DERECHO FINANCIEROCurso 2014-2015Bloque de contenidos 2. Derecho
PresupuestarioSesin 5: El ciclo presupuestario. Control interno y
externo del presupuesto. Presupuestos de las Comunidades Autnomas,
de los Entes locales y de la Unin Europea
CONTENIDOS ESENCIALES21. EL CICLO PRESUPUESTARIO. ELABORACIN Y
APROBACIN DE LA LEY DE PRESUPUESTOS21.1 Elaboracin del proyecto de
ley de presupuestos21.1.1 Confeccin de anteproyectos
parciales31.1.2 Redaccin del anteproyecto por el Ministerio de
Hacienda y aprobacin por el Gobierno31.1.3 Remisin del proyecto a
las Cortes31.2 Debate y aprobacin de los presupuestos por las
Cortes Generales41.2.1 Procedimiento parlamentario41.2.2
Limitaciones a la iniciativa parlamentaria en materia
presupuestaria y de gasto pblico42. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. EL
PROCEDIMIENTO DE GASTO PBLICO52.1 La ordenacin de los gastos del
Estado62.1.1 La aprobacin del gasto72.1.2 El compromiso de
gasto72.1.3 El reconocimiento de la obligacin y la propuesta de
pago82.2 La ordenacin de pagos del estado92.2.1 La expedicin de la
orden de pago92.2.2 El pago103. MODIFICACIONES DE LOS CRDITOS: LAS
EXCEPCIONES A LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS103.1 Mecanismos de
modificacin103.2 Crditos extraordinarios y suplementarios123.3 Los
anticipos de tesorera143.4 El fondo de contingencia144. LIQUIDACIN
Y CIERRE DEL PRESUPUESTO155. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO175.1 El
control interno: la Intervencin General de la Administracin del
Estado185.1.1. La funcin interventora: el control previo de
legalidad185.1.2 El control financiero permanente195.1.3 La
auditora pblica195.2 El control externo: el Tribunal de Cuentas del
Estado205.3 El control parlamentario: la Cuenta General del
Estado225.3.1 El control concomitante225.3.2 El control a
posteriori. La Cuenta General del Estado226. PRESUPUESTOS DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS, DE LOS ENTES LOCALES Y DE LA UNIN
EUROPEA236.1. Los presupuestos de las Comunidades Autnomas236.2.
Los presupuestos de los entes locales236.3 Unin Europea24
CONTENIDOS ESENCIALES
Esta gua analiza las principales fases del ciclo presupuestario,
como la elaboracin y aprobacin de la Ley de Presupuestos, la
ejecucin y la liquidacin y cierre del presupuesto. A lo largo de
estas diferentes fases es posible apreciar la aplicacin de los
principios presupuestarios expuestos en la gua anterior, as como
diversas excepciones a estos principios.
1. EL CICLO PRESUPUESTARIO. ELABORACIN Y APROBACIN DE LA LEY DE
PRESUPUESTOS
Gonzlez Mndez seala que la propia nocin de ciclo, aplicada a la
vida del presupuesto, hace referencia a una secuencia de fases,
sistemticamente interrelacionadas y temporalmente delimitadas.
Estas cuatro fases son: la elaboracin, la aprobacin, la ejecucin
y el control del Presupuesto. Algunos autores como Palao Taboada
agrupan las dos primeras en una nica fase que denominan formacin.
Esta enumeracin no supone siempre un orden cronolgico, ya que, tal
y como veremos, el control acompaa en algunas de sus modalidades a
la ejecucin del Presupuesto.
La elaboracin del proyecto de Ley de Presupuestos es competencia
del Gobierno, mientras que su aprobacin es competencia del
Parlamento. El poder ejecutivo vuelve a tener el predominio
respecto de la ejecucin, mientras que el control de sta se lleva a
cabo, segn sus distintas clases, por el propio poder ejecutivo (a
travs de la Intervencin General de la Administracin del Estado,
IGAE) y por el Parlamento (directamente y a travs del Tribunal de
Cuentas). De este modo el ciclo presupuestario viene a reflejar el
juego de contrapesos caracterstico de la divisin de poderes.
1.1 Elaboracin del proyecto de ley de presupuestosLa fase de
elaboracin del proyecto de Ley de Presupuestos se subdivide, a su
vez, en tres fases: Confeccin de anteproyectos parciales por los
rganos del Estado y por los Departamentos ministeriales y dems
organismos administrativos. Redaccin del anteproyecto por el
Ministerio de Hacienda y aprobacin del mismo por el Gobierno.
Remisin del proyecto a las Cortes.
1.1.1 Confeccin de anteproyectos parciales
El artculo 36 LGP regula el procedimiento de elaboracin del
Presupuesto. Respecto a esta primera fase, se prev que los
ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remitan al
Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de
presupuesto, as como la de sus organismos autnomos, entidades
pblicas empresariales, sociedades mercantiles y fundaciones pblicas
que de ellos dependan, ajustadas a los lmites de las directrices de
distribucin de gasto que hayan establecido. Estas directrices se
determinarn por el Ministerio de Hacienda, para lo cual se
constituir la Comisin de Polticas de Gasto, que deber respetar las
prioridades, lmites y objetivos de poltica presupuestaria que los
presupuestos deban cumplir, y los objetivos de dficit y deuda.
Importa recordar en este punto la necesidad de enmarcar los
presupuestos dentro de un escenario plurianual que exige la
disciplina presupuestaria europea (LGP) y el procedimiento de
determinacin de los objetivos de dficit y deuda que establece la
Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), cuestiones que ya vistas
anteriormente.
1.1.2 Redaccin del anteproyecto por el Ministerio de Hacienda y
aprobacin por el Gobierno
El Ministerio de Hacienda es el encargado de ajustar y armonizar
las propuestas de gastos de los distintos rganos estatales y de los
restantes Departamentos, elaborando el anteproyecto global de
Presupuestos. Dentro del Ministerio de Hacienda, es la Direccin
General de Presupuestos a la que le est encomendada esta tarea.El
anteproyecto de Ley de Presupuestos as formado es elevado por el
Ministro de Hacienda al Gobierno para su aprobacin (art. 36.5 LGP),
que lo convierte en proyecto de Ley.Al Gobierno le corresponde por
tanto con carcter exclusivo la iniciativa legislativa en materia
presupuestaria (art. 134.1 Constitucin). Se trata de una iniciativa
de caractersticas peculiares, puesto que es obligatoria y est
sujeta, como veremos, a unas reglas especiales.1.1.3 Remisin del
proyecto a las Cortes
La Constitucin dispone en su artculo 134.3 que el Gobierno deber
presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos
Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiracin de
los del ao anterior, es decir, el 1 de octubre de cada ao, tal y
como precisa el artculo 37 LGP. En este precepto se detalla,
asimismo, la documentacin complementaria que debe acompaar dicho
proyecto.
