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Corea y el Cono Sur de Amrica
Corea y el Cono Sur de Amrica: el jardn de senderos que se
bifurcan.
Mario Matus G.Analista del Instituto Internacional de
GobernabilidadE-mail: [email protected]
Resumen
Este artculo analiza las dimensiones estructurales que explican
elproceso de divergencia entre Corea del Sur y el Cono Sur de
Am-rica Latina entre 1960 y 1997. Se pone especial acento en
destacarque los roles cumplidos por el Estado coreano como agente
promo-tor de claves institucionales dinamizadoras del desarrollo
-tanto enla superacin de barreras de Antiguo Rgimen, en la
construc-cin de capacidades empresariales basadas en un modelo de
apren-dizaje e innovacin tecnolgica, en la construccin de capital
hu-mano y en la formulacin de una estrategia exportadora
original-correspondieron a diversas capacidades histricamente
adquiridasque escasamente han estado presentes en el Cono Sur y que
se sin-tetizan en la impotencia del Estado en cumplir integralmente
estastareas de largo aliento, incluso en lo que se refiere a
proporcionarentornos estables para la actividad econmica. Desde ese
punto devista, se seala que el Cono Sur ha entrado slo
recientemente enuna dinmica de aprendizaje de estas capacidades,
pero se advierteque an es un proceso lento, parcial e incompleto,
dadas las limita-ciones estructurales impuestas por la
especificidad de la regin, eltardo inicio del proceso y el sesgo
dominante contra toda actua-cin del Estado.
Introduccin
A comienzos de la dcada de 1960 Amrica Latina pareca con certeza
des-tinada a ser la regin emergente que seguira los pasos de las
naciones msdesarrolladas. En aquellos aos, el PIB per cpita de la
regin era en promedioel segundo en importancia despus de las
naciones ms industrializadas, y tantolos pases rabes, como Europa
del Este y Asia Oriental, quedaban relegados alugares posteriores.
Cuarenta aos ms tarde la renta per cpita de AmricaLatina slo supera
a la de Asia Meridional y a la de frica (BID, 2000:VI). Noes de
extraar que los pases rabes, con sus recursos energticos, hayan
so-brepasado a Amrica Latina, como tampoco resulta incongruente que
la rentapromedio de los pases de Europa del Este la haya
aventajado, dadas las mejo-
Revista Instituciones y Desarrollo N 11 (2002) pgs. 103-165.
Institut Internacional de Governabilitat deCatalunya, Crsega 255, 5
1 08036 Barcelona, Espaa
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Mario Matus G.
ras relativas ocurridas en la era Krushev, y a pesar del
posterior deterioro gene-ral de las condiciones de vida a partir de
1990. Pero si llama la atencin que laregin de Asia Oriental,
conformada entre otros pases, por los llamados 4tigres asiticos
tambin lo haya hecho, considerando que Amrica Latina con-t con
condiciones iniciales ms favorables para desarrollarse y que la
fase decrecimiento asitica fue mucho ms tarda, producto de la
situacin de post-guerra. En todo caso, como puede apreciarse en la
figura 1, slo a partir de 1980la divergencia entre ambas regiones
comenz a hacerse notar.
Figura 1. Trayectoria comparada del PIB per cpita PPA del Cono
Sur deAmrica Latina vs/ media de 3 tigres asiticos (a precios
corrientes in-ternacionales)
Fuente: diseo propio, a partir de World Bank; "World Development
Indicators on CD-ROM 2000". Washington2000.Nota :La media de Amrica
Latina no incorpora a Mxico, Bolivia y Cuba, para los que no haban
suficientesdatos. La media de Asia Oriental incluye a Hong Kong,
Corea y Singapur. Los datos de Taiwan eran insuficientes.
Desde cundo empez realmente la evolucin divergente de ambas
regio-nes? Qu fenmenos impulsaron direcciones tan distintas?. En
gran medida, laliteratura especializada se ha encargado de
justificar la necesidad y la potenciade esa comparacin como la
indagacin de los principales interrogantes queresultan de ella,
pero poco se ha avanzado en localizar los principales
procesossubyacentes. Por ello, resulta sumamente esclarecedor
comparar la envergaduray el carcter de las principales
transformaciones ocurridas en ambas regiones,en la idea de
identificar su naturaleza y la amplia gama de sus
consecuencias,especialmente desde un trasfondo econmico
institucional. Por qu, en ltimainstancia, conviene apelar a
razonamientos institucionales?. Esperamos que losargumentos que
siguen puedan ser lo suficientemente elocuentes para justificarsu
presencia. Comencemos nuestro examen.
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
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1994
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1996
1997
1998P
IB x
cap
PP
A
Media Cono Sur Media A. Latina Media 3 Asia Oriental
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A partir de la figura 1 podemos constatar ciertas dinmicas
interesantes. Laprimera observacin general es que hubo tres oleadas
de divergencia entre lostres tigres asiticos para los que
disponamos de datos estandarizados (HongKong, Corea y Singapur) y
el Cono Sur y Amrica Latina, en general. La primerafase de
divergencia fue relativamente suave -por lo mismo, casi
imperceptible-y transcurri entre 1975 (momento en que exista casi
un total paralelismo conel promedio latinoamericano) y 1980. A
partir de ese ao se abre una segundafase en la que al mal desempeo
econmico de Amrica Latina durante la dca-da de 1980 se suma el
acelerado despegue de las economas del Asia Oriental,generando una
brecha que se va ensanchando a ritmos cada vez mayores entre1981 y
1988. A partir de ese ltimo ao, la estabilizacin latinoamericana
-conseguida con fuertes programas de ajuste- no logra evitar el
empeoramientode su atraso relativo respecto a los tres pases
asiticos considerados, situacinque se mantiene hasta 1997, momento
en el que asom la llamada crisis asiti-ca. La duplicacin de la
brecha de renta entre la segunda y tercera fase, sugierea su vez,
que el atraso relativo de Amrica Latina respecto al Sudeste
Asiticono es meramente atribuible a la "dcada perdida" de 1980,
sino ms bien questa se debe a una suma de efectos acumulados,
vinculados a un conjunto deexperiencias y capacidades
insatisfactorias, respecto a las que la crisis de ladeuda -en lo
que toca a las condiciones internas y al grado de madurez de
laspolticas econmicas- sera un reflejo.
Una segunda observacin que corrobora la fuerza del proceso de
divergen-cia es que, abstrayendo el desempeo por pases (en el que
Chile representa uncaso de relativo pero limitado xito), ninguna de
las regiones de Amrica Latina(Cono Sur, Comunidad Andina y A.
Central + Caribe Latino) escap a estatendencia general. A pesar de
que cada subconjunto evolucion a distintos ni-veles, ninguno de
ellos logr generar un proceso de relativa convergencia soste-nida,
no obstante la dcada de 1990 signific una clara mejora respecto
alperodo anterior. La razn es que mientras alguna regin de Amrica
Latina serecuperaba y volva a crecer a tasas significativas (como
aparenta ser el caso delCono Sur), los tres pases asiticos
considerados crecan a tasas muy superiores,lo suficiente como para
ensombrecer el progreso real americano e impedir an-lisis
triunfalistas adjudicables al conjunto del Cono Sur, paradjicamente
a pe-sar de que tanto en trminos de progresos en Desarrollo Humano
como endisminucin de la Pobreza Humana apareca una clara senda de
avance.
Una tercera observacin se refiere a la relacin entre
transformaciones es-tructurales, cambios en la poltica econmica y
los efectos resultantes. Como esde esperar, tuvo que mediar un
plazo -diferente segn la envergadura del cam-bio- para que algunas
transformaciones o lineamientos de poltica econmicaen las regiones
comparadas decantaran sus efectos sobre ambos procesos y ge-neraran
en ellos un sentido divergente. En algunos casos, podemos estimar
unarepercusin relativamente inmediata, y en otros, los efectos slo
pueden serobservables claramente en una perspectiva ms larga. En
cualquier caso, ambasdinmicas expresan el grado de virtud/defecto
de las operaciones de polticaeconmica como de las transformaciones
de tipo estructural a travs de ten-
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dencias de largo plazo. En lo que sigue, trataremos de demostrar
que estas din-micas de largo plazo pueden ser ledas como
aprendizaje de capacidades econ-micas de tipo institucional.
Conocidos los factores concurrentes en cada una de estas fases,
y conside-rando los efectos a mediano y largo plazo de cada uno de
los cambios de polti-ca y de replanteamiento de los escenarios
econmicos, estaremos en condicinde examinar las dinmicas
institucionales que subyacen a las principales trans-formaciones.
Para ello, acudiremos a una tabla comparativa (Cuadro 1) de
losprincipales entornos y transformaciones, y sus repercusiones
dentro del mismoperodo como en otros posteriores. Hemos escogido la
evolucin de los pasesdel Cono Sur, que son los que sin duda
reflejan mejores desempeos econmi-cos hasta la actualidad, y el
caso especial de Corea del Sur -en adelante Corea-por ser el caso
ms exitoso dentro de su regin. Esta eleccin implica
eliminardistancias ms significativas entre Asia Oriental y otras
regiones de AmricaLatina y por tanto, favorece la identificacin de
las dinmicas ms influyentesen los procesos de divergencia. En
algunos casos especficos, se ha incorporadoa Mxico en la media
aritmtica del Cono Sur, cuando era recomendable reali-zar
comparaciones en cuanto a tamao y envergadura de las economas;
enotras comparaciones en un mbito especfico - como es el caso de la
educacin-se han escogido dentro del Cono Sur slo a los pases de
mejor desempeo
La primera fase de cambio la situaremos entre 1960 y 1980, en la
idea deanalizar sus efectos a corto-mediano-largo plazo dentro del
mismo perodo de20 aos. La segunda fase considerada ir desde 1981 a
1988. La tercera y finalir desde 1988 hasta 1997, momento de
estallido de la crisis en Asia y que sededicar a la sntesis final.
Por supuesto, la eleccin de los aos es convencionalpero en gran
medida se sustenta en las propias periodizaciones ya usadas
paraseguir la evolucin de la economa de Corea. Por ese mismo
motivo, tanto losprocesos de transformacin como sus efectos tendrn
a Corea como patrn dereferencia.
Primera Fase de Cambio (1960-1980)
Comenzaremos haciendo un paralelo de ambos procesos a partir del
cuadro1, que los resume para el perodo 1960-1980. Por supuesto,
algunos de los efec-tos de largo plazo deben ser trasladados a las
dos fases posteriores. Cada pero-do, a su vez, presenta un entorno
histrico bsico, que no debe entenderse msall de un condicionamiento
muy general, dado que las transformaciones que losiguen ms abajo no
responden mecnicamente a ese paisaje de tipo general.Por esa misma
razn, slo se le sealan efectos genricos, que nicamente sedesglosan
en el caso de transformaciones esenciales. A su vez, entre aquellas
nonecesariamente existe un orden de precedencia o de causalidad
lineal. Slo selas ha enunciado en virtud de su potencial
transformador y de su propia especi-ficidad dentro del proceso de
cambio. Evidentemente, las repercusiones son
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Corea y el Cono Sur de Amrica
parte del debate, aunque muchas de ellas ya se encuentran
respaldadas por tra-bajos de gran influencia, que citaremos slo en
los casos ms indispensables.
