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SAGOctubre 2014Carlos EcheverraIngeniero Comercial y
PeriodistaMBA Y PMP
*Clase 7 : Diseo Inverso en el Modelo de Marco Lgico El Marco
Lgico
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZDEL MARCO LGICO DEUN PROGRAMA
EXISTENTE
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En secciones anteriores del Manual, se ha tratado acerca de cmo
construir una Matriz del Marco Lgico como parte del proceso de
diseo de un nuevo programa, pero ste no es siempre el caso que se
encuentra en la prctica. Ms bien, pases que no han utilizado
previamente el Marco Lgico para el diseo de sus programas y que
deciden implantar esta metodologa como estndar, se encuentran con
un tema diferente:
Dado un programa ya en funcionamiento, cul podra ser su Matriz
del Marco Lgico? La respuesta a esta pregunta no es fcil ni
directa. Equivale a considerar la diferencia que existe entre sumar
4 + 5 = ? y tratar de determinar 9 = ?.En el primer caso, 4+5 slo
pueden dar 9 como respuesta, pero en el segundo caso, la respuesta
puede ser 8+1, o 7+2, o 12-3, etc. En el diseo, la correspondencia
entre el Programa y el Marco Lgico es directa y simple, pero en el
caso de programas existentes, la respuesta a la pregunta de cul es
el Marco Lgico del programa, no es simpleDISEO INVERSO DE LA MATRIZ
DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA EXISTENTE
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA
EXISTENTEUna cuestin previa
Antes de presentar el procedimiento para el diseo inverso, vale
la pena hacerse una pregunta clave: Recuperar la lgica del programa
o vaciar lo que actualmente hace la institucin en un formato
diferente?La pregunta anterior es totalmente vlida para el caso de
incorporar la metodologa de Marco Lgico a programas pre-existentes.
Lo que se presenta en la seccin siguiente, es la manera de
recuperar la lgica del programa, como un deber ser, de acuerdo a
los objetivos que se reconocen como punto de partida. Sin embargo,
es frecuente que se plantee un tema distinto: dado lo que hace el
programa (Actividades), ubicar esto en el formato de la Matriz.
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA
EXISTENTEEsta segunda visin supone que la Matriz es slo un formato
ms para vaciar en l la prctica cotidiana de la institucin
responsable. Quienes ven as las cosas, se encuentran con que la
Matriz es complicada y poco satisfactoria, con una serie de
rigideces que no permiten el calce fluido dentro del contexto de
categoras y definiciones, de lo que se hace realmente en el
programa. Bajo este punto de vista, tienen razn.
Consideremos el siguiente caso: Se instala un observatorio
astronmico en una pequea comunidad rural ubicada en las montaas.
Tiene un interesante programa de investigacin galctica, de
reconocimiento internacional. A la vez, como parte del principio de
responsabilidad social empresarial, el observatorio ayuda al
desarrollo del municipio donde se ubica, generando y distribuyendo
energa elctrica para el alumbrado pblico y el consumo
domiciliario.
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA
EXISTENTEEn este caso, si hacemos el anlisis lgico, llegamos a que
tenemos dos programas diferentes (Investigacin Galctica y Apoyo al
Desarrollo Municipal), ubicados dentro de la misma institucin. A
cada programa corresponde una Matriz distinta. Pero si tratamos de
construir una Matriz de Marco Lgico a partir de la realidad de todo
lo que hace la institucin, necesitamos una matriz que sume el
componente Investigacin galctica ms el componente Desarrollo
Municipal y calcen con un Propsito y un Fin que les sean comunes.
Obviamente es una misin imposible.
En sntesis, el Marco Lgico y la Matriz de Marco Lgico que se
deriva de l, son instrumentos para expresar la lgica de las
relaciones causa-efecto que se concatenen para alcanzar cierto
objetivo. No son formatos para vaciar en ellos el quehacer de una
institucin.
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA
EXISTENTECuando se intenta llenar un formato en vez de establecer
la lgica, se anula la posibilidad de evaluacin, que es una de los
motivos por los cules se estableci y desarroll la metodologa del
Marco Lgico.
