-
ANALELE TIINTIFICE ALE UNIVERSITATII AL.I.CUZA IASI Tomul LIV,
tiine Juridice, 2008
ARTICOLE
CONSIDERAII PRIVIND PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT
MARIUS BALAN
I. Consideraii generale Separaia puterilor1 n stat constituie
unul din principiile eseniale ale
statului de drept de concepie liberal; dogm fundamental a
democraiei parlamentare actuale, ea se regsete, n mod expres sau
implicit, n arhitectura juridic a aproape tuturor constituiilor din
momentul de fa. Nucleul dur al ideii separaiei puterilor rezid n
voina de a nu lsa omul, privit ca fiin liber, expus unei concentrri
copleitoare a puterii.2
Ca i n cazul altor noiuni fundamentale ale dreptului public i
ale teoriei statului, cristalizarea unei concepii coerente a
separaiei puterilor s-a produs treptat; anumite elemente ale sale
pot fi ntlnite, cu un rol diferit i n proporii
1 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice,
Editura Lumina Lex, Bucureti,
1998, vol. I, pp. 253-287; Genoveva Vrabie, Drept constituional
i instituii politice, Editura Cugetarea, Iai, 1999, vol. I, pp.
149-165; vol. II, pp. 22-31; Genoveva Vrabie i Marius Balan,
Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, Iai,
2004, pp. 24-30; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Drept
constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, Vol. II,
2008, pp. 5-18; Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii
politice, C. H. Beck, Bucureti, 2007, pp. 516-622); Ion Deleanu,
Instituii i proceduri constituionale, C. H. Beck, Bucureti, 2006,
pp. 44-68; Bianca Selejan-Guan, Drept constituional i instituii
politice, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008, pp. 180-188; Emil Boc,
Separaia puterilor n stat, Presa Universitar Clujean, Cluj-Napoca,
2000; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la
art. 1, alin. (4), nr. 24-31 (9 Separaia i echilibrul puterilor), n
Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu
pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p. 12-17; Dan Claudiu
Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I, Principii generale,
Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 92-99 ( 12 Principiul
separaiei i echilibrului puterilor); W.B. Gwyn, The Meaning of the
Separation of Powers. An Analysis of the Doctrine from Its Origin
to the Adoption of the United States Constitution, Tulane
University, New Orleans, 1965; M.J.C. Vile, Constitution and the
Separation of Powers, Second Edition, Liberty Fund, Indianapolis,
1998; Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, 27 n Josef Isensse und Paul
Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
3. Aufl., Bd. II, C.F. Mller, Heidelberg, 2004, pp. 613-658;
Christoph Mllers, Gewaltengliederung. Legitimation und Dogmatik im
nationalen und internationalen Rechtsvergleich, Mohr-Siebeck,
Tbingen, 2005.
2 Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, loc. cit., la p. 614.
-
6 MARIUS BALAN
diferite, n operele mai multor autori, cu secole nainte de Locke
i Montesquieu, de numele crora este legat de regul elaborarea
sistematic a acestui principiu.
n opinia unui important autor englez3, o doctrin pur a separaiei
puterilor poate fi formulat n modul urmtor: este esenial pentru
stabilirea i meninerea libertii politice, ca guvernmntul
(government) s fie divizat n trei ramuri sau departamente:
legislativul, executivul i judiciarul [1]. Fiecreia din cele trei
ramuri i corespunde o funcie identificabil a guvernmntului,
legislativ, executiv i judiciar [2]. Fiecare ramur a guvernmntului
trebuie limitat la exercitarea funciei ei proprii, fr a i se
permite a uzurpa funciile altor ramuri [3]. n plus, persoanele care
alctuiesc cele trei autoriti (agencies) ale guvernmntului trebuie
meninute separate i distincte, nici unui individ nefiindu-i permis
s aib n acelai timp calitatea de membru n mai mult de una din
aceste ramuri [4]. Astfel, fiecare ramur va realiza un control
asupra celorlalte i nici un grup de persoane nu va fi capabil s
controleze de unul singur mecanismul statului [5]. n opinia
autorului citat, un autor trebuie s abordeze i s subscrie ntr-o
anumit msur la fiecare din tezele menionate mai sus pentru a fi
subsumabil categoriei de teoretician al separaiei puterilor;
evident, foarte puini sunt cei care subscriu integral la toate
aceste exigene, iar cazurile n care forma pur a doctrinei a fost
pus n practic sunt i mai rare4.
Justificarea primordial a separaiei puterilor a constat ca i n
cazul teoriei guvernmntului mixt, cu care aceast doctrin are
numeroase afiniti i interferene n asigurarea libertii politice n
stat, contra tendinelor abuzive ale deintorilor autoritii.
Argumentele invocate de-a lungul timpului n favoarea acestui
principiu sunt: (1) creterea eficienei actului de guvernare5; (2)
asigurarea faptului c legile scrise sunt adoptate n vederea
interesului comun al societii; (3) garantarea faptului c legea este
administrat n mod imparial i
3 M.J.C. Vile, Constitution and the Separation of Powers, Second
Edition, Liberty Fund,
Indianapolis, 1998, p. 14. 4 Ibid., p. 14.
5 Aparent, prin sistemul su de frne i contragreuti, separaia
puterilor se afl n relaii
antinomice cu guvernarea eficient. La prima vedere, un guvern
care i poate exercita nestingherit atribuiile, fr controlul
stingheritor al altor autoriti are toate ansele s realizeze
performane superioare celor ale unui guvern unde preocuparea pentru
garantarea libertii politice duce la limitarea i ngrdirea puterii
sale. n fapt ns, exercitarea nestingherit a puterii duce la
multiplicarea organelor statului i la diminuarea interesului fa de
rezolvarea problemelor cetenilor; toate autoritile se vor afla
ntr-o permanent competiie pentru putere i vor fi preocupate mai
ales de prevenirea i contracararea aciunilor autoritilor rivale,
mai vechi sau nou nfiinate. Fenomenul acesta este vizibil cel mai
clar n sistemele totalitare, unde se ajunge adesea la o confuzie
aproape total a competenelor i responsabilitilor. Vezi n acest
sens, H. Arendt, Originile totalitarismului, Editura Humanitas,
Bucureti, 1994, pp. 511-544.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 7
c toi administratorii stau sub imperiul acesteia; (4) crearea
posibilitii ca reprezentanii poporului s trag la rspundere pe
demnitarii i funcionarii executivului pentru exercitarea abuziv a
puterii lor; i (5) stabilirea unui echilibru al puterilor
guvernmntului6. Cu excepia primei versiuni a argumentrii, toate
celelalte sunt n mod direct preocupate de meninerea libertii
politice i de evitarea tiraniei7.
n cele ce urmeaz, vom ncerca s schim liniile de dezvoltare
istoric a principiului (II), evideniindu-i rdcinile istorice,
conexiunile cu teoria guvernmntului mixt, contextul politic i miza
politic a diverselor cazuri concrete de aplicare a sa n practic,
apoi vom prezenta rezumativ principalele evoluii i instituii care
reclam punerea n discuie sau reconsiderarea principiului (III),
pentru ca n final s formulm cteva observaii i aprecieri n legtur cu
receptarea i aplicarea separaiei puterilor n Romnia (IV).
II. Evoluia istoric a principiului Existena unor funcii
distincte ale statului a fost postulat cu peste dou
milenii n urm. Pentru Aristotel, [t]oate constituiile au trei
pri pentru care bunul legislator trebuie s se gndeasc, n fiecare
caz, ce este avantajos. Dac acestea merg bine, n mod necesar merge
bine i constituia, iar ntre constituii exist deosebiri n msura n
care aceste se deosebesc. Una din acestea este deliberarea celor
comune, a doua se refer la magistraturi (ea stabilete cine s fie
suveran [] i peste ce anume i cum trebuie s realizeze alegerea
acestora), iar a treia este funcia judectoreasc.8
Ideea echilibrului i a moderrii puterii apare n opera lui
Polybios9, precum i la Cicero.
Concepia guvernmntului mixt a constituit pentru mult vreme
soluia teoretic a problemei libertii ntr-o societate politic,
privit din perspectiva limitrii i controlului puterii. Monarhia pe
stri a Evului Mediu se preta cum nu se putea mai bine ideii unui
guvernmnt mixt, n care principele reprezenta elementul monarhic,
adunrile nobiliare pe cel aristocratic, iar starea a III-a sau
comunele pe cel popular sau democratic. Treptat, celor trei factori
politici la sunt atribuite funcii (puteri) specifice ale statului;
puterea original sau arhitectonic, mai trziu legislativ, precum i
puterile executiv i
6 W.B. Gwyn, op. cit., pp. 127-128.
7 Ibid., p. 128.
8 Aristotel, Politica, IV, 14 (1297 b35-1298a), vezi ediia
bilingv, tradus i comentat de
Alexandru Baumgarten, Editura IRI, Bucureti, 2001, la p. 251. 9
Polybios, Istorii, VI, 10, vezi ediia tradus i adnotat de Virgil C.
