Rev. Direito e Práx., Rio de Janeiro, Vol. 08, N. 2, 2017, p. 1389-1418. David Lovatón Palacios DOI: 10.12957/dep.2017.27730| ISSN: 2179-8966 1389 Control de convencionalidad interamericano en sede nacional: una noción aún en construcción Interamerican conventionality control at domestic level: a notion still under construction David Lovatón Palacios Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Email: [email protected]. Recebido e aceito em maio de 2017.
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Control de convencionalidad interamericano en sede ... · Resumen El presente ... “Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú” ... 8 En el caso del Perú, la jurisprudencia del
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Control de convencionalidad interamericano en sedenacional:unanociónaúnenconstrucciónInteramericanconventionalitycontrolatdomesticlevel:anotionstillunderconstructionDavidLovatónPalacios
1Así,elcontroldeconvencionalidad“(…)consisteenverificarlaadecuacióndelasnormasjurídicasinternas (…) a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (…) y a los estándaresinterpretativos forjadospor laCorte InteramericanadeDerechosHumanos” (BAZÁN,2012:17-18).Paraunanálisenpotugués:TORELLY,2017.2 César Landa recuerda que, en el caso del Perú, el control de convencionalidad fue aplicado porprimeravezyenformapioneraenAméricaLatina,porlajuezaAntoniaSaquicurayenelaño1995,cuandoinaplicólaLeydeautoamnistíapromulgadaporelexpresidenteAlbertoFujimori(2014:230).
3“NoesposibleseccionarinternacionalmentealEstado,obligarantelaCortesóloaunooalgunosdesusórganos,entregaraéstos larepresentacióndelEstadoenel juicio–sinqueesarepresentaciónrepercuta sobre el Estado en su conjunto– y sustraer a otros de este régimen convencional deresponsabilidad,dejandosusactuacionesfueradel‘controldeconvencionalidad’quetraeconsigolajurisdiccióndelaCorteinternacional”(CORTEIDDH,2003,párrafo27).ElreferidoexjuezdelaCortecontinuó impulsando el término control de convencionalidad en sus votos en los casos “Tibi c.Ecuador” del 2004, “López Álvarez c. Honduras” del 2006 y “Vargas Areco c. Paraguay” del 2006(BAZÁN,2012:25-26).4“LaCorteesconscientequelosjuecesytribunalesinternosestánsujetosalimperiodelaleyy,porello,estánobligadosaaplicarlasdisposicionesvigentesenelordenamientojurídico.PerocuandounEstadoharatificadountratadointernacionalcomolaConvenciónAmericana,susjueces,comopartedelaparatodelEstado,tambiénestánsometidosaella,loquelesobligaavelarporquelosefectosdelasdisposicionesde laConvenciónnoseveanmermadaspor laaplicaciónde leyescontrariasa suobjetoy fin,yquedesdeun iniciocarecendeefectos jurídicos.Enotraspalabras,elPoderJudicialdebeejercerunaespeciede ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internasqueaplicanenloscasosconcretosylaConvenciónAmericanasobreDerechosHumanos.Enestatarea,elPoderJudicialdebetenerencuentanosolamenteeltratado,sinotambiénlainterpretaciónquedel
judiciales a los principios establecidos en la jurisprudencia de la Corte IDH (…)”
(BAZÁN,2012:31).
Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte dio un doble salto en la
consolidación del control de convencionalidad en el caso “Gelman contra
mismohahecholaCorteInteramericana,intérpreteúltimadelaConvenciónAmericana(CORTEIDH,2006a:párr.124).5 “(…) los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sinotambién ‘de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana,evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesalescorrespondientes(…)”(CORTEIDH,2006b:párr.128).6“EnnumerosasocasioneslaCortehasostenidoqueelesclarecimientodesielEstadohavioladoono sus obligaciones internacionales en virtud de las actuaciones de sus órganos judiciales, puedeconducir a que este Tribunal deba ocuparse de examinar los respectivos procesos internos paraestablecer su compatibilidad con la Convención Americana, lo cual incluye, eventualmente, lasdecisiones de tribunales superiores (…) el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente eltratado,sinotambiénlainterpretaciónquedelmismohahecholaCorteinteramericana,intérpreteúltimadelaConvenciónAmericana”(CORTEIDH,2010:párr.49y176).