Cuadro 1. Transformaciones y efectos comparados Corea / Cono Sur
A.Latina 1960-1980
Entornos histricos subyacentes y transformaciones o permanencias
relevantes
Efectos de corto-mediano-largo plazo dentro del perodo Fases de
Cambio
Corea Cono Sur de Amrica Latina
Corea Cono Sur de Amrica Latina
Entorno histrico Entorno histrico
Aprovechamiento extremo de la experiencia colonial japonesa y
situacin de post-guerra (de Corea).
Predominio de formas populistas o de fuertes fracturas polticas,
decadencia del modelo sustitutivo
Escenario de recuperacin
Escenario de crisis latentes
Transformaciones relevantes del perodo
Transformaciones o inercias relevantes del perodo
1. Aparicin de un tipo de Estado fuerte, dotado de una gran
capacidad de autonoma y gestin
1. Mantenimiento de un Estado dbil, con escasa autonoma respecto
a las presiones patrimonialistas de los agentes polticos, incluye
gobiernos de facto o autoritarios
Libertad de accin para planificar y ejecutar polticas de impacto
estructural en la economa
Polticas de impacto estructural trabadas por las crisis del
modelo de crecimiento, por la dependencia a condiciones de
patrimonialismo, de compromiso y a graves condiciones de
agencia
a) Reforma agraria acompaada de modernizacin, surgimiento
orgnico de la industria
a) Rezago agrario, modernizacin parcial (redistribuciones
prediales), surgimiento inorgnico de la industria
b) Urbanizacin tarda, pero intensa y vinculada al crecimiento de
la actividad industrial
b) Urbanizacin temprana, pero dislocada de una transformacin
productiva armnica, crecimiento de la marginalidad urbana
2. Superacin de barreras premodernas al desarrollo
2. Pervivencia de condiciones de Antiguo Rgimen que coexisten
con modernizacin parcial
c) Impulsos positivos para la aceleracin de la Transicin
Demogrfica
c) Impulsos negat ivos que retardan la Transicin Demogrfica,
otro factor en el mantenimiento de la pobreza
a) Administracin discrecional de la inflacin
b) Empeoramiento creciente en el manejo de la inflacin
b) Control equilibrado de los dficit presupuestarios
b) Presiones permanentes para ensanchar los dficit
presupuestarios
c) Uso heterodoxo y eficiente del tipo de cambio
c) Predominio de tipos mltiples y variabilidad excesiva del tipo
medio
d) Evolucin muy positiva del Ahorro Interno Bruto
d) Estancamiento y fuerte deterioro en la capacidad de
ahorro
e) Elevada inversin interna e) Estancamiento en la capacidad de
inversin interna y externa
1960-80
3. Establecimiento de reglas macroeconmicas bsicas para
estabilidad
3. Predominio de entorno macroeconmico errtico
f) Crecimiento notable, cambio de la estructura productiva y
mayor participacin de exportaciones en la economa
f) Crecimiento moderado, mantenimiento de estructura productiva
y crecimiento moderado del peso de exportaciones en el PIB
Fuente: elaboracin propia.
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Algunas de las transformaciones, siendo inicialmente
trascendentales, pasana la segunda y tercera fase, y con ello,
adquieren mayor fuerza transformadora.En otros casos, el efecto
transformador no se proyecta en el tiempo debido a laausencia de
acciones que lo profundicen y lo consoliden, o simplemente a
laaparicin de transformaciones en sentido antagnico, que terminan
por restar-les poder y les impiden consolidarse como cambios
estructurales. El grado decontinuidad de las transformaciones
estructurales es lo que permite no slo sucarcter acumulativo, sino
adems el sentido que otorgan al modelo de desarro-llo, y es lo que
nos permitir deducir los principales desempeos institucionalesa
largo plazo. Desde este punto de vista acumulativo, los 20 aos que
medianentre 1960 y 1980 condensan la mayor parte de las
intervenciones estructuralesen la economa y pueden combinarse muy
bien con el proceso de decadencia yde abandono final (a excepcin
parcial de Brasil) del modelo sustitutivo deimportaciones en el
Cono Sur. Por tratarse de un perodo bastante largo, esnatural que
en l se concentren la mayor parte de las transformaciones
oreorientaciones fundamentales.
Hemos situado dos contextos histricos muy dispares al comienzo
de la fase1960-1980. En el caso de Corea, se trata de una situacin
de recuperacingeneral despus de una seria crisis contextualizada
por la Guerra de Corea. Sinembargo, a pesar del tono dramtico de la
guerra, existen elementos positivos.La experiencia colonial bajo el
dominio japons ha dejado ciertas experienciasfundamentales,
especialmente el paradigma industrializador y capacidades
em-presariales concentradas en empresas del sector pblico. La
post-guerra ha sig-nificado un fuerte flujo de ayuda directa por
parte de EE.UU, un traspaso decapacidades organizativas y
tecnolgicas y el incentivo para acometer transfor-maciones
fundamentales en reas de mucho atraso -especialmente en el
sectoragrario y en la pauta de crecimiento demogrfico (Bustelo,
1994). Polticamentehablando, la tutela de EE.UU. sobre los
gobiernos ha dejado una tremenda li-bertad de accin al Estado,
dentro de ciertos lmites sealados por la polticaexterior
norteamericana. El contraste principal con la ruina inmensa
ocasiona-da por la guerra es la existencia de inmensos recursos y
capacidades disponiblesa bajo costo. La dictadura de Park, desde
1961 hasta 1975 -ao de su asesinato-debe ser considerada clave en
cualquier anlisis de este perodo.
Sin embargo, los rasgos autoritarios de Corea no deben inducir a
error. Apesar que la tendencia natural de algunos analistas se
orienta a identificar dicta-duras con modernizacin econmica, la
comparacin con el Cono Sur de Am-rica Latina seala que las
dictaduras militares prolongadas no necesariamentelogran los mismos
resultados. Los regmenes dictatoriales del Cono Sur, que
seprolongaron desde fines de los aos 60s hasta fines de los 80s, an
en el casoms "exitoso" de Chile -golpeado duramente por una crisis
hasta mediados dela dcada de 1980- jams consiguieron los resultados
de Corea. Lo autoritario,por tanto, no es ms que una envoltura
superficial en que hay que penetrar paralocalizar las dinmicas
esenciales.
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Comparada a esta evolucin, la del Cono Sur es muy diferente. A
comienzosde la dcada de 1960 estaba ingresando a una fase de
considerable inestabilidadmarcada por la incapacidad del sistema
poltico en conseguir mejores resulta-dos econmicos, en tanto las
demandas sociales estaban aumentadoexponencialmente en la medida
que se ampliaban los derechos electorales. Enmuchos casos, el
caudillismo y el populismo se repartan el escenario polticodada la
dificultad de los partidos en construir consensos estables
(Argentina,Brasil, Paraguay). En otros casos, si bien los partidos
seguan teniendo legitimi-dad y capacidad de representacin (Chile y
Uruguay), se estaba generando uncuadro de polaridad que haca
imposible generar una base de mnima estabili-dad (Touraine, 1989;
Valenzuela, 1989). El principal problema, no obstante,era que la
agudizacin del cuadro poltico segua a las frustraciones
crecientesdel mbito econmico. El proceso sustitutivo vena en franca
decadencia desdeinicios de la dcada de 1950. Por otra parte, los
rasgos populistas se habanacentuado, reflejando en grado
preocupante actitudes patrimonialistas de cap-tura de rentas en
torno al Estado. Se haba forjado un desproporcionado apara-to
burocrtico que inundaba de problemas de agencia no slo al sector
pblicosino que adems impona su lgica rentstica en las relaciones
entre el sectorprivado y el Estado (Dornbusch y Edwards, 1992). A
pesar de ello, el punto departida del Cono Sur era mucho mejor al
atraso relativo de Asia Oriental y as lorevelan todos los
indicadores de calidad de vida. Sin embargo, las
expectativassudamericanas eran sombras. No se vea la posibilidad de
aprovechar lo here-dado para dar un salto cualitativo en temas de
desarrollo. La cadena de golpesmilitares seguidos por largas
dictaduras, en gran medida, no hizo ms que des-nudar estas
falencias, y al paso, volvi a encubrirlas bajo moldes
autoritarios,que en lo fundamental y salvo parcialmente en el caso
de Chile, hicieron pervivirun modelo de Estado vaciado de autonoma,
que continu dependiendo declientelas polticas y de proyectos
populistas y que tuvo la caracterstica deaunar discursos, objetivos
y demandas sociales y econmicas muy dispares. Lasdictaduras del
Cono Sur hasta 1980 -en trminos generales- prosiguieron lamisma
estrategia de desarrollo que haban heredado y cuando sus
resultadoseconmicos empeoraron se vieron en serias dificultades,
como en el caso deArgentina, cuya dictadura acudi a la Guerra de
las Malvinas (1982) como sali-da poltica para intentar reconstruir
su base de apoyo. La peor manifestacin deesta proyeccin del modelo
de desarrollo heredado, con la excepcin de Chile(que no por ello se
libr) fue la situacin de enorme indefensin en que seencontraban las
economas de la zona antes del estallido de la crisis de la
deudahacia comienzos de 1982.
Junto a esta descripcin contextual, y en gran medida vinculada a
ella, tene-mos un primer factor de cambio estructural. En el caso
de Corea, se trata de laaparicin de una forma de Estado con fuertes
atribuciones, muy asociada alcontexto de la Guerra Fra, pero con
caractersticas propias muy importantes(Wade, 1990). Su rasgo
principal fue la importante autonoma que asumi apartir de 1960 para
disear y llevar a cabo importantsimas polticas de transfor-macin
estructural del pas, que en muchos sentidos apareca muy atrasado
enalgunas reas en relacin a los pases del Cono Sur de Amrica
Latina. Pero este
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Mario Matus G.
aspecto no debe ser confundido con el autoritarismo, que en este
caso fue unrasgo que acompa el proceso. Se trat ms bien de la
capacidad del Estadopara generar un proceso autnomo de desarrollo,
en vista de la ausencia defuerzas motrices o agentes
transformadores de tipo moderno (burguesa,empresariado o lite
modernizadora) que contaran con las capacidadesinstitucionales
bsicas requeridas. En estos casos -como en el de Alemania yJapn
como sus principales exponentes- el Estado lleg a adquirir las
capacida-des institucionales fundamentales para arrancar el proceso
y posteriormente lasdifundi a agentes externos a l (Gershenkron,
1968).