1.2 Debate y aprobacin de los presupuestos por las Cortes
Generales1.2.1 Procedimiento parlamentario
La aprobacin de los Presupuestos es competencia exclusiva de las
Cortes Generales (arts. 66.2 y 134.1 CE). Por tanto, en ningn caso
pueden ser aprobados por medio de un Decreto-Ley, sin perjuicio de
la dificultad aadida que supone respecto a la Ley de Presupuestos
la difcil concurrencia del presupuesto habilitante (la
extraordinaria y urgente necesidad) que segn la Constitucin
legitima el recurso a este tipo de normas (art 86 CE).El
procedimiento para el examen y aprobacin de la Ley de Presupuestos
es el legislativo comn, no obstante las especialidades que derivan
del texto constitucional y que se encuentran en los Reglamentos de
las Cmaras, y de la limitacin de la iniciativa parlamentaria en
esta materia que examinaremos a continuacin. La aprobacin del
Presupuesto corresponde en todo caso al Pleno de las Cmaras, pues
esta es una de las cuestiones en las que no cabe delegacin en las
Comisiones legislativas permanentes (art. 75.3 CE).
1.2.2 Limitaciones a la iniciativa parlamentaria en materia
presupuestaria y de gasto pblico
Una importante peculiaridad del procedimiento legislativo en
relacin con la Ley de Presupuestos es la existencia de ciertas
limitaciones a la facultad parlamentaria de iniciativa. Tales
limitaciones encuentran su justificacin en el hecho de que es al
Gobierno a quien corresponde decidir la poltica fiscal y financiera
del Estado.Estas limitaciones se dan tanto respecto de la Ley de
Presupuestos ( iniciativa exclusiva del gobierno y limitaciones al
derecho de enmienda), como respecto de las leyes posteriores a su
aprobacin que impliquen una modificacin al alza de los crditos
presupuestarios o una disminucin de ingresos (iniciativa o
conformidad del gobierno ex art. 134.5 y 6 CE). En este sentido
puede hablarse de limitaciones a la iniciativa parlamentaria en
materia financiera. La limitacin del derecho de enmienda es una de
las especialidades ms significativas del procedimiento legislativo
de la Ley de Presupuestos y se plasma en las siguientes reglas o
requisitos para la tramitacin de enmiendas que prevn los
Reglamentos de las Cmaras:a. En primer lugar, en toda enmienda que
entrae un aumento de crditos es necesario proponer una disminucin
de igual cuanta en la misma seccin (que normalmente se corresponde
con un Ministerio). Por lo tanto, aunque el Parlamento tiene el
derecho de enmienda, esta limitacin pretende asegurar el control
del ejecutivo sobre el plan de gastos propuesto al Parlamento.b. En
segundo lugar, se requiere la conformidad del Gobierno para la
tramitacin de enmiendas que supongan minoracin de ingresos.
Conviene destacar que, como ha sealado Prez Royo, siguiendo a
autores como Escribano y Gonzlez Garca, esta limitacin a las
enmiendas a la Ley de Presupuestos procede de los Reglamentos de
las Cortes y no debe ser confundida con las previsiones de los
apartados 5 y 6 del art. 134 CE, que se refieren a leyes
posteriores a la aprobacin de la ley de presupuestos, a cuyo tenor:
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, slo el Gobierno
podr presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto
pblico o disminucin de los ingresos correspondientes al mismo
ejercicio presupuestario.6. Toda proposicin o enmienda que suponga
aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios
requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin.En
concreto, Prez Royo considera que tales apartados se refieren a las
iniciativas legislativas relacionadas, no con el proyecto de Ley de
Presupuestos, sino con otras medidas posteriores que afecten al
presupuesto en curso de ejecucin. Dado el protagonismo del Gobierno
en la fase de ejecucin del presupuesto, se le reserva la iniciativa
(proyectos de Ley) y se exige su conformidad para la tramitacin de
iniciativas parlamentarias (proposiciones de Ley, enmiendas) que
den lugar a alternacin en las cifras de gastos e ingresos. En
contra, por todos, Palao Taboada.
2. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. EL PROCEDIMIENTO DE GASTO
PBLICO
Ejecutar el presupuesto es realizar los gastos pblicos en l
autorizados. En efecto, solo estos tienen su fundamento jurdico en
el aspecto financiero en la Ley de Presupuestos; los ingresos, por
el contrario, lo tienen en otras leyes (los tributos, por ejemplo,
en las fiscales), por lo que su obtencin no puede considerarse
ejecucin del Presupuesto. Por otra parte, no debe entenderse este
concepto en el sentido de que la realizacin de los gastos pblicos
constituya el cumplimiento de un mandato contenido en la Ley
presupuestaria. La ejecucin del presupuesto significa la utilizacin
por la Administracin, en realidad, por los rganos competentes en
materia de disposicin del gasto, de las autorizaciones que dicha
Ley le confiere (art. 74 LGP).El gasto pblico se realiza por medio
de una serie de actos concatenados jurdicamente que forman un
verdadero procedimiento administrativo de gasto, que, a su vez, se
halla estrechamente relacionado con los procedimientos que sirven
de cauce a la adopcin de las decisiones o al establecimiento de las
relaciones jurdicas mediante las cuales se realiza el gasto en su
aspecto sustantivo. Se dice, por ello, que los actos
administrativos que producen un gasto pblico estn sometidos a una
doble legalidad, administrativa y financiera.El procedimiento
administrativo de gasto pblico aparece regulado fundamentalmente en
los artculos 73 a 79 de la LGP. Este procedimiento administrativo
no es siempre igual, siendo posible diferenciar entre el
procedimiento ordinario y los procedimientos de anticipos de caja
fija (art. 78 LGP) y pagos a justificar (art. 79 LGP). En esta gua
solo se expondr el procedimiento ordinario del que se ocupan
fundamentalmente los artculos 73 a 75 de la LGP.De acuerdo con el
apartado 1 del artculo 73 de la LGP el procedimiento administrativo
ordinario de gasto pblico se realizar a travs de las siguientes
cinco operaciones (fases, segn la LGP), que sern acumulables segn
el apartado 6 del art. 73 " cuando la naturaleza de la operacin o
gasto as lo determinen"): aprobacin del gasto, compromiso de gasto,
reconocimiento de la obligacin, ordenacin del pago y pago material.
Es posible sintetizar estas actuaciones en dos fases esenciales: la
ordenacin del gasto y la ordenacin del pago. Estas dos fases son
sustancialmente distintas, correspondiendo la competencia para
desarrollarlas corresponde a rganos diferentes (arts. 74 y 75
LGP).