Popescu (Editura
tiinific, Bucureti), n vol. I, 1966, pp. 469-470.
-
8 MARIUS BALAN
judiciar10. Ideea separaiei puterilor statului este mult vreme
amalgamat cu teoria mai veche a guvernmntului mixt. Aceasta din urm
era perfect aplicabil unui regim monarhic (dar neabsolutist), ns
structura ei tripartit se preta mai greu sau deloc unui regim
republican. Aici, rolul i funciile acestei teorii vor fi ns
ndeplinite de concepia mai abstract a separaiei puterilor. n Anglia
secolului XVII, au fost formulate att de ctre adepii Parlamentului,
ct i de cei ai Regelui diverse variante ale acestor concepii. n
operele unor autori precum John Sadler, Charles Dallison, Philipp
Hunton, George Lawson, James Harrington11 sau Marchamont Nedham12,
gsim menionate, n forme i proporii diferite i n vederea unor
obiective politice diferite, elementele eseniale ale concepiei de
mai trziu a separaiei puterilor: distincia ntre funciile (puterile)
statului, necesitatea echilibrului13 i a controlului reciproc,
10 n formularea lui John Sadler, dac nu pot atribui [n mod
cert], totui nu pot nici nega puterea
originar Comunelor, pe cea judiciar Lorzilor, iar pe cea
executiv Regelui ([i]f I may not grant, yet I cannot deny Original
Power to the Commons, Judicial to the Lords; Executive to the
King); John Sadler, Rights of the Kingdom, London, 1649, p. 86,
apud M.J.C. Vile, op. cit., p. 35.
11 Autor al amplei i remarcabilei lucrri Commonwealth of Oceana,
London, 1656, unul din
punctele de referin ale istoriei utopiei politice, constituind
totodat una din primele formulri, pe plan literar, ale proiectului
unei constituii scrise. Vezi n acest sens, Alois Riklin, James
Harrington Prophet der geschriebenen Verfassung, n Archiv des
ffentlichen Rechts, 48. Bd. (2000), pp. 139-148.
12 Autor al uneia din cele mai pregnante formulri timpurii ale
ideii separaiei puterilor: A
cincea eroare n politic a fost aceasta, i anume permisiunea ca
puterile legislativ i executiv ale statului s se gseasc n aceleai
mini sau persoane. Prin putere legislativ nelegem puterea de a
face, modifica sau respinge legile, care n toate guvernmintele bine
ornduite a fost ntotdeauna aezat n succesiunea consiliilor supreme
ale adunrilor naiunii. / Prin putere executiv, nelegem acea putere
care este derivat din cealalt, iar prin autoritatea sa, transferat
n mna sau n minile unei persoane (numit prin) sau ale mai multora
(numii stat), n vederea administrrii guvernmntului, n executarea
acestor legi. n meninerea distinciei acestor dou puteri, curgnd n
canale distincte, astfel nct niciodat s nu se ntlneasc n unul
singur, cu excepia unor scurte ocazii excepionale, const sigurana
statului (A fifth error in Policy has been this, viz. a permitting
of the Legislative and Executive Power of a State, to rest in the
one and same hands and persons. By the Legislative Powers we
understand the Power of making, altering or repelling Laws, which
in all well-ordered Governments, has ever been lodged in a
succession of the supreme Councels of Assemblies of a Nation. / By
the Executive Power, we mean that Power which is derived from the
other, and by their Authority, transferred into the hand or hands
of one Person (called a Prince), or into the hands of many (called
States) for the administration of Government, in the Execution of
those Laws. In the keeping of these two Powers distinct, flowing in
distinct Channels, so that they may never meet in one, save upon
some short extraordinary occasion consists the safety of a State).
Vezi Marchamont Nedham, From the Excellency of a Free State, 1656,
p. 212 i urm., text reprodus n W.B. Gwyn, op. cit., Appendix I, pp.
131-133, la p. 131 (sublinierea mi aparine).
13 Dup cum precizeaz Carl Schmitt, ideea echilibrului era foarte
popular n secolul XVII,
gsindu-i aplicarea n cele mai diverse domenii: echilibrul
puterilor pe plan european, echilibrul
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 9
independena justiiei sau periclitarea libertii n cazul
concentrrii puterii14. Dac teoria guvernmntului mixt implica
ntotdeauna o structur tripartit a autoritilor statului, separaia
puterilor insista n etapa iniial asupra unei distincii bipartite
ntre puterea legislativ i executiv. Una din explicaiile acestei
situaii const n aceea c, n epoca respectiv, prin justiie aproape se
epuiza activitatea de executare a legilor; regele i demnitarii si
erau percepui n primul rnd prin prisma atribuiilor lor judiciare.
Treptat, ntr-o oarecare msur i prin contaminare cu teoria
guvernmntului mixt, separaia puterilor va avea i ea n vedere o
diviziune tripartit a funciilor statului.
De o deosebit audien s-a bucurat formularea, devenit clasic, a
separaiei puterilor n Second Treatise on Civil Government15 al lui
John Locke. O comunitate (commonwealth) dispune de trei puteri:
legislativ, executiv i federativ16. Puterea legislativ este aceea
de a ndruma folosirea forei comunitii, n scopul conservrii acesteia
i a membrilor si. Corpul legiuitor nu trebuie s se ntruneasc n
permanen, ntruct adoptarea legilor nu reclam mult timp. Pentru ca
aceia care dein aceast putere s nu fie tentai s abuzeze de ea, este
preferabil ca legiferarea s fie ncredinat mai multor persoane; dup
ncheierea misiunii lor, ele nsele devin supuse legilor care le-au
fcut ( 143). Odat adoptate, legile au o for continu i reclam o
putere constant care s le aplice; aceast putere permanent fiind
executivul, care trebuie s fie separat de legislativ ( 144).
Raporturile externe ale comunitii, guvernate de legile naturii i nu
de cele ale societii civile, reclam o putere distinct, prin care
membrii societii s poat aciona solidari fa de forele din exterior;
aceast putere federativ implic atribuii precum cele de a face
rzboi, a ncheia pace, ligi i aliane ( 145-146). Spre deosebire de
puterea executiv, cea federativ este mai puin apt s fie circumscris
prin reguli fixe i legi pozitive stabilite anterior, trebuind lsat
n mai mare msur n seama prudenei i nelepciunii acelor n minile
crora se afl, pentru a fi administrat spre binele public. Dei cele
dou puteri sunt distincte totui, ele sunt aproape ntotdeauna unite,
fiind chiar greu de aezat n mna unor persoane diferite, ntruct
ambele reclam fora societii pentru a fi exercitate ( 147-148).
intrrilor i ieirilor din balana comercial, echilibrul afectelor
egoiste i altruiste n filozofia lui Shaftesbury sau echilibrul
atraciei i al respingerii n teoria gravitaiei a lui Newton. Vezi C.
Schmitt, Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, 4. Aufl.,
1965 (prima ediie: 1928), p. 184.
14 Pentru o prezentare concis a concepiilor i orientrilor
politice diferite a acestor autori,
vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 23-57. 15
Pentru o ediie n limba romn, vezi John Locke, Al doilea tratat
despre crmuire / Scrisoare despre toleran, traducere de Silviu
Ciulea, Editura Nemira, Bucureti, 1999.
16 Vezi Capitolul XII (= 143-148) al lucrrii respective
(intitulat Despre puterea legislativ,
executiv i federativ); n ediia citat, la pp. 143-145.
-
10 MARIUS BALAN
Locke subliniaz c ntr-un stat constituit, puterea suprem este
ntotdeauna cea legislativ ( 149), cci cel care poate da legi
altcuiva trebuie s fie superior celui cruia i d legi ( 150)17.