Paradjicamente, en el caso de Corea -como en el de Japn- la
presencianorteamericana no impidi la constitucin de ese tipo de
Estado, sino ms bienlo estimul. Existieron condiciones favorables
para que surgieran mayores com-petencias en la administracin
pblica, unidas a la adquisicin y transferenciade numerosas
capacidades tcnicas, de control y de eficiencia. El fantasma dela
guerra y la amenaza constante de su reactivacin, ms la condicin
humillan-te de depender de un aliado poderoso y un ex poder
colonial (Japn) inspiraronun nacionalismo apremiante, que busc
desesperadamente la obtencin de ca-pacidades que permitieran la
autonoma real del pas. El proceso se vio vigoro-samente activado
por una dictadura desarrollista, que tuvo la
suficientemaniobrabilidad para combinar adecuadamente la imitacin y
el aprendizajecon la innovacin y la audacia, en las polticas de
Estado (Amsden, 1989).
En el caso del Cono Sur, la paradoja fue la existencia de un
sobredimensionadocuadro de funcionarios y tcnicos que no logr
generar una poltica de Estado.La causa era la dependencia del
Estado a los arreglos polticos que lo subordi-naban a transacciones
sociales que favorecan a las clases medias, a un sectororganizado
de los trabajadores, y por supuesto, al empresariado nacional,
alcual se le beneficiaba con un mercado cautivo y formas monoplicas
que legarantizaban altos beneficios a pesar de los peridicos
impulsos inflacionarios.
El Estado era el escenario natural en donde las fuerzas polticas
y socialesse distribuan las escasas rentas del modelo de
crecimiento, y por lo tanto, nolograba generar dinmicas nuevas que
impulsaran procesos de desarrollo soste-nible. No exista un
funcionariado de tipo weberiano, que escapara a la
lgicapatrimonialista, y por lo tanto, la actitud clientelista se
extenda por las princi-pales redes sociales (Touraine, 1989).
Cualquier cambio que subvirtiera las cuotasde distribucin de los
poderes dentro y fuera del Estado era indeseable. ElEstado era
prisionero de las fuerzas que lograban acceder a la distribucin
so-cial de las rentas. Por lo tanto, a pesar que participaba como
Estado-empresarialen la produccin, funcionaba ms como asignador de
recursos y de rentas quecomo factor dinamizador del desarrollo. En
la medida que responda a un pactolargamente construido entre grupos
que se comportaban como oligarquas y lasclases medias emergentes,
no poda encarar transformaciones ms all de lassealadas por la ISI y
su capacidad de maniobra era mucho menor para actuarpositivamente
desarrollando transformaciones estructurales. Estos rasgos se
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Corea y el Cono Sur de Amrica
acentuaban mientras mayores grados de populismo impregnaran el
sistema po-ltico y el modelo de crecimiento y mientras ms trabadas
estuvieran algunasreas, como ocurri con las actividades
agrcolas.
Con el arribo de las dictaduras militares, el sentido general de
este escenariono sufri una reorientacin. El Estado, ahora comandado
por los militares, con-centr sus relaciones de compromiso
principalmente con los empresarios y consus propias bases de
sustentacin poltica. El poder se ejerci a favor de laslites en
mayor medida que en la etapa anterior, pero los problemas de la
con-formacin del Estado y su dependencia -ahora velada- a sus bases
poltico-sociales continuaron sin resolverse, dificultando con ello
el cambio hacia unnuevo paradigma, que resultaba demasiado incierto
(Dornbusch y Edwards,1992). Excepcionalmente, cuando oper el cambio
de paradigma, como en lasnuevas polticas econmicas sostenidas por
los militares en Chile, la nueva di-reccin se sostuvo sobre bases
esencialmente dbiles hasta 1985, y slo entre1985 y 1989 se recuper
el crecimiento (Cussen, 2001).
Asociadas a esta notable diferencia en el grado de autonoma y
capacidaddel Estado entre ambas regiones, aparecieron o se
inhibieron importantes ac-ciones transformadoras. En el caso de
Corea, hubo un primer bloque de trans-formaciones que barrieron con
estructuras premodernas que impedan el desa-rrollo.
La primera de ellas fue la progresiva modernizacin de la
actividad agrcolacomo principal soporte de las posteriores
transformaciones econmicas. Lasherramientas ms importantes para
lograrlo fueron la Reforma Agraria y la eli-minacin de la asociacin
latifundio-minifundio, la constitucin de un mono-polio estatal de
compra -de cosechas, de subsidios y crditos diversos-, la
incor-poracin de tcnicas sencillas para elevar la productividad, la
aparicin de ren-tas campesinas como base para una tributacin
creciente y como principal fuentefutura de recursos fiscales, la
constitucin de un importante mercado campesi-no de productos
industriales, la generacin de insumos industriales de base agr-cola
a bajo costo, y la gran disponibilidad de mano de obra industrial
productode la emigracin a las ciudades.
En suma, es una lgica bastante parecida a los procesos histricos
que vivie-ron Europa occidental, EE.UU., y principalmente Japn, en
que la moderniza-cin de la agricultura antecedi y acompa a la
aparicin y fortalecimiento delsector industrial (Bairoch, 1980). A
la transformacin de la agricultura y al sur-gimiento de la
industria dirigida al mercado interno colabor en gran medida
ladisponibilidad de stocks de capital, de tecnologa, y como
explicaremos, el pro-gresivo control del crdito por parte del
Estado, que redujo el impacto de losshocks externos y la
dependencia a la inversin extranjera directa, que tuvo unrol muy
reducido. Los resultados se notan en la Figura 2.
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Mario Matus G.
Figura 2. Modernizacin de la Agricultura 1960-1998
Fuente: Elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators on CD-ROM 2000".Washington, D.C. 2000.
En ella Corea muestra una cada mucho ms pronunciada de la fuerza
detrabajo ocupada en agricultura (incluye caza, pesca y actividades
forestales)que la que exhibe el Cono Sur y Amrica Latina entre 1960
y 1980. Con poste-rioridad, y en la medida de lo que permiten los
datos disponibles, podemosobservar como esa tendencia se acentu con
una cada mucho ms aguda entre1980 y 1990, mientras que tanto el
Cono Sur como el conjunto de AmricaLatina mantuvieron el ritmo de
reduccin ms lento que ya traan desde antes.En el caso de la
participacin de las actividades agrcolas en el PIB, Coreatambin
exhibe una cada ms aguda, con una pequea colina entre 1962 y1964,
que de algn modo refleja el incremento de la produccin agrcola en
lafase inicial de la industrializacin, como respuesta a los
incentivos guberna-mentales ya mencionados. La divergencia ms
notoria con el Cono Sur y Am-rica Latina, sin embargo, se produce
con posterioridad a 1980 y se acentahasta hoy, en la medida que
tanto el Cono Sur como Amrica Latina se hanestancado en la reduccin
de la participacin de la Agricultura en el PIB, debidoa la
reorientacin exportadora hacia productos agrcolas.
El Cono Sur de Amrica Latina ni en la etapa de 1960-1980 ni en
las poste-riores logr experimentar un cambio estructural de tal
magnitud en el sectoragrario y esto explica la menor reduccin del
rol de la Agricultura tanto en sucontribucin al PIB como en su
participacin en la fuerza de trabajo.
En Amrica Latina las reformas agrarias fueron limitadas e
incompletas; engeneral, se limitaron a meras reparticiones
prediales pero no incorporaron unamodernizacin integral. Por ello,
normalmente no fructificaron en aumentosconsiderables de
productividad. Al contrario, el modelo extensivo de explota-
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1988
1990
1992
1994
1996
1998
Valor agregado Agricultura (% del PIB) Cono Sur Valor agregado
Agricultura (% del PIB) A. LatinaValor agregado Agricultura (% del
PIB) Corea Fza. Trabajo agrcola (%del total) Cono SurFza. Trabajo
agrcola (% del total) A. Latina Fza. Trabajo agrcola (% del total)
Corea
-
113
Corea y el Cono Sur de Amrica
cin estimul el uso intensivo del trabajo y no de la tierra,
gener ausentismo enlos propietarios y escaso poder para abastecer
de insumos a bajos precios a laindustria. En la medida que no fue
acompaado de la implantacin de moder-nas relaciones de produccin,
permiti la coexistencia de haciendas y pequeoscultivos de
subsistencia, cuya permanencia se asocia a la inercia de
antiguosciclos primarios exportadores. El modelo sustitutivo, en
vez de resolver estasinsuficiencias, trat de pasar por encima de
ellas. Privilegi la inversin indus-trial, pero no resolvi el atraso
agrario, y en muchas ocasiones, al establecercontroles de precios y
regmenes tributarios discriminatorios, tendi a deprimiran ms a la
agricultura, que termin refugindose en sus formas ms
tradicio-nales. De tal modo, en vez de constituirse en el soporte
fundamental del esfuer-zo industrializador, el sector agrcola se
erigi en el principal lastre, que ascomo elev su estructura de
costes (insumos y alimentos ms caros que sereflejaron en mayores
presiones salariales e incentivos inflacionarios) impidi laformacin
de mercados internos de importancia y redujo las posibilidades
deacumulacin de stocks de capital en la primera fase sustitutiva
(Muoz, 1986).
Las frgiles rentas recaudadas desde la agricultura y la escasa
capitalizacindel sector industrial obligaron al Estado a mantener
las exportaciones prima-rias, la emisin inorgnica y los crditos
externos como principales fuentes deingresos. Sin duda, no son los
nicos factores que limitaron el desarrollo indus-trial, pero como
puntos de inicio son bastante desfavorables. Con posterioridada
esta etapa, y ya entrando en la segunda fase (1981-1988) algunas
economasdel Cono Sur recuperaron la preocupacin por modernizar la
agricultura pero yaen un contexto muy diferente, sin vincularla a
un nuevo impulso industrial, yms bien como nuevo pilar exportador.
En esa nueva reorientacin, no se logra-ron universalizar las mismas
mejoras de productividad agrcola experimentadaspor Corea.
Una segunda fuerza que tuvo un rango meritorio similar al rol
del Estado fueel tipo de vnculo entre urbanizacin e
industrializacin en ambas situaciones.En el caso de Corea, la
urbanizacin fue tarda en comparacin a la del ConoSur, pero ms
intensa, ms uniforme, ms profunda y armnica. Los datos de lafigura
3 testimonian claramente lo primero, pero a su vez, apoyan en gran
medi-da los aspectos posteriores. La intensidad se constata al
observar la rapidez conque oper. La uniformidad se apoya en que no
se advierten zonas importantesdel territorio que fueran
impermeables a su influencia. Lo ms importante, sugrado de
profundidad y armona, fue fruto de su paralelismo temporal con
lamodernizacin agrcola y la reduccin de la poblacin empleada en
ella, con elcrecimiento sostenido del sector industrial tanto en
trminos de su produccincomo de su capacidad ocupacional y con el
crecimiento sostenido de los servi-cios bsicos y equipamiento de
las ciudades. Sin duda, no se trata de que noexistiera pobreza en
esta etapa inicial, pero el hecho de que fuera reducida almnimo en
las fases posteriores indica que la urbanizacin fue paralela al
creci-miento del producto y de las actividades urbanas, y en esa
medida, armnicacon tales dinmicas.
-
114
Mario Matus G.
