cikk ICEGEC Gáspár-Halász-Lepp ÁH műk probl

MMUUNNKKAAFFZZEETT 33..

GGsspprr PPll HHaallsszz AAnniittaa LLeepppp--GGaazzddaagg AAnniikk

AAzz llllaammhhzzttaarrttss mmkkddssii pprroobbllmmii

22000044.. mmjjuuss

Az llamhztarts mkdsi problmi ICEG Eurpai Kzpont

2

Azllamhztartsmkdsiproblmi

AzICEGEurpaiKzpontbanazllamhztartsireformmalkapcsolatosankszlrsztanulmnyokatfelvezettanulmny

GsprPlHalszAnitaLeppGazdagAnik

Budapest 2004. mjus


3

TTAARRTTAALLOOMMJJEEGGYYZZKK

Bevezets_________________________________________________________________ 4

I.Azllamhztartsproblmiaszmoktkrben____________________________ 5

II.Azllamhztartseddigireformjnakhinyossgai ________________________ 7

III.Azegszsggyirendszersreformja ____________________________________ 8

IV.Azoktatsirendszerellentmondsaisproblmi________________________ 10

V.Aznkormnyzatirendszersproblmi ________________________________ 12

V.Aszocilpolitikaellentmondsai ________________________________________ 15

VI.Azadrendszerproblmi _____________________________________________ 18


4

BBEEVVEEZZEETTSS

Az llamhztartsi reform az elmlt 15 vben napirenden lv egyik legfontosabb gazdasgpolitikai krds. A reform egyes elemei sikeresen lettek megvalstva, mikzben ms terleten kevs vltozs trtnt, illetve egyes esetekben mg a reform alapelvei krl folynak a vitk. A reform lnyege az llami szerepvllals mrtknek mrsklse s racionalizlsa, a kzjavak nyjtsnak hatkonyabb ttele, az llami kiadsok s bevtelek szerkezetnek talaktsa. Az llamhztartsi reform fontossgra a magas llami jraeloszts, a rendszeresen jratermeld magas llamhztartsi hiny s fejlettsgi szinthez kpest tlzott llamadssg, az egyes alrendszerek mkdkpessgvel kapcsolatos problmk hvjk fel a figyelmet. Addicionlis knyszerknt jelentkezik az Eurpai Uniba, majd ezt kveten az eur-vezetbe trtn belps, mert ez olyan, a korbbi veknl fegyelmezettebb s fesztettebb fisklis politikt ignyel, amely az llamhztarts vltozatlan szerkezete mellett nem megvalsthat.

Ez a tanulmny az ICEG Eurpai Kzpont llamhztarts egyes alrendszereinek mkdsvel kapcsolatosan ksztett elemzseinek bevezetje. Az sszefoglal tanulmny htterl szolgl elemzsek melyek rintik az egszsggyi rendszer, az adrendszer, az nkormnyzati rendszer, a szocilpolitika, az llamhztartsi kiigazts s nvekeds, illetve a reform s versenykpessg kapcsolatt - az ICEG Eurpai Kzpont ltal ksztett Munkafzet sorozatban lesznek elrhetk. 1

A rvid sszefoglal jelleg elemzs clja, hogy sszestve mutassa be azokat a problmkat, amelyek a magyar llamhztartst jellemzik. A tanulmny els fejezete az llamhztarts fbb szerkezeti problmit mutatja be, mg a msodik fejezet az eddigi reformok problmit elemzi. Az ezt kvet ngy fejezet az llamhztarts kiadsi oldalt megtestest alrendszerek mkdsi problmit jellemzi, kln foglalkozva az egszsggy, az oktats, az nkormnyzati rendszer s a szocilpolitika terleteivel. A tanulmny zr fejezete az adrendszer torzulsainak elemzst tartalmazza.

1 A tanulmnyok 2004 mjus elejtl jelennek meg az ICEG Eurpai Kzpont Munkafzet sorozatban s kerlnek fel a www.icegec.hu honlapra. Jelenleg Lepp-Gazdag Anik egszsggyi rendszerrel foglalkoz tanulmnya rhet el a sorozaton bell.


5

II..AAZZLLLLAAMMHHZZTTAARRTTSSPPRROOBBLLMMIIAASSZZMMOOKKTTKKRRBBEENN

Mieltt az llamhztarts egyes alrendszereinek mkdsi nehzsgeivel, a kzjavak szolgltatsnak gondjaival rszletesen foglalkoznnk, rdemes rviden ttekinteni az llamhztartsra jellemz fontosabb arnyokat, adatokat, amelyek a problmkat tkrzik.

1. A hazai llamhztarts alapproblmja a kiugran magas redisztribci, a jvedelmek tlzott mrtk jraelosztsa. A magyar llamhztarts kiadsi oldala 2003-ban elrte a GDP 50%-t, ami kzel 10 szzalkponttal haladja meg a csatlakoz orszgok, 4 szzalkponttal pedig az eur-vezet s kzel 12 szzalkponttal az OECD llamok tlagt. Az jraeloszts nem csak nemzetkzi sszevetsben, de a gazdasg fejlettsghez kpest is magas: Magyarorszgon a fejlettsgi szinthez kpest az llam tlzottan sok jvedelmet von s rossz szerkezetben von el a gazdasgtl s ez slyos torzulsokat eredmnyez.

A magas redisztribcis rtn bell kedveztlen a kiadsok szerkezete, mert egyes kiadsok a gazdasg fejlettsghez s nemzetkzi sszevetsben is magasak, mg msok elmaradnak a nvekeds s jvedelemeloszts szempontjbl kvnatos mrtktl. Meglep mdon a kiadsi oldal egyik kedveztlen tulajdonsga, hogy magas az llam ltal - elssorban a fogyasztknak, de rszben kzvetlenl az llami vllalatoknak - nyjtott tmogatsok, szubvencik mrtke. Tavaly erre a GDP kzel 5% -t klttte el az llamhztarts, ami az eur-vezethez s az OECD-hez tartoz tlagos rtk 4-5-szrse. Hasonlan magas a transzferek rszesedse a GDP-n bell, klnsen a tbbi fejlett gazdasggal sszevetve.

2. A tlzott llami foglalkoztatssal van sszefggsben, hogy a kormnyzati fogyaszts a GDP 10%-t teszi ki s ezen bell az llami alkalmazottak bre s brjelleg kiadsai elrik a fejlett orszgok szintje. Ugyanakkor a gyakran hangoztatott rvekkel szemben az llamhztarts beruhzsi s kamatkiadsai ma mr nem trnek el szignifiknsan az eurpai adatoktl: a beruhzsok esetben a magasabb szintet a felzrkzs indokolja, a kamatkiadsoknl pedig rvilgt arra, hogy korltozott a megtakarts lehetsge a vrhat kamat-konvergencia mellett is.

Funkcik szerint csoportostva a kiadsokat szembetn, hogy a fejlett orszgoknl alacsonyabb az oktatsi s egszsggyi kiadsok GDP arnyos szintje annak ellenre, hogy szmos elemzs mutatta ki a pozitv korrelcit az egszsggyi s oktatsi kiadsok nagysga s a gazdasgi nvekeds kztt.