2.1 La ordenacin de los gastos del Estado
En esta primera fase del procedimiento ordinario de ejecucin del
gasto pblico se produce el reconocimiento contable de obligaciones
para la Hacienda Pblica, comprometiendo la totalidad o parte de un
crdito presupuestario para su satisfaccin. Los actos a travs de los
cuales se desarrolla esta ordenacin de los gastos pblicos, segn se
desprende del artculo 73 de la LGP y de las Reglas 20 a 27 de la
Orden de 1 de febrero de 1996, que aprueba la Instruccin de
Operatoria Contable, son los siguientes: la aprobacin del gasto, el
compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligacin, que
incluye la correspondiente propuesta de pago.La realizacin de
cualquier gasto con cargo al presupuesto implica la realizacin de
todos los actos enumerados y que a continuacin se detallan. No
obstante, cuando la naturaleza del gasto lo aconseje, los actos
pueden acumularse en uno solo, producindose un acto administrativo
de contenido plural (art. 73.6 LGP).
2.1.1 La aprobacin del gasto
La aprobacin del gasto se describe en el apartado 2 del artculo
73 de la LGP como el acto administrativo que autoriza la realizacin
de un gasto determinado por una cuanta cierta o aproximada,
reservando a tal fin la totalidad o parte de un crdito
presupuestario. La aprobacin inicia el procedimiento de ejecucin
del gasto, pero es un acto interno, puesto que no implica
relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pblica estatal o a la
Seguridad Social. La autorizacin o aprobacin del gasto est
precedida de una serie de trmites previos que se reflejan en el
expediente de gasto y que se pueden sintetizar as: Propuesta de
gasto o financiera. En este acto inicial de la tramitacin se
exponen los motivos que justifican la realizacin del gasto pblico y
se detallan las caractersticas econmicas del gasto pblico que
pretende ejecutarse. Certificado de existencia y retencin de
crdito. La necesidad de su aportacin deriva del deber que pesa
sobre el Ordenador General de Pagos de no autorizar gastos por
encima de los crditos concedidos. Fiscalizacin previa del gasto por
la Intervencin, cuando proceda. Finalmente, debe tenerse en cuenta
que las particulares leyes que regulan las distintas clases de
gasto pueden establecer requisitos o trmites adicionales.Se
materializa en el documento A, que debe llevar incorporado la
referencia a los documentos RC (retencin de crdito) cuando antes el
inicio de expediente de gasto se hubiera producido dicha
retencin.
APROBACIN DEL GASTO retencin del crdito expediente de gasto
memoria justificativa documentacin especfica crdito presupuestario
suficiente fiscalizacin documento contable A
2.1.2 El compromiso de gasto
El apartado 3 del artculo 73 de la LGP establece que el
compromiso de gasto es el acto administrativo mediante el cual se
acuerda, tras el cumplimiento de los trmites legalmente
establecidos, la realizacin de gastos previamente aprobados, por un
importe determinado o determinable.El compromiso es un acto
externo, puesto que tiene relevancia jurdica para terceros,
vinculando a la Hacienda Pblica estatal o a la Seguridad Social a
la realizacin del gasto pblico al que se refiera la cuanta y las
condiciones establecidas.El compromiso entre la Administracin y el
tercero se produce conforme a procedimientos inspirados en
criterios de publicidad, concurrencia e imparcialidad de las
decisiones. Se trata de procedimientos tasados, de los cuales los
ms importantes son los procedimientos de contratacin pblica y de
concesin de subvenciones.Una vez comprometido el gasto, el Servicio
gestor formular un documento D, que junto con la documentacin que
justifica la operacin, ha de remitirse a la oficina de contabilidad
para su registro. En general, al documento D debe unirse la
resolucin o acuerdo de contrato en que se formalice el compromiso
de la Administracin.
COMPROMISO DE GASTO recepcin de ofertas o solicitudes anlisis de
las mismas propuesta de concesin fiscalizacin adjudicacin o
concesin documento D
2.1.3 El reconocimiento de la obligacin y la propuesta de
pago
El reconocimiento de la obligacin (art. 73.4 LGP) es el acto
administrativo que declara la existencia de un crdito exigible
contra la Hacienda Pblica o contra la Seguridad Social, derivado de
un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de
pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones se producir
previa acreditacin documental ante el rgano competente de la
realizacin de la prestacin o el derecho del acreedor de conformidad
con los acuerdos que en su da aprobaron y comprometieron el gasto.
La propuesta de pago implcita en el reconocimiento de la obligacin
es la solicitud por parte de la autoridad competente para que, de
acuerdo con la normativa vigente, el Ordenador General de Pagos
proceda a ejecutar la ordenacin de su pago. Constituye el ltimo
acto del proceso de ordenacin del gasto. En este sentido, hay que
tener en cuenta la particularidad que supone la posibilidad de
tramitar, con carcter excepcional cuando lo pueda aportarse la
documentacin justificativa de las obligaciones en el momento
previsto de forma general, propuestas de pagos presupuestario y
librarse fondos con el carcter de a justificar (art. 79 LGP).El
reconocimiento implica la contraccin en cuentas de la obligacin,
tras contabilizarse la autorizacin y el compromiso de gasto y
despus de acreditarse que se ha hecho la contrapartida
correspondiente (obra, servicio,). La Instruccin de Operatoria
Contable establece que acordado el reconocimiento de la obligacin,
el servicio gestor remitir a la oficina de contabilidad un
documento OK, que es un documento mixto en tanto que contabiliza a
la vez el reconocimiento como la propuesta de pago. Con ella el
Ordenador General de Pagos podr proceder a efectuar la ordenacin de
su pago.
RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIN Y PROPUESTA DE PAGO regla del
servicio hecho justificacin documental propuesta de reconocimiento
fiscalizacin documento OK transmisin propuesta de pago
2.2 La ordenacin de pagos del estado
En esta segunda fase del procedimiento administrativo de gasto
pblico se ejecutan las obligaciones contradas en la fase anterior.
Esta segunda fase se compone de dos actos: la expedicin del
mandamiento u orden de pago y el pago material.La ordenacin y
ejecucin de los pagos correspondientes a las obligaciones
reconocidas por gastos presupuestarios se realizarn respetando lo
establecido en los artculos 75 y 106 a 110 de la LGP y las normas
reglamentarias que los desarrollen.
2.2.1 La expedicin de la orden de pago
La orden o mandamiento de pago es un documento expedido por el
Ordenador General de Pagos del Estado o de las Entidades gestoras y
Servicios comunes de la Seguridad Social, dirigido a la Tesorera
del Estado y a la Tesorera General de la Seguridad Social para que
hagan efectiva la obligacin econmica contrada.Segn el artculo 107
de la LGP, la cuanta de los pagos ordenados en cada momento se debe
ajustar al denominado presupuesto monetario, de manera que se
aplicarn criterios objetivos para la expedicin de las rdenes de
pago, tales como la fecha de recepcin, la aplicacin presupuestaria
o la forma de pago. El presupuesto monetario (art. 160 LGP) es una
norma anual de eficacia interna cuyo objetivo fundamental es evitar
desfases entre los flujos de ingresos y gastos.