7 “El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aúnratificadaorespaldadaporlaciudadaníaendosocasionesnoleconcede,automáticamenteniporsísola,legitimidadanteelDerechoInternacional(…)”(CORTEIDH,2011:párr.238).8 En el caso del Perú, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) en determinadomomentoextendióelcontroldifusodeconstitucionalidadafavordeTribunalesadministrativoscolegiadosydealcancenacional;posteriormentemodificótalcriteriojurisprudencialyvolvióalimitarelejerciciodelcontroldifusosóloafavordejuecesytribunales.9“Lalegitimacióndemocráticadedeterminadoshechosoactosenunasociedadestálimitadaporlasnormas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos entratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimendemocráticoestádeterminadaporsuscaracterísticastantoformalescomosustanciales,porloque,particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de losDerechos, la protecciónde losderechoshumanos constituyeun límite infranqueable a la reglademayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías eninstancias democráticas, en las cuales también debe primar un ‘control de convencionalidad’”(CORTEIDH,2011:párr.239).
(…) la Suprema Corte de Justicia de la Nación (…) ha dispuesto quetodojuezenelámbito jurisdiccionaldeMéxicodebarealizarcontrolde convencionalidad respectode lasnormasdederecho interno (…)Resolución dictada por el Tribunal Pleno recaída en el expediente912/2010(…)4deOctubredel2011(TORRES,2013:31).
EnelcasodeArgentina,lostribunales
(…)enlacausaEkmekdjianc.Sofovichreinstalaronlaobligacióndenoinvocar las disposiciones del derecho interno como justificación delincumplimientodeuntratado.DespuésdereformadalaConstitución,ydesdeelcasoGiroldi,continúaelencuentroconlastendenciashaciala internacionalización del derecho constitucional (…) (ALBANESE,2008:15).
de constitucionalidad, parámetro a partir del cual el TC determina la
constitucionalidadonodelasnormas.
El TribunalConstitucionalperuanomantieneasíuna línea jurisprudencial
que considera que todos los poderes públicos están obligados a observar el
derechointernacionaldelosderechoshumanos:
(…) por imperio del canon constitucional que es deber de esteColegiado proteger, se deriva un deber adicional para todos lospoderes públicos; a saber, la obligatoria observancia tanto de lostratadossobrederechoshumanosratificadosporelPerú,comodelainterpretación de ellos realizada en todo proceso por los tribunalesinternacionales constituidos según tratados de los que el Perú esparte(2006b:párr.14).
En síntesis, consideramos que –a pesar de las apreciaciones críticas que
desarrollaremos más adelante– el control de convencionalidad es una de las
expresiones más importantes del proceso de “interamericanización” del Estado
la Corte extendió el control de convencionalidad al ámbito interno, no tomó en
cuenta esta posible consecuencia jurídica, así que sobre este punto sentaremos
nuestraposición.
ParaVíctorBazán,
[l]a respuesta afirmativa se impone, aunque debe admitirse que lacuestión no está exenta de dificultades operativas en su aplicaciónpráctica (…). Ya desde el perfil del control de convencionalidad dedisposiciones constitucionales operable ad intra, habrá que analizaren el contexto del Estado en cuestión quién[es] recepta[n] lacompetencia para desplegarlo y, en su caso, qué efectos tendríasemejante declaración de inconvencionalidad; asuntos, todos, noprecisamentesencillosnideimportanciamenor(2012:33-34).
10Enformasimilar,ArielDulitzkyplantealaregulacióndeunacuestiónprejudicialperodirectamenteante la Corte interamericana: “(…) debería establecerse un mecanismo que permita elevar enconsultaa laCortecausasqueesténpendientesante lostribunalesnacionales.SepodríaseguirenestesentidoelmodelodelaUniónEuropea(…)”(2014:562).11“LosJuecesnopuedendejardeaplicarunanormacuyaconstitucionalidadhayasidoconfirmadaen un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular” (segundo párrafo delartículoVIdelTítuloPreliminardelCódigoprocesalconstitucional).