3. A hazai llamhztarts egyik krnikus problmja, hogy tlzottan magas az llami szektorban foglalkoztatottak kre, radsul a kztisztviseli s kzalkalmazotti sttuszban lv munkaer vdettsge erteljes, szablyozsa viszont alacsony hatkonysg s rugalmatlan. Jelenleg a hazai munkaer 25%-t foglalkoztatja az llamhztarts, ami tbb szzalkponttal haladja meg a fejlett s csatlakoz llamok tlagt. Az llami alkalmazottak magas szma jelentsen nveli az llami kiadsokat, illetve az llami feladatok s


6

hatskrk-intzmnyek szksgtelen burjnzshoz vezet. Radsul a hatkonysg s termelkenysg alakulsa alapjn nem indokolt, hogy magasabb az llami szektorban alkalmazottak tlagos jvedelme mint a magnszektorban. Mikzben az llamhztartson bell sok magasan kpzett szakemberre van szksg, akik jvedelme meghaladhatja a piaci jvedelmeket, de ha ez az tlagra is igaz, akkor ez mr slyos arnytalansgra s torzulsokra utal.

4. Az llamhztarts egyik slyos finanszrozsi, mkdsi problmja, hogy aszimmetrikusan rvnyesl a centralizci- decentralizci folyamata: a bevtelek centralizlst a feladatok decentralizlsa ksri, s ez nvekv terheket r az llamhztarts alacsonyabb szintjeire a feladatok elltst illeten.

5. Az llamhztarts tovbbi gondja, hogy vltozatlanul szmtalan vesztesges, lland konszolidlst s tmogatst ignyl llami vllalat-intzmny tallhat benne. Ezen vllalatok (mint pl. a MV, MALV, Magyar Posta, MTV, az llami gazdasgok) folyamatos vesztesgfelhalmoz cgek, amelyek konszolidlsa, ismtld kimentse risi foly terhet s adssgnvekedst jelent az llamhztarts szmra. Ezek gazdlkodsa, mkdse kevs sszersget s hatkonysgot tkrz, mikzben jellegk alapjn zmben a versenyszfrba tartoznak, s vagy privatizlsra, vagy felszmolsra tltek.

6. Kln problmt jelent a kzpnzek felhasznlsnak rendszere, illetve ennek alacsony hatkonysga. A problmk nem teszik lehetv a kltsgvetsi kiadsok hatkony tervezst, a bevtelek s kiadsok teljes kr szmbavtelt s ezek hossz tv egyenslyi s fenntarthatsgi kritriumoknak trtn alrendelst. A kltsgvets egyik alapproblmja, hogy rvidtv szemlletet tkrz, mert pl. nlunk hinyzik a kzptv adssg s/vagy deficit korlt (szemben pl. Lengyelorszggal). Ezrt a kltsgvetsi politika nem rendelkezik olyan, mindenki ltal elfogadott horgonnyal, amely szmon krhet, effektv korltot jelentene a fisklis hatsg, s a korltokat feszeget, a rvidtv kltsben rdekelt llami szervezetek szmra. Ez felveti transzparens, betarthat fisklis szably megfogalmazsnak szksgessgt.

7. Vgezetl technikainak tn, de lnyegi problma, hogy nem megalapozott a kltsgvets tervezse, amit jl mutat a tervektl val folyamatos eltrs, az utlagos korrekcik szma. A tlzott llami redisztribci, a kiadsok s a deficit exogn meghatrozottsga folytn az llamhztartsi egyenleg kzben tartsnak egyik eszkze a bevtelek nvelse az inflci vagy az alultervezettsg kihasznlsa rvn. A kzpnzek tervezsnek mai gyakorlata beprogramozza az llamhztartsbl ered inflatorikus hatst, illetve alultervezst. Tovbbi gond, hogy nem megoldott a kiadsok s bevtelek hatkony tervezse sem, mert nem folynak be teljes kren az llamhztartsba a bevtelek, s a kiadsok sem realizldnak teljes mrtken.


7

IIII..AAZZLLLLAAMMHHZZTTAARRTTSSEEDDDDIIGGIIRREEFFOORRMMJJNNAAKKHHIINNYYOOSSSSGGAAII

Az elmlt 15 vben az llamhztartsi reformnak nevezett gazdasgpolitikai lpseket szmos hinyossg jellemezte, melyek kzl hetet emelnk ki, mint a folyamat mellett a problmkat jl mutat nehzsgeket.

1. Az elmlt vtizedben nem trtnt meg az llamhztarts egszt s a fbb alrendszereket illeten az llam s a magnszektor ltal finanszrozand feladatok elhatrolsa. A reformok sorn nem lett meghatrozva, hogy mit lenne clszer finanszrozni az llamnak jvedelem- s szocilpolitikai, hatkonysgi megfontolsok alapjn - a jvedelemtulajdonosok adibl s milyen kzszolgltatsokat s -javakat kellene a jvedelemtulajdonosoknak a piacon megvsrolniuk. A krds tisztzatlansga s az alrendszereket feszt egyenslyi problmk ersdse nyomn torz szerkezet, vegyes finanszrozs rendszerek alakultak ki, amelyben prhuzamosan jelenik meg az elvben ingyenes, adbl s jrulkokbl finanszrozott szolgltats s nyer teret egyre szlesebb krben a magnfinanszrozs2.

2. Az llamhztartsi eddigi reformjainak jellegzetessge, hogy az eddigi lpsek a bjtatott, rejtett piacosts s magnforrsok nvekv mrtk bevonsa mellett trtntek, mikzben a kzjavak esetben fennmaradt az llami szereplk szerepe a szolgltatsban. A rejtett piacosts ahelyett kvetkezett be, hogy ott, ahol nem clszer a kzssgi tulajdon fenntartsa a kzjavak esetben egyrtelm piacosts trtnt volna, vilgos s szleskr konszenzust tkrz korltok mellett. Ennek egyik legnyilvnvalbb formja a szelektv privatizci, az egyes kzjavakat nyjt intzmnyek rszleges magnostsa, illetve a kzjavakon szerzett magnjvedelmek egyre szlesebb krben trtn elterjedse a valdi tulajdonosi reformok nlkl3.

3. Az llamhztartsi reform tovbbi kedveztlen vonsa a finanszrozsi problmk llamhztarts alacsonyabb szintjeire trtn terhelse. Ennek egyik legnyilvnvalbb pldja a feladatok s ktelezettsgek egyre erteljesebb decentralizcija a forrsok s kompetencik centralizlsa mellett. Ez klnsen slyosan jelenik meg a helyi nkormnyzatok esetben, akikre nvekv feladatellts hrul, mikzben a forrsaik kre szkl s arnytalanul oszlik meg az egyes nkormnyzatok kztt.

4. Az eddigi llamhztartsi reformok hinyossga volt, hogy a fedezeti elv rvnyeslst elsegt terleteken volt lendletes. Ilyen volt az llamadssg kezelsnek modernizlsa, az llamkincstr ltrehozsa: Ezek elkerlhetetlen lpsek voltak, de nem kezeltk az alapvet szerkezeti problmkat.

2 Erre j pldval szolgl az ingyenes egszsggyi ellts vs. hlapnz s az nfinanszrozs nvekv mrtke, vagy az ingyenes oktats vs. nvekv pnzgyi hozzjruls ellentmondsa. 3 Ilyen pldul a felsoktats djas kpzseinek terjedse a tulajdonosi-finanszrozsi rendszer talaktsa nlkl, vagy a korhzakban s az egszsggyi intzmnyekben a jvedelmezbb tevkenysgek privatizlsa a fix kltsgek llami-nkormnyzati tulajdonoskora trtn terhelse mellett.


8

5. A legfontosabb alrendszerek talaktsa elmaradt az elmlt vekben s ennek eredmnyekppen a kzjavakat nyjt rendszerekben hrmas problma prhuzamosan merl fel: a finanszrozs krdse, a tulajdonosi szerkezet valamint az ingyenes vs. trtses elltsok krnek meghatrozsa.