2.2.2 El pago
El pago es el acto por el que el Estado se libera de la deuda
contrada, cancelando de este modo su obligacin econmica. La
principal forma de extincin de las obligaciones econmicas de la
Hacienda Pblica es el pago, pero no es la nica, puesto que tambin
se extinguirn por cualquier otra de las causas contempladas en el
Cdigo Civil y el resto del ordenamiento jurdico.Como medios de
pago, el artculo 110 LGP autoriza la utilizacin de cualquiera de
los conocidos en el trfico jurdico, en las condiciones que
establezca el Ministerio de Hacienda: transferencia bancaria,
cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no
bancarios.El plazo para proceder al pago est implcitamente fijado
en los tres meses siguientes al da de la notificacin del
reconocimiento de la obligacin, puesto que el artculo 24 de la LGP
precisa que de no realizarse en ese plazo, habr que abonar
intereses de demora sobre la cantidad debida, desde que el
acreedor, una vez transcurrido el mismo, reclame por escrito el
cumplimiento de la obligacin. Interesa recordar en este punto la
especialidad que supone el devengo de intereses de demora en el
supuesto de obligaciones reconocidas en una sentencia judicial
firme (art. 21 LGP), mencionado en la gua anterior al tratar el
tema de su exigibilidad. Por ltimo, el derecho a exigir el pago de
las obligaciones reconocidas prescribir a los cuatro aos desde la
fecha de notificacin del reconocimiento de la obligacin (art. 25.1.
LGP).
3. MODIFICACIONES DE LOS CRDITOS: LAS EXCEPCIONES A LOS
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
3.1 Mecanismos de modificacin
El ordenamiento jurdico admite la posibilidad de que se
produzcan modificaciones en los crditos presupuestarios. As se
posibilita el atender a necesidades, nuevas e imprevistas, que no
se contemplaron en su elaboracin y aprobacin y que afloran en la
fase de ejecucin (art. 51 LGP).Estas alteraciones pueden
instrumentarse jurdicamente de dos maneras: A travs de la solicitud
(por el Gobierno o con la conformidad de este), y posterior
concesin, en su caso, de nuevos o mayores crditos por el
Parlamento. A travs de la aprobacin por el Gobierno de
modificaciones de los crditos presupuestarios aprobados en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado. Se suelen presentar como
excepciones al principio de especialidad ( cualitativa,
cuantitativa o temporal) presupuestaria.En los siguientes cuadros
se exponen los mecanismos a travs de los cuales se puede proceder a
las modificaciones de los crditos.MODIFICACIONES QUE COMPETEN A LAS
CORTES GENERALES Y, EN SU CASO, AL GOBIERNO
Crditos extraordinarios(arts. 55, 56 y 57 LGP)Es aquella
modificacin presupuestaria por la que se autorizan nuevos gastos
sobre los ya presupuestados porque no exista crdito presupuestario
para el gasto concreto.
Suplementos de crdito(arts. 55, 56 y 57 LGP)Es aquella
modificacin presupuestaria por la que se autorizan nuevos gastos
sobre los ya presupuestados porque el crdito que exista no resulta
suficiente para cubrir el gasto.
MODIFICACIONES QUE COMPETEN AL GOBIERNO
Transferencias de crditos(art. 52 LGP)Son aquellas
modificaciones presupuestarias en las que, sin alterar la cantidad
presupuestada inicialmente, se imputa o transvasa el importe total
o parcial de unos crditos presupuestarios limitativos a otro crdito
del presupuesto, que ya exista, con lo que se incrementa su cuanta;
o que no exista, con lo que se crea o habilita.
Ampliaciones de crditos(art. 54 LGP)Son aquellas modificaciones
que afectan a los crditos presupuestarios calificados expresamente
como ampliables en los presupuestos, por las que se produce un
incremento cuantitativo de la dotacin inicialmente presupuestada
con la finalidad de atender a las obligaciones contradas con cargo
al mismo.
Generaciones de crditos(art. 53)Son aquellas modificaciones
mediante las cuales se concede la posibilidad de crear un crdito
presupuestario nuevo o de incrementar un crdito presupuestario ya
existente, en funcin de la efectiva obtencin de ingresos no
previstos en los Presupuestos o superiores a los contemplados
inicialmente en una serie de supuestos tasados por la ley.
Incorporaciones de crditos(art. 58)Son aquellas modificaciones
de los crditos presupuestarios mediante las cuales se concede la
posibilidad de que se traspase una dotacin del ejercicio
presupuestario anterior al presupuesto vigente, mediante el
incremento de un crdito presupuestario ya existente o, en su caso,
mediante la habilitacin de un nuevo crdito presupuestario. Estas
incorporaciones de crdito tienen carcter excepcional.
Nuestra exposicin se centrar ahora en aquellas modificaciones
que competen a las Cortes Generales (crditos extraordinarios y
suplementos de crditos); los anticipos de tesorera, como mecanismo
transitorio de financiacin estrechamente relacionado con las
modificaciones de crditos; y el fondo de contingencia, fuente de
financiacin de gran parte de las modificaciones de crditos.
3.2 Crditos extraordinarios y suplementarios
De acuerdo con la versin actualmente vigente de la LGP, los
crditos extraordinarios (en los casos en que no exista crdito
presupuestario para el gasto concreto) y suplementarios de crdito
(si el crdito presupuestario que exista no resulta suficiente para
cubrir el gasto) se tramitarn en determinados casos como Proyecto
de Ley, mientras que, en otros, sern autorizados directamente por
el Consejo de Ministros. Segn el art. 55.1 LGP, la tramitacin de un
crdito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto
podr tener lugar en el siguiente caso:cuando haya de realizarse con
cargo al Presupuesto del Estado algn gasto que no pueda demorarse
hasta el ejercicio siguiente, y no exista crdito adecuado o sea
insuficiente y no ampliable el consignado y su dotacin no resulte
posible a travs de las restantes figuras previstas en el artculo 51
(transferencias, ampliaciones, generaciones, incorporaciones.Por lo
tanto, los requisitos materiales previstos en el art. 55.1 LGP
pueden sintetizarse del siguiente modo:1. Existencia de un gasto
pblico urgente que no pueda demorarse hasta el ejercicio
siguiente.2. Insuficiencia presupuestaria, porque no existe crdito
presupuestario con el que atender al gasto o porque existiendo
resulte insuficiente. 3. Especificacin de los ingresos o recursos
con los que se financiar el mayor gasto pblico. Si la necesidad
surgiera en operaciones no financieras del Presupuesto, el crdito
extraordinario o suplementario se financiar mediante baja en los
crditos del fondo de contingencia o en otros crditos no financieros
que se consideren adecuados. Si la necesidad surgiera en
operaciones financieras del presupuesto, se financiar con Deuda
Pblica o mediante baja en otros crditos de la misma naturaleza.En
relacin con los requisitos formales, variarn en funcin de los
supuestos que se pueden presentar:1. Primer supuesto. El Ministro
de Hacienda propondr al Consejo de Ministros la remisin de un
proyecto de ley a las Cortes Generales en los siguientes casos:
cuando se trate de crditos extraordinarios o suplementos de crdito
para atender obligaciones de ejercicios anteriores; cuando se trate
de crditos extraordinarios o suplementarios para atender
obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en
otros crditos; y cuando se trate de crditos extraordinarios o
suplementarios que afecten a operaciones financieras del
Presupuesto (art. 55.2 LGP).2. Segundo supuesto. El Consejo de
Ministros autorizar los crditos extraordinarios o suplementos de
crdito para atender obligaciones del ejercicio corriente cuando se
financien con baja en el fondo de contingencia (art. 55.3 LGP). En
sentido estricto, no hay insuficiencia presupuestaria.En el caso de
crditos extraordinarios y suplementarios de los Organismos
Autnomos, se seguirn las reglas previstas en el art. 56 LGP. En
concreto, su financiacin nicamente podr llevarse a cabo con cargo
al remanente de tesorera o con mayores ingresos a los previstos
inicialmente (art. 56.2 LGP). Adems, su tramitacin seguir las
reglas de competencia del art. 56.3 LGP, que va escalonando los
casos en que la autorizacin corresponde al Presidente o Director
del Organismo, al Ministro de Hacienda o al Consejo de
Ministros.