Figura 3. Industrializacin y Urbanizacin Corea versus Cono Sur
1960-1998 (%)
Fuente: Elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators on CD-ROM 2000".Washington, D.C. 2000.
La observacin detenida de la Figura 3 evidencia que la poblacin
urbana deCorea creci de un modo mucho ms agudo que la del Cono Sur,
a pesar deque aquella era una tendencia antigua, sostenida, y
pausada. Dadas as las cosaspodra haberse esperado que los problemas
de marginalidad urbana hubieransido mucho mayores en Corea.
Sin embargo, lo que lo impidi fue el acelerado ritmo de
crecimiento de lasactividades urbanas, y especialmente, aquellas de
tipo industrial. Ntese en laparte inferior del grfico que mientras
la actividad industrial del Cono Sur -medida en su participacin
porcentual en el PIB- ya era importante desde losaos 60s, luego se
estabiliz en una cifra cercana al 35% en los aos posterio-res, y
posteriormente disminuy bajo el 30% a partir de los aos noventa. En
elcaso coreano fue desde alrededor de un 20% en los aos 60s, y
luego alcanzrpidamente la cifra del 30% a comienzos de los 70s. Su
evolucin posterior lasita por sobre el 40% ya a mediados de los
80s. No hemos incluido aqu lasactividades urbanas de tipo
terciario, pero la figura es elocuente en mostrar elgrado de
coordinacin entre el crecimiento de las actividades econmicas
urba-nas y el crecimiento de los asentamientos urbanos. Es
precisamente esa rela-cin la que se presenta dislocada en el caso
del Cono Sur de Amrica Latina,puesto que la emigracin campo-ciudad
y el crecimiento demogrfico de lasgrandes ciudades no se
estabilizaron en cierto ritmo de crecimiento, mientrasque el
incremento de las actividades industriales se estanc desde
comienzosde los 70s. Es presumible que una parte del diferencial de
crecimiento urbano
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
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1984
1986
1988
1990
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1994
1996
1998
%
Industria (% del PIB) Cono Sur Industria (% del PIB) Corea
Poblac. Urbana (% total) Cono Sur Poblac.Urbana (% total)
Corea
-
115
Corea y el Cono Sur de Amrica
del Cono Sur haya sido absorbido por el auge del sector
servicios, pero si yasabemos que existan considerables tasas de
desempleo urbano antes de esapoca, lo lgico, es que impulsara una
mayor informalidad y marginalidad.
Uno de los efectos a largo plazo de estas tendencias, combinadas
con lamodernizacin del agro coreano, fue el inicio de la ms rpida
transicin demo-grfica de la que se tiene noticia hasta ahora. En
efecto, y como es presumible,tanto la modesta pero constante mejora
de la renta familiar y la aparicin delahorro campesino, como la
absorcin de grandes contingentes de emigrantespor la industria y el
lento pero sostenido mejoramiento de las condiciones devida de los
trabajadores urbanos, se combinaron para iniciar pautas
reproductivasmodernas, el predominio de familias de tipo nuclear, y
una estructura de edadesque progresivamente redujo el ndice de
dependencia de nios y ancianos res-pecto a la poblacin en edad de
trabajar -todo ello de forma incipiente, dadoque estos procesos se
consolidaron slo en la prxima fase.
Figura 4. Crecimiento de la Poblacin Corea vs Cono Sur (% anual)
1960-1998
Fuente: Elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators on CD-ROM 2000".Washington, D.C. 2000.
Tales tendencias demogrficas tambin se profundizaron debido a
polticasactivas por parte del Estado, tanto en los servicios de
educacin como en los desalud -que efectivamente fueron recibiendo
una atencin progresiva- y queincentivaban la postergacin de la edad
para contraer matrimonio y la reduc-cin del nmero de hijos por
familia. Posteriormente, la mera expectativa demejorar las
condiciones de vida a travs de la inversin familiar en educacin yel
ahorro -a pesar de los bajsimos salarios iniciales- debi haber
reforzado el
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Cono Sur Corea
-
116
Mario Matus G.
proceso. En su punto de partida, el hecho de contar con una
demanda crecientede trabajo urbano y la disponibilidad de stocks de
capital para impulsar lasinversiones urbanas fueron los factores
necesario para iniciar el proceso.
La Figura 4 muestra los efectos combinados divergentes tanto de
la moder-nizacin agrcola, de la industrializacin y del carcter de
la urbanizacin en latasa de crecimiento demogrfico. Podemos
apreciar que, en promedio, la pobla-cin coreana tuvo mayores y ms
permanentes incentivos para reducir su ritmode crecimiento,
presumiblemente reduciendo su tasa de fecundidad, especial-mente a
partir del aplazamiento de la edad en casarse y en la reduccin
delnmero de hijos, los que a su vez, fueron ms planificados de
acuerdo a lasnuevas expectativas de bienestar de las familias. Es
notorio el contraste con lareduccin mucho ms moderada del
crecimiento demogrfico del Cono Sur, apesar que se trata de algunos
de los pases con ms antigua tradicin en restric-ciones a la
natalidad (como Argentina y Uruguay), y que de hecho, tuvieron
unareduccin bastante significativa1.
Con estos datos a nuestra disposicin, podemos afirmar que los
procesos demodernizacin agraria, industrializacin, urbanizacin y
transicin demogrfi-ca del Cono Sur, slo son superficialmente
parecidos a los de Corea. Si bien escierto la urbanizacin arranc
desde mucho antes -desde finales de siglo XIX-estimulada por
salarios relativos superiores y por mejores expectativas de
vidaasociadas a la ciudad, durante este perodo no logr alcanzar la
profundidad y laarmona que hemos observado para Corea.
An existen zonas minoritarias en Argentina y Chile, y muy
extensas en Bra-sil, que siguen siendo tremendamente refractarias a
la urbanizacin y dondetodava persisten importantes nichos de
pobreza. Esto sugiere que el grado deuniformidad fue ms reducido,
que predomin la fragmentacin del territoriopor barreras que no
lograron ser superadas, y que las capacidades integradorasde los
mercados fueron menores.
Pero ms all de esos lmites, el principal problema fue la
relativa ausencia ydislocacin de dos dinmicas clave: en primer
lugar, una industrializacin po-tente que permitiera absorber a los
emigrados y brindarles expectativas favora-bles, y en segundo
lugar: el estancamiento o decadencia de las actividades agr-colas,
que precisamente haba complotado contra una industrializacin
orgni-ca. La ausencia histrica de una industrializacin paradigmtica
se reflej en suescaso impulso o en su menor peso relativo dentro de
las actividades urbanasde esta primera fase. Este factor -que a
excepcin de Brasil- ha seguido actuan-do hasta hoy, en esta primera
fase se manifest en los problemas caractersticosde la marginalidad
urbana: elevado desempleo y predominio de una fuerte seg-mentacin
social que aport sus propios problemas para impedir el
desarrollo.No es casual, por tanto, que a pesar del
desproporcionado tamao del Estado,los esfuerzos por dotar de un
equipamiento y de servicios urbanos bsicos a la1 La participacin de
Brasil dentro del Cono Sur no es fundamental en esta tendencia, ya
que ella hasido construida a partir de una simple media aritmtica
de los 5 pases del Cono Sur.
-
117
Corea y el Cono Sur de Amrica
poblacin de las megalpolis del Cono Sur fueran infructuosos. A
pesar de todo,tanto Argentina, Uruguay, en parte Chile, y por
supuesto Brasil, lograron desa-rrollar importantes grados de
industrializacin sustitutiva durante esta fase, peroello no fue
suficiente para impedir la creciente marginalidad urbana y las
lacrassociales a ella asociadas, dado que el modelo
industrializador - sustentado en eluso intensivo del capital y no
del trabajo, dada la orientacin endgena delmodelo- produjo una
demanda de empleo urbano mucho menor. Por supuesto,la precarizacin
de las condiciones de vida de importantes grupos urbanos tam-bin se
vio sucesivamente reforzada por la insuficiencia de los esfuerzos
eneducacin y en salud y la creciente presencia de factores
desintegradores queatacaron, en primer trmino, a las familias.
Por ello, lo que explica la continuidad de la transicin
demogrfica en Argen-tina y en Uruguay no es tanto la expansin de
las actividades industriales comoel aprovechamiento de sus
condiciones educacionales y sanitarias previas, laterciarizacin de
sus economas, el crecimiento del sector pblico y el efecto
deinercia de ciclos exportadores anteriores. En contraste, Brasil,
Paraguay y enmenor medida Chile, que no contaban con estas mismas
ventajas iniciales, tu-vieron grandes dificultades para avanzar en
trminos de transicin demogrfi-ca, y en realidad sufrieron un
relativo estancamiento en esta etapa, en tanto lareduccin de la
tasa de mortalidad no fue paralela a una reduccin de los
naci-mientos. Al contrario, los nacimientos aumentaron, debido a la
reduccin demuertes asociadas al parto y a los primeros aos de
infancia. En sntesis, elCono Sur experiment un proceso de
urbanizacin cargado de problemas, queproyect sus consecuencias a la
etapa posterior (1981-88), y mientras en Corease iniciaba una clara
evolucin por las etapas finales de la transicin demogrfi-ca, tanto
en Brasil, en Paraguay, y en menor medida en Chile, los
estmuloscontribuyeron a retardarla, y con ello, a agregar otro peso
a las etapas posterio-res. En el caso de Argentina y de Uruguay no
existi ese problema dada sutradicin demogrfica, pero la ausencia de
una industrializacin sustentablecontribuy implacablemente a
alimentar sus nichos de pobreza urbana y susciclos
reproductivos.
El grado de autonoma del Estado para disear y ejecutar polticas
de desa-rrollo nacional tambin repercuti de modo muy desigual sobre
un segundobloque de aspectos, vinculado a la generacin de polticas
necesarias para elestablecimiento de un entorno macroeconmico
favorable.
En el caso de Corea, la notable autonoma del Estado permiti
generarlineamientos macroeconmicos estables, propicios para
desarrollar polticas deincentivo al ahorro, a la inversin y a la
produccin. Uno de los pilares de estaestabilidad macroeconmica fue
la conquista de una inflacin moderada y rela-tivamente estable de
11,2% promedio entre 1967-1973 (WBI, 2000). Seal decierta madurez
macroeconmica fue no sacrificar el crecimiento para
conseguirniveles demasiado bajos. Ms bien se opt por una cifra
moderada, que no per-turbara la estabilidad, pero tampoco
obstaculizara el crecimiento.
-
118
Mario Matus G.
Los datos de la figura 5 corroboran esta tendencia, pero
asimismo muestranun sentido inverso para el Cono Sur, y para Amrica
Latina en general, queexhibieron un nivel de inflacin promedio de
37,2% y de 25,6% -respectiva-mente- entre 1967 y 19732.
Figura 5. Inflacin, variacin anual (%) de precios al consumidor
porsubregiones, escala logaritmica 1967-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators on CD-ROM 2000".Washington, D.C. 2000.Nota:
el promedio del Cono Sur incluye a Brasil slo desde 1980, ao desde
que ese pas tena datos.
