Capitolul I
Capitolul I. Bugetul Local- caracterizare general, principii
1.1 Bugetul local- parte component a bugetului public
naional
Bugetul este documentul care prezint previziunea pentru o anumit
perioad de timp att a veniturilor ct i a cheltuielilor unei ri, a
unei uniti administrativ teritoriale (comun, ora, jude etc.), a
unei instituii publice autonome, a unui agent economic (regie
autonom, societate comercial), a unei organizaii obteti sau a unei
familii.
Bugetul public este un act juridic, prin care se prevd i se
aprob prin lege veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau
ale instituiilor publice. Astfel, veniturile se nscriu, dup
coninutul lor fiscal sau nefiscal i dup sursa de provenien, n
cadrul fiecrei subdiviziuni stabilindu-se nivelul ncasrilor.
Cheltuielile se nscriu, conform clasificaiei bugetare, dup coninut
i dup destinaie (pe domenii de activitate), stabilindu-se nivelul
acestora.
Prin bugetul public se stabilete un raport ntre veniturile
publice, care sunt, n principal, impozite i taxe, i nevoi sociale,
urmrindu-se evitarea nedreptii n repartiia sarcinilor fiscale
asupra membrilor societii.
Bugetul unei anumite perioade se ntocmete nainte de nceputul
acesteia, avnd rolul de a pregti un anume comportament viitor
pentru obinerea veniturilor i efectuarea cheltuielilor.
Bugetul public se caracterizeaz prin urmtoarele:
este un act de previziuni, el prezentndu-se sub forma unui
tablou de venituri publice, indicnd sursele bneti ale statului i
destinaiile acestora, exprimate n cheltuieli;
este un act de autorizare, prin care puterea executiv este
mputernicit de puterea legislativ s utilizeze fonduri i s colecteze
venituri, conform prevederilor legale;
este un act anual, anul bugetar, ca perioad de exerciiu
financiar, fiind cel mai potrivit interval pentru care se poate
efectua programarea i se poate urmri execuia veniturilor i
cheltuielilor.
Prin bugetul public se stabilesc, pe baza unor considerente de
ordin economic, politic, social i financiar, veniturile care
reflect politica fiscal a statului.
Veniturile publice sunt reprezentate preponderent de impozite i
taxe.
Impozitele reprezint o form de prelevare a unei pri din
veniturile sau averea persoanelor fizice sau juridice la dispoziia
statului, n vederea acoperirii cheltuielilor sale. Aceast prelevare
se face, n mod obligatoriu, cu titlul nerambursabil i fr
contraprestaie din partea statului.
Bugetul public este documentul care cuprinde nu numai
evidenierea resurselor bneti, ci i modul de repartizare i utilizare
a acestora, prin cheltuieli publice.
Conform prevederilor Legii 500/2002 privind finanele publice,
veniturile extrabugetare ale instituiilor publice, finanate din
venituri extrabugetare i alocaii acordate de la bugetul de stat sau
de la bugetele locale, n funcie de subordonare sau integral din
venituri extrabugetare se ncaseaz, se administreaz, se
contabilizeaz i se utilizeaz de instituiile publice n cauz,
potrivit normelor privind finanele publice.
Aceste venituri provin din taxe, chirii, manifestri culturale,
valorificri de produse din activiti proprii sau conexe, concursuri
artistice, publicaii, impresariat, exploatarea filmelor, prestaii
editoriale, consultaii i servicii medicale, studii, proiecte,
prestri de servicii, lucrri, exploatri ale unor bunuri pe care le
au n administrare i altele.
Cheltuielile publice exprim relaiile economico-sociale n form
bneasc, care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane
juridice i fizice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i
utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii
funciilor acestuia. Coninutul economic al cheltuielilor publice se
afl n strns legtur cu destinaia lor.
Conform prevederilor Legii 500/2002 privind finanele publice,
finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor
publice se asigur astfel:
a) integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, dup
caz, n funcie de subordonare;
b) din veniturile extrabugetare i alocaiile acordate de la
bugetul de stat sau de la bugetele locale, n funcie de
subordonare;
c) integral din veniturile extrabugetare;
d) din fondurile speciale, pentru anumite cheltuieli stabilite
de lege a se finana din aceste fonduri.
Instituiile publice pot beneficia de alocaii bugetare
nerambursabile, granturi, obinute n sistem competitiv, pe care le
cuprind n buget n scopul realizrii unor obiective sau programe n
condiiile legii.
Instituiile publice finanate integral de la buget vars
veniturile realizate la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup
caz, n funcie de subordonare.
Finanarea cheltuielilor unor instituii publice, n special n
domeniul social-cultural, indiferent de subordonare, se asigur att
din bugetul de stat, ct i din bugetul local.
Cheltuielile publice sunt influenate de:
gradul de dezvoltare al economiei;
forma de proprietate predominant n economie;
condiiile politice concrete n care se efectueaz;
Cheltuielile publice nglobeaz:
cheltuieli publice efectuate de administraia central de stat din
fonduri bugetare i extrabugetare;
cheltuieli ale colectivitilor i organismelor locale;
cheltuieli finanate din fondurile de asigurri sociale de
stat;
cheltuieli ale organismelor internaionale efectuate din
resursele financiare prelevate de la membrii acestora.
Componentele bugetului public sunt autonome. Ele au venituri i
cheltuieli proprii, se elaboreaz i se aprob distinct, iar din punct
de vedere administrativ, titularii acestora au independen deplin.
Aceste caracteristici sunt consfinite de Constituie.Aceste
componente sunt:bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de
stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul
trezoreriei generale a statului, bugetele instituiei publice
autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral sau
parial de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele fondurilor speciale, bugetele instituiilor publice
finanate integral din venituri proprii, bugetele fondurilor
provenite din credite externe i bugetele fondurilor externe
nerambursabile.
Aadar, bugetul local este o parte componenta a bugetului public
naional.
1.2 Prezentarea generala a bugetelor locale Conceptul de buget
este folosit pentru a prevedea pentru o perioada de timp,am putea
spune pentru o perioada de un an,veniturile si cheltuielile unei
ri,a unei uniti economice, teritoriale, a unei instituii sau a unei
familii.
Acest termen a aprut pentru prima dat ntr-un act normative,pe
teritoriul rilor Romne, n capitolul III-al Regulamentului Organic
al Moldovei care se ocup de finanele publice.n anul 1860 Alexandru
Ioan Cuza,a precizat faptul ca cheltuielile publice ce se vor
efectua pentru serviciul fiecrui exerciiu, vor fi autorizate prin
legile de finanare i vor forma bugetul general al statului.
Bugetele locale reprezint bugetele unitilor administrativ
teritoriale care au personalitate juridic.Acestea reflect fluxurile
formrii si efecturii cheltuielilor administraiilor locale i
modalitatea de finanare a cheltuielilor pe destinaii i de acoperire
a deficitelor.
Fiecare comun, ora, municipiu, sector al Municipiului Bucureti,
ntocmete buget propriu, n condiii de autonomie; ntre bugetele
consiliilor locale i bugetele consiliilor judeene nu exist relaii
de subordonare.
Veniturile bugetelor locale se formeaz din impozite, taxe i alte
venituri, stabilite n condiiile legii.
Din bugetele locale se finaneaz, n condiiile stabilite de lege,
aciuni social-culturale, obiective i aciuni economice de interes
local, cheltuieli de ntreinere i funcionare a organelor
administraiei publice locale, precum i alte obiective prevzute prin
dispoziii legale. Veniturile i cheltuielile bugetelor locale se
desfoar pe baza clasificaiei bugetare stabilite de Ministerul
Finanelor Publice.
La solicitarea consiliilor locale i judeene, dup caz, prin
legile bugetare anuale se pot autoriza unitile
administrativ-teritoriale s contracteze mprumuturi pentru
acoperirea cheltuielilor privind realizarea unor aciuni temeinic
fundamentate, prin emisiune de obligaiuni, cu condiia ca unitile
respective s poat garanta acoperirea dobnzilor i rscumprarea
titlurilor respective.n cazurile n care n execuia bugetelor locale
apare deficit temporar, acesta poate fi acoperit, pn la ncasarea
veniturilor bugetare aprobate, pe seama resurselor aflate n contul
general al trezoreriei statului.
Consiliile judeene i consiliile locale se pot asocia ntre ele, n
condiiile legii, pentru realizarea unor lucrri i servicii publice
de interes local, pe baz de convenie, asigurndu-se i resursele
financiare corespunztoare.
Sursa:Elena Doina Dascalu- Sistemul Bugetar din Romnia1.3.
Organizarea finanelor publice locale
Finanele publice sunt definite n legtur cu existena statului i a
instituiilor sale centrale i locale, adic n legtur cu existena i
funcionarea instituiilor de drept public. Angajamentele financiare
apar sub forma resurselor care genereaz creane (drepturi de
ncasare) sau sub forma cheltuielilor care pot genera obligaii
(datorii care trebuie pltite).
Revoluia din anul 1989 a dus la distrugerea vechilor structuri
din societatea romneasc i a nsemnat nceperea unui proces dificil i
dureros al reconstruciei.
Alternativa la vechiul sistem nu o putea reprezenta dect o
societate democratic, bazat pe statul de drept, pluripartidism i
economia de pia, pe descentralizare i autonomie local, o societate
deschis, orientat spre om, n care ceteanul s fie subiect i nu
obiect al proceselor social-politice.
Aceast societate trebuie s se bazeze pe ceteanul
pluridimensional i activ. Ea presupune o participare deplin:
economic, social, cultural i nu n ultimul rnd politic.
Participarea are drept scop lrgirea posibilitilor de alegere cu
care pot opera cetenii, creterea implicrii lor n procesele
decizionale.
Puterea public, statul, trebuie s creeze acele mecanisme care s
permit manifestarea individului i lrgirea democraiei.
Finanele publice locale i au originea n autonomizarea
autoritilor teritoriale n administrarea comunitilor respective.
Comunitile locale reprezint colectiviti umane, delimitate
teritorial din punct de vedere politic i administrativ, care au
autoriti publice diferite de cele ale statului. Aceasta este o
condiie a autonomiei financiare, deoarece autonomia administrativ
nu ar fi posibil fr autonomia financiar, care-i asigur suportul
financiar al funcionrii.