3.3 Los anticipos de tesorera
Los anticipos de tesorera estn estrechamente relacionados con
los crditos extraordinarios y suplementarios. Su regulacin se
encuentra en el artculo 60 de la LGP.Si el gasto pblico para el que
se solicitan los nuevos crditos presupuestarios es inaplazable, la
lentitud en la tramitacin parlamentaria del proyecto de ley de
crdito extraordinario o suplementario abocara al gestor a la
realizacin del gasto sin que existiera crdito presupuestario,
incurriendo, como ya vimos en la sesin 3, en nulidad (artculo 46 de
la LGP). Para evitar esta situacin, el Gobierno puede conceder
anticipos de tesorera para atender a gastos inaplazables en una
serie de supuestos tasados por la ley, cuya existencia se vincula a
la futura aprobacin de un crdito extraordinario o de un suplemento
de crdito, con cargo a los cuales se cancelar dicho anticipo.Estos
anticipos no podrn superar el lmite del 1 por 100 de los crditos
del ejercicio y adems, solo se podr recurrir a ellos en dos casos:
Cuando, una vez iniciada la tramitacin de los expedientes de
concesin de crditos extraordinarios o de suplementos de crdito,
hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado. Cuando se
hubiera promulgado una Ley por la que se establezcan obligaciones
cuyo cumplimiento exija la concesin de crdito extraordinario o
suplemento de crdito.
3.4 El fondo de contingencia
El fondo de contingencia, que se regula en el artculo 50 de la
LGP, es un instrumento de maniobra para facilitar la ejecucin del
Presupuesto y, de modo singular, para hacer posible la financiacin
de las modificaciones presupuestarias que hemos visto.Con cargo a
los crditos del fondo pueden financiarse ampliaciones de crdito,
incorporaciones de crdito, crditos extraordinarios y suplementos de
crdito, con las limitaciones previstas en el art. 59 LGP. Ahora
bien, no se puede acudir a l para dar cobertura a gastos o
actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la
Administracin, que carezcan de cobertura presupuestaria (art. 59.1
LGP in fine).El fondo de contingencia de ejecucin presupuestaria se
fija en el 2% del lmite mximo anual del gasto no financiero del
presupuesto.La aplicacin del fondo de contingencia se aprobar en
cada caso mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta
del Ministerio de Hacienda y con carcter previo a la autorizacin de
las modificaciones a financiar. El Gobierno deber remitir
trimestralmente un informe sobre su utilizacin a las Cortes
Generales.
4. LIQUIDACIN Y CIERRE DEL PRESUPUESTO
Liquidar un presupuesto consiste en realizar las operaciones
contables tendentes a determinar las obligaciones y derechos
pendientes al final del ejercicio presupuestario. Para la
liquidacin resultan preciso determinar dos tipos de cuestiones: a)
la fijacin de los criterios de imputacin temporal y el plazo en que
debe liquidarse el presupuesto; y b) el rgimen jurdico y contable
de los ingresos y gastos pendientes (Martn Queralt, 2012, pg.
794).En relacin con el mbito temporal del presupuesto y el criterio
de imputacin, segn el art. 34.1 LGP debern imputarse al ejercicio
presupuestario, que coincide con el ao natural, los derechos
econmicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el
perodo en que deriven y las obligaciones econmicas reconocidas
hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a
adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos
realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos
crditos. Por lo tanto, y aunque no siempre ha sido as, hay que
concluir que el plazo de liquidacin del presupuesto coincide con el
ejercicio presupuestario, y que, para la imputacin temporal de los
correspondientes ingresos y gastos , se sigue el criterio del
devengo y no el de caja.En cuanto a las operaciones pendientes y a
los crditos no utilizados durante ese espacio temporal, las
primeras quedarn a cargo de Tesorera, como operaciones extra
presupuestarias, y en cuanto a los segundos, es preciso recordar
aqu que , el art. 49 LGP prev la temporalidad de los crditos en los
siguientes trminos: 1. Con cargo a los crditos del estado de gastos
de cada presupuesto slo podrn contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y dems prestaciones o gastos en
general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario [].2.
Los crditos para gastos que en el ltimo da del ejercicio
presupuestario no estn afectados al cumplimiento de obligaciones ya
reconocidas, quedarn anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo
establecido en el artculo 58 de esta ley.
Por consiguiente, la regla general es la anulacin de los crditos
no afectados al finalizar el ejercicio. Pero dicha regla tiene su
excepcin en los supuestos que contempla el art. 58 LGP, relativo a
las incorporaciones de crditos, segn el cual, los remanentes de
crdito de un ejercicio se podrn incorporar a los crditos de un
ejercicio posterior en los siguientes casos: a) Cuando as lo
disponga una norma de rango legal.b) Los procedentes de las
generaciones a que se refiere el apartado 2 del artculo 53, en sus
prrafos a) y e).c) Los derivados de retenciones efectuadas para la
financiacin de crditos extraordinarios o suplementos de crdito,
cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento
previsto en esta ley y las leyes de concesin hayan quedado
pendientes de aprobacin por el Parlamento al final del ejercicio
presupuestario.d) Los que resulten de crditos extraordinarios y
suplementos de crdito que hayan sido concedidos mediante norma con
rango de ley en el ltimo mes del ejercicio presupuestario
anterior.Adems, en cuanto a la forma como se financiarn estas
incorporaciones de crditos, el art. 58 LGP aade:Las incorporaciones
de crdito que afecten al presupuesto del Estado se financiarn
mediante baja en el Fondo de Contingencia conforme a lo previsto en
el artculo 50 de esta ley o con baja en otros crditos de
operaciones no financieras.Las incorporaciones de crdito en el
Presupuesto de organismos autnomos y entidades de la Seguridad
Social nicamente podrn realizarse con cargo a la parte del
remanente de tesorera que al fin del ejercicio anterior no haya
sido aplicada al presupuesto del organismo.En el presupuesto de la
Seguridad Social podrn incorporarse a los correspondientes crditos,
los remanentes que resulten de los crditos extraordinarios y
suplementos de crdito autorizados en el ltimo mes del ejercicio
anterior.