Si seguimos la figura 5, las tendencias del Cono Sur y de Amrica
Latinafueron claramente alcistas y divergentes a la de Corea hasta
1975. Los efectosde esta trayectorias inflacionistas fueron
mltiples, pero podemos resumirlos endos dimensiones. En su dimensin
interna, la inflacin ocasion distorsiones enlos precios relativos
de los factores y colabor en su asignacin inadecuada. Aeso se sum
el problema ms grave de las expectativas tanto para los
producto-res como para los consumidores, lo que propici presiones
salariales y una pau-ta de consumo y productiva inadecuada, as como
desincentivos ocasionadospor la pervivencia de barreras de entrada,
prcticas oligoplicas y ralentizacinen la ampliacin del crucial
mercado interno. El manejo poltico de la inflacina travs de
prcticas populistas y el mayor peso de los efectos del ciclo
polticocontribuyeron a agravar estas situaciones. En su perspectiva
externa, las econo-mas latinoamericanas debieron sufrir una
creciente prdida de competitividaden sus exportaciones primarias
debido a la brecha de precios con sus principales
2 No se debe omitir que la escala logartmica de la figura 5
reduce significativamente la magnitud realde la brecha de las
tendencias inflacionarias entre el Cono Sur y Corea.
42,1
15,4
177,7
83,972,0
60,2
205,0 214,3
150,5
215,1
431,4
12,3
8,1
11,7
3,2
25,3
15,3
10,2
14,518,3
28,7
21,3
7,2
3,4 3,0
7,15,7
9,3
6,24,8
6,2
4,4
7,56,3
26,7
404,7
1087,7926,9
93,0
113,7
73,2
182,9
54,8
55,467,7
20,9
161,5
157,7133,1
54,8
15,3
34,7
4,9
4,5
8,6
2,82,52,3
24,3
13,412,5
10,910,6
16,1
1
10
100
1000
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
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1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Media Amrica Latina Media Cono Sur Corea
-
119
Corea y el Cono Sur de Amrica
clientes, disminuyendo su capacidad para importar bienes de
capital en aquellafase crucial de intento por rescatar y
profundizar el modelo sustitutivo. Alcontrario, Corea cont con
mayor estabilidad debido a la menor incidencia de lainflacin, tuvo
claros incentivos para un cambio estructural en el consumo,
elempleo y la produccin, y en el plano externo, no perdi
competitividad.
El segundo pilar de estabilidad y de estmulo productivo en Corea
fue un usodiscrecional de los dficit presupuestarios. En efecto, y
tal como ocurri con lainflacin, no fue un control severo de los
dficit presupuestarios, sino ms biensu uso discrecional con
objetivos a largo plazo, lo que trajo mejores dividendos.Los
primeros datos comparados que tenemos a disposicin, y que se
muestranen la figura 6, sealan que entre 1972 y 1980 Corea tuvo un
dficit presupues-tario mayor al del Cono Sur de Amrica Latina,
(-1,9% promedio frente a lacifra de -1,4% del Cono Sur) pero
posteriormente, a lo largo de la dcada de1980, el dficit
presupuestario de Corea se redujo a un nivel significativo (-0,8%
frente a un -4,0% del Cono Sur).
Figura 6. Dficit presupuestario como % del PIB comparado
1972-1997
Fuente: elaboracin propia, a partir de a partir de World Bank;
"World Development Indicators 2000". Washing-ton, D.C. 2000.
Esta evolucin dispar sugiere que el gasto fiscal fue muy
significativo en laetapa inicial de la industrializacin coreana, e
implic sacrificiosmacroeconmicos importantes, tal como una inflacin
moderada, pero a la lar-ga, produjo una activacin productiva que
permiti durante la dcada poste-rior, obtener una mayor austeridad y
un mayor control del dficit fiscal. El ConoSur, en cambio,
evolucion desde un dficit presupuestario menor y en procesode
reduccin durante la segunda mitad de la dcada de 1970, para
posterior-mente caer en un abismo profundo a raz de la crisis de la
deuda. Esta evolucin
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
1997
Media Cono Sur Media A. Latina Corea
-
120
Mario Matus G.
sugiere que existiendo un gasto fiscal significativo en la etapa
inicial, no fuebien utilizado (fase sustitutiva en agona), lo que
posteriormente favoreci elempeoramiento del dficit presupuestario
ya agravado por la falta de liquidez.Ambas evoluciones indican una
utilizacin muy opuesta en las polticas de gas-to para dinamizar
nuevas etapas de mayor activacin econmica.
Un tercer pilar a considerar en la administracin macroeconmica
de Coreafue el uso prudente del tipo de cambio real como factor de
aliento a las expor-taciones. Los datos sobre la evolucin del tipo
de cambio oficial respecto aldlar entre 1960 y 1998 permiten sealar
que Corea utiliz inicialmente cam-bios mltiples, pero evolucion
hacia un cambio nico y permiti que se redu-jera en repetidas
ocasiones con el fin de ganar nuevos mercados para sus
expor-taciones, o bien para salir de situaciones difciles, como en
la ltima crisis. Peroms all de 4 devaluaciones significativas hasta
1980 (1961, 1964, 1975 y1980) prim una desvalorizacin lenta de la
moneda nacional, que permiticonquistar posiciones en el comercio
internacional y brind el apoyo bsicopara sostener el modelo
exportador basado en productos industriales de tecno-loga media.
Este manejo advierte nuevamente contra la bsqueda extrema deun tipo
de cambio relativamente estable a un nivel estacionario y permite
apre-ciar que para pases que luchan por insertarse profundamente en
los mercadosinternacionales es ms importante usar el tipo de cambio
como instrumento deestmulo -por supuesto, dentro del marco de una
cierta estabilidad a corto y amediano plazo- que plantearse metas
exageradas de estabilidad.
El Cono Sur no mostr esas habilidades en la administracin de sus
tipos decambio. En primer lugar, buena parte de los pases no
contaron con un tipo decambio real nico que se impusiera a los
diversos tipos y controles de cambio.Estos, a su vez, fueron
concebidos para facilitar la importacin de bienes decapital
requeridos por la industrializacin y para obtener mayores tributos
delas empresas extranjeras asentadas en la zona, fueron nido de
corrupcin y depresiones patrimonialistas y terminaron por
inutilizar completamente el uso deeste instrumento en su rol de
ajuste y de reactivacin. Hasta comienzos de ladcada de 1980 pases
como Uruguay y Mxico todava imponan controles decambio sobre su
tipo real, y hasta fines de la misma dcada lo mismo hacanArgentina
y Brasil. Pero eso no fue todo. Una vez que algunos pases
finalmenteadoptaban un rgimen cambiario de tipo nico real -como
Chile a comienzos dela dcada de 1980- o incurran en un rgimen
demasiado rgido que no se co-rresponda con la realidad y daba pie a
devaluaciones bruscas, o en el caso deregmenes relativamente
flotantes, permitan la apreciacin real de sus mone-das o la
propiciaban a travs de intervenciones del Banco Central, con todo
eldao a su competitividad que ello acarreaba3. Las sendas
devaluaciones de Chi-le en los 80s y la de Mxico, Uruguay y
Argentina en los 90s atestiguan la prime-ra situacin; la apreciacin
del peso chileno en la segunda mitad de los 90s esprueba de lo
segundo. El caso extremo de bsqueda de estabilidad cambiara
3 Agradezco las sugerentes aportaciones de Jordi Cataln al
respecto.
-
121
Corea y el Cono Sur de Amrica
vinculada a una apreciacin suicida fue Argentina, que adopt una
paridad com-pleta con el dlar -en tanto no poda generar las
confianzas bsicas en su mone-da- y con ello ensanch sus
desequilibrios en la balanza de cuenta corriente.
Slo a partir de la dcada de 1990 el Cono Sur comenz a exhibir
ciertaestabilidad cambiaria, que se complement con la adopcin
parcial de regme-nes de "flotacin sucia" o finalmente, de flotacin
libre, permitiendo cadas dela moneda nacional para responder al
efecto de los shocks externos.
Sin embargo, no estuvo ausente la tentacin revaluadora, que en
gran medi-da fue influida por la presencia desproporcionada de
capitales sin control, y quedej una estela de maniobras
especulativas a favor de la apreciacin del tiporeal y prdida de
competitividad. Sea como sea, ha sido un aprendizaje al me-nos
tardo e incompleto, respecto a la experiencia de Corea. En sntesis,
tantopor el uso indiscriminado de controles de cambio, como por la
desacertada uti-lizacin de polticas monetarias por parte de los
Bancos Centrales, el tipo decambio ha tendido a ser mucho ms
variable, a apreciarse peridicamente y ajugar un rol muy inferior
en las polticas de desarrollo a largo plazo del Cono Surde
Amrica.
No contamos con datos seriados para el Cono Sur y Corea, pero a
travs dela Figura 7 que compara la desviacin estndar del tipo de
cambio respecto ala media, tanto para Amrica Latina como para Asia
Oriental- podemos apre-ciar esa paradojal mayor variabilidad de los
tipos de cambio entre 1960 y 1992,a causa del abuso de mecanismos
rgidos o del excesivo entusiasmo revaluador.
Figura 7. Variabilidad de los tipos de cambio 1960-1992
Fuente: WBI (s/f) Macroeconomy Policy in East Asia,
www.worldbank.org/wbi/edimp/eastasia/.
La evolucin dispar de estas y otras importantes macro magnitudes
incididirectamente sobre el ahorro y la inversin. Siguiendo la
Figura 8, el AhorroInterno Bruto de Corea evolucion de un modo
espectacular, que el grfico de
-
122
Mario Matus G.
tipo logartmico no resalta lo suficiente. Hacia 1960, Corea
contaba con unahorro interno bruto de slo 74,9 millones de dlares,
frente a 1.130 millonescomo promedio del Cono Sur, y 2.479 millones
en promedio de las tres econo-mas ms importantes de Amrica Latina
(Argentina-Brasil-Mxico). Ya hacia1969 Corea superaba los 1.300
millones de dlares, y hacia 1979 alcanzaba porprimera vez el nivel
de ahorro interno bruto promedio del Cono Sur.
Slo pasaron siete aos ms y en 1986, Corea super en ahorro
interno brutoal promedio de las tres mayores economas de toda la
regin y lleg casi a dupli-carlo en 1994 (142.373 millones frente a
79.384 millones), para mantenerse enuna situacin ms o menos
estacionaria hasta 1997, cuando la diferencia seredujo levemente
(158.268 millones dlares de Corea, frente al promedio de98.972
millones de los tres grandes de Amrica Latina).
Figura 8. Ahorro Interno Bruto (dlares corrientes) 1960-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
El esfuerzo de ahorro de la economa coreana se hace ms evidente
cuandoexaminamos a travs de la Figura 9 la evolucin del ahorro
interno bruto encuanto a su participacin en el PIB, desde un monto
inicial muy pequeo hastauna cima sobre un 35%. Se hace evidente que
Corea no slo incrementsignificativamente su ahorro interno bruto,
sino que adems lo hizo aumentan-do la participacin de ste dentro
del PIB, es decir, fue un esfuerzo mucho msintenso de lo que debera
ser un crecimiento proporcional al producto. En cam-bio, tanto las
tres mayores economas de la regin como el Cono Sur, en elmejor de
los casos alcanzaron un porcentaje cercano al 25%.