Organizarea distinct a finanelor locale pe baza autonomiei lor
financiare este necesar din urmtoarele motive:
comunitile locale cunosc, cel mai bine, posibilitile proprii
privind resursele bneti de provenien public i n special nevoile
privind cheltuielile ce trebuie acoperite;
permite degrevarea finanelor centrale de o seam de
cheltuieli;
reduce numrul i amploarea fluxurilor bneti ntre cele dou
niveluri structurale ale finanelor publice;
permite o urmrire mai bun a modului cum sunt folosite fondurile
financiare publice constituite;
finanele locale satisfac mai bine cerinele de utiliti publice n
teritoriu, cum ar fi: construirea de drumuri, poliia, iluminatul
public, gospodria comunal.
Problema care trebuie studiat i rezolvat este pn unde se poate
ntinde autonomia financiar, respectiv ct trebuie s reprezinte
centralizarea i ct descentralizarea n domeniul finanelor
publice.
n fiecare ar, raportul dintre finanele publice centrale i cele
locale este diferit.
Finanele publice ndeplinesc trei funcii principale, i anume:
funcia de alocare (fiscal), funcia de stabilizare (extrafiscal) i
funcia de redistribuire(social).
Gradul de centralizare financiar difer n funcie de concentrarea
administraiei rii, de gradul n care organele locale sunt
subordonate conducerii centrale. Problemele majore, de interes
naional, strategic, aparin finanrii centrale, o alt modalitate
nefiind posibil (aprarea, ordinea public statal, administraia de
stat, relaiile externe, sntatea, nvmntul, tiina etc.).
Descentralizarea financiar ncepe s funcioneze dincolo de limita
de la care aria utilizrii bunurilor i serviciilor publice de
interes naional ncepe s se restrng, iar costul comparativ al lurii
deciziilor la nivel central devine prea ridicat (aa cum am amintit
anterior, este cazul anumitor utiliti cum sunt: construirea de
drumuri, poliia, iluminatul public, gospodria comunal,
transporturile locale, colile,etc.).
Indiferent de gradul de autonomie a comunitilor locale, la
descentralizarea financiar trebuie avute n vedere urmtoarele
principii:
principiul diversitii, explicat pe seama varietii de forme i a
msurii diferite a solicitrilor de bunuri i servicii publice;
principiul echivalenei n finanarea serviciilor publice, explicat
pe baza beneficiilor geografice pe care acestea le aduc
cetenilor;
principiul acceptrii costului descentralizrii, determinat de
diferenele fiscale regionale, care se interfereaz cu rspndirea n
spaiu a activitilor economice;
principiul redistribuirii i stabilizrii centralizate, impus de
realitatea conform creia comunitile locale nu dispun de
instrumentele macroeconomice necesare pentru nfptuirea unor
obiective de importan naional;
principiul compensrii fluxurilor financiare dintre colectiviti,
cauzate de transferurile involuntare de venituri, pe seama
deosebirilor economice i care prejudiciaz nfptuirea programelor de
cheltuieli pentru unele din acestea;
principiul asigurrii serviciilor sociale vitale, conform cruia
aceast sarcin cade n seama autoritilor centrale; Guvernul trebuie s
ofere minimum de servicii publice eseniale (sntate, siguran social,
educaie) tuturor cetenilor rii;
principiul accesului echitabil la resursele financiare publice,
determinat de situaia unor colectiviti locale a cror balan de nevoi
i capacitate fiscal este deficitar, necesitnd compensarea minusului
de resurse prin transferuri guvernamentale, pe seama unei scheme
prestabilite;
principiul echilibrului financiar, conform cruia repartizarea
ntre nivelurile de autoritate public ale finanelor publice trebuie
s asigure exercitarea conducerii n limita atribuiilor i
competenelor ce revin fiecreia (adic, resursele financiare publice
trebuie redistribuite, deopotriv, pentru acoperirea cheltuielilor
cu funcionarea sectorului public n administrarea statului i n aceea
a colectivitii locale).
n Romnia, organizarea teritorial a finanelor publice este aezat
pe mprirea rii n uniti administrativ-teritoriale, fiind structurat
pe niveluri ierarhice n limitele fiecrei uniti administrative:
judee, municipii, orae, comune.
Din punct de vedere juridic, organele financiare teritoriale
sunt instituii ale administraiei publice, cu administraie i
gestiune proprie de instituie. Sfera lor de aciune difer, dup
nivelul organizatoric, astfel:
Direciile Generale ale Finanelor Publice i Controlului Financiar
de Stat, la nivel de jude i municipiul Bucureti;
Administraiile financiare, la nivelul municipiilor i sectoarelor
municipiului Bucureti;
Circumscripiile financiare, la orae;
Agenii fiscali, la nivelul comunelor
Toate aceste organe sunt ndrumate i controlate de ctre Direcia
General a Finanelor Publice i Controlului Financiar de Stat, a crei
structur organizatoric cuprinde:
Direcia impozite i taxe, cu serviciile: constatare i impunere
persoane fizice; constatare i impunere persoane juridice; urmrire
persoane juridice; urmrirea si ncasarea impozitelor, taxelor i
altor venituri; biroul pentru evidena i valorificarea bunurilor;
serviciul T.V.A.
Direcia de trezorerie, cu serviciile: contabilitatea
trezoreriei; metodologie, verificare i control; buget;
Direcia controlului financiar de stat, cu serviciile: controlul
financiar la regii i societi comerciale; control financiar la
instituii publice i ageni economici privai; controlul financiar la
societi comerciale de turism i prestri servicii;
Garda financiar, structurat pe trei divizii.
1.4 Structura veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale
Bugetul local reprezint actul in care se nscriu veniturile si
cheltuielile colectivitilor locale pe o perioada de un an. Bugetele
locale sunt instrumente de planificare si conducere a activitii
financiare a unitilor administrativ-teritoriale care au
personalitate juridica (comuna, ora, municipiu, sector al
municipiului Bucureti, jude, municipiul Bucureti). Structura
bugetelor locale evideniaz:
gradul de autonomie a administraiei locale fata de puterea
centrala si legturile existente intre diferitele administraii
teritoriale;
fluxurile formarii veniturilor si efecturii cheltuielilor
administraiilor locale;
modalitatea de finanare a cheltuielilor pe destinaii si de
acoperire a deficitelor.
Veniturile bugetului local se constituie din:
A.Venituri proprii, care la rndul lor sunt formate din:
a) Venituri din impozite i taxe
b) Venituri cu destinaie special
c) Mijloace de echilibrare de la bugetul de stat, sub forma:
Cotelor i sumelor defalcate din impozitul pe venit;
Sumele defalcate din TVA.
B. Subvenii primite sub forma transferurilor de la bugetul de
stat sau alte bugete.
C. mprumuturi din disponibilitile contului curent general al
Trezoreriei Statului, pentru acoperirea golurilor temporare de cas,
determinate de decalajul ntre ritmul de construcie a veniturilor i
cel de efectuare al cheltuielilor.
D. mprumuturi de la Bncile comerciale sau de la alte instituii
de credit, interne i externe.
A. a) Veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate n
principal din impozite, taxe i alte venituri:
1.venituri curente (fiscale i nefiscale)
Cele mai reprezentative sunt veniturile curente fiscale, care
cuprind urmtoarele categorii:
impozitul pe cldiri de la persoanele fizice;
impozitul pe cldiri de la persoane juridice ;
impozitul pe terenuri la persoane fizice;
impozitul pe terenuri la persoanele juridice;
taxa pentru terenurile proprietate de stat, folosite n alte
scopuri dect pentru agricultur i silvicultur;
taxa asupra mijloacelor de transport.
Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoanele
fizice sub forma cotelor i sumelor defalcate din impozitul pe
venit;
Impozite i taxe pe bunuri i servicii sub forma sumelor defalcate
din TVA
Aceast categorie de venituri de impozite fiscale are cea mai
mare pondere n cuprinsul bugetului local. Ca urmare termenele de
plat reprezint i puncte culminante ale ncasrilor la bugetul local,
dei cheltuielile administraiei publice locale nu sunt regulate, iar
cele de investiii sunt programate de regul, pentru ultimele ase
luni ale anului fiscal. Astfel, se poate observa o necorelare a
veniturilor i cheltuielilor nregistrate la bugetul local, cu
consecine directe asupra execuiei bugetare.
Veniturile nefiscale au o pondere mult mai redus n bugetul
local, avnd urmtoarea component:
vrsminte din profitul net al regiilor autonome;
vrsminte de la instituiile publice, cum ar fi:
alte venituri cum ar fi cele provenite din recuperarea
cheltuielilor de judecat, imputaii i despgubiri, venituri din
amenzi i alte sanciuni aplicate,etc.
2. venituri din capital au o pondere destul de redus n bugetul
local i cuprind urmtoarele categorii:
venituri din valorificarea unor bunuri ale instituiilor
publice;
venituri din vnzarea locuinelor construite din fondurile
statului.
b)veniturile cu destinaie special pot fi clasificate, din punct
de vedere al provenienei, n dou mari categorii:
din surse proprii, cum ar fi cele din taxe speciale, venituri
din amortizarea mijloacelor fixe, venituri din vnzarea unor bunuri
aparinnd domeniului privat;
din surse atrase, cum ar fi donaii, sponsorizri, sume acordate
de persoane fizice, juridice, n vederea participrii la finanarea
unor aciuni de interes public.
B. n comparativ cu veniturile bugetului de stat transmise pentru
echilibrarea bugetelor locale, transferurile de la bugetul de stat
transmise ctre bugetele locale, precum i transferurile de la alte
bugete ctre bugetele locale sunt evideniate, n execuie, n bugetul
de stat i n celelalte bugete, ca o cheltuial denumit transferuri
consolidate, iar n bugetele locale ca venituri sub forma
subveniilor. n aceste condiii, veniturile bugetelor locale, sub
forma subveniilor, apar ca:
Subvenii de la bugetul de stat, evideniate pe destinaii
(centrale termice i electrice
de termoficare, investiii, dezvoltarea sistemului energetic,
drumuri judeene, comunale, strzi, planuri urbanistice, aeroporturi
de interes local etc) sau
Subvenii de la alte bugete, pentru ocupare temporar a forei de
munc, susinerea sistemului de protecie a drepturilor copilului
C.mprumuturile din contul General al Trezoreriei Statului,
pentru acoperirea golurilor temporare de cas, nu pot depi 5% din
totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului fiscal
respectiv, n care se face mprumutul.
D. mprumuturile pe care le pot contracta consiliile locale,
judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, de la bnci
sau alte instituii de credit, pot fi aprobate numai cu votul a cel
putin 2/3 din numrul membrilor ce le compun, fr a se depi limita de
20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, inclusiv
cotele defalcate din impozitul pe venit i numai dup informarea
prealabil a Ministerului Finanelor Publice, iar a celor externe
numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor mprumuturi.