Igualmente, hay que recordar que los apartados 2 y 3 del artculo
34 prevn excepciones a la regla general de imputacin de derechos y
obligaciones al ejercicio presupuestario. En particular, se
aplicarn a los crditos del presupuesto vigente en el momento de la
expedicin de las rdenes de pago, las obligaciones que resulten de
la liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus
retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado as
como las que tengan su origen en resoluciones judiciales (art. 34.2
LGP). Ms an, los titulares de los departamentos ministeriales podrn
autorizar, previo informe favorable de la Direccin General de
Presupuestos, la imputacin a los crditos del ejercicio corriente de
obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia
de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el
ordenamiento, para los que hubiera crdito disponible en el
ejercicio de procedencia (art. 34.3 LGP). Por ltimo, es importante
destacar la importancia de estas operaciones desde el punto de
vista del control del presupuesto, razn por la cual, el art. 130
LGP establece que la liquidacin del presupuesto ha de formar parte
de la informacin que debe incluir la Cuenta General del Estado (de
la cual nos ocuparemos al tratar el Control del presupuesto).
5. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO
El control de la ejecucin del presupuesto suele ser considerada
la ltima fase del ciclo presupuestario, a pesar de que no se ejerce
exclusivamente cuando han finalizado las fases de elaboracin,
aprobacin y ejecucin del presupuesto. El control podra definirse
como el conjunto de medidas y dispositivos de naturaleza poltica,
econmica o jurdica establecidos por el ordenamiento jurdico con el
objetivo de asegurar que la gestin del presupuesto se ajusta a las
normas y a los principios por los que se rige.La necesidad de este
control es evidente y se resume en la exigencia de dar efectividad
a las disposiciones de la Ley de Presupuestos imponiendo su
cumplimiento. Ello interesa, en primer lugar, al poder legislativo
que aprob dicha Ley, adoptando as las decisiones fundamentales
sobre el gasto pblico; en segundo lugar, al mismo poder ejecutivo,
como medida de orden en relacin con el funcionamiento de la
Administracin y la actividad econmica del Estado, y en definitiva a
los ciudadanos que soportan los tributos, a quienes importa mucho
que los fondos pblicos no sean malversados o despilfarrados.Pueden
hacerse diversas clasificaciones de los controles de la ejecucin
del presupuesto, entre las que destacaremos por su importancia las
dos siguientes: Control interno, externo y poltico. Esta
clasificacin se funda en la naturaleza del rgano que realiza el
control y en su posicin respecto al poder ejecutivo. El control
interno se ejerce por rganos de la Administracin, mientras que el
externo se lleva a cabo por rganos independientes de aquella.
Finalmente, se llama control poltico al que realiza el propio rgano
legislativo, que naturalmente tambin es externo al ejecutivo. Esta
clasificacin es la que tomaremos como gua para el desarrollo de
esta exposicin. Control de legalidad y eficiencia. Esta
clasificacin atiende al criterio del control, es decir, a la ndole
de las reglas o a principios bajo los cuales se examina la
actividad controlada. El control presupuestario clsico era
esencialmente un control de legalidad, destinado a comprobar si se
han respetado las normas jurdicas que rigen el gasto pblico.
Actualmente, se presta tambin atencin al examen de la adecuada
utilizacin de los recursos econmicos de que dispone el Estado.
5.1 El control interno: la Intervencin General de la
Administracin del Estado
El control administrativo o interno de la gestin econmica y
financiera del sector pblico estatal se atribuye a la Intervencin
General de la Administracin del Estado (en adelante, IGAE), con
arreglo a lo previsto en los artculo 140 a 175 de la LGP.Las
funciones de la Intervencin se ejercitan o bien por el propio
Interventor General o bien por los llamados Interventores
Delegados. Estos se pueden clasificar en dos grupos: por un lado,
los encuadrados en los distintos Ministerios, Organismos autnomos u
otros rganos administrativos; por otro, los Interventores
Territoriales.
5.1.1. La funcin interventora: el control previo de
legalidad
La funcin interventora, regulada en los artculos 148 a 156 LGP,
tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos
del sector pblico estatal que den lugar al reconocimiento de
derechos o a la realizacin de gastos, as como los ingresos y pagos
que de ellos se deriven, por lo que constituye un control previo de
legalidad que solo se aplica a la actividad financiera de la
Administracin General del Estado, de sus organismos autnomos y de
las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social.De acuerdo con el apartado 1 del artculo 150 de la LGP la
funcin interventora se ejerce en dos modalidades: mediante la
intervencin formal que consiste en la verificacin del cumplimiento
de los requisitos legales necesarios para la adopcin del acuerdo; y
mediante la intervencin material por las que se comprueba la real y
efectiva aplicacin de los fondos pblicos. El control interno se
realiza al mismo tiempo que se produce el gasto pblico y acompaa a
ste en las sucesivas fases del procedimiento que le sirve de cauce.
Esta caracterstica ha llevado a distinguir dentro del control
administrativo cuatro fases que enlazan con las distintas fases del
procedimiento administrativo de realizacin del gasto pblico, tal y
como muestra el siguiente cuadro:
Fases del procedimiento de gastoModalidad de control
Autorizacin del gastoIntervencin crtica o fiscalizacin
previa
Reconocimiento de la obligacinIntervencin material de las
inversiones
Ordenacin del pagoIntervencin formal de la ordenacin del
pago
Realizacin del pagoIntervencin material del pago
Adems, de acuerdo con el art. 152 LGP, el gobierno puede
autorizar que en algunos supuestos, la fiscalizacin e intervencin
previas previstas en el art. 150 LGP se limiten a comprobar ciertos
aspectos bsicos, como la existencia de crdito presupuestario, que
los gastos o autorizaciones se proponen a un rgano competente o la
competencia del rgano de contratacin o del concedente de la
subvencin.Durante la realizacin de la fiscalizacin, la Intervencin
puede formular reparos por escrito para manifestar su desacuerdo
con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento
seguido para su adopcin. El art 154 LGP regula los efectos del
reparo estableciendo que su formulacin suspender la tramitacin del
expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanacin de las
deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptacin del
reparo, por la resolucin del procedimiento previsto en el artculo
siguiente (art. 154 LGP). En este sentido, si el rgano gestor se
encuentra en desacuerdo con el reparo, podr plantear una
discrepancia motivada por escrito (art. 155 LGP).5.1.2 El control
financiero permanente
El control financiero permanente, regulado en los artculos 157 a
161 LGP, tiene por objeto verificar de forma continua la situacin y
el funcionamiento de las entidades del sector pblico estatal en el
aspecto econmico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la
normativa y directrices que la rigen y, en general, para comprobar
si la gestin se ajusta a los principios de buena gestin financiera
y, en particular, al cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria y equilibrio financiero. Se trata, pues, de un
control econmico, que persigue una mejor gestin y un ahorro en el
manejo de los fondos pblicos.Las actuaciones de control financiero
permanente a efectuar en cada ejercicio as como su alcance se
determinan en el Plan Anual de Control Financiero Permanente
elaborado por la IGAE. Todas las actuaciones de control financiero
que se realicen debern documentarse en informes y anualmente se
elaborar un informe comprensivo de los resultados de las
actuaciones de control financiero permanente realizadas en el
ejercicio. Adems, con base en las recomendaciones y propuestas de
actuacin para los rganos gestores, la IGAE podr formular informes
de actuacin y medidas correctoras que se dirigirn al titular del
departamento del que dependa la entidad controlada, y en caso de
discrepancia, se elevarn al Consejo de Ministros.