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10
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1.000
10.000
100.000
1.000.000
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19
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Mill
ones
Media Arg-Bra-Mex Corea Media Cono Sur
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123
Corea y el Cono Sur de Amrica
Figura 9. Ahorro Interno Bruto (% del PIB), 1960-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
Esta importante diferencia en la capacidad de ahorro interno
reuna los afectosacumulados de polticas econmicas acertadas, pero
no necesariamente debatraducirse en altas cifras de inversin
interna, en tanto no existieran mercadosfinancieros e instrumentos
de crdito adecuados. En el caso de Corea, existiun original
mecanismo de crdito, que garantiz altos niveles de inversin
brutainterna, tal como lo muestra la Figura 10.
Figura 10. Inversin Interna Bruta (como % del PIB) 1960-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Debelopment Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
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Media Arg-Bra-Mex Media Cono Sur Corea
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124
Mario Matus G.
Mientras las tres principales economas de Amrica Latina y el
conjunto delCono Sur, en su mejor poca (dcada de 1970) alcanzaron
una cifra de alrede-dor del 25%, Corea desde mediados de los 70s
comenz una escalada de inver-sin interna bruta, que lleg a
colocarse sobre un promedio de 30% durante ladcada de 1980, y por
sobre 35% a lo largo de los '90s, para reducirse dramti-camente
hacia 1997. Esta elevada inversin interna de Corea, que hizo
casiinnecesario el uso de inversin extranjera directa, amerita que
sea analizadocon detencin su mecanismo de crdito y la naturaleza de
su sistema financiero.
Toda la Banca fue nacionalizada en Octubre de 1961, y a pesar
que hacia 1980hubo una suave reforma para liberalizarla
parcialmente, en 1990 el Estado era pro-pietario de los cinco
principales bancos comerciales, seis bancos especiales y dos detres
bancos de desarrollo, y regularmente fijaba las tasas de inters,
incluso en valo-res negativos para prstamos provenientes desde el
exterior. A eso se agreg unafrondosa legislacin que entreg
completamente el control y la asignacin del cr-dito al Estado, que
procedi a racionarlo de acuerdo a directrices que
favorecieronexplcitamente a las empresas exportadoras siguiendo el
principio de reciprocidad,por el cual las empresas beneficiadas -en
vez de recibir "donaciones incondiciona-les"- deban cumplir
permanentemente con elevadas exigencias. Asimismo, la legis-lacin
regul los prstamos y los crditos de entidades internacionales, por
lo queen la prctica no se constituy un verdadero mercado del
crdito, ni tampoco unverdadero mercado de capitales, dado que la
legislacin tambin control rigurosa-mente la actividad burstil y
otras entidades financieras. De ese modo, el valor realde los
crditos fue muy inferior al de mercado, y su asignacin fue
monitoreadaconstantemente. A estas acciones estatales debemos aadir
la subvencin de losprecios energticos, la construccin de una red de
infraestructura vial y ferroviaria,la distribucin de exenciones
fiscales y la concesin de tipos de cambio preferentes.Por supuesto,
todas estas acciones privilegiaron especialmente la produccin
in-dustrial exportable.
Este conjunto de medidas se complement con otros incentivos no
crediticios:1) Incentivos comerciales (exenciones arancelarias,
vinculacin del derecho comopremio al xito exportador, sistemas de
asignaciones para mermas y desperdicios,venta libre de certificados
de divisas en el mercado, derechos de monopolio), 2)Incentivos
cambiarios (devaluaciones peridicas y tipos de cambio preferentes
paraexportadores), 3) Incentivos fiscales (reduccin de tipos
impositivos sobre socie-dades y personas vinculadas a las
exportaciones, exencin de impuestos indirectos,sobre insumos y
ventas de empresas exportadoras, desgravaciones por amortiza-cin
acelerada de capital fijo, incentivos para actividades de
comercializacin en elextranjero), 4) Incentivos financieros (fondos
de promocin a las exportaciones,prstamos a tipo preferencial y con
pago diferido para financiar importaciones debienes de capital,
financiamiento de gastos de exportaciones, recursos para conver-sin
de PYMES en empresas exportadoras, desarrollo de los crditos y de
los segu-ros para determinadas actividades exportadoras
privilegiadas), y 5) Incentivos ad-ministrativos (preferencias a
exportadores en otorgamiento de licencias de fabrica-cin, tasas
preferentes de servicios pblicos, simplificacin de trmites, etc).
Nor-malmente, si una empresa tena xito en un sector, se le
recompensaba entregndole
-
125
Corea y el Cono Sur de Amrica
una licencia monoplica para iniciar una nueva actividad
industrial sealada por elEstado. A cambio de estos incentivos se
privilegiaron los objetivos de crecimientode la produccin, tanto en
sustitucin de importaciones como de exportaciones,tanto en calidad
como en cuota de mercado y en el nmero de sucursales en elexterior,
por sobre requisitos de solvencia o de clculo de riesgo.
Naturalmente, dado este conjunto de apoyos, la actividad
exportadora debaevolucionar como lo hizo, privilegiando cada vez ms
la participacin del sectorindustrial. De hecho, a las
transformaciones bsicas (derribo de barreras estructura-les) y a
las encargadas de generar un entorno macroeconmico estable, hay
queaadir el nfasis exportador como componente fundamental de la
estrategia dedesarrollo de Corea. La Figura 11 expresa claramente
la distancia en el crecimientoexportador entre Corea y el Cono Sur
de Amrica Latina, que en su mayor parte,estuvo hasta comienzos de
la dcada de 1980 volcado al mercado interno ms quea las
exportaciones. Como se puede ver, el esfuerzo de Corea por expandir
susexportaciones y ganar cuotas de mercado estuvo concentrado en
gran medida en ladcada de 1960 y en la de 1970, precisamente cuando
el Cono Sur renunciaba acubrir esa demanda externa, mientras que en
la dcada de 1980 y en la de 1990,cuando ya la industrializacin
coreana se haba consolidado, su esfuerzo estuvoms centrado en
reemplazar las exportaciones industriales de tipo intermedio
porotras de mayor complejidad tecnolgica.
Figura 11. Crecimiento anual exportaciones de bienes y
servicios, (%),por perodos
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
Las exportaciones cumplieron un rol muy activo en la economa
coreana, yle introdujeron mayores niveles de exigencia en trminos
de calidad y de precio.De ese modo, y tal como aparece en la Figura
12, las exportaciones llegaron a
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29,0
8,9
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Prom 1961-1970 Prom 1971-80 Prom 1981-90 Prom 1991-1998
Media Cono Sur Corea
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Mario Matus G.
representar ms de 30% del PIB, -y hasta casi un 40% entre
1987-88- y seconvirtieron en el motor principal de la economa entre
1972 y 1990, a pesarque esta participacin empez siendo inferior a
la cumplida por las exportacio-nes del Cono Sur. A su vez, estos
pases se mantuvieron en un nivel cercano al10% durante la poca de
pleno auge del modelo sustitutivo de importaciones, yslo comenzaron
a tener un crecimiento del peso de sus exportaciones en el PIBa
partir de 1981, para alcanzar cifras cercanas al 25% despus de
1994. Esevidente que en estas cifras ms bajas influyeron todos los
mecanismos quehasta aqu hemos sealado.
Figura 12. Exportaciones de Bienes y Servicios como % del PIB,
1960-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
Es momento oportuno para sintetizar lo principal de la direccin
opuesta delas transformaciones acaecidas en Corea y el Cono Sur. La
historia econmica com-parada de Corea y el Cono Sur de Amrica
Latina en los ltimos cuatro decenios,bien podra llevar el enigmtico
ttulo de un cuento de Borges, el jardn de sende-ros que se
bifurcan. A partir del examen de este primer y largo perodo
hemosidentificado las claves de esta bifurcacin en su sentido
inicial y estructural, sientendemos por estructural aquello que
define lo esencial de una forma de organi-zacin econmica. A
comienzos de la dcada de 1980, Corea haba dejado atrsprcticamente
todos los resabios de una economa de antiguo rgimen, haba bo-rrado
las antiguas estructuras sociales asociadas a ella, y haba
impulsado exitosamenteun proceso de industrializacin que encaja
perfectamente en lo que Gerschenkrondenomina "modelo de
industrializacin inducida" (Gerschenkron, 1969). Cmodudar que
Amrica Latina, e incluso su zona ms desarrollada (el Cono Sur)
nohaba sido capaz de encarar y llevar a cabo estas
transformaciones, a pesar de contaraparentemente con factores menos
adversos?.
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%
Corea Media Cono Sur
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127
Corea y el Cono Sur de Amrica
Sin embargo, y considerando que el proceso de divergencia -en
trminos deevolucin del PIB- realmente se inici en la dcada de 1980,
cabe discutir si fueel sentido, impulso y potencia de las
transformaciones realizadas por Coreadurante la etapa 1960-1980 -y
a su vez, la ausencia, menor entidad, o direccinequivocada de
aquellas en el Cono Sur- lo que explica el inicio de un
procesodivergente a comienzos de la dcada de 1980, o si el inicio
de ese proceso debeatribuirse a las polticas especficas
desarrolladas por Corea y el Cono Sur desdeinicios de esa dcada.
Como muchos otros dilemas, ste encierra algo de false-dad, dado que
no se puede negar el efecto a largo plazo de las reformas
empren-didas durante el perodo anterior y los primeros efectos
inmediatos de las pol-ticas implementadas a partir de esos aos. Sin
embargo, nuestra hiptesis seinclina por afirmar que las reformas ya
en proceso de consolidacin en el casode Corea -incompletas,
contradictorias y sin coherencia en el caso del ConoSur- slo
sentaron las bases de los caminos que se bifurcaban.
Sin la incorporacin de las transformaciones empresariales y
tecnolgicasemprendidas por Corea en los 80s, y sin el efecto
profundamente negativo decasi una dcada de autoritarismo y resabios
de una economa esencialmentepopulista en el Cono Sur, simplemente
no se puede comprender la dramticacada de esta regin ni el impulso
de vuelo de Corea durante la misma dcada.
Segunda Fase de Cambio (1981-1988). Inicio oficial de la
divergencia
En esta segunda etapa de transformaciones sintetizada en el
Cuadro 2- loque se haba sembrado comenz a ser cosechado, y los
rasgos de la antiguasociedad coreana -salvo algunas excepciones-
fueron paulatinamente desapare-ciendo, al mismo tiempo que se
consolidaron las fuerzas reformadoras, se mate-rializaron nuevos
arreglos institucionales entre Estado y empresarios y apare-cieron
nuevas capacidades institucionales de tipo organizacional al
interior delas empresas. Paralelamente, los antiguos arreglos
institucionales que presidanla poltica, la economa y la sociedad
latinoamericana comenzaron a derrum-barse de modo implacable, sin
vislumbrarse modelos de recambio con la mismacapacidad
integradora.