Persoana care deine conducerea executivului (monarhul) este numit
uneori suprem. Supremaia nu vizeaz aici deinerea unei puteri
supreme, ci pe cea a puterii executive supreme; jurmintele de
supunere i de fidelitate care i se adreseaz au n vedere nu
calitatea ei de legiuitor suprem, ci pe cea de executor suprem al
legii ( 151).
n Despre spiritul legilor18 (1748), Montesquieu ntreprinde o
analiz sistematic i comparativ a structurii politico-juridice a
statelor, att din epoca sa ct i din trecut. Obiectivul demersului
su const n evidenierea unitii i a raionalitii dreptului, prin
decelarea factorilor care determin att configurarea sa n general,
ct i diversitatea formelor i a soluiilor concrete ale acestuia, n
funcie de circumstanele de timp i de spaiu. Sub acest aspect,
Montesquieu este nu numai unul din cei mai semnificativi gnditori
politici i teoreticieni ai dreptului din istorie, dar i unul din
importanii precursori ai sociologiei juridice.
Unul din cele mai relevante elemente de noutate n lucrarea sa
const n separarea problemei formelor de guvernmnt19 (n sistemul su
acestea fiind despoia, monarhia i republica, ultima fiind
subdivizat n democraie i democraie) de cea a libertii. Libertatea
politic este examinat cu precdere n crile XI i XII20, prima din
acestea dou fiind cel mai frecvent evocat n privina principiului
separaiei puterilor (termen pe care, de altfel, autorul nu l
utilizeaz). Libertatea nu poate consta ntr-un stat dect n a putea
face ceea ce trebuie s vrei i n a nu fi constrns s faci ceea ce nu
trebuie s vrei adic dreptul de a face tot ceea ce ngduie legile
(XI, 3)21. Forma de guvernmnt ca atare nu garanteaz nicidecum
instituirea sau mcar meninerea libertii.
Democraia i aristocraia nu sunt state libere prin natura lor.
Libertatea politic nu exist dect n guvernmintele moderate. Dar ea
nu se afl totdeauna nici n statele moderate. Ea nu se afl n ele
dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar experiena de totdeauna
ne nva c orice om care deine o putere
17
Ibid., pp. 146-147. 18
Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere i note de Armand
Rou i studiu introductiv de Dan Bdru, Editura tiinific, 3 vol.,
1964-1970.
19 Problem tratat de el n Cartea a II-a, (Despre legile care
deriv direct din natura
guvernmntului), ediia citat, vol. I, pp. 18-30) i dezvoltat n
crile urmtoare (III-VIII, pp. 31-161).
20 n ediia citat, vol. I, pp. 192-230, i respectiv pp.
231-261.
21 Ibid., p. 193.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 11
este nclinat s abuzeze de ea i merge mai departe aa pn d de
granie. Cine ar spune aa ceva? nsi virtutea are nevoie de
ngrdiri.
Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere,
trebuie ca, prin rnduiala statornicit, puterea s fie nfrnat de
putere. Ornduirea de stat poate fi de aa natur, nct nimeni s nu fie
constrns s fac lucrurile la care legea nu-l oblig i s nu le fac pe
cele pe care legea i le ngduie. (XI, 4).22
Consacrat ornduirii de stat a Angliei, Capitolul VI al celei
de-a XI-a cri a Spiritului legilor depete cadrul strict al temei
propuse, autorul ajungnd s formuleze anumite consideraii generale
privind raporturile optime ntre puterile statului. n fiecare stat
afirm Montesquieu exist trei puteri: puterea legislativ, n virtutea
creia principele sau autoritatea face legile pentru un timp
oarecare sau pentru totdeauna i le ndreapt sau abrog pe cele
existente, puterea executiv extern, innd de dreptul ginilor, prin
care se declar rzboi, se ncheie pace, sunt trimii solii, sunt luate
msurile de securitate i prentmpinate nvlirile, precum i puterea
executiv intern (judectoreasc), prin care sunt pedepsite
infraciunile i soluionate litigiile ntre particulari23. Libertatea
este absent acolo unde cel puin dou puteri sunt concentrate n
aceleai mini.
Puterea legislativ i cea executiv trebuie ncredinate mai degrab
unor dregtori permaneni (spre deosebire de cea judectoreasc)24.
Puterea legiuitoare trebuie exercitat de ctre reprezentani, a cror
mare superioritate asupra democraiei (directe) const n aceea c sunt
capabili spre deosebire de popor s dezbat treburile publice.
Reprezentanii nu trebuie s primeasc instruciuni speciale din partea
celor care i-au ales; este suficient o directiv general n privina
exercitrii funciei lor. Corpul reprezentanilor nu trebuie s ia vreo
hotrre activ (domeniu rezervat executivului), ci doar s elaboreze
legi i s supravegheze buna aplicare a celor elaborate. Montesquieu
susine expres ideea reprezentrii ntr-un sistem bicameral, camera
superioar fiind rezervat celor distini prin natere, bogii sau
onoruri; participarea acestora la legiferare trebuie s fie
proporional cu celelalte avantaje de care se bucur de la stat. Dac
ei ar fi amestecai cu poporul i redui la cte un singur vot,
libertatea comun ar fi robia lor i nu ar avea nici un interes s o
apere, pentru c cea mai mare parte a hotrrilor ar fi ndreptate
contra lor. Camera nobililor trebuie s
22
Ibid., p. 194. Am omis notele din ediia citat, iar sublinierile
mi aparin. 23
Ibid., p. 195. 24
Aici Montesquieu are probabil o percepie greit asupra organizrii
politico-juridice engleze. Instituia democratic a juriului (pe care
autorul o avea n vedere cnd afirma necesitatea ncredinrii puterii
judectoreti unor persoane alese, temporar, din snul poporului) nu
epuizeaz coninutul acestei puteri; instituia magistrailor permaneni
era, firete, prezent n Anglia.
-
12 MARIUS BALAN
aib posibilitatea s se opun iniiativelor poporului, dup cum
acesta trebuie s se poat mpotrivi iniiativelor lor. Corpul
legiuitor nu trebuie s fie ntrunit n permanen; nu este dezirabil
nici admiterea ntrunirii acestuia din proprie iniiativ.
Puterea executiv trebuie plasat n minile unui monarh, ntruct ea
reclam aproape ntotdeauna aciuni prompte, fiind mai bine exercitat
de unul singur dect de mai muli. Absena monarhului nsoit de
ncredinarea puterii executive unui anumit numr de persoane din
cadrul corpului legiuitor implic suprimarea libertii. Persoana
monarhului trebuie s fie inviolabil; corpul legiuitor ar deveni
tiranic iar libertatea ar disprea i n cazul n care monarhul ar
putea fi acuzat i trimis n judecat. ntruct cel nvestit cu puterea
executiv nu poate s o aplice ru fr a avea sftuitori pornii spre ru
i ostili legilor. Acetia din urm trebuie anchetai i pedepsii.
Puterea executiv nu poate hotr n privina impozitelor dect cu
consimmntul celei legislative; aceasta din urm nu poate i nu
trebuie s hotrasc odat pentru totdeauna asupra impozitelor ntruct
astfel puterea executiv ar depinde prea puin pe viitor de ea.
Puterea executiv trebuie s aib dreptul de a se opune iniiativelor
corpului legislativ; acesta ar deveni despotic n absena dreptului
de veto. Nu este ns necesar existena unui drept al corpului
legiuitor, prin care acesta s in n loc executivul, a crui
activitate este, prin natura ei, limitat. Puterea executiv trebuie
s aib sub controlul ei armata; n cazul n care acest control revine
puterii legiuitoare, guvernmntul va deveni militar ntruct soldaii i
vor respecta mai mult ofierii dect ordinele venite din partea unui
corp de oameni obinuii mai mult s delibereze dect s comande i care
vor fi socotii drept fricoi.
Puterea judectoreasc este oarecum inexistent (n original: en
quelque faon, nul)25. Judectorii nu sunt dect gura care rostete
cuvintele legii, nite fiine nensufleite care nu-i pot modera nici
fora, nici severitatea.
ntruct toate lucrurile au un sfrit, va pieri i libertatea n
stat; forma respectiv de stat (n care libertatea este garantat prin
separaia puterilor) va nceta atunci cnd puterea legislativ va fi
mai corupt dect cea executiv.