De particular importancia es el frecuente error de tratar de
construir la lgica, partiendo desde el programa y no desde las
necesidades exgenas. As, el punto de partida son los Componentes,
de donde se deriva cul es el impacto de ellos sobre la poblacin y
se lo ubica como Propsito.
En esta situacin, al momento de evaluar, siempre va a resultar
que hay un buen alineamiento entre la segunda y tercera lnea de la
matriz, pero lo va a haber slo en forma mecnica.
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DISEO INVERSO DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO DE UN PROGRAMA
EXISTENTEEn una matriz construida en forma lgica, la segunda lnea
(Propsito) pertenece al mundo poltico y social, mientras que la
tercera lnea (Componentes) pertenece al mundo gerencial.
Precisamente, el foco de la evaluacin es verificar si estos
mundos se articulan eficazmente, lo cual exige que la segunda y
tercera lnea sean definidas en forma independiente en el caso de
matrices de programas ya existentes. Si resultara que lo que
cualitativa y cuantitativamente se necesita coincidir con lo que se
ofrece, el programa ser muy bien evaluado. Pero si no fuese as,
habra que entrar a tomar medidas correctivas.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosEn esta seccin veremos las
tcnicas para el diseo inverso de programas que atienden
directamente a sus beneficiarios. Por diseo inverso denominamos al
proceso de tratar de establecer la Matriz de Marco Lgico de un
programa ya en funcionamiento. Es un diseo inverso porque el
proceso lgico normal es diagnosticar y disear antes de implementar;
en los programas ya en marcha, este orden natural no se sigui al
menos, no con las metodologas de marco lgico- y lo que se trata es
de partir del diseo ya implementado, para tratar de recuperar el
Marco Lgico que lo fundamenta.
Esto no se puede hacer en forma mecnica, ya que nada asegura que
un programa en implementacin tenga un diseo lgico adecuado. Ms
bien, la experiencia apunta a lo contrario: que al intentar el
diseo inverso, se descubren fallas lgicas que explican muchos de
los problemas que experimentan los programas.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosHacemos la distincin de
que las tcnicas que presentamos se aplican a programas que atienden
directamente a sus beneficiarios, ya que ellas se basan en una
aplicacin de los conceptos del modelo de referencia general que
presentamos en el captulo anterior.
Para resolver este diseo inverso, es necesario recurrir a los
orgenes del programa, suponiendo que est adecuadamente
documentado.30 En caso de carecerse de la documentacin de respaldo
y en muchos casos, aunque se tenga-, ser necesario regresar a la
lgica ms elemental del programa, y no equivocarse en el camino.
El diseo inverso se realiza sobre la Lgica Vertical. Una vez que
se completa sta, se agregan los indicadores correspondientes. Los
pasos a seguir son los que se indican, en una secuencia que
recomendamos no alterar.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosERRORES FRECUENTES EN EL
PROCESO DE DISEO INVERSOUtilizar como punto de partida lo que hace
actualmente el programa. Es un error porque ello implica prejuzgar
que elprograma actual est bien diseado y alineado, lo cual no puede
ser establecido a priori.
Utilizar como estructura de objetivos del programa, la
estructura organizativa (organigrama). Es un error por cuanto el
organigrama puede corresponder a tareas que no estn en la lgica del
programa.
Ajustar los objetivos a los indicadores que se generan en la
actualidad. Es un error, pues implica prejuzgar que esosindicadores
reflejan la lgica que debe tener el programa.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programasPASOS
PARA EL REDISEO INVERSO
QU Y PARA QUIEN ES EL PROGRAMACOMO SE ESPERA RESOLVERESTRATEGIA
DE LA MMLCOMPLETAR LA MMLDEJAR LO PRECISOAGREGAR LOS
INDICADORES
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosPrimer paso: Qu problema
tratamos de resolver y a quin?
La lgica del diseo de un programa nuevo parte siempre de la base
que existe una poblacin que tiene un problema, para lo cual se crea
el programa capaz de contribuir a resolver o aliviar ese
problema.
