CUPRINS INTRODUCERE CAPITOLUL 1 – REFORMA GUVERNANTEI GLOBALE IN DOMENIUL AJUTORULUI PENTRU DEZVOLTARE 1.1. Cadrul conceptual general Ce reprezintă Ajutorul Oficial pentru Dezvoltare (AOD) 1.2. Momente cheie în evoluţia politicii UE 1.3. Procesul decizional în cazul politicii UE de cooperare pentru dezvoltare şi ajutor umanitar CAPITOLUL 2 – ACTORII CHEIE IN CADRUL POLITICII UE DE COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE 2.1.Institutiile U.E. 2.2.Principiile si obiectivele 2.3.Instrumentele financiare si administrarea lor CAPITOLUL 3 – STUDIU DE CAZ 1. RAPORT PRIVIND PERFORMANTELOR ROMANIEI CA STAT DONATOR DE ASISTENTA PENTRU DEZVOLTARE 1
74
Embed
DIZ. ALEXANDRA Reforma guvernantei globale in domeniul ajutorului pentru dezvoltare.doc
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL 1 – REFORMA GUVERNANTEI GLOBALE IN DOMENIUL
AJUTORULUI PENTRU DEZVOLTARE
1.1. Cadrul conceptual general Ce reprezintă Ajutorul Oficial pentru
Dezvoltare (AOD)
1.2. Momente cheie în evoluţia politicii UE
1.3. Procesul decizional în cazul politicii UE
de cooperare pentru dezvoltare şi ajutor umanitar
CAPITOLUL 2 – ACTORII CHEIE IN CADRUL POLITICII UE DE COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE
2.1.Institutiile U.E.
2.2.Principiile si obiectivele
2.3.Instrumentele financiare si administrarea lor
CAPITOLUL 3 – STUDIU DE CAZ
1. RAPORT PRIVIND PERFORMANTELOR ROMANIEI CA STAT DONATOR DE ASISTENTA PENTRU DEZVOLTARE
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
1
INTRODUCERE
Uniunea Europeană este principalul actor în materie de ajutor pentru dezvoltare la
nivel mondial. Fundamentele cooperării pentru dezvoltare sunt stabilite în Tratatul privind
funcţionarea Uniunii Europene (Titlul III). Principalul obiectiv al Uniunii Europene este de a
reduce şi, pe termen lung, de a eradica sărăcia. Politica comunitară în materie de dezvoltare a
evoluat treptat: a vizat iniţial doar ţările şi teritoriile de peste mări asociate Uniunii, pentru ca
în prezent să fie extinsă la toate ţările în curs de dezvoltare. Această politică reprezintă unul
dintre pilonii relaţiilor externe ale Uniunii, oferind un răspuns adaptat nevoilor ţărilor în curs
de dezvoltare.1
1 Sinteze ale legislaţiei UE, http://europa.eu/ legislation_summaries/development/index_ro.htm
administrative faţă de părţile participante (stakeholders).6
În acest cadru, „guvernanţa economică" (economic governance) poate fi definită ca
fiind „modul în care este exercitată 7 puterea pentru gestionarea resurselor economice şi
sociale ale unei ţări în scopul dezvoltării".
Ideea de „guvernanţă" este foarte potrivită pentru a reflecta complexitatea şi
singularitatea sistemului politic al UE. Într-adevăr, esenţa UE este construirea unei comunităţi
bazate pe lege şi respectarea identităţii proprii a fiecărui stat participant. Această construcţie sui-
generis necesită un echilibru fundamental între instituţiile care elaborează şi aplică legea, având
în vedere că principala caracteristică a acestora este împărţirea originală a puterii legislative 2 Cuvântul „guvernanţă" provine din limba greacă, în care verbul ά (kubernáo) înseamnă a schimba direcţia unei nave. Acest cuvânt a fost utilizat în sens metaforic de Platon, iar apoi a fost preluat în latină şi în mod subsecvent de toate celelalte limbi derivate din sau influenţate de aceasta. 3 United Nations, Report of the Secretary-General, Global economic governance and development, A/66/5063*, October 20114 Agere S., Promoting good governance, Commonwealth Secretariat 2000, p.1.5 Piattoni S., Multi-level Governance: a Historical and Conceptual Analysis, European Integration. 31-2, 2009, p. 163-180. 6 Goergen M., International Corporate Governance, Prentice Hall, Harlow, 2012, p. 67 World Bank, Managing Development: The Governance Dimension, A Discussion Paper Washington, 1991, p.
3
şi executive şi obligaţia de a coopera între ele. Deoarece se concentrează asupra
interdependenţei şi interacţiunii dintre diversele instituţii existente la diferite nivele, noţiunea de
„guvernanţă" ajută la crearea condiţiilor acestui echilibru şi ale acestei cooperări.
Termenul de „guvernanţă" accentuează, de asemenea, participarea actorilor regionali sau
locali şi neguvernamentali. Implicarea acestor categorii de actori în procesul de decizie
comunitar apare din ce în ce mai mult ca o condiţie a succesului acestui procesul şi acceptării
de către cetăţeni a regulilor europene. Prin această prismă, dacă se admite că democraţia în
Europa se bazează pe doi piloni complementari - responsabilitatea fiecărui guvern faţă de
parlamentul european şi naţional şi implicarea efectivă a cetăţenilor în conceperea şi aplicarea
deciziilor care-i privesc -, reforma modalităţilor de guvernare europeană se înscrie în
perspectiva întăririi democraţiei europene.