6. Az llamhztartsi reform kedveztlen vonsa, hogy eddig nem foglalkozott a fennll intzmnyrendszer talaktsval, racionalizlsval, aminek a kvetkezmnye a tredezett intzmnyrendszer kialakulsa s fennmaradsa. Ilyennek tekinthet a 3200 nkormnyzat, a prhuzamosan mkd helyi-kistrsgi, megyei s rgis intzmnyek, az egyes egszsggyi intzmnyeknl jelentkez prhuzamossg, az llamhztarts azonos feladatait ellt intzmnyek sokszorozdsa a kht-k s egyb szervezetek rvn.

7. Vgezetl egyre tbb llami forrsbl finanszrozott feladat elltsnak kiszervezse trtnik meg az llamhztarts all, ami sszeren mkd PPP rendszerben javtan a kzpnzekkel val gazdlkods hatkonysgt, valamint felhasznlsuk ellenrzst. A hazai gyakorlatban azonban a minisztriumi Kht-k ltrehozsnak egyik kvetkezmnye ppen a transzparencia s tlthatsg cskkense volt. Msfell ezekben a konstrukcikban a magnforrsok bevonsa eddig korltozott maradt, a projektek s a kzfeladatok kiszervezse magasabb kltsgek mellett valsult meg, ezrt az emltett lpsek tovbbi vesztesgek forrsaiv vltak.

IIIIII..AAZZEEGGSSZZSSGGGGYYIIRREENNDDSSZZEERRSSRREEFFOORRMMJJAA

Az egszsggyi rendszerben fennll problmk egyik legfbb kiindulsi oka, hogy az llamszocialista jlti politika jelents rszt kpezte a minden llampolgrnak, ingyen s a lehet legmagasabb sznvonalon biztostand egszsggyi ellts. Az orszg egszsggyi elltrendszerben egyre slyosabb vlsg tnetei mutatkoznak az utbbi vekben. Tz v alatt 40 % relrtk-cskkens kvetkezett be a finanszrozsban. Az egszsggy, mint finanszrozsi problma egyre nyomasztbb, s a rendszer lnyegbl fakad, hogy ez a problma spontn nem olddik, st: az lettartam meghosszabbodsa, a tudomny s technika fejldse miatt a kltsgek folyamatosan nvekedni fognak.

Az egszsggyi kiadsok vente nagyjbl 900 millird forint krl alakulnak, melynek hromnegyede kzkiads. Ennek tbb, mint 90 szzalka a trsadalombiztosts ltal fedezett foly kiads. A fejlesztsre, beruhzsra fordtott hnyad szignifiknsan alacsony. Az sszes kiads 25-30 szzalka gygyszerkiads, 30 szzalka pedig a fekvbeteg-ellts. Az egszsggyi elltsokra fordtott kiadsok GDP-hez viszonytott arnya eurpai sszehasonltsban igen alacsony, s az utbbi vekben cskken irnyzat. Az egy fre jut hazai egszsggyi kiadsok 2000-ben valutarfolyamon szmolva tszr-hatszor kisebbek, mint Nyugat-Eurpban, vsrler-paritson szmtva ez a klnbsg kt-hromszoros.

Az 1993 ta mkd finanszrozsi rendszerben az Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr az egszsggyi szolgltatsok vsrlja, amely a biztostottak szmra megveszi az egszsggyi elltst. Az szolgltatsok finanszrozsa fix elirnyzat rendszerrel,


9

bzisfinanszrozssal, vagy teljestmnyelv finanszrozssal oldhat meg. A magyar egszsggyi elltrendszer hrom szervezeti szintbl pl fel: alapellts, jrbeteg-ellts s fekvbeteg-ellts.

Az egszsgbiztosts kiadsi oldaln a gygyt-megelz elltsok esetben a klnbz finanszrozsi mdszerek biztostjk, hogy a kiadsok ne haladjk meg a tervezettet (fellrl zrt kasszk). Itt a kltsgek nvekedse miatt az intzmnyeknl (krhzi eladsods) jelentkeznek a feszltsgek. Ezzel szemben a lakossgi gygyszertmogats, a tppnz, a rokkantsgi nyugdj finanszrozsa nylt vg, teht nincsenek eszkzk az elirnyzatok betartatsra. A finanszrozs rendszerbl gyakorlatilag hinyzik a tkekltsgek elismerse, az amortizci fedezete. A beruhzsi hnyad a fejlesztsi ignyekhez kpest igen alacsony. A finanszrozs kapcsn meg kell emltennk az egszsggyi szolgltatk csoportjai kztt zajl harcot a jvedelmekrt, s itt elssorban az egszsggyi brek s a gygyszergyrtk jvedelme kztti feszltsgrl van sz.

A jelenleg fennll egszsggyi szolgltati struktra nem illeszkedik a vals szksgletekhez. Mint azt mr korbban emltettk, a betegek egy jelents rsze az ellts magasabb szintjn jut gygytshoz, mint az szakmailag indokolt lenne. Ms rsze - amely nem akut gygytst ignyel, hanem folyamatos polsra, krnikus kezelsre, rehabilitcis elltsra szorul - az ilyen tpus intzmnyek hinya vagy szks kapacitsa miatt nem juthat megfelel, adekvt kezelshez. Hinyoznak a szocilis httrintzmnyek, amelyeket sok esetben krhzi gyak vltanak ki.

Abban ma konszenzus van, hogy tfog reformra van szksg, ami kiterjed az egszsgpolitikra, a tulajdonviszonyokra, a finanszrozsra, a menedzsmentre, a szolgltatsi struktrra, a betegjogokra, a szakkpzsre. Ezzel szemben az eddigi gyakorlat csak egy-egy elemre koncentrlnak, s a tervezett vltoztatsoktl vrt hats felttelezsekor nem veszik figyelembe, hogy a rendszer ms elemeiben szksges vltozsoknak hinya megakadlyozhatja az eredetileg vrt pozitv hatsok kibontakozst.

Az egszsggyi jrulkrendszer reformja eddig mg nem valsult meg, s az elmlt vekben csak az kapott figyelmet, hogy a jrulkterhek magasak, de az egszsgpolitika azzal nem foglalkozott, miknt s milyen mrtkben viselik a trsadalom egyes csoportjai az egszsggyi rendszer mkdtetsnek terheit.

Az egszsgpolitiknak kt alapvet krdst kell megvlaszolnia. Egyrszt milyen legyen a kz- s a magnfinanszrozs arnya az egszsggyben? Msrszt a kzfinanszrozson bell mik a prioritsok az egszsggy s az egyb clokkal (ms gazatok) kapcsolatban?

Az egszsggy rvid tv konszolidcijhoz s a hossz tv modernizcihoz szksges lenne az, hogy az egszsggyre fordtott kzkiadsok nvekedsi teme legalbb a GDP nvekedsi temt meghaladja.

A rendszer reformjnak egyik kulcskrdse, hogy milyen legyen a biztostsi modell. A versenyz biztosti modell esetben az alapkrds, megteremthetk-e azok a felttelek,


10

amelyek biztostjk, hogy a verseny valban a hatkonysg nvelst szolglja. Ennek a rendszernek remlt elnye, hogy nagyobb vlasztsi lehetsget biztost, a fogyaszti ignyek megfelelbben elgthetek ki illetve sztnzi az innovcikat. A gyakorlat ugyanakkor eddig azt mutatta, hogy sokkal ersebb az sztnzs arra, hogy a biztostk a j kockzatrt versenyezzenek, gy pedig mind a hatkonysg, mind az esly-egyenlsg elve srl.

Sokan annak hvei, hogy az egszsggyi elltsok finanszrozsa megmaradjon a trsadalombiztostsi keretek kztt, de a hajtsk vgre a szervezet terleti felbontst. A centralizlt biztost s a regionlis biztostk esetn a kritikus krds az, hogy milyen eszkzkkel rhet el, hogy a biztost monopol helyzett hatkony vsrli szerep rvnyestsre hasznlja.