Esta obligación –que no resulta novedosa para países que, como laRepúblicaArgentina, receptanalderecho internacionaldentrodesuderechointerno,confiriéndoleaplicabilidaddirecta–esconsecuencialógicadelsistema,yaque,delocontrario,lapropiaobligatoriedaddeltratadoquedaríadesvirtuada(…)(2013:362).
Sobre esta crítica, consideramos que hay que tomar en cuenta dos
aspectos.Enprimer lugar,quea lo largodelpresentedocumentohemosdejado
cumplir susobligaciones internacionales, lo cual por ciertoque comprendea los
juecesytribunales:
(…) es una oportunidad para reiterar que estoy a favor de que losjueces (y todas las autoridades) nacionales velen porque los efectosde la ConvenciónAmericana sobre losDerechosHumanos (CADH) yen general todos los tratados de derechos humanos no se veanmermadosporlaaplicacióndeleyescontrariasasuobjetoyfin,perono por medio de figuras jurídicas que alteren e imponganconfiguraciones nacionales difíciles de implementar (…) sino comouna incorporación en el quehacer cotidiano de los tribunalesnacionales del contenido e interpretaciones autorizadas de lostratados,noparaqueen todocasoprevalezcanéstos, sinoparaquesiempreseantomadosencuentaysienellosseencuentraunamayor
Enningunapartedel texto convencional surgeque la jurisprudenciade la Corte sea obligatoria para los Estados parte de la Convenciónquenohayansidoparteenel litigionique los tribunalesnacionalesdebanrespetartaljurisprudencia.Atravésdelateoríadelcontroldeconvencionalidad laCortetransformaalderecho internacionalenunsistema de precedentes, similar al common law (…) El art. 68.1claramente dice que “los Estados partes en la Convención secomprometenacumplir ladecisiónde laCorteentodocasoenqueseanpartes”, pero no en casos en los que no son partes (…) (2014:547-548).
Enesamismalínea,AlfredoVitoloafirmaque
[e]ste criteriode laCorte Interamericana violenta el consentimientootorgado por los estados cuando, a través de la ConvenciónAmericana, establecieron el tribunal y le fijaron sus atribuciones,limitandosusoberaníaalotorgarlealaCorteciertascompetencias.EsprecisamenteporestaúltimarazónquenoresultaposibleinterpretarlasatribucionesdelaCorteInteramericanaenformaextensiva,yendomás allá de lo que los estados pudieron haber pretendido einterpretadoalcelebrareltratado(2013:365).
Nosotros en cambio consideramos que la Corte interamericana si puede
las sentenciasdel Tribunal EuropeodeDerechosHumanos (TEDH). SegúnGarcía
Roca:
El TEDH (…) no parece dudar de esta eficacia erga omnes de susdecisionessegúnes inevitableenunsistemadegarantíacolectiva,yno fundado en la mera reciprocidad. Pero no falta quien todavíadiscute su eficacia vinculante. No en balde el artículo 16.1 CE, alreconocer la fuerza obligatoria (binding, force obligatoire) de lassentencias,establece laobligaciónde losEstadosde“acatar” (…) lassentencias definitivas pero la restringe a “los litigios en que seanpartes”. Un tenor restrictivo, sobrepasado por la realidad de lajurisprudencia(…)(2012:221-222).
c. Complejidad e insuficiente accesibilidad de la jurisprudencia
interamericana
Otra crítica que se hace al control de convencionalidad es la complejidad
alcanzada y la insuficiente accesibilidadde la jurisprudencia interamericanapara
(…)silaCorteIDHexigemuchoalostribunalesinternos,tambiénelladebe exigirse para transmitir mensajes claros y cognoscibles paratodoslosdestinatarios(…)aestablecercómoseusasujurisprudenciaycrearuna reseñaosumariodeésta,de talmodoquequiendeseeconocerla y aplicar su jurisprudencia, no tengaque leer variosmilesdepáginasparadescubrirla(…)(2013:94).
las sigue considerando –en palabras de uno de sus ex presidentes– “soft law” y
quelaCorteeslaúnica“intérpreteoficial”delaCADH:
Existe una fuerte tendencia a dotar a este soft law de crecienteeficacia. La Corte Interamericana ha subrayado el valor de lasrecomendacionesdelaComisiónInteramericanaalaluzdelprincipiopacta sunt servanda. (…) [La Corte] [e]s el intérprete oficial deltratado americano. No se ha conferido semejante atribución aninguna otra instancia, sin perjuicio de las facultades asignadas a laComisión Interamericana, que no es un ente judicial (GARCÍARAMÍREZ,2011:135).