Ideea de „guvernanţă" poate ajuta la mai buna abordare a principalelor provocări cu
care se confruntă UE în prezent:
1) Provocarea extinderii rezidă în continuarea acestui proces în condiţii diferite de cele
care au existat în momentul creării UE. Actualele negocieri de aderare, desfăşurate cu un
mare număr de ţări candidate, se deosebesc de negocierile din trecut prin amploarea lor şi prin
noul cadru geopolitic în care au loc. Perspectiva extinderii sale pune UE într-o postură
continentală, ceea ce necesită redefinirea politicilor sale interne şi o transformă într-un
partener important pentru Rusia şi pentru spaţiul mediteranian. Perspectiva extinderii
sporeşte, de asemenea, responsabilitatea UE ca mare putere în context global.
2) Provocarea instituţională nu se reduce la problemele apărute în mod direct ca urmare a
extinderii UE. Independent de aceasta, maturizarea integrării europene, inclusiv încheirea
unificării economice şi monetare şi aplicarea unei politici externe şi de securitate comune,
creează noi obligaţii pentru structurile decizionale instituţiile europene.
3) Provocarea democratică se manifestă printr-o contradicţie între susţinerea generală
de către cetăţeni a ideii europene neîncrederea persistentă a acestora faţă de instituţii.
Ameliorarea condiţiilor economice şi realitatea vizibilă a monedei unice - euro - au întărit
speranţa că se va realiza o unitate politică. Însă, insatisfacţia faţă de modul de funcţionare a
instituţiilor persistă, în pofida întăririi prerogativelor parlamentului european. Cauzele acestei
insatisfacţii sunt neînţelegerea de către publicul larg a obiectivelor UE, necunoaşterea
diverşilor protagonişti implicaţi şi puternicul sentiment că realităţile de pe teren nu sunt luate
suficient în considerare, ceea ce diminuează avuţia reprezentată de diversitatea culturală,
lingvistică şi regională.
4
La prima vedere, cele trei provocări menţionate sunt independente. Într-adevăr, acestea
au cauze diferite şi se manifestă diferit în timp. Însă, soluţiile la provocările amintite se
intercondiţionează. Astfel, un răspuns adecvat la provocarea democratică determină în mare
măsură succesul răspunsurilor la celelalte provocări: identificarea cetăţenilor cu UE şi
creşterea capacităţii protagoniştilor implicaţi de a acţiona în cadrul unor reguli comune, de a- şi
exercita plenar rolul şi de a beneficia de rezultatele obţinute condiţionează legitimitatea
amplificării transferului de suveranitate de la nivel naţional la nivelul instituţiilor comunitare;
întărirea sentimentului cetăţenilor că stăpânesc modul de funcţionare a UE, că participă la
elaborarea şi controlul politicilor sale, condiţionează viziunea lor despre o Europă lărgită şi
avantajele acesteia.
1.1. Cadrul conceptual general Ce reprezintă Ajutorul Oficial
pentru Dezvoltare (AOD)
Ajutorul sau asistența oficială pentru dezvoltare reprezintă sprijinul acordat de către
țările dezvoltate țărilor în curs de dezvoltare, prin intermediul granturilor, creditelor,
asistenței tehnice sau a altor forme de cooperare.8 Obiectivul primordial al acestui ajutor îl
reprezintă reducerea şi, pe termen lung, eradicarea sărăciei, prin sprijin acordat dezvoltării
economice şi sociale, integrare treptată în circuitul economic şi comercial mondial,
dezvoltarea şi consolidarea democrației, statului de drept etc. AOD poate fi unul bilateral
(contribuţiile agenţiilor donatoare guvernamentale, la toate nivelurile, către ţări în dezvoltare)
şi/sau multilateral (ajutorul care vine de la instituțiile internaționale) acordat ţărilor în
dezvoltare. Conform definiţiei oficiale oferite de OECD (Glossary of Statistical Terms),
AOD reprezintă „fluxuri de finanţare oficială gestionate, în principal, în vederea
promovării dezvoltării economice şi a bunăstării în ţările în curs de dezvoltare, care includ
un element de grant de cel puţin 25% (şi o rată fixă de 10% discount)"9 .
Conform OCDE, ţările eligibile pentru ajutor sunt grupate în două categorii mari,
prima cuprinde ţările şi teritoriile în dezvoltare (plasate în Partea I a listei), care primesc
8 Politica de cooperare pentru dezvoltare şi Politica de ajutor umanitar, Prof. univ. dr. Gabriela Drăgan, Bucuresti 2012
9 Sursa: OCDE, Glossary of Statistical Terms
5
asistenţă oficială pentru dezvoltare - AOD (categoria include cele mai sărace ţări, ţările cu
venit scăzut, ţări cu venit mediu etc.) şi a doua categorie, care include ţări şi teritorii în
tranziţie (Partea a II-a a listei) care primesc ajutor oficial (AO) (din această categorie fac
parte ţări din fosta URSS sau ţări şi teritorii mai avansate). OECD face diferenţa între AOD şi
alte două categorii de ajutor oferite de ţările dezvoltate:
o Ajutorul oficial (AO), care include fluxuri care întrunesc condiţiile de eligibilitate
pentru a primi sprijin dar care sunt în Partea a II-a a listei de ţări beneficiare realizate de
Comitetul Ajutorului pentru Dezvoltare (Development Assistance Committee ) al OECD;
o Alte fluxuri oficiale (AFO): tranzacţii realizate de către sectorul oficial cu ţări care
nu întrunesc condiţiile de eligibilitate ca ajutor oficial, fie pentru că nu sunt destinate pentru
dezvoltare sau pentru că au un element de grant mai mic de 25%.