25
Inexistena puterii judectoreti vizeaz firete nu absena ei fizic,
ci lipsa de relevan a acesteia ca factor politic de sine stttor n
competiia pentru putere n stat. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre,
p. 185, nota 5 ([p]robabil acest pasaj semnific faptul c puterea
judectoreasc ca atare nu are o existen politic proprie, ntruct se
dizolv total n normativ. Profunzimea lui Montesquieu este discret,
fiind mascat prin stilul su aparent aforistic), precum i idem, Die
Diktatur Von den Anfngen des modernen Souvernittsgedankens bis zum
proletarischen Klassenkampf, Mnchen und Leipzig, Duncker &
Humblot, 1921, p. 109.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 13
Semnificaia i importana concepiei lui Montesquieu asupra
separaiei puterilor constau nu numai n substana i argumentele
doctrinei magistratului bordelez, ci i n elementele innd de
contextul expunerii acesteia i de stilul redactrii. Spre deosebire
de numeroasele lucrri din literatura politic i juridic englez n
materie, monumentala oper a lui Montesquieu depete clar nivelul
unor scrieri polemice i partizane, orientate spre susinerea unor
soluii i interese concrete, legate de circumstane de loc i de timp
foarte precise. Avem de-a face, n acest caz cu o oper ampl, tratnd
n mod imparial cel puin n aparen problematica general a statului i
a libertii, cu concluzii care se vor valabile pentru toate
timpurile i popoarele. Chestiunea separaiei puterilor nceteaz s
reprezinte o problem pur englez, devenind un criteriu universal al
guvernrii constituionale26.
Teoria separaiei puterilor i gsete formularea cea mai
abstractizat la Kant, n Metafizica moravurilor. Fiecare stat
include n sine trei puteri, adic voina unificat universal ntr-o
ntreit persoan (trias politica): puterea suveran (suveranitatea), n
persoana legislatorului, puterea executiv, n persoana conductorului
(n conformitate cu legea) i puterea judiciar (ca recunoatere a ceea
ce este al fiecruia, conform legii), n persoana judectorului
(potestas legislatoria, rectoria et iudicaria), corespunztoare
celor trei propoziii ale unui raionament practic: premisei majore,
care include legea acelei voine, premisei minore, care cuprinde
porunca de a proceda conform legii, adic principiul de subsumare fa
de aceea i concluziei, care implic hotrrea judectoreasc (sentina),
ceea ce aparine reglementrii juridice n cazurile n care pot
surveni.27
Adoptarea primelor constituii scrise ale epocii moderne, n
America i n Frana, a marcat triumful doctrinei separaiei puterilor.
Adoptat la 29 iunie 1776, Declaraie a drepturilor bunului popor al
Virginiei, n exerciiul puterilor sale suverane conine cea mai
explicit consacrare28 a principiului: departamentele legislativ,
executiv i judiciar vor fi separate i distincte, astfel nct
niciunul s nu exercite puterile aparinnd altuia i nicio persoan s
nu exercite s exercite puterile mai multora n acelai timp, cu
excepia faptului c judectorii curilor de comitat vor fi eligibili n
Camera deputailor. n cazul
26 Vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 83-106, la p. 106.
27 Immanuel Kant, Metafizica moravurilor (i.e. Fundamentarea
metafizicii moravurilor) 45
i urm., n idem, Scrieri moral-politice,traducere, studiu
introductiv, note i indici de Rodica Croitoru, Bucureti, Editura
tiinific, 1991, la pp. 163 i urm. n literatura juridic romn, acest
pasaj a fost comentat n Cristian Ionescu, Drept constituional i
instituii politice, Vol. I, Teoria general a instituiilor
constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp.
292-294.
28 Textul original al Constituiei este accesibil on-line la
http://legis.state.va.us/Laws/search/Constitution.htm#1S3 .
-
14 MARIUS BALAN
Constituiei Statelor Unite care urmeaz constituiilor statelor
membre ale Uniunii este foarte vdit influena concepiei lui John
Locke29. n Frana, Constituia din 3 septembrie 1791 (prima
constituie revoluionar francez) a aplicat n mod consecvent i rigid
principiul separaiei puterilor, foarte aproape de forma pur a
acestuia.
Odat cu Restauraia i cu adoptarea treptat a unor acte scrise cu
valoare constituional n majoritatea rilor europene, separaia
puterilor este general acceptat ca principiu fundamental al
organizrii constituionale a statului. Soluiile concrete de
partajare a competenelor ntre cele trei puteri erau diferite de la
caz la caz, ca i modalitile de realizare a echilibrului i a
controlului reciproc ntre acestea. n ciuda unor contestri ale
doctrinei separaie a puterilor, sau a relativizrii ocazionale n
literatura juridic a importanei sau efectelor sale, principiul ca
atare nu a fost respins integral n vreun stat democratic (cu
excepia sistemelor totalitare) i nici nu a fost propus o doctrin
nou, coerent i fiabil care s-l nlocuiasc. Aceasta nu nseamn
nicidecum c evoluiile politice i juridice din ultimele decenii nu
constituie considerabile provocri teoretice i practice n aplicarea
eficient a acestui principiu, punnd serioase probleme sub aspectul
actualizrii i adaptrii mecanismelor i soluiilor sale la realitatea
n permanent schimbare.
III. Provocri actuale la adresa separaiei puterilor
Statul contemporan este caracterizat de o constelaie de fore i
interese, de mecanisme i evoluii n mare msur diferite de cele ale
epocii n care Locke i Motesquieu i-au elaborat operele. Dac natura
uman, dorina de putere i tentaia de a abuza de aceasta precum i
valoarea i semnificaia libertii politice a individului au rmas n
linii mari aceleai, cile i modalitile prin care aceti factori se
manifest pe plan politic sunt foarte diferite. Raportul de fore
este altul dect n secolele XVIII i XIX. Printre aceste elemente de
noutate care impun o anumit reconsiderare a separaiei i
echilibrului puterilor se cuvin menionate: dezvoltarea exploziv a
sferei administraiei, delegarea legislativ i justiia
constituional.
Administraia public realizeaz n prezent pe departe cel mai mare
volum de activitate n sfera statal. Att prin dimensiunile
personalului angrenat n acest domeniu, ct i prin expertiz, grad de
organizare i prin continuitatea activitii, ea depete cu mult ariile
nsumate ale puterii legislative i ale puterii judectoreti. Puterea
administraiei este considerabil i greu de contracarat. n
29 Ibid., pp. 72 i urm.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 15
cte un domeniu punctual, legislativul, printr-un efort
concentrat, se poate impune asupra administraiei, de exemplu
elabornd un act normativ n materie. Dac inem cont ns de faptul c
majoritatea legilor sunt adoptate n urma unor iniiative
guvernamentale i c n elaborarea proiectelor de lege un rol
important l au expertiza structurilor administrative din cadrul
ministerelor i a celorlalte autoriti publice centrale, raporturile
reale ntre legislativ i administraie apar ntr-o alt lumin. Datorit
volumului mare al activitii legislative, adoptarea unor legi foarte
importante din perspectiva intereselor administraiei devine uneori
o simpl formalitate de ratificare ndeplinit expeditiv, nct muli
parlamentari nici nu sesizeaz consecinele practice (mai puin
relevante pentru ei, dar semnificative pentru administraie) ale
dispoziiilor din reglementarea adoptat. De multe ori nici chiar
efii executivului nu au energia i resursele necesare pentru a
controla eficient, i cu att mai puin pentru a dirija, activitatea
administraiei. Ciclul electoral, alternana la guvernare,
remanierile ministeriale sau perspectiva unor alegeri anticipate
constituie factori de presiune asupra executivului care favorizeaz
de multe ori structurile administrative ntr-o eventual confruntare
cu acesta. Poziia ceteanului este i mai precar n fa imensului
angrenaj al structurilor administrative. Teoretic, principiul
legalitii administraiei, accesul n justiie, independena justiiei i
instituia contenciosului administrativ ar trebui s ofere o protecie
suficient contra abuzurilor acestui sistem. n practic, resursele
administraiei sunt incomparabil mai mari, iar procedurile judiciare
sunt ndelungate i costisitoare. Dac prejudicierea drepturilor
individului nu este deosebit de grav, cel vtmat n drepturile sale
se va resemna deseori cu situaia i va cuta s se revaneze ntr-o alt
mprejurare eludnd legea n dauna statului. Aceast situaie nu ine
numai de nivelul nalt de ineficien i corupie din anumite state; n
grade diferite, toate administraiile contemporane se confrunt cu
probleme similare.