Comisia este constituit din reprezentani ai autoritilor publice
locale, ai Guvernului i ai Bncii Naionale ai Romniei, componenta ei
fiind aprobat prin hotrre de Guvern.
Sursa: Elena Doina Dascalu- Sistemul bugetar din Romnia,pag
23
Veniturile bugetelor locale se pot evalua cu ajutorul
urmtoarelor metode: metoda automat, regula anului penultim;
metoda majorrii(dimensionrii);
metoda evalurii directe.Metoda automat, regula anului penultim
presupune evaluarea veniturilor probabile ale exerciiului bugetar
viitor pe baza rezultatelor efective ale ultimului buget executat,
ceea ce reprezint, raportul la bugetul anului viitor, penultimul
buget care era reinut ca baz de evaluare.
Metoda majorrii (diminurii) - metoda presupune luarea n
considerare a rezultatelor exerciiilor bugetare pe un interval de
cinci ani consecutive sau mai multi ani consecutive din perioada
premergtoare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget.Pe
baza acestor date se determin ritmul de cretere sau descretere a
veniturilor i cheltuielilor bugetului local n curs.
Metoda evalurii directe are la baz efectuarea unor calcule
pentru fiecare surs de venit i categorie de cheltuieli. Se are n
vedere execuia preliminar a veniturilor i cheltuielilor pentru anul
n curs i previziunile n domeniul economic i social pentru anul
bugetar urmator.
Cheltuielile publice sunt un concept financiar al crui coninut l
reprezint exprimarea n form bneasc a relaiilor economico-sociale
aprute ntre stat (pe de o parte) i persoane fizice i juridice (pe
de alt parte) cu ocazia folosirii resurselor financiare ale
statului i n scopul exercitrii funciilor i atribuiilor
acestuia.
Cheltuielile bugetelor locale reprezint un consum de mijloace
materiale, de munc sau bneti pentru realizarea activitilor i pentru
satisfacerea trebuinelor unitilor administrativ-teritoriale, ale
instituiilor i serviciilor publice de interes local, din bugetele
activitilor finanate integral din venituri extrabugetare, n limita
i cu destinaia stabilit prin bugetele respective.
Clasificarea cheltuielilor publice n bugetul Romniei:
A. Potrivit clasificaie funcionale se grupeaz pe urmtoarele
prti:
1. Servicii publice generale
2. Aprare, ordine public i siguran naional
3. Cheltuieli social-culturale
4. Servicii i dezvoltare public i locuine
5. Aciuni economice
6. Alte aciuni n care se includ cercetarea tiinific,etc.
7.Transferuri
8. mprumuturi acordate
9. Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente datoriei publice
10. Fondul de rezerva
B. Potrivit structurii clasificaiei economice, cheltuielile din
bugetul local se mpart n cheltuieli curente i de capital.
n sfera cheltuielilor curente se ncadreaz cheltuielile de
personal, cheltuielile materiale i de servicii i alte cheltuieli.
Cheltuielile de capital sunt formate din investiiile autoritilor
administraiei publice locale.
Cheltuielile grupate pe capitole se detaliaz pe subcapitole iar
n cadrul acestora se grupeaz pe titluri, articole, alineate.
Potrivit legii bugetare anuale, cheltuielile care se prevd n
bugetele proprii ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor
municipiului Bucureti i al Consiliului General al Municipiului
Bucureti se refer la:
Autoriti executive;
nvmnt;
Sntate;
Cultur, religie i aciuni privind activitile sportive i de
tineret;
Asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii;
Servicii i dezvoltare public;
Agricultur i silvicultur;
Transporturi i comunicaii;
Alte aciuni economice;
Alte aciuni;
Fond pentru garantarea mprumuturilor externe, dobnzilor i
comisioanelor aferente;
Transferuri ctre alte bugete;
Dobnzi aferente datoriei publice;
Pli de dobnzi;
Rambursri de mprumuturi;
Fond de rezerv bugetar.Cheltuielile se pot nscrie n proiectele
bugetelor locale i se pot estima pe baza urmatoarelor metode:
Metoda automat (a penultimei);
Metoda majorrii (diminuarii);
Metoda evalurii directe.Metoda automat (a penultimei) presupune
ca estimarea s porneasca de la cheltuielile penultimului an
bugetar. Estimarea cheltuielilor din bugetul local, n funcie de
cheltuielile penultimului an reprezint o operaiune simpl, dar care
nu ine seama de factorii noi ce pot interveni de la perioada la
care se raporteaz i exercit influena asupra cheltuielilor perioadei
urmatoare.
Metoda majorrii (diminurii) const n faptul c cheltuielile ce se
nscriu n bugetul local se estimeaz pornind de la execuia din
perioadele anterioare, din care rezult un ritm mediu de cretere
(descretere) a cheltuielilor. Prin aplicarea acestei metode la
estimarea cheltuielilor din bugetele locale nu se reflect
intervenia unor factori noi i nu se elimin unele influene
negative.
Metoda evalurii directe presupune efectuarea unor calcule
directe pentru fiecare aciune, care se nscriu la partea de
cheltuieli n funcie de condiiile i factorii care vor exercita
influena n exerciiul bugetar urmator.Exista i metode moderne de
dimensionare a cheltuielilor ce se prevd in bugetele locale.Acestea
pot fi:
- Analiza cost - avantaje se poate utiliza n cazul n care exist
mai multe soluii de realizare a unui obiectiv cu costuri diferite.
Analiza cost avantaje necesit determinrea costurilor unor aciuni,
evaluarea avantajelor i a altor efecte ce se pot manifesta n cursul
exerciiului bugetar. Costurile aciunilor sunt formate din
cheltuielile directe i din alte cheltuieli pentru realizarea lor. -
Metoda de planificare, programare i bugetare (PPBS) presupune
identificarea i cuantificarea obiectivelor ce urmeaz a se finana de
la buget pe termen lung, estimarea costurilor i avantajelor
soluiilor propuse pentru realizarea obiectivului i determinarea
mrimii creditelor bugetare ce trebuie nscrise anual n buget. Fazele
metodei P.P.B.S sunt: planificarea, programarea i bugetarea.
Baza bugetara zero (Zero - Base Budgeting ZBB) necesit
examinarea cheltuielilor finanate de la bugetul local pentru a
determina utilitatea i oportunitatea lor. Aceast procedur semnific
faptul c n fiecare an bugetar dimensionarea tuturor cheltuielilor
se face ca i cum s-ar porni de la zero.Metoda raionalizrii
operaiunilor bugetare (RCB) implic analiza obiectivelor ce se
finaneaz de la buget, delimitarea mijloacelor de realizare a unor
obiective, elaborarea unor programe, determinarea costurilor,
adoptarea deciziei pe baza metodei cost avantaje.
Aceast metod este structurat pe patru faze distincte care se
suprapun i care sunt: studiul, decizia, execuia, controlul.1.5
Caracteristicile bugetului local
Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale
care au personalitate juridic.
Bugetele locale reprezint instrumente de planificare i de
conducere a activitii financiare i reflect fluxurile formrii
veniturilor i efecturii cheltuielilor, modalitate de finanare a
cheltuielilor pe destinaii i de acoperire a deficitelor.
Bugetele locale pot fi mprite pe dou categorii i anume:
1) Bugetele proprii ale judeelor i al Municipiului Bucureti
administrate de Consiliile judeene, respectiv Consiliul General al
Municipiului Bucureti;
2) Bugetele proprii ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale
sectoarelor Municipiului Bucureti administrate de consiliile
locale.
Consiliile judeene, consiliile locale i Consiliul General al
Municipiului Bucureti sunt autoriti deliberative, iar primarii,
preedinii consiliilor judeene i primarul general al Municipiului
Bucureti sunt autoriti executive.
Pentru ca bugetul local s devin operaional se impune existena
cadrului juridic care s reglementeze pe de o parte categoriile i
nivelele impozitelor, taxelor i contribuiilor percepute de la
persoanele fizice i juridice, iar pe de alt parte, destinaiile spre
care pot fi orientate alocaiile bugetare n vederea furnizrii de
bunuri i servicii publice.
Procesul bugetar local se desfoar avnd la baz un cadru
legislativ n concordan cu obiectivele programului de guvernare.
Instituiile publice cu atribuii n realizarea procesului bugetar
local cuprind autoritile administrativ-teritoriale, instituiile
publice i serviciile publice de interes local, cu personalitate
juridic, indiferent de modul de finanare a activitii acestora.1.6
Principiile bugetare Principiile bugetare sunt reguli de baz
definite prin dreptul bugetar, care au luat natere n perioada de
nceput a capitalismului.
Nemulumit de dezordinea total motenit n domeniul finanelor
publice, burghezia nlturarea abuzurilor i a bunului plac n
cheltuirea banului public, ci i respectarea unor reguli precise n
domeniul bugetar.
nceputurile dreptului bugetar i deci ale principiilor bugetare
le gsim n Anglia n secolul al XIII-lea cnd a fost adoptat Marea
Chart (1215) prin care regele sau altcineva era oprit s ncaseze
venituri de la populaie fr aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul
era acela care trebuia s aprobe modul de cheltuire a veniturilor de
ctre suveran, s aprobe cheltuielile coroanei, precum i lefurile
funcionarilor civili ai regelui (aa zisa list civil).
n Frana, primele manifestri ale principiilor bugetare se fac
simite din 1790, au dup care ncep s se cristalizeze elementele de
drept bugetar.
n rile Romne prima cristalizare a principiilor bugetare se
realizeaz prin Regulamentele Organice, documente prin care se separ
visteria statului de cea a domnitorului i se precizeaz obligaiile
Obtetii Adunri privind folosirea veniturilor i cheltuielilor
statului.
Treptat se contureaz deci reguli din ce n ce mai precise n
materie bugetar: se interzice regelui instituirea de noi impozite i
taxe fr aprobarea parlamentului; se limiteaz cheltuielile
monarhului i ale curii sale; se anuleaz privilegiile fiscale; se
instituie regula aprobrii de ctre parlament a bugetului.
La acestea se adaug apoi obligaia nscrierii tuturor veniturilor
i cheltuielilor statului n suma lor global n buget, aceea a
cuprinderii acestora ntr-un singur document, a autorizrii bugetului
de ctre parlament n fiecare an i pentru o perioad de un an; a
echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare; a nscrierii
veniturilor i cheltuielilor n buget n aa fel nct s se poat
desprinde cu uurin proveniena veniturilor i destinaiile
cheltuielilor; a fundamentrii i comensurrii cifrelor bugetare ct
mai exact pentru ca ele s reflecte realitatea, a unei largi
publiciti n jurul bugetului.