Exemple:
•dacă o ţară donatoare acordă un grant sau un împrumut către Afganistan, acesta e
clasificat ca AOD, deoarece Afganistanul este inclus în Partea I a listei;
•dacă o ţară acordă un grant sau împrumut către Bahrein, el este clasificat ca AO,
deoarece Bahrein este inclus în Partea a II-a a listei;
•dacă o ţară donatoare acordă asistenţă militară unei alte ţări, acesta este clasificat ca
AFO, deoarece nu este destinat dezvoltării.
Ţările donatoare de ajutor sunt, de cele mai multe ori, comparate în funcţie de nivelul
AOD oferit şi de procentul ajutorului în PIB sau în VNB. Cantitatea de AOD oferită în 2009 la
nivel internaţional de către ţările membre OCDE s-a ridicat la nivelul de 90 mld euro (119,6 mld
dolari), marcând o creştere de 0.7% faţă de 2008. În acest an, cele mai importante ţări
donatoare au fost: SUA, 29,48 mld dolari, Japonia, 16,4, Franţa, 15,26, Germania, 13,25,
Regatul Unit, 11.7 mld. În termeni relativi (ca procent din VNB), situaţia se modifică
substanţial: SUA, cu 0,16%, ocupă o poziţie codaşă printre ţările OCDE (media fiind de
0,45%)10.
În raport cu ceilalți mari donatori, poziția UE (incluzând aici atât statele membre cât
şi instituțiile europene) este una de prim rang. De la adoptarea Obiectivelor de Dezvoltare
ale Mileniului (ODM), asistenţa oficială pentru dezvoltare oferită de statele membre ale UE
aproape s-a dublat, în 2010 atingând valoarea de 53.5 mld EUR (0,43% din PIB al UE)11. Deşi
s-a înregistrat o scădere față de nivelurile din 2008, această sumă corespunde unei cote de
0,43% din VNB al UE şi reprezintă o cifră ridicată în comparație cu alți donatori importanți, în 10 Nu trebuie însă ignorat faptul că AOD nu este singurul flux de ajutor către ţările în dezvoltare, fluxurile private fiind şi ele extrem de importante (de pildă, ajutoarele oferite de diferitele fundaţii). 11MEMO/11/221. din 06/04/2011
ciuda bugetului auster al majorității statelor membre. Deşi UE este în continuare, colectiv, de
departe cel mai mare donator din lume, furnizând aproximativ 58,6% din asistența globală,
este încă în urmă în ceea ce priveşte atingerea obiectivului intermediar colectiv al UE de
0,56% din VNB până în 2010, urmând ca până în 2015 să se aloce un procent de 0,7% din
VNB pentru AOD12.
1.2. Momente cheie în evoluţia politicii UE
UE este un parteneriat economic şi politic unic în lume, care reuneşte 27 de ţări
europene şi acoperă aproape tot continentul.
UE a fost creată în perioada care a urmat celui de-al Doilea Război Mondial. În prima
etapă, s-a pus accent pe consolidarea cooperării economice: ţările implicate în schimburi
comerciale devin interdependente din punct de vedere economic şi astfel se evită riscul
izbucnirii unui nou conflict. În 1958 este creată Comunitatea Economică Europeană (CEE),
care, iniţial, contribuie la intensificarea cooperării economice între şase ţări: Belgia,
Germania, Franţa, Italia, Luxemburg şi Ţările de Jos. Urmează crearea unei pieţe unice de
mari proporţii, care continuă să se dezvolte către valorificarea întregului său potenţial.
Uniunea Europeană a fost creată cu scopul de a se pune capăt numărului mare de
războaie sângeroase duse de ţări vecine, care au culminat cu cel de-al Doilea Război Mondial. 13Începând cu anul 1950, ţările europene încep să se unească, din punct de vedere economic şi
politic, în cadrul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, propunându-şi să asigure o
pace durabilă. Cele şase state fondatoare sunt Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi
Ţările de Jos. Anii '50 sunt marcaţi de Războiul Rece dintre Est şi Vest. În Ungaria,
manifestările de protest din 1956 îndreptate împotriva regimului comunist sunt reprimate de
tancurile sovietice; în anul următor, 1957, Uniunea Sovietică trece în fruntea cursei pentru
cucerirea spaţiului, lansând primul satelit spaţial din istoria omenirii, Sputnik 1. Tot în 1957,
12 Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic şi Social European şi Comitetul Regiunilor, Un plan de acțiune al UE în douăsprezece puncte în sprijinul Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului, Bruxelles, 21.4.2010, COM(2010)159 final, http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0159:FIN:RO:PDF 13 Politica de cooperare pentru dezvoltare şi Politica de ajutor umanitar, Prof. univ. dr. Gabriela Drăgan, Bucuresti 2012
Tratatul de la Roma pune bazele Comunităţii Economice Europene (CEE), cunoscută şi sub
denumirea de „Piaţa comună”.