Instituia delegrii legislative a aprut n circumstanele speciale
ale primului rzboi mondial i ale crizelor economice care l-au
urmat.30 Rezolvarea prompt a problemelor complexe i urgente
decurgnd din anumite situaii excepionale reclama de multe ori
modificarea cadrului legislativ sau
30 n privina circumstanelor speciale care au dus la adoptarea
unor msuri politice i
economice pe calea unor proceduri simplificate, eludnd procedura
legislativ, vezi lucrarea clasic a lui Herbert Tingstn, Les pleins
pouvoirs, lexpansion des pouvoirs gouvernamentaux pendant et aprs
la grande guerre, Librairie Stock, Paris, 1934. Vezi i Carl
Schmitt, Vergleichender berblick ber die neueste Entwicklung des
Problems der gesetzgeberischer Ermchtigungen; Legislative
Delegationen, n Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und
Vlkerrecht, 6. Bd., 1936, pp. 252-268, text reprodus n Carl
Schmitt, Positionen und Begriffe. Im Kampf mit Weimar Genf
Versailles, Hanseatische Verlagsanstalt, Hamburg, 1940, la nr. 26,
pp. 212-229 (lucrare citat n continuare: C. Schmitt, n ZaRV).
-
16 MARIUS BALAN
transgresarea unor limite impuse de lege executivului. Anterior,
asemenea probleme erau rezolvate prin instituii precum starea de
asediu sau starea de urgen, prin care autoritile centrale sau
locale erau abilitate n mod temporar s adopte anumite msuri
necesare i urgente, dincolo de limitele i restriciile pe care
constituia i legile le prevedeau pentru situaiile normale.
Circumstanele care au determinat apariia delegrii legislative, adic
a abilitrii executivului cu emiterea de acte normative prin care se
modific sau se abrog dispoziii ale legii ori sunt reglementate
domenii pe care constituia le rezerv legiuitorului au fost
diferite. De data aceasta nu mai era suficient permisiunea acordat
puterii executive de a nclca anumite limite legale sau
constituionale, valabile n situaii normale, fiind necesar adoptarea
unor msuri pe un plan mai larg, prin emiterea de reglementri cu
putere de lege, aplicabile aadar unui numr nedeterminat de situaii;
mai mult, adoptarea unor asemenea reglementri nu constituia un
singur act care epuiza coninutul abilitrii, guvernul putnd fie s
revin asupra acestor reglementri, fie s adopte alte reglementri
considerate necesare, n limitele prevzute de legea de abilitare.
Iniial s-a sperat c ncheierea rzboiului i soluionarea crizei
economice postbelice va marca i sfritul unor asemenea practici.
Foarte curnd s-a vdit c situaii care fac necesar delegarea
legislativ apar n continuare. Treptat, instanele au admis
valabilitatea actelor de delegare legislativ n timp de pace,
statund ns anumite limite ale acesteia, iar unele constituii au
consacrat-o expres. Delegarea legislativ reprezint o considerabil
provocare la adresa separaiei puterilor, n accepiunea clasic a
acestui principiu. Participarea executivului la actul de legiferare
nu contravine exigenelor acestei doctrine; iniiativa legislativ a
guvernului i dreptul de veto legislativ apar nc din prima parte a
epocii constituiilor scrise. ns abandonarea total a deciziei n
privina anumitor domenii ctre guvern era fr precedent; acesta
concentra n minile sale att puterea de a adopta acte cu putere de
lege, ct i puterea de a le pune n aplicare. Echilibrul puterilor
este astfel sensibil perturbat. Remediul l constituie utilizarea
efectiv i eficient a cilor i mijloacelor de control care revin
parlamentelor: limitarea precis a abilitrii, stabilirea unor
termene pentru exercitarea puterilor delegate, inserarea n actul de
abilitare a unor rezerve sau condiii privind ratificarea ulterioar
a reglementrilor adoptate de guvern n baza delegrii legislative i,
n fine, posibilitatea de a abroga sau modifica ulterior, prin lege,
dispoziiile adoptate de guvern n baza delegrii legislative pe care
parlamentul le consider inoportune sau injuste.
n concluzie, principiul separaiei puterilor poate fi i trebuie
meninut i i vdete relevana i utilitatea i cazul unei guvernri n
care executivul este abilitat s emit acte cu putere de lege;
schimbate sunt doar circumstanele n
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 17
care trebuie asigurat echilibrul i controlul reciproc al
puterilor n stat. Evident, echilibrul este mai greu de realizat,
dar rmne totui posibil. Schimbarea major produs n ultimele dou
secole n angrenajul puterilor const ns n faptul c legiuitorul a
ncetat s devin factorul activ al procesului legiferrii; guvernului,
cruia n concepia lui Montesquieu i revenea rolul de factor reactiv,
a preluat demult iniiativa i rolul activ n opera de elaborare a
actelor normative.31
Justiia constituional constituie un alt element care schimb
raporturile dintre puteri aa cum erau nelese n epoca clasic a
parlamentarismului i a separaiei puterilor. Avem n vedere sistemul
de control al constituionalitii legilor realizat prin instane
speciale, de contencios constituional (curi constituionale);
sistemul controlului prin instane ordinare fiind deja ncadrat n
sistem i asimilat acestuia, cel trziu de la nceputul secolului XIX.
Ideea c un tribunal poate cenzura actul legislativ al
parlamentului, reprezentant al voinei generale, era destul de greu
acceptabil n Europa antebelic32. Impus n unele state europene din
epoca interbelic, iar apoi treptat n majoritatea celorlalte state
ale continentului, ideea contenciosului constituional a fost
treptat acceptat ca o exigen semnificativ a principiului statului
de drept contemporan, constituind totodat un remediu important al
ceteanului n cazul nclcrii drepturilor i libertilor sale garantate
de constituie. i de data aceasta, integrarea justiiei
constituionale n sistemul separaiei i echilibrului puterilor n stat
reclam o reaezare a raporturilor ntre autoritile publice. Meninerea
echilibrului este mai complicat i mai dificil; pe de alt parte,
rolul puterii judectoreti aceea putere pe care Montesquieu o
considera oarecum inexistent este de data aceasta mult mai
pregnant.
n fine, statul contemporan se mai deosebete de cel avut n vedere
de clasicii teoriei separaiei puterilor i n ceea ce privete rolul
partidelor politice. Puterea se concentreaz din ce n ce mai mult n
jurul structurilor de partid i mai puin n zona ramurilor
guvernmntului; acestea din urm apar mai degrab ca instrumente prin
care partidele i urmresc propriile obiective politice33.
31
Vezi n acest sens, Alois Riklin, Was Montesquieu nicht wissen
konnte. berlegungen zur Revision der Gewaltenteilungslehre / What
Montesquieu could not have known yet. Reflections on a revision of
the separation of powers theory, n Ancilla Iuris, 2006, pp. 20 i
urm, la p. 21. Aceeai idee o gsim formulat i de Carl Schmitt, care
atrage atenia asupra concepiei tomiste a legii, privit ca ratio
gubernativa i ca dictamen practicae rationis in principe qui
gubernat aliquam communitatem perfectam (citat de Schmitt dup Summa
theological, 1 pars 2, quae. 90, 91 art. I, n C. Schmitt, n ZaRV,
la p. 268.
32 Una din puinele excepii o constituie lucrarea de pionierat a
lui Georg Jellinek, Ein
Verfassungsgerichtshof fr sterreich, Wien, Hlder, 1885. 33
Vezi o analiz recent a acestei problematici, argumentnd
diminuarea relevanei concepiei fondatorilor Constituiei americane n
privina separaia puterilor, n Daryl J. Levinson i
-
18 MARIUS BALAN
IV. Separaia puterilor n Romnia Separaia puterilor34 a
reprezentat o constant a istoriei constituionale a
Romniei moderne. Regulamentele Organice, Convenia de la Paris i
Statutul Dezvolttor al lui Cuza o consacr expres, o admit implicit,
sau cel puin nu o neag n mod expres. Art. 279 din Regulamentul
Organic al Moldovei, cu care debuteaz Cap. VIII (Rnduiala
Giudectoreasc), stabilea c []mprirea ntre puterea administrativ i
judectoreasc fiind cunoscut de neaprat pentru buna ornduial la
regularisirea pricinilor i pentru nchizluirea driturilor a
particularnicilor, aceste doau ramuri vor fi de acum nainte cu
totul deosbite.35 Aici ntlnim prima consacrare, printr-o formulare
categoric, a separaiei puterilor.36 Textul respectiv nu reprezint o
simpl declaraie de principiu; dispoziiile articolelor urmtoare (n
special art. 281-286) instituie puterea judectoreasc sub forma unei
puteri de sine stttoare, stabilind totodat inamovibilitatea
judectorilor.37 Convenia de pace de la Paris dintre puterile
garante privind Principatele Romne, din 7/19 august 185838 ntrete
ideea unei existene tripartite a puterilor,39 dei textul art. 3 al
Conveniei menioneaz doar dou puteri: legislativ i executiv; puterea
judectoreasc este menionat abia n art. 7, fiind exercitat n numele
Hospodarului i ncredinat magistrailor numii de dnsul, fr ca nimeni
s nu poat fi lipsit de firetii si judectori.