En un diseo, esta etapa es muy obvia, ya que el problema salta a
la vista, pero en un programa que viene operando varios aos, con
modificaciones en su historia, la pregunta de cul es el problema
que buscamos atender y quines lo padecen, no siempre tiene una
respuesta fcil.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosLa manera recomendada de
proceder con este primer paso es convocar a un panel de personas
involucradas en la operacin actual del programa existente. A este
panel se le hace la pregunta clave:
Qu problema tratamos de resolver y a quin?, advirtindoles que no
interesa una visin histrica, de cual eran el problema y esas
personas en el momento en que se inici el programa, sino que lo que
interesa es la respuesta del aqu y ahora. Tampoco es vlido
responder en base a lo que digan algunos documentos existentes, ya
que lo que importa es recuperar un lgica actual que debe tener el
programa, haciendo todas las modificaciones que sean del caso para
ajustar el programa a la lgica recuperada.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosEste panel debe estar
compuesto por personas con responsabilidad suficiente como para
acordar interpretaciones y modificaciones que puedan ser
respaldadas totalmente por las autoridades superiores.
En caso que el panel no llegue a consenso en las respuestas
correctas a las preguntas guas, el tema deber ser resuelto por las
autoridades superiores mencionadas. Slo despus de quedar totalmente
zanjado el punto, ser posible continuar con el paso 2 del
proceso.
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El proceso del diseo inverso de matrices para programas que
atienden directamente a sus beneficiariosPara facilitar la
exposicin de los puntos clave de este paso, vamos a considerar tres
casos de ejemplo.
Los casos son reales, aunque los detalles de ellos se han
simplificado, para poder concentrarse en los elementos clave.
Ahora aparecen con una nueva nomenclatura, ya que incorporan
otro elemento: las opiniones que se registraron al momento de poner
a trabajar un equipo en la construccin de la lgica inversa.
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TRES CASOS DE EJEMPLOCaso A. Apoyo a los campesinos. El Programa
otorga apoyos en dinero a los campesinos que cumplen la
elegibilidad establecida en las Reglas de Operacin. Estas definen
quines pueden cobrar esos apoyos, pero no definen la razn para
entregar ese subsidio. A la hora de establecer la lgica del
programa, hubo tres opiniones distintas:
El apoyo lo establece una ley, de modo que no cabe preguntarse
las razones que tuvieron los legisladores para establecerlo.
Su lgica es cumplir con la ley. Los campesinos son pobres y se
trata de ayudarlos a salir de la pobreza.
La lgica del programa est en la lucha contra la pobreza. El
subsidio es hacia el suelo y no hacia los campesinos.
El subsidio se pierde si el suelo queda improductivo. La lgica
del programa es mitigar la tendencia a dejar el suelo
improductivo.
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TRES CASOS DE EJEMPLOCaso B. Apoyo a las Mujeres Jefas de Hogar.
El Programa otorga un subsidio a guarderas que reciban a hijos de
Mujeres Jefas de Hogar, durante las horas del da. Las guarderas
pueden ser hogares familiares o institucionales. Para recibir el
subsidio, tanto las guarderas como las Jefas de Hogar que dejan sus
hijos debe estar inscritas en el municipio y cumplir algunas
condiciones mnimas. Las opiniones fueron:
Las beneficiarias del programa son las MHJ, que necesitan dejar
a sus hijos al cuidado de alguien para salir a trabajar en empleos
formales, que son mejor pagados. La lgica del programa es laboral,
ya que busca incrementar la disponibilidad de la fuerza de
trabajoLas beneficiarias son las guarderas, ya que son quienes
reciben el dinero. La lgica del programa es asistencial hacia las
personas que reciben a los nios.
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TRES CASOS DE EJEMPLOCaso C. Subsidio a los bancos. El programa
entrega un subsidio de alrededor de 100 dlares a los bancos por
cada nuevo microempresario pobre que atienden. Si el banco luego
les otorga un prstamo, es con sus recursos y en condiciones
totalmente comerciales. Las opiniones fueron:
Los beneficiarios son los bancos, ya que reciben dinero por
hacer negocios normales para ellos. Su lgica es favorecer a los
banqueros. Los beneficiarios son los microempresarios, ya que antes
los bancos no se interesaban en ellos.