Începutul politicii UE de cooperare pentru dezvoltare (PCD) coincide cu adoptarea
Tratatului de la Roma (1957), prin care s-au pus bazele Fondului European pentru
Dezvoltare (FED), principalul instrument financiar al acestei politici8. La începutul
procesului de integrare, Fondul răspundea aspiraţiilor manifestate de unele state membre
(Franţa în mod special) de a acorda tratament preferenţial fostelor colonii şi teritorii de
dincolo de mări. În cadrul Convenţiilor de la Yaoundé I şi II din anii 1963, respectiv 1969
au fost create al doilea şi al treilea FED care au acoperit perioada până în anul 1975. Cele
două convenţii au meritul de a fi oferit avantaje comerciale preferenţiale şi sprijin financiar
Ţărilor Asociate Africane şi Malgaşe.
În anul 1971 se pun bazele Sistemului Generalizat de Preferinţe9 (Generalized
System of Preferences - GSP), un acord comercial prin intermediul căruia este oferit acces
preferenţial pe pieţele UE unui număr de 176 de state în curs de dezvoltare. Acesta se
realizează prin practicarea unor tarife reduse la intrarea produselor ce aparţin acestor ţări pe
piaţa UE, în scopul încurajării țărilor în curs de dezvoltare să participe la comerţul
internaţional şi să obțină venituri suplimentare din export. În 2008 a fost adoptat un nou sistem
GSP pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2009 şi 31 decembrie 2011.
Anul 1972 marchează apropierea statelor asiatice de Comunitate, fiind înfiinţată o
comisie specială de coordonare a ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) pentru a
negocia cu Comunitatea Europeană. Din acest moment Uniunea începe să construiască o reţea
complexă de relaţii comerciale, economice şi politice cu ASEAN, oficializate în 1980 prin
încheierea unui acord de cooperare. Prin intermediul acestuia se stabilesc obiectivele pentru
cooperarea în domeniile comercial, economic şi al dezvoltării şi se înfiinţează un comitet
comun de cooperare pentru a promova diverse activităţi mutual împărtăşite. 14
Aderarea Regatului Unit, în 1973, a lărgit aria de interes a politicii UE de cooperare
pentru dezvoltare, incluzând şi statele din zona Caraibilor şi Pacificului în spaţiul de interes al
Comunităţii. Acest fapt a dus la crearea unei grupări regionale extinse formate din ţări din
Africa, Caraibe şi Pacific (grupul ACP).
Începând cu anul 1975 au loc cele patru Convenţii Lomé10 care au rolul de a stabili
principiile şi obiectivele de cooperare între Comunitate şi ţările ACP. Acestea se referă la
14 Politica de cooperare pentru dezvoltare şi Politica de ajutor umanitar, Prof. univ. dr. Gabriela Drăgan, Bucuresti 2012
8
principiul parteneriatului, natura contractuală a relaţiei şi lămurirea aspectelor politice, de
ajutor şi de comerţ, toate acestea într-o perspectivă pe termen lung. Lomé I din anul 1975
coincide cu cel de al patrulea FED şi are ca scop includerea în programul de cooperare a
unor state care fac parte din Coroană Britanică, în condiţiile accesiunii Marii Britanii la
Comunitatea Economică Europeană. A doua Convenţie Lomé are loc în anul 1979 şi
corespunde celui de-al cincilea FED. Nu aduce schimbări majore cu excepţia sistemului
SYSMIN, menit a ajuta industria minieră în ţările dependente de minerit din zona ACP. Cea
de-a treia Convenţie, cea din 1984, corespunzătoare celui de al şaselea FED schimbă
interesul dinspre promovarea dezvoltării industriei spre dezvoltarea statelor prin forţe proprii,
urmând ca în anul 1990 cea de-a patra Convenţie Lomé să pună accentul pe promovarea
drepturilor omului, democratizare şi buna guvernanţă, egalitatea de gen, protecţia mediului,
cooperarea descentralizată, diversificarea economiilor statelor ACP, promovarea sectorului
privat şi sporirea cooperării regionale.
O dată cu schimbările apărute în statele ACP la începutul anilor '90, mai ales
procesul de democratizare prin care acestea trec, la care se adaugă schimbările intervenite
în cadrul UE (extinderea Uniunii şi îndreptarea atenţiei spre partenerii din estul Europei şi
din regiunea mediteraneană) devine necesară revizuirea celei din urmă Convenţii, revizuire
ce are loc în anii '94-'95. Principalele amendamente aduse se referă la respectarea drepturilor
omului şi a principiilor democraţiei şi ale statului de drept, iar în acest context, statele ACP
care nu aplică aceste principii riscând retragerea sprijinului financiar din partea UE. De
asemenea, este introdus un program gradual ce îşi propune să sporească flexibilitatea şi
performanţa în statele ACP, atenţia îndreptându-se astfel către cooperarea descentralizată sub
forma parteneriatului participativ, care include astfel un număr mare de actori din cadrul
societăţii civile. 15
Începând cu anul 2000, Acordul de la Cotonou înlocuieşte acordurile Lomé şi
reprezintă baza relaţiei dintre UE şi cele 79 de state din zona ACP. Acordul Cotonou acoperă
o arie mai larga decât acordurile anterioare, încorporând atât dimensiunea economică cât şi
dimensiunea politică a cooperării pentru dezvoltare. Acordul acoperă o perioadă de 20 de ani,
până în 2020, şi include o clauză care prevede obligaţia revizuirii acestuia la fiecare cinci ani.
