Betænkning om offentlighedslovens revision · 2018. 2. 26. · Sagsområder, der er undtaget efter anden lovgivning (lovens § 13, stk. 4) 98 6. Sager om færøske anliggender (lovens

Betænkningom

offentlighedslovens revision

Afgivet af det afjustitsministeriet den 27. februar 1973

nedsatte udvalg

Betænkning nr. 857

r

Ju 00-56-bet.

ISBN 87-503-2527-2

Indholdsfortegnelse

side

Indledning 1

A. Udvalgets nedsættelse og sammensætning 1

B. Udvalgets kommissorium 4

C. Udvalgets arbejde og arbejdsform 6

Kapitel I: Sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag -Udvalgets lovudkast med tilhørende bemærkninger 8

Kapitel II: Om udviklingen i dansk og fremmed ret 51

A. Danmark 511. Offentlighedslovens tilblivelse 512. Erfaringerne med offentlighedsloven 52

B. Udviklingen i en række udvalgte fremmede lande.. 571. Norge og Sverige 572. Finland 583. Island 604. Holland 605. U.S.A 616. Andre lande 63

C. Offentlighedsprincippet på internationalt plan 631. Nordisk Råd 632. Europarådet 643. De europæiske Fæliesskaber 65

Kapitel III: Offentlighedslovens almindelige rækkevidde 66

A. Indledning 66

B. Den almindelige udformning af offentlighedsprincippet 661. Dokumentoffentlighed ctr. andre former for offentlighed 662. Offentlighedsprincippets lovtekniske udformning 68

C. Offentlighed udover lovens krav 69

D. Videregivelse af qplysninger til andre offentlige myndigheder 74E. Anvendelse af oplysninger, der er modtaget i medfør af

offentlighedsloven 74

Kapitel IV: Almindelig beskrivelse af offentlighedslovensanvendelsesområde 79

III

A. Den principielle problemstilling 791. Indledning 792. Gældende ret 803. Fremmed ret 82

a. Norge 82b. Sverige 83

4. Udvalgets overvejelser 84

B. Den nærmere afgrænsning af lovens organisatoriskeanvendelsesområde 861. Gældende ret 86

1 ° Folketinget og dertil hørende institutioner 862° Domstolene 873° Institutioner, der er organiseret på privatretligt grundlag 874° Udenlandske myndigheder og internationale organisationer 90


Kapitel V: Nærmere beskrivelse af de sagstyper, der ikke bør væreomfattet af loven 95

A. Indledning 95

B. Gældende ret 951. Sager inden for strafferetsplejen (loven § 6, stk. 1) 952. Sager om ansættelse eller forfremmelse'i det

offentliges tjeneste (lovens § 6, stk. 1) 973. Sager om udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed

(lovens § 1, smh. m. U.f.R. 1975 s. 763 H) 974. Administrativt undtagne sagsområder (lovens § 2, stk. 4) 975. Sagsområder, der er undtaget efter anden lovgivning (lovens § 13,

stk. 4) 986. Sager om færøske anliggender (lovens § 14) 997. Sagsområder, for hvilke der gælder specielle

tavshedspligtsforskrifter (lovens § 7) 1008. Sager om lovgivning (lovens § 6, stk. 2) 100

C. Fremmed ret 1001. Norge 1002. Sverige 102

D. Udvalgets overvejelser 1041. Indledning 1042. Sager inden for strafferetsplejen 1053. Sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste 1074. Faktisk forvaltningsvirksomhed m. v 108

1° Sager om patient- og anden klientbehandling 1112° Sager om offentlig registervirksomhed 1123° Det offentliges forretningsvirksomhed 114

5. Sager om lovgivning 1156. Andre tilfælde 115

Kapitel VI: De almindelige betingelser for at kunne udnytteoffentlighedsprincippet 117

IV

A. Gældende ret 117

B. Fremmed ret 1211. Norge 1212. Sverige 125

C. Udvalgets overvejelser 1281. Afgrænsningen af den personkreds, der kan udnytte loven 1282. Betingelserne for at kunne udnytte adgangen til aktindsigt 129

Kapitel VII: Aktindsigtens genstand 138A. Gældende ret 138

1. Indledning 1382. Dokumentbegrebet 1383. »Alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag« (lovens § 3).. 1394. »Notatpligten« og »ekstraheringspligten« (lovens § 4) 1425. Dokumenter fra tiden før lovens ikrafttræden (lovens § 13, stk. 2) .. 148

B. Fremmed ret 1481. Norge 148

a. Offentlighetsloven 148b. Forvaltningsloven 151

2. Sverige 152a. Tryckfrihetsförordningen 152b. Förvaltningslagen 156

C. Udvalgets overvejelser 1571. Dokumentbegrebet 1572. Hvilke dokumenter bør være omfattet af loven 1603. Særligt om adgangen til at blive gjort bekendt med

oplysninger af faktisk karakter 161a. Bestemmelsen om notatpligten 162b. Særligt om ekstraheringspligten 167

4. Lovens rækkevidde tilbage i tiden 168

Kapitel VIII: Almindelige synspunkter vedrørende udformningen afundtagelserne fra offentlighedsprincippet 1691. Indledning 1692. De principielle synspunkter 1693. De hidtidige overvejelser i Danmark, Norge og Sverige om

udformningen af undtagelserne fra offentlighedsprincippet 1724. Udvalgets overvejelser 176

Kapitel IX: Undtagelser fra offentlighedsprincippet begrundet i doku-mentets funktion 178

A. Hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces 1781. Gældende ret 178

a. Indledning 178b. Internt arbejdsmateriale (lovens § 5, nr. 3) 178c. Intern Brevveksling (lovens § 5, nr. 4) 186d. Specielt om kommunernes interne beslutningsproces

(lovens § 5, nr. 5) 193

V

2. Fremmed ret 195A°Norge 195

1 ° Loven om offentlighet i forvaltningen 1952° Forvaltningsloven 202

B°Sverige 2031° De almindelige offentlighedsregler i tryckfrihetsförordningen . 203

a. De hidtil gældende regler 203b. Tryckfrihetsförordningsreformen 210

2° Partsoffentlighedsbestemmelsen i förvaltningslagen 2123. Udvalgets overvejelser 213

1 ° Begrebet »internt arbejdsmateriale« 2142° Afgivelse af internt arbejdsmateriale til udenforstående 219

B. Særligt om hensynet til den politiske beslutningsproces 2261. Gældende ret (lovens § 5, nr. 1 og 2 og § 2, stk. 2, nr. 4) 2262. Fremmed ret 231

A° Norge 231B°Sverige 232


C. Andre tilfælde 2371. Gældende ret 237

a. Indledning 237b. Brevveksling med sagkyndige (lovens § 5, nr. 7) 237c. Materiale, der indhentes til brug for offentlig statistik

(lovens § 5, nr. 8) 2402. Fremmed ret 241

A° Norge - 241a. Brevveksling med sagkyndige 241b. Andre tilfælde 243

B°Sverige 243a. Brevveksling med sagkyndige 243b. Andre tilfælde 245

3. Udvalgets overvejelser 245a. Brevveksling med sagkyndige 245b. Andre tilfælde 247

Kapitel X: Undtagelser begrundet i dokumentets indhold 249

A. Indledning 249

B. Gældende ret 2491. Indledning 2492. De beskyttede interesser 250

a. Private interesser (lovens § 2, stk. 1) 250b. Offentlige interesser (lovens § 2, stk. 2,

nr. 1-3 og § 5, nr. (2 og) 6) 255c. Generalklausulen i lovens § 2, stk. 2, nr. 4 259

3. Væsentligshedsbedømmelsen 2634. Delvis aktindsigt (lovens § 2, stk. 3) 2655. Bemyndigelsesbestemmelsen i lovens § 2, stk. 4 266

C. Fremmed ret 267

VI

1. Norge 2672. Sverige 271

D. Udvalgets overvejelser 2751. Indledning 2752. Almindelige spørgsmål vedrørende undtagelsesbestemmelserne

begrundet i dokumentindholdet 275a. Undtagelsesbestemmelsernes udformning 275b. Særligt om væsentlighedsbedømmelsen 276c. Adgangen til ved bekendtgørelse at begrænse offentlighedsprin-

cippet 278d. Høring af den, hvis interesser kan være til hinder for aktindsigt.. 279

3. De enkelte undtagelsesbestemmelser 279a. Privatlivets fred 279b. Private erhvervsinteresser m. v 281c. Hensynet til statens sikkerhed og forsvar samt landets forhold til

udlandet 282d. Det offentliges kontrol- og planlægnings-virksomhed m. v 283e. Hensynet til det offentliges økonomi og forretningsvirksomhed .. 284f. Andre tilfælde 285

Kapitel XI: Forholdet til tavshedspligtsforskrifter 287

A. Indledning 287

B. Gældende ret 288

C. Fremmed ret 2941. Norge 2942. Sverige 297

D. Udvalgets overvejelser 297

Kapitel XII: Behandlingen og afgørelsen af begæringer om aktindsigt . . . 306

A. Gældende ret 3061. Indledning 3062. Kompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt 306

a. Kompetencen i første instans 306b. Klager m. m. over afgørelser om aktindsigt 310c. Bemyndigelsesadgangen efter lovens § 8, stk. 1, sidste led 313

3. Sagsbehandlingen i forbindelse med begæringer om aktindsigt 3144. Aktindsigtens form m. v 318

B. Fremmed ret 3221. Norge 3222. Sverige 324

C. Udvalgets overvejelser 3261. Indledning 3262. Kompetencespørgsmålet 327

a. Kompetencen i første instans 327b. Adgangen til at påklage afgørelser om aktindsigt 330

3. Sagsbehandlingsregler 3314. Aktindsigtens form m. v 332

VII

Kapitel XIII: Sammenfatning af udvalgets overvejelser om partsoffentlig-hed 336

Kapitel XIV: Summary in English 344

Rapport fra arbejdsgruppen vedrørende spørgsmålet om aktindsigt isager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste 379Rapport fra arbejdsgruppen vedrørende spørgsmålet om aktindsigt isager inden for strafferetsplejen 397Rapport fra arbejdsgruppen vedrørende spørgsmålet om adgang tilaktindsigt i sygehusjournaler m. v 417

Bilag til betænkningen

Bilag 1. Lov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen . . . 454Bilag 2. Justitsministeriets vejledning af 10. november 1970 om lov om

offentlighed i forvaltningen 457Bilag 3. Finansministeriets bekendtgørelse nr. 159 af 25. marts 1974 om

indkøbsaftalers undtagelse fra aktindsigt i medfør af lov omoffentlighed i forvaltningen 466

Bilag 4. Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 73 af 4. marts 1977 omundtagelse fra aktindsigt i medfør af lov om offentlighed iforvaltningen af oplysninger afgivet i henhold til lovgivningenom varsling i forbindelse med afskedigelser af større omfangsamt af oplysninger afgivet som led i arbejdsmarkedsundersø-gelser 467

Bilag 5. Finansministeriets bekendtgørelse nr. 398 af 23. juli 1974 ompåklage af lignings- og vurderingsmyndighedernes afgørelser ihenhold til offentlighedsloven 468

Bilag 6. Socialministeriets bekendtgørelse nr. 176 af 29. april 1977 omkompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt i udbygnings-planlægningen i henhold til offentlighedsloven 469

Bilag 7. Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 453 af 10. november 1970om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i hen-hold til lov om offentlighed i forvaltningen 470

Bilag 8. Den norske lov om offentlighet i forvaltningen av 19. juni 1970(nr. 69) 471

Bilag 9. Tryckfrihetsförordningens 2 Kap. Om allmänna handlingarsoffentlighet, som affattet efter lovændringen af 1976 473

Bilag 10. Udvalgets høringsskrivelse og de modtagne besvarelser 476

VIII

Bilag 11. Justitsministeriets udtalelse til folketingets retsudvalg omudveksling af oplysninger mellem offentlige myndighederindbyrdes 505

Bilag 12. Ministeriet for kulturelle anliggenders notat om forholdetmellem ophavsretsloven og offentlighedsloven 513

Bilag 13. En side fra det norske justisdepartements journal 519Bilag 14. Kommunernes journal- og arkivsystemer 522Bilag 15. Postgang i Birkerød kommune 525Bilag 16. Oversigt over specielle tavshedsforskrifter for den offentlige

forvaltning 527

IX

Forkortelser m. v.(Citeringsmåden er angivet ved kursiveringen)

a.st. betyder anførte sted og henviser i forbindelse med forfatternavn til det værk afden pågældende forfatter, der på et tidligere sted i samme kapitel erfuldstændigt citeret.

P. E. Elsin, Allmänna Handlingars Offentlighet och Sekretess (1965).F.O.B.: Folketingets ombudsmands beretning.FOIA: Freedom of Information Act (U.S.A. 1974).Arvid Frihagen, Offentlighetsloven med Kommentarer (2. udg. 1974).F.T.: Folketingstidende.Erik Harder, Kommunens Lov og Ret 7(1964) og 7/(1965).Trygve Hellners, Förvaltningslagen med Kommentarer (1975).Jan Hinze, Skatteprocessen (3. udg. 1975).Innstillingen: Innstilling om Offentlighetsprinsippet i forvaltningen (Oslo 1967).J.O.: Justitieombudsmännens Ämbetsberättelse.Juridisk Grundbog: W. E. von Eyben (udg.) Juridisk Grundbog I—III (3. udg. 1975).Justitsministeriets vejledning nr. 279 af 10. november 1970 om lov om offentlighed i

forvaltningen (også anført som vejledningen).Justisdepartementets vejledning: Offentlighetsloven (Oslo 1971) (I afsnittene om

norsk ret også anført som vejledningen).Kommentaren: Niels Eilschou Holm, Offentlighedsloven med Kommentarer (1971).Kommissionsbetænkningen: Betænkning om Offentlighed i Forvaltningen (Nr.

325/1963).N.A.T.: Nordisk administrativt Tidsskrift:Carl Norström & Tor Sverne, Social Sekretess - Handlingssekretess, Tystnadsplikt

(1974).N.T.f.I.R.: Nordisk Tidsskrift for International Ret.NU: Nordisk Utredningsserie.Carl Aage Nørgaard, Forvaltningsret-Sagsbehandling (1972).Offentlighetsprincipen och Myndigheterna ved Sven-Hugo Ryman og Erik Holmberg

(8. udg. 1976).OK: Offentlighetskomittén (betænkning SOU 1966: 60 og 61).OSK: Offentlighets- och Sekretesslagstiftningskommittén (betænkning SOU 1975:

22).Ot. prp.: Odelstingsproposisjon (norsk lovforslag).Prop.: Regeringens proposition (svensk lovforslag).RRK: Rättsfallsreferat från Regeringsrätten och Kammarrätterna.RÅ: Regeringsrättens Årsbok.SOU: Statens Offentliga Utredningar (svenske betænkninger).TF: Tryckfrihetsförordningen.T.f.R.: Tidsskrift for Rettsvitenskap.U.f.R.: Ugeskrift for Retsvæsen.Lars Welamson, Läkarsekretessen (1962).

X

Indledning.A. Udvalgets nedsættelse og sammensæt-ning.a. Den 27. februar 1973 nedsatte justits-ministeriet et udvalg med den opgave atoverveje eventuelle ændringer af offent-lighedslovens bestemmelser om offentlig-hedens og parters adgang til aktindsigt.Justitsministeriet angav samtidig i enoversigt nogle hovedspørgsmål i forbin-delse med offentlighedslovens revision,som forudsattes gjort til genstand forovervejelse i udvalget, jfr. nærmere her-om nedenfor under B. Udvalget blev iforbindelse med nedsættelsen bemyndi-get til at tilkalde særligt sagkyndige ellerandre til at deltage i drøftelser i udval-get, eventuelt således, at der nedsattesarbejdsgrupper til behandling af speciel-le spørgsmål.

Udvalget fik følgende sammensæt-ning:

Formand:fuldmægtig i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm.

Medlemmer:ekspeditionssekretær i indenrigsmini-steriet Chr. Hyltoft,chefredaktør Helge Jensen, AarhuusStiftstidende (udpeget efter indstillingaf Danske Dagblades Fællesrepræsen-tation).direktør Erling Krarup, Kommuner-nes Landsforening (udpeget efter ind-stilling af Kommunernes Landsfore-ning og Amtsrådsforeningen i Dan-mark),fuldmægtig i statsministeriet A. Lund-Sørensen,redaktør, V. Fleischer Michaelsen,Dansk Journalistforbund (udpeget ef-ter indstilling af Dansk Journalistfor-bund),ekspeditionssekretær i socialministeri-et Henning Winther,

sekretær i administrationsdepartemen-tet H. Würtzen,

Sekretær:sekretær i justitsministeriet Peer Lo-renzen.

Under udvalgsarbejdet er der sket føl-gende ændringer i udvalgets sammen-sætning:

Den 26. april 1973 udtrådte ekspediti-onssekretær H. Winther som medlem afudvalget og blev afløst af ekspeditions-sekretær Niels Brock Ulrich, socialmini-steriet.

Den 1. oktober 1973 udtrådte sekretærH. Würtzen af udvalget. I stedet indtråd-te sekretær H. Østergaard-Andersen, ad-ministrationsdepartementet,som medlem.

Redaktør V. Fleischer Michaelsen blevi forbindelse med formandsskifte iDansk Journalistforbund den 19. juni1975 afløst af forbundets nuværende for-mand, journalist Carl John Nielsen.

Den 16. august 1976 udtrådte ekspedi-tionssekretær, nu kontorchef Chr. Hyl-toft af udvalget og afløstes af fuldmæg-tig E. Toftgaard, indenrigsministeriet.Justitsministeriet beskikkede samtidigfuldmægtig Jean Rørvig, administra-tionsdepartementet, som medlem af ud-valget i stedet for sekretær, nu fuldmæg-tig H. Østergaard-Andersen.

Den 3. november 1976 fritoges fuld-mægtig, nu ekspeditionssekretær A.Lund-Sørensen for hvervet som medlemaf udvalget. I stedet beskikkedes kontor-chef Ruth Christensen, statsministeriet,som medlem.

Ved betænkningens afgivelse den 21.juni 1978 havde udvalget herefter føl-gende sammensætning:

Formand:fuldmægtig, nu kontorchef i justitsmi-nisteriet, dr. jur. N. Eilschou Holm.

1

Medlemmer:kontorchef i statsministeriet RuthChristensen,fhv. chefredaktør Helge Jensen, Aar-huus Stiftstidende,direktør Erling Krarup, Kommuner-nes Landsforening,journalist Carl John Nielsen, DanskJournalistforbund,fuldmægtig i administrationsdeparte-mentet, nu undervisningsministeriet,Jean Rørvig,fuldmægtig i indenrigsministeriet E.Toftgaard,ekspeditionssekretær i socialministeri-et Niels Brock Ulrich,

Sekretær:fuldmægtig i justitsministeriet, nu af-delingschef hos folketingets ombuds-mand, Peer Lorenzen.

b. Som nævnt under pkt. a blev udval-get i forbindelse med nedsættelsen be-myndiget til at tilkalde særligt sagkyndi-ge eller andre til at deltage i drøftelser iudvalget, eventuelt således at der nedsat-tes arbejdsgrupper til behandling af spe-cielle spørgsmål.

På sit 1. møde den 22. marts 1973vedtog udvalget at nedsætte følgendearbejdsgrupper:

1° En arbejdsgruppe vedrørende undtagel-sesadgangen for sager om ansættelse ogforfremmelse i det offentliges tjeneste.

Arbejdsgruppen har afgivet en rapporttil udvalget af 1. marts 1975. Rapportener i sin helhed optrykt nedenfor side379ff.

Arbejdsgruppen havde ved rapportensafgivelse følgende sammensætning:

kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand),sekretær Erik Balle (udpeget af LO),direktør Per Bryld (udpeget af TFU),kontorchef 1b de Hemmer Egeberg,lønnings- og pensionsdepartementet,chefredaktør Helge Jensen, AarhuusStiftstidende,

2

trafikkontrollør K. K. Jensen (udpegetaf FTF),direktør Erling Krarup, Kommuner-nes Landsforening,fuldmægtig J. Barteis Petersen, inden-rigsministeriet,sekretariatsleder Hans Stidsen (udpe-get af TFU),fuldmægtig i justitsministeriet PeerLorenzen fungerede som arbejdsgrup-pens sekretær.

2° En arbejdsgruppe vedrørende undtagel-sesadgangen for sager inden for straffe-retsplejen.Arbejdsgruppen har afgivet en rapporttil udvalget af 1. april 1975. Rapportener i sin helhed optrykt nedenfor side397ff.


kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand),politimester Erik Christensen, Fore-ningen af politimestre i Danmark,journalist John Dal, Aarhuus Stiftsti-dende,fuldmægtig Bent Davidsen, forsvars-ministeriet,statsadvokat Mogens Hornslet, rigsad-vokaten,fuldmægtig Erik Kjærgaard, direkto-ratet for kriminalforsorgen,advokat Erik Rasmussen, advokatrå-det.Fuldmægtig i justitsministeriet PeerLorenzen fungerede som arbejdsgrup-pens sekretær.

3° En arbejdsgruppe vedrørende adgan-gen til at blive gjort bekendt med syge-husjournaler m. v.

Arbejdsgruppen har den 1. december1977 afgivet en rapport til udvalget.Rapporten er i sin helhed optrykt ne-denfor side 417ff.


kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand),

direktør P. Andersen-Rosendal, Amts-rådsforeningen i Danmark,kontorchef Niels Bentsen, indenrigs-ministeriet,overlæge Jørgen Fog, Sundhedsstyrel-sen,professor, dr. med. Villars Lunn, Rets-lægerådet,direktør Kurt Nielsen, FrederiksbergKommune,direktør Bendt Sørensen, Den alm.danske Lægeforening,ekspeditionssekretær Niels Brock Ul-rich, socialministeriet,overlæge, dr. med. Francis Zachariae,Københavns Kommune,kontorchef N. Øhlenschlæger, Sund-hedsstyrelsen.

Fuldmægtig i justitsministeriet PeerLorenzen fungerede som arbejdsgrup-pens sekretær.

4° En arbejdsgruppe vedrørende den sær-lige undtagelsesadgang for kommunalfor-valtningen i offentlighedslovens § 5, nr. 5.

Arbejdsgruppen fik følgende sammen-sætning:

fuldmægtig i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand),,vicekontorchef Søren Christensen (ud-peget efter indstilling af Københavnsmagistrat),ekspeditionssekretær Chr. Hyltoft, in-denrigsministeriet,direktør Erling Krarup (udpeget efterindstilling af Kommunernes Landsfor-ening og Amtsrådsforeningen i Dan-mark),redaktør V. Fleischer Michaelsen(Dansk Journalistforbund),direktør Kurt Nielsen (udpeget af Fre-deriksberg kommunalbestyrelse).

Sekretær i justitsministeriet Peer Lo-renzen udpegedes til at fungere somarbejdsgruppens sekretær.

