8/18/2019 Clase 2-Teoría Gral del Acto Administrativo 2 2016-1 http://slidepdf.com/reader/full/clase-2-teoria-gral-del-acto-administrativo-2-2016-1 1/79 Por Alejandro Gómez V. Curso de Derecho Administrativo II Clase 2: Clasificaciones y control judicial del Acto Administrativo
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Clase 2-Teoría Gral del Acto Administrativo 2 2016-1
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8/18/2019 Clase 2-Teoría Gral del Acto Administrativo 2 2016-1
CLASE 2Clasificación y control de los Actos Administrativos
C) CRITERIO MATERIAL
De largo aliento se viene discutiendo sobre la distinción existente entre los Actos
Administrativos y jurisdiccionales, para ello la Corte Constitucional hadecantado los siguientes criterios para identificar esta última:
“Son judiciales, desde el punto de vista formal: (i) las funciones que se materializan en actos con fuerza de
cosa juzgada ; o (ii) son desplegadas por jueces , o al menos por funcionarios que gozan de los atributos
propios de los jueces; o (iii) se desarrollan en el marcode procesos judiciales , o se encuentran indisolublementeligadas a un proceso judicial. Como criterios materialesha indicado que (iv) se trata de actuaciones querestringen derechos fundamentales sujetos a reserva
judicial , como el derecho la libertad personal y el accesoa la administración de justicia.”
Ccnal Sent. C-863/12
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CLASE 2Clasificación y control de los Actos Administrativos
C) CRITERIO MATERIAL
«La Procuraduría no juzga ni sentencia, puesto que no es un juez ; es lamáxima autoridad disciplinaria en el ámbito externo de ejercicio de la
potestad disciplinaria, pero como se aclaró, esa es una manifestación de la función administrativa, no de la función jurisdiccional . El juez competentees la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de ejercer el control sobre los actos administrativos disciplinarios y el procedimientoseguido para adoptarlos. [ … ]
La Procuraduría no es un poder omnímodo no sujeto a controles, ni es unanueva rama del poder, ni es un nuevo juez creado sobre la marcha encontravía del diseño constitucional; no se puede atribuir, en contra de laConstitución Política que dice defender, estas funciones, ni puede siquiera
sugerir que sus decisiones constituyen sentencias, con todas las garantíasque revisten los fallos judiciales.»
CE, S1, Sent. 02/05/13, Rad. 10852010
¿Que contenido material y funcional tienen los fallos disciplinarios emitidos por
la Procuraduría General de la Nación?
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E) FUNCIONAL DEL RÉGIMEN APLICABLE
Se pregunta por el régimen jurídico aplicable tanto a la función como al acto.
Ley Acto Administrativo Acto Privado
CN y ley orgánica
del Congreso.
Derecho
Administrativo
Derecho Civil,
Comercial, laboral…
Réplica: Los contratos celebrados por ESP porqué se regulan por derechoprivado? Qué régimen contractual tiene una EICO con participación públicamenor al 50%?
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F) CRITERIO JERÁRQUICO
Se pregunta por el lugar que ocupa el Acto dentro del ordenamiento jurídico.
Para ello se indaga por los parámetros de validez a los que debe adecuarse.
Ley Acto Administrativo Sentencia
Acto sometido a
la Constitución
Acto sometido a la CN
y a la Ley
Acto sometido a la
CN, Ley y Actos
Administrativos
Réplica: ¿Las leyes ordinarias también están sometidas a Leyes Orgánicas(Reglamento del Congreso) para su expedición? Los Decretos Legislativostambién están sometidos a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción?
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CRITERIOS EN EL CPACA
¿De la lectura de los art. 2° y 104 del CPACA que criterios son los preponderantesen el sistema jurídico colombiano vigente para distinguir la función y los actosadministrativos?
R// A pesar de que resultan de gran utilidad los
criterios expuestos, para identificar los actosadministrativos actualmente predomina el criteriofuncional del régimen jurídico aplicable, a pesar
que no es absoluto.
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CRITERIOS EN EL CPACA
¿De la lectura del art. 104 del CPACA que criterios son los preponderantes en elsistema jurídico colombiano vigente para determinar la competencia de laespecialidad contenciosa-administrativa?