În prezent, prevederile sale sunt aplicate conform revizuirii care a avut loc în 2010, accentul
fiind pus pe probleme actuale precum integrarea regională, securitatea, schimbările climatice
etc. 15 Politica de cooperare pentru dezvoltare şi Politica de ajutor umanitar, Prof. univ. dr. Gabriela Drăgan, Bucuresti 2012
9
După căderea Cortinei de fier şi a Zidului Berlinului (1989), UE a finanţat programe de
cooperare pentru dezvoltare atât în fostele ţări socialiste din Europa Centrală şi de Est
(Phare) cât şi din fosta URSS (TACIS). Programul TACIS (Technical Assistance to the
Commonwealth of Independent States) a fost lansat în anul 1991 cu scopul de a oferi
asistenţă tehnică în procesul economic şi politic al tranziţiei unui număr de 12 ţări din Europa
de Est şi Asia Centrală (Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan,
Moldova, Rusia, Tadjikistan, Turkmenistan, Ucraina şi Uzbekistan).
Relaţiile UE cu ţările din bazinul Mediteranei s-au derulat în perioada 1976-1990 în
cadrul Politicii Mediteraneene Globale (Global Mediteranean Policy) care includea
reglementări specifice privind comerţul bilateral, accesul liber pe piaţa internă a UE în cazul
produselor manufacturate etc. După anul 1990, relaţiile între cele două zone geografice au
fost acoperite de o nouă strategie, o Politică Mediteraneană Reînnoită (Renovated
Mediterranean Policy). În 1995, se înregistrează un moment de cotitură în evoluţia acestor
relaţii. În cadrul conferinţei de la Barcelona (noiembrie 1995), pentru prima dată în istoria
UE, 15 state membre şi 12 ţări din vestul şi sudul Mediteranei (Algeria, Tunisia, Maroc,
Egipt, Israel, Iordania, Autoritatea Palestiniană, Liban, Siria, Turcia, Cipru şi Malta) cad de
acord asupra Parteneriatului Euro- mediteranean (MEDA Program), bazat pe Declaraţia de la
Barcelona, care stabilea realizarea unei zone de liber schimb până în anul 2010.
După extinderea din 2004/2007, UE a lansat o nouă politică, Politica Europeană de
Vecinătate, menită să acopere atât latura estică, cât şi sudică, mediteraneană. Începând cu
2007, instrumentul financiar specific acestei politici, Instrumentul European de Vecinătate
şi Parteneriat (European Neighbourhood and Partnership Instrument - ENPI), a înlocuit atât
programele MEDA cât şi TACIS.
Relaţiile UE cu ţări din America Latină includ atât dialogul la nivel bi-regional cât
şi specializat cu regiuni specifice (Mercosur, Pactul Andin, etc.) sau ţări faţă de care există
acorduri de asociere (de pildă, Mexic, Chile).
Cooperarea pentru dezvoltare a devenit în mod formal o componentă a domeniilor de
intervenţie ale UE începând cu Tratatul de la Maastricht (1993), prevederile fiind preluate
apoi de Amsterdam (1999) şi Nisa (2003). Astfel, Tratatul de la Maastricht (1992/1993)
are meritul de a fi integrat formal cooperarea în vederea dezvoltării în textul articolelor
Tratatului Uniunii Europene (un nou titlu XVII, „Cooperarea pentru dezvoltare"). Politica
Comunităţii în domeniul cooperării pentru dezvoltare „este complementară celor ale statelor
10
membre"16, atât Comisia Europeană cât şi statele membre împart competenţe şi
responsabilităţi în atingerea obiectivelor comune (articolul 130 U TFUE). Cu toate acestea,
Tratatul rămâne însă destul de vag în privinţa modului în care statele membre şi Comisia
Europeană se vor susţine reciproc în atingerea obiectivelor comune, ceea ce nu s-a
întâmplat în cazul altor politici comune (precum politica comercială, de pildă)17.
În anul 1996 se lansează dialogul interinstituţional pe tema „Conectarea ajutorului,
reabilitării şi dezvoltării" (Linking Relief, Rehabilitation and Development), menit să
stabilească o strategie continuă şi complexă de adresare a crizelor umanitare şi a ajutorului pe
dezvoltare, pe de o parte, şi între acţiunile Comisiei şi cele ale statelor membre, pe de altă
parte18. Situaţia va fi parţial remediată în anul 2000, prin adoptarea, de către Comisia
Europeană şi Consiliu, a „European Community's Development Policy", un document
important prin faptul că definea un cadru specific pentru acţiunile Comisiei în domeniul
strategiilor şi programelor de dezvoltare. În anul 2001, Comisia realizează o evaluare a
măsurilor destinate să acopere vidul care există între ajutorul de urgenţă şi ajutorul pentru
dezvoltare15, iar în decembrie 2005, cele trei principale instituţii ale UE, Consiliul de
Miniştri, Comisia Europeană şi Parlamentul European cad de acord asupra a ceea ce va fi
cunoscut sub numele de „Consensul european privind dezvoltarea" (European Consensus on
Development) Acest document, pentru prima dată în 50 de ani de cooperare, defineşte
principiile comune pe baza cărora UE şi statele membre vor implementa propriile politici de
dezvoltare în spiritul complementarităţii16.
Anul 2000 marchează şi angajarea UE în promovarea Obiectivelor de Dezvoltare ale
Mileniului (ODM) odată cu participarea la summit-ul pe această temă. Scopul acestui proiect
este de a reduce definitiv sărăcia extremă în plan global, fiind stabilite în acest sens opt
obiective: eradicarea sărăciei şi a foametei în lume, accesul universal la ciclul primar de
învăţământ, promovarea egalităţii între sexe şi afirmarea femeilor, reducerea mortalităţii
infantile, îmbunătățirea sănătăţii materne, combaterea HIV/ SIDA şi a tuberculozei,
asigurarea durabilităţii mediului şi crearea unui parteneriat global pentru dezvoltare19 În anul
2009 Tratatul de la Lisabona confirmă şi întăreşte angajamentul UE de a contribui la 16 Tratatul Uniunii Europene, Introducere, selecţie şi traducere Theodor Tudoroiu, Editura Lucretius, Bucureşti, 1997, p. 13217 Overseas Development Institute Briefing Paper, Number 2, April 1995, EU aid post-Maastricht: Fifteen into One?