5.1.3 La auditora pblica
De acuerdo con el artculo 162 de la LGP la auditora publica
consiste en la verificacin a posteriori de la actividad
econmico-financiera del sector pblico estatal, mediante la
aplicacin de los procedimientos de revisin contenidos en las normas
de auditoras y en las instrucciones que dicta la IGAE.Las formas de
ejercicio de la auditora pblica son las previstas en el artculo
164.1 LGP: La auditora de regularidad contable, consistente en la
revisin y verificacin de la informacin y documentacin contable con
el objeto de comprobar su adecuacin a la normativa contable y, en
su caso, presupuestaria que le sea de aplicacin. La auditora de
cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificacin de que los
actos, operaciones y procedimientos de gestin econmico-financiera
se han desarrollado de conformidad con las normas que le son de
aplicacin. La auditora operativa, que constituye el examen
sistemtico y objetivo de las operaciones y procedimientos de una
organizacin, programa, actividad o funcin pblica, con el objeto de
proporcionar una valoracin independiente de su racionalidad
econmico-financiera y su adecuacin a los principios de buena
gestin, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las
recomendaciones oportunas en orden a la correccin de aquellas.Los
resultados de cada auditora se reflejan en informes redactados
conforme a las normas establecidas por la IGAE, que se remiten al
titular del organismo o entidad controlada, al departamento del que
dependa o al que est adscrito, y al Ministro de Hacienda.
5.2 El control externo: el Tribunal de Cuentas del Estado
En Espaa, el control externo o jurisdiccional de la ejecucin de
los Presupuestos se atribuye al Tribunal de Cuentas. En efecto, el
artculo 136.1 de la Constitucin proclama que el Tribunal de Cuentas
es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin
econmica del Estado, as como del sector pblico, dependiendo
directamente de las Cortes Generales y ejerciendo sus funciones por
delegacin de ellas en el examen y comprobacin de la Cuenta General
del Estado. El Tribunal de Cuentas se regula por la Ley Orgnica
2/1982, de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas (en adelante
LOTCU).Sobre su relacin con las Cortes Generales, conviene destacar
que pese a que la Constitucin proclama su dependencia respecto a
las Cortes Generales, esto tiene un significado ms poltico-histrico
que jurdico, puesto que lo que se persigue principalmente es
garantizar la independencia del Tribunal respecto al poder
ejecutivo. En virtud de esta relacin, las Cortes pueden hacer
indicaciones y sugerencias al Tribunal o pedirle informes, pero
siempre que con ellos no influyan en el contenido del ejercicio de
sus funciones, puesto que en este el Tribunal es independiente
incluso del poder legislativo (art. 5 LOTCU).Del artculo 1 de la
LOTCU se extraen sus principales caractersticas: El Tribunal de
Cuentas es un rgano previsto en la Constitucin que depende
directamente de las Cortes Generales, de ah que se afirme que es un
control externo a la Administracin. El Tribunal de Cuentas es el
supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica
del sector pblico estatal, autonmico y local. Hay que tener en
cuenta que el artculo 153.d) de la Constitucin dispone que el
control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas
se ejercer en su vertiente econmica y presupuestaria, por el
Tribunal de Cuentas. No obstante, la mayora de Comunidades Autnomas
cuentan con rganos de control externo para fiscalizar la actividad
financiera del sector pblico autonmico y local de su territorio. En
el caso de Catalua, esta funcin la ejerce la Sindicatura de Cuentas
de Catalua. El Tribunal de Cuentas es el nico competente para
efectuar un control jurisdiccional de las cuentas y de la gestin
econmica del sector pblico espaol.Las funciones propias del
Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo establecido en los artculos
2 y 4.2 de la LOTCU son dos:La fiscalizacin externa, permanente y
consuntiva de la actividad econmico-financiera del sector pblico
que tambin se extender a la fiscalizacin de las subvenciones,
crditos, avales, y otras ayudas del sector pblico percibidas por
personas fsicas o jurdicas, con el fin de comprobar el sometimiento
de dicha actividad a los principios de legalidad, eficiencia y
economa (art. 9 LOTCU). El resultado de la fiscalizacin se expone
por el Tribunal por medio de informes o memorias y de notas que se
elevan a las Cortes Generales y se publican en el BOE. En estos
documentos el Tribunal har constar cuantas infracciones, abusos o
prcticas irregulares haya observado, con indicacin de la
responsabilidad en que, a su juicio, se hubiere incurrido y de las
medidas para exigirla (art. 12 LOTCU). Tambin propondr las medidas
a adoptar, en su caso, para la mejora de la gestin
econmico-financiera del sector pblico (art. 14 LOTCU). Entre todos
los informes, cobra especial relevancia el que por imperativo
constitucional debe remitir el Tribunal anualmente a las Cortes, en
el que se comprende el resultado del examen de la Cuenta General
del Estado (art. 136.2 CE).El enjuiciamiento de la responsabilidad
contable en la que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de
caudales o efectos pblicos. La responsabilidad contable es una
modalidad de responsabilidad patrimonial, que conlleva la obligacin
de indemnizar a la Hacienda Pblica por los daos y perjuicios
causados a la misma, ya que el fin de la exigencia de esta
responsabilidad es el reintegro al Tesoro Pblico de los daos y
perjuicios causados, siendo compatible con otro tipo de
responsabilidades, principalmente disciplinarias o penales. El
artculo 49 Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas delimita el concepto de responsabilidad
contable y seala sus notas fundamentales, a saber: que se trate de
un ilcito contable, o lo que es los mismo, una accin u omisin
contraria a las leyes reguladoras del rgimen presupuestario y de
contabilidad a las entidades del sector pblico; efectuada con dolo,
culpa o negligencia grave por quienes tengan a su cargo el manejo
de fondos pblicos; y que produzcan un menoscabo evaluable
econmicamente en los caudales pblicos.