R// A pesar de que resultan de gran utilidad los
criterios expuestos, para identificar los actos
administrativos actualmente predominan los
criterios funcional del régimen aplicable y orgánico,
a pesar de contemplar algunas excepciones.
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D) Desde su relación con la decisión
Pueden ser:
•Actos preparatorios o de trámite: Se expiden como parte de unprocedimiento administrativo que se encamina a adoptar una decisión o quecumplen un requisito posterior a ella.
Ej. Acto por el cual se solicita un concepto
• Actos Administrativos definitivos o principales: contienen la decisiónpropiamente dicha, es decir, “deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto”, al igual que aquellos que hacen imposible continuar la actuación.Ej. Resolución que niega una pensión de jubilación
• Actos de ejecución: Son aquellos cuyo objeto es dar cumplimiento a loordenado en una norma anterior o a lo dispuesto por un juez en unasentencia. Si el acto de ejecución introduce o suprime elementos nuevoséste será un acto definitivo y por ende AA.
Ej. Acto mediante el cual el Presidente destituyó al Alcalde Petro según loordenó el Procurador.
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D) Desde su relación con la decisión
La doctrina y la jurisprudencia del CE ha sostenido que el ACTO PREPARATORIO
O DE TRÁMITE no es un AA, en tanto, estos no contienen una manifestación devoluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos definitivos o de
fondo sobre el asunto que trata.
“Las posibilidades que la Ley otorga para que el
afectado con un acto lo someta a juicio de legalidad
en sede judicial se limita a los siguientes eventos: 1.
Cuando el acto pone fin a la actuación porque
decide el fondo del asunto y 2. Cuando el acto
ponga fin a la actuación porque hace imposible
que esta prosiga”
CE, S1, Exp. 232401 del 03/07/14
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D) Desde su relación con la decisión
La doctrina y la jurisprudencia del CE ha sostenido que el mero ACTO DE
EJECUCIÓN no es un AA, porque para que lo sea es necesario que introduzca unnuevo elemento de derecho, es decir, una nueva manifestación jurídica, que el
mismo puede referirse no sólo a decisiones administrativas, sino también a las
de los otros poderes.
“los actos de ejecución no son verdaderos actosadministrativos , dado que en ellos no se materializa
en realidad la voluntad administrativa, y no producen
efectos jurídicos directos, dado que ellos no son sino la
materialización de una decisión previa, tomada en un
verdadero acto administrativo o en otro acto estatal
como una sentencia judicial ”
CE, S5, Sent. 03/07/13
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D) Desde su relación con la decisión
Estudio de caso sobre acto ejecutivo:
Por sentencia judicial se condena in genere a la administración a reconoceruna pensión de jubilación. ¿Qué naturaleza tiene el acto a través del cual se
da cumplimiento de la sentencia y se fija el monto de la pensión reconocida?
“ Aunque el cumplimiento de la sentencia implicaba el
reconocimiento de la pensión, y la liquidación naturalmente forma parte de ese cumplimiento, lo relativo a la fijación del
monto de la pensión, en cuanto implica una operación de
juicio de la administración a partir de la verificación de unos
hechos y la aplicación del derecho, que conduce a la
expedición de una decisión, no se puede asimilar a la simple
ejecución de una sentencia. Se trata, en consecuencia deun verdadero acto administrativo definidor de una
situación jurídica con respecto al demandante.”
Ccnal, Sent. T-501/00
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E) Según su contenido
• AA General y Abstractos: El contenido es igualpara todos los sujetos sometidos a lascondiciones generales y abstractas. Estos seconocen igualmente como Reglamentos.
En rigor, estos AA no crean derechos subjetivos.
Ej. Decreto Reglamentario, Ordenanza, Acuerdo,AA que reglamenta una situación referente a losexpresidentes.
• AA Particular y Concreto: El contenido delActo es sólo aplicable a un sujeto individual oplural.
Estos AA crean derechos subjetivos para sudestinatario.
Ej. AA que resuelve una petición particular, AA queconcede una autorización o AA que determina lalista de admitidos a una Universidad Pública.
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JERARQUÍA NORMATIVA EN COLOMBIA
• Constitución Política y normas del “Bloque de Constitucionalidad”
• Leyes Estatutarias
• Leyes Orgánicas
• Leyes (ordinarias, marco, tratados…) y Decretos con fuerza de ley (DctosLey, Dctos Legislativos, Dcto Plan Nal Inversiones y Dctos Constitucionales)
• Dctos (Reglamentarios, in marco y ejecutivos), Resoluciones y AA expedidospor el Gobierno Nacional.