18
19 Site-ul oficial al Uniunii Europene: http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/r12533_en.htm (ultimul update 19.02.2009; ultima accesare 25.04.2011
11
eradicarea sărăciei, obiectiv considerat prioritar în cazul politicii UE de dezvoltare. Ca
element de noutate, eradicarea sărăciei devine unul din obiectivele Serviciului European de
Acţiune Externă. Această nouă structură va coordona toate acţiunile externe ale Uniunii,
inclusiv politicile de ajutor umanitar şi dezvoltare. De asemenea, Tratatul creează şi Corpul
European Voluntar de Ajutor Umanitar.
1.3. Procesul decizional în cazul politicii UE
de cooperare pentru dezvoltare şi ajutor umanitar
Ceea ce a început ca o uniune strict economică a devenit treptat o entitate cu activităţi
în nenumărate domenii, de la ajutor pentru dezvoltare, până la politica de mediu. Această
schimbare a fost reflectată de modificarea, în 1993, a numelui Comunităţii Economice
Europene (CEE), care a devenit Uniunea Europeană (UE).
Uniunea Europeană este întemeiată pe statul de drept. Toate acţiunile pe care le
întreprinde se bazează pe tratate, asupra cărora au convenit toate statele membre, de comun
acord, în mod voluntar şi democratic. Aceste acorduri sunt obligatorii din punct de vedere
juridic şi stabilesc obiectivele UE în domeniile sale de activitate.
Până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (1 decembrie 2009), procesul
decizional în cazul acestei politici era diferit, în funcţie de pilonul vizat:
În cadrul primului pilon, dominante erau procedura de codecizie şi votul cu majoritate
calificată (în interiorul Consiliului). Codecizia însemna faptul că cei doi co-legislatori,
Consiliul şi Parlamentul European, aveau forţă egală, niciuna din instituţii neputând adopta
legislaţia fără acordul celeilalte părţi.
În cadrul pilonului al doilea, specific Politicii Externe si de Securitate Comune,
deciziile erau adoptate prin procedură interguvernamentală, în cadrul căreia atât Comisia cât
şi Parlamentul European jucau un rol redus. În cadrul PESC, Consiliul adopta poziţii şi
acţiuni comune faţă de o terţă ţară, regiune, temă. Acest pilon a fost cel care a avut un impact
direct asupra politicii UE de dezvoltare. 20
Pilonul al treilea, cel al cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, era, de
asemenea, subiect al procedurii de decizie interguvernamentală, în cadrul Consiliului, Odată
20 Politica de cooperare pentru dezvoltare şi Politica de ajutor umanitar, Prof. univ. dr. Gabriela Drăgan, Bucuresti 2012
12
cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, structura pe trei piloni a dispărut,
procedura legislativă ordinară (asemănătoare vechii codecizii) fiind extinsă şi celor mai multe
aspecte specifice celui de al treilea pilon. Din perspectivă bugetară, o modificare importantă
este reprezentată de renunţarea la distincţia făcută între cheltuielile obligatorii şi neobligatorii.
O astfel de departajare a cheltuielilor, împiedica PE să se pronunţe asupra unor cheltuieli
precum cele specifice fondurilor structurale sau politicii agricole. Prin TL, PE este pus pe o
poziţie de egalitate cu Consiliul UE şi în privinţa puterii de decizie bugetare. Singura
excepţie care se menţine priveşte cheltuielile specifice politicii externe şi de apărare, precum
şi cele privind Fondul de Dezvoltare European. În cazul domeniului comercial, rolul PE a
crescut, de la un simplu rol consultativ la actor cu forţe egale în cadrul procedurii legislative
ordinare, alături de Consiliu.21
21 Parlamentul European: http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/relations/general/article_7253_ro.htm, ultima accesare la 19.04.2011.
13
CAPITOLUL 2 – ACTORII CHEIE IN CADRUL POLITICII UE DE
COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE
2.1.Institutiile U.E.
Organizarea instituţională a politicii UE de cooperare pentru dezvoltare aduce alături
un număr important de actori, alături de instituţiile UE jucând un rol important statele
membre, organizaţiile internaţionale şi actorii non-statali.
Tratatul de la Lisabona menţionează faptul că „În domeniile cooperării pentru
dezvoltare şi ajutorului umanitar, Uniunea dispune de competenţă pentru a întreprinde acţiuni
şi pentru a duce o politică comună, fără ca exercitarea acestei competenţe să poată avea ca
efect lipsirea statelor membre de posibilitatea de a-şi exercita propria competenţă." (Art.4,
alineatul 4, TFUE).
Pentru a consolida eficacitatea ajutorului UE, este indispensabilă o mai bună divizare a
activităţii între CE şi statele membre. Ceea ce este de dorit este ca Uniunea să-şi concentreze
activitatea în domeniile în care poate aduce cel mai mare aport: comerţ şi în integrarea
regională, mediu şi gestionarea resurselor naturale, infrastructuri; apă şi energie; dezvoltarea
rurală, agricultură şi siguranţă alimentară; guvernare, democraţie, drepturile omului şi
sprijin pentru reformele economice şi instituţionale; prevenirea conflictelor şi a fragilităţii
statelor; dezvoltarea umană, coeziune socială şi ocuparea forţei de muncă22
Comisia Europeană
Formula actualei Comisii Europene a fost aprobată de către PE la 10 februarie 2010.