Der er under udvalgsarbejdet sket føl-gende ændringer i arbejdsgruppens sam-mensætning:

Den 19. juni 1975 blev redaktør V.Fleischer Michaelsen i forbindelse medsin udtræden af udvalget tillige fritagetfor hvervet som medlem af arbejdsgrup-pen og afløst af journalist Carl JohnNielsen.

Københavns magistrat udpegede den11. oktober 1975 vicekontorchef, lic. jur.Sv. Gram Jensen som medlem af ar-bejdsgruppen i stedet for vicekontorchefSøren Christensen.

Den 16. august 1976 blev kontorchefChr. Hyltoft i forbindelse med sin ud-træden af udvalget tillige fritaget forhvervet som medlem af arbejdsgruppen.I stedet indtrådte fuldmægtig E. Toft-gaard, indenrigsministeriet, som medlemaf arbejdsgruppen.

Arbejdsgruppen har holdt i alt 6 mø-der. I gruppens 2 sidste møder har tilligeafdelingschef Per Gudme, Amtsrådsfore-ningen, deltaget.

Arbejdsgruppen, der har virket indtilafslutningen af udvalgsarbejdet, har ikkeafgivet nogen rapport til udvalget. Bag-grunden herfor er nærmere følgende:

Ved arbejdsgruppens nedsættelse vardet hensigten, at gruppen udelukkendeskulle tage stilling til spørgsmålet ombehovet for at revidere den særlige und-tagelsesbestemmelse i offentlighedslo-vens § 5, nr. 5, for intern brevveksling ikommunalforvaltningen. På et forholds-vis tidligt stadium af arbejdet i såvel ud-valget som i den nævnte arbejdsgruppeblev det imidlertid klart, at en udvidelseaf arbejdsgruppens kommissorium måtteanses for ønskelig, idet der havde vistsig behov for at inddrage arbejdsgrup-pen i udvalgets overvejelser med hensyntil andre spørgsmål om offentlighedslo-vens udformning.

Udvalget besluttede derfor, at arbejds-gruppen løbende skulle inddrages i ud-valgets arbejde med henblik på at givearbejdsgruppen mulighed for at vurdereresultatet af udvalgets foreløbige over-vejelser om en række centrale offentlig-hedsspørgsmål og i givet fald foreslåændringer eller tilføjelser hertil af hen-syn til særlige kommunale forhold.

På grund af sammenhængen mellembestemmelserne i offentlighedslovens §5, nr. 3-5, blev det endvidere fundet

3

mest hensigtsmæssigt, at vurderingen afdisse bestemmelsers rækkevidde i for-hold til kommunerne på tilsvarende må-de skete med udgangspunkt i et samletudkast til betænkningsafsnit, der forin-den havde været genstand for en almin-delig drøftelse i udvalget.

Arbejdsgruppen har herefter navnligdrøftet spørgsmålet om offentlighedslo-vens almindelige anvendelsesområde(jfr. betænkningens kapitler IV og V),spørgsmålet om betingelserne for at kun-ne udnytte offentlighedsprincippet (jfr.kapitel VI) samt spørgsmålet om undta-gelsesadgangen til beskyttelse af myndig-hedernes interne beslutningsproces (jfr.betænkningens kapitel IX A). Arbejds-gruppen har endvidere drøftet de be-stemmelser i udvalgets lovudkast, dervedrører de nævnte afsnit i betænknin-gen, samt de tilhørende bemærkninger.

De bemærkninger, som det forelagtemateriale har givet arbejdsgruppen an-ledning til, er herefter blevet indarbejdeti materialet, eventuelt i den form, at derer indsat et særligt afsnit om, hvorledesdet pågældende spørgsmål'må bedøm-mes i relation til kommunerne. Det erpå denne baggrund fundet upåkrævet atudarbejde en særlig rapport om arbejds-gruppens synspunkter vedrørende despørgsmål, der har været genstand fordrøftelser i gruppen.

De kommunale repræsentanter i ar-bejdsgruppen har udtrykt ønske om, atdet i forbindelse med redegørelsen forarbejdsgruppens virksomhed udtrykke-ligt fremhæves, at de kan tiltræde densærudtalelse om behovet for at oprethol-de en til den gældende offentlighedslovs§ 5, nr. 5, svarende bestemmelse, somKommunernes Landsforenings repræ-sentant i udvalget har afgivet (jfr. neden-for kapitel IX A side 226).

B. Udvalgets kommissorium.a. Som nævnt under A udarbejdede ju-stitsministeriet i forbindelse med udval-gets nedsættelse en oversigt over noglehovedspørgsmål, som udvalget forudsat-tes at tage stilling til. Oversigten omfat-tede følgende spørgsmål:

1. Spørgsmålet om en videreførelse afoffentlighedsordningen efter svensk

4

mønster (lovens § 1, stk. 2, smh. m. §3, nr. 2).

2. Eventuel revision af bestemmelsen i§ 5, nr. 5, der indeholder den særligtudformede beskrivelse af undtagel-sen for internt arbejdsmateriale in-den for kommunalforvaltningen.

3. Spørgsmålet om, hvorvidt der børtilvejebringes hjemmel for adgang tilaktindsigt i sager inden for straffe-retsplejen uden for det område, derer reguleret ved retsplejeloven (lo-vens § 6, stk. 1).

4. Problemerne i forbindelse med ad-gang til aktindsigt i sager om ansæt-telse og forfremmelse i det offentli-ges tjeneste (lovens § 6, stk. 1).

5. Spørgsmålet om ophævelse af be-stemmelsen i § 7 om specielle tavs-hedspligtsforskrifters betydning.

6. Problemerne i forbindelse med ad-gang til aktindsigt i sygehusjournalerm. v.

Det fremgår af det i afsnit A anførte,at udvalgets kommissorium ikke er be-grænset til at overveje behovet for enrevision af de almindelige regler omaktindsigt i lovens kapitel I, men ogsåomfatter de særlige regler herom for ensags parter i lovens kapitel II. Dette kanogså siges at være forudsat i den nævnteoversigt. Problemerne i forbindelse medadgangen til aktindsigt i sygehusjourna-ler m. v. har således kun reel betydning iforhold til patienten selv, og spørgsmåletom at tilvejebringe hjemmel for adgangtil aktindsigt i sager inden for straffe -retsplejen synes først og fremmest atvedrøre personer med partsstatus.

Udvalgsarbejdet har derfor fra begyn-delsen været tilrettelagt med henblik påogså at vurdere behovet for at reviderepartsoffentlighedsreglerne. Udvalgets op-mærksomhed er imidlertid senere blevethenledt på, at disse regler i forbindelsemed den forvaltningsprocesreform, derer under forberedelse i justitsministeriet,antagelig vil blive indsat i en kommendeforvaltningslov, således som det er sket iNorge og Sverige - og derfor udeladt afoffentlighedsloven. Om forvaltningspro-cesreformen henvises til bemærkninger-ne til lovforslaget om udskydelse af revi-sionsfristen i offentlighedslovens § 13,stk. 5, henholdsvis F.T-1974/75 tillæg A

sp. 1377 og F.T. 1976/77 tillæg A sp.493.

På denne baggrund har udvalget efteraftale med justitsministeriet afholdt sigfra at tage stilling til partsoffentligheds-spørgsmål, som er af generel forvalt-ningsprocessuel karakter og derfor afbetydning også for udformningen af an-dre regler om forvaltningens sagsbe-handling. Udvalget har i betænkningenskapitel XIII sammenfattende redegjortfor de partsoffentlighedsspørgsmål, somer behandlet i kapitlerne IV-XII.b. Under udvalgsarbejdet er udvalgetblevet anmodet om at overveje en rækkespørgsmål med henblik på den kommen-de revision af offentlighedsloven. Udvi-delserne af udvalgets kommissorium erfølgende:

I skrivelse af 9. juli 1973 henstilledefolketingets ombudsmand på baggrundaf en konkret sag, der havde været fore-lagt ombudsmanden, til justitsministerietat lade udvalget behandle følgende 2spørgsmål:

1. Spørgsmålet om, hvorvidt den und-tagelse fra partsoffentlighedslovens §5 vedrørende mundtlige partsoplys-ninger, som fik udtryk i forarbejder-ne til denne lovbestemmelse, og sommå antages - i hvert fald i et vistomfang - at gælde også i forhold tiloffentlighedslovens § 4, bør opret-holdes, herunder navnlig, hvorvidtundtagelsen bør gælde (opretholdes)i sager, der er undergivet almindeligoffentlighed.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt praksisvedrørende anvendelse af interviewog interview-skemaer, som beskreveti den sag, der har givet anledning tilhenstillingen, måtte kunne begrundeen udvidelse af adgangen til partsof-fentlighed i personalesager.

Justitsministeriet anmodede i skrivelseaf 1. august 1973 udvalget om at be-handle de nævnte spørgsmål. Den sag,der gav anledning til ombudsmandenshenstilling, er omtalt i beretningen for1973 side 273.

I skrivelse af 31. januar 1975 henstille-de folketingets ombudsmand til ministe-riet for kulturelle anliggender, at spørgs-målet om offentlighedslovens rækkevid-de i forhold til materiale, som er grund-

lag for påtænkte eller gennemførte ud-sendelser, og det hermed sammenhæn-gende spørgsmål om arkivering af så-dant materiale måtte blive søgt afklaret itilknytning til udvalgets arbejde. I skri-velse af 26. februar 1975 anmodede ju-stitsministeriet udvalget om at inddragespørgsmålene i udvalgets overvejelser.Den pågældende sag er omtalt i beret-ningen for 1974 side 157.

I skrivelse af 18. september 1975 an-modede justitsministeriet om, at de syns-punkter vedrørende fastsættelse af gebyrfor afskrifter og fotokopier, som folke-tingets ombudsmand i en skrivelse af 28.august 1975 til justitsministeriet havdegivet udtryk for, måtte indgå i udvalgetsovervejelser vedrørende dette spørgsmål.Ombudsmandens udtalelse er gengivet iberetningen for 1975 side 334.

I skrivelse af 20. juli 1976 henstilledefolketingets ombudsmand med udgangs-punkt i en konkret sag til justitsministe-riet, at spørgsmålet om rækkevidden afbestemmelsen i offentlighedslovens § 7blev søgt afklaret under udvalgsarbejdet.Justitsministeriet anmodede herefter iskrivelse af 16. august 1976 udvalget her-om, for så vidt de nævnte spørgsmålfortsat vil være af betydning i forhold tilanvendelsen af offentlighedsloven ogsåefter gennemførelsen af de ændringer afloven, som udvalget måtte stille forslagom, jfr. herved pkt. 5 i den ovenfor side4 nævnte oversigt over nogle hoved-spørgsmål i forbindelse med offentlig-hedslovens revision. Den af ombuds-manden behandlede konkrete sag ergengivet i beretningen for 1976 side 147.

I skrivelse af 26. oktober 1977 anmo-dede justitsministeriet om, at spørgsmå-let om brugerorganisationers mulighederfor vederlagsfrit at få udleveret offentli-ge myndigheders planer m. v. måtte ind-gå i udvalgets overvejelser vedrørendespørgsmålet om fastsættelse af gebyr forafskrifter og fotokopier, der udleveres ihenhold til offentlighedsloven. Baggrun-den herfor var en henvendelse fraLandsforeningen Sindslidendes Vel tilindenrigsministeriet, der i skrivelse af14. oktober 1977 var blevet forelagt ju-stitsministeriet.c. Udvalget er endvidere i en række til-fælde blevet gjort bekendt med afgørel-

5

ser m. v. i konkrete aktindsigtssager medhenblik på, at sagen kunne indgå i ud-valgets almindelige overvejelser. Udval-get skal herved navnlig fremhæve føl-gende sager:

Udvalget modtog den 7. november1974 genpart af justitsministeriets skri-velse af samme dato til folketingets om-budsmand i anledning af en klage over,at den såkaldte »bagmandsrapport« varblevet nægtet udleveret. Sagen, der eromtalt i F. O. B. 1974 side 328, rejste bl.a. det principielle spørgsmål om, hvor-vidt det ved anvendelsen af undtagelses-bestemmelsen i lovens § 2, stk. 2, skaltages i betragtning, hvilken interesse denbegærende har i, at anmodningen omaktindsigt imødekommes, jfr. nedenforkapitel X side 263ff og 276ff.

I skrivelse af 21. november 1975 un-derrettede miljøstyrelsen udvalget omsin afgørelse vedrørende spørgsmålet omforholdet mellem offentlighedslovens § 7og miljøbeskyttelseslovens § 85. Sagen eromtalt nedenfor kapitel XI side 293f.

Den 26. november 1975 blev udvalgetunderrettet om justitsministeriets udtalel-se af samme dato til folketingets om-budsmand vedrørende spørgsmålet om,hvorvidt tilholdssager efter straffelovens§ 265 kan anses for omfattet af undta-gelsesbestemmelsen i offentlighedslovens§ 6, stk. 1. Den nævnte sag er omtalt i F.O. B. 1975 side 207 og F. O. B. 1976 side32, jfr. også det nedenfor kapitel V side95f anførte.

I skrivelse af 25. juni 1976 henledteministeriet for offentlige arbejder udval-gets opmærksomhed på en sag, der hav-de været indbragt for folketingets om-budsmand vedrørende rækkevidden afundtagelsesadgangen for intern brev-veksling (lovens § 5, nr. 4) i forhold tilerklæringer, der afgives af den ledendelandinspektør til kommissarierne til brugved behandlingen af ekspropriationssa-ger. Om denne sag henvises til kapitelIX side 191.

Med skrivelse af 27. juli 1977 tilsendtefolketingets ombudsmand udvalget eteksemplar af en udtalelse af samme datovedrørende fortolkningen af offentlig-hedslovens § 8, stk. 1, i forhold til læge-lige erklæringer, der afgives til en offent-lig myndighed. Sagen, der vedrørte en af

6

lønnings- og pensionsdepartementetfulgt praksis, er omtalt i kapitel XII side308.

I skrivelse af 11. november 1977 harStatsanstalten for Livsforsikring over forudvalget redegjort for sin praksis medhensyn til udlevering af dokumentermed lægelige oplysninger og henvisteherved til, at folketingets ombudsmandikke har anset denne praksis for forene-lig med offentlighedslovens § 8, stk. 1,sml. herved også ombudsmandens netopomtalte henvendelse af 27. juli 1977 tiludvalget. Statsanstalten anmodede ud-valget om i givet fald at foreslå offent-lighedsloven ændret, såfremt dette måttevære nødvendigt for at opretholde denhidtil fulgte praksis. Statsanstaltens hen-vendelse er omtalt nedenfor kapitel XIIside 308.

d. Udvalget har i øvrigt modtaget hen-vendelser fra Danmarks Lærerforening,Dansk Socialrådgiverforening og Bor-gerretsgruppen for Informationsfrihed.Udvalget er endvidere blevet gjort be-kendt med en henvendelse fra Ole Ger-strøm til justitsministeren om adgangentil at blive gjort bekendt med indholdetaf offentlige registre.

C. Udvalgets arbejde og arbejdsform.a. Udvalget har holdt i alt 19 møder.

I forbindelse med et ophold i Oslo idagene 14.-16. maj 1973 besøgte udval-gets formand og sekretær en række mi-nisterier og Oslo kommune med henblikpå at orientere sig om tilrettelæggelsenaf offentlighedslovens administration.Der var endvidere lejlighed til at drøftede hidtil gjorte erfaringer med lovenmed embedsmænd fra de nævnte myn-digheder samt med repræsentanter fordet norske journalistforbund.

Den 3. august 1976 besøgte udvalgetssekretær sammen med direktør ErlingKrarup og en medarbejder fra Kommu-nernes Landsforening en større køben-havnsk omegnskommune for at orienteresig om sagsgangene i kommunalforvalt-ningen. Der henvises i øvrigt herom tilbilag 15.

Efter indbydelse fra Europarådet del-tog udvalgets formand og sekretær end-videre i dagene 21.-23. september 1976 iet seminar om informationsfrihed og of-

fentlige myndigheders informationspligt(»Colloquy of the Council of Europe onFreedom of Information and the Dutyfor the public authorities to make avai-lable information«), der afholdtes i Grazi Østrig.b. Som der nærmere er redegjort for ne-denfor i kapitel II side 52f, blev det pået tidligt stadium af udvalgsarbejdetklart, at en udførlig kortlægning af denforeliggende praksis vedrørende offent-lighedslovens fortolkning og anvendelsevar en nødvendig forudsætning for attilvejebringe et realistisk grundlag forovervejelserne om, i hvilket omfang ogpå hvilken måde lovens enkelte bestem-melser i forbindelse med lovens revisionbør foreslås ændret eller præciseret.Samtidig fandt udvalget det ønskeligt, atder som grundlag for udvalgets overvej-elser også blev tilvejebragt udførlige be-skrivelser af retstilstanden i Norge ogSverige, idet offentlighedslovgivningen idisse lande er af særlig interesse for be-dømmelsen af den danske offentligheds-ordning.

På denne baggrund har udvalgets se-kretær til brug for udvalgsarbejdet lø-bende udarbejdet udførlige redegørelser,der dels beskriver rækkevidden af dengældende offentlighedslovs enkelte be-stemmelser på grundlag af motivudtalel-ser og den foreliggende praksis, såledessom den er kommet til udtryk i doms-praksis, i udtalelser fra folketingets om-budsmand og i de vejledende udtalelserom lovens fortolkning, som justitsmini-steriet har afgivet til andre myndigheder,dels redegør for rækkevidden af tilsva-

rende bestemmelser i den norske ogsvenske offentlighedslovgivning. Beskri-velserne af retstilstanden i Norge ogSverige er løbende gennemset af medar-bejdere i de to landes justitsministerier.

De nævnte redegørelser er blevet ud-sendt til udvalgets medlemmer forud fordrøftelserne af de respektive bestemmel-ser i loven og har udgjort det væsentlig-ste grundlag for udvalgets overvejelserom behovet for at ændre eller præcisereden gældende retstilstand. Som nærmerebegrundet nedenfor i kapitel II side 57har redegørelserne imidlertid efter ud-valgets opfattelse en værdi, der rækkerudover deres karakter af arbejdsmateria-le som grundlag for den kommende lov-revision, og de er derfor indarbejdet somafsnit om gældende ret og fremmed ret ibetænkningens kapitler IV-XII.

Arbejdsformen i de ovenfor side 2 un-der l°-3° nævnte arbejdsgrupper harværet den samme som i udvalget.

Den nævnte tilrettelæggelse af grund-laget for offentlighedslovens revision har- sammenholdt med det forhold, at dethar været nødvendigt at henskyde be-handlingen af særlige problemstillingertil særskilte arbejdsgrupper - bevirket, atudvalgsarbejdet og dermed også udval-gets betænkning er blevet meget omfat-tende. Dette forhold er hovedårsagen til,at det ikke har været muligt at afslutteudvalgsarbejdet så hurtigt, som man vedudvalgets nedsættelse og i forbindelsemed udskydelserne af revisionsfristen ilovens § 13, stk. 5, i 1974/75 og 1976/77regnede med.

København, den 21. juni 1978.

Ruth Christensen

Erling Krarup

Erik Toftgaard

Niels Eilschou Holm

(formand)

Carl John Nielsen

Niels Brock Ulrich

Helge Jensen

Jean Rørvig

Peer Lorenzen(sekretær)

72

Kapitel I:Sammenfatning af udvalgets overvejelser og

forslag - Udvalgets lovudkast med tilhørendebemærkninger.

1. Udvalget har fundet det hensigts-mæssigt i et indledende kapitel at giveen mere kortfattet, sammenhængenderedegørelse for hovedpunkterne i udval-gets overvejelser og forslag. Denne rede-gørelse er udarbejdet på den måde, atder under hvert af de følgende punkter(2-13) gives et resumé af de til numme-reringen svarende kapitler i selve be-tænkningen.

Som et resultat af sit arbejde har ud-valget udarbejdet et udkast til en ny lovom offentlighed i forvaltningen (neden-for side 35ff). For at undgå gentagelserer bemærkningerne til dette lovudkastudformet således, at der med hensyn tilde mere generelle synspunkter, der liggerbag udformningen af de enkelte bestem-melser, henvises til den foranståendesammenfatning af udvalgets overvejelser.

2. Betænkningens kapitel II omudviklingen i dansk og fremmed retindledes med en kort gengivelse af noglehovedpunkter i offentlighedslovens til-blivelseshistorie.

I øvrigt tager udvalget sit udgangs-punkt i en henvisning til, at revisionsbe-stemmelsen i den gældende lovs § 13,stk. 5, tilsigtede at sikre, at spørgsmåletom eventuelle ændringer af loven blevtaget op til overvejelse, når der forelå ettilstrækkeligt erfaringsmateriale medhensyn til praktiseringen af den gennem-førte offentlighedsordning.

Udvalget fremhæver, at der i dag fore-ligger et forholdsvis omfattende erfa-ringsmateriale om fortolkningen af deenkelte bestemmelser i loven. Sagsregi-steret til folketingets ombudsmands be-retninger for årene 1955-1976 indehol-der således henvisninger til hen ved 100sager om »aktindsigt«, og justitsministe-

8 I

riet har oplyst at have afgivet omkring200 skriftlige udtalelser om lovens for-tolkning. Der foreligger endvidere enkel-te retsafgørelser og ret udførlige kom-mentarer til loven eller enkelte bestem-melser heri i den juridiske litteratur.

Den præcisering og udfyldning af lo-vens forholdsvis vagt udformede bestem-melser, der således har fundet sted,navnlig i praksis, har ikke hidtil væretsamlet og systematiseret i en let tilgæn-gelig form. Udvalget har derfor ansetdet for en væsentlig opgave at lade fore-tage en kortlægning heraf.

Efter udvalgets opfattelse har en så-dan kortlægning været en nødvendigforudsætning for at tilvejebringe et reali-stisk grundlag for dets overvejelser om, ihvilket omfang og på hvilken måde lo-vens enkelte bestemmelser burde foreslåsændret eller præciseret i forbindelse medlovens revision.

De meget udførlige beskrivelser afgældende ret, der som følge heraf inde-holdes i indledningen til de enkelte ka-pitler i betænkningen, har imidlertid ef-ter udvalgets opfattelse en værdi, derrækker herudover.

Fremstillingen af gældende ret vil så-ledes for det første kunne tjene til vej-ledning for myndigheder og publikumom lovens rækkevidde i tiden indtil, enændring af loven gennemføres. Men og-så efter dette tidspunkt vil fremstillingenkunne tillægges betydning som fortolk-ningsbidrag dels til de bestemmelser, dervidereføres uændret, dels i de - efter ud-valgets forslag forholdsvis mange - til-fælde, hvor en lovændring blot tilsigterat præcisere lovteksten i forhold til denpraksis, der har udviklet sig. De udførli-ge beskrivelser af gældende ret må såle-des såvel på kortere som på længere sigt

forventes at mindske behovet for at ind-hente vejledende udtalelser om lovensfortolkning og derved bidrage til en hur-tigere behandling og afgørelse af sagerom aktindsigt.