Al respecto, de la Convención Americana no se desprende que la Corte
la Corte y la Comisión, sin que exista entre ambas una relación de jerarquía. Al
respecto,paraDulitzky:
Por un lado, la Comisión es uno de los dos órganos encargados demonitorear laConvención(art.33)yórganoconsultivoespecializadode laOrganizaciónenmateriadederechoshumanos (art.106,CartadelaOEA).JuntoalaCorte,laComisiónInteramericanatambiéntieneasignada funciones enmateria de casos y le otorga facultades paraexponer “conclusiones” sobre alegadas violaciones a la Convención(arts.50y51).LaComisión,entantoórganoconmúltiplesfuncionesyfacultades, algunas de ellas cuasi-judiciales, no dicta propiamente
13Sobreelparticular,DulitzkyconsideraquelaCorte:“(…)debeanalizarmuchomásseriamenteelvalordelasdecisionesdelaComisiónInteramericana.LaCortedeberíaexplicarcomomínimo¿cuálesel valor interpretativode laprácticade laCIDH?¿Cuáleselgradodedeferenciaque leotorga,cuándodebeseguirlaycuándoapartarsedeella?EnparticularenestemomentoenquelaComisiónhacambiadosurolderepresentantedelosinteresesdelasvíctimasatuteladoradelordenpúblicointeramericano,laCortedebesermuchomásseriaconlaconsideracióndelosargumentosdesuparinteramericano.Y,principalmente,debeestipularque laConvención interpretadapor laCortey laComisióneselparámetrodecontroldeconvencionalidad”(2014:566).
sentencias y, desde esta perspectiva es correcto sostener que noestablece jurisprudencia. Sin embargo, la Convención no le asigna alasdecisionesfinalesdelaCorteydelaComisiónunrangojerárquicoparticularniestableceunúnicointérpretefinaldelaConvención(…)permiteunadecisiónfinaldelaComisiónenvirtuddelart.51odelaCorte en virtud de los arts. 61 y ccs. Así, la Convención crea dosposibilidadesdedecisioneseinterpretacionesfinales.Porlotanto,elvalordelainterpretacióndeambosórganosexpresadaencasosdebeserconsideradoconigualimportancia(2014:549-550).
tomadasen cuenta comoparámetros interamericanosenel ejerciciodel control
de convencionalidad. Nuestra interrogante es si esa parte del corpus iuris
interamericano siempre tiene el mismo valor o fuerza jurídica que la
jurisprudenciadelaCorteinteramericana.
14“(…)laComisiónserálarepresentanteprocesaldelaspresuntasvíctimascomogarantedelinteréspúblicobajolaConvenciónAmericana,demodoaevitarlaindefensióndelasmismas”(artículo34.3ºReglamentodeCorteinteramericana).15 “Un último punto que es importante destacar es el referido al aspecto del ‘orden públicointeramericano’. La reforma reglamentaria de la Corte IDH, especialmente en su exposición demotivos,hacereferenciaalamodificacióndelroldelaCIDHeneltrámiteanteeltribunal.Tambiénse indica que la Comisión, como órgano del SIDH, asume una defensa del orden públicointeramericanoinvolucradoenloscasos(…)”(SERRANO,2012:328-329).
SobreoautorDavidLovatónPalaciosAbogado, Doctor en derecho y Magister en derecho constitucional. Profesorprincipalde laFacultaddeDerechode laPontificiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP).ConsultordelaFundaciónparaeldebidoproceso(DPLF,porsussiglaseninglés). Ex director del Instituto de Defensa Legal (IDL). Email:[email protected]éoúnicoresponsávelpelaredaçãodoartigo.