A szolgltati oldal privatizcija egy msik kulcskrds. Sokan azt gondoljk, hogy nem lnyeges kinek a tulajdonban vannak az intzmnyek. Ebben az esetben is szksges a megfelel, kvetkezetes llami szablyozs. Jelenleg a magyar egszsggy mg mindig meghatroz jellemzje a dulis struktra: a hivatalos llami egszsggy mellett s annak intzmnyrendszern bell ltezik egy flleglis, hlapnzen alapul magnszektor. Kvnatos lenne ennek folyamatnak a trvnyes keretek kz szortsa.

IIVV..AAZZOOKKTTAATTSSIIRREENNDDSSZZEERREELLLLEENNTTMMOONNDDSSAAIISSPPRROOBBLLMMII

A magyar gazdasg nvekedse, a trsadalmi egyenltlensgek alakulsa szempontjbl is meghatroz az oktatsi rendszer szerepe. A hazai oktatsi rendszer szmos strukturlis s finanszrozsi problmval kzd.

Az oktatsi rendszer egyik problmja, hogy alacsony az oktatsi kiadsok volumene. Az oktatsra, kpzsre fordtott GDP arnyos kzkiadsok az OECD orszgok tlagtl kiss elmaradva 2002-ben 5,2%-ot tettek ki. A forrsok az elmlt vekben GDP arnyosan cskkentek, br hallgatarnyosan nem, a npessg fogysa miatt. A kiadsok nemzetkzi sszevetsben azrt alacsonyak, mert a stock mutatkban jelents az elmarads s a humn tke hatrtermke magasabb nlunk, mint a fejlett orszgokban s ez magasabb oktatsi kiadsokat indokolna.

Az oktatsi kiadsokon bell problma, hogy egyenltlenl alakul az oktatsi kiadsok nvekedse az alap- s kzpfok, illetve a felsfok kpzs kztt, mert a forrsok nvekv hnyada fordtdik elsfok kpzsre az alap- s kzpfok rovsra. Tovbbi gond a kiadsok volumene mellett azok szerkezete, illetve az oktatsi kiadsok finanszrozsnak megoszlsa a kzssgi s magnszektorok kztt. Ebbl a szempontbl klnsen kros, hogy azonos mdon kerl kezelsre az alap- s kzpfok oktats a humn tkbe trtn beruhzsknt felfoghat felsfok kpzssel.


11

Az oktatsi rendszer addicionlis gondja, hogy bvl, de nemzetkzi sszevetsben mg elmarad s szerkezetileg nem a legkedvezbbek a kpzettsgi mutatk. Az elmlt vekben jelentsen bvlt a kzpfok s felsfok diplomval rendelkezk szma, azonban arnyuk mg mindig nem kielgt nemzetkzi sszevetsben. gy mikzben a kzpfok vgzettsgek szma bvlt, a nemzetkzi upper secondary-szintnek megfelel kzpiskolai rettsgivel csak 30% rendelkezik (EU: 43%). Hasonlan a felsfok oktats bvlse ellenre a fiskolai, egyetemi vgzettsggel rendelkezk arnya 12,1%-rl 13,9%-ra (EU: 21%) emelkedett az elmlt 8 vben. A mennyisgi bvls mellett problma a bvls szerkezete: egyes szakmkban tlkpzs, ms terlteken jelents hiny mutatkozik, illetve nem megfelel a felsfok kpzst megszerz munkaer mobilitsa sem a kereslet-knlati eltrsek kezelse rdekben.

Az oktatsi rendszerrel kapcsolatos nehzsg, hogy ersdik a munkaer-kereslet s knlat aszimmetrija, ami jelzi a roml sszhangot az oktatsi, kpzsi rendszer s a gazdasg ignyek kztt. Az oktatsi, kpzsi rendszer s a gazdasg kztti kapcsolatok gyengesge miatt az oktatsi, kpzsi rendszerbl kilpk kpzettsgnek szintje s jellege nem felel meg a munkaer-piaci elvrsoknak. A felsoktatsban pldul bizonyos szakmkban tlkpzs folyik (pl. blcssz karok, pedagguskpzs), mikzben klnsen a dinamikusan fejld trsgekben krnikus hiny van kvalifiklt szakmunksokban.

Vgezetl az oktatsi rendszeren bell nvekv aszimmetrik vannak, amelyek egyre erteljesebben hatnak vissza negatvan a versenykpessgre s a jvedelemelosztsra. Az aszimmetrik kzl klnsen ngy tnik krosnak.

Egyrszt, fokozd a lemarads az alapkszsgek s kulcskompetencik oktatsban. Az iskolarendszer nem biztostja kielgten azon kszsgek s kpessgek elsajttst, melyek egyfell az egsz leten t tart tanuls megalapozst jelentik, msfell nlklzhetetlenek a munkaerpiacra trtn sikeres belpshez. gy jelents hinyossgok tapasztalhatak az alapkszsgek s kulcskompetencik, a szocilis s letviteli kompetencik, az idegen-nyelvi s informatikai ismeretek terletn. Ezen lemaradsokat nemzetkzi sszehasonlt vizsglatok (OECD PISA) eredmnyei is kimutattk.

Msrszt, nvekv a lemarads a trsadalmi kirekesztdsnek kitett s a specilis kpzsi igny fiatalok oktatsban. Jelents lemarads tapasztalhat a htrnyos helyzet rtegek, kztk a roma npessg trsadalmi s munkaer-piaci integrcijnak elsegtsben s kpzsben. A leghtrnyosabb helyzet csaldok gyermekeinek mr vodai oktatsban val rszvtele is az tlagnl jval alacsonyabb az vodai oktatshoz val hozzfrs htrnyos helyzet trsgekre jellemz elgtelensge miatt. A htrnyos helyzet gyermekek ksbb is kisebb esllyel maradnak bent az alapfok oktatsban, majd kerlnek be a kzp- s felsoktatsba, jelents a htrnyos helyzet rtegek iskolai lemorzsoldsa.

Harmadrszt, az iskolarendszer erteljesen szelektiv, eslyegyenltlensget jratermel jelleg. A PISA 2000 elemzsek szerint a magyar oktatsi rendszerben a tanuli teljestmnyt az OECD tlagnl jval nagyobb mrtkben befolysolja a trsadalmi-gazdasgi httr Magyarorszgon a legkevsb biztost egyenl eslyeket az alacsonyabb


12

iskolai vgzettsg, a kulturlis javakkal kevsb elltott, s a szegnyebb csaldokbl szrmaz gyermekeknek.

Vgezetl, az oktatsi rendszer eredmnyessgt nagymrtkben befolysolja az egyenetlen infrastruktra, regionlis hinyossgok. A kz- s a felsoktats sznvonala s fizikai infrastruktrja a legtbb terleten elmarad az EU tagllamok tlagtl, teleplstpusok szerint klnbsgek tapasztalhatk a kpzsi szintekhez s tpusokhoz, valamint az oktatsi, pedaggiai szolgltatsokhoz trtn hozzjuts, az oktats eszkzelltottsga tekintetben.

VV..AAZZNNKKOORRMMNNYYZZAATTIIRREENNDDSSZZEERRSSPPRROOBBLLMMII

Amikor arra keressk a vlaszt, hogy hogyan valsthat meg az llami feladatok elltsnak s az llami bevtelek szablyozsnak reformja gy, hogy az egyszerre szolglja a feladatellts f cljt - az llamhztarts hatkonysgt a trsadalmilag elfogadott mrtk jraeloszts mellett - nem lehet figyelmen kvl hagyni az nkormnyzati rendszer elemzst.