In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca si in
practica financiara a statelor, sunt ntlnite urmtoarele principii
ale procedurii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea,
echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor,
realitatea, unitatea monetar i publicitatea.
1.6.1 Principiul universalitii Cu privire la principiul
universalitii, Legea finanelor publice nr. 500/2002 precizeaz
c veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n
sume brute.
Principiul universalitii bugetare permite un control democratic
asupra bugetului, regrupnd dou reguli:
a) regula bugetului brut (regula non contractrii), potrivit
creia veniturile i cheltuielile se nscriu n buget n sumele lor
totale, fr nici o ajustare;
b) regula de neafectare (regula non afectrii), potrivit creia
veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli
bugetare (adic nu se stabilete o legtur particular ntre un anumit
venit i o anume cheltuial), cu excepia donaiilor i sponsorizrilor,
care au stabilite destinaii distincte.
Dac se respect cele dou reguli, avem de-a face cu un buget brut,
n el figurnd toate veniturile i toate cheltuielile cu sumele lor
totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor
privite n ansamblul lor.
Un astfel de buget ofer posibilitatea celor chemai s-l analizeze
i s-l aprobe s-i formeze o imagine de ansamblu asupra totalitii
veniturilor i a sumei totale a cheltuielilor, precum i a raportului
dintre acestea. Cum veniturile se nscriu pe grupe n raport cu
proveniena lor, iar cheltuielile n funcie de destinaiile ce le
primesc, i contribuabilii i beneficiarii veniturilor publice pot
constata de la cine provin veniturile i n folosul cui se
cheltuiesc, deci n slujba cui se afl guvernul.
Universalitatea ofer astfel transparena necesar n materie
bugetar i ansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine
imposibil compensarea ntre venituri i cheltuieli sau afectarea unor
venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.
n practic, cerinele universalitii bugetului nu se mai respect
dect parial. Astfel, n locul bugetelor brute, ntocmite cu
includerea tuturor veniturilor i cheltuielilor n sume totale, s-a
trecut la elaborarea de bugete mixte, n care veniturile i
cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale,
iar altele numai cu soldul.
Bugetele statelor moderne sunt bugete mixte, n care pentru
anumite sectoare, instituii exist autonomie financiar deplin asupra
veniturilor realizate, care pot fi utilizate n mod direct pentru
nevoi proprii. Acestea mbrac trstura veniturilor extrabugetare.
Cheltuielile publice se stabilesc, n aceste situaii, sub forma
alocaiilor bugetare, fr a fi influenate de veniturile
extrabugetare, sau sub forma subveniilor pentru acoperirea
diferenei nefavorabile dintre cheltuieli i venituri.
Aplicarea strict a principiului universalitii duce la apariia
unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu
bugetul a regiilor publice, obligate s verse la buget eventualele
lor venituri i finanate integral de la buget. Aici apar rulaje
inutile, iar subveniile nscrise n buget nu reflect realitatea.
Dei legea finanelor publice stipuleaz n mod expres principiul
universalitii n materie bugetar, continu s se foloseasc i n Romnia
bugete mixte n care pentru principalele activiti social culturale i
de aprare se practic regula bugetului brut, iar n relaiile cu
regiile autonome i cu instituiile publice ce realizeaz venituri
este preferat soluia bugetului net. Aceasta nu reprezint totui o
sustragere de la controlul parlamentar, deoarece forul legislativ
aprob, odat cu bugetul de stat i bugetele ministerelor i
instituiilor publice, depuse ca anexe, n care se oglindete situaia
tuturor regiilor i instituiilor finanate sau subvenionate din
buget.
1.6.2 Principiul unitiiPotrivit art.10 alin.1 din Legea nr.
500/2002, aplicarea acestui principiu presupune nscrierea ntr-un
singur document a tuturor veniturilor i cheltuielilor bugetare
anuale i deci, aprobarea n fiecare exerciiu financiar a unui singur
buget, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea
fondurilor publice.
Imaginea global asupra bugetului pe care o ofer respectarea
principiului universalitii este ntregit dac este aplicat i
principiul unitii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile
i cheltuielile bugetare s se nscrie ntr-un singur document.
Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget
clar, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea
fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative s
emit judeci de valoare asupra structurii i volumului cheltuielilor
propuse de guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau
respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind
cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros asupra
execuiei veniturilor i cheltuielilor publice.
Acest principiu asigur o cunoatere clar, de ansamblu, a situaiei
finanelor publice, a strii echilibrului bugetar.
Din punct de vedere politic, principiul unitii (unicitii)
bugetare faciliteaz realizarea controlului Parlamentului i
exercitarea puterii sale de decizie n materia finanelor
publice.
Exist state n care acest principiu a fost abandonat, punndu-se n
loc principiul pluralitii bugetare n cadrul cruia bugetul statului
devine buget ordinar sau central, admindu-se existena, alturat
acestuia, i a altor bugete : extraordinare, anex, speciale,
autonome.
Bugetele extraordinare sunt utilizate cu caracter temporar,
pentru situaii excepionale: crize economice, conflicte armate,
acoperirea unor pierderi din calamiti naturale. De obicei,
veniturile unor astfel de bugete se asigur pe seama unor impozite
special instituite n acest scop, sau a mprumuturilor publice.
Motivul pentru care se recurge la ntocmirea de bugete extraordinare
const n dificultile financiare cu care se confrunt statele i n
faptul c guvernele nu doresc s fac public adevrata destinaie pe
care o capt veniturile publice. Totodat, guvernele pot disimula
deficitele, trecndu-le n bugete distincte i au posibilitatea s
prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin
natura lor, nu au un astfel de caracter, scpnd mai uor de controlul
parlamentului.
Bugetele anex se elaboreaz pe lng bugetul central i se aprob de
ctre Parlament, o dat cu acesta, prin legea de aprobare a bugetului
statului. Folosirea bugetelor anex corespunde unor trebuine
conjuncturale, asigurrii unor servicii speciale.
Ele i acoper cheltuielile din venituri proprii i au legtur cu
bugetul de stat dup regula bugetului net, adic figureaz n buget fie
cu subveniile pe care urmeaz s le primeasc n completarea
veniturilor proprii, fie cu vrsminte la buget, dac veniturile lor
depesc eventual cheltuielile.
Conform unitii materiale, bugetul ar trebui traseze toate
operaiunile de ncasri i pli care privesc o anumit colectivitate.n
practica,se utilizeaz anexele la buget, n anumite cazuri prevzute
de lege. Aici putem s dm ca i exemplu numrul de salariai permaneni
i temporari i fondul salariilor de baz aprobat prin anexa la
bugetul fiecrei instituii, programele se aprob ca anex la bugetele
locale,mprumuturile interne i externe care fac parte din anexele
bugetelor locale i se aprob odat cu acestea.
n Romnia, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin n timpul
rzboiului, n 1942/1943, adoptndu-se nu mai puin de 41 de bugete
anexe pentru regiile publice, casele autonome, administraiile
comerciale i pentru o serie de direcii generale i speciale.
Exist i n prezent uniti de stat care au legturi cu bugetul per
sold. La bugetul de stat se anexeaz, de asemenea, bugetele
ministerelor i instituiilor publice n care se regsete situaia
tuturor regiilor autonome i a instituiilor finanate sau
subvenionate din buget.
Conturile speciale de trezorerie reprezint o alt abatere de la
principiul unitii bugetare. Este vorba, n principiu, despre
conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaz execuia
de cas a bugetului, dar face i alte ncasri i pli n contul statului,
care nu reprezint venituri propriu zise ale bugetului sau nu sunt
cheltuieli definitive pentru buget. Multiplicarea i extinderea
acestor conturi se bazeaz pe o veche practic n istoria finanelor
publice, la fel ca i abuzurile generate de ele, ntruct astfel s-au
constituit resurse pentru cheltuieli care erau n afara regulilor
contabilitii publice i,evident, n afara controlului parlamentar
real, datorit slabei informri asupra activitilor financiare ale
statului.
Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe,
de ctre ntreprinderi publice cu personalitate juridic i autonomie
financiar, de instituii publice din sfera administraiei de stat, de
servicii publice care dispun de personalitate juridic i nu au
caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale,
culturale i de educaie.
Elaborarea de bugete autonome de ctre consiliile de administraie
a ntreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu
personalitate juridic este pe deplin justificat. Ele i acoper
cheltuielile din venituri proprii, realizeaz profit, pe care l pot
angaja n autofinanare, pltesc impozite i taxe la buget, contracteaz
mprumuturi la bnci etc.
Bugetele autonome ntocmite de serviciile cu caracter social i
cultural, ca excepie de la principiul unitii bugetare, sunt
frecvent criticate, deoarece, n cele mai multe cazuri, veniturile
realizate de aceste instituii publice sunt insuficiente pentru
efectuarea cheltuielilor i, deci, ele sunt subvenionate masiv de la
buget.
n sfrit, ntocmesc bugete autonome i unitile administrativ
teritoriale, dar, peste tot n lume, bugetele lor sunt dependente de
subveniile i cotele defalcate primite din bugetul de stat.
1.6.3 Principiul anterioritii Acest principiu se refer la faptul
c votarea i autorizarea bugetului trebuie s intervin nainte de
intrarea sa n vigoare. Argumentul care st la baza acestui principiu
este acela c o autorizare bugetar nu are semnificaie real, dect n
msura n care precede operaiunile financiare (ncasri sau pli) pe
care le autorizeaz.
n ara noastr acest principiu presupune ca adoptarea bugetului s
intervin nainte de data de 1 ianuarie a anului pentru care se
aprob.
Respectarea strict a acestei reguli ridic probleme de aplicare
la nivelul bugetelor locale deoarece s-a constatat c elaborarea
complet a unui buget depinde de numeroase informaii ce provin de la
administraia central de stat i care nu sunt, n general, comunicate
autoritilor locale dect dup debutul noului exerciiu bugetar.
Practica bugetar a ncercat s rezolve astfel de probleme , care
presupuneau o nclcare a principiului anterioritii. Una din excepii
se refer la derogrile bugetare, care au aprut pentru situaiile n
care att bugetul de stat, ct i bugetele locale nu s-au aprobat la
termen. Astfel, n vederea funcionrii aparatului administrativ al
statului, precum i ndeplinirea celorlalte funcii ale acestuia, s-a
consacrat ca i soluie A dousprezecea provizorie.