În cadrul actualei configuraţii, un actor cheie în cazul politicii de dezvoltare este Andris
Piebalgs, Comisar pentru Dezvoltare (fost Comisar pentru Energie în cadrul Comisiei
anterioare). Un rol important îl joacă şi Vicepreşedintele Comisiei Europene şi Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru Politică Externă şi de Securitate, Catherin Ashton, care este, în
acelaşi timp, şi şefa noului Serviciu European de Acţiune Externă.
În cadrul Comisiei însă, mai există şi alte poziţii de comisari implicaţi în politica de
dezvoltare, precum:
- Comisarul pentru cooperare Internaţională, Ajutor Umanitar şi Răspuns în cazul
Crizelor, Kristalina Georgieva, care conduce Departamentul Ajutor Umanitar, cunoscut drept
22 Parlamentul European: http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/relations/general/article_7253_ro.htm, ultima accesare la 19.04.2011
14
DG ECHO;
Comisarul pentru Extindere şi Politica de Vecinătate, Stefan Fule, responsabil de DG
Enlargement Comisarul pentru Comerţ, Karel de Gucht, care este şi responsabilul lui DG
Trade.
Comisar pentru Relaţii Externe iar DG External Relations a încetat să mai existe odată
cu momentul în care SEAE a devenit operaţional. De asemenea, cele două foste direcţii, DG
Development şi DG EuropeAid formează acum DG Development and Cooperation -
EuropeAid (DEVCO), aflată sub coordonarea comisarului pentru Dezvoltare, A.Piebalgs.
Noua structură urmăreşte întărirea coerenţei politicii pentru dezvoltare (avem acum de a face
cu un singur punct de contact pentru toţi cei interesaţi, fie ei din interiorul sau exteriorul UE)
şi numără printre atribuţii definirea viitoarei politici pentru dezvoltare, pornind de la Cartea
Verde a politicii de dezvoltare şi provocările existente în plan internaţional.
În cadrul Comisiei Europene, pentru a asigura coerenţa politicilor, deciziile se iau în
mod colegial, ceea ce înseamnă că toţi comisarii, inclusiv cel pentru Dezvoltare, sau cel
pentru Mediu, au un cuvânt de spus.
Consiliul
Consiliul European este compus din şefii de state şi guverne, preşedintele Consiliului
European şi Preşedintele Comisiei Europene şi se întruneşte de cel puţin patru ori pe an
pentru a oferi orientări politice în cazul unor teme strategice, precum şi orientări generale
privind dezvoltarea durabilă a UE. Începând cu 1 decembrie 2009, Consiliul are şi un
preşedinte permamnet, ales pentru doi ani şi jumătate, cu posibilitatea prelungirii o singură
dată30. Actualul Preşedinte al Consiliului European, Herman van Rompuy, este şi cel care
este însărcinat să reprezinte UE în cazul temelor specifice PESC, fără însă a aduce atingere
prerogativelor Înaltului Reprezentant.
Consiliul UE, pe de altă parte, este un alt actor cheie, deoarece are competenţe
legislative alături de PE asupra bugetului şi instrumentarului specific ajutorului extern
acordat de UE. Deciziile in cadrul votului cu majoritate calificata se vor lua în conformitate
cu TL după 1 noiembrie 2014, când sistemul „dublei-majorităţi" va fi aplicat (55% din statele
membre, care trebuie să reprezinte 65% din populaţia UE). Pană atunci continuă să funcţioneze
sistemul „triplei majorităţi" (cel puţin 255 din 345 de voturi, 14 din 27 de state şi 62% din
populaţia UE).
Deoarece Tratatul nu a oferit foarte multe informaţii în legătură cu modul de
15
funcţionare al SEAE, paşi importanţi au fost făcuţi în anul 201032, când, urmare a unei
propuneri venite din partea Înaltului Reprezentant din martie 2010, CAG adoptă în iulie 2010
o decizie privind organizarea şi funcţionarea SEAE33. În acest document se menţionează faptul
că SEAE va „promova îndeplinirea obiectivelor incluse în European Consensus on
Development şi European Consensus on Humanitarian Aid" (preambul, par.4). Pentru
aceasta va oferi asistenţă Înaltului Reprezentant dar şi Preşedintelui Consiliului European,
preşedintelui Comisiei şi Comisiei, în exerciţiul funcţiunii în domeniul relaţiilor externe.
Rămân însă de evaluat efectele dublei coordonări
realizate de Înaltul Reprezentant şi SEAE şi Comisarul pentru Dezvoltare, aşa cum,
şi relaţia dintre Preşedintele Van Rompuy şi IR/VP Asthon în domeniul relaţiilor externe ale
Uniunii.
Parlamentul European
PE este instituţia aleasă direct de cetăţenii europeni.
În prezent numără 751 de membri, aleşi în urma scrutinului din iunie 2009 pentru o
perioadă de cinci ani. Membrii PE sunt grupaţi în şapte grupuri parlamentare şi un număr mic
de membri neafiliaţi. În cadrul PE există 20 de comitete care reunesc parlamentari din diferite
grupuri politice, relevante pentru Politica de dezvoltare a UE fiind comitetul de Dezvoltare şi
Comitetul de Mediu, Sănătate Publică şi Siguranţă Alimentară.