Hertil kommer imidlertid, at en udfør-lig kortlægning af den praksis, der harudviklet sig omkring lovgivningen omoffentlighed i forvaltningen, synes atmåtte være af betydelig interesse forovervejelserne om i forbindelse med denforestående lovrevision at supplere den-ne lovgivning med andre almindeligebestemmelser om forvaltningens sagsbe-handling, herunder navnlig om specielinhabilitet, obligatorisk partshøring(kontradiktion) og begrundelse af for-valtningsafgørelser.

Med henblik på at tilvejebringe et no-get bredere erfaringsgrundlag for sineovervejelser har udvalget anmodet samt-lige ministerier m. fl. om at fremkommemed en udtalelse om de respektive sty-relsers erfaringer med hensyn til anven-delsen i praksis af lovens bestemmelser.Såvel udvalgets høringsskrivelse som demodtagne svar er optrykt som bilag 10til betænkningen.

Efter udvalgets opfattelse afspejler deindkomne høringssvar først og fremmest,at antallet af fremsatte begæringer omaktindsigt, især efter lovens kapitel 1,har været endog væsentligt mindre end,hvad man forventede ved lovens ikraft-træden.

Udvalget finder dog ikke, at betydnin-gen af loven om offentlighed i forvalt-ningen bør bedømmes udelukkende pågrundlag af de foreliggende oplysningerom den forholdsvis beskedne brug, derer gjort af loven. Der peges i denne for-bindelse på, at loven bl. a. må ses i sam-menhæng med de foreløbige resultater afde senere års debat i retning af størreåbenhed omkring og medindflydelse påoffentlige anliggender.

Kapitlet afsluttes med en omtale affremmed ret og af de drøftelser, offent-lighedsprincippet haT givet anledning tilnavnlig i Nordisk Råd og Europarådet.

Udvalget har fundet det ønskeligt, atbeslutningsgrundlaget for den kommen-de lovrevision ikke blot kommer til atbygge på erfaringerne med den gælden-de danske lovgivning, men at også rets-

tilstanden i Norge og Sverige inddrages iovervejelserne i form af mere dybtgåen-de retssammenlignende undersøgelser afen række centrale offentlighedsspørgs-mål. Herved opnås det efter udvalgetsopfattelse ønskelige, at den danske lov-revision kan udformes på grundlag af etfællesnordisk erfaringsmateriale medden deraf følgende større sikkerhed for,at de valgte løsninger på længere sigt vilvise sig holdbare. Udvalget henleder idenne forbindelse opmærksomheden på,at offentlighedslovgivningen er et af deemner, som der under drøftelserne iNordisk Råds regi om et udvidet samar-bejde på lovgivningsområdet har væretrejst spørgsmål om at gøre til genstandfor harmonisering.

I overensstemmelse hermed indehol-der betænkningens enkelte kapitler i til-slutning til beskrivelsen af gældendedansk ret tillige forholdsvis detaljerederedegørelser for retstilstanden i Norgeog Sverige.

3. Betænkningens kapitel III indehol-der udvalgets overvejelser vedrørendeden almindelige afgrænsning af udval-gets kommissorium. En række principi-elle spørgsmål i forbindelse med dengældende lovs almindelige rækkeviddetages her op til vurdering med henblikpå den forestående revision af loven.

a. »Dokumentoffentlighed« - »mødeof-fentlighed« - og andre former for infor-mationsform idling.Loven om offentlighed i forvaltningengælder, som angivet i lovens titel, kunfor de myndigheder, der hører til denoffentlige forvaltning.

Det er imidlertid almindeligt at frem-hæve, at også folketinget og domstoleneer undergivet et offentlighedsprincip, seherved grundlovens § 49, hhv. § 65, stk.1. Hermed sigtes til, at enhver som al-mindelig regel har ret til at overvære så-vel folketingets møder som retsmøder.Det offentlighedsprincip, der gælder forfolketinget og for domstolene, vedrørermed andre ord den såkaldte »mødeof-fentlighed«.

Det er ikke et tilsvarende offentlig-hedsprincip, der blev gennemført vedloven om offentlighed i forvaltningen af

9

1970. Denne lov fastslog, at der som al-mindelig regel skulle være adgang forenhver til efter begæring at blive gjortbekendt med »dokumenter i sager, derer eller har været under behandling iden offentlige forvaltning« - eller kortudtrykt: adgang til aktindsigt - og gen-nemførte således princippet om »doku-mentoffentlighed«.

Denne særlige udformning af offent-lighedsprincippet inden for forvaltnin-gen og lovens begrænsning til alene atangå dette forhold må ses på baggrundaf, at den administrative sagsbehandlingi helt overvejende grad er skriftlig; nårbortses fra kommunalforvaltningen, ind-går forudgående mundtlig forhandlingpå et møde kun på specielle forvalt-ningsområder som et almindeligt led iden administrative sagsbehandling. Her-til kommer, at andre former for infor-mationsformidling mellem administrati-ve myndigheder og offentligheden i detomfang, de overhovedet kan anses foregnede til at blive undergivet en lov-mæssig regulering, frembyder problem-stillinger, som er så forskelligartede fradem, der gør sig gældende ved en regu-lering af adgangen til aktindsigt, at detmå forekomme uhensigtsmæssigt at søgefælles regler udarbejdet.

På baggrund heraf finder udvalget, atden gældende lovs begrænsning til kunat angå adgangen til aktindsigt - »doku-mentoffentlighed« - bør opretholdes;dette er forudsætningen for at bevareden gældende lovs karakter af en gene-rel regulering af offentlighedsprincippetinden for den offentlige forvaltning, derprincipielt tilsigter at skulle finde anven-delse i forhold såvel til alle dele af denoffentlige forvaltning som til alle dele afforvaltningens virksomhed.

Det understreges imidlertid, at dettestandpunkt er lovteknisk begrundet. Ud-valget anbefaler således både på dettested og i andre sammenhænge, at manovervejer mulighederne for at søge an-dre former for informationsformidling,herunder reglerne om mødeoffentlighed,videreudviklet, og der peges i denne for-bindelse på det grundlag for sådanneovervejelser, der indeholdes i den Rede-gørelse om Kommunalt Nærdemokrati(Betænkning nr. 798/1977), der er afgi-

vet af en arbejdsgruppe under indenrigs-ministeriet.

b. Offentlighedsprincippet som lovgivnin-gens hovedregel.Et af kritikpunkterne imod den gælden-de lov har været, at den ikke tilstrække-ligt præcist angiver omfanget af adgan-gen til aktindsigt. Dette medfører, at detofte kan være vanskeligt for den, derbegærer aktindsigt, på forhånd at vurde-re, om begæringen vil kunne afslås, ellerefterfølgende at bedømme lovligheden afet afslag, ligesom loven også kan værevanskelig for myndighederne at anven-de.

Udvalget fremhæver, at disse vanske-ligheder har en vis sammenhæng med, atden gældende lov er bygget op omkringen hovedregel, hvorefter »enhver kanforlange at blive gjort bekendt med do-kumenter i sager, der er eller har væretunder behandling i den offentlige for-valtning« (lovens § 1); fra denne hoved-regel gør loven en række undtagelser, ogdisse undtagelsesbestemmelser indebæ-rer, at afslag på aktindsigt på adskilligeforvaltningsområder i virkeligheden bli-ver hovedreglen snarere end undtagel-sen. Det påpeges, at man kunne opnå enordning, der var væsentligt lettere at an-vende både for publikum og for myn-dighederne, hvis man i stedet udformedeoffentlighedsordningen som en lovgiv-ning, hvori man positivt opregnede detyper af sager og dokumenter, der skullevære omfattet af adgangen til aktindsigt.

En sådan løsning har udvalget imid-lertid ikke kunnet gå ind for.

Efter udvalgets opfattelse er det afvæsentlig betydning for bestræbelsernepå at skabe større åbenhed i den offent-lige forvaltning, at man i lovgivningenfastholder et almindeligt offentligheds-princip som hovedregelen på dette om-råde. En ændring som den skitserede,der bygger på en legal formodning om,at dokumenter, der er indkommet til el-ler oprettet af en forvaltningsmyndighed,ikke som udgangspunkt er eller bør væreomfattet af adgangen til aktindsigt, villederfor i forhold til den gældende lov be-tegne et klart principielt tilbageskridt,som også måtte befrygtes at ville ind-

10

skrænke offentlighedsprincippets ud-strækning i praksis.

Udvalget anser det da også for muligtpå grundlag af de erfaringer, der er ind-vundet under administrationen af dengældende lov, nu at udforme regelgrund-laget på en sådan måde, at de vanskelig-heder, lovens anvendelse i praksis hargivet anledning til, skulle kunne mind-skes betydeligt. Der henvises i denneforbindelse bl. a. til udvalgets overvejel-ser i betænkningens kapitel VIII (neden-for under pkt. 8) om udformningen aflovens undtagelsesbestemmelser, herun-der om muligheden for at foretage ensupplerende regulering ved bekendtgø-relse, se også bemærkningerne i betænk-ningens kapitel XII og nedenfor underlitra c og pkt. 11 om offentliggørelse afpraksis vedrørende lovens anvendelse.

c. Aktindsigt ud over lovens rammer -» m er of fen tligh ed«.Den gældende lov regulerer alenespørgsmålet om, i hvilket omfang admi-nistrative myndigheder er forpligtet til atgive adgang til aktindsigt, og det er gan-ske fast antaget, at en forvaltningsmyn-dighed ikke efter offentlighedsloven erafskåret fra efter eget skøn at videregiveoplysninger i videre omfang, herunderpå anden måde eller i en anden form,end denne lov forpligter til. Adgangentil at meddele oplysninger ud over lo-vens rammer - såkaldt »meroffentlighed«- er dog undergivet de begrænsninger,der følger af lovgivningens almindeligeog specielle forskrifter om tavshedspligtfor den, der virker i offentlig tjenesteeller hverv.

Efter udvalgets opfattelse er detutvivlsomt, at offentlighedsloven også ifremtiden i denne forstand bør have ka-rakter af en minimumslov, og man un-derstreger i denne forbindelse betydnin-gen af, at loven ikke i myndighedernespraksis opfattes som en udtømmenderegulering af, hvor langt oplysningsad-gangen bør udstrækkes. Udvalget anserdet således for at være i høj grad ønske-ligt, at myndighederne i tilfælde, .hvorder er fremsat begæring om aktindsigt,ikke nøjes med at undersøge, hvorvidtbegæringen kan afslås med hjemmel iloven, men også foretager en friere vur-

dering af, om hemmeligholdelse i detforeliggende tilfælde overhovedet er på-krævet.

Udvalget har for klarere at markerelovens karakter af en minimumslov såveli overskrifterne til lovudkastets kapitelII og kapitel III som i lovudkastets en-kelte bestemmelser foretrukket ordvalget»retten til aktindsigt« i stedet for som iden gældende lov »adgangen til at fåoplysninger«.

Udvalget fremdrager i øvrigt tre type-eksempler på meroffentlighed af særligpraktisk betydning.

Det første er den tradition, der her ilandet er for, at offentligheden, herundernavnlig pressen, ved telefonisk henven-delse til en myndighed kan få mundtligoplysning om verserende eller afsluttedesager. Udvalget giver udtryk for, at den-ne form for informationsformidling mel-lem den offentlige forvaltning og pres-sen udgør et værdifuldt supplement tiloffentlighedsloven og derfor bør videre-føres uanset gennemførelsen af dennelov. Det påpeges i denne forbindelse, atloven som følge af de muligheder, dengiver, for at kontrollere meddelte oplys-ningers rigtighed, kan medvirke til atøge snarere end til at mindske den prak-tiske betydning af sådanne mere ufor-melle ordninger.

Det andet typeeksempel på tilfælde,hvor der jævnlig rejses spørgsmål ommeddelelse af oplysninger ud over lo-vens rammer, er udlån af sagsakter tilbrug for videnskabelige undersøgelsereller i andet lignende øjemed. Udvalgetanbefaler, at der søges tilvejebragt ensar-tede retningslinier for behandlingen ogafgørelsen af henvendelser herom, menfinder ikke spørgsmålet egnet til regule-ring inden for rammerne af loven omoffentlighed i forvaltningen, udoverhvad der følger af bestemmelsen i dengældende lovs § 9, der er foreslået vide-reført som lovudkastets § 3, stk. 2.

Udvalget tilslutter sig endelig også, atdet må anses for ønskeligt, at offentlig-heden i højere grad end hidtil sættes istand til at gøre sig bekendt med deprincipielle afgørelser af praksisdannendebetydning, der træffes af administrativemyndigheder, men finder heller ikkedenne problemstilling egnet til regule-

11

ring inden for rammerne af offentlig-hedsloven. Udvalget fremhæver, at der iforbindelse med denne lovs revision børtilvejebringes en ordning, der sikrer, atvigtigere afgørelser om anvendelsen afdenne lov såvel som justitsministerietsvejledende udtalelser om lovens fortolk-ning offentliggøres.

d. Udveksling af oplysninger mellem myn-digheder indbyrdes.Den gældende offentlighedslov indehol-der ingen særbestemmelser om admini-strative myndigheders ret og pligt til atstille dokumentoplysninger til rådighedfor andre administrative myndigheder,der fremsætter begæring derom. Efterudvalgets opfattelse bør en eventuel ud-trykkelig regulering af denne problem-stilling i givet fald ske i forbindelse meden revision af lovgivningens regler omtavshedspligt for personer, der virker ioffentlig tjeneste eller hverv. Udvalgethar derfor ikke foretaget nogen nærmerevurdering af dette spørgsmål, men ind-skrænker sig til at henvise til den frem-stilling af gældende ret, som justitsmini-steriet har givet i en besvarelse af etspørgsmål fra folketingets retsudvalgvedrørende registerlovgivningen. Besva-relsen er optaget som bilag 11 til be-tænkningen.

e. Anvendelsen af oplysninger, der ermodtaget i medfør af offentlighedsloven.Offentlighedsloven indeholder ingen re-gulering af, på hvilken måde oplysnin-ger meddelt i henhold til loven kan ud-nyttes af den, der har fremsat begærin-gen, eller af andre, til hvem oplysninger-ne videregives. Hele tanken bag gennem-førelsen af offentlighedsordningen er joimidlertid, at materialet skal kunne of-fentliggøres. Lovens tavshed på dettepunkt indebærer derfor, at adgangen tiloffentliggørelse kun er begrænset i detomfang, dette følger af anden lovgiv-ning.

Det fremhæves, at de vigtigste af så-danne begrænsninger er dem, der følgeraf straffeloven, navnlig af dennes be-stemmelser om freds- og ærekrænkelser.Så vidt det er udvalget bekendt, har derdog ikke i praksis foreligget tilfælde,hvor man har forsøgt at gøre straf- og/

eller erstatningsansvar gældende i anled-ning af en påstået uberettiget offentlig-gørelse af oplysninger, der er tilvejebragti henhold til loven om offentlighed i for-valtningen.

Udvalget erindrer i denne forbindelseom, at man såvel i offentlighedskommis-sionen som under folketingets behand-ling af forslaget til lov om offentlighed iforvaltningen overvejede, om en gen-nemførelse af offentlighedsprincippet iforvaltningen burde ledsages af etudvidet ansvar for pressen, herunder ra-dio og TV, især med henblik på at sikre,at offentlig gengivelse af modtagne op-lysninger foretages objektivt og loyalt,sml. herved retsplejelovens § 1017 ogstraffelovens § 129 a. Efter udvalgets op-fattelse kan dog hverken erfaringerneunder den gældende lov eller de ændrin-ger heraf, som udvalget foreslår gennem-ført, i sig selv begrunde, at denne pro-blemstilling tages op til fornyet overvej-else.

En anden begrænsning i adgangen tilat udnytte det materiale, der tilvejebrin-ges i medfør af offentlighedsloven, kanfølge af ophavsretslovens regler. Da deri praksis også på andre punkter har væ-ret rejst spørgsmål om forholdet mellemoffentlighedsloven og ophavsretsloven, harudvalget anmodet ministeriet for kultu-relle anliggender, hvorunder ophavsrets-lovgivningen sorterer, om at udarbejdeet notat om denne problemstilling.

I dette notat, der er optaget som bilag12 til betænkningen, har kulturministeri-et givet udtryk for den opfattelse, at detbør overvejes ved førstkommende revisi-on af ophavsretsloven eller offentlig-hedsloven at indsætte en ny bestemmelsei ophavsretsloven på linie med den, derved en lovændring af 1973 blev indsat iden svenske ophavsretslov. I denne be-stemmelse er det udtrykkeligt fastsat, atden ophavsretlige beskyttelse ikke er tilhinder for at imødekomme begæringerom aktindsigt efter offentlighedslovgiv-ningen. Kulturministeriet finder dog, atder kan være et vist behov for at præci-sere, at den videre anvendelse af op-havsretligt beskyttet materiale, som udle-veres efter offentlighedsloven, er under-givet de almindelige ophavsretlige regler,og at det derfor ikke uden videre kan

12

mangfoldiggøres, udgives, forevises of-fentligt og lignende.

Udvalget kan tilslutte sig dette forslagom indsættelse af en udtrykkelig bestem-melse om forholdet i ophavsretsloven oggiver udtryk for det ønskelige i, at dennelovændring så vidt muligt gennemføressamtidig med offentlighedslovens revisi-on.

4. Betænkningens kapitel IV vedrørerafgrænsningen af lovens saglige anvendel-sesområde. Kapitlet indledes med noglemere principielle synspunkter på pro-blemstillingen og går derefter over tilnærmere at behandle spørgsmålet omgrænsedragningen mellem myndighederog institutioner m. v., der anses for omfat-tet, henholdsvis ikke omfattet, af offentlig-hedsloven.

a. Udvalgets principielle hovedsynspunkter- afgrænsning efter et formelt eller et ma-terielt kriterium.

Udvalget fremhæver indledningsvis, atder for en principiel vurdering foreliggerto forskellige afgrænsningsmuligheder:Loven kan udformes enten på grundlagaf et formelt kriterium - i så fald gælderloven kun for dokumenter, der indkom-mer til eller oprettes af en forvaltnings-myndighed, men til gengæld uanset,hvilken del af dennes virksomhed doku-menterne vedrører; eller den kan udfor-mes på grundlag af et materielt kriterium- i så fald hjemler loven kun adgang tilat blive gjort bekendt med dokumenter,der fremkommer i forbindelse med udø-velse af »forvaltningsvirksomhed«, mentil gengæld uanset, om denne virksom-hed udøves af en forvaltningsmyndig-hed, en domstol eller en anden offentligmyndighed, eller eventuelt på det offent-liges vegne af private selskaber eller in-stitutioner.

De to netop skitserede kriterier udgørimidlertid ikke nødvendigvis alternati-ver, idet de på forskellig måde kan kom-bineres ved den nærmere fastlæggelse aflovens anvendelsesområde. Gældenderet frembyder en god illustration heraf.

Udgangspunktet i administrativ prak-sis har her været et formelt kriterium.Loven hjemler kun adgang til aktindsigti forhold til dokumenter, der er indkom-

met til eller oprettet af en forvaltnings-myndighed; til gengæld gælder adgan-gen til aktindsigt i forhold til al denvirksomhed, der udøves af myndigheder,institutioner m. v., der kan henregnes tilden offentlige forvaltning.

Det sidste element i dette udgangs-punkt er imidlertid blevet undergivet envæsentlig modifikation ved en højeste-retsdom fra 1975 om adgang til aktind-sigt i sygehusjournaler, idet det i præ-misserne for denne dom lægges tilgrund, at offentlighedsloven kun kanantages at hjemle adgang til aktindsigt idokumenter, der fremkommer i forbin-delse med en forvaltningsmyndighedsbehandling af »sager i gængs forstand«.Efter denne højesteretsdom, der er refe-reret i U.f.R. 1975 side 763, må afgræns-ningen af anvendelsesområdet for dengældende lov nu siges at bygge på enkombination af et formelt og et materieltkriterium: Adgangen til aktindsigt gæl-der kun i forhold til myndigheder, insti-tutioner m. v., der kan henregnes til denoffentlige forvaltning (formelt kriterium)- og kun i forhold til dokumenter, der erindkommet til eller oprettet af sådannemyndigheder m. v. i forbindelse med be-handlingen af »sager i gængs forstand«(materielt kriterium).

På grundlag af en undersøgelse afgældende ret og på baggrund af erfarin-gerne i Norge og Sverige er det udval-gets opfattelse, at det må anses forutvivlsomt, at man opnår den klaresteafgrænsning af offentlighedsprincippetsanvendelsesområde ved - som i den gæl-dende lov - at tage udgangspunkt i etformelt kriterium, således at der kunhjemles adgang til aktindsigt i dokumen-ter, der indkommer til eller oprettes afen forvaltningsmyndighed.

Udvalget har imidlertid overvejet, omdenne principielle afgrænsning af lovensanvendelsesområde bør modificeres ifølgende to henseender:

For det første kan man rejse detspørgsmål, om ikke lovens anvendelses-område bør udvides til også at omfattedokumenter, der fremkommer i forbin-delse med domstolenes, folketingsorga-nernes og private institutioners virksom-hed, for så vidt denne virksomhed eftersin karakter ganske kan sidestilles med

13

den virksomhed, der sædvanligvis udø-ves af forvaltningsmyndigheder.

Efter udvalgets opfattelse må dettespørgsmål besvares benægtende. Til støt-te herfor henvises der navnlig til, at lo-ven om folketingets ombudsmand i densoprindelige affattelse i et vist omfangbyggede på en tilsvarende afgrænsningaf ombudsmandens tilsynskompetence,idet dommerfuldmægtige i deres admini-strative virksomhed var undergivet om-budsmandens indseende, og at denneordning som følge af de tvivlsspørgsmål,denne afgrænsning havde givet anled-ning til, blev ophævet ved en lovæn-dring i 1959.

Det fremhæves endvidere, at hensynettil at sikre offentlighed og informationspecielt omkring domstolenes og folke-tingsorganernes virksomhed allerede ibetydeligt omfang er sikret ad anden vej,jfr. herved ovenfor under pkt. 3 om mø-deoffentlighed, og at man, for så vidtder måtte være behov for en udbygningheraf, efter udvalgets opfattelse snarerebør søge dette imødekommet ved en æn-dring af de særlige regler, der gælder fordisse myndigheder, end ved en udvidelseaf anvendelsesområdet for loven om of-fentlighed i forvaltningen, som måtteforventes at give anledning til væsentligepraktiske vanskeligheder.

Det bemærkes endelig, at der efter ud-valgets opfattelse kan være anledning tilat overveje, om den grænsedragningmellem myndigheder og institutionerm. v., der efter den praksis, der har ud-viklet sig, anses for omfattet, henholds-vis ikke omfattet, af den gældende lov, ialle henseender kan betragtes som til-fredsstillende. Dette sidste spørgsmål ertaget op til nærmere vurdering i kapit-lets andet hovedafsnit (nedenfor underb).

