionais pelo parcelador63, salvo a hiptese
de caducidade da licena (se no registrado o parcelamento no prazo
legal) ou desistncia do interessado em efetivar o empreendimento
(art. 17 da Lei n. 6.766/79)64.
6. Concluses articuladas
1. Os princpios constitucionais impem uma interpretao sistemtica
das normas urbansticas e ambientais para proteo do meio ambiente
urbano, natural e construdo, implicando na necessidade de
compatibilizao das normas que regem o uso e ocupao do solo
urbano.
2. Tendo em vista que o licenciamento ambiental busca
identificar eventuais
impedimentos legais, riscos e impactos do empreendimento, com
vistas a eleger as medidas preventivas e compensatrias adequadas de
modo a causar o menos impacto possvel ao meio ambiente, pode ser
negado em razo de impedimentos legais ou tcnicos (inviabilidade
ambiental), inobstante a viabilidade urbanstica atestada pelo
Municpio.
3. lcito ao Poder Pblico a no-aprovao do empreendimento e a
conseqente no-concesso do licenciamento urbanstico, em razo de
impedimentos de ordem tcnica ou por inadequar-se a planos de
desenvolvimento para a zona em que est localizado o imvel que seria
objeto de parcelamento, tendo em vista a organizao e a
sustentabilidade da cidade.
4. A solicitao de qualquer uma das licenas ambientais (LP, LI ou
LO)
deve estar de acordo com a fase em que se encontra o
empreendimento: concepo, obra, operao ou ampliao, mesmo que no
tenha sido obtida a licena anterior prevista em lei.
62 No se pretende esgotar as questes de registros pblicos, que
no dizem com o objetivo deste trabalho, que a
a integrao das normas urbansticas e ambientais que regulam o
parcelamento do solo urbano. As questes registrrias esto
exaustivamente abordadas em outras obras, entre elas: COUTO, Manual
terico..., p. 174-249. BRAGA, Parcelamento..., p. 61-67. SILVA,
Parcelamento..., p. 63-71. AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba,
p. 129-239. MUKAI, et al, Loteamentos..., p. 81-125.
63 Desde a destinao dos espaos livres pelo loteador estes
tornam-se pblicos (concurso voluntrio). 64 Em casos de loteamentos
irregulares executados sem prvia aprovao, a destinao das reas
pblicas no poder
ser alterada sem aplicao das sanes cveis, administrativas e
criminais. Neste caso, o loteador dever ressarcir o Municpio em
valor pecunirio ou em rea equivalente, no dobro da diferena entre o
total das reas pblicas exigidas e as efetivamente destinadas (art.
43 da lei n. 6.766/79).
-
5. Nos parcelamentos regulares, para o registro imobilirio do
parcelamento do solo urbano deve ser exigida a licena ambiental de
instalao, e no a simples licena prvia.
6. No parcelamento do solo urbano necessria a obteno da licena
ambiental de operao, que servir para verificar o cumprimento das
condicionantes estabelecidas nas licenas anteriores.
7. Para os parcelamentos clandestinos ou irregulares do solo, se
j existem
construes e ocupao da rea, no h que ser exigida licena prvia
e/ou licena de instalao,que tm funo eminentemente preventiva.
8. J tendo havido impacto com a alterao e ocupao irregular da
gleba,
ser necessria a elaborao de um diagnstico ambiental da rea e
plano de controle ambiental, a serem submetidos apreciao do rgo
ambiental competente, que poder exigir medidas restauradoras ou
compensatrias e condicionantes. Contudo, a manifestao do rgo
ambiental para implantao do plano de controle e recuperao ambiental
no ser, tecnicamente, LP, LI nem LO, mas sim autorizao para
recuperao de rea degradada.
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4. Procedimento administrativo urbanstico4.1. Levantamento
topogrfico e diretrizes para o uso do sol4.2. Projetos tcnicos e
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4.4 Licena urbanstica