Ahora, por ganarse los 100 dlares, los bancos los atienden y
algunos pueden obtener crditos en mejores condiciones que en el
mercado informal. La lgica del programa es ayudar a superar la
pobreza.
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TRES CASOS DE EJEMPLOLos casos anteriores grafican lo difcil que
puede llegar a ser ponerse de acuerdo en la fundamentacin lgica de
un programa. Particularmente complicado se presenta el cuadro,
cuando se enfrenta a la situacin del caso A, en que se argumenta
que la letra de la ley es la nica lgica vlida.
Aunque no hay una respuesta nica, el paso de definir quines son
los beneficiarios del programa, pasa por distinguir entre
beneficiarios inmediatos y beneficiarios finales. Estos ltimos
deben constituir una poblacin con un problema cuya solucin interesa
como parte de una poltica social o econmica.
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TRES CASOS DE EJEMPLOEn los casos B y C, esta lgica se puede
identificar en forma no ambigua: ni los dueos de guardera ni los
bancos son poblaciones con problemas que ameriten una prioridad
social; pero, en cambio, las MJH y los microempresarios lo son, as
que podemos quedarnos con la respuesta correcta con cierta
facilidad.
El caso A es algo ms complicado como para resolverlo a primera
vista, de modo que hay que tomar en cuenta otros elementos. Aqu lo
decisivo es que el beneficio no es para todos los campesinos, sino
que est ligado a que la tierra permanezca en produccin, aunque est
arrendada o en mediera. Esto descarta la hiptesis que sea una
medida de poltica con una lgica anti pobreza, y refuerza la visin
de que el programa est en la lgica productiva.
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Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el problema?Se trata
de tener en claro la estrategia que se busca desarrollar para que
el problema sea resuelto. No siempre hay una sola estrategia
posible, sino que lo habitual es que haya ms de una estrategia y
que el programa simplemente escogi una de ellas.
Este segundo paso slo procede cuando el paso anterior ha quedado
completamente resuelto.
Se sugiere que este segundo paso sea abordado por un panel algo
diferente que el que trat el punto anterior, aunque es muy
importante que en el nuevo panel haya al menos algunos integrantes
del primer panel. El resto de panelistas seran personas de un mbito
extra institucional (acadmicos, sociedad civil, evaluadores
externos, etc.) y una minora de personas vinculadas a la operacin
actual del programa.
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La idea sera que este panel trabaje bajo dos instrucciones: i)
las respuestas al punto anterior son inamovibles; y ii) las
respuestas a Cmo esperamos que se resuelva el problema?, pueden no
reflejar el programa actual.
Para continuar con el ejemplo, el cuadro siguiente muestra la
situacin de los tres casos con que estamos trabajando:Segundo paso:
Cmo esperamos que se resuelva el problema?
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Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el
problema?Seleccionada una de las estrategias posibles, la segunda
fase es determinar el mecanismo de operacin del programa: si se
apoyar directamente a los beneficiarios del programa, o se
utilizarn intermediarios (o agente intermedio) para lograr el xito
de la estrategia.
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Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el problema?
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Se puede ver que en los dos ltimos casos hay un agente
intermedio, mientras que en el primer caso, no lo hay. La
utilizacin de agentes intermedios es una prctica comn en los
programas, tanto sociales como productivos. Esto debe ser
reconocido en cada caso real en que estemos tratando de definir el
Marco Lgico de un programa ya existente, del cual no tengamos los
documentos de su diseo.
Habr un agente intermedio cada vez que el receptor de los bienes
o servicios del programa no sea directamente la poblacin objetivo.
Lo que hace el programa es inducir un comportamiento en este agente
intermedio, que a su vez pueda ser de provecho para la poblacin
objetivo. En billar diramos que es una carambola: le damos con el
taco a una bola para que sta golpee a otra y la enve a donde
queremos que llegue.Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el
problema?
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Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el problema?
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Segundo paso: Cmo esperamos que se resuelva el
problema?Naturalmente, en casos reales asumidos en toda su
complejidad, normalmente hay ms de un componente y cada componente
requiere diversas actividades para generar su producto.