Az 1990-ben kialaktott rendszer elveiben, szerkezetben nagyon kzel ll a fejlett gazdasgokban mkd decentralizlt rendszerekhez, s a korai llamhztartsi reformok egyik legsikeresebb rsznek tekinthet. A felhalmozott tapasztalatok alapjn mr a kilencvenes vek kzepn nyilvnvalv vltak a rendszer alapproblmi, amelyek strukturlis jellegek, a feladat-hozzrendels, a helyi bevtelek hozzrendelsnek s a tmogatsi rendszernek a hinyossgaibl fakadnak. Szksgszer, hogy az 1990-ben ltrehozott rendszer talaktsokra szorul, hiszen a transzformci kezdetn jtt ltre, s az elmlt idszakban a legfontosabb keretfelttelei vltoztak meg. A helyi adminisztrcis s menedzsment-kapacitsok fejldshez id szksges, s megfelel alapok nlkl 1990-ben nem lehetett egy nagy helyi adautonmival rendelkez rendszert kialaktani. A feladat-elltsi autonmia kialaktsa azrt volt knnyebb, mert a tancsrendszerben felhalmozott tapasztalatok elsegthettk. Ha a rendszer fejldse a decentralizci mellett val elktelezettsggel prosul, akkor az intzmnyi httr fejldsvel fokozatosan nvekv helyi autonmira lehetett volna szmtani. Ezzel szemben a kzponti kormnyzati trekvsek a helyi autonmit korltoz lpsekre terjedtek ki az elmlt msfl vtizedben.

Az nkormnyzati rendszer legkzismertebb problmja a kis tlagos nkormnyzat-mrethez trsul szles kr feladat-elltsi ktelezettsg. Vannak olyan orszgok, ahol hasonlan kicsi az tlagos nkormnyzat-mret, de ott nem ilyen szles a helyi felelssg mrtke. Ehhez a magyar sajtossghoz tbb ms problma is trsul: az nkormnyzat-mret szerinti ttekinthet differencilt feladatmegoszts hinya, a megyk alkotta kzps kormnyzati szint gyengesge, a kormnyzati szintek kztti egyoldal feladattadsok lehetsge, s az alacsony nkormnyzati trsulsi kedv. A feladatmegoszts nem tlthat s lland, nincsen olyan ttekinthet egysges joganyag, amely egyrtelmen meghatrozn a ktelezen elltand helyi feladatokat. Radsul az nkormnyzatok


13

feladatai 1990 ta folyamatosan vltoztak, az gazati trvnyek szlestettk a helyi feladatok krt, mikzben a forrsszablyozs korltozta az nkormnyzatok lehetsgeit.

A bevteli oldalon is szmos problmra mutatnak r a kilencvenes vek tapasztalatai. A fisklis autonmia rszben a kiadsi oldalon megnyilvnul feladat-elltsi szabadsg, rszben pedig a bevtelek elteremtsnek szabadsgnak zloga. A decentralizci hatkonysgi elnyei nem realizlhatak megfelel helyi fisklis autonmia hinyban. A fisklis autonmia megfelel helyi sajt bevtelekkel teremthet meg, s egy olyan kialakts tmogatsi rendszerrel, ami megvalstja a tmogatsok f cljait, de nem hozza fgg, irnytott helyzetbe az nkormnyzatokat.

Magyarorszgon az nkormnyzatok sajt bevteleinek arnya az sszes helyi forrsokhoz viszonytva az elmlt vekben fokozatosan nvekedett, de tovbbra is elg alacsony. Ennek elsdleges oka a helyi adk szerkezetben keresend: az nkormnyzatok olyan adalapokhoz frhetnek hozz, melyek nem elg produktvak. Hinyzott a kzponti politikai akarat arra, hogy a kzponti adterhek cskkentse lehetv tegye j adnemek helyi elterjedst s a helyi szndk, lehetsg is sok helyen hinyzott a helyi adztats kiterjesztsre. Nincs ktelezen kivetend helyi ad, s az nkormnyzatok tde nem is adztat. A helyi ad-erfesztsekre inkbb a fisklis knyszerek sztnztk az nkormnyzatokat. A helyi adadminisztrcis kapacitsok is korltozottak, az intzmnyrendszer mg fejldsben van. Az adadminisztrci gyengesge teszi nehzz, hogy az nkormnyzatok ljenek pldul az rtk alap ingatlanadztats trvny adta lehetsgvel mgis, a szintn magas adminisztrcis kltsgeket okoz iparzsi ad teszi ki a helyi sajt bevtelek nagy rszt. Az iparzsi ad szles kr helyi alkalmazsa szmos torztst, ellenrdekeltsget, rdekkonfliktust, egyenltlensget, elszmoltathatsgi problmt okoz. Mgis, rszben haszonelv helyi ad, az egyetlen, mely automatikusan rzi rtkt, s viszonylag kis politikai kltsge van kivetsnek.

A hasonlan kis orszgok nkormnyzati rendszereiben mindig megfigyelhet az, hogy fontos szerep jut a kltsgvetsi tmogatsoknak, ez a szksgszeren ltrejv vertiklis kltsgvetsi rs, a helyi szolgltatsok tlcsordulsi hatsainak kezelse s a jlti szolgltatsokban trsadalmilag elvrt kiegyenlts miatt elkerlhetetlen. A magyar nkormnyzati tmogatsi rendszerben kiszmthatatlansgot okoz, hogy a tmogatsok teljes nagysgt s elosztst a kltsgvetsi trvnyek vrl vre vltoztatjk. A normatv tmogatsok teljes sszegnek szmtsa ellenrdekeltt teheti a teleplseket a helyi adk nvelsben.

Az vrl vre egyre sszetettebb vl normatva-rendszerrel a kzponti kormnyzat egyre pontosabban prblta szablyozni a helyi forrsok nagysgt. A felhasznlsi ktttsggel jr tmogatsok arnynak nvekedse is a helyi kiadsok kzponti irnytsnak eszkze volt4. A normatv tmogatsok szmtsi mdjban szmos cl feladat-elltsi kltsgekhez val hozzjruls, a helyi ignyek figyelembe vtele, a kiegyenlts, a tlnyl

4 Ugyanakkor a helyi feladat-elltsi tapasztalatok tkrben a szocilis elltsokban ezen tmogatsok bevezetse mg szlesebb krben lehet indokolt.


14

szolgltats extern hatsainak kikszblse, a trsulsi sztnzs - keveredik, s egyik clnak sem tesz megfelelen eleget.

A beruhzsi tmogatsokban a kzponti forrsok korltozottsga, a tredezett s koordinlatlan elosztsi rendszer kzelebb vitte az elosztst a diszkrecionalitshoz. A tmogatsi clok kzponti meghatrozsa valamelyest eltorztja a helyi beruhzsi dntseket: felesleges s tlmretezett beruhzsok is megvalsulnak, mg fontos fejlesztsek elmaradnak. A beruhzsok elksztsben kevs szerepet kap a kltsg-haszon elemzs, s annak meghatrozsa, hogy az nkormnyzatok kpesek lesznek-e fenntartani a ltrehozott beruhzst jabb kzponti segtsg nlkl. A sajt er megkvetelse azoknak a teleplseknek kedvezett, melyek jobb pnzgyi helyzetben voltak. A decentralizlt terletfejlesztsi tmogatsok prioritsait mr a megyei s regionlis terletfejlesztsi tancsok hatrozzk meg, gy itt a dntsek jobban sszhangban lehetnek a helyi ignyekkel.