Dup anul 1989, de multe ori proiectele de buget nu au fost
votate pn la data de 31 decembrie. n astfel de situaii, dac
ntrzierile n votare au durat mai multe sptmni, a fost necesar
introducerea celei de-a dousprezecea provizorie. Aceast metod
prevede c pe perioada de timp n care nu a intrat n vigoare noua
autorizaie bugetar, bugetul va funciona pe baza cifrelor bugetare
corespunztoare anului bugetar anterior.Dac cifrele n domeniul
veniturilor bugetare prevzute n proiectul de buget sunt mai mici
dect cele din bugetul anului bugetar ncheiat anterior, se iau n
calcul cele propuse n noul buget i invers.1.6.4 Principiul
anualitiiPrincipiul anualitii a fost impus, iniial, din
considerente de natur politic. Eficiena controlului parlamentar
asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi real dect n
condiiile n care aprobarea cheltuielilor se realizeaz pe perioade
de timp nu foarte ndelungate. n virtutea principiului anualitii,
puterea legislativ a fiecrei ri trebuie s se pronune anual n legtur
cu toate veniturile i cheltuielile nscrise n bugetul pentru anul
urmtor. Examinarea n fiecare an a proiectului de buget permite i
analiza modului de realizare a veniturilor i efectuarea
cheltuielilor n perioada precedent.
Tot mai muli economiti contemporani susin necesitatea renunrii
la principiul anualitii i trecea la adoptarea unor bugete
plurianuale. Argumentul principal pe care l aduc n sprijinul
acestei teorii l constituie faptul c n cadrul cheltuielilor cu
caracter economic un loc important l ocup cheltuielile de
investiii, care necesit aprobri pe perioade mult mai ndelungate de
timp.
Previziunile privind veniturile i cheltuielile statului reflect
realitatea n msur mult mai mare atunci cnd bugetul este elaborat
anual, dect n situaia n care autorizaia parlamentar se d pentru
doi, trei sau mai muli ani. n cazul unor bugete plurianuale,
fenomenele de instabilitate economic influeneaz negativ procesul de
evaluare a cheltuielilor i veniturilor bugetare.
Acest principiu se refer la dou probleme majore i anume :
a)Anul bugetar n acest caz, anualitatea bugetar pretinde ca
documentul bugetar s fie ntocmit n fiecare an i pentru o perioad de
un an. El trebuie dezbtut i aprobat anual i pentru un an de zile,
de ctre Parlament.
b)Exerciiul bugetar se refer la perioada de timp n care
executivul trebuie s asigure ncasarea veniturilor i s efectueze
cheltuieli autorizate de ctre Parlament pentru fiecare an bugetar,
ntr-o perioad de un an de zile.
n Romnia, n perioada 1924 1929, anul bugetar coincidea cu anul
calendaristic (1 ianuarie 31 decembrie), n timp ce exerciiul
bugetar ncepea la 1 ianuarie, dar se finaliza la 30 iunie anul
urmtor, astfel n primele 6 luni ale fiecrui an funcionau, n
paralel, dou bugete.
Legea privind finanele publice precizeaz ca veniturile si
cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un
an, care corespunde cu anul calendaristic si cu exerciiul bugetar,
adic ncepe la 1 ianuarie si se ncheie la 31 decembrie.
n privina acestei date situaia difer de la o ar la alta, dei
peste tot anul bugetar are 12 luni. n unele ri, anul bugetar
coincide cu anul calendaristic, n altele nu. Aa de exemplu, n ri ca
Austria, Belgia, Frana, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia,
Venezuela, Peru, Romnia etc. anul bugetar ncepe la 1 ianuarie i se
ncheie la 31 decembrie a fiecrui an, deci coincide cu anul
calendaristic. n Turcia, anul bugetar ncepe la 1 martie, n Noua
Zeeland la 31 martie; n ri precum Marea Britanie, Danemarca,
Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; n Australia,
Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan,etc. la 1 iulie; n SUA i
Thailanda la 1 octombrie.
Data nceperii anului bugetar este influenat de mai muli factori:
structura pe ramuri i gradul de dezvoltare a economiei, care
influeneaz periodicitatea i volumul veniturilor ce vor fi ncasate;
durata sesiunii parlamentare, modul de ealonare al vacanelor
parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la
parlament i n comisiile sale, procedurile de mediere ntre camere i
ntre acestea i guvern; tradiia, care joac uneori rolul hotrtor, o
soluie adoptat cndva meninndu-se n virtutea tradiiei.
Principiul anualitii vizeaz nu numai anul bugetar, ci i durata
exerciiului bugetar. Acesta reprezint perioada de timp n care
trebuie s se ncaseze veniturile i s se efectueze cheltuielile
nscrise n bugetul aprobat de parlament.
1.6.5 Principiul echilibrului bugetarPrincipiul echilibrului
bugetar implic ntocmirea unui buget public echilibrat, deci
balansat, n care veniturile publice s acopere cheltuielile publice.
Doctrina clasic consider acest principiu ca fiind cheia finanelor
publice.
Deficitul bugetar, ca diferen ntre venituri i cheltuielile mai
mari, era apreciat ca o surs de pericol care putea duce la bancruta
statului i la inflaie, deoarece acoperirea sa presupune mprumuturi
de stat sau emisiune monetar suplimentar.
Deficitul este nscris explicit n buget la partea de cheltuieli i
reprezint autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor
provenite din impozite i alte prelevri obligatorii.
Prin Legea finanelor publice se interzice acoperirea
cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetar
sau prin finanarea direct de ctre bnci. Finanarea deficitului
bugetar se asigur prin mprumuturi de stat, n condiiile legii.
De asemenea, Legea finanelor publice reglementeaz c, prin legea
bugetar anual, se poate stabili acordarea, de ctre Banca Naional a
Romniei, a unui mprumut, fr dobnd, pentru acoperirea cheltuielilor
administraiei centrale de stat, pe seama resurselor de creditare
normal ale acesteia.
n teoria bugetelor ciclice sau regulatoare teoreticienii
finanelor funcionale au abandonat progresiv cerinele echilibrului
bugetar.
Tehnica bugetelor ciclice are ca scop realizarea unui echilibru
ntre ncasrile i cheltuielile publice nu numai n cadrul bugetului
anual, ci i n bugetul plurianual, innd cont de variaia ncasrilor
publice n cursul diferitelor faze ale ciclului economic.
In execuie, Guvernul, Ministerul Finanelor Publice si
ordonatorii de credite sunt chemai sa ia masurile ce se impun
pentru asigurarea si chiar mbunatirea echilibrului
aprobat.Referindu-se la rolul Guvernului, in legese precizeaz ca
acesta asigura, intre altele, exercitarea conducerii generale a
activitii executive in domeniul finanelor publice, in care scop
examineaz periodic execuia bugetara si stabilete masuri pentru
meninerea sau mbunatirea echilibrului bugetar, dup caz.
1.6.6Principiul specializrii (realitii )bugetareSpecializarea
bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare se
nscriu i se aprob de ctre parlament pe surse de provenien, iar
cheltuielile bugetare se grupeaz dup natura lor economic i
destinaia lor.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabil i
aprobarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a unei scheme
unitare de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast
schem poart numele de clasificaie bugetar.
O clasificaie bugetar bine conceput trebuie s rspund la cel puin
dou cerine:
s fie ct mai concis, simpl i clar astfel nct s poat fi neleas cu
uurin i de ctre cei care nu au o pregtire special n domeniu;
s cuprind informaiile necesare pentru a se putea desprinde fr
dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de
repartizare a serviciilor fiscale i modul de cheltuire a
veniturilor bugetare.
La nceputul activitii bugetare Parlamentul ddea o autorizaie n
bloc pentru toate veniturile i cheltuielile statului. Cu timpul,
ns, s-a trecut la individualizarea veniturilor i a cheltuielilor,
adic la aprobarea n detaliu a lor, a veniturilor pe resurse i a
cheltuielilor pe destinaii.
Clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare se poate face
dup mai multe criterii, cum ar fi: administrativ sau departamental,
economic i funcional.
Individualizarea poziiilor privind veniturile i cheltuielile
publice, pe baza unor criterii definite, semnific specializarea
bugetar. Mai mult dect att, Parlamentul aprob nivelul cheltuielilor
ca limite maxime, care, pentru fiecare destinaie reprezint
creditele bugetare n limita crora se pot efectua plile.
Principiul realitii bugetului figureaz i el printre principiile
consacrate, fiind stipulat n Legea finanelor publice din 1996, ns n
noua lege din 2002 nu se mai formuleaz un astfel de principiu.
Aa cum a fost el conceput iniial, principiul realitii bugetului
pretinde ca veniturile i cheltuielile bugetare s fie stabilite pe
baze reale, adic s reflecte, pe de o parte, nevoile reale i
indispensabile ce trebuie satisfcute prin nfptuirea programului
economic i social de guvernare, iar, pe de alt parte, resursele pe
care statul le va putea realmente mobiliza pentru susinerea
efortului bugetar.
Gradul de reflectare a realitii depinde de: veridicitatea
informaiilor pe care le ofer bncile de date cu privire la starea
economiei i finanelor rii, de temeinicia studiilor de fundamentare
a opiunilor bugetare i, nu n ultim instan, de acurateea metodelor
de evaluare folosite.
1.6.7 Principiul publicitiiPublicitatea bugetului este
principiul potrivit cruia bugetul trebuie s fie adus la cunotina
opiniei publice, astfel nct s fie asigurat transparenta cu privire
la proveniena i modul de utilizare a banilor publici.
Publicitatea bugetului se realizeaz prin mass media att n faza
de proiect, ct i n faza de aprobare, n timpul dezbaterilor
parlamentare, i n faza de execuie. Cifrele nscrise n buget sunt
date publicitii n presa scris i audio vizual. Legea privind
adoptarea bugetului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar
pentru anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul
Oficial i n culegeri de legi.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate i n contextul
participrii fiecrei ri la relaii economice, financiare i monetare
internaionale, n cadrul crora statele partenere solicit informaii
cu privire la situaia finanelor publice, evoluia veniturilor i
cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru
bugetar, nivelul fiscalitii, evoluia serviciului datoriei publice i
alte asemenea date, pe baza crora s poat fi stabilit gradul de
bonitate i de risc al rii respective.
n Romnia, sistemul bugetar este deschis i transparent, aceasta
realizndu-se prin:
dezbaterea public a proiectelor de buget cu prilejul aprobrii
acestora;
dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a
bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora;
publicarea n Monitorul Oficial al Romniei a actelor normative de
aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora;
mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor
asupra coninutului bugetului.