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Tercer paso: De la estrategia a la MatrizEste paso es ahora muy
mecnico: basta con tomar el cuadro anterior y girarlo en 90 grados
en el sentido contrario a los punteros del reloj, lo que se llama
trasponer la matriz o el vector.
Como este es un paso muy mecnico, podr ser efectuado
directamente por quien est conduciendo el proceso del diseo
inverso, sin necesidad de contar con un panel que genere las ideas
bsicas.
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Tercer paso: De la estrategia a la Matriz
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Tercer paso: De la estrategia a la MatrizComo el giro se hizo
contra los punteros del reloj, la lectura lgica debe hacerse desde
abajo hacia arriba.Lo que nos qued es, entonces, la parte medular
de la Matriz del Marco Lgico. Para llegar a ella, simplemente
quitamos los SI y ENTONCES -ya que sabemos dnde van-, y le
agregamos ttulos de la nomenclatura de la MML:
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Cuarto paso: Completar la Lgica Vertical de la MatrizEn este
paso, nos preguntamos si el Propsito se logra necesariamente si se
da el Componente identificado hasta el momento. Generalmente no es
as, sino que es necesario explicitar ms qu condiciones deben
cumplirse simultneamente con la produccin del Componente
identificado, para tener seguridad de que el Propsito se
alcance.
Para este paso, es recomendable que participen a lo menos dos
miembros de los paneles anteriores: una de las personas que
particip en el primer panel y otra persona de la parte operativa
del programa.
Siguiendo con nuestros casos, este anlisis puede llevarnos a lo
siguiente:
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Cuarto paso: Completar la Lgica Vertical de la Matriz
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Cuarto paso: Completar la Lgica Vertical de la MatrizUna vez
completado este ejercicio, se completa la Lgica Vertical de la
matriz, definiendo nuevos Componentes, para cumplir las condiciones
lgicas que estn en el mbito de la institucin responsable. Las
condiciones lgicas que quedan fuera del alcance del programa, se
deben establecer como Supuestos.En estas condiciones, la lgica
vertical ya no puede expresarse slo en una columna, sino que
requiere dos: Objetivos y Supuestos, quedando ahora de la siguiente
forma:
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Cuarto paso: Completar la Lgica Vertical de la Matriz
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Cuarto paso: Completar la Lgica Vertical de la Matriz
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Quinto paso: Dejar lo PrecisoEl ejercicio anterior debe hacerse
con total prescindencia de lo que actualmente est haciendo el
programa.
Como fue sealado un error frecuente en este diseo inverso es
partir desde el organigrama y funciones actuales de la institucin
responsable, para intentar acomodar el total de este contenido en
el formato de la matriz. Esto resulta bien slo si el diseo original
corresponde exactamente con la organizacin funcional de la
institucin responsable.
Esta coincidencia slo se da en casos muy excepcionales de
organizaciones que ejecutan slo un programa, siendo lo ms
frecuente, que la institucin responsable realice tambin otras
tareas.
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Quinto paso: Dejar lo PrecisoTambin es frecuente en programas
que llevan mucho tiempo funcionando, que en algn momento se les
haya adicionado funciones fuera de su lgica, o que se les haya
restado funciones.
Debido a esta situacin, el quinto paso es eliminar todo lo que
sobra de la Lgica Vertical: lo que hace actualmente el programa y
no est en su estricta lgica. Esto no significa que de inmediato la
institucin responsable deje de hacer todo este sobrante. Sin duda
tendr que seguir hacindolo hasta que se decida qu hacer con esos
agregados. Donde no tiene cabida lo sobrante es en la Matriz del
Marco Lgico, que es de donde debe sacarse todo lo que no qued
incorporado en la lgica.
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Sexto paso y final: Agregar los indicadoresSlo cuando est
completa la Lgica Vertical de la Matriz y se han eliminado los
elementos sobrantes, se pasa a establecer los indicadores propios
correspondientes a esa lgica, y, posteriormente, los indicadores de
conveniencia. Debe recalcarse que algunos indicadores que pueden
haber venido utilizndose pueden no calzar con la lgica reconstruida
y que, por lo tanto, deban sustituirse por indicadores idneos,
correspondientes a la formulacin que se acaba de utilizar.