A finanszrozsi rendszer slyos problmira az nhibjukbl vagy nhibjukon kvl htrnyos helyzet nkormnyzatok kltsgvetsi tmogatsa vilgt r. Ezek a tmogatsok az sszes tmogatson bell nem jtszanak nagy szerepet, de a rszesl nkormnyzatok kltsgvetsben annl inkbb s szles krben veszik ignybe is: pldul 1999-ben az nkormnyzatok harmada plyzott ezekre a tmogatsokra. A decentralizci tjn val fejlds sorn az a kvetkez lps, hogy lecskken ezeknek a tmogatsoknak a jelentsge, egy megfelelbb helyi adrendszer s tmogatsi rendszer kialaktsval.

A feladatellts tapasztalatai rmutatnak arra, hogy a kisteleplseken a szolgltatsok fajlagos kltsgei jval magasabbak. Az llami feladatokban nincsenek meghatrozva a szolgltatsok konkrt tartalmi jellemzi, s az elszmolsi s informcis rendszer sem engedi meg kzpnzek felhasznlsi hatkonysgnak nyomon kvetst. Ez hatssal van az nkormnyzati gazdlkodsra is: az gazati szablyozsok nem a szolgltatsok tartalmt s a minimumkvetelmnyeket hatrozzk meg, hanem olyan kvetelmnyek kialaktsval prbljk mikro-szinten menedzselni a helyi feladatelltst, amelyekkel valamelyest korltozzk a helyi autonmit. Ezrt mondhat el az, hogy a helyi feladatellts egyszerre alul- s tlszablyozott.

Az gazati szablyozsok radsul folyamatos vltozsban voltak az elmlt tizenngy vben. A vltozsokkal egyre tbb elvrsnak kellett megfelelnik az nkormnyzatoknak, s egyre ntt a ktelezen elltand feladataik kre is. A gyakori vltozsok megneheztettk a kltsghatkonysgra val trekvst, a helyi ignyek kvetst, s a hosszabb tv helyi kltsgvetsi tervezst. A bvl feladatleadssal prhuzamosan a forrsok nem bvltek a megfelel mrtkben, st, egyes vekben a relrtkk cskkent. Az nkormnyzati rendszer lnyegi mkdst teht gyakorlatilag az egyszer tbbsggel mdosthat kltsgvetsi s gazati trvnyek rendszeresen mdostottk, s lenyomtk a feladat-elltsi nehzsgeket a helyi szintre, annak biztos tudatban, hogy az nkormnyzati rendszer eladsodsnak trvnyes korltjait megteremtette a kormnyzat a teleplsi hitelfelvtel megfelel szablyozsval.


15

Az oktatsban a finanszrozsi oldali egyenltlensgek oda vezetnek, hogy mg akkor is valszn, hogy nagyon eltr az oktats minsge a teleplsek kztt, ha az gazati szablyozsok ltal meghatrozott kvetelmnyeknek meg is felelnek az nkormnyzatok. A szocilis elltsban a decentralizlt feladatelltsbl fakad egyenltlensgek mg komolyabb gondot okoznak: pp azoknak a teleplseknek vannak a legkomolyabb elltsi ignyeik, melyek a legrosszabb pnzgyi felttelekkel rendelkeznek ezeknek az ignyeknek a kielgtsre.

VV..AASSZZOOCCIILLPPOOLLIITTIIKKAAEELLLLEENNTTMMOONNDDSSAAII

Az talakuls teremtette j trsadalmi problmkra megoldst keresve a magyar szocilpolitika lpsrl lpsre alaktotta t az rklt szocilis elltrendszert. A recesszi s a gazdasgi szerkezetvlts sorn arra trekedett, hogy mrskelje a reformok trsadalmi kltsgeit, biztonsgi hlt nyjtson a leszakadk szmra. A jlti elltsok rendszert a fokozatos talakuls jellemezte. Mikzben a szocilpolitika j feladatok sokasgval szembeslt, a rendelkezsre ll forrsait szksgszeren korltozta a trekvs az llami jraeloszts mrtknek cskkentsre, a deficit visszafogsra. Tovbbi forrsszkt eredmnyezett az egyb terleteken elmarad reformok nyomn az llami kiadsok pazarl jellegnek fennmaradsa.

Mg az talakuls sorn a jlti politika legfbb kihvsai az jonnan megjelen tmeges munkanlklisg kezelse, a jlti elltrendszerek strukturlis reformja s a hirtelen megnvekv trsadalmi egyenltlensgek kezelse voltak, mra a helyzet megvltozott. Br tovbbra is nnek a trsadalmi egyenltlensgek, mr korntsem olyan gyorsan, mint a transzformcis vlsg kezdetn. A munkanlklisgi rta nemzetkzileg nem kiugr szinten stabilizldott. A nvekeds kisebb-nagyobb megtorpansokkal beindult, s igen sok br kzel sem minden szksges - llamhztartsi strukturlis reformra sor kerlt. A mostani kedvezbb makrogazdasgi krlmnyek mgtt azonban makacs trsadalmi problmk bjnak meg, melyek kezelse sszetett gazdasgpolitikai kihvst jelent.

Br ezek a trsadalmi problmk szksgszeren veszlyeztethetik is a jv gazdasgi nvekedsi lehetsgeit, vlemnynk szerint nem az a szocilpolitika elsdleges clja, hogy elmozdtsa a nvekedst. Az elsdleges cl a trsadalom ltal elvrt mrtk mltnyossg megvalstsa. Az jraeloszts valsznleg nvekedsi kltsgekkel is jr, hiba vannak olyan elemei, melyek a gazdasgi hatkonysgot elmozdthatjk. Attl fggen azonban, hogy a szocilpolitika az elsdleges trsadalmi cljt milyen eszkzkkel ri el, az jraeloszts nvekedsi kltsgei mrskelhetek. Az pedig, hogy a makrogazdasgi krlmnyek kedvezbbek, jobb eslyeket teremt egy igazsgosabb, hatkonyabb trsadalompolitika megvalstsra.

A magyar trsadalom egyik legjelentsebb problmja az egyre tbb embert rint s mlyl szegnysg, mely egyre inkbb trsadalmi kirekesztssel prosul. A pnzbeli s termszetbeli szocilis elltsok mrtknek s jogosultsgi krnek meghatrozsban


16

fontos krds az, hogy az emberek mekkora kre rszesljn a tmogatsbl. Emellett viszont sokkal fontosabb krds annak elemzse, hogy a szegnysg milyen dimenzik mentn alakul ki, s hogyan alakult idben a klnbz gazdasgi vltozsok hatsra. A szegnysgi kockzatot leginkbb a munkaer-piaci helyzet, ezen keresztl pedig a kpzettsg befolysolja. Ugyancsak fontos szerepe van a demogrfiai helyzetnek, a csald nagysgnak, az eltartottak, a gyerekek szmnak. Nagyrszt a munkaer-piaci helyzeten keresztl hatnak a regionlis tnyezk is a szegnysgi kockzatra a rgikon bell pedig az befolysolja ersen a jvedelmi helyzetet, hogy mekkora, milyen infrastrukturlis elltottsg teleplsen lakik valaki. A roma npessg fokozott szegnysgi kockzatnak nagy rszt ugyan ezek a tnyezk okozzk, de mindemellett esetkben etnikai elemek is kzrejtszanak a nagyobb szegnysgben. Ha nem csak a jvedelmi szegnysget vizsgljuk, lthatv vlik a klnbz szegnysg-formk halmozdsa is a legrosszabb helyzetben lv trsadalmi csoportoknl.

Br az 1997-ben beindult gazdasgi nvekeds cskkentette az abszolt szegnysget, a relatv nem cskkent, st bizonyos mutatk szerint nvekedett. Nem bvlt jelentsen a munkahelyek szma. Az a nvekeds, melyet egyre inkbb a tudsgazdasg fog vezetni, nmagban a jvben sem valszn, hogy kedvez a legszegnyebbeknek: a tartsan munkanlkliek, tartsan szegnyek, elmaradott rgikban lk ltalban nem rendelkeznek azzal a humntkvel, mely lehetv tenn szmukra a rszvtelt a munkaerpiacon. Az informcis technolgik terjedse pedig tovbb fokozza a trsadalmi egyenltlensgeket.