Richard S. Pildes, Separation of Parties, not Powers, n Harvard
Law Review, vol. 119, Nr. 8, June 2006, pp. 2311-2386 (text
accesibil n format electronic la:
http://www.harvardlawreview.org/issues/119/june06/levinson_pildes.pdf).
34 n privina separaiei puterilor n Romnia, vezi G. Vrabie, Drept
constituional i instituii
politice, Editura Cugetarea, Iai, vol. I, pp. 161-164 i II, pp.
22-31. 35
Academia Romn, Institutul de Istorie A. D. Xenopol, Regulamentul
Organic al Moldovei, ediie integral realizat de Dumitru Vitcu i
Gabriel Bdru, cu sprijinul lui Corneliu Istrati, Editura Junimea,
Iai, 2004, p. 305 (lucrare citat n continuare prescurtat:
Regulamentul Organic).
36 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Casa
coalelor, Bucureti, 1942,
vol. I. , p. 256. 37
Ibidem, pp. 256-57. Art. 285 prevede c [t]emeiul neschimbrii
judectorilor obtete cunoscut de folositori, pentru c prin aceasta
se d judectorilor ndemnare de a cunoate mai bine datoriiloe lor, de
a ctioga toat ispitirea trebuincioas, de a s deprinde la o sistem
de legi, de pilde, de prinipii temelnice i potrivite. Aadar, dac,
dup trecerea de noua ani, domnul i Obteasca Adunare ar gsi cu cale
c temeiul neschimbrii judectorilor n-ar pute amplicui cu folosin,
la o asmine mpregiurare, rmne ca s-l legiuiasc i s-l puie n
lucrare. (Regulamentul Organic, p. 306).
38 C. Hamangiu, Codul general al Romniei. Legi uzuale, Editura
Alcaly, Bucureti, vol. II,
ediia a 2-a, , pp. 8-12, reprodus n Cristian Ionescu,
Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i ducumente 1740-1991,
ediie revzut i adugit, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
2000, pp. 313-318.
39 Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 258.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 19
Alineatul 2 al aceluiai articol prevede c prin lege se va hotr
asupra condiiilor de primire i de naintare n magistratur, lund
drept baz aplicarea progresiv a principiului inamovibilitei.Art. 15
consacr pentru prima oar iresponsabilitatea Domnului, concomitent
cu instituirea rspunderii minitrilor pentru actele contrasemnate de
ei. Abia n art. 7 este menionat puterea judectoreasc. Proiectul de
Constituie40 a Principatelor Unite Moldova i ara Romneasc, elaborat
de Comsiunea Central de la Focani (votat de aceasta n edina din
9/21 octombrie 1859)41 care a stat n mare msur la baza viitoarea
Constituii, menine i dezvolt principiul separaiei puterilor,
consacrnd un titlu special (al IV-lea, art. 30-117) puterilor
statului. Acestea purced de la naiunea romn, funcionnd numai dup
principiile i regulile aezate n constituiunea de fa (art. 30) i
erau ncredinate Domnului, Adunrii Generale i Comisiunei Centrale
(art. 31). Capitolul IV al acestui titlu (art. 96-114) reglementeaz
puterea judectoreasc, stabilind principiul legalitii tribunalelor i
a jurisdiciilor, interdicia comisiilor i tribunalelor extraordinare
(art. 98), inamovibilitatea membrilor Curii de Casaie (art. 99,
alin. ultim), instituirea n viitor, prin lege, a principiului
inamovibilitii pentru ceilali magistrai (art. 101, alin. 1),
condiiile de revocabilitate, de ctre Domn a judectorilor, pentru
perioada de pn la aplicarea definitiv a inamovibilitii (art. 101,
alin. 2), dreptul de cenzur i disciplin al Curii de Casaie asupra
celorlalte instane (art. 103), judecarea minitrilor la cererea
Domnului sau a Adunrii generale (art. 104), instituirea juriului
(art. 105), precum i anumite norme privind organizarea judectoreasc
(art. 106-114). Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris42
constituie un regres pe planul separaiei puterilor. Puterile
publice sunt ncredinate Domnului, unei Adunri ponderatrice i
Adunrii elective. Nu mai este menionat independena puterii
judectoreti.
Constituiile adoptate ulterior (n 1866, n 1923 i chiar cea din
1938) sunt structurate clar pe baza acestui principiu. Astfel,
Constituia din 1866, dup ce stabilete n art. 31 c toate puterile
statului eman de la naiune, enumer aceste puteri n art. 32, 35 i
36. Responsabilitatea ministerial este reglementat n art. 101-103.
Este ns de remarcat c principiul inamovibilitii magistrailor,
prezent n textul Regulamentului Organic i al Conveniei de la Paris,
nu apare n
40 Textul acestui proiect cuprinde deja multe din principiile i
formulrile viitoarei Constituii
din 1866, privit n general, n mod fals, drept o preluare grbit i
superficial a Constituiei belgiene din 1831. Vezi Constantin C.
Angelescu, Noi contribuii la istoricul Constituiei romne din 1866 ,
n Arhiva de Drept Public , Anul IV / 1942, Nr. 2-4, pp.
234-256)
41 C. Ionescu, op. cit., pp. 334-358.
42 C. Hamangiu, op. cit., loc. cit. pp. 14-16. Vezi i Ioan
Muraru i Gheorghe Iancu,
Constituiile romne. Texte. Note. Prezentare comparativ, ediia a
IV-a, Editura Actami, Bucureti, 2000, pp. 7-14, precum i C.
Ionescu, op. cit., pp. 367-369.
-
20 MARIUS BALAN
aceast Constituie. Faptul c puterii judectoreti i sunt
consacrate doar dou articole (105 privind legalitatea
jurisdiciilor, interdicia tribunalelor extraordinare, precum i
unicitatea Curii de Casaie i 106 privind garania juriului n cauzele
penale, politice i de pres) nu trebuie interpretat n sensul unei
desconsiderri, fie i implicite, a puterii judectoreti. Independena
justiiei i inamovibilitatea judectorilor erau deja solid ancorate n
gndirea i practica instituional a principatelor romne i a statului
unitar romn. Sub imperiul Constituiei din 1866 justiia a funcionat
n mod independent, la adpost de ingerinele puterii politice.
Separaia puterilor a fost mai bine concretizat n Constituia din
1923, prin instituirea unui control al constituionalitii legilor
(art. 103), prin consacrarea inamovibilitii magistrailor (art.
104), prin reglementarea rspunderii materiale a minitrilor i a
funcionarilor pentru daunele cauzate particularilor prin dispoziii
semnate sau contrasemnate de un ministru, cu violarea dispoziiilor
unui text expres al Constituiei sau al unei legi (art. 99),
instituirea contenciosului administrativ (art. 107) i ancorarea n
legea fundamental a dreptului la recurs n casare (art. 103, alin.
ultim). 43 Constituia din 1938 menine formal principiul separaiei
puterilor, ncredinnd ns fiecare putere unui titular diferit:
puterea legislativ se exercita de ctre Rege prin Reprezentana
Naional, puterea executiv era ncredinat Regelui care o exercita
prin Guvernul Su, iar puterea judectoreasc era exercitat de
organele ei. Totodat Constituia din 1938 desfiineaz sistemul
democraiei parlamentare, n care guvernul era emanaia majoritii din
Parlament iar puterea executiv se exercita sub controlul puterii
legislative, n funcie de voina i atitudinea acesteia; ea renvie
vechea tradiie a acestei ri, n care puterea executiv, avnd
rspunderea, trebuie s aib i independena i puterea de a lucra.44
45Meninnd formal separaia, Constituia introduce de fapt sistemul
concentrrii puterilor.46
43
Ibidem, p. 260. 44
Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 263. 45
Este de remarcat c argumentul invocat de autorii de mai sus,
este valabil cu privire la tradiia preconstituional a oricrei ri
europene. Formularea sa clasic o ntlnim n rspunsul regelui englez
Carol I care respinge 19 propuneri formulate de Parlamentul
britanic (i care vizau lrgirea puterilor i a atribuiilor de control
ale celor dou camere ale Parlamentului). Regele, dup ce prezint
avantajele regimului politic mixt, definitoriu n opinia sa pentru
organizarea politic a Angliei, invoc faptul c pentru exercitarea
atribuiilor sale are nevoie de prerogative corespunztoare : ntruct
puterea aezat n mod legal n ambele Camere ale Parlamentului este
mai mult dect suficient pentru a preveni i restrnge puterea
tiraniei i pentru c fr puterea care este cerut n prezent de la Noi,
Noi nu vom fi n stare s ndeplinim acea misiune care constituie elul
monarhiei , ntruct aceasta ar reprezenta o rsturnare total a
Legilor Fundamentale i a acelei excelente Constituii a acestui
regat, care au fcut, pentru atia ani, aceast Naiune fericit
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 21
Chiar i n cazul regimului autoritar al marealului Antonescu, n
literatura juridic au aprut studii n care noua ordine constituional
era tratat dup schema tripartit a separaiei puterilor47.