1.6.8 Principiul unitii monetarePrincipiul unitii monetare const
n obligativitatea exprimrii tuturor operaiunilor bugetare n moned
naional.
Acest principiu bugetar a fost introdus prin textul art.13 din
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice.
Potrivit cerinelor principiului toate operaiunile bugetare se
exprim n moned naional.
Aplicarea principiului reprezint mijloc de asigurare a unitii de
exprimare n materia planificrii i executrii veniturilor i
cheltuielilor bugetului public.
1.6.9 Principiul neafectrii veniturilor bugetare Acest principiu
este nenscris ca atare n Legea finanelor publice, el gsindu-se
exprimat n teoria finanelor publice. Conform acestui principiu,
veniturile bugetare, prin perceperea lor, se depersonalizeaz,
nefiind permis perceperea unui venit public pentru finanarea unei
anumite cheltuieli publice determinate.
Cheltuielile publice se stabilesc pornind de la nevoile publice
recunoscute de puterea politic. Existena resurselor financiare este
o condiie general a acoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu.
Orice nou cheltuial n cursul anului bugetar se poate aproba cu
condiia ca iniiatorii s prevad i resursele acoperirii acesteia.
Potrivit art.8 alin.2 din Legea finanelor publice veniturile
bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare comune,
cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii
distincte.
Nerespectarea acestui principiu este rezultatul nclcrii i a
altor principii bugetare, cum ar fi universalitatea i unitatea
bugetar.
Astfel, pentru finanarea unor servicii publice sunt scoase n
afara bugetului general venituri care provin din anumite surse.
Acestea fac obiectul bugetelor extraordinare, anexe, autonome sau
conturi speciale de trezorerie. Uneori, cnd se introduce un nou
impozit, Guvernul, pentru a preveni nemulumirea contribuabililor,
indic i scopul n care vor fi utilizate ncasrile din impozitul
respectiv. Se ntlnesc aa-numitele impozite tematice : ecologice;
pentru creterea siguranei populaiei mpotriva atentatelor.
Alte principii: Principiul solidaritii
Prin politicile bugetare locale se poate realiza ajutorarea
unitilor administrativ-teritoriale, precum i a persoanelor fizice
aflate n situaie de extrem dificultate, prin alocarea de sume din
fondul de rezerv bugetar constituit n bugetul local. Din fondul de
rezerv bugetar constituit n bugetul local, consiliile locale,
judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz,
pot aproba acordarea de ajutoare ctre unitile
administrativ-teritoriale aflate n situaii de extrem dificultate,
la cererea public a primarilor acestor uniti
administrativ-teritoriale sau din iniiativ proprie.
Principiul autonomiei locale financiare, unitile
administrativ-teritoriale au dreptul la resurse
financiare suficiente, pe care autoritile administraiei publice
locale le pot utiliza n exercitarea atribuiilor lor, pe baza i n
limitele prevzute de lege. Autoritile administraiei publice locale
au competena stabilirii nivelurilor impozitelor i taxelor locale, n
condiiile legii. Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea
bugetelor locale nu trebuie s afecteze aplicarea politicilor
bugetare ale autoritilor administraiei publice locale n domeniul
lor de competen. Sumele defalcate cu destinaie special se utilizeaz
de ctre autoritile administraiei publice locale n conformitate cu
prevederile legale.
Principiul proporionalitii, resursele financiare ale unitilor
administrativ-teritoriale trebuie s fie proporionale cu
responsabilitile autoritilor administraiei publice locale stabilite
prin lege.
Principiul consultrii, autoritile administraiei publice locale,
prin structurile asociative ale acestora, trebuie s fie consultate
asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul
de stat ctre bugetele locale.
Alturi de principiile ce guverneaz procesul bugetar, legiuitorul
instituie i o serie de reguli, care dei nu au caracter de maxim
generalitate ca i principiile, ele totui sunt aplicabile procesului
bugetar, n ansamblul su:
Se interzice efectuarea de pli direct din veniturile ncasate, cu
excepia cazurilor n care legea prevede altfel;
Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt
determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile
bugetare anuale;
Nici o cheltuial nu poate fi nscrisa n bugetul local i nici nu
poate fi angajat sau efectuat din aceste bugete, dac nu exist baza
legal pentru respectiva cheltuial;
Nici o cheltuial din fonduri publice locale nu poate fi angajat,
ordonanat i pltit dac nu este aprobat, potrivit legii, i nu are
prevederi bugetare i surse de finanare;
Dup aprobarea bugetelor locale pot fi adoptate acte normative cu
implicaii asupra acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire
a diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare
aferente exerciiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele
locale respective.
Capitolul II. Procesul Bugetar Local
2.1 Definirea procesului bugetar
Procesul bugetar - este o succesiune de etape prin care trec
bugetele publice ca balane financiare, cu implicri instituionale
prin folosirea de metode , tehnic i procedee specifice n
proiectarea i realizarea indicatorilor de venituri i cheltuieli pe
baza unui cadru juridic bine definit.
Procesul bugetar reprezint etapele consecutive de elaborare,
aprobare, executare, control i raportare ale bugetului, care se
ncheie cu aprobarea contului anual de execuie a acestuia.
Procesul bugetar cuprinde un ansamblu de msuri i aciuni prin
care entiti organizatorice i populaia, cu responsabiliti i
competene bine precizate, procedeaz la fundamentarea i realizarea
veniturilor i cheltuielilor de ordin public prin balane financiare
potrivit cu o anumit succesiune de etape prin care trec
acestea.
n cadrul administraiilor locale, procesul bugetar cuprinde
ansamblul actelor i operaiunilor, care se succed n fiecare an, cu
privire la elaborarea i aprobarea proiectelor de bugete anuale,
execuia bugetelor aprobate, ncheierea i aprobarea execuiei precum i
controlul bugetar al fiecrui tip de buget. Durata anului bugetar i
cele ase etape ale procesului bugetar sunt comune ntregului sistem
bugetar romnesc.
La nivel local, procesul bugetar, n sens restrns, poate fi
definit ca ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinse de autoritile
locale pentru gestionarea resurselor financiare publice locale
provenind n principal din impozite i taxe locale, impozite
partajate n vederea asigurrii n condiii de eficiena i calitate de
servicii publice comunitare.
n privina procesului bugetar local, vom evidenia cteva aspecte
particulare fa de procesul bugetar de la nivel naional, cum ar fi:
calitatea de ordonatori de credite care este determinat dup cum
urmeaz:
-ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt
preedinii consiliilor judeene, primarii;
- ordonatori secundari sau teriari de credite conductorii
instituiilor publice cu personalitate juridic, crora li se aloc
fonduri de la bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i
interne sau bugetele fondurilor externe nerambursabile.
Presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea
lor in scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor si serviciilor
publice. Distribuite prin instituii guvernamentale unele bunuri si
servicii publice (ngrijirea sntii, educaie, cultur, aprare, ordine
public), autoritatea de stat este mputernicit prin Constituia tarii
si sistemul de legii specifice, sa procedeze la punerea in micare
complexului mecanism de producere si distribuire a acestor bunuri
si servicii. Instrumentul in care i regsesc reflectarea toate
resursele financiare publice si cheltuielile publice l constituie
bugetul general consolidat. Pentru ca acesta sa devina operaional
este nevoie, ca premisa eseniala, elaborarea politicii financiare a
guvernului pentru o anumit perioada.
Procesul bugetar local prezint o serie de caracteristici care
sunt de ordin:
democratic-n cursul derulrii etapelor procesului bugetar se
manifesta att atribuiile statului de drept cat si posibilitatea
impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de
ceteni care dein majoritatea politica de decizie
decizional - deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse
bugetare limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i
servicii publice;
preponderent public-opiunea pentru un anumit tip de politica
economica, financiar si tip monetar reprezint un act de decizie
politica a forelor majoritare in Parlament.
cu continuitate ciclic etapele procesului bugetar sunt stabilite
prin legi specifice in baza principiilor bugetare, cu precizarea
termenelor concrete de derulare si finalizare;
de larg impact public cu implicaii la nivel macro si micro
economic, care se manifesta att in plan economic cat si social.
2.2 Etapele procesului bugetar
Fundamentarea bugetului se nscrie ca o component esenial a
procesului de stabilizare macroeconomic durabil, prin aceea c
soldul bugetului influeneaz, fie direct fie indirect, att evoluia
creterii economice, a nivelului preurilor, a omajului, ct i evoluia
ratei dobnzii i a soldului contului curent al balanei de pli.
Vcrel Iulian spune, faptul c executarea etapelor procesului
bugetar n rile democratice din punct de vedere politic, economic i
social se realizeaz prin sistemul instituiilor publice specifice
statului de drept. Fundamentarea bugetului se face de ctre Guvern,
aprobarea lui revenind Parlamentului, iar organismele publice din
cadrul Guvernului care execut bugetul aprobat sunt supuse
controlului financiar al unei instituii exterioare acestuia i anume
Curtea de Conturi, acestea funcionnd sub autoritatea
Parlamentului.
n unitile administrativ-teritoriale, procesul bugetar este
format dintr-o nlnuire de etape, ce trebuie parcurs ntr-o ordine
cronologic instituit prin lege. Fiecare etap este compus, la randul
su, din mai multe acte i operaiuni dispuse n ordine, dup aceleai
criterii.
a. Elaborarea proiectului de buget local, este acea etap a
procedurii bugetare n cadrul creia autoritile publice i instituiile
publice ce au competene n acest domeniu, prin lege, trebuie s
ndeplineasc anumite acte i operaiuni la anumite termene prevzute de
lege.
b. Aprobarea bugetului local, se refer la aprobarea proiectului
de buget i adoptarea hotrrii privind bugetul anual al unitii
administrativ-teritoriale.
c. Execuia bugetului local, alturi de principiile i regulile
care guverneaz procesul bugetar, etapa execuiei bugetare este
guvernat de o serie de reguli specifice:
Prin bugetele locale se cuprind i se aprob, dup caz, veniturile
i creditele bugetare n structura clasificaiei bugetare;
Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata
exerciiului bugetar;
Cheltuielile de personal, aprobate nu pot fi majorate prin virri
de credite bugetare;
Separarea atribuiilor persoanelor care au calitatea de
ordonatori de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea
de contabili.
d. ncheierea execuiei bugetare
e. Aprobarea ncheierii execuiei;
f. Controlul bugetar.