A jelenlegi magyar adrendszer arnytalanul magas terheket r az aktv npessgre, s ezek a terhek nem progresszvek abban a mrtkben, ahogy az a jvedelem-eloszls alapjn elvrhat volna. A teljes adrendszer tehermegoszlst elemz korbbi tanulmnyok szletse ta sok id telt el, de az adrendszer keveset vltozott, gy felttelezhet, hogy az adrendszer egsze arnytalanul nagy terheket r az alsbb jvedelmi csoportokra. Szksgszer, hogy a formlis gazdasgban tevkeny npessg teremti el a jlti elltsok sszes terht, azonban a magas terhek megneheztik a feketegazdasg visszaszortst. Az informlis szektor a szocilis problmk mrtkt valsznleg mrskeli, viszont igazsgtalansgokat teremt, megnehezti a trsadalompolitika cljainak megvalstst, s nem jelent valdi, hossz tv biztonsgot a rsztvevk szmra. Mgis, a kormnyzati politika keveset tett a fekete foglalkoztats visszaszortsa rdekben.

A tanulmny mindennek fnyben ngy f terletet elemez: a foglalkoztatspolitikt, a decentralizlt szocilis elltsok rendszert, a csaldtmogatsok krdskrt, s a regionlis politikt.

A foglalkoztatspolitika clja az aktivitsi rta nvelse, a regionlis klnbsgek mrsklse, a helyi munkaerpiacok fejlesztse, a munkaerpiac rugalmassgnak nvelse. Az utbbi vekben a munkaer-piaci szablyozs tbb eszkzzel prblta sztnzni a munkba llst: ezek kzl a munkanlkli elltsok szigortsai (a jradkjogosultsg lervidtse, a kzhaszn foglalkoztats sztnzse) jrtak kevesebb sikerrel, az aktv munkaer-piaci politikk kztt viszont voltak eredmnyes eszkzk


17

(pldul a tartsan munkanlkliek foglalkoztatsnak tmogatsa). Ezek mellett azonban tovbbi eszkzkre is szksg lehet, mert az aktivitsi rta ezek hatsra sszessgben nem nvekedett. A minimlbr bevezetse nem jrult hozz a rugalmasabb munkaerpiac kialakulshoz. A feketegazdasggal kapcsolatos lpsek is a foglalkoztatspolitikhoz kapcsoldnak.

Az nkormnyzatoknak komoly szocilis feladatkreik vannak, mivel mindazokat az elltsokat biztostjk, melyek kzvetlen clja a szegnysg lekzdse. A szegnysg decentralizlt kezelse jelenleg kt okbl okoz elltsi nehzsgeket Magyarorszgon: az nkormnyzati rendszer teljes kialaktsa miatti finanszrozsi problmkbl fakadan, s amiatt, hogy egy idelisan ltrehozott rendszerben sem felttlenl mkdnnek megfelelen a decentralizlt elltsok. Nehz ezt a kt hatst egymstl elvlasztani. Jelenleg a szegnysget s kirekesztst kezel helyi politikk tredezettek, vltozatos mdszerekkel lnek, s hatkonysguk megkrdjelezhet.

A csaldi tmogatsok elsdleges clja nem a szegnysg lekzdse, de fontos jvedelem-jraelosztsi szerepet is betltenek. A gyermekszegnysg kiterjedtsge, a csaldok gyerekszmmal fokozd szegnysgi kockzata miatt eleve clzott tmogatsnak tekinthetek, hiba nem kapcsoldnak kzvetlen jvedelemteszthez. Csoportos clzst valstanak meg, mely adminisztratv szempontbl kevsb kltsges, mint az egyedi jvedelemvizsglat, s az empirikus eredmnyek szerint hatkony eszkze is a szegnysg kezelsnek. A jvedelem alap clzs igazsgossga kiterjedt feketegazdasg mellett nehezebben rhet el. Mgis, nem vonhat ktsgbe, hogy a leggazdagabb jvedelmektl indokolt lehet a csaldi tmogatsok megvonsa, klnsen ha figyelembe vesszk, mekkora hnyadt teszik ki a jlti elltsoknak a csaldi tmogatsok. A szocilpolitika forrsai mindig korltosak, s amennyiben a jvedelemhez kts adminisztratv kltsgei nem visszatartan nagyok, mind igazsgossgi, mind kltsgvetsi szempontbl szerencssebb ez a megolds. Fontos hangslyozni, hogy az sszes csaldtmogatsra sznt forrst egy ilyen megolds nem szabad, hogy szktse, hanem a szegnyebb rtegeknek juttatott forrsokat kell, hogy gyaraptsa. Viszont tbb szempont is van, ami arra utal, hogy a csaldtmogatsok legszegnyebbekre val szktse nem felttlenl kvetend cl: az ilyen rendszerekben a kzprtegek ellenrdekeltsge, a politikai tmogatottsg hinya miatt megfigyelhet az elltsok mrtknek erodldsa. Ezrt sem a jelenlegi mrtk elvonsok mellett, sem egy jvbeli adcskkents utn nem rdemes a legszegnyebbekre szkteni az elltandk krt.

A csaldi tmogatsok jelenleg is viszonylag jl clzottak, s a csoportos clzs mdszereinek tovbbi javtsval mg hatkonyabbakk vlhatnak. A rszorultsg bevezetse valamekkora forrs-jraeloszts teremthet a rszorulk fel. sszessgben viszont vlemnynk szerint a csaldi tmogatsok krdskre kevsb jelents, s kevsb jelent sszetett gazdasgpolitikai kihvst, mint a foglalkoztatspolitika s a decentralizlt szocilis elltsok krdskre.


18

Az adrendszerbe ptett lakshitelhez s gyerekszmhoz kapcsold adkedvezmnyek igazsgtalanok, a lakspolitikban a szocilis brlaks-rendszer jralesztse lenne clszer. A regionlis politikai szempontok rvid elemzst a trsadalmi egyenltlensgek regionlis dimenziinak nvekedse indokolja: ez terletileg differencilt szocilpolitikai s gazdasgfejlesztsi prioritsok alkalmazsra hvja fel a figyelmet.

VVII..AAZZAADDRREENNDDSSZZEERRPPRROOBBLLMMII

Mikzben az adrendszer problmi nmagukban nem elemezhetk, hanem sszekapcsoldnak az llamhztartsi kiadsokkal, meglv torzulsai, az adrendszertl elvrt adzsi elvek korltozott rvnyeslse nmagban is elemezhet.

A hazai adrendszeren bell a torzulsok egyik oka a kiadsok determinlta fedezeti elv rvnyeslse miatt a magas bevteli knyszer s ennek hatsa az elvonsokra. A magyar adbevtelek GDP arnyosan a maguk 38-38,5%-os rtkvel meghaladjk az OECD llamok slyozott s slyozatlan tlagt, valamint alig maradnak el a kifejezetten magas adterhels Eurpai Uni tlagtl.

Az adrendszer okozta torzt hatst csak rszlegesen mri az adbevtelek nagysga, az adbevtel/GDP mutat: az adrendszer okozta holtteher-vesztesgek, s egyb kltsgek kimutatshoz legalbb olyan fontos az adrendszer szerkezete, mert az egyes adnemek torzt hatsa jelentsen eltr. A hazai adbevtelek szerkezete kveti a kontinentlis eurpai mintt, mert meghatroz a trsadalombiztostsi jrulkok s a fogyaszts adztatsa, szemben az angolszsz orszgokkal, ahol nagyobb a szemlyi jvedelemad s a vagyonad szerepe. A hazai adrendszer szerkezetben ugyanakkor nlunk egyszerre rvnyeslnek az eurpai s a kzepes jvedelm orszgok vonsai.