Odat cu instituirea regimului totalitar comunist, separaia
puterilor, a fost abandonat i respins cu vehemen, ca i celelalte
principii i exigene ale statului de drept. Constituiile comuniste
postulau urmnd sub acest aspect o tradiie a gndirii politice ce urc
pn la Rousseau unitatea puterii de stat i incompatibilitatea
acestei uniti cu ideea separrii puterilor; puterea de stat aparinea
organelor puterii de stat (care se clasificau n organe supreme
Marea Adunare Naional, Consiliul de Stat i Preedintele Republicii
Socialiste Romnia48 i locale sfaturile populare iar apoi consiliile
populare ). Soluiile politice i constituionale considerate valide n
statul controlat de comuniti trebuiau legitimate prin citate din
clasicii marxism-leninismului. n lucrrile lor polemice destinate
mai ales presei orientate politic, ei au tratat incidental, sumar i
expeditiv anumite probleme i instituii, prin formularea
i vestit, spre marea invidie [a multora] () rspunsul Nostru ( )
este c nu voim s schimbm Legile Angliei (Since therefore the Power
Legally placed in both Houses is more sufficient to prevent and
restrain the power of Tyranny, and without the power which is now
asked from Us We shall not be able to discharge that Trust which is
the end of Monarchy, since this would be a totall Subversion of the
Fundamentall Laws, and that excellent Constitution of this Kingdom,
which hath made this Nation so many yeers both Famous and Happy to
a great degree of Envie.... For all these Reasons Our Answers is,
Nolumus Leges Angliae mutari) . Vezi The Cambridge History of
Political Thought: 1450 - 1700, edited by J. H. Burns with the
assistance of Mark Goldie), Cambridge University Press, 1994 (first
published: 1991), pp. 395 i urm. Pentru textul celor 19 Propuneri,
vezi Samuel Rawson Gardiner (ed.), The Constitutional Documents of
the Puritan Revolution. 1625-1660, Oxford, Clarendon Press, la nr.
53, pp. 249 i urm. Textul rspunsului regelui este accesibil on-line
la
http://www.arts.yorku.ca/politics/comninel/courses/3025pdf/Reply19Props.pdf
46 Ibidem, p. 264.
47 Vezi n acest sens, Constantin C. Angelescu, Noua organizare
constituional a Statului
romn, n Arhiva de Drept Public, Anul III / 1941, Nr. 2-4, pp.
151-181. Autorul examineaz noile reglementri i instituii cu valoare
constituional n Romnia dup schema tripartit a puterilor statului
(legislative, executiv i putere judectoreasc), pentru a formula n
final cteva succinte consideraii asupra drepturilor individuale, n
privina crora materialul normativ existent nu-i oferea ns puncte se
sprijin. Considerm evident tendina autorului de a trata (aproape
ostentativ) situaia juridic i politic a epocii dup canonul normativ
al democraiei parlamentare, formulat cel mai pregnant n textul
articolului 16 al Declaraiei franceze a Drepturilor omului i
ceteanului, conform cruia, o constituie exist doar atunci cnd este
stabilit separaia puterilor i sunt garantate drepturile
fundamentale.
48 Trebuie s observm c aceast formul uor oximoronic de organe
supreme ale puterii
de stat apare doar n Constituia din 1965 (revizuit n 1974 sub
aspectul instituirii funciei de Preedinte al Republicii Socialiste
Romnia); Constituiile din 1948 i din 1952 cunoteau doar un singur
organ suprem al puterii de stat: Marea Adunare Naional.
-
22 MARIUS BALAN
unor judeci peremptorii i adesea superficiale. Astfel separaia
puterilor este pomenit de Engels ntr-un articol din Noua Gazet
Renan, despre edina conciliatoare din 4 iulie.49 Comentnd
persiflator discursul inut n Adunarea Naional de ministrul prusian
de interne Khlwetter, Engels scria:
E amuzant s-l asculi, n anul de graie 1848, pe un ministru
prusian i nc un ministru al faptelor expunnd de la tribun, cu o
seriozitate solemn, ideile lui Montesquieu.
Separaia puterilor, pe care dl. Khlwetter i ali mari filosofi
care se ocup de teoria statului o privesc cu cea mai profund
evlavie c a pe un principiu sfnt i inviolabil, nu este n fond
altceva dect prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicat la
mecanismul statului pentru considerente de simplificare i control.
Ca i toate celelalte principii venice, sfinte i inviolabile, acest
principiu este aplicat numai n msura n care corespunde relaiilor
existente. Astfel, n monarhia constituional de pild, puterea
legislativ i cea executiv sunt ntrunite n persoana monarhului, apoi
n camere se mbin puterea legislativ cu controlul asupra puterii
executive etc.50 Prin cteva fraze reducioniste i simplificatoare
este schiat o tez care avea s devin adevr oficial n statele aflate
sub dominaie comunist.
Lucrrile de drept constituional din epoc trateaz sumar i
expeditiv teoria burghez a separaiei puterilor, consacrndu-i n
general cteva paragrafe n contextul tratrii puterii de stat, cu
ocazia evidenierii unicitii acesteia.51 Examinarea critic a
abordrii separaiei puterilor n literatura epocii socialiste trebuie
s in cont de o mprejurare relevant pentru toate domeniile tiinelor
sociale: ntr-un sistem totalitar exist o concepie politic i
filosofic oficial, a crei respectare este vegheat cu cerbicie de
ctre ideologii partidului unic i impus de instituii i persoane a
cror existen i poziie socio-
49
Noua Gazet Renan din 11 iulie 1848. Articolul se referea la
dezbaterile Adunrii Naionale convocate n mai 1848 la Berlin, pentru
a adopta o Constituie n nelegere cu Coroana. Termenul de conciliere
este folosit n sens depreciativ, viznd renunarea la principiul
suveranitii poporului, n favoarea unei nelegeri cu monarhul. Vezi
Karl Marx i Friedrich Engels, Opere, Editura politic, Bucureti,
1959, vol. 5, nota 32, la p. 583. Articolul este reprodus n acelai
volum (din care am preluat detaliile privitoare la apariia sa), la
pp. 212-220.
50 K. Marx i F. Engels, op. cit., vol. 5, pp. 216-217.
51 Nistor Prisca, Drept constituional, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977, pp.
107-108. Autorul conchide, utiliznd o formulare a lui Marx, c
[a]a numita separaie a puterilor n stat nu reprezint dect obinuita
diviziune a muncii aplicat n activitatea de stat (p. 108), iar apoi
invocndu-l pe Marcel de la Bigne de Villeneuve (constituionalist de
factur catolic), care de asemenea pledeaz pentru unicitatea puterii
de stat, sugereaz c separaia puterilor nu este acceptat pe deplin
nici n rndul constituionalitilor burghezi. Vezi i Ion Deleanu,
Drept constituional. Tratat elementar, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1980, p. 98.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 23
profesional sunt justificate de vigilena cu care este demascat
dumanul ideologic i sunt sancionate devierile de la linia just
trasat de acel partid. Ceea ce pentru clasici era de multe ori
rodul unui joc intelectual frivol i adeseori facil, supus
imperativelor retorice i tactice ale unei polemici de pres aflate
sub semnul improvizaiei i efemerului, n anii socialismului real
devine dogm ncrncenat i rigid, adevr definitiv i oficial. Nici mcar
tratarea precaut a unei teme de pe poziii i cu metode ct mai
apropiate punctului de vedere oficial, prin preluarea fidel a
opiniilor, terminologiei i argumentaiei clasicilor
marxism-leninismului nu oferea garanii ferme de impunitate
ideologic. Prin urmare, ar fi fost nerealist s ne fi ateptat s gsim
n lucrrile epocii respective, altceva dect reluarea poziiei
oficiale marxiste, care nu vedea n separaia puterilor dect prozaica
diviziune a muncii din industrie, aplicat la mecanismul
statului.