După intrarea în vigoare a TL, PE a dobândit dreptul de a se pronunţa în toate
cheltuielile legate de bugetul UE, inclusiv cele privind politica agricolă şi fondurile
structurale, care erau anterior aprobate numai de către statele membre, în cadrul Consiliului.
De asemenea, PE se pronunţă acum şi asupra instrumentelor financiare externe ale UE,
inclusiv asupra celor privind cooperarea pentru dezvoltare, rolul său fiind unul foarte
important în pregătirea legislaţiei pentru perioada 2014-2020.
Asupra Fondului European de Dezvoltare, PE nu are o influenţă efectivă deoarece acest
fond este încă separat de bugetul UE. În ciuda faptului că prezenţa acestui „deficit democratic" a
fost intens criticată de membrii PE şi alţii, el a continuat să rămână în afara bugetului.
Alte metode la dispoziţia PE pentru a influenţa
procesul decizional sunt rezoluţiile, rapoartele, întrebările adresate Comisiei în scris
sau faţă în faţă, organizarea de audieri, menţinerea de contacte cu parlamentari din ţări non-
UE (de pildă, în cadrul Adunării parlamentare reunite UE-ACP sau Adunarea parlamentară
Euro-mediteraneană).
16
2.2.Principiile si obiectivele
Tratatul de la Lisabona a reformulat obiectivele generale ale acţiunilor externe ale
UE şi pe cele ale politicii de cooperare pentru dezvoltare.
Titlul V, Cap. I, Dispoziţii generale privind acţiunea externă a Uniunii, Art.21, TUE
(1) Acţiunea Uniunii pe scena internaţională are la bază principiile care au inspirat
crearea, dezvoltarea şi extinderea sa şi pe care intenţionează să le promoveze în lumea
întreagă: democraţia, statul de drept, universalitatea şi indivizibilitatea drepturilor omului şi
libertăţilor fundamentale, respectarea demnităţii umane, principiile egalităţii şi solidarităţii,
precum şi respectarea principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite şi a dreptului
internaţional.
(2) Uniunea defineşte şi desfăşoară politici comune
şi acţiuni şi acţionează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate
domeniile
relaţiilor internaţionale, în scopul:
•Apărării valorilor, intereselor fundamentale, securităţii, independenţei şi integrităţii
sale;
•Consolidării şi sprijinirii democraţiei, statului de drept, a drepturilor omului şi a
principiilor
dreptului internaţional;
•Menţinerea păcii, prevenirii conflictelor şi consolidării securităţii internaţionale,
în conformitate cu scopurile şi principiile cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite, precum şi cu
principiile Actului final de la Helsinki şi cu obiectivele Cartei de la Paris, inclusiv cele
privind frontierele externe;
•Promovării dezvoltării durabile pe plan economic, social şi de mediu a ţărilor în curs
de dezvoltare, cu scopul primordial de a eradica sărăcia;
•Încurajării integrării tuturor ţărilor în economia mondială.
Titlul III, Cap.I, Cooperarea pentru dezvoltare, Art.208, TFUE
(1) Politica Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare se desfăşoară cu
respectarea principiilor şi obiectivelor acţiunii externe a Uniunii. Politica de cooperare pentru
dezvoltare a Uniunii şi politicile statelor membre se completează şi se susţin reciproc.
17
Obiectivul principal al politicii Uniunii în acest domeniu îl reprezintă reducerea şi, în cele
din urmă, eradicarea sărăciei. Uniunea ţine seama de obiectivele cooperării pentru
dezvoltare la punerea în aplicare a politicilor care pot afecta ţările în curs de dezvoltare.
(2) Uniunea şi statele membre îşi respectă angajamentele şi ţin seama de obiectivele
pe care le- au acceptat în cadrul Organizaţiei Naţiunilor Unite şi al altor organizaţii
internaţionale competente.
Obiectivele de dezvoltare ale mileniului
(ODM)
Cu ocazia Summitului Mileniului din anul 2000, comunitatea internaţională a adoptat
Declaraţia Mileniului, angajându-se într-un proiect mondial destinat reducerii energice a
sărăciei extreme în diversele sale dimensiuni.
Asociate Declaraţiei Mileniului, Obiectivele de dezvoltare ale mileniului (ODM)
sunt următoarele:
- reducerea sărăciei şi a foametei în lume;
- asigurarea unei educaţii primare pentru
- toţi;
- promovarea egalităţii sexelor;
- reducerea mortalităţii la copii;
- îmbunătăţirea sănătăţii materne
- asigurarea unui mediu înconjurător
durabil;
- participarea la un parteneriat mondial pentru dezvoltare.
Deşi Uniunea Europeană (UE) s-a angajat să contribuie la accelerarea
îndeplinirii Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului (ODM) până în 2015, astfel încât să
atingă 0,7 % din venitul său naţional brut (VNB) până în 2015, rezultatele înregistrate până
în prezent demonstrează însă că ţintele sunt încă departe de a fi atinse.
Pentru a intensifica îndeplinirea angajamentelor asumate, Comisia propune:
•stabilirea unor planuri de acţiune anuale pentru a optimiza punerea în aplicare a AOD;
•consolidarea mecanismului de responsabilizare al UE, pe baza unei evaluări a AOD;
•elaborarea unor legi naţionale care să stabilească obiectivele în materie de AOD.