Egyrszt, az adbevteleken bell meghatroz s az EU, illetve az OECD slyozatlan tlagt is messze (kzel 10 szzalkponttal s 25%-kal) meghalad a kzvetett adk rszesedse. Msrszt, ezzel szemben kiugran alacsony a jvedelemadk rszesedse, ami rszben sszhangban van az alacsonyabb jvedelmi szinttel (elssorban a szemlyi jvedelemad esetben), rszben a fejlett orszgoknl alacsonyabb trsasgi adkulcsokkal. Harmadrszt, magas a trsadalombiztostsi jrulkok slya az adbevteleken bell, amely messze meghaladja az EU s az OECD llamok slyozatlan tlagt.

Mindhrom vons jelez problmkat az adrendszerrel kapcsolatosan: a kzvetlen adbevtelek alacsony arnya mutatja a jvedelemad-rendszer torzt hatsait (beptett kedvezmnyek, alacsony tnyleges adterhels, jelents prhuzamos gazdasg, az adkikerls s adeltitkols), a magas trsadalombiztostsi jrulkok a brbl lk relkompenzcija s a munkaer kltsge kztti rs tgulst, mg a kzvetett, fogyasztsi adk kiugran magas arnya a fedezeti elv erteljes rvnyestst s a bevteli knyszer hatst.


19

Az adrendszer szerkezeti adottsgai hozzjrulnak a versenykpessg cskkenshez, a termelsi tnyezk (elssorban a munkaer, de kisebb mrtkben a tke) knlatnak lass bvlshez, illetve az adrendszertl elvrt szempontok korltozott rvnyeslshez. A hazai adrendszerben kirvan nem rvnyesl a horizontlis s vertiklis mltnyossg a kivtelek s mentessgek, az egyes jvedelmek eltr adztatsa miatt, illetve az adrendszer sem hatkonynak, sem tlthatnak s betarthatnak nem tekinthet.

A hazai adrendszer egyik legtbb teljestmny-visszatart vonssal rendelkez eleme a szemlyi jvedelem-ad. Az SZJA slyos torzulsokat okoz sajtossga, hogy az adsvok szkek, s alig van eltrs a jvedelemi tlagokat tekintve az als s a fels adkulccsal adztatott jvedelmek kztt. Nemzetkzi sszevetsben s a hazai tlagjvedelmekhez viszonytva is alacsony jvedelem mellett a jvedelemtulajdonosok a hatradkulcsba kerlnek. Msrszt, az adalap szk, mert az adrendszer befektetsi, szocilpolitikai szempontokat is felvllalva kedvezmnyekkel, kivtelekkel van teletzdelve.

Mindezen kettssg kvetkezmnyeknt nagy rs ttong a trvnyi s a tnyleges, effektv adterhels kztt a szleskr kedvezmnyek miatt, ami jelents teljestmny-visszafog tnyez, mert a munkaer-keresletet s knlatot is korltozza. Addicionlis s hasonl kvetkezmnyekkel jr problma, hogy a magas trsadalombiztostsi jrulkok miatt kiugr a rs a munkltatk ltal fizetett kompenzci s a munkavllal ltal kapott nett jvedelem kztt.

A szemlyi jvedelemad-rendszerben srl a horizontlis s vertiklis mltnyossg elve, magas az adkikerls s adeltitkols mrtke, s a magas tlagos s hatradkulcsok ellenre a szemlyi jvedelemad-bevtelek GDP arnyos nagysga messze elmarad a fejlett orszgok tlagtl.

FA. A kzvetett adbevtelek kiugran magas rszt kpezik nemzetkzi sszevetsben a hazai adbevteleknek, s az adkulcsok idei kiigaztsa s a termkek/szolgltatsok tsorolsa tovbb nveli ezt az arnyt. Ugyanakkor sem versenykpessgi, sem egyb (jvedelemeloszts, szocilis) szempontok nem indokoljk a mostani magas kulcsok fennmaradst s az EU-s tagsggal eljv adharmonizcinak fontos eleme lesz az ltalnos forgalmi adkulcsok cskkentse s a kzttk meglv rs nvelse. Az FA esetben klnsen nem megfelel megolds az egykulcsos ad (flat tax) rvnyestse, hiszen ennek slyos, ms terleteken kompenzlst kvn hatsai lennnek, ami tovbb bonyoltan az adrendszert s gyengten hatkony mkdst.

TNYA s iparzsi ad. A trsasgi jvedelemad estben felmerlt a tovbbi adkulcsok cskkentse a versenykpessg fenntartsa, a beruhzsok nvelse rdekben. A hazai beruhzsok s az FDI alakulsnak egyik fontos, de tvolrl sem meghatroz eleme a trsasgi jvedelemad kulcsa, klnsen nem a transzferrakkal adoptimalizlst vgrehajt multinacionlis cgeknl. A TNYA kulcsot nem rdemes ezrt cskkenteni, hanem kt vltozst lenne clszer bevezetni a rendszerbe.


20

Az egyik a klnbz kedvezmnyek, kivtelek s mentessgek megszntetse: adkedvezmnyek helyett a befektetseket inkbb infrastrukturlis beruhzsokkal, kzetlen tmogatssal kellene sztnzni. A msik fontos vltozs a beruhzsok nvelse rdekben a gyorstott amortizci lehetsge olyan kulcsfontossg terleteken, mint a szmtgpek, IT, software s a beruhzsok erteljesebb tmogatsa.

A helyi iparzsi ad jelenleg alkalmazott rendszer mind az nkormnyzatok, mind a vllalkozsok szmra sok problmval jr. Az nkormnyzatok szempontjbl problmt jelent, hogy adminisztrcis terhei magasak, az adval kapcsolatos terhek exportlhatak, s a bevtelek erteljesen kitettek a ciklikus ingadozsoknak, ami helyi adbevtelek esetn nem szerencss. Tovbb mikzben a helyi nkormnyzatok bevteleinek 14%-a az iparzsi adbl szrmazik, rendkvl elnytelen a bevtelek terleti megoszlsa, mert az nkormnyzatok 10%-a rszesl a bevtelek 80-85%-bl.

Az iparzsi ad a gazdlkodi oldal szmra is szmos torzulst okoz. Egyrszt nem semleges az egyes gazdasgi gazatokat tekintve, mert elssorban a szolgltatsi tevkenysgeket sjtja (a kisebb kltsgtartalom miatt) s kevsb rinti az ipart s a termel tevkenysgeket. Tovbbi torzt jellegzetessge, hogy nem profit, hanem rbevtel alap (br idn a 25%-os lerhatsg miatt egy kis lps trtnt a profitalap szemllet irnyba), s ennek kvetkeztben a vesztesges cgeket dupln bnteti.

Az emltett problmk indokoljk az iparzsi ad megszntetst, prhuzamosan az nkormnyzatok szmra kies bevtelek ptlsval.

Trsadalombiztostsi jrulkok. Az adrendszerben meglv versenykpessget korltoz tnyezk kzl a trsadalombiztostsi jrulkok magas s a gazdasgi szereplk szmra szmos kltsget okoz szintje. A trsadalombiztostsi jrulkok reformjnl alapvet a kulcsok cskkentse, a vettsi alapok mdostsa, s a terhek aszimmetrikus cskkentse a munkavllalk s munkltatk esetben, amit a tanulmny rszletesen elemez.

cikk ICEGEC Gáspár-Halász-Lepp ÁH műk probl

Documents