Principiul separaiei puterilor este reafirmat energic odat cu
Revoluia din decembrie 1989; l gsim menionat n Comunicatul ctre ar
al Consiliului Frontului Salvrii Naionale din seara zilei de 22
decembrie 198952. Separaia puterilor mai este menionat i n
Decretul-lege nr. 92 din 14 martie 1990 pentru alegerea
Parlamentului i a Preedintelui Romniei53.
n cursul dezbaterilor Adunrii Constituante au fost formulate ns
rezerve fa de actualitatea i de relevana acestui principiu,
exprimate n special n cadrul Comisiei pentru redactarea proiectului
de Constituie. Criticii acestui principiu au insistat asupra
vechimii textelor constituionale care l consacr, pe absena unor
meniuni exprese n constituiile europene mai recente precum i pe
noile raporturi de putere i pe circumstanele survenite n ultimele
decenii care ar face inaplicabil varianta sa clasic. n consecin,
textul legii fundamentale adoptat de Adunarea Constituant nu a
inclus nici o referire expres la principiul separaiei puterilor.
Totui, art. 80 (identic cu actualul art. 80 al Constituiei
revizuite), prevede n cel de-al doilea alineat exercitarea de ctre
Preedintele Romniei a funciei de mediere ntre puterile statului.
ntruct nu putem gsi vreo concepie politic i juridic asupra
statului, alta dect cea a separaiei
52 Ca program, Frontul propune urmtoarele: [] 3. Separarea
puterilor legislativ, executiv
i judectoreasc n stat i alegerea tuturor conductorilor politici
pentru unul, cel mult dou mandate. Nimeni nu poate pretinde puterea
pe via. (M.Of. nr. 1 / vineri 22 decembrie 1989; text reprodus n
Victor Duculescu, Georgeta Duculescu i Constana Clinoiu, Crestomaie
de drept constituional, Editura Lumina Lex, 1998, pp. 346-348, la
p. 347). Este de remarcat strnsa corelaie n concepia autorilor
Proclamaiei ntre separaia puterilor i dezideratul de a evita
permanentizarea la putere a unui conductor politic.
53 n art. 2: Guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului
democratic pluralist,
precum i a separaiei puterilor, legislativ, executiv i
judectoreasc (M. Of. I, nr. 35 / 18 martie 1990; Duculescu et alii,
Crestomaie, pp. 357-381, la p. 357).
-
24 MARIUS BALAN
puterilor, care s admit existena mai multor puteri i care s
satisfac totodat criteriile statului de drept i ale pluralismului
politic (principii consacrate n art. 1, alin. (3) al legii
fundamentale), considerm c textul respectiv, coroborat cu structura
de ansamblu a legii fundamentale, precum i cu mecanismele de
control reciproc i de echilibru al puterilor consacrate de aceasta,
pledeaz n sensul unei consacrri cel puin implicite a separaiei
puterilor n Constituia Romniei, n forma n care a fost adoptat n
1991. n plus, ideea de separaie a puterilor este imanent organizrii
unui stat de drept, bazat pe principiile pluralismului i ale
democraiei reprezentative, indiferent de existena sau inexistena
unei meniuni exprese privind separaia n textul constituiei.
Atitudinea legiuitorului de dup 1991 pare s confirme acest punct de
vedere; n acest sens, Legea nr. 92 / 1991 privitoare al organizarea
judectoreasc54 stabilea n primul su articol c puterea judectoreasc
este separat de celelalte puteri ale statului. n jurisprudena sa
din primul su deceniu de activitate, Curtea Constituional a susinut
constant validitatea i relevana principiului separaiei puterilor.55
n opinia Curii dei Constituia nu consacr n nici un text al su,
expressis verbis, principiul separaiei puterilor, acest principiu
rezult din modul n care legea fundamental reglementeaz autoritile
publice i competenele ce revin acestora.56
Revizuirea legii noastre fundamentale n anul 2003 a oferit
ocazia eliminrii oricrui echivoc, prin consacrarea explicit, n art.
1, alin. (4) a principiului separaiei i echilibrului puterilor57.
Afirmarea energic a acestui principiu n legea fundamental reprezint
fr ndoial un aspect pozitiv demn de remarcat. Pe de alt parte ns,
tarele sistemului nostru politic i constituional, a cror combatere
sau limitare urma s fie asigurat de aplicarea acestui principiu
sunt departe de a fi eliminate. Fenomenul scurtcircuitrii
54 Publicat n MOf. I, nr. 197 din 13 august 1992, dispoziiile ei
au fost abrogate aproape n
totalitate prin Legea nr. 304 / 28 iunie 2004 (M.Of. I, nr. 576
/ 29 iunie 2004). 55
Vezi Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la
art. 1, nr. 29, n Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia
Romniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p.
16.
56 Decizia nr. 209 / 30 noiembrie 1999, publicat n M. Of. I, nr.
76 / 21 februarie 2000; vezi i
Decizia nr. 6 / 11 noiembrie 1992, n M. Of. I, nr. 48 / 4 martie
1993; Decizia nr. 27 / 25 mai 1993, n M. Of. I, nr. 163 / 29 iulie
1993; Decizia nr. 9 / 7 martie 1994, n M. Of. I, nr. 326 / 25
noiembrie 1995; Decizia nr. 45 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 /
27 mai 1994; Decizia nr. 46 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 / 27
mai 1994; Decizia nr. 50 / 21 martie 2000, n M. Of. I, nr. 277 / 20
iunie 2000;
57 Vezi i Mihai Constantinescu, comentariu la art. 1, n M.
Constantinescu / A. Iorgovan /
I. Muraru / E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit.
Comentarii i explicaii, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2004, pp. 1-4,
la p. 2-3.
-
Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat 25
procesului legislativ prin practica recurgerii sistematic de
ctre Guvern la ordonanele de urgen, ingerinele i obstruciile la
adresa puterii judectoreti, urmrirea i atingerea unor obiective
politice impopulare i nesustenabile electoral, prin nchegarea unor
coaliii politice ad hoc, transpartinice i traversnd de multe ori
graniele puterilor n stat sau atitudinea general de lips de
receptivitate fa de problemele ceteanului i absena sentimentului
responsabilitii n administraia public la toate nivelele sunt doar
cteva simptome ale faptului c, n mare msur, principiul i exigenele
separaiei puterilor n stat, ca i ideea statului de drept, rmn
deocamdat doar n sfera dezideratelor pioase.
REFLECTIONS ON THE PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS
Summary
As fundamental dogma of both constitutionalism and parliamentary
democracy, the separation of powers principle stands out in the
remarkable diversity of the various forms of its substantiation.
Even if its original meaning, focused on the distinction among
state functions and on the concern in maintaining separate the
agencies and authorities fulfilling those functions, is subject to
unavoidable re-evaluation or reconsideration, its major aim the
developing of a checks and balances institutional system for
political powers and the effective granting of a sphere of
individual freedom protected against state encroachments remains
acutely relevant. In this context, a structural approach in dealing
with the intricate problem of power arrangements in the modern
constitutional state renders possible a higher degree of accuracy
in emphasizing the political and institutional challenge of the
separation principle.
BETRACHTUNGEN BER DEN GRUNDSATZ DER GEWALTENTEILUNG
Zusammenfassung
Als Grunddogma des Konstitutionalismus und der parlamentarischen
Demokratie, ist das Prinzip der Gewaltenteilung (genauer
gesprochen: Gewaltengliederung) durch die Vielfaltigkeit seiner
konkreten Durchfhrungsformen gekennzeichnet. Obwohl dessen
ursprnglicher, auf Unterscheidung staatlicher Funktionen und
Auseinanderhaltung von verschiedenen Funktionen erfllenden Organen
und Behrden eingestellter Sinngehalt unausweichlich wiederholten
Neubewertungen oder Neuerwgungen ausgesetzt ist,
-
26 MARIUS BALAN
bleibt sein Hauptziel die Ausarbeitung eines institutionellen
Gleichgewichts- und Kontrollsystems der politischen Gewalten und
die Gewhrung einer individuellen Freihheitssphre gegenber
staaatlichen Eingriffen hchst aktuell. In diesem Zusammenhang,
erlaubt die vom Blickwinkel der Gewaltengliederung unternommene
Analyse des modernen Verfassungsstaates eine deutlichere und
genauere Hervorhebung der politischen und institutionellen
Herausforderung seitens dieses klassischen Grundsatzes.