5.3 El control parlamentario: la Cuenta General del Estado
Se denomina control poltico al ejercido por el Parlamento sobre
la ejecucin del Presupuesto. Este control es una consecuencia lgica
del poder de aprobar los gastos pblicos, que a su vez, deriva del
derecho a consentir las cargas tributarias. Con l se cierra el
sistema de las competencias financieras del rgano legislativo.El
control parlamentario puede llevarse a cabo en dos momentos
distintos: durante la ejecucin del Presupuesto y una vez que esta
ha concluido; puede ser, por tanto, concomitante y a posteriori.
Este ltimo consiste en el examen y aprobacin de la Cuenta General
del Estado, que es un resumen contable de la actividad financiera
del perodo que elabora la IGAE y que debe incorporar la liquidacin
del Presupuesto (art. 130 LGP). Con ella se cierra el ciclo
presupuestario, que se haba iniciado en el Parlamento mismo con la
aprobacin de la Ley de Presupuestos.
5.3.1 El control concomitante
Durante la ejecucin del Presupuesto las Cortes ejercitan su
funcin de control generalmente sobre la base de los informes o
memorias extraordinarios y de las mociones o notas que les dirija
el Tribunal de Cuentas, comunicndoles el resultado de su actuacin
fiscalizadora (art. 12.1 LOCTU). En virtud de la dependencia que el
Tribunal tiene respecto de las Cortes, estas pueden instar de aquel
la prctica de determinadas investigaciones. Tambin est encaminado a
permitir dicho control el deber que tiene el Ministerio de Hacienda
de remitir mensualmente a las Cortes determinados datos relativos a
la ejecucin de los Presupuestos.
5.3.2 El control a posteriori. La Cuenta General del Estado
La Cuenta General del Estado es un documento contable en el que
se registra fundamentalmente la ejecucin de los Presupuestos
Generales del Estado, as como las operaciones de Tesorera
realizadas durante el ejercicio, arrojando el resultado (supervit o
dficit) de dicha ejecucin y en general de la actividad financiera
del sector pblico estatal. Segn el artculo 130.1 LGP, la Cuenta
General del Estado se compone de la Cuenta de la Administracin
General del Estado y la de los Organismos autnomos tanto
administrativos como industriales, comerciales, financieros y
anlogos, a las que se unen las cuentas de la Seguridad Social y de
las Sociedades estatales. Por lo que respecta al procedimiento de
aprobacin de la Cuenta General del Estado de cada ao, hay que
indicar que se formar por la IGAE y se elevar al Gobierno para que
la remita al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del ao
siguiente al cual se refiera (art. 131.1 de la LGP). El Tribunal de
Cuentas, por delegacin de las Cortes Generales, proceder a examinar
y comprobar la Cuenta General del Estado en el plazo de 6 meses
contados a partir de la fecha en que la haya recibido. El Pleno del
Tribunal, odo el Fiscal, dictar la declaracin definitiva que le
merezca para elevarla a las Cmaras con la oportuna propuesta, dando
traslado al Gobierno (art. 132 de la LGP).Para finalizar debe
destacarse, adems, que el artculo 136 de la LGP establece la
obligacin para la IGAE de publicar en el BOE, o en otros medios que
considere apropiados, con periodicidad anual, un resumen de los
principales estados y documentos que conformen la Cuenta de la
Administracin General del Estado.
6. PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS, DE LOS ENTES
LOCALES Y DE LA UNIN EUROPEA
6.1. Los presupuestos de las Comunidades AutnomasEstos
presupuestos se rigen fundamentalmente por los artculos 134, 137 y
156 CE; artculos 17.a y 21 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de
diciembre de 1980, de Financiacin de las Comunidades Autnomas
(LOFCA). En el caso de Catalua, adems, por los artculos 80, 81 y
212 del Estatuto de Autonoma de Catalua (EAC); el Decreto
Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el cual se aprueba el
Texto refundido de la Ley de finanzas pblicas de Catalua; y Ley
18/2010, de 7 de junio, de la Sindicatura de Cuentas.
6.2. Los presupuestos de los entes localesSu regulacin se
encuentra Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Rgimen Local (LRBRL); Real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, por el cual se aprueba el Texto Refundido de la Ley
reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL); Real decreto
500/1990, de 20 de abril, por el cual se desarrolla el Captulo
primero del Ttulo sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, en materia de
presupuestos.Segn el artculo 162 del TRLHL, Los presupuestos
generales de las entidades locales constituyen la expresin cifrada,
conjunta y sistemtica de las obligaciones que, como mximo, pueden
reconocer la entidad y sus organismos autnomos, y de los derechos
que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, as como
de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades
mercantiles, el capital social de las cuales pertenezca ntegramente
a la Entidad local correspondiente. En los preceptos siguientes se
desarrolla el mbito temporal, el contenido del presupuesto general,
la estructura y otras especialidades respecto al rgimen general. La
potestad reglamentaria local en materia presupuestaria se ejerce
mediante las Bases de Ejecucin del Presupuesto. Estas Bases
contienen unas autnticas normas presupuestarias propias de cada
Corporacin, y, de acuerdo con los artes. 165.1 in fine y 6 del RD
500/1990, contienen la adaptacin de las disposiciones generales en
materia presupuestaria a la organizacin y circunstancias de cada
entidad y de sus organismos autnomos, as como aquellas otras que
sean necesarias para su correcta gestin. Las entidades locales
pueden regular en las Bases de Ejecucin del Presupuesto entre otras
materias: los niveles de vinculacin jurdica de los crditos; las
normas del procedimiento de ejecucin del presupuesto; la regulacin
de los compromisos de gastos plurianuales; o las normas sobre la
expedicin de rdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.
..
6.3 Unin EuropeaLa regulacin bsica relativa al presupuesto de la
Unin Europea se encuentra en los artculos 310 a 325 del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea y (CE, Euratom) n 1605/2002 del
Consejo, de 25de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento
financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades
Europeas. Como principios aplicables al mismo se recogen los de
unidad y de veracidad presupuestaria, anualidad, equilibrio, unidad
de cuenta, universalidad, especialidad, buena gestin financiera. Su
elaboracin corresponde a la Comisin, que debe ser aprobado por el
Consejo y el Parlamento. En su estructura existe un estado general
de gastos de ingresos, as como una seccin por institucin europea
(Parlamento, Comisin, etc.), con el estado de ingresos y gastos de
la misma. La ejecucin del presupuesto corresponde a la Comisin, que
lo ejecuta de acuerdo con tres modalidades diferentes: de forma
centralizada (ejecuta la Comisin); en gestin compartida (la Comisin
con un Estado miembro) o descentralizada (la Comisin con un tercer
Estado); o bien en gestin conjunta (Comisin con organizaciones
internacionales). Por lo que respecta al control, debe destacarse
el papel del Tribunal de Cuentas Europeo, que realiza el control
externo del presupuesto, examinando la legalidad y regularidad de
acuerdo con los Tratados de los ingresos y gastos.
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