• Dctos, Rsln y AA de otras autoridades nacionales, diferentes del GobiernoNacional, según su jerarquía.
• Ordenanzas de Asambleas Departamentales y Acuerdos del ConcejoDistrital del Bogotá; y Dctos con fuerza de Ordenanza del Gobernador o confuerza de Acuerdos del Alcalde Mayor, con fundamento en facultadesextraordinarias.
• Dctos, Rsln y AA ordinarios de los Gobernadores y del Alcalde Mayor
• Dctos, Rsln y AA de las demás autoridades departamentales y del DistritoCapital
• Acuerdos de los Concejos Municipales y Decretos de los Alcaldes con fuerza
de Acuerdo Municipal• Dctos, Rsln y AA ordinarios de los Alcaldes
• Dctos, Rsln y AA de las demás autoridades municipales según su jerarquía
• Sentencias judiciales
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MEDIOS DE CONTROL
El CPACA eliminó la confusión entre acción -que es unasola- y pretensión -que puede variar según las
expectativas ciudadanas-, de tal forma que lo que antesse conocía como acción en la actualidad el nombre de"medio de control ", para reclamar cuantas pretensionesse quieran reivindicar.
Así, el MC refiere a los causes procesales mediante loscuales el juez contencioso administrativo puede entrar acontrolar la constitucionalidad o legalidad de los AA yotras actuaciones realizadas, ya sea por la Administracióno cualquier otra autoridad en cumplimiento de funcionesadministrativas.
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
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Artículo 135 CPACA. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán,
en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declarela nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional ,
cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los
artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la
Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter
general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por
entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional . [Exequible C-400/13]
El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normasque, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales. [Exequible C-415/12]
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
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NULIDAD
Sobre la nulidad de Circulares del Servicio, recientemente el CE ha modificado su jurisprudencia. Antes sostenía que:
“[s]i la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como unaorientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque selimite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará
entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional
Ahora:
“[T]oda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresióndel ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que laexpiden, se encuentra sujeta al control de los jueces de la Administración..”
CE, S1, Exp. 53301 del 27/11/14
NULIDAD DE AA PARTICULARES
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DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
• El criterio de la naturaleza o contenido del AA (CE, 1949-1959): cuando el acto
administrativo creaba una situación jurídica general, su enjuiciamiento sólo eraposible a través de la acción de simple nulidad. Si lo que se regulaba, por el
contrario, era una situación jurídica de carácter particular y concreto, la acción
procedente era la de plena jurisdicción.
• Doctrina “de los motivos y finalidades” (CE, 1961): (i) los móviles y finalidades
son los que determinan la acción. (ii) Tanto la acción de nulidad simple como la
de plena jurisdicción, defienden la legalidad y la tutela del orden jurídico
abstracto. (iii) No obstante, si se trata de un acto de contenido particular y la
declaratoria de nulidad implica el restablecimiento del derecho de manera
automática, no procede la acción de simple nulidad contra ese acto, salvo que
se intente dentro de los cuatro meses siguientes a su expedición. (iv) Si se
busca la protección de derechos particulares, la acción es la de plena
jurisdicción. (v) Los móviles y finalidades del acto deben estar en consonancia
con los móviles y finalidades que las normas asignan a la acción
DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
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DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
• Art. 84 CCA.
•
Matización de la doctrina (CE, SP, Exp. 3332, 1996): La Acción de Nulidad sóloprocederá contra AA particulares (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii)
cuando el acto, al margen de su carácter particular, despierte un especial interés para
la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto,
comprometiendo el orden público, social o económico del país.
• Sent. C-426/02: Afirma que la acción de simple nulidad procede contra todos losactos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la
de tutelar el orden jurídico. Declara exequible el art. 84 CCA “siempre y cuando se
entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido
particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad
en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia.”
DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
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DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
La competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la
pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo:
(a) No podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica
particular vulnerada por el acto.
(b) Si el acto declarado nulo creaba o reconocía un derecho subjetivo, el juez de la causa,
está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, el
pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en
abstracto. Ello, porque vencido el término de caducidad previsto en la ley para elejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, sin que ésta se haya impetrado,
hace que el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo
adquiera firmeza jurídica.