En vez de ello, predomin un cuadro de lucha anrquica entre
tendenciasreformadoras en lo econmico -conservadoras en lo poltico-
frente a otras queoponan principios de restablecimiento de la
democracia y se debatan interna-mente frente a la necesidad de
adoptar elementos de la modernizacin neoliberalo conservar
elementos del "Estado de compromiso"(Dornsbusch y Edwards,1992).
Estos son los rasgos medulares del nuevo contexto histrico a
comien-zos de la dcada de 1980, que no hicieron ms que acentuar la
debilidad delEstado latinoamericano para encarar un modelo nacional
de desarrollo, en con-traste con la nueva etapa de profundizacin de
tareas heredadas en el caso delEstado coreano, que paradjicamente
ingres en un escenario de conflicto, yposteriormente, en un muy
lento proceso de democratizacin de su sistemapoltico.
-
128
Mario Matus G.
Cuadro 2. Transformaciones y efectos comparados Corea / Cono Sur
A.Latina 1981-1988
Entornos histricos subyacentes y transformaciones o permanencias
relevantes
Efectos de corto -mediano-largo plazo dentro del perodo Fases de
Cambio Corea Cono Sur de Amrica
Latina Corea Cono Sur de Amrica Latina
Entorno histrico Entorno histrico Consolidacin de estrategia de
desarrollo, obtencin de mejoras importantes en mltiples
dimensiones, cuestionamiento creciente del modelo autoritario
Proyeccin del modelo sustitutivo o remodelado neoliberal bajo
regmenes autoritarios represivos
Escenario pro-democratizacin bajo condiciones econmicas
favorables
Escenario general de empeoramiento de situacin econmica (crisis
de la
deuda) y de democratizacin en condiciones desfavorables
Evolucin de transformaciones anteriores
Evolucin de transformaciones anteriores
1. Profundizacin y consolidacin de polticas de largo plazo a
partir del Estado y sus relaciones con el mundo empresarial
1. Tensin extrema del sistema poltico, acuciado por deterioro de
dictaduras militares y crisis general, mayor grado de
incertidumbre
Traspaso de buena parte de la iniciativa estatal al mundo
empresarial. Este asume y desarrolla tareas y desafos propios
A las reformas inconclusas del perodo anterior se agrega la
interrupcin de algunas polticas de largo plazo gravemente daadas
por la crisis econmica y poltica. Se estrecha an ms el margen de
maniobra de los gobiernos
2. Superacin definitiva de barreras premodernas al
desarrollo
2. Relanzamiento de proceso de modernizacin bajo nuevas
condiciones, pervivencia parcial pero importante de rasgos
premodernos
X
a) modernizacin agrcola desigual vinculada al nuevo modelo,
reformulacin de actividades industriales, b) continuidad de
urbanizacin dislocada acompaada de mayor marginalidad (crisis
deuda), c) transicin demogrfica casi completa pero desconectada de
logros educacionales proporcionales
1981-88
3. Profundizacin de logros macroeconmicos
3. Mayor grado de deterioro en comportamiento macroeconmico
a) Control definitivo de la inflacin, b) de los dficit
presupuestarios, c) Uso consolidado del tipo de cambio, d) Mayores
logros en el Ahorro Interno Bruto, e) en la inversin interna, y f)
mayor dinamismo, participacin y reestructuracin de exportaciones en
beneficio de productos industriales de mayor valor aadido.
b) Peor perodo de inflacin, b) agudizacin extrema de dficit
presupuestarios, c) aguda variabilidad del tipo de cambio, d) cada
notable en capacidad de ahorro, e) en inversin interna, y f)
crecimiento significativo de exportaciones primarias, con mayor
participacin en el PIB.
Transformaciones iniciadas en este perodo
Transformaciones iniciadas en este perodo
1) Profundizacin de fuertes inversiones en Educacin y Capital
Humano (palpables en reduccin del analfabetismo, obtencin de
cobertura total en matrcula primaria y secundaria, en altos grados
de eficiencia e integracin del nivel secundario en el mundo del
trabajo, en crecimiento de cobertura terciaria y en logros
sustantivos en I+D). Uso intensivo de estrategias de imitacin y
aprendizaje tecnolgico en niveles escalonados (de bsicos a
medios).
1) Cada del gasto educacional y estancamiento en capital humano,
palpable en ralentizacin de la reduccin del analfabetismo,
estancamiento en el crecimiento de la matrcula primaria y
secundaria neta, estancamiento en eficiencia del nivel secundario,
en mejoras parciales en la cobertura terciaria y en bajo
crecimiento de indicadores de I+D). Dificultades considerables para
adquirir y asimilar tecnologas
2) Escaso Capital Social complementado por original
establecimiento estatal de modelo empresarial, basado en el
aprendizaje e innovacin. Construccin de redes de cooptacin y de
exigencias a la actividad empresarial. Sistema de incentivos y de
castigos a la actividad empresarial. Adquisicin de notables
capacidades gerenciales y organizacionales en las empresas.
2) Pervivencia mayoritaria de empresariado dependiente y
clientelar, con escasa iniciativa, dentro de un modelo general con
excepcin de Chile- poco innovador. Predominio de "donaciones" y
subvenciones asociadas a pocas exigencias al empresar iado, como
parte de un pacto poltico.
1981-88
Desarrollo de transformaciones de Segunda Generacin
Desarrollo parcial de reformas de segunda generacin, que
coexistirn con reformas inconclusas anteriores
3) Adopcin de estrategia exportadora de bienes de alto valor
aadido que combina equilibradamente apertura externa y desarrollo
de capacidades industriales propias a travs de proteccionismo
moderado.
3) Continuacin de polticas meramente proteccionistas en apoyo de
una industrializacin sustitutiva ya en fase de decadencia o adopcin
irreflexiva de polticas extremadamente abiertas (Chile), con costos
a corto plazo.
Fuente: elaboracin propia.
-
129
Corea y el Cono Sur de Amrica
As y todo, las tendencias adquiridas se profundizaron y los
efectos de lasreformas emprendidas se hicieron sentir en ambos
casos. Lo que las diferenciaes su grado de profundidad, de
consolidacin, y finalmente, su coherencia den-tro de un modelo de
desarrollo. Basta seguir las trayectorias de ambas experien-cias
desde la Figura 2 a la Figura 12 para ver la parcialidad o la
integralidad delas transformaciones y comprender el peso relativo
de sus consecuencias.
En el caso de la modernizacin de la Agricultura (Figura 2),
desde 1976Corea exhibi una segunda y ms fuerte tendencia de
reduccin de la participa-cin de la Agricultura dentro del PIB, y an
ms fuerte reduccin -desde 1981-de la fuerza de trabajo ocupada en
labores agrcolas. De tal modo, mientrasrebaj su fuerza de trabajo
agrcola desde 34,8% a 21,2% entre 1981 y 1988,disminuy desde 15,1%
a 9,9% la participacin de la Agricultura en el PIB enese mismo
perodo. El segundo dato nos permite hablar con propiedad de
unatendencia consolidada en la modernizacin de una economa, incluso
de aque-lla que enfatiza la exportacin de productos agrcolas, en
tanto se conseguanincrementos de productividad y reduccin de la
fuerza de trabajo. No cabe rei-terar nuevamente los efectos
benficos mltiples sobre la industria y el merca-do interior. El
Cono Sur, en cambio, no pudo reducir la participacin de
laAgricultura en el PIB, y al contrario, debi reforzarla desde un
12,4% de 1981 aun 14,1% en 1988. Este dato seala el repliegue del
esfuerzo industrializador yel renacer del modelo primario
exportador, que en alguna medida retom laparticipacin del agro,
pero sobre una base de modernizacin ms dbil e in-completa. El
resultado insatisfactorio de esta recuperacin del rol de la
Agricul-tura se advierte en que sta continu siendo en gran medida
una actividad debaja productividad, lo que se refleja en una menor
disminucin que la coreanaen la fuerza de trabajo empleada en ella,
de 25,8% (1981) a 22,4% (1988).
En el caso de los procesos de industrializacin y urbanizacin
-Figura 3- fueen esta fase cuando la participacin de la industria
coreana en el PIB pas de un39,4% a un 43,0% entre 1981 y 1988. La
divergencia con el Cono Sur no seprodujo, por tanto, debido a un
mal desempeo sudamericano, que en general semantuvo desde un 36,1%
a un 36,0% en el mismo perodo. Esta divergenciaabsorbi el sostenido
ritmo de urbanizacin de Corea, de un 58,5% en 1981 aun 70,2% en
1988, pero tambin explica el incremento de la marginalidad urba-na
y el empeoramiento general de las condiciones de vida de los
sectores popu-lares urbanos del Cono Sur en el mismo perodo, a
pesar que su crecimientourbano, siendo importante (72,0% a 75,8 %
entre 1981 y 1988) fue cuatro ve-ces menor al de Corea. Esta
desvinculacin entre industrializacin y urbaniza-cin en el caso del
Cono Sur, es lo que puede estar detrs del relativo estanca-miento
en el ritmo de reduccin de crecimiento demogrfico (de 1,8% a
1,7%entre 1981 y 1988) mucho ms lento que el de Corea (1,5% a 1,0%
para elmismo perodo), apreciable en la Figura 4.
Respecto al comportamiento de las variables macroeconmicas
selecciona-das, podemos comprobar que en el caso de la inflacin
-Figura 5- fue precisa-mente entre 1981-1988 cuando Corea consolid
el control sobre ella y la rebaj
-
130
Mario Matus G.
de 21,3% a 7,1%. Podemos suponer que ya no era necesario tolerar
mayorescifras de inflacin para activar la economa y que ahora caba
buscar objetivosms ambiciosos de control de precios, para evitar
distorsiones en la asignacinde los factores. En contraste, ha
quedado en la memoria de muchos latinoame-ricanos la perniciosa
experiencia de la hiperinflacin desatada en pases comoArgentina, en
algunos de los aos incluidos en este perodo. En general, se pasde
un promedio de 54,8% anual para todo el Cono Sur en 1981, a un
214,3% en1988, sin contar los peores aos. No se puede atribuir toda
la causalidad delcrecimiento de la inflacin a los efectos de la
crisis de la deuda. Ms all yexceptuando el caso de Chile, -que no
particip de la tendencia alcista msintensa, en tanto aplic duros
ajustes sobre los salarios- se encontraba presentela lgica que
combinaba los mecanismos sociales y polticos de reajuste de
sala-rios con las barreras de entrada comprometidas a los
empresarios. En esa lgica,cada alza general de precios actuaba
dentro de una espiral inflacionaria imposi-ble de detener. De tal
modo, si seguimos un enfoque semi-evolucionista en elaprendizaje
econmico, podramos decir que mientras Corea haba madurado auna
administracin sensata de la inflacin, los pases del Cono Sur de
AmricaLatina, entraron a la peor de sus experiencias
inflacionistas, que desnud losefectos residuales de un modelo
econmico insostenible a finales de los 80.