For det andet rejser udvalget detspørgsmål, om man bør fastholde denbegrænsning i anvendelsesområdet forden gældende lov, der er kommet til ud-tryk i den tidligere omtalte højesterets-dom fra 1975, hvorefter adgangen tilaktindsigt kun omfatter dokumenter, derer fremkommet i forbindelse med enforvaltningsmyndigheds behandling af»sager i gængs forstand«.

Også dette spørgsmål besvares benæg-tende. Der henvises til, at en sådan (ne-gativ) afgrænsning af lovens anvendel-sesområde, baseret på et ikke nærmeredefineret sagsbegreb, kan give anledningtil betydelig tvivl i praksis med hensyntil lovens saglige rækkevidde. I det om-fang, der måtte være et klart behov forat unddrage samtlige dokumenter vedrø-rende visse sagstyper fra adgangen tilaktindsigt, bør dette efter udvalgets op-fattelse i stedet ske gennem udformningaf særlige undtagelsesbestemmelser, derindeholder en udtrykkelig og så vidt mu-ligt præcis angivelse af de undtagnesagsområder. Udvalgets overvejelser her-om er indeholdt i betænkningens kapitelV (nedenfor under pkt. 5).

Der henvises i øvrigt til bestemmelser-ne i lovudkastets § 1, stk. 1, og § 4, stk.1.

b. Den nærmere grænsedragning mellemmyndigheder og institutioner m. v., deranses for omfattet, henholdsvis ikke om-fattet, af offentlighedsloven.På grundlag af en detaljeret gennemgangaf den praksis, der har udviklet sig medhensyn til afgrænsningen i forhold til (1)folketinget og de dertil hørende instituti-oner (navnlig folketingets ombudsmand,statsrevisorerne og de egentlige og ue-gentlige folketingsudvalg), (2) domstole-ne, (3) institutioner, der er organiseretpå privatretligt grundlag (herunder stats-lige og kommunale aktieselskaber ogselvejende institutioner) samt (4) uden-landske myndigheder og internationaleorganisationer - er det udvalgets opfat-telse, at afgrænsningen af lovens anven-delsesområde i denne henseende for engenerel vurdering må siges at have virkettilfredsstillende.

På enkelte punkter kan lovens række-vidde dog give anledning til nærmereovervejelse. Udvalget har her særligthæftet sig ved afgrænsningen i forhold tilinstitutioner, der er organiseret på privat-retligt grundlag. Det foreslås her, at derindsættes en bemyndigelsesbestemmelsei loven, hvorefter vedkommende mini-ster kan træffe bestemmelse om, at enprivatretligt organiseret institution skalvære omfattet af offentlighedsprincippeti tilfælde, hvor dette findes begrundet

14

' • ' • • - : . . - . " - , • ; • • ! » - ' " : • • • •

som følge af den virksomhed, institutio-nen udøver (dvs. hvor institutionen harfået tillagt forvaltningsretlig afgørelses-kompetence), eller som følge af omfan-get af offentlig udgiftsdækning, se lovud-kastets § 1, stk. 2. Denne bestemmelse,der efter omstændighederne også vilkunne finde anvendelse på enheder, derdrives i selskabsform, tilsigter ikke blotat danne grundlag for en autoritativkonstatering af lovens rækkevidde i til-fælde, hvor dette spørgsmål kan give an-ledning til tvivl, men også at give hjem-mel for en udvidelse af lovens anvendel-sesområde, hvor dette udfra friere over-vejelser må anses for rimeligt begrundet.Den foreslåede bestemmelse vil således ibetydelig grad imødekomme de ønsker,der fra tid til anden har været fremførtmed hensyn til inddragelse af i hvertfald visse af disse institutioner under of-fentlighedsprincippet. Udvalget finderikke behov for indsættelse af en særligundtagelsesbestemmelse for forretnings-drivende organer inden for den offentligeforvaltning og mener heller ikke at bur-de stille forslag om en udvidelse af of-fentlighedsloven til også at omfatte fol-ketingets ombudsmand.

5. Betænkningens kapitel Findeholderudvalgets overvejelser om, hvorvidt vissetyper af sager generelt bør undtages fraoffentlighedslovens anvendelsesområde.

I betænkningens kapitel IV (ovenforunder pkt. 4.a.) har udvalget, somnævnt, bl. a. givet udtryk for den princi-pielle opfattelse, at afgrænsningen af of-fentlighedsprincippets almindelige an-vendelsesområde, således som det ogsåer tilfældet efter den gældende lov, børske med udgangspunkt i et formelt krite-rium. Loven bør som udgangspunkt gæl-de for alle dokumenter, der indkommertil eller oprettes af en forvaltningsmyn-dighed, uanset hvilken del af myndighe-dens virksomhed dokumenterne vedrø-rer.

Dette standpunkt er naturligvis ikkeensbetydende med, at der ikke kan værebehov for at undtage visse sagsområderfra lovens anvendelsesområde. Men efterudvalgets opfattelse bør dette i så faldske gennem udformningen af udtrykkeli-ge og så vidt muligt præcist affattede

undtagelsesbestemmelser. Sådanne und-tagelsesbestemmelser bør endvidere kunaccepteres, såfremt den overvejende delaf dokumenterne inden for det pågæl-dende sagsområde måtte forventes næg-tet udleveret efter et konkret skøn medhjemmel i de standardprægede undtagel-sesklausuler (svarende til den gældendelovs § 2); og af hensyn til at bevare lo-vens overskuelighed bør der kun optagesundtagelsesbestemmelser af denne type iselve lovteksten, for så vidt angår tvær-gående sagsområder af større betydning;mere specielle undtagelsesbehov bør der-imod som hidtil kunne tilgodeses admi-nistrativt med hjemmel i en bemyndigel-sesbestemmelse svarende til den gælden-de lovs § 2, stk. 4.

Med udgangspunkt i disse principiellebetragtninger har udvalget i dette kapitelforetaget en vurdering af, i hvilket om-fang de sagsområder, der efter gældenderet generelt er undtaget fra offentlig-hedsloven, også fortsat bør være det,samt på grundlag af de hidtidige erfarin-ger med lovens anvendelse i praksissammenholdt med erfaringerne fra Nor-ge og Sverige overvejet, om der måttevære behov for at foreslå yderligeresagsområder undtaget.

a. Sager inden for strafferetsplejen, jfr.den gældende lovs § 6, stk. 1.Spørgsmålet om opretholdelse af dengenerelle undtagelsesbestemmelse forsager inden for strafferetsplejen er ud-trykkeligt fremhævet i udvalgets kom-missorium, og udvalget har nedsat ensærlig arbejdsgruppe til behandling afdenne problemstilling. Udvalget har idet hele kunnet tilslutte sig indstillingeni rapporten fra denne arbejdsgruppe, deri sin helhed er optrykt nedenfor sideff. og resuméret side 105 ff.

I overensstemmelse hermed stilles derforslag om, at den hidtil gældende und-tagelsesbestemmelse opretholdes, for såvidt angår offentlighedens adgang tilaktindsigt, se lovudkastets § 2, stk. 1.Endvidere foreslås det, at der som enudvidelse af den gældende lovs § 2 tilve-jebringes udtrykkelig hjemmel for efteret konkret skøn at undtage bestemte do-kumenter, når dette er begrundet i særli-

15

ge strafferetsplejemæssige hensyn, selovudkastets §11, stk. 2, nr. 3.

I forhold til den, der er part i en saginden for strafferetsplejen, stiller ar-bejdsgruppen der forslag om en vis ud-videlse af adgangen til aktindsigt.

b. Sager om ansættelse og forfremmelse idet offentliges tjeneste, jfr. den gældendelovs § 6, stk. 1.Også spørgsmålet om, i hvilket omfangsager om ansættelse og forfremmelse idet offentliges tjeneste bør være omfattetaf offentlighedsloven, er udtrykkeligtfremhævet i udvalgets kommissorium, ogudvalget har på tilsvarende måde nedsaten særlig arbejdsgruppe til behandlingaf denne problemstilling. Udvalget har idet hele kunnet tilslutte sig indstillingeni rapporten fra denne arbejdsgruppe, deri sin helhed er optrykt nedenfor iideff. og resuméret side 107 ff.

I overensstemmelse hermed foreslåsdet, at sager om ansættelse og forfrem-melse i det offentliges tjeneste som hidtilprincipielt unddrages offentlighedensadgang til aktindsigt, se lovudkastets § 2,stk. 1, men der stilles samtidig forslagom, at der fremtidig som hovedregelskal være adgang for enhver til at blivegjort bekendt med en fortegnelse overansøgerne med deres vigtigste objektivedata (ansøgerliste), se nærmere lovudka-stets § 7.

c. Faktisk forvaltningsvirksomhed m. v.,jfr. højesteretsdommen fra 1975.Med udgangspunkt i højesteretsdommenfra 1975 (U.f.R. 1975 side 763), der veldirekte kun vedrører lægelig patientbe-handling, men i hvis præmisser det meregenerelt er lagt til grund, at den gælden-de lov kun finder anvendelse i forholdtil dokumenter, der fremkommer i for-bindelse med behandlingen af »sager igængs forstand«, har udvalget overvejet,om den gældende lov bør begrænses tilkun at gælde sager, hvori der skal træf-fes en retligt bindende afgørelse(afgørelsessager).

Det fremhæves her, at det nok må er-kendes, at anvendelsen af offentligheds-og partsoffentlighedsprincippet, bl. a.som følge af den tradition for en mereuformel (og mindre skriftlig) sagsbe-

handlingsform, der er typisk for behand-lingen af sager, hvori der ikke skal træf-fes nogen egentlig afgørelse, giver anled-ning til særlige vanskeligheder, og at dis-se i praksis ikke er blevet mindre af, aten række af lovens bestemmelser for-trinsvis er udformet med henblik på af-gørelsessagerne.

Udvalget mener dog ikke, at de frem-dragne forhold er af en sådan karakter,at de med rimelighed kan begrunde etforslag om generelt at undtage sager omudøvelse af faktisk forvaltningsvirksom-hed fra lovens anvendelsesområde. Ud-valget lægger herved navnlig vægt på, atde reale grunde, der har ført til gennem-førelsen først af loven om partsoffentlig-hed og senere af loven om offentlighed iforvaltningen, ikke kan anføres til støttefor en sådan begrænsning, men at deprincipielt med ganske samme styrketaler for, at også faktisk forvaltnings-virksomhed bør omfattes af offentlig-hedsprincippet.

Efter udvalgets opfattelse lader deproblemer, offentlighedsloven har med-ført for sager, der ikke går ud på attræffe afgørelser, sig da også i væsentliggrad løse gennem en mere hensigtsmæs-sig udformning af lovens enkelte be-stemmelser. Der peges i denne forbindel-se navnlig på udvalgets forslag (inde-holdt i betænkningens kapitel VII) omat gennemføre en adgang for vedkom-mende minister til at dispensere fra reg-len om notering og ekstrahering af kon-krete faktiske oplysninger (lovudkastets §8) og på udvalgets forslag (indeholdt ibetænkningens kapitel IX) om en æn-dret udformning af undtagelsesbestem-melserne for en myndigheds interne ar-bejdsmateriale (lovudkastets § 9).

Medens udvalget således ikke menerat kunne gå ind for generelt at undtagedokumenter, der fremkommer i forbin-delse med faktisk forvaltningsvirksom-hed, fra lovens anvendelsesområde, harudvalget overvejet, om der for vissesagstypers vedkommende inden for detteområde måtte være behov for specielleundtagelsesbestemmelser.

Særlig undtagelsesbestemmelse for sagerom patient- og klientbehandling?

16

Spørgsmålet om indsættelse af en særligundtagelsesbestemmelse for dokumenter,der fremkommer i forbindelse med enpatients behandling på et offentligt syge-hus, har været taget op til mere indgåen-de behandling i en arbejdsgruppe, somudvalget har nedsat til overvejelse af desærlige problemer omkring patientersadgang til at blive gjort bekendt medindførelser i deres sygejournaler. Rap-porten fra denne arbejdsgruppe er opta-get i betænkningen side 417ff.

I overensstemmelse med indstillingenfra denne arbejdsgruppe har udvalgetikke ment at burde stille forslag om ind-sættelse af en særlig undtagelsesbestem-melse for sager om patient- og klientbe-handling. Det fremhæves imidlertid, atspørgsmålet i det væsentlige alene harpraktisk betydning i forhold til reglerneom partsoffentlighed, idet lovens almin-delige undtagelsesbestemmelser til be-skyttelse af privatlivets fred under alleomstændigheder vil medføre, at der næ-sten aldrig vil være adgang til alminde-lig offentlighed i sådanne sager.

Særlig undtagelsesbestemmelse for offent-lig registervirksomhed?Den netop gennemførte lovgivning omoffentlige myndigheders registre, der bl.-a. indeholder regler om den registrere-des og andres adgang til at gøre sig be-kendt med indholdet af registrerede op-lysninger, gør det nødvendigt at sikre, atoffentlighedslovens anvendelsesområdefastlægges på en sådan måde, at derhverken opstår regelkonflikter eller util-sigtet efterlades tomrum mellem de tolovkomplekser.

Udvalget giver her udtryk for denprincipielle opfattelse, at offentlighedslo-ven bør gælde for indførelser i de regi-stre, der ikke omfattes af registerloven,eller for hvilke der heller ikke i øvrigtmåtte være fastsat særregler om den re-gistreredes eller andres adgang til at bli-ve gjort bekendt med de registrerede op-lysninger.

Loven om offentlige myndighedersregistre omfatter som udgangspunkt ale-ne registre, der føres ved hjælp af elek-tronisk databehandling, jfr. herved lo-vens § 3. Efter udvalgets opfattelse børman derfor lade offentlighedsloven om-

fatte indførelser i administrative myn-digheders manuelt betjente registre. Idenne forbindelse bemærkes, at udvalget(i betænkningens kapitel X) stiller for-slag om indsættelse af en generel be-stemmelse i offentlighedsloven, hvorefterden, hvis personlige forhold er omtalt iet dokument, der er indsendt til eller op-rettet af en forvaltningsmyndighed, kanforlange at blive gjort bekendt med op-lysningerne herom i samme omfang somen s a g s p a r t e r , s e lovudkastets § 1 1 , stk.4. Denne bestemmelse indebærer bl. a.,at reglerne om den registreredes adgangtil at blive gjort bekendt med de oplys-ninger, der indeholdes om hans forholdi et register, der føres for en forvalt-ningsmyndighed, bliver principielt densamme, hvad enten registreringen foreta-ges manuelt eller ved anvendelse af edb,se herved § 13 i loven om offentligemyndigheders registre.

Loven om offentlige myndighedersregistre omfatter ikke ethvert edb-register, der føres for en forvaltnings-myndighed, men kun sådanne registre,som indeholder personoplysninger. Ioverensstemmelse med udvalgets princi-pielle opfattelse burde offentlighedslo-ven herefter foruden indførelser i manu-elle registre omfatte indførelser i edb-registre, der ikke indeholder personop-lysninger. Denne konsekvens har udval-get imidlertid ikke ment at kunne drage.

På den ene side må det erkendes, atden praktiske gennemførelse af en umid-delbar adgang til at blive gjort bekendtmed indførelser i edb-registre giver an-ledning til særlige, i overvejende gradtekniske, problemer. Da en udvidelse afoffentlighedslovens anvendelsesområdetil også at omfatte administrative myn-digheders edb-registre uden personoplys-ninger endvidere næppe ville være afstørre praktisk interesse, har udvalgetikke ment at burde stille forslag herom.

På den anden side er der imidlertid enenkelt gruppe af edb-registre, der føresfor administrative myndigheder, som påblot lidt længere sigt må forventes at fåstigende praktisk betydning, og som detaf hensyn til offentlighedslovens admini-stration må anses for påkrævet at ind-drage under denne lovs væsentligt merevidtgående regler om adgang for andre

17

end den registrerede til at gøre sig be-kendt med registerindholdet. Det drejersig om tilfælde, hvor en forvaltnings-myndigheds journalisering af ind- ogudgående post foretages ved hjælp afedb.

På baggrund af det anførte foreslårudvalget herefter indsat en udtrykkeligbestemmelse, hvorefter offentlighedslo-ven ikke skal gælde for indførelser i re-gistre eller andre systematiserede forteg-nelser, bortset fra journaler m. v., hvorder gøres brug af elektronisk databe-handling, se lovudkastets § 5, stk. 2.

Særlig undtagelsesbestemmelse for detoffentliges forretningsvirksomhed?Med udgangspunkt i finansministerietsbekendtgørelse nr. 159 af 25. marts 1974,hvorefter dokumenter i sager om statsli-ge myndigheders indkøbsaftaler i med-før af offentlighedslovens § 2, stk. 4, ge-nerelt er undtaget fra offentlighedensadgang til aktindsigt, har udvalget ende-lig overvejet, om sager vedrørende udø-velse af offentlig forretningsvirksomhedgenerelt bør holdes uden for lovens an-vendelsesområde. Efter udvalgets opfat-telse må dette spørgsmål besvares be-nægtende, idet undtagelsesbehovet pådette område må anses for tilstrækkeligttilgodeset ved undtagelsesbestemmelsersvarende til den gældende lovs § 2, stk.2, nr. 3, smh. med § 2, stk. 4.

d. Sager om lovgivning, jfr. den gældendelovs § 6, stk. 2.Den gældende lovs § 6, stk. 2, indehol-der en tidsbegrænset undtagelse, idet be-gæringer om aktindsigt i sager om lov-givning først skal imødekommes, nårlovforslaget er fremsat for folketinget.Udvalget finder det utvivlsomt, at dehensyn, der ligger til grund for dennebestemmelse, gør det nødvendigt at be-vare den i forbindelse med lovrevisio-nen. Der stilles derfor alene et redaktio-nelt begrundet forslag om en ændret af-fattelse af bestemmelsen, således at detpræciseres, at der kun er adgang til atblive gjort bekendt med dokumenterne ien lovsag, for så vidt lovforslag fremsæt-tes for folketinget, se lovudkastets § 2,stk. 2.

e. Andre tilfælde.Der stilles ikke i øvrigt forslag om ind-sættelse af yderligere undtagelsesbestem-melser for hele sagsområder, men udval-get forudsætter, at bestemmelser svaren-de til den gældende lovs § 2, stk. 4 (omadgang til at fastsætte sådanne undtagel-ser ved bekendtgørelse), § 13, stk. 4 (omforholdet til anden lovgivning) og § 14(om forholdet til Færøerne) opretholdes,se i overensstemmelse hermed bestem-melserne i lovudkastets § 3, stk. 1, hen-holdsvis § 14, stk. 4, og § 15.

Om bestemmelsen i den gældendelovs § 7, hvorefter visse af lovgivningensbestemmelser om tavshedspligt for per-soner, der virker i offentlig tjeneste ellerhverv, medfører indskrænkning i adgan-gen til aktindsigt efter offentlighedslo-ven, henvises til betænkningens kapitelXI (nedenfor under pkt. 11).

6. Betænkningens kapitel VI vedrørerspørgsmålet om, hvilke betingelser den,der begærer aktindsigt, skal opfylde for atudnytte lovens ordning.Den gældende lov indeholder heromalene bestemmelsen i § 1, stk. 2, hvoref-ter en begæring om aktindsigt skal »an-give den sag, hvis dokumenter den på-gældende ønsker at blive gjort bekendtmed«. Denne bestemmelse har ofte væ-ret anført som baggrunden for en ho-vedanke imod den gældende lov - ogsom en væsentlig grund til den beskednebrug, pressens repræsentanter gennem-gående synes at have gjort af loven -nemlig at loven kun giver adgang til ak-tindsigt i forhold til dokumenter ellersager, hvis eksistens den, der fremsætterbegæringen, på forhånd har kendskabtil, hvorimod der ikke - som i Sverigeog Norge - åbnes mulighed for en lø-bende gennemgang af indgående post.

I overensstemmelse hermed er hoved-vægten i dette kapitel lagt på en behand-ling af denne problemstilling, dvs. på endrøftelse af mulighederne for i forbin-delse med lovens revision at gennemføreet mere effektivt offentlighedsprincip,der som i de øvrige nordiske lande mu-liggør en løbende orientering af befolk-ningen fra pressens side om, hvilke sagerder indgår til administrative myndighe-der. Udvalget giver her udtryk for den

18

principielle opfattelse, at det må ansesfor ønskeligt, at der i forbindelse medlovens revision søges fastsat regler, der ihøjere grad end den gældende ordninggiver mulighed for en sådan informati-onssøgning, men det understreges samti-dig, at en nyordning med det angivnesigte bør udformes under rimelig hen-syntagen til væsentlige administrativemodhensyn, herunder navnlig hensynettil at undgå en øget formalisering af denoffentlige forvaltning med væsentligeøkonomiske, personalemæssige ellerstrukturelle virkninger til følge.

Med udgangspunkt i denne principiel-le opfattelse har udvalget foretaget enindgående vurdering af forskellige, muli-ge løsningsmodeller, således (1) en ord-ning, hvor der sker daglig fremlæggelsetil gennemsyn af indgående post (som ide svenske departementer), (2) en ord-ning, hvorefter der åbnes adgang for en-hver til at gennemse myndighedernesjournaler, og (3) en ordning, hvorefteroffentligheden får adgang til, som i deandre nordiske lande, at gennemse enfortegnelse over, hvilke dokumenter deren bestemt dag er indgået til en forvalt-ningsmyndighed (postliste-ordning).

Udvalget stiller herefter forslag om, aten ordning med fremlæggelse af postlis-ter søges etableret i forbindelse med of-fentlighedslovens revision, men kun i detomfang ordningen kan forventes udnyt-tet af offentligheden, herunder navnligaf pressen. Efter udvalgets forslag børder som et første skridt søges etableretforsøgsordninger for enkelte udvalgtemyndigheder inden for centraladmini-strationen efter forhandling med pres-sens organisationer. Pressens repræsen-tanter i udvalget har som en foreløbigvurdering givet udtryk for, at en sådanforsøgsordning formentlig bør omfatte ihvert fald 4 ministerier og har her navn-lig peget på følgende ministerier somdem, der umiddelbart frembyder størstinteresse: arbejdsministeriet, socialmini-steriet, miljøministeriet, undervisnings-ministeriet, indenrigsministeriet, justits-ministeriet, ministeriet for offentlige ar-bejder og kulturministeriet. Der henvisesi øvrigt til lovudkastets § 6.

Specielt for så vidt angår kommuner-ne, peger udvalget på, at de gældende

journaliseringsrutiner frembyder betyde-lige indbyrdes forskelle. Der anvendessåledes ikke alene forskellige journalsy-stemer, men også omfanget af journali-seringen og dennes tilrettelæggelse i øv-rigt varierer ikke blot fra kommune tilkommune, men også inden for den en-kelte kommune. Der er i udvalget enig-hed om, at der som følge af de nævnteforhold ikke foreløbig vil være den for-nødne administrative baggrund for atindføre en postlisteordning for kommu-nerne.