(c) Si la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero,
es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente
interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías
propias del derecho al debido proceso.
DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
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DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES
¿Puede considerarse que es inconstitucional lo dispuesto en el artículo 137 delCPACA al retomar la teoría de los “motivos y la finalidades” que ya había sido
declarada inexequible en la sentencia C-426/02?
En sentencia C-259/15 la Corte Constitucional consideró que es exequible dicha
regulación en tanto:
“Lo que fue expulsado del ordenamiento jurídico con la sentencia C-426 de 2002,
no es la teoría de los móviles y las finalidades en sí misma considerada, sino la potestad que se arrojó al juez contencioso administrativo de restringir el acceso a
la justicia de las personas y el derecho de defensa, a través de la teoría de los
móviles y las finalidades de 1996 -que condiciona la procedencia de la acción de
simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley
lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para lacomunidad-, con independencia, en principio, del texto del artículo 84 del CCA.”
ESTUDIO DE CASO: SENTENCIA T-836/04
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NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
Como características de esta acción debe mencionarse:
• Se ejerce en interés de la legalidad y de la defensa de un interés particular.• Sólo puede ejercerla quién tenga interés, es decir, quien se considere
perjudicado por el acto. (Legitimidad por pasiva)
• Por regla general, tiene un término de caducidad de 4 meses.
• La sentencia tendrá efectos erga onmes frente a la nulidad e inter partes
frente al restablecimiento.
• La sentencia produce efectos retroactivos.
• Es onerosa y los gastos corresponden al demandante.
• Procede tanto contra AA de carácter subjetivo como generales.
SOBRE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD DEL AA
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REPARACIÓN DIRECTA
“Artículo 140 CPACA. Reparación directa. En los
términos del artículo 90 de la Constitución Política,la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado
responderá, entre otras, cuando la causa del dañosea un hecho, una omisión, una operaciónadministrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable auna entidad pública o a un particular que haya
obrado siguiendo una expresa instrucción de lamisma. [Exequible C-644/11]
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REPARACIÓN DIRECTA
Sobre las diferencias entre Nulidad y Restablecimiento, yReparación Directa ha señalado el CE:
“La acción de reparación directa , si bien coincide en sunaturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en lacausa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en
los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho,una omisión, una operación administrativa, la ocupacióntemporal o permanente de un inmueble o, incluso, por unacto administrativo legal ; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origendel daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo deilegalidad.”
CE, S3, Exp. 20678 del 13/12/10
REPARACIÓN DIRECTA
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REPARACIÓN DIRECTA
Esta acción procede excepcionalmente contra AA cuando, a pesar de ser
estos conformes al ordenamiento jurídico, causan un daño especial.
“ En múltiples ocasiones, sucede que un acto administrativo a pesar de ser legal, causa daño antijurídico a una persona. En esteevento, no procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que ésta procede sólo frente a actos administrativosque se consideran ilegales y que han causado una afectación de
un derecho legalmente protegido, por lo cual resulta necesario probar su ilegalidad ante el juez, para que proceda a declarar sunulidad y como consecuencia de tal declaratoria, ordene el restablecimiento del derecho o la indemnización de los perjuicioscausados. Pero si no se cuestiona la legalidad del acto y lo únicoque se pretende es que se indemnicen los perjuicios que con el
mismo se causaron, no resulta procedente esta acción. Por ello,debe efectuarse la reclamación a través de la acción dereparación directa.”
CE, S3, Exp. 39662 del 06/12/10
REPARACIÓN DIRECTA
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REPARACIÓN DIRECTA
“i ) Cuando se pretenda la reparación directa, la demandadeberá presentarse dentro del término de dos (2) años ,contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de laacción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si
fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo, el término para formular la pretensión dereparación directa derivada del delito de desaparición
forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca lavíctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivoadoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la
demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a ladesaparición” .
Sobre el plazo de caducidad del medio de Reparación Directa, el artículo 164
de CPACA en su literal i ha dispuesto:
ESTUDIO DE CASO: REPARACIÓN DIRECTA
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ESTUDIO DE CASO: REPARACIÓN DIRECTA
Sobre el plazo de caducidad del medio de Reparación Directa, el artículo 164
de CPACA en su literal i ha dispuesto:
• 09/07/07: El joven AHM, fue convidado por un soldado profesional a viajar de la ciudad
de Armenia a Pereira.