Etapele sunt succesive, cu excepia etapei: controlul bugetar.
Acest control se execut pe parcursul tuturor etapelor, dar este
obligatoriu dup ncheierea execuiei bugetare.2.2.1Elaborarea
bugetului
Proiectele de buget local se elaboreaz pe baza proiectelor de
bugete ale unitilor administrativ-teritoriale (jude, municipiu,
ora, comun), instituiilor publice locale i serviciilor publice de
sub autoritatea consiliilor locale.
Potrivit Legii a finanelor publice nr. 500/2002, Ministerul
Finanelor Publice ntocmete proiectele pentru ntregul sistem unitar
de bugete, precum i proiectele de legi pentru aprobarea
acestora.
Aceste proiecte de buget se ntocmesc de ctre Ministerul
Finanelor Publice pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru
anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i
pentru urmtorii trei ani;
b) politicilor fiscale i bugetare;
c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale
memorandumurilor de nelegere sau ale altor acorduri internaionale
cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i
ratificate;
d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor
stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de
ordonatorii principali de credite;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor
principali de credite;
f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de
credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora
le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de
eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor
fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile
asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pe
anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este
justificat;
g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, precum i de transferuri consolidabile pentru
autoritile administraiei publice locale;
h) posibilitile de finanare a deficitului bugetar.
Datorit complexitii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de
buget reprezint un proces iterativ, care presupune un flux
informaional dublu, respectiv de la Ministerul Finanelor Publice
ctre instituiile bugetare cu atribuii n furnizarea bunurilor i
serviciilor publice i apoi n sens invers.
Lucrrile de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizeaz
pe baza calendarului bugetar, prevzut n Legea finanelor publice,
care conine termene exacte pentru finalizarea fiecrei etape a
elaborrii bugetului, precum i obligaii stricte n sarcina ntocmirii
bugetului:
pn la 31 martie: organele abilitate vor elabora indicatorii
macroeconomici i sociali pentru anul bugetar cruia i corespunde
proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani, cu meniunea
c, n msura n care realitatea o impune, indicatorii respectivi vor
fi actualizai pe parcursul desfurrii procesului bugetar;
pn la 1 mai: Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului
obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru
care se elaboreaz proiectul de buget i urmtorii trei ani, mpreun cu
limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de
credite;
Calitatea de ordonatori principali de credite o au, n cazul
bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor
fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor
instituiilor publice autonome, bugetelor instituiilor publice
finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup
caz, bugetului fondurilor provenite din credite externe i bugetului
fondurilor externe nerambursabile, minitrii, conductorii celorlalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale,
conductorii altor autoriti publice i conductorii instituiilor
publice autonome. Conductorii instituiilor publice cu personalitate
juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt,
dup caz, ordonatori secundari sau teriari de credite.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt
primarii unitilor administrativ teritoriale, primarul general al
municipiului Bucureti, primarii sectoarelor municipiului Bucureti i
preedinii consiliilor judeene. Conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic crora li se acord fonduri din bugetele locale
sunt, dup caz, ordonatori secundari sau teriari de credite.
pn la 15 mai: Guvernul aprob aceste obiective i limite, dup ce
le-a analizat, i informeaz comisiile pentru buget, finane i bnci
ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale
macroeconomice i ale finanelor publice;
pn la 1 iunie: Ministerul Finanelor Publice, avnd aprobarea
Guvernului, va transmite ordonatorilor principali de credite o
scrisoare cadru prin care specific contextul macroeconomic pe baza
cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de
elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de
Guvern;
pn la 15 iunie: Ministerul Finanelor Publice comunic
ordonatorilor principali de credite eventuale modificri a limitelor
de cheltuieli, adoptate de ctre Guvern n cazul n care schimbarea
cadrului macroeconomic impune acest lucru. Pe baza limitelor
redimensionate vor fi definitivate proiectele de buget;
pn la 15 iulie:
ordonatorii principali de credite sunt obligai s depun la
Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget
i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n
limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii trei ani,
nsoite de documentaii i fundamentri detaliate;
Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob
bugetele proprii i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor
n proiectul bugetului de stat;
autoritile administraiei publice locale au aceeai obligaie
pentru propunerile de transferuri consolidate i de sume defalcate
din unele venituri ale bugetului de stat;
De acum inainte se trece la examinarea proiectelor primite la
Ministerul Finanelor Publice prin compararea cifrelor nscrise n
aceste proiecte cu cele precizate prin limitele de cheltuieli
comunicate. Se poart discuii cu ordonatorii principali de credite
asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare pentru fiecare
minister, instituie central sau administraie local. Desigur c
intervin conflicte de interese, se exercit presiuni, fiecare
ordonator de credite ncercnd s obin un nivel ct mai ridicat al
cheltuielilor, iar Ministerul Finanelor Publice, avnd grij de
echilibrul de ansamblu i innd seama de prioritile din programul de
guvernare, ncearc s tempereze excesele. n caz de divergene, hotrte
Guvernul.
pn la 1 august: ordonatorii de credite i definitiveaz, dup
soluionarea divergenelor, propriile bugete i le depun la Ministerul
Finanelor Publice;
pn la 30 septembrie: Ministerul Finanelor Publice, pe baza
proiectelor de buget definitivate primite de la ordonatorii
principali de credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele
legilor bugetare anuale i proiectele bugetelor, pe care le depune
la Guvern. Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un
raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru
care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii
trei ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de
buget, precum i strategia Guvernului n domeniul investiiilor
publice. Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima
politica fiscal bugetar a Guvernului, precum i alte informaii
relevante n domeniu;
pn la 15 octombrie: Guvernul dezbate i definitiveaz aceste
proiecte, ale legilor bugetare i ale bugetului i le nainteaz
Parlamentului spre adoptare.
Odat cu nsuirea acestor proiecte de legi de ctre Guvern i
remiterea acestora Parlamentului, se ncheie prima etap a procesului
bugetar, aceea privind elaborarea proiectelor de buget.
2.2.2Aprobarea bugetului
Instituia public mputernicit prin constituie s aprobe proiectul
de buget este Parlamentul.
Caracterul preponderent politic, democratic i de larg impact
economico-social al ansamblului deciziilor de politic financiar,
reflectate n proiectul de buget. Determin, n mod obiectiv, ca
aprobarea prevederilor bugetare s o fac forul legislativ, n care
sunt reprezentate interesele tuturor cetenilor
.
Procedura dezbaterii i aprobrii bugetului n Parlament difer de
la o ar la alta, n funcie de modul de organizare a acestuia, avnd
un sistem unicameral sau bicameral i n funcie de tradiie. n rile cu
sistem bicameral, atribuiile celor dou camere pot s fie aceleai sau
pot fi diferite. De regul ns camera inferioar are prioritate n
materie bugetar, n sensul c este prima care analizeaz proiectul de
buget i este cea care decide n ultim in instan.
n unele ri, eful executivului sau ministrul finanelor prezint,
mai nti, de regul, n camerele reunite, raportul asupra proiectului
de buget, cu referiri la execuia bugetului pe anul n curs i
proiecia cifrelor bugetare pentru anul viitor. Uneori acest raport
este mult mai amplu, referindu-se la bugetul economic n ansamblul
lui i nu numai la componenta sa financiar. Urmeaz ca apoi
documentele s fie analizate n comisiile camerelor care au dreptul s
formuleze amendamente.
n Romnia, comisiile permanente pentru buget, ce funcioneaz pe
lng cele dou camere, sunt cele care primesc mai nti proiectele
guvernamentale spre analiz i amendare, abia apoi proiectul, cu
amendamentele propuse, naintndu-se spre dezbatere camerelor.
n privina analizei, dezbaterii, amendrii i aprobrii bugetului, n
practic exist dou soluii:
dreptul Parlamentului de a aproba bugetul aa cum a fost el
ntocmit de ctre Guvern sau de a-l respinge fr a-i putea aduce
amendamente;
dreptul de a-i aduce modificri, propunerile de amendamente
fcndu-le, de obicei, comisiile permanente pentru buget. Aceste
modificri se fac n sensul reducerii cheltuielilor i sporirii
veniturilor nscrise n proiectul guvernamental i nu n sens invers.
Acolo unde se poate proceda i invers, legislaia oblig s se prezinte
propuneri adecvate de compensare a reducerii veniturilor sau a
sporirii unor cheltuieli.
n Romnia, documentele dezbtute de ctre comisiile specializate
pentru buget, finane i bnci sunt transmise spre avizare i altor
comisii permanente interesate, precum i compartimentului tehnic
legislativ al fiecrei camere. Aceste organisme au i ele dreptul de
a propune amendamente. Se exercit i n aceast etap puternice
presiuni pentru acceptarea unor solicitri de majorare a alocaiilor
de care vor beneficia diferii ordonatori principali de credite. La
dezbateri, n comisiile camerelor particip i ministrul finanelor i
ceilali minitri interesai.
Propunerile de amendamente pot s difere de la o comisie la alta.
n acest sens, se constituie o comisie mixt de mediere, iar, n
final, cele dou comisii reunite ntocmesc un raport comun prin care
propun acceptarea proiectelor de lege (cu sau fr amendamente) sau
respingerea acestora.
Urmeaz apoi dezbaterea proiectelor n camerele Parlamentului. n
unele ri, inclusiv n Romnia, aceast dezbatere are loc n camerele
reunite, dup ce, n prealabil, ministrul finanelor a prezentat
raportul asupra proiectului de buget, iar comisiile permanente au
prezentat raportul lor comun.
n prima faz are loc o dezbatere general asupra proiectului de
buget, la care, reprezentanii diferitelor grupuri parlamentare, i
prezint punctul lor de vedere, opoziia criticnd de obicei proiectul
prezentat, iar reprezentanii puterii susinnd propunerile
executivului.
n finalul acestei dezbateri generale, ministrul finanelor
prezint, n numele Guvernului, poziia acestuia cu privire la
problemele ridicate de ctre reprezentanii diferitelor grupuri
parlamentare.
Dac prin raportul lor comun, cele dou comisii permanente au
propus respingerea proiectului guvernamental, dup ncheierea
dezbaterilor generale, preedintele edinei comune poate cere
Parlamentului s se pronune prin vot asupra acestei propuneri.
Dac ns raportul comun al comisiilor a fost favorabil proiectului
de buget, cu sau fr modificarea acestuia, atunci se trece la faza a
doua a dezbaterilor din edina comun consacrat analizei i votrii
legilor bugetare.
Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe
ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i
creditele de angajament pentru aciuni multianuale
Potrivit legislaiei romneti, dac legile bugetare anuale, depuse
n termen legal, nu au fost adoptate de ctre Parlament pn cel trziu
la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer
proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea
procedurii de urgen. Dac totui legile bugetare nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar,
Guvernul i ndeplinete sarcinile pe baza unor avansuri lunare n
limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din
sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt
mai mici dect cele din anul anterior. Instituiile publice i
aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1
ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea
legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n
proiectul de buget.
Legile bugetare anuale adoptate de ctre Parlament trebuie s fie
apoi promulgate de ctre Preedinte i publicate n Monitorul Oficial
pentru a putea fi puse n aplicare.
Bugetul, n ansamblul lui, este un document extrem de voluminos,
el cuprinznd adesea peste 15.000 de pagini. Ceea ce se public n
Monitorul Oficial este doar Legea bugetului de stat i respectiv
Legea bugetului asigurrilor sociale de stat, care cuprind circa 20
de pagini de text i anexele lor
n articolele Legii bugetului de stat sunt nscrise:
volumul total al veniturilor, cheltuielilor i a deficitului
bugetar, aa cum au fost acestea aprobate de ctre Parlament;
structura veniturilor n raport cu natura i proveniena lor;
structura economic a cheltuielilor grupate n cheltuieli curente,
cheltuieli de capital i operaiuni financiare, precum i regulile ce
trebuie respectate de ctre cei care decid n privina efecturii
acestor cheltuieli;
structura cheltuielilor n raport cu destinaiile lor: servicii
publice generale; aprare, odine public i siguran naional;
cheltuieli social culturale; cheltuieli pentru servicii i
dezvoltare public; cheltuieli pentru aciuni economice; pentru
fonduri la dispoziia Guvernului i pentru cheltuieli aferente
datoriei publice;
transferurile, cotele i sumele defalcate pentru bugetele locale;
veniturile i cheltuielile Fondului naional unic de asigurri sociale
de sntate.
Toate acestea i gsesc detalierea n anexele la legea bugetului de
stat, ce fac parte integrant din legea aprobat, ca de exemplu:
sinteza bugetului de stat, detaliat la venituri pe capitole i
subcapitole, iar la cheltuieli pe capitole, subcapitole, paragrafe
i titluri;
sinteza cheltuielilor bugetare pe surse de finanare, cu
detaliere pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri,
articole i alineate, dup caz;
bugetele ordonatorilor principali de credite li anexele la
acestea;
sume defalcate pentru bugetele locale;
categorii de venituri i cheltuieli aferente bugetelor
locale;
veniturile i cheltuielile Fondului naional unic de asigurri
sociale de sntate, detaliate corespunztor;
alte anexe.
Legea bugetului asigurrilor sociale de stat cuprinde:
volumul total al veniturilor, cheltuielilor i excedentul bugetar
aferent acestui buget;
structura veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat;
structura economic i funcional a cheltuielilor bugetului
asigurrilor sociale de stat;
dispoziii referitoare la bugetul asigurrilor pentru omaj;
dispoziii referitoare la Fondul de garantare pentru plata
creanelor salariale, constituit prin Legea 200/2006;
reglementri specifice exerciiului bugetar.
Anexele Legii bugetului asigurrilor sociale de stat cuprind:
sinteza bugetului asigurrilor sociale de stat, detaliat la
venituri pe capitole i subcapitole, iar la cheltuieli pe pri,
capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup
caz;
sinteza fondurilor alocate pe surse de finanare i titluri de
cheltuieli;
sume alocate din credite externe detaliate pe capitole,
subcapitole, paragrafe, titluri de cheltuieli, articole i alineate,
dup caz;
programul de investiii publice pe grupe de investiii i
surse;
sinteza veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor pentru
omaj;
alte anexe.
Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe
contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe
nerambursabile se adopt prin lege.
Bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale ale
comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor, judeelor i Consiliul
General al Municipiului Bucureti, dup caz.
Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele
abilitate n acest scop prin legi speciale.
Bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de
stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe
nerambursabile se aprob prin lege, ca anexe la bugetele
ordonatorilor principali de credite, iar dac sunt finanate integral
din bugetele de mai nainte, atunci bugetul respectivelor instituii
publice se aprob de ctre ordonatorii de credite ierarhic superior
al acestora.
Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din
venituri proprii se adopt de ctre organul de conducere al
instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic
superior.
Bugetul trezoreriei statului se aprob prin hotrre a
Guvernului.
2.2.3Executia bugetului
Odat legea bugetar aprobat i promulgat, se trece la cea ce-a
treia etap a procesului bugetar i anume la execuia bugetului.
Procedura execuiei bugetului de stat cuprinde acte juridice i
operaiuni prin care se realizeaz veniturile publice i se efectueaz
cheltuielile publice. Acest lucru presupune ncasarea integral i la
termen a impozitelor, taxelor i a celorlalte venituri publice i
efectuarea cheltuielilor publice n concordan cu destinaiile
stabilite.
Etapa execuiei bugetare este guvernat de o serie de reguli
specifice: Veniturile i creditele bugetare se cuprind n bugetele
locale i se aprob potrivit structurii clasificaiei bugetare;
Creditele aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului
bugetar;
Cheltuielile de personal aprobate, nu pot fi majorate, prin
virri de credite bugetare;
Se impune delimitarea clar a atribuiilor persoanelor care au
calitatea de ordonatori de credite de atribuiile persoanelor care
au calitatea de contabili.
Veniturile nscrise n buget reprezint sarcini minime. Depirea
acestora (cu excepia celor extrabugetare) nu reprezint un act de
indisciplin bugetar dac nu au fost nclcate legile fiscale. n
schimb, n cazul cheltuielilor, sumele nscrise n buget reprezint
limite maxime. Efectuarea de cheltuieli peste plafonul aprobat sau
pentru alte scopuri dect cele pentru care s-a obinut aprobarea,
reprezint o nclcare a disciplinei financiare, iar cei vinovai sunt
sancionai.
Pentru a se putea trece la execuia de cas a bugetului, adic la
ncasarea propriu zis a veniturilor i la efectuarea plilor pe seama
resurselor bugetare alocate este necesar s se efectueze cteva
operaii prealabile:
- cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri i cheltuieli
trebuie repartizate pe trimestre;
- deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor
ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului;
- alocarea resurselor se face n limita creditelor aprobate pe
destinaiile legale;
-ordonatorii de credite au obligaia de a folosi alocaiile
primite numai n limita i pentru destinaiile aprobate i numai pentru
cheltuieli strict legate de activitatea instituiei pe care o
conduc.
Execuia de cas a bugetului se realizeaz fie prin Banca Central i
bncile specializate, fie prin instituii specializate ale
Ministerului Finanelor sau, de cele mai multe ori, printr-un sistem
mixt.
n Romnia, execuia de cas a bugetului a fost asigurat, pn n anul
1992, de ctre Banca Naional n cooperare cu bncile specializate, iar
din 1992 s-a nfiinat Trezoreria finanelor publice (prin Hotrrea
Guvernului 78/1992), care a preluat execuia de cas a bugetului.
n cazul execuiei bugetelor locale avem de-a face cu doua
sub-etape ce se deruleaz simultan ncepnd cu 1 ianuarie i terminnd
cu 31 decembrie a fiecrui an:
Execuia prii de venituri;
Execuia prii de cheltuieli.
Execuia prii de venituri este deosebit de important, ntruct o
realizare corect a acesteia va asigura ritmicitatea i eficiena n
realizarea veniturilor ce vor fi destinate acoperirii cheltuielilor
bugetare locale.
Realizarea efectiv a execuiei prii de venituri a bugetelor
locale, cade n sarcina primriilor, ntruct o mare parte din aceste
venituri, respectiv impozitele, taxele i contribuiile sunt ncasate
de ctre serviciile i compartimentele specializate ale acestora.
n cadrul primriilor comunale aceste atribuii vor fi realizate de
ctre o persoan cu respectarea principiului separrii de atribuii
ntre ordonatorul principal de credite i persoanele implicate n
ncasarea veniturilor, pe de o parte, sau n efectuarea plilor, pe de
alt parte.
n plan tehnic, execuia prii de venituri a bugetelor locale
nseamn fixarea unor proceduri de lucru innd seama de structura i
dimensiunea obligaiilor de preluat att cu implicarea
contribuabililor, ct i a instituiei responsabile, n acest plan
bugetar.
Exist astfel, potrivit naturii veniturilor, dou feluri de
proceduri: procedurile fiscale i procedurile nefiscale.
La rndul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru
impozitele directe i pentru cele indirecte.
n cazul impozitelor directe, procedurile presupun, n virtutea
principiului separrii funciilor, dou faze i anume: faza deciziilor
administrative i faza deciziilor contabile.
La organele financiare, realizarea veniturilor bugetare are mai
multe momente tehnice succesive:
1) Aezarea veniturilor (cu deosebire la impozite) are sensul de
identificare a materiei impozabile, n funcie de care se calculeaz i
se percepe obligaia bugetar potrivit cu o anumit mrime
determinat.
2) Lichidarea presupune stabilirea mrimii venitului bugetar
aferent materiei impozabile folosind elemente tehnice de calcul
(mrimi relative, cote) prevzute de lege. La organul fiscal, aceasta
nseamn deschiderea poziiei n registrul de roluri pentru fiecare
subiect, nscriindu-se suma datorat n debitul acestuia. n cadrul
acestei etape fiecrui contribuabil i se deschide o poziie n
registrul rol n care se nscrie: suma datorat cu titlu de impozit,
termenele scadente de plat, precum i alte date privind
contribuabilii.
3) Emiterea titlului de percepere a impozitului const n
nscrierea mrimii venitului bugetar ntr-un act pe baza cruia organul
fiscal poate proceda la perceperea lui n contul bugetului local
deschis la Trezorerie.
Titlul de percepere cu sensul de ncasare indic implicarea
subiectului pltitor prin prezentarea sa la termen pentru a onora
plata venitului datorat. Acelai titlu, cu semnificaia de ordin de
ncasare, este prezent ntr-o alta faz i anume executarea silit.
4) Perceperea sau ncasarea efectiv a veniturilor se refer la
concretizarea (materializarea) prin plat a obligaiei bugetare de
ctre contribuabili la bugetul local sub forma impozitelor i taxelor
locale, la termenul legal stabilit i n cuantumul stabilit la
lichidare. Aici se ncadreaz, pe lng aspectul normal al respectrii
termenului, i cel al nerespectrii lui, precum i sustragerea de la
plat