Det fremhæves imidlertid, at hensynettil at tilvejebringe et bedre grundlag foren udvidet informationssøgning i for-hold til kommunalforvaltningen megetvel kan tænkes tilgodeset på andre må-der end dem, der ovenfor er skitseretmed særligt henblik på statsforvaltnin-gen. Opmærksomheden henledes i denneforbindelse på det forslag om en udvidetadgang til at blive gjort bekendt medkommunalbestyrelsernes dagsordener ogbeslutningsprotokoller, der indeholdes iden tidligere omtalte Redegørelse omKommunalt Nærdemokrati, og som ergennemført ved lov nr. 695 af 21. de-cember 1977. Det bemærkes, at gennem-førelsen af disse forslag i og for sig in-debærer en lige så hensigtsmæssig ad-gang for pressen til informationssøgningsom en postlisteordning. Bortset herframener udvalget ikke at burde tage stil-ling til de synspunkter, der er kommettil udtryk i den nævnte redegørelse. Mendet fremhæves, at redegørelsen illustre-rer, at spørgsmålet om, hvorvidt og i gi-vet fald på hvilken måde der i forholdtil kommunerne bør tilvejebringes ad-gang til en øget informationssøgning,ikke kan løses endeligt inden for ram-merne af offentlighedsudvalgets arbejde,men at det bør vurderes i en brederesammenhæng, der berører centrale pro-blemstillinger i relation til den kommu-nale styrelseslovgivning.

Uanset det anførte finder udvalgetdog ikke tilstrækkeligt grundlag for påforhånd at udelukke muligheden af, atindførelse af en postlisteordning i kom-munerne i hvert fald i et vist omfangmed tiden kan vise sig som en praktiskmulig og hensigtsmæssig løsning på in-formationssøgningsbehovet, f. eks. i for-

19

hold til enkelte kommuner eller bestemtedele af kommunalforvaltningen. Kom-munerne er derfor ikke undtaget fra denforeslåede bemyndigelsesbestemmelse,men kompetencen til at træffe bestem-melse herom i forhold til kommunerneforeslås henlagt til indenrigsministeren.

Udover dette hovedspørgsmål behand-les i dette kapitel også forskellige andre,mere underordnede spørgsmål om, hvor-vidt den, der begærer aktindsigt, skalopfylde visse betingelser for at kunneudnytte offentlighedsordningen. Der rej-ses således spørgsmål om, hvorvidt detbør kræves, at den, der ønsker aktind-sigt, er dansk statsborger eller dog er bo-siddende her i landet, og om der børstilles særlige formkrav til en begæringom aktindsigt. Udvalget besvarer, i over-enstemmelse med hvad der følger af dengældende lov, begge disse spørgsmål be-nægtende.

Udvalget anser det heller ikke for på-krævet, at der fastsættes en særlig nedrealdersgrænse som betingelse for at kun-ne udnytte adgangen til aktindsigt, ellerat der, således som offentlighedskom-missionen i sin tid foreslog det, tilveje-bringes hjemmel for at afvise en begæ-ring om aktindsigt, når det er åbenbart,at den pågældende ikke har nogen rime-lig interesse i, at begæringen imødekom-mes. Mangelen på udtrykkelige bestem-melser om disse forhold har ikke givetanledning til vanskeligheder i praksis, oghvis der skulle forekomme klare tilfældeaf misbrug - f. eks. i form af begæringerom aktindsigt, der udelukkende fremsæt-tes i chikanøst øjemed - vil disse efterudvalgets opfattelse kunne imødegås og-så uden udtrykkelig hjemmel i kraft afretsordenens almindelige regler.

7. Betænkningens kapitel VIIbehandler spørgsmålet om genstandenfor adgangen til aktindsigt eller, medandre ord, spørgsmålet om, hvad det er,man efter loven har krav på at blive gjortbekendt med.

a. Dokumentbegrebet.

Aktindsigtens genstand betegnes i dengældende lov som »dokumenter« udennogen nærmere definition af dette ud-tryk. Som det fremgår af beskrivelsen af

gældende ret, er dette udtryk blevet for-stået i en forholdsvis vid betydning. Detomfatter således foruden skriftstykkerogså andre aktstykker (f. eks. tegninger,kort og fotografier) samt som udgangs-punkt andet materiale, der fungerer somsurrogat for skrift- og aktstykker, såledesi hvert fald båndoptagelser.

Det er udvalgets opfattelse, at denfastlæggelse af dokumentbegrebet, derhar fundet sted i praksis efter den gæl-dende lov, har virket tilfredsstillende, ogat der ikke i forbindelse med lovens re-vision kan antages at være behov for entydeliggørelse af begrebets rækkevidde.På et enkelt punkt, hvor lovens række-vidde også i praksis har givet anledningtil tvivl, mener udvalget dog at burdeforeslå en præcisering. Det drejer sig omoplysninger, der opbevares ved anven-delse af elektronisk databehandling.Som tidligere nævnt, foreslår udvalgether indsat en ny bestemmelse, hvorefterindførelser i registre eller andre systema-tiserede fortegnelser, hvor der gøres brugaf elektronisk databehandling, ikke an-ses for dokumenter i lovens forstand(lovudkastets § 5, stk. 2). Der henvises iøvrigt til bemærkningerne ovenfor underpkt. 5 om forholdet mellem offentlig-hedsloven og den nu gennemførte lovom offentlige myndigheders registre.

Efter den gældende lov er det ikkeethvert dokument i den ovenfor angivneforstand, der er eller har været i enmyndigheds besiddelse, som omfattes afadgangen til aktindsigt. Omfattet er fordet første kun dokumenter, der har ka-rakter af aktstykker (i modsætning tilf. eks. dokumenter, der blot indleveres tilopbevaring eller befordring, eller somalene gøres til genstand for en tekniskbearbejdning, f. eks. stempling, legalise-ring eller lignende).

Offentlighedsloven er dernæst ikkefundet at være til hinder for, at der skerudskillelse af aktstykker som led i engenerel kassationsproces eller i konkretetilfælde, hvor dokumentets fremsendelseberor på en åbenbar misforståelse, medden virkning, at dokumentet unddragesadgangen til aktindsigt. På begge punk-ter er det udvalgets opfattelse, at der ik-ke er behov for en særskilt udtrykkeligregulering, men den gældende retstil-

20

stand forudsættes i det hele opretholdtuændret i forbindelse med lovrevisionen.Det samme gælder spørgsmålet om, hvil-ke dokumenter der skal anses for omfat-tet af en begæring om aktindsigt, der erformuleret som et ønske om at blivegjort bekendt med ikke et bestemt doku-ment, men med alle dokumenter, dervedrører en nærmere angiven sag.

b. Pligten til at gøre notat om og til atekstrahere konkrete faktiske oplysningeraf væsentlig betydning.Offentlighedsloven hjemler principieltkun adgang til at blive gjort bekendtmed foreliggende dokumenter. Myndig-hederne er normalt ikke forpligtet til atudarbejde særligt materiale til imøde-kommelse af offentlighedens eller par-ters ønske om orientering om verserendeeller afsluttede sager.

I den gældende lov er dette udgangs-punkt kun undergivet den begrænsning,der følger af lovens § 4. Denne bestem-melse fastsætter, at »såfremt der mundt-ligt meddeles en myndighed faktiske op-lysninger af væsentlig betydning for ensags afgørelse, skal der gøres notat her-om på en sådan måde, at oplysningernekan meddeles i overensstemmelse medbestemmelserne i denne lov«.

Denne bestemmelse er navnlig i denjuridiske litteratur, men - i hvert faldtildels - også i praksis, blevet tillagt enlangt videre rækkevidde, end dens ord-lyd umiddelbart tilsiger. Bestemmelsenantages således ikke blot at forpligtemyndighederne til at gøre notat om fak-tiske oplysninger af væsentlig betydningfor sagens afgørelse, der meddeles ude-fra (»notatpligten«) - den antages også athjemle en adgang for den, der begæreraktindsigt, til at blive gjort bekendt medprincipielt enhver konkret faktisk oplys-ning af væsentlig betydning, der alenefremgår af den del af det skriftlige afgø-relsesgrundlag, der generelt er unddragetaktindsigt, navnlig internt arbejdsmateri-ale, således at der i givet fald må udar-bejdes uddrag heraf, der gengiver ind-holdet af de pågældende oplysninger(»ekstraheringspligten «).

Efter udvalgets opfattelse bør bestem-melsen i den gældende lovs § 4 i forbin-delse med lovens revision præciseres,

således at dens formulering i højere gradafspejler den praksis, der har udvikletsig om rækkevidden af notatpligten. Ud-valget finder endvidere, at spørgsmåletom den såkaldte »ekstraheringspligt«bør gøres til genstand for en selvstændigog udtrykkelig regulering i selve lovteks-ten.

Notatpligten.For så vidt angår notatpligten, bør detefter udvalgets opfattelse fastholdes, atdenne, som efter gældende ret, begræn-ses til at angå faktiske oplysninger (imodsætning til vurderinger eller tilken-degivelser af standpunkter) af væsentligbetydning. I førstnævnte henseende fore-slås det imidlertid tydeliggjort, at dermed faktiske oplysninger sigtes til oplys-ninger, der vedrører en sags bevismæssi-ge grundlag, eller i øvrigt tilvejebringesfor-at skabe klarhed med hensyn til ensags faktiske omstændigheder.

Det foreslås endvidere udtrykkeligtfastsat, at notatpligten ikke blot gælderoplysninger, der mundtligt meddelesudefra, men også oplysninger, der tilve-jebringes på anden tilsvarende måde (f.eks. ved en besigtigelse).

Det er endelig udvalgets opfattelse, atnotatpligten principielt bør gælde forsamtlige de sagstyper, der omfattes afloven, men at der i forbindelse med lo-vens revision bør tilvejebringes hjemmelfor administrativt at undtage faktisk for-valtningsvirksomhed, jfr. herved ogsåovenfor under pkt. 5.c.

Der henvises i øvrigt til bestemmelseni lovudkastets § 8.

Ekstraheringspligten.For så vidt angår ekstraheringspligtengiver udvalget udtryk for den opfattelse,at der bør være adgang til at blive gjortbekendt med enhver oplysning vedrø-rende en sags faktiske omstændigheder,uanset på hvilken måde myndigheden erkommet i besiddelse af oplysningen, oguanset hvor den er gengivet blandt sa-gens akter. Begrænsninger i adgangen tilat blive gjort bekendt med sådanne op-lysninger bør kun accepteres, for så vidtde kan begrundes i oplysningernes ind-hold, dvs. bør kun kunne gennemføresmed hjemmel i bestemmelser svarende

21

til den gældende lovs §§ 2 og 10. I detomfang sådanne oplysninger alene frem-går af dokumenter, der i øvrigt efter de-res karakter generelt er unddraget ad-gangen til aktindsigt (f. eks. interne ar-bejdsdokumenter, brevveksling med sag-kyndige, ministermødenotater, doku-menter fra tiden før lovens ikrafttrædenetc.) bør oplysningerne derfor ekstrahe-res. Ekstraheringspligten bør dog - somnotatpligten - kun gælde oplysninger,der tillægges væsentlig betydning.

Af lovtekniske grunde er bestemmel-ser om ekstraheringspligten, udformetefter disse retningslinier, indsat i hver afde paragraffer, der undtager bestemtedokumenttyper fra adgangen til aktind-sigt, se således lovudkastets § 9, stk. 2,jfr. stk. 1, nr. 2, § 10, stk. 2, og § 14, stk.2.

c. Lovens rækkevidde tilbage i tiden -gamle dokumenter.Efter den gældende lovs § 13, stk. 2,kommer loven ikke til anvendelse på do-kumenter, der er udfærdiget af en myn-dighed eller er kommet i en« myndighedsbesiddelse før lovens ikrafttræden den 1.januar 1971. Udvalget foreslår dennebestemmelse opretholdt, dog således atdet præciseres, at der også i forhold tilsådanne dokumenter gælder en pligt til igivet fald at ekstrahere konkrete faktiskeoplysninger af væsentlig betydning, selovudkastets §14, stk. 2.

8. Betænkningens kapitel VIIIindeholder nogle principielle synspunkterpå, hvorledes undtagelsesbestemmelsernefra offentlighedsprincippet i lovtekniskhenseende bør udformes.

I de overvejelser, der gik forud forgennemførelsen af offentlighedslovene iDanmark og i Norge, men også underde aktuelle reformovervejelser i Sverige,der har strakt sig over den sidste halvesnes år, er et af de centrale, principiellespørgsmål, om lovens undtagelsesbe-stemmelser fortrinsvis bør søges udfor-met som en udførlig opregning(»enumeration«) af de typer af dokumen-ter og sager, der generelt er undtaget fraoffentlighedsprincippet - se som et ek-sempel herpå den gældende lovs § 5;eller om man i stedet bør foretrække en

forholdsvis kortfattet, abstrakt angivelseaf de forskellige hensyn, dei efter etkonkret skøn kan begrunde, at aktind-sigt nægtes - se som eksempel på sådan-ne standardprægede undtagelsesbestem-melser åen gældende lovs § 2 og § 10.

For en umiddelbar betragtning kanvalget mellem disse to lovtekniske alter-nativer forekomme let.

En lovgivning, der indeholder en de-tailleret og udtømmende opregning af dedokumenter, der er unddraget adgangentil aktindsigt, er langt lettere at admini-strere for myndighederne, idet de frita-ges for løbende at skulle tage stilling tilde ofte komplicerede skønsspørgsmål,der ustandselig frembyder sig til afgørel-se, hvis undtagelsesadgangen i stedetskal bero på en konkret afvejning afmodstående hensyn. Også for publikumsynes en sådan ordning at måtte fore-trækkes; den muliggør, at den, der be-gærer aktindsigt, normalt kan få en af-gørelse med det samme, og den giveroffentligheden bedre muligheder for påforhånd at bedømme, hvilke dokumenterder er undergivet adgangen til aktind-sigt.

En detailleret opregning i selve lov-teksten af undtagne dokumenter er imid-lertid yderst vanskelig at gennemføreuden et indgående erfaringsgrundlagmed hensyn til offentlighedsprincippetsvirkninger på de forskellige sagsområ-der, ligesom en sådan løsning i lovtek-nisk henseende stiller langt større kravend affattelsen af standardprægede und-tagelsesbestemmelser, der netop udfor-mes med henblik på efterfølgende atkunne tilpasses konkrete situationer.

Vanskeligheden ved på forhånd at for-udse alle de tilfælde, hvor dokumenterbør være undtaget fra offentlighedsprin-cippet, indebærer endvidere en nærlig-gende risiko for, at undtagelserne stræk-kes videre end, hvad der efter et konkretskøn i det enkelte tilfælde er begrundel-se for; tendensen hertil vil selvsagt blivemere udtalt, jo mindre der kan byggespå et konkret erfaringsgrundlag ved ud-formningen af bestemmelserne. Om-vendt vil det utvivlsomt også kunne fo-rekomme, at dokumenter, der efter deresindhold og funktion bør kunne hemme-ligholdes, på grund af manglende forud-

22

seenhed ikke er omfattet af den udtøm-mende opregning at undtagelserne. En-delig viser erfaringerne fra Sverige, at enudførlig opregning af undtagelserne fraoffentlighedsprincippet let får et uover-skueligt præg over sig, der gør det van-skeligt for såvel publikum som myndig-hederne at anvende systemet, ligesomdet uvægerligt bliver forbundet med enbetydelig grad af stivhed.

Det er udvalgets principielle opfattel-se, at der ved udformningen af undtagel-serne fra offentlighedsprincippet så vidtmuligt bør tilstræbes en præcis angivelseaf, hvilke dokumenter der ikke er under-givet lovens almindelige regler om akt-indsigt. En sådan præcisering er ønske-lig, ikke blot fordi den er forbundet medindlysende administrative fordele, menogså fordi den giver publikum bedre vej-ledning om, hvilke dokumenter der ikkeer adgang til at blive gjort bekendt med.

Udvalget anser det imidlertid ikke formuligt på det nuværende erfaringsmæs-sige grundlag at erstatte den abstrakteangivelse af de hensyn, der efter dengældende lovs § 2 kan berettige myndig-hederne til helt eller delvis at afslå enbegæring om aktindsigt, med en opreg-ning i lovteksten af undtagne dokumen-ter og sagsområder efter svensk mønster.Efter udvalgets opfattelse bør en udfyld-ning af de standardprægede undtagelses-bestemmelser i lovens § 2, i det omfangder findes at være behov herfor på be-stemte sagsområder, ske ved bekendtgø-relse i henhold til en bemyndigelsesbe-stemmelse svarende til den gældendelovs § 2, stk. 4 (se lovudkastets § 3, stk.1).

Derimod bør det efter udvalgets op-fattelse indgående overvejes, om det vilvære muligt at præcisere affattelsen afde enkelte led i undtagelsesbestemmel-serne i lovens § 2 (og § 10), og om der ipraksis har vist sig behov for en udbyg-ning af disse bestemmelser med nye til-fældegrupper. Herom henvises til be-tænkningens kapitler X og XIII.

Det er almindeligt at fremhæve, at enaf de mere markante forskelle mellemoffentlighedslovgivningerne i de nordi-ske lande netop ligger i udformningen afundtagelsesbestemmelserne. Den svenskeoffentlighedslovgivning indeholder et af

3

de mest vidtgående eksempler på engennemførelse af enumerationsprincip-pet, der kendes, hvorimod der både iDanmark og i Norge synes at have væ-ret almindelig enighed om, at undtagel-sesbestemmelserne gennemgående børudformes mere generelt end i svensk ret,således at det i højere grad overlades tilmyndighederne efter et konkret skøn ihenhold til mere standardprægede und-tagelsesbestemmelser at afgøre, hvilkedokumenter der ikke bør være undergi-vet adgang til aktindsigt. Det kan derforvære af interesse at nævne, at det i be-tænkningens kapitel VIII bl. a. påpeges,at forskellen mellem på den ene side detsvenske system og på den anden side dedansk-norske offentlighedsordninger ik-ke er så stor, som de forskellige ud-gangspunkter umiddelbart lader formo-de, og at udviklingstendensen i alle trelande går i retning af mellemløsninger,der kan medføre en yderligere udvisk-ning af denne forskel.

9. Betænkningens kapitel IX vedrørerspørgsmålet om undtagelse af dokumen-ter fra adgangen til aktindsigt af hensyntil den funktion, dokumentet varetager.Spørgsmålet om adgangen til at gøreundtagelse af hensyn til beskyttelsen afde oplysninger, der indeholdes i et do-kument, er behandlet i betænkningenskapitel X, jfr. også kapitel XI om for-holdet til lovgivningens bestemmelserom tavshedspligt for personer, der virkeri offentlig tjeneste eller hverv.

De af den gældende lovs undtagelses-bestemmelser, der er begrundet i hensy-net til dokumentets funktion, tilsigternavnlig at beskytte myndighedernes inter-ne beslutningsproces og den politiske be-slutningsproces, men tilgodeser også i etvist omfang andre hensyn.

a. Undtagelsesbestemmelser, der tilsigterat beskytte myndighedernes interne be-slutningsproces.Bestemmelserne i den gældende lovs § 5,nr. 3-5, tilsigter alle at beskytte myndig-hedernes interne beslutningsproces. Om-end retstilstanden ikke i alle enkelthederkan siges at være afklaret, ligger undta-gelsesbestemmelsernes principielle ræk-kevidde dog nu fast. Det følger således

23

af bestemmelsen i § 5, nr. 3, smh. medbestemmelserne i nr. 4 og 5, at genstan-den for beskyttelsen er dokumenter, derudarbejdes af en myndighed som interntarbejdsmateriale i forbindelse med ensags behandling, i modsætning til doku-menter, der som led i sagsbehandlingenmodtages fra udenforstående. Undtagel-sesadgangen for en myndigheds internearbejdsdokumenter er dog ikke absolut,men gælder principielt kun så længe,materialet udelukkende danner grundlagfor myndighedens egne interne overvej-elser. Det er derimod uden betydningfor undtagelsesadgangen, om materialetinden for myndigheden benyttes i for-bindelse med andre sager end den, hvor-til det direkte er udarbejdet. Udvekslingaf internt arbejdsmateriale mellem for-skellige enheder inden for samme myn-dighed medfører således ikke, at materi-alet derved undergives adgang til aktind-sigt, i modsætning til, hvad der gælder,hvis der sker afgivelse af sådant materia-le til andre myndigheder eller til uden-forstående i øvrigt som led i en admini-strativ sagsbehandling.

Det almindelige hovedsynspunkt, derligger til grund for undtagelsesbestem-melserne for myndighedernes internearbejdsmateriale i såvel den danske somden norske og den svenske offentlig-hedslovgivning, er, som det i sin tid blevudtrykt i offentlighedskommissionensbetænkning (side 51), at tjenestemænde-ne bør have adgang til ». . . på fri ogformløs måde at foretage deres overvej-elser over sagerne og udføre det forbere-dende arbejde, eventuelt under drøftelsermed kolleger, uden at arbejde underpresset af en offentliggørelse af de i refe-raterne nedfældede betragtninger, sommåske vil skifte i værdi, efterhåndensom sagen skrider frem«.

Efter udvalgets opfattelse må det an-ses for utvivlsomt, at det også i forbin-delse med lovens revision vil være på-krævet af den nævnte grund at bevareen undtagelsesadgang til beskyttelse afmyndighedernes interne beslutningspro-ces. Udvalget finder dog anledning til atpåpege, at en sådan undtagelsesadgangikke blot tjener til at beskytte de enkelteembedsmænd mod, at deres interne rådog vurderinger gøres offentligt tilgænge-

lige, men også mere i almindelighed bi-drager til at forhindre samarbejds- ogloyalitetskonflikter mellem den politiskeledelse af forvaltningen og embedsmæn-dene som følge af, at meningsforskellemed hensyn til en sags interne behand-ling eller afgørelse bliver gjort til gen-stand for offentlig omtale.

Udvalget finder imidlertid, at de ind-vundne erfaringer med lovens anvendel-se i praksis kan give anledning til nær-mere at overveje, om undtagelsesbestem-melserne i den gældende lovs § 5, nr.3-5, har fået en tilfredsstillende udform-ning. De spørgsmål, som udvalget heref-ter har taget op til mere indgående vur-dering, er dels, hvilke typer af dokumen-ter der som internt arbejdsmateriale børvære undtaget fra adgangen til aktind-sigt, dels i hvilket omfang afgivelse afinterne arbejdsdokumenter til udenfor-stående bør bevirke, at adgangen til atundtage dokumenterne som internt ar-bejdsmateriale bortfalder.

Begrebet »interne arbejdsdokumenter« -negativ definition.Efter udvalgets opfattelse må man vedfastlæggelsen af begrebet »internt ar-bejdsmateriale« tage sit udgangspunkt ide almindelige hensyn, der begrunderadgangen til at gøre undtagelse fra of-fentlighedsprincippet til beskyttelse af enmyndigheds interne beslutningsproces.Denne undtagelsesadgang bør herefterkun omfatte sådanne dokumenter, derudarbejdes af en myndighed som led ien sags behandling, og som enten inde-holder eller på anden måde afspejlermyndighedens egne interne overvejelserom sagens afgørelse eller fortsatte be-handling, eller som det af administrativegrunde vil være betænkeligt at undergiveadgangen til aktindsigt, f. eks. fordi do-kumenterne i så fald til skade for sags-behandlingen i almindelighed må be-frygtes ikke at blive udarbejdet eller ud-arbejdet på en anden måde end hidtil.

Udvalget finder det ikke muligt pågrundlag af dette hovedsynspunkt atgive en positiv formulering af begrebet»interne arbejdsdokumenter«, idet af-grænsningen navnlig i forhold til detsidstnævnte hensyn nødvendigvis måtteblive meget ubestemt. Efter udvalgets

24

opfattelse vil det derfor give en i lovtek-nisk henseende mere tilfredsstillende løs-ning negativt at udskille de typer af do-kumenter, der efter det angivne hoved-synspunkt ikke bør anses som interntarbejdsmateriale, uanset at de udarbej-des af en myndighed som led i en sagsbehandling og ikke afgives til udenfor-stående. Som dokumenter, der herefterikke bør være omfattet af undtagelsesbe-stemmelserne for internt arbejdsmateria-le, peger udvalget på følgende typer:(1) dokumenter, der først udarbejdes

efter, at myndighedens beslutnings-proces er afsluttet, og som tilsigter attjene som bevis for eller på andenmåde autoritativt at fastslå indholdetaf en beslutning vedrørende en sagsafgørelse (»beslutnings-dokumenter«),

(2) dokumenter, der alene indeholder engengivelse af konkrete faktiske op-lysninger, som myndigheden efterden gældende lovs § 4 (lovudkastets§ 8) har haft pligt til at notere,

(3) dokumenter, der udarbejdes af enmyndighed for at tilvejebringe bevis-mæssig eller anden tilsvarende klar-hed med hensyn til en sags faktiskeomstændigheder (»bevisoptagelses-dokumenter«).

Der henvises i øvrigt til lovudkastets §9, stk. 1.

Afgivelse af interne arbejdsdokumenter tiludenforstående.Udformningen af undtagelsesbestemmel-serne i den gældende lovs § 5, nr. 3-5,bygger på det hovedsynspunkt, at brev-veksling mellem forskellige forvaltnings-myndigheder, herunder mellem ministe-rier, principielt bør være undergivet ad-gangen til aktindsigt. Offentlighedskom-missionen fremhævede således i sin tid(betænkningen side 65 f.), at den tillagdedet » . . . stor værdi, at offentligheden fårret til at blive gjort bekendt med de me-ningsforskelle mellem myndighederne,som lægger sig for dagen under behand-lingen af forvaltningssager«. Den for-tolkning, der i praksis anlægges af denævnte bestemmelser, og hvorefter afgi-velse af interne arbejdsdokumenter tiludenforstående som led i en administra-tiv sagsbehandling bevirker, at materia-let undergives adgang til aktindsigt, må

da også ses på baggrund af dette almin-delige hovedsynspunkt.

Udvalget tillægger det væsentlig be-tydning, at offentlighedslovens række-vidde i denne henseende principielt fast-holdes. Efter udvalgets opfattelse bør detogså fortsat gælde som et almindeligtudgangspunkt, at udveksling af interntarbejdsmateriale mellem forskelligemyndigheder som led i en sags behand-ling bevirker, at materialet undergivesaktindsigt efter lovens almindelige reg-ler. I modsat fald ville det nævnte ho-vedsynspunkt let blive udhulet, idet ud-veksling af sådant materiale da kunnebefrygtes - navnlig som et led i høringer- at erstatte afgivelsen af formelige udta-lelser.

På den anden side må det erkendes, aten helt konsekvent fastholden af ud-gangspunktet, der i øvrigt savner side-stykke i den norske og den svenske of-fentlighedslovgivning, ville føre til uri-melige resultater. I en række af de udta-lelser, som udvalget har modtaget i an-ledning af den høring af samtlige mini-sterier og styrelser, som udvalget hargennemført, er der endvidere givet ud-tryk for væsentlige betænkeligheder overfor den praksis, der har udviklet sig om-kring bestemmelserne i den gældendelovs § 5, nr. 3-5, idet det befrygtes, atden kan komme til at virke som enhæmsko for udviklingen af hensigtsmæs-sige administrative samarbejdsformer,herunder for opbygningen af nye admi-nistrative strukturer. Efter udvalgets op-fattelse må der i et vist omfang givesdenne kritik medhold.

På baggrund af det anførte foreslårudvalget, at man i forbindelse med lo-vens revision udtrykkeligt lovfæster,hvad der også efter gældende ret er ud-gangspunktet, nemlig at interne arbejds-dokumenter, der som led i en sags be-handling udveksles mellem forskelligeforvaltningsmyndigheder eller i øvrigtafgives til udenforstående, derefter ikkekan undtages fra adgangen til aktindsigtsom internt arbejdsmateriale. Samtidigforeslås det imidlertid også at lovfæstenogle modifikationer i dette udgangs-punkt for tilfælde, hvor det af hensyn tilen myndigheds forsvarlige behandling afen sag er påkrævet, at en anden myndig-

25

heds interne arbejdsmateriale stilles tilrådighed, eller hvor adgangen til aktind-sigt i øvrigt ville indebære en ikke rime-ligt begrundet offentliggørelse af forvalt-ningsmyndighedernes interne beslut-ningsproces.

Forholdet må efter udvalgets opfattel-se bedømmes på denne måde i tilfælde,hvor afgivelsen har været påkrævet afhensyn til opfyldelsen af en lovhjemlet ud-leveringspligt. Spørgsmålet synes i hidti-dig praksis stort set kun at have været afbetydning i forhold til sygehusjournaler.Som tidligere omtalt har udvalget nedsaten særlig arbejdsgruppe til behandlingaf problemerne omkring patienters ad-gang til at blive gjort bekendt med ind-førelser i deres sygehusjournaler. Ar-bejdsgruppen har indstillet, at sygehus-journaler i det relativt begrænsede om-fang, de er undergivet en lovhjemlet ud-leveringspligt, bør bevare deres karakteraf internt arbejdsmateriale trods afgivel-sen. Udvalget har kunnet tilslutte sigdenne indstilling. Tilsvarende regler børgælde andre former for internt arbejds-materiale.

Endvidere finder udvalget, at internearbejdsdokumenter bør kunne afgives tiludenforstående uden derved at blive un-dergivet adgang til aktindsigt i tilfælde,hvor afgivelsen må anses for påkrævet afhensyn til udøvelsen af offentlig kontrol-virksomhed, herunder ved behandlingen afklagesager.

Endelig foreslår udvalget en tilsvaren-de undtagelsesadgang for interne ar-bejdsdokumenter i det omfang, afgivel-sen har været påkrævet af hensyn til gen-nemførelsen af et internt præget samar-bejde med andre myndigheder eller i øv-rigt med udenforstående, der må ansesfor rimeligt begrundet i sagens karakter.Denne undtagelsesadgang er navnligtænkt anvendelig i tilfælde, hvor beslut-ningsprocessen i forbindelse med be-handlingen af en bestemt sag reelt er op-delt på flere myndigheder eller, hvor detunder en sags behandling viser sig på-krævet mere uformelt at inddrage andremyndigheder eller udenforstående i øv-rigt i beslutningsprocessen.

Der henvises i det hele til lovudkastets§ 9, stk. 3.

På sagsområder, hvor det jævnlig vilblive aktuelt at udveksle interne arbejds-dokumenter, og hvor de foreslåede be-stemmelser vil medføre, at en begæringom aktindsigt desuagtet i almindelighedvil kunne afslås, bør der være mulighedfor at fastsætte generelle undtagelsesbe-stemmelser ved bekendtgørelse, jfr. her-ved lovudkastets § 3, stk. 1. Dette vil f.-eks. kunne blive aktuelt ved afgivelse afsygehusjournaler fra et sygehus til et an-det, der nu har den pågældende patient ibehandling.

Behovet for i visse tilfælde at kunneundtage interne arbejdsdokumenter, dersom led i en sags behandling modtagesaf en forvaltningsmyndighed, kan efterudvalgets opfattelse ikke antages at værebegrænset til internt arbejdsmateriale, derer udarbejdet af en anden forvaltnings-myndighed. Efter omstændighederne sy-nes der således at være et tilsvarendebehov for at kunne undtage forslag, ud-kast og lignende foreløbige dokumenter,4er afgives til en forvaltningsmyndighedaf en myndighed eller institution m. v.,der ikke selv omfattes af loven, f. eks. afet folketingsudvalg eller en interesseor-ganisation. Ikke mindst efter oprettelsenaf de stående folketingsudvalg er engensidig udveksling af internt arbejds-materiale mellem ministerierne og folke-tingsudvalgene blevet mere udbredt. Ud-valget foreslår en udtrykkelig bestem-melse herom optaget i loven, selovudkastets § 9, stk. 4.

Intern brevveksling - særlig inden forkommunalforvaltningen.Efter bestemmelsen i lovudkastets § 9,stk. 3, er det alene udveksling af internearbejdsdokumenter mellem forskelligeforvaltningsmyndigheder og afgivelse afsådant materiale til udenforstående, derbevirker, at forholdet ikke længere om-fattes af den almindelige undtagelsesbe-stemmelse for internt arbejdsmateriale.Det følger heraf, at udveksling af internearbejdsdokumenter mellem forskelligeenheder inden for samme myndighedikke medfører, at materialet herefter un-dergives adgang til aktindsigt. Det frem-går endvidere af bestemmelsen i lovud-kastets § 9, stk. 1, at brevveksling mel-lem forskellige enheder inden for samme

26

myndighed anses som interne arbejdsdo-kumenter.

Det anførte svarer i det hele til, hvadder antages at følge af den gældende lovs§ 5, nr. 4, og udvalget finder det derforikke påkrævet at bevare en selvstændigundtagelsesbestemmelse for »brevveks-ling inden for samme myndighed«.

På tilsvarende måde er det efter ud-valgets opfattelse heller ikke af retligegrunde påkrævet at videreføre dengældende lovs § 5, nr. 5, der undtager»brevveksling mellem en kommunalbe-styrelse og dennes afdelinger, udvalg el-ler andre administrative organer ellermellem disse organer indbyrdes«, somen selvstændig undtagelsesbestemmelse.En sådan bestemmelse er derfor ikkeoptaget i lovudkastet.

Kommunernes repræsentant i udvalgethar ønsket at fremhæve, at man frakommunal side lægger vægt på, at lov-udkastets § 9 suppleres med en bestem-melse, der udtrykkelig fastslår, hvad derforstås ved »en myndighed« på detkommunale område, svarende til dengældende lovs § 5, nr. 5.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til lovudkastets § 9, stk. 1.

b. Undtagelsesbestemmelser, der tilsigterat beskytte den politiske beslutningspro-ces.Afgørelsen af, hvorvidt offentligheds-princippet bør begrænses af hensyn tilden politiske beslutningsproces, beror påen vanskelig afvejning af modstridendehensyn. På den ene side må lovens in-tentioner om at skabe øget kendskab tildet offentliges virksomhed og dermedgive et bedre grundlag for den løbendedebat om offentlige anliggender, erken-des i særlig grad at tage sigte på sager afpolitisk præget karakter. De informati-ons- og kontrolfunktioner, loven tilsigterat tilgodese, vil derfor i væsentlig gradblive undergravet, såfremt dokumenter isager, der behandles på politisk niveau,af hensyn til den politiske beslutnings-proces i større omfang undtages fra ad-gangen til aktindsigt. På den anden sidelader det sig imidlertid ikke bestride, aten ubetinget gennemførelse af offentlig-hedsprincippet i denne henseende ikkevil være forsvarlig, idet den politiske be-

slutningsproces både på statsligt ogkommunalt niveau nødvendigvis fordreret vist mål af fortrolighed.

I den gældende lov er hensynet til denpolitiske beslutningsproces særligt tilgo-deset gennem bestemmelserne i § 5, nr.1, der gør undtagelse fra offentligheds-princippet for »statsrådsprotokoller, refe-rater af møder mellem ministre og doku-menter, der udarbejdes af en myndighedtil brug for sådanne møder«, og § 5, nr.2, der undtager »brevveksling mellem mi-nisterier om lovgivning«. Disse bestem-melser foreslår udvalget opretholdt uæn-dret, se lovudkastets § 10, stk. 1, nr. 1 og2. Det samme gælder bestemmelsen iden gældende lovs § 6, stk. 2, hvorefteradgangen til aktindsigt i sager om lov-givning først indtræder, når lovforslag erfremsat for folketinget, se lovudkastets §2, stk. 2, og ovenfor under pkt. 5. d.

Udvalget stiller ikke forslag om ind-sættelse af yderligere undtagelsesbestem-melser med særligt henblik på en beskyt-telse af den politiske beslutningsproces.Det bemærkes dog, at udvalgets forslagom en vis udvidelse af adgangen til atundtage internt arbejdsmateriale trodsdettes afgivelse til udenforstående (lov-udkastets § 9, stk. 3) også kan få betyd-ning i denne henseende.

c. Andre tilfælde.Udvalget foreslår bestemmelsen i dengældende lovs § 5, nr. 7, hvorefter ad-gangen til aktindsigt ikke omfatter»myndigheders brevveksling med sagkyn-dige Hl brug i retssager eller ved overvejel-se af om retssag bør føres«, videreførtuændret, se lovudkastets § 10, stk. 1, nr.3. Udvalget har overvejet, om bestem-melsen burde udbygges således, at derblev adgang til at undtage brevvekslingmed sagkyndige også i tilfælde, hvorden ikke har sammenhæng med aktuelleeller eventuelle retssager; en sådan udvi-delse ville navnlig have praktisk betyd-ning i forhold til kommunalforvaltnin-gen, hvor det forholdsvis ofte forekom-mer, at navnlig mindre kommuner sersig nødsaget til at søge bistand fra uden-forstående konsulenter, f. eks. landin-spektører eller rådgivende ingeniør- ogarkitektfirmaer, som et led i sagsbehand-lingen. Udvalget har dog været betænke-

27

lig ved at foreslå en sådan udvidelse afundtagelsesadgangen; men det påpeges,at de nye bestemmelser i lovudkastets §9 i hvert fald i et vist omfang vil kunneafhjælpe de praktiske vanskeligheder,som de hidtil gældende regler har givetanledning til på dette område.

Efter den gældende lovs § 5, nr. 8,gælder der endvidere undtagelse fra of-fentlighedsprincippet, for så vidt angår»materiale, der tilvejebringes som grund-lag for udarbejdelse af offentlig statistik«.Udvalget finder det utvivlsomt, at hensy-net til at sikre det offentlige mulighedfor at indhente fuldstændige og rigtigeoplysninger til brug i det angivne øje-med fortsat nødvendiggør en sådan und-tagelsesbestemmelse. Efter udvalgets op-fattelse gør dette hensyn sig imidlertidgældende med ganske samme styrke forindhentning af oplysninger til brug forvidenskabelige, f. eks. sociologiske ellerlægevidenskabelige undersøgelser, ogbestemmelsen foreslås derfor udvidet tilogså at omfatte materiale, der tilvejebrin-ges som grundlag for udarbejdelse af vi-denskabelige undersøgelser, se lovudka-stets §10, stk. 1, nr. 4.

10. Betænkningens kapitel X indehol-der udvalgets overvejelser om undtagel-ser fra offentlighedsprincippet begrundet idokumentets indhold.

a. Bestemmelsernes lovtekniske udform-ning.Udvalget fremhæver indledningvis, atden gældende lovs bestemmelser herom(lovens § 2 og § 5, nr. 6) er karakterise-ret ved at indeholde enten en abstraktbeskrivelse af visse typer af oplysninger,som ikke er undergivet adgang til akt-indsigt, eller en abstrakt angivelse afhensyn, som efter et konkret skøn kanberettige til helt eller delvis at afslå enbegæring om aktindsigt.

Undtagelsesbestemmelser af sidst-nævnte type kan på grund af deres merestandardprægede udformning umiddel-bart forekomme mere vidtgående endde, der direkte angiver, hvilke typer afdokumentoplysninger der ikke er adgangtil at blive gjort bekendt med. Udvalgetpåpeger imidlertid, at en undtagelsesad-gang, der alene bygger på en angivelse

af undtagne typer af dokumentoplysnin-ger, indebærer en risiko for en stærkerebegrænsning af adgangen til aktindsigtend bestemmelser, der indeholder enstandardpræget angivelse af modhensyn,idet de sidstnævnte kun hjemler afslagpå en begæring om aktindsigt, hvis derkan påvises et konkret behov herfor.

På baggrund heraf og i fortsættelse afde synspunkter, der er anført i betænk-ningens kapitel VIII (ovenfor under pkt.8), er det udvalgets opfattelse, at der ik-ke i forbindelse med offentlighedslovensrevision bør foretages nogen mere prin-cipiel ændring af den lovtekniske ud-formning af bestemmelserne i den gæl-dende lovs § 2.

I det omfang, der på specielle sagsom-råder er behov for en præcisering af, atnærmere angivne typer af oplysningerikke er undergivet adgangen til aktind-sigt, bør dette efter udvalgets meningkunne fastsættes administrativt, såledessom der også efter den gældende lovs §2, stk. 4, har været adgang til det. Derhenvises til bestemmelsen i lovudkastets§ 3, stk. 1.

b. De enkelte undtagelsesbestemmelser,herunder generalklausulen i den gældendelovs § 2, stk. 2, nr. 4.Udvalget har foretaget en gennemgangaf de enkelte bestemmelser i den gæl-dende lovs § 2 og § 5, nr. 6, med henblikpå at vurdere, om der i lys af de erfarin-ger, der er indvundet i praksis, er anled-ning til at foreslå formuleringen af dissebestemmelser ændret. Herom henvises tilbemærkningerne til lovudkastets § 11,stk. 1 og 2.

Udvalget har endvidere overvejet, omdet må anses for påkrævet at opretholdeopsamlingsbestemmelsen i den gældendelovs § 2, stk. 2, nr. 4, hvorefter en begæ-ring om aktindsigt kan afslås, » . . . hvisadgangen til at blive gjort bekendt medsagens dokumenter findes at burde vigefor væsentlige hensyn til . . . beskyttelseaf andre interesser, hvor hemmelighol-delse efter forholdets særlige karakter erpåkrævet«.

Udvalget besvarer dette spørgsmål be-kræftende. Det bemærkes i denne for-bindelse, at den nævnte bestemmelse iden gældende lov kun synes at have væ-

28

ret anvendt i forholdsvis begrænset om-fang og i det væsentlige kun til beskyt-telse af interesser, der i forvejen er tilgo-deset ved andre undtagelsesbestemmel-ser, men uden at betingelserne for at an-vende disse har været opfyldt. Udvalgethar i øvrigt lagt vægt påat det ikke på det foreliggende erfa-

ringsmæssige grundlag er muligt meden rimelig grad af sikkerhed at over-skue alle de undtagelsesbehov, der vilkunne opstå i praksis,

at en opsamlingsbestemmelse må ansesfor påkrævet af hensyn til at undgå,at visse meget specielle undtagelsesbe-hov opregnes udtrykkeligt i selve lov-teksten, og

at en opsamlingsbestemmelse giver lo-ven en ønskelig smidighed, således athyppige ændringer af loven undgås.Udvalget ønsker dog samtidig at un-

derstrege, at generalklausulen som hidtilforudsættes anvendt i begrænset omfangog kun, hvor der er et klart behov der-for.

Udvalget har endelig overvejet, omder er behov for indsættelse af yderlige-re undtagelsesklausuler, herunder omgeneralklausulens hidtidige anvendelse ipraksis afspejler et særligt behov herfor.Der stilles dog kun på et enkelt punktforslag om en udbygning af bestemmel-serne i den gældende lovs § 2. Der hen-vises til bestemmelsen i lovudkastets §11, stk. 2, nr. 3, der hjemler undtagelseaf hensyn til »forebyggelse, opklaring ogforfølgning af lovovertrædelser, straf-fuldbyrdelse og lignende samt beskyttel-se af sigtede, vidner eller andre i sagerom strafferetlig eller disciplinær forfølg-ning«. Dette forslag hidrører fra arbejds-gruppen vedrørende spørgsmålet om ad-gang til aktindsigt i sager inden forstrafferetsplejen.

c. Offentlighed - partsoffentlighed - egen-acces.lvTed-u4gangspunkt i en konkret sag (omaktindsigt i »bagmandsrapporten«, jfr.F.O.B. 1974 side 328 ff.), der gav anled-ning til en principiel meningsuoverens-stemmelse mellem folketingets ombuds-mand og justitsministeriet, er udvalgetspecielt blevet anmodet om mere gene-relt at overveje retningslinierne for den

afvejning af modstående hensyn, derforudsættes foretaget efter lovens stan-dardprægede undtagelsesbestemmelser.Spørgsmålet er, om denne afvejning skalforetages abstrakt - dvs. uden hensynta-gen til, hvem der har fremsat begæringenom aktindsigt - eller om også den begæ-rendes individuelle interesse i, at an-modningen imødekommes, skal indgå ivurderingen.

Efter udvalgets opfattelse vil det væreforbundet med væsentlige administrativebetænkeligheder at udforme undtagelses-bestemmelserne svarende til den gælden-de lovs § 2 på en sådan måde, at dersom almindelig regel også skal læggesvægt på den begærendes individuelleinteresse i aktindsigt. Udvalget peger idenne forbindelse bl. a. på, at en sådanordning ville indebære, at myndigheder-ne kom til at arbejde med tre regelsæt:ét for parterne i en forvaltningssag, étfor offentligheden i almindelighed, her-under navnlig pressen, og ét regelsæt fordem, der har en særlig interesse i at bli-ve gjort bekendt med et foreliggende do-kument, uden at denne interesse dog eraf en sådan karakter, at de anses forparter i sagen. Medens myndighederne iden førstnævnte tilfældegruppe i selvepartsforholdet har et forholdsvis veldefi-neret grundlag for at foretage en indivi-duel interesseafvejning, vil det i de sidst-nævnte tilfælde ofte være vanskeligt atvurdere, hvilke typer af individuelle in-teresser der skal afvejes over for de iundtagelsesbestemmelserne nævnte mod-hensyn, og med hvilken styrke sådanneinteresser skal gøre sig gældende for atkunne tages i betragtning.

Det må imidlertid efter udvalgets op-fattelse samtidig erkendes, at der i vissetilfælde er et væsentligt behov for at la-de individuelle interesser indgå i afvej-ningen af de hensyn, der taler for ogimod at imødekomme en foreliggendebegæring om aktindsigt, uden at det vilvære forbundet med særlige vanskelighe-der at foretage en sådan individuel vur-dering.

Dette gælder således i forhold til do-kumentoplysninger vedrørende enkelt-personers forhold, som den, oplysninger-ne angår, ønsker at blive gjort bekendtmed. Udvalget fremhæver, at ønsket om

29

aktindsigt i sådanne tilfælde kan havereelt samme begrundelse som den, derhar ført til at indrømme en videregåendeadgang til aktindsigt for en sags parter,og at en særbestemmelse til imødekom-melse af dette ønske da også vil kunneudformes i nøje overensstemmelse medden almindelige regel om partsoffentlig-hed i lovens § 10, stk. 1. Det bemærkes,at en sådan generel bestemmelse omegen-acces antagelig endvidere i et vistomfang vil gøre det overflødigt at tagestilling til ofte komplicerede spørgsmålom, hvorvidt en person har stilling sompart i en bestemt sag, og derfor ligefremkan virke arbejdsbesparende. Udvalgethenviser i denne forbindelse også til, atdet overalt, hvor man har gennemførteller forberedt lovgivning om register-virksomhed, anses for et meget vigtigtprincip, at registrerede personer skal ha-ve ret til at få oplysninger om, hvad derer registreret om dem (ret til »egen-acces« eller »registerindsigt«).

På baggrund af det anførte foreslårudvalget den gældende lovs § 2 udbyg-get med en særlig bestemmelse, der giverden, hvis personlige forhold er omtalt iet dokument, ret til at blive gjort be-kendt med disse oplysninger efter tilsva-rende regler som dem, der gælder i for-hold til parterne i en forvaltningssag.Der henvises til bestemmelsen i lovudka-stets^ 11, stk. 4.

Den nu gennemførte lov om offentligemyndigheders registre indeholder i § 13almindelige regler om egen-acces til per-sonoplysninger, der er indført i edb-registre. Bestemmelsen i lovudkastets §11, stk. 4, indebærer bl. a., at der princi-pielt kommer til at gælde samme reglerom egen-acces til registrerede personop-lysninger, hvadenten registreringen fore-tages manuelt eller ved hjælp af edb.

11. Betænkningens kapitel XI vedrørerforholdet mellem offentlighedsprincippetog lovgivningens regler om tavshedspligtfor den, der virker i offentlig tjenesteeller hverv.

I forbindelse med gennemførelsen afen lov om offentlighed i forvaltningen erdet nødvendigt at søge tilvejebragt har-moni mellem på den ene side lovgivnin-gens regler om tavshedspligt og på den

anden side offentlighedslovens undtagel-sesbestemmelser. I det omfang, der ikkemed hjemmel i offentlighedslovens und-tagelsesbestemmelser ville kunne givesafslag på en begæring om at blive gjortbekendt med dokumenter, der indehol-der oplysninger, der er undergivet tavs-hedspligt, foreligger der en regelkonflikt,der så vidt muligt bør søges løst på for-hånd eller dog sikres løst efter ensartederetningslinier.

Den gældende lov indeholder da ogsåsom § 7 en bestemmelse, der tilsigter atregulere denne regelkonflikt. Denne be-stemmelse bygger på en sondring mellemlovgivningens »almindelige« og »specielle«forskrifter om tavshedspligt, idet den løs-ning, der anvises, er forskellig alt efter,hvilken type tavshedspligtsforskrifter derer tale om.

Den almindelige tavshedspligt følgernavnlig af bestemmelserne i straffelo-vens § 152 og § 264 b. Disse bestemmel-ser er almindelige tavshedspligtsforskrif-ter i den forstand, at de dels umiddel-bart gælder overalt, hvor der ikke i an-den lovgivning er fastsat regler om tavs-hedspligt, dels ikke selv indeholder no-gen præcis angivelse af tavshedspligtensgenstand, men ved beskrivelsen herafbenytter sig af de standardprægede ud-tryk »hemmelighed«, henholdsvis »pri-vatlivet tilhørende forhold«, hvis nær-mere indhold i betydeligt omfang berorpå en konkret vurdering.

Den konkrete vurdering, der såledeser afgørende for, om et forhold omfattesaf tavshedspligten efter de nævnte be-stemmelser, må imidlertid ofte bero påganske samme afvejning af hensyn somdem, der bør være afgørende for, om enbegæring om aktindsigt skal kunne af-slås. I det omfang, offentlighedslovensundtagelsesbestemmelser udformes somforholdsvis brede standardklausuler,skulle der derfor ikke kunne opstå no-gen konflikt mellem på den ene side of-fentlighedens krav på aktindsigt og påden anden side disse almindelige reglerom tavshedspligt. Og såfremt man desu-agtet tillagde disse tavshedspligtsforskrif-ter betydning som en begrænsning i ad-gangen til aktindsigt, ville offentligheds-ordningen blive gjort illusorisk, fordiman da i virkeligheden ville indrømme

30

myndighederne en skønsmæssig kompe-tence til at give afslag på begæringer omaktindsigt også uden for de tilfælde,hvor dette hjemles i offentlighedslovensundtagelsesbestemmelser. Dette er bag-grunden for bestemmelsen i den gælden-de lovs § 7, 2. pkt., der fastslår, at denalmindelige tavshedspligt efter straffelo-ven ikke begrænser pligten til at medde-le aktindsigt efter offentlighedslovensregler.

De almindelige regler om tavsheds-pligt i straffelovens § 152 og § 264 bsuppleres af et forholdsvis stort antaltavshedspligtsforskrifter i anden lovgiv-ning. Begrundelsen for indsættelsen afsådanne forskrifter i særlovgivningenkan være forskellig, men de vil typiskvære motiveret af et ønske om at præci-sere omfanget af tavshedspligten efterstraffelovens § 152 i form af en nærmereog bindende angivelse af, hvilke typer afoplysninger der er undergivet tavsheds-pligt efter den nævnte bestemmelse. Be-stemmelsen i den gældende lovs § 7, 1.pkt., tilsigter at løse det regelkryds-ningsproblem, der let vil kunne opståmellem sådanne tavshedspligtsforskrifterog offentlighedslovens standardprægedeundtagelsesbestemmelser, ved at fastsæt-te, at en begæring om aktindsigt altid -dvs. uden at der skal foretages en kon-kret vurdering, som tilfældet ellers er detefter den gældende lovs § 2 - kan afslås,i det omfang det eller de pågældendedokumenter indeholder oplysninger, somer omfattet af en speciel tavshedspligt.

Tankegangen bag denne løsning erformentlig følgende: Lovgivningens spe-cielle tavshedspligtsforskrifter må anta-ges at bygge på en vurdering af, at deforhold, der omfattes af sådanne for-skrifter, også efter en konkret vurderingefter de almindelige regler i straffelovens§ 152 og § 264 b i praktisk talt alle til-fælde måtte anses for undergivet tavs-hedspligt. Den konkrete vurdering af,om et forhold må anses som en »hem-melighed« og som sådan omfattet af denalmindelige tavshedspligt, vil imidlertid,som tidligere nævnt, ofte bero på ganskesamme kriterier som dem, der bør væreafgørende for, om en begæring om akt-indsigt skal kunne afslås. Den bindendetilkendegivelse fra lovgivningsmagtens

side med hensyn til udfaldet af dennekonkrete vurdering i forhold til tavs-hedspligten, der har fundet udtryk i despecielle tavshedsforskrifter, bør derforogså gælde for anvendelsen af offentlig-hedsloven, således at der tillægges despecielle tavshedspligtsforskrifter virk-ning tillige som specielle, lovbestemteundtagelser fra offentlighedsprincippet.

Udvalget har i det hele kunnet tilsluttesig de principielle synspunkter, der såle-des må antages at ligge bag bestemmel-sen i den gældende lovs § 7. I det om-fang, en speciel tavshedspligtsforskrift erresultatet af en individuel vurdering afbehovet for at sikre de pågældende typeraf oplysninger mod videregivelse tiluvedkommende, bør den også efter ud-valgets opfattelse have gennemslagskrafti forhold til offentlighedsprincippet.

Udvalget finder imidlertid, at dettehovedsynspunkt ikke i tilstrækkeligt om-fang har fundet udtryk i den gældendelovs § 7 og i den måde, hvorpå dennebestemmelse i lyset af forarbejderne tilloven har måttet anvendes i praksis iforhold til særlovgivningens bestemmel-ser om tavshedspligt.

Udvalget påpeger således, at sondrin-gen mellem »almindelige« og »speciel-le« tavshedspligtsforskrifter efter denpraksis, der har udviklet sig omkringdenne bestemmelse, i overvejende gradbygger på noget formelt. Hovedvægtenlægges nemlig på tavshedspligtsforskrif-tens formulering snarere end på en vur-dering af dens indholdsmæssige betyd-ning i forhold til de almindelige regler istraffelovens § 152 og § 264 b.

Selv om man ikke skal overvurdereden praktiske betydning heraf, finderudvalget det dog vanskeligt at accepteregenerelle begrænsninger i offentligheds-lovens anvendelsesområde, som i praksisgennemføres på grundlag af et kriterium,der således i virkeligheden ikke lader sigbegrunde realt. Og de principielle be-tænkeligheder herved bliver efter udval-gets opfattelse ikke mindre af, at bestem-melsen i den gældende lovs § 7 har dan-net grundlag for, at forholdsvis storeforvaltningsområder generelt er unddra-get offentlighedslovens anvendelsesom-råde i kraft af bestemmelser i anden lov-givning, som udenforstående næppe

31

uden videre ville tillægge denne betyd-ning.

Efter udvalgets opfattelse bør bestem-melsen i offentlighedslovens § 7 derforikke opretholdes i dens nuværende skik-kelse.

Det er endvidere udvalgets opfattelse,at det ikke vil være muligt på en i lov-teknisk henseende tilfredsstillende mådeat udforme en anden bestemmelse, derville være egnet til at udskille de - ogkun de - af særlovgivningens tavsheds-pligtsforskrifter, der i overensstemmelsemed det ovenfor angivne principiellehovedsynspunkt bør tillægges gennem-slagskraft over for offentlighedsprincip-pet. Udvalget foreslår derfor, at manhelt opgiver den hidtil gældende regelom, at visse tavshedspligtsforskrifterumiddelbart tillige tillægges virkningsom specielle, lovbestemte undtagelserfra offentlighedsloven. Forholdet bør istedet henskydes til regulering ved be-kendtgørelse efter lovudkastets § 3, stk.1, (der svarer til den gældende lovs § 2,stk. 4).

Der henvises i øvrigt til bestemmelseni lovudkastets §14, stk. 3.

12. Betænkningens kapitel XIIvedrører forskellige spørgsmål i forbindel-se med behandlingen og afgørelsen af sa-ger om aktindsigt.

a. Hvilken myndighed skal træffe afgørel-se om, hvorvidt en fremsat begæring omaktindsigt skal imødekommes (kompe-tencespørgsmålet)?

Efter den gældende lovs § 8, stk. 1,skal afgørelsen af aktindsigtsspørgsmåltræffes af den myndighed, der i øvrigthar afgørelsen af den pågældende sag,dvs. den myndighed, der skal træffe rea-litetsafgørelsen i den sag, dokumenternevedrører. I modsætning hertil er offent-lighedsordningerne både i Norge ogSverige indrettet således, at principieltenhver myndighed, der er i besiddelse afet dokument, både er berettiget og for-pligtet til at træffe afgørelse om dets ud-levering, hvis begæring rettes til den på-gældende myndighed.

Efter udvalgets opfattelse bør man iforbindelse med revisionen af offentlig-hedsloven fastholde ordningen efter den

gældende lovs § 8, stk. 1, soni et ud-gangspunkt.

Udvalget henviser til, at den myndig-hed, der i øvrigt har afgørelsen af denpågældende sag, har de bedste forudsæt-ninger for at foretage den konkrete af-vejning af modstående hensyn, der erforudsat i de standardprægede undtagel-sesbestemmelser, herunder også den nyebestemmelse i lovudkastets § 9, stk. 3.Udvalget finder endvidere ingen grundtil at tro, at en ordning som den, dergælder i Norge og Sverige, vil resultere ien hurtigere behandling og afgørelse afbegæringer om aktindsigt.

I tilfælde, hvor flere myndigheder del-tager i behandlingen af en sag, og sags-behandlingen ikke tager sigte på, at dertræffes en egentlig afgørelse, giver be-stemmelsen i den gældende lovs § 8, stk.1, ikke nogen direkte anvisning på, hvil-ken myndighed der skal træffe afgørelseom eventuelle aktindsigtsspørgsmål. Dengældende lovs ordning af kompetence-spørgsmålet hviler bl. a. på ønsket om atundgå, at flere forvaltningsmyndighederhar en sideløbende kompetence til attræffe afgørelse om aktindsigtsspørgs-mål. Dette hensyn synes ikke at gøre siggældende med samme styrke i sådannetilfælde. Udvalget foreslår derfor, at ak-tindsigtsspørgsmål i sådanne tilfældeskal kunne træffes af enhver myndighed,der har det eller de pågældende doku-menter i sin besiddelse.

Der henvises i det hele til lovudkastets§ 12, stk. 1.

Udvalget har overvejet, om der burdefastlægges en særlig kompetenceordningmed hensyn til udlevering af dokumen-ter, der indeholder lægelige oplysninger,således som det er tilfældet efter § 13,stk. 3, i loven om offentlige myndighe-ders registre. Efter denne bestemmelseskal den, der er registreret i et sygehus-eller andre patient- eller sygdomsregi-stre, og som ønsker at få kendskab tilindholdet af de registrerede oplysninger,fremsætte begæring herom over for sinlæge, der derefter rekvirerer oplysninger-ne hos den registeransvarlige myndighedmed henblik på at videregive dem tilden registrerede.

Udvalget har dog ikke ment, at der erbehov for generelt at overføre denne

32

ordning til offentlighedsloven (og, medhensyn til reglerne om partsoffentlighed,til en kommende forvaltningslov); mendet påpeges, at sådanne - såvel som an-dre afvigende kompetenceordninger - påspecielle forvaltningsområder vil kunnefastsættes administrativt ved bekendtgø-relse efter lovudkastets § 12, stk. 3,således som der også hidtil har væretmulighed for det.

Udvalget foreslår endvidere, at deroptages en udtrykkelig bestemmelse om,at afgørelser om aktindsigtsspørgsmålkan påklages til overordnet forvaltnings-myndighed. Bestemmelsen herom ilovudkastets §12, stk. 2, er udformet ioverensstemmelse med, hvad der antagesat gælde også i dag.

Udvalget finder ikke, at erfaringernemed offentlighedslovens administrationkan begrunde, at der oprettes et særligtankenævn til endeligt at afgøre aktind-sigtsspørgsmål både i forhold til denstatslige og den kommunale forvaltning.Udvalget understreger dog i denne for-bindelse betydningen af, at der er nemog hurtig adgang til at få oplysning omprincipielle afgørelser og udtalelser omlovens fortolkning, og giver udtryk fordet ønskelige i, at der tages skridt til enløbende offentliggørelse af de vigtigsteaf sådanne afgørelser og udtalelser. Detbemærkes, at det ville være hensigts-mæssigt at udgive en særskilt publikati-on med henblik herpå, hvorved det ogsåville blive muligt at give en samlet over-sigt over de administrative forskrifter,der fastsættes i medfør af loven.

b. Sagsbehandlingsregler - især om tids-frister.Den gældende lov om offentlighed i for-valtningen indeholder ingen særreglerom behandlingen af fremsatte begærin-ger om aktindsigt. Dette indebærer, atbehandlingen af sådanne sager principi-elt er undergivet ganske samme alminde-lige regler som dem, der gælder for be-handlingen af andre sager, der indbrin-ges for en forvaltningsmyndighed.

Forarbejderne til loven indeholderimidlertid på et enkelt punkt en afvigel-se fra dette udgangspunkt, idet der hergives udtryk for en forudsætning om, atsager om aktindsigt behandles med sær-

lig hurtighed. Denne forudsætning, derogså blev fremhævet i den vejledning,justitsministeriet i sin tid udsendte omloven, er endvidere ved flere lejlighederkommet til udtryk i folketingets ombuds-mands praksis.

I fortsættelse heraf fremhæver udval-get, at en hurtig behandling og afgørelseaf sager om aktindsigt er en væsentligforudsætning for, at offentlighedslovenkan opfylde sine intentioner om, at pres-sen og andre nyhedsformidlende institu-tioner skal have mulighed for ved an-vendelse af loven løbende at orienterebefolkningen om aktuelle sager, der erunder behandling i den offentlige for-valtning.

I den gældende lovs § 8, stk. 2, er detalene bestemt, at vedkommende myndig-hed under fornødent hensyn til sagensekspedition afgør, om en begæring omaktindsigt kan imødekommes »strakseller senere«. Efter udvalgets opfattelsebør det tydeligere fremgå af selve loven,at begæringer om aktindsigt skal be-handles med den fornødne hurtighed, ogden tilsvarende bestemmelse i lovudka-stets § 13, stk. 1, fastsætter derfor, atvedkommende myndighed »snarest« af-gør, om en fremsat begæring kan imøde-kommes.

Udvalget har i denne forbindelseovervejet at stille forslag om indsættelseaf en egentlig frist for sagsbehandlingen.En absolut sagsbehandlingsfrist måtteimidlertid fastsættes så rummelig, at denogså med rimelighed kunne fastholdes itilfælde, hvor en fremsat begæring for-udsætter en stillingtagen til vanskeligefortolkningsspørgsmål eller lignende, ogen sådan tidsfrist måtte efter udvalgetsopfattelse befrygtes at komme til at virkemod sin hensigt. Udvalget har såledeskunnet tilslutte sig de betænkelighederved absolutte sagsbehandlingsfrister, derer kommet til udtryk ved de lejligheder,hvor denne problemstilling har værettaget op til mere generel vurdering, oghenviser til såvel begrundelsesudvalgetsbetænkning (Nr. 657/1972) side 72 f.som Redegørelsen om KommunaltNærdemokrati (Nr. 798/1977) side 54.

Derimod foreslår udvalget, at der iforbindelse med den kommende revisionaf offentlighedsloven indsættes en ny

33

bestemmelse, hvorefter den, der harfremsat begæring om aktindsigt, såfremtbegæringen ikke er imødekommet ellerafslået inden 10 dage efter, at den ermodtaget af vedkommende myndighed,skal have underretning om grunden her-til samt om, hvornår en afgørelse kanforventes at foreligge.

Dette forslag er begrundet ikke blot iet ønske om at sikre den, der begæreraktindsigt, et retskrav på inden for enkortere frist at blive orienteret om, hvor-for begæringen ikke umiddelbart harkunnet imødekommes, men nok så me-get i, at en sådan regel må forventes isig selv at bidrage væsentligt til, at be-handlingstiden ikke uden rimelig anled-ning trækker ud.

Bestemmelsen, der er optaget ilovudkastet som § 13, stk. 2, indebæreren lovfæstelse på et specielt område afstatsministeriets cirkulæreskrivelse af 12.oktober 1973.

Udvalget har ikke i øvrigt fundet, atder i forbindelse med lovrevisionen børfastsættes særlige sagsbehandlingsregler.

c. Aktindsigtens form - herunder betalingfor kopier.Efter den gældende lovs § 8, stk. 2, erdet principielt overladt til vedkommendemyndighed at bestemme, om en begæ-ring om aktindsigt skal imødekommes iform af dokumentgennemsyn på stedeteller ved, at der udleveres den pågæl-dende en fotokopi eller afskrift. Udval-get foreslår ingen ændring heri, men for-udsætter, at bestemmelsen administreressom hidtil, dvs., at begæringer om at fåafskrift eller fotokopi kun afslås, når derer en særlig begrundelse derfor.

Udvalget finder det ikke forsvarligt, atman helt opgiver den gældende ordningmed betaling for udlevering af afskrifterog fotokopier; man har således navnligikke ment at kunne se bort fra, at en be-

talingsordning mest effektivt sikrer, atanmodninger om kopier ikke fremsætteskritikløst, men begrænses til, hvad der eren loyal interesse i.

Udvalget lægger imidlertid afgørendevægt på, at gebyret ikke fastsættes såhøjt, at betalingskravet kommer til atbevirke, at de praktiske muligheder forat forlange kopi af mere end blot enkel-te dokumentsider bliver gjort illusoriske.

Efter de gældende regler opkræves der10 kr. for den første side og 5 kr. forhver følgende side. Udvalget foreslår, atdisse takster ændres således, at der op-kræves 10 kr. for den første side og 1 kr.for hver følgende side, dog at mindrebeløb, f. eks. på indtil 25 kr., normaltikke kommer til opkrævning. Udvalgetopregner endvidere en række tilfælde,hvor udlevering af kopier bør være ge-byrfri. Gebyrreglerne forudsættes somhidtil fastsat administrativt af justitsmi-nisteren i henhold til en bemyndigelse iloven, jfr. lovudkastets § 13, stk. 3.

13. Da partsoffentlighedsreglerne for-ventes indsat i en kommende forvalt-ningslov, har udvalget efter aftale medjustitsministeriet indskrænket sig til atbehandle de spørgsmål vedrørendepartsoffentlighed, som har en sådansammenhæng med den gældende lovsregler om offentlighedens adgang tilaktindsigt, at man har fundet det natur-ligt at inddrage dem i udvalgets overvej-elser. Derimod har udvalget afholdt sigfra at tage stilling til de partsoffentlig-hedsspørgsmål, som er af generel karak-ter og derfor også af betydning for ud-formningen af andre regler om forvalt-ningens sagsbehandling.

Betænkningens kapitel XIII indehol-der en sammenfattende redegørelse forde partsoffentlighedsspørgsmål, som ud-valget har behandlet i kapitlerne IV-XII.

34

UDKAST

TILLov om offentlighed i forvaltningen.

Kapitel 1.Lovens almindelige anvendelsesområde.

§ 1. Loven gælder for al virksomhed,der udøves af den offentlige forvaltning,jfr. dog §§ 2 og 3.

Stk. 2. Vedkommende minister kanefter forhandling med justitsministerenfastsætte regler om, at loven skal gældefor nærmere angivne selskaber, instituti-oner, foreninger m. v., som ikke kanhenregnes til den offentlige forvaltning,såfremt udgifterne ved deres virksomhedovervejende dækkes af statslige ellerkommunale midler, eller i det omfangde ved eller i henhold til lov har fåettillagt beføjelse til at træffe afgørelser påstatens eller en kommunes vegne.

§ 2. Loven gælder ikke for sager in-den for strafferetsplejen, og for sager omansættelse eller forfremmelse i det of-fentliges tjeneste gælder den kun i detomfang, det følger af § 7.

Stk. 2. Sager om lovgivning, herunderbevillingslove, er kun omfattet af loven,for så vidt lovforslag er fremsat for fol-ketinget.

§ 3. Vedkommende minister kan efterforhandling med justitsministeren fast-sætte regler om, at nærmere angivnemyndigheder, sagsområder eller arter afdokumenter, for hvilke bestemmelserne i§§ 9-11 i almindelighed vil medføre, atbegæring om aktindsigt må afslås, skalvære undtaget fra loven.

Stk. 2. Vedkommende minister kanfastsætte regler om, at der efter et viståremål skal være ret til at blive gjort be-kendt med nærmere angivne dokumen-ter, der ikke er undergivet retten til akt-indsigt efter reglerne i denne lov.

Kapitel 2.Retten til aktindsigt.

§ 4. Enhver kan forlange at blive gjortbekendt med dokumenter, der er indgåettil eller oprettet af en forvaltningsmyn-dighed i forbindelse med dens virksom-hed.

Stk. 2. Begæringen skal angive densag eller de dokumenter i en sag, somderi pågældende ønsker at blive gjortbekendt med.

§ 5. Retten til aktindsigt omfatter medde i §§ 9-11 nævnte undtagelser

1) alle dokumenter, der vedrører denpågældende sag, herunder genpart afde fra myndigheden udgåede skrivel-ser', når disse må antages at værekommet frem til adressaten,2) indførelser i journaler, registre ogandre fortegnelser vedrørende den på-gældende sags dokumenter,3) fortegnelser, der udarbejdes i hen-hold til § 6 (postlister).Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter

ikke indførelser i registre eller andre sy-stematiserede fortegnelser, hvor der gø-res brug af elektronisk databehandling,dog bortset fra fortegnelser som nævnt istk. 1, nr. 2.

§ 6. Justitsministeren kan efter for-handling med vedkommende ministerfastsætte, at nærmere angivne forvalt-ningsmyndigheder daglig skal udfærdigefortegnelser over de dokumenter, derden pågældende dag er indgået til myn-digheden (postlister).

Stk. 2. Nærmere regler herom og omretten til at blive gjort bekendt med for-tegnelserne fastsættes af vedkommendeminister.

35

Stk. 3. For kommunale myndighederkan bestemmelse som nævnt i stk. 1træffes af indenrigsministeren, der ligele-des fastsætter regler efter stk. 2..

§ 7. I sager om ansættelse eller for-fremmelse i det offentliges tjeneste skalansættelsesmyndigheden efter begæringudarbejde en fortegnelse over ansøgerne(ansøgerlisten), der kan forlanges udle-veret i det omfang, hemmeligholdelseikke er påkrævet efter stillingens beskaf-fenhed eller af hensyn til en ansøgersforhold.

Stk. 2. Vedkommende minister kanfastsætte regler om, at retten til at få ud-leveret afskrift af ansøgerlisten ikke skalgælde ved besættelse af visse stillinger,for hvilke oplysning om ansøgernes nav-ne i almindelighed må afslås efter stk. 1.

Stk. 3. Forhandlingsberettigede orga-nisationer, hvis medlemmer er naturligeansøgere til en ledig stilling, er, uansetom der gøres undtagelse efter bestem-melserne i stk. 1 og 2, berettiget til efteranmodning at få udleveret afskrift afansøgerlisten.

§ 8. Såfremt en myndighed mundtligtmodtager oplysninger vedrørende ensags faktiske omstændigheder, der er afvæsentlig betydning for sagen, eller påanden måde er bekendt med sådanneoplysninger, uden at de fremgår af sa-gens dokumenter, skal der gøres notatom indholdet af oplysningerne.

Stk. 2. Vedkommende minister kanefter forhandling med justitsministerenfastsætte regler om, at pligten til at gørenotat efter stk. 1 ikke skal gælde nærme-re angivne grupper af sager om udøvelseaf faktisk forvaltningsvirksomhed.

Kapitel 3.Undtagelser fra retten til aktindsigt.

§ 9. Retten til aktindsigt omfatter ikkeen myndigheds interne arbejdsdokumen-ter. Som interne arbejdsdokumenter an-ses ethvert dokument, der udarbejdes afen myndighed til eget brug ved behand-lingen af en sag, herunder brevvekslingmellem forskellige enheder inden forsamme myndighed. Undtagelsesadgan-gen omfatter dog ikke

36

1) dokumenter, der alene gengiverindholdet af myndighedens endeligebeslutning vedrørende sagens afgørel-se,2) dokumenter, der alene indeholderen gengivelse af oplysninger, sommyndigheden efter § 8 har haft pligttil at notere, og3) andre selvstændige dokumenter,der udarbejdes af en myndighed forat tilvejebringe bevismæssig eller an-den tilsvarende klarhed med hensyntil sagens faktiske omstændigheder,

og som foreligger i endelig form.

Stk. 2. Oplysninger som nævnt i § 8,der indeholdes i interne arbejdsdoku-menter, skal uanset bestemmelsen i stk.1 meddeles i overensstemmelse med lo-vens almindelige regler. Bestemmelsen i§ 8, stk. 2, gælder dog tilsvarende.

Stk. 3. Interne arbejdsdokumenter, dersom led i en sags behandling udvekslesmellem forskellige forvaltningsmyndig-heder eller i øvrigt afgives til udenforstå-ende, kan ikke undtages efter stk. 1,medmindre afgivelsen har været påkræ-vet af hensyn til

1) opfyldelsen af en lovhjemlet udle-veringspligt,2) udøvelsen af offentlig kontrolvirk-somhed, herunder behandlingen afklagesager, eller3) gennemførelsen af et internt prægetsamarbejde, der må anses for rimeligtbegrundet i sagens karakter.Stk. 4. Retten til aktindsigt omfatter

ikke interne arbejdsdokumenter, som enforvaltningsmyndighed under omstæn-digheder som nævnt i stk. 3, nr. 1-3,modtager fra myndigheder eller instituti-oner m. v., der ikke er omfattet af loven.

§ 10. Retten til aktindsigt omfatterikke:

1) Statsrådsprotokoller, referater afmøder mellem ministre og dokumen-ter, der udarbejdes af en myndighedtil brug for sådanne møder.2) Brevveksling mellem ministerierom lovgivning, herunder bevillingslo-ve.3) Myndigheders brevveksling medsagkyndige til brug- i retssager eller

ved overvejelse af, om retssag bør fø-res.4) Materiale, der tilvejebringes somgrundlag for udarbejdelse af offentligstatistik eller videnskabelige undersø-gelser.Stk. 2. Oplysninger som nævnt i § 8,

der indeholdes i dokumenter, der omfat-tes af stk. 1, nr. 1-3, skal uanset bestem-melsen i stk. 1 meddeles i ovensstemmel-se med lovens almindelige regler. Be-stemmelsen i § 8, stk. 2, gælder dog til-svarende.

§ 11. Retten til aktindsigt omfatterikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunderøkonomiske forhold,2) tekniske indretninger eller frem-gangsmåder eller om drifts- eller for-retningsforhold eller lignende, for såvidt det er af væsentlig økonomisk be-tydning for den person eller virksom-hed, oplysningen angår, at begærin-gen ikke imødekommes.Stk. 2. Retten til aktindsigt kan endvi-

dere begrænses i det omfang, det er nød-vendigt til beskyttelse af væsentlige hen-syn til

1) statens sikkerhed eller rigets for-svar,2) rigets udenrigspolitiske eller uden-rigsøkonomiske interesser, herunderforholdet til fremmede magter ellermellemfolkelige institutioner,3) forebyggelse, opklaring og forfølg-ning af lovovertrædelser, straffuldbyr-delse og lignende samt beskyttelse afsigtede, vidner eller andre i sager omstrafferetlig eller disciplinær forfølg-ning,4) gennemførelse af offentlig kontrol-,regulerings- eller planlægningsvirk-somhed eller af påtænkte foranstalt-ninger i henhold til skatte- og afgifts-lovgivningen,5) det offentliges økonomiske interes-ser, herunder udførelsen af det offent-liges forretningsvirksomhed,6) andre interesser, hvor hemmelig-holdelse efter forholdets særlige ka-rakter er påkrævet.

Stk. 3. Omfattes kun en del af et do-kument af bestemmelserne i stk. 1 og 2,

skal den pågældende gøres bekendt meddokumentets øvrige indhold.

Stk. 4. Den, hvis personlige forhold eromtalt i et dokument, kan kun nægtesadgang til at blive gjort bekendt medoplysningerne herom, i det omfang dehensyn, som er nævnt i stk. 2, eller hen-synet til den pågældende selv eller andremed afgørende vægt taler derfor.

Kapitel 4.Afgørelsen og behandlingen af begæringer

om aktindsigt.

§ 12. Fremsættes der begæring omaktindsigt vedrørende dokumenter i ensag, hvori der er eller vil blive truffetafgørelse af en forvaltningsmyndighed,afgør denne myndighed, om begæringenkan imødekommes. I andre tilfælde af-gøres sager om aktindsigt af den myn-dighed, der har dokumentet i sin besid-delse.

Stk. 2. Afgørelser om aktindsigts-spørgsmål kan påklages særskilt til denmyndighed, som er klageinstans i for-hold til afgørelsen eller behandlingen iøvrigt af den sag, begæringen om akt-indsigt vedrører.

Stk. 3. Vedkommende minister kanfastsætte bestemmelser, der fraviger reg-lerne i stk. 1 og 2.

§ 13. Vedkommende myndighed afgørsnarest, om en begæring kan imødekom-mes, og om den, der har fremsat begæ-ringen, skal gøres bekendt med doku-menterne ved, at der gives adgang tilgennemsyn på stedet, eller ved, at derudleveres en afskrift eller fotokopi.

Stk. 2. Såfremt en begæring om akt-indsigt ikke er imødekommet eller afslå-et inden 10 dage efter, at den er modta-get af vedkommende myndighed, skaldenne underrette den begærende omgrunden hertil samt om, hvornår en af-gørelse kan forventes at foreligge.

Stk. 3. Justitsministeren kan fastsætteregler om betaling for afskrifter og foto-kopier.

Kapitel 5.Ikrafttræden, forholdet til anden lovgiv-

ning m. v.

§ 14. Loven træder i kraft den . . .

37

Stk. 2. Loven gælder ikke for doku-menter, der er udfærdiget af en myndig-hed eller er kommet i en myndighedsbesiddelse før den 1. januar 197,1. Oplys-ninger som nævnt i § 8, der indeholdes isådanne dokumenter, er dog omfattet afretten til aktindsigt efter reglerne i den-ne lov, såfremt dokumenterne er indgåeti en sag, der er eller har været under be-handling af en forvaltningsmyndighedefter det nævnte tidspunkt. Bestemmel-sen i § 8, stk. 2, gælder tilsvarende.

Stk. 3. Bestemmelser om tavshedspligtfor personer, der virker i offentlig tjene-ste eller hverv, begrænser ikke pligten til

at give aktindsigt efter denne lov.Stk. 4. Bestemmelser i andre love om

adgang til at blive gjort bekendt meddokumenter hos den offentlige forvalt-ning opretholdes, uanset om de giver rettil aktindsigt i snævrere omfang enddenne lov.

§ 15. Loven gælder ikke sager omfærøske anliggender. Den kan ved kgl.anordning sættes i kraft for sådanne sa-ger med de afvigelser, som de særligefærøske forhold tilsiger. Dette gælderdog kun sager, der er eller har været un-der behandling af rigsmyndigheder.

Bemærkninger til lovudkastets enkelte bestemmelser.

Til § 1.Bestemmelsen indeholder den ajmindelige fast-

læggelse af lovens anvendelsesområde. Om deprincipielle overvejelser, der ligger bag udformnin-gen af bestemmelsen, henvises til betænkningenskapitel IV, afsnit A, og til bemærkningerne oven-for under pkt. 4.a.

Til stk. 1.Bestemmelsen i stk. 1 indebærer for det første,

at loven finder anvendelse i forhold til alle dele afden offentlige forvaltning. Det følger af bestemmel-sen, at loven omvendt ikke gælder for domstoleneog for folketinget eller for myndigheder, der pågrund af deres tilknytning til folketinget ikke kanhenregnes til den offentlige forvaltning. Lovengælder heller ikke for udenlandske myndighederog internationale organisationer eller for selskaber,institutioner m. v., der er organiseret på privatret-ligt retsgrundlag, se dog stk. 2. De nævnte myndig-heder og institutioner m. v. er generelt undtaget fralovens anvendelsesområde, dvs. også for så vidtangår virksomhed, der ganske kan sidestilles medden, der sædvanligvis udøves af forvaltningsmyn-digheder.

For så vidt svarer bestemmelsen til den fortolk-ning, der i praksis er anlagt af den gældende lovs§ 1. Der kan derfor med hensyn til enkeltheder idet hele henvises til beskrivelsen af gældende ret ibetænkningens kapitel IV (side 86ff), der navnligindeholder en redegørelse for den nærmere græn-sedragning mellem de myndigheder og institutio-ner m.v., der omfattes, henholdsvis ikke omfattes,af loven.

38

Bestemmelsen i stk. 1 fastsætter for det andet, atloven gælder for al virksomhed, der udøves af denoffentlige forvaltning, jfr. herved også lovudkastets§ 4, stk. 1. Det er med denne formulering tilsigtetat ophæve den begrænsning i anvendelsesområdetfor den gældende lov, der er fastslået i domsprak-sis, hvor det er lagt til grund, at offentlighedslovenkun kan antages at hjemle adgang til aktindsigt idokumenter, der fremkommer i forbindelse meden forvaltningsmyndigheds behandling af »sager igængs forstand«. Der henvises til udvalgets over-vejelser i betænkningens kapitel V (side 108ff) ogtil bemærkningerne ovenfor under pkt. 5.c.

Nogle almindelige begrænsninger i lovens an-vendelsesområde i forhold til, hvad der såledesfølger af bestemmelsen i stk. 1, fremgår af lovud-kastets §§ 2 og 3, samt, for så vidt angår forholdettil Færøerne, af § 15.

Til stk. 2.Institutioner, der er oprettet på privatretligt

grundlag, som f. eks. selvejende institutioner, fore-ninger o.lign., vil kun kunne henregnes til »denoffentlige forvaltning« og dermed umiddelbartvære omfattet af loven, såfremt de udøver offentligvirksomhed af en mere omfattende karakter og isammenhæng hermed er undergivet intensiv regu-lering, tilsyn og kontrol; statslige og kommunaleaktieselskaber og interessentskaber antages helt atfalde uden for loven. Der henvises i det hele tilbetænkningens kapitel IV side 87ff.

Efter udvalgets opfattelse må det i visse tilfældeforekomme mindre rimeligt, at institutioner ogselskaber som de nævnte, der vel for en principielvurdering ikke kan anses som en del af den offent-

lige forvaltning, ikke er undergivet reglerne i lovom offentlighed i forvaltningen. Dette synes i sær-lig grad at være tilfældet, hvor sådanne institutio-ner m.v. ved eller i henhold til lov er tillagt egent-lig forvaltningsretlig afgørelsesmyndighed, ellerhvor udgifterne ved institutionens virksomhedovervejende dækkes ved statslige eller kommunaletilskud.

Udvalget anser det imidlertid ikke for muligt atudforme en i lovteknisk henseende tilfredsstillendebestemmelse, der udvider offentlighedsloven tilumiddelbart at finde anvendelse også i sådannetilfælde. De enkelte institutioner frembyder sådan-ne indbyrdes forskelle, at deres forhold til offent-lighedsloven bør afgøres på grundlag af en mereindividuel vurdering. Det foreslås derfor, at ved-kommende minister tillægges beføjelse til at be-stemme, at nærmere angivne selskaber, institutio-ner, foreninger m. v. skal være omfattet af loven itilfælde, hvor dette ikke umiddelbart følger af § 1,stk. 1.

Beføjelsen efter stk. 2 gælder over for privatret-ligt organiserede enheder uanset organisationsfor-men, jfr. udtrykket »selskaber, institutioner, fore-ninger m. v.« Udvalget har forudsat, at der kun ibegrænset omfang vil kunne blive tale om at ladeloven gælde for aktieselskaber og andre erhvervs-drivende selskaber, idet hensynet til at bevare enforretningsmæssigt præget driftsform i reglen viltale herimod. Dette vil imidlertid næppe være tilhinder for, at loven vil kunne sættes i kraft forsådanne selskaber i det - formentlig meget be-grænsede - omfang, hvori de udøver egentlig for-valtningsretlig afgørelsesmyndighed.

Bestemmelse om, at en institution m. v. skalvære omfattet af loven, kan for det første træffes,hvis udgifterne ved institutionens virksomhedovervejende dækkes ved statslige eller kommunalemidler. Udvalget har ikke fundet det muligt at ladenogen bestemt procentsats af de offentlige midler iforhold til de samlede udgifter være afgørende,men finder, at der må anlægges en individuel be-dømmelse heraf på grundlag af en række andrefaktorer, herunder navnlig hvilken virksomhedinstitutionen udøver. Kravet om, at den offentligeudgiftsdækning skal være »overvejende«, indebæ-rer dog, at den offentlige andel skal være af enbetragtelig størrelse i forhold til de samlede udgif-ter.

Medens der efter det netop nævnte kriteriumkan træffes bestemmelse om at institutionerne heltskal være omfattet af loven, gælder adgangen til attræffe sådan bestemmelse efter 2. led i stk. 2, alenei det omfang, institutioner af den nævnte art harfået tillagt beføjelse til at træffe forvaltningsafgø-relser på statens eller en kommunes vegne. Vedforvaltningsretlig afgørelsesmyndighed sigtes tiltilfælde, hvor institutionen m. v. kan træffe bin-dende afgørelser i forhold til enkeltpersoner ellervirksomheder. Sådan kompetence kan enten værehenlagt til institutionen direkte ved lov eller - med

4

hjemmel i lov - være delegeret til institutionen fraen statslig eller kommunal myndighed.

Beføjelsen efter stk. 2 til at træffe bestemmelseom, at nærmere angivne institutioner m. v. skalvære omfattet af loven, tilkommer »vedkommendeminister«, dvs. den minister under hvis ressortinstitutionen m. v. hører evt. efter forhandling medvedkommende kommunale instanser.

Af hensyn til at tilvejebringe en vis ensartetheder det i bestemmelsen fastsat, at institutioner afden nævnte karakter kun kan inddrages underoffentlighedsloven efter forudgående forhandlingmed justitsministeren.

Bestemmelsen svarer i øvrigt i princippet til § 2i lov nr. 294 af 8. juni 1978 om offentlige myndig-heders registre.

Til § 2.

Bestemmelsen hjemler nogle generelle undta-gelser fra eller begrænsninger i lovens anvendelses-område, for så vidt angår visse sagstyper.

Til stk. 1.Bestemmelsen i stk. 1, der undtager sager inden

for strafferetsplejen og - med det forbehold, derfølger af den nye bestemmelse i lovudkastets § 7 -sager om ansættelse eller forfremmelse i det offent-liges tjeneste, svarer i princippet til den gældendelovs § 6, stk. 1. Der kan derfor med hensyn til dennærmere rækkevidde af disse generelle undtagelserfra offentlighedsprincippet henvises til beskrivelsenaf gældende ret i betænkningen side 95ff.

Undtagelsen for sager om ansættelse eller for-fremmelse i det offentliges tjeneste begrænses afbestemmelsen i lovudkastets § 7, hvorefter offent-ligheden som almindelig regel har krav på at blivegjort bekendt med en ansøgerliste, dvs. en forteg-nelse over ansøgerne med angivelse af deres vigtig-ste objektive data.

Udvalget har endvidere kunnet tilslutte sig etforslag om en vis udvidelse af adgangen til aktind-sigt for den, der er part i en sag inden for straffe-retsplejen. Herom henvises til betænkningens kapi-tel XIII side 339.

Der henvises i øvrigt til de to arbejdsgrupperap-porter, der er optaget i betænkningen side 379ff.og side 397ff., samt til bemærkningerne ovenforunder pkt. 5. a. og b.

Til stk. 2.Bestemmelsen, der hjemler en tidsbegrænset

undtagelse fra adgangen til aktindsigt, svarer tilden gældende lovs § 6, stk. 2. Det er dog ved enændret formulering søgt præciseret, at dokumenteri sager om lovgivning kun undergives adgang tilaktindsigt, såfremt lovforslag faktisk fremsættes forfolketinget, se betænkningen side 115, smh. medside 100 (gældende ret).

Til § 3.

Bestemmelsen indeholder en bemyndigelse for

39

vedkommende minister til administrativt, ved be-kendtgørelse at fravige lovens almindelige regler.Bestemmelsen er en videreførelse af den gældendelovs § 2, stk. 4, og § 9.

Til stk. I.Bestemmelsen i stk. 1, der under særlige om-

stændigheder hjemler adgang til at fastsætte yderli-gere generelle undtagelser fra offentlighedsprincip-pet for nærmere angivne myndigheder, sagsområ-der eller arter af dokumenter, svarer i princippettil den gældende lovs § 2, stk. 4. Bestemmelsenhjemler dog nu også udtrykkelig adgang til efteromstændighederne at undtage bestemte for-va\tningsmyndigheder fra offentlighedsloven, sml.herved lovudkastets § 1, stk. 2; dette kan dog ikkeanses for en realitetsændring i forhold til, hvad derantages at gælde i dag, se betænkningen side 267.

Den foreslåede bestemmelse går derimod nogetvidere end den gældende lovs § 2, stk. 4, ved ikkeblot at henvise til lovudkastets § 11 (svarende tilden gældende lovs § 2), men også til §§ 9 og 10.Denne udvidelse må ses på baggrund af udform-ningen af den nye bestemmelse i lovudkastets § 9om undtagelse for en myndigheds interne arbejds-materiale. Undtagelsesadgangen herfor vil, isærsom følge af bestemmelsen i lovudkastets § 9, stk.3, i højere grad komme til at bero på en skøns-mæssig vurdering, end tilfældet er efter reglerne iden gældende lovs § 5, nr 3-5. Efter udvalgetsopfattelse er der derfor behov for at lade den gæl-dende bemyndigelsesbestemmelse omfatte ogsådisse tilfælde. Der henvises endvidere til de mereprincipielle synspunkter, der indeholdes i betænk-ningens kapitel VIII om udformningen af offent-lighedslovens undtagelsesbestemmelser, herunderom muligheden for at gennemføre en mere detail-leret udfyldning af standardprægede undtagelses-bestemmelser ved bekendtgørelse, jfr. ovenfor un-der pkt. 8.

Bestemmelsen i den gældende lovs § 2, stk. 4,har kun været anvendt i to tilfælde, se nærmerebetænkningen side 98. Den meget begrænsede an-vendelse, der således er gjort af bestemmelsen, hardog utvivlsomt sammenhæng med den beskednebrug, der synes at have været gjort af loven, navn-lig fra pressens side. Der kan derfor være anled-ning til at pege på, at en gennemførelse af udval-gets forslag om fremlæggelse af postlister, se lov-udkastets § 6, der netop tager sigte på at gøre of-fentlighedsloven bedre egnet som et middel til enmere systematisk informationssøgning fra pressensside, må forventes at gøre det aktuelt med overvej-elser om en mere udstrakt anvendelse af bemyndi-gelsen.

Man skal endvidere fremhæve, at det er en for-udsætning for en gennemførelse af udvalgets for-slag om ophævelse af bestemmelsen i den gælden-de lovs § 7, hvorefter visse af særlovgivningensbestemmelser om tavshedspligt har virkning tilligesom specielle, lovbestemte undtagelser fra offent-lighedsordningen, at disse