• 12/07/07: La familia se enteró por los medios de comunicación de su fallecimiento en
un “combate” con el Ejército Nacional. El joven fue presentado como integrante de las
FARC.
•04/05/11: Luego de haber intentado la respectiva conciliación extrajudicial (23 de abrilde 2009), los familiares presentaron una demanda de reparación directa contra la
Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional.
• 23/06/11: El TA de Risaralda, rechazó la demanda por caducidad de la acción.
• 28/08/13: La SE, del CE confirmó el Auto señalando que estaba ante un caso de
Desaparición Forzada.
• 27/03/14: Se interpuso acción de tutela contra el Auto del CE.
• 25/06/14: La S4 del CE negó por falta de inmediatez la Acción de Tutela.• 12/02/15: La S5 resuelve la impugnación de la Acción de Tutela y decide revocar la
decisión de la S4 y en su lugar, ordenar que se dejen si efectos los Autos proferidos
por el TA y la S3, y por tanto ordena admitir la Demanda.
ESTUDIO DE CASO: REPARACIÓN DIRECTA
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S U O C SO C Ó C
“Para la Sala en aras de satisfacer una serie de derechos fundamentales, entre ellos el de acceso a la
administración de justicia; los de las víctimas, etc., se requiere, frente a dichas conductas o hechos,
exámenes diferenciados que permitan a las víctimas un acceso real y efectivo a la administración
de justicia, el cual no se satisface señalando que el individuo no acudió al aparato jurisdiccional
en los tiempos generales señalados por el legislador para hechos acaecidos en condiciones de
normalidad institucional .
Así, por ejemplo, en estos casos, se deja de lado el análisis de circunstancias como el hecho que los
familiares de las víctimas pueden ser fustigadas por los agentes del Estado para no acudir a la
justicia para hacer prevalecer sus derechos. Asunto este sobre el cual no se indagó en el vocativo dela referencia, y que de hecho pueden llegar a impedir un acceso real y efectivo al aparato judicial.
Por tanto, el juez de lo Contencioso en el marco de su función de garante de los derechos de los
individuos debe, antes de tomar una decisión para cerrar la posibilidad de un pronunciamiento de
fondo sobre el asunto puesto a su conocimiento, v. gr, porque operó la caducidad, evaluar las
circunstancias de los hechos, so pena de vulnerar por esa vía intereses supremos como el de la
justicia misma. Por ello, es importante que adelante el proceso y en el fallo, con todos los elementosdel caso, se haga el respectivo examen.”
CE, S5, Sent. Tutela del 12/02/15
ESTUDIO DE CASO: REPARACIÓN DIRECTA
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2Clasificación y control de los Actos Administrativos
1. El 28 de febrero de 1993, Sandra Catalina Vásquez Guzmán de 9 años de edad acudió
en compañía de su madre a la Estación Tercera de Policía de Bogotá, ubicada en el
Barrio Germania de Bogotá D.C., e ingresó en busca de su padre, quien se
desempeñaba como agente de policía.
2. Al tardar, su madre fue en su búsqueda encontrándola en estado preagónico en uno de
los baños de la estación, luego de ser víctima de violación. Como consecuencia de lo
anterior la menor falleció. De éste crimen se sindicó inicialmente al padre de la víctima
Pedro Gustavo Vásquez González, quien, según indica el escrito de tutela, estuvo en
detención preventiva desde el día de los hechos, hasta el 11 de junio de 1993, cuandola Fiscalía revocó la medida de aseguramiento y le concedió la libertad provisional.
3. El 13 de octubre de 1995, la Fiscalía Treinta y Uno (31), Grupo de Vida Unidad Tres
(3), ordenó la preclusión de la investigación adelantada contra el señor Vásquez
González.
4. Pasados tres años del desarrollo del proceso penal, se determinó que el autor del
crimen fue el agente en servicio Diego Fernando Valencia Blandón.
5. El 6 de agosto de 1996 se interpuso la Acción de Reparación Directa.
¿Usted como juez de instancia que decisión adoptaría sobre la admisión de la
demanda en cuanto a la caducidad de la acción?
SÍNSTESIS MEDIOS DE CONTROL
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