En el caso del dficit presupuestario -Figura 6- tambin podemos
advertir lacomparacin entre aprendizaje exitoso y una relativa
inmadurez fiscal. Llama laatencin de que fue ste el perodo
(1981-88) en que se gener la mayor brechaen la calidad de la
administracin del Gasto Fiscal entre Corea y el Cono Sur.Mientras
Corea redujo significativamente a menos de la mitad su dficit
fiscal(desde -3,3% del PIB en 1981 a -1,5% en 1988), los pases del
Cono Sur loincrementaron significativamente (desde -1,9% del PIB en
1981 a 3,4% en1988). Podemos interpretar esta divergencia en gran
medida como resultado dela Crisis de la Deuda, pero habra que
recordar que fue precisamente la inade-cuada administracin de la
capacidad de endeudamiento, y no slo un shockexterno, lo que la
produjo. Lo que ms llama la atencin es que el excesivoendeudamiento
se dio en un entorno donde -a excepcin de Brasil- ya no domi-naban
las tesis industrialistas, y donde la relativa apertura y
liberalizacin -delas que Chile era el paradigma- deban haber ido
acompaadas de medidascautelares que no se implementaron. Gran parte
de ese endeudamiento, a dife-rencia de la poca de predominio de las
tesis sustitutivas, fue a parar a la espe-culacin, al
enriquecimiento ilcito, a un desproporcionado gasto militar, y
enalgunos casos, lisa y llanamente a la aparicin de una corrupcin
mucho msdifundida.
Ya hemos adelantado que la evolucin del tipo de cambio fue muy
disparentre Corea y el Cono Sur durante el perodo anterior que
culmin en 1980.Esta nueva fase -de 1981-1988- se destac por la
agudizacin de estas diferen-cias. La Figura 7 muestra la violenta
desvalorizacin general de las monedas enlos pases de Amrica Latina,
que parcialmente se debi a la Crisis de la Deuda,pero tambin a los
graves desrdenes monetarios que caracterizaron todo elperodo. En
contraste, el tipo de cambio en Corea vivi una lenta devaluacin
-
131
Corea y el Cono Sur de Amrica
(de 681 a 731 won desde 1981 a 1988), que fue paralelo al
mantenimiento delos mercados externos y a la diversificacin
exportadora. No se podra dejar dedestacar este otro contraste, que
manifiesta una vez ms el aprendizaje coreanoy las dificultades del
Cono Sur para hacer un uso adecuado de este instrumento.
Los efectos combinados de estas condiciones generales -afectadas
en el casodel Cono Sur por el shock de la deuda- se hicieron notar
en el ahorro internobruto y en la inversin interna bruta con mucha
mayor fuerza que en el perodoanterior. Siguiendo la figura 8
podemos apreciar que Corea ms que triplic suahorro interno bruto
(de 16.573 millones dlares a 69.414 millones entre 1981y 1988),
superando claramente el promedio de las tres mayores economas
deAmrica Latina (Argentina-Brasil-Mxico), que a su vez, estancaron
su ahorroal crecer slo desde 51.163 a 54.557 millones de dlares
durante el mismoperodo. En cuanto a su participacin en el PIB
-Figura 9- la divergencia fuetambin aguda, en tanto las tres
mayores economas estancaron su promedioentre 23,2% a 24,6% durante
los mismos aos y la participacin porcentual delahorro en el PIB
coreano creci de 23,8% a 38,3%, haciendo notar la tremendacapacidad
generada en la etapa 1960-1980, ahora incrementada por el cambioen
la estructura exportadora, que evolucion desde una composicin
mayorita-ria de productos industriales bsicos y masivos a productos
industriales conmayor componente tecnolgico. Buena parte de la
reorientacin exportadoracoreana se financi con el crecimiento de la
inversin interna bruta -Figura 10-que como participacin en el PIB,
creci desde 29,5% en 1981 a 31,2% en1988. Nuevamente cabe hacer
notar la casi autosuficiencia inversora de Corea,que explica en su
mayor parte el nulo efecto de la crisis de la deuda y la
prescin-dencia de la inversin extranjera directa en esos aos. En
contraste, las tresmayores economas de Amrica Latina vieron caer su
inversin interna brutadesde 24,4% en 1981 a 21,3% en 1988, en tanto
el promedio del Cono Surdecay desde 24,3% a 21,3% en esos mismos
aos.
As y todo, restringidos y acuciados por las dificultades de pago
y por elgrave deterioro de los precios de sus principales productos
de exportacin, lospases del Cono Sur decidieron renegociar las
condiciones de la deuda y se vie-ron obligados a realizar un
supremo esfuerzo exportador para servir la deuda.Los resultados no
fueron satisfactorios, como se observa en la Figura 11, ya queel
ritmo de crecimiento de sus exportaciones durante el perodo 1971-80
(8,8%anual) se redujo a 7,8% entre 1981-1990, haciendo ms difcil
salir de la situa-cin en que se encontraban. En contraste, si bien
Corea tambin redujo casi a lamitad el ritmo de crecimiento de sus
exportaciones (de 21,4% en 1971-80 a11,2% para 1981-90) esto no le
trajo problema alguno, ya que a finales de ladcada su economa
evolucionaba a la exportacin de productos industriales demayor
valor agregado y se comenzaba a adentrar en el dominio de las
nuevastecnologas de punta. Por ello es que, como podemos observar
en la Figura 13,la ralentizacin en el crecimiento de sus
exportaciones no impidi a Corea in-crementar su participacin en el
PIB desde 35,5% en 1981 a 37,5% en 1988,mientras que la reduccin en
el crecimiento de las exportaciones en el caso delos pases del Cono
Sur no evit que aquellas cumplieran un rol mucho ms
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132
Mario Matus G.
decisivo en el PIB, prcticamente duplicando su participacin al
subir desde11,9% en 1981 a 22,6% en 1988, ni que el servicio anual
de la deuda se llevaraun porcentaje mucho mayor del valor total de
las exportaciones.
Estas condiciones tan opuestas explican una buena parte de la
enorme di-vergencia abierta entre Corea y el Cono Sur entre
1981-88, pero no pueden porsi solas explicar su ampliacin
posterior. Corresponde, por tanto, indagar en lanaturaleza
antagnica de las transformaciones y los entornos
institucionalesespecficos de esa etapa posterior y ponderar su peso
especfico.
De las nuevas transformaciones que profundizaron el cambio
estructural enla economa de Corea y que tambin se han sintetizado
en el Cuadro 2- debe-mos destacar para este perodo, aquellas que
tuvieron que ver con tres reasfundamentales: 1) la construccin de
una densa plataforma de Capital Huma-no, 2) la adquisicin y
desarrollo de avanzadas capacidades empresariales, vin-culadas a
una estrategia de aprendizaje y asimilacin tecnolgica, y
finalmente,3) el establecimiento de un modelo exportador original.
Por supuesto, cada unade estas polticas se inici en la etapa
anterior, y ya poda mostrar resultadoselocuentes a comienzos de la
dcada de 1980, pero fue a partir de esta nuevaetapa, en que estas
polticas se convirtieron en los baluartes de un nuevo im-pulso para
el desarrollo.
En contraste, la mayor parte de los pases del Cono Sur que haba
exhibidoconsiderables avances parciales en cada una de estas
dimensiones, mostraronun estancamiento o franco deterioro en ellas
durante la dcada de 1980. Natu-ralmente, la forma tradicional de
integracin con la economa mundial hacaprcticamente imposible asumir
a mediano plazo el desafo tan alto planteadopor el modelo
exportador coreano, ya sea porque segua primando un
enfoquesustitutivo dirigido hacia el mercado interno, o porque la
reformulacin hacia elmercado externo devolvi a un punto de inicio
las energas productivas de lospases. En esta circunstancia tan
desfavorable, las posibilidades de maniobra yde introduccin de
matices eran mnimas, por lo tanto las posibilidadescombinatorias de
las polticas se redujeron a formulaciones simplistas. En po-cos
aos, se pas de un tipo de paradigma extremo a otro an ms extremo
ytanto los agentes econmicos como los factores productivos
debieronreacomodarse de modo violento, impidiendo aprovechar mejor
los elementospositivos que podan rescatarse del modelo en
decadencia. Por tanto, era prc-ticamente imposible que, excepto
algunas actividades exitosas en la industriabrasilea, se pudiera
participar en el aprendizaje de los nuevos productos y susciclos
tecnolgicos, y asimilar de algn modo las capacidades
empresarialesasociadas a ellos.
A pesar de que algunos pases del Cono Sur iniciaron una
transformacinradical en las formas de gestin y de organizacin de
sus empresas, lo abruptode este cambio impidi reproducir y
aprovechar la plena potencialidad de lassinergias y las formas de
integracin del trabajo bajo el nuevo paradigma. Na-cieron empresas
siguiendo el nuevo modelo, pero la mayor parte de las veces,
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Corea y el Cono Sur de Amrica
sin estar sostenidas por los basamentos de experiencia y de
sentido existentesen el mundo desarrollado. Por ello, fue un shock,
una experiencia comprimidaen menos de una dcada. La mejor evidencia
del dbil basamento de la reorga-nizacin empresarial en los pases
del Cono Sur fue su estancamiento relativoen trminos de Capital
Humano. Si las exigencias de habilidades y de conoci-miento
aplicado para las empresas haban crecido vertiginosamente en esos
aos,los datos educacionales demuestran que el Cono Sur -incluso sus
pases msadelantados- fren el impulso que traa desde dcadas
anteriores.
El resurgimiento del modelo primario exportador, por tanto, se
bas en lautilizacin intensiva del trabajo sobre el capital, pero
los rendimientos y lacompetitividad de ese modelo no se podan
sostener sin un aumento real de lascapacidades en el trabajo. Slo
podan hacerlo con base en el uso de mano deobra poco cualificada, y
por ello la importancia desmedida que cobr el sectorprimario. Sin
mejoras radicales en calificacin, el resultado fue la cada o
elestancamiento en productividad. Su corolario, la prdida de
participacin de laregin en el comercio mundial.
Empecemos comparando la evolucin del Capital Humano en estos
aos.Una medicin muy sencilla corresponde a la evolucin de la tasa
de analfabetis-mo. La Figura 13 compara el desempeo de ambos
casos.
Figura 13. Tasa de analfabetismo adultos (% mayores de 15 aos),
1970-1998
Fuente: elaboracin propia, a partir de World Bank; "World
Development Indicators 2000". Washington, D.C.2000.
El mrito de Corea en la reduccin del analfabetismo de adultos
(mayores de15 aos) es que slo obtuvo los primeros logros
importantes a partir de la se-gunda mitad del siglo XX. Prueba de
ello es que hacia 1945 el pas tena un
13,2
12,411,7
11,010,4
9,89,2
8,68,1
7,67,1 6,8
6,4 6,1 5,8 5,5 5,2 4,9 4,6 4,3 4,1 3,9 3,6 3,4 3,2 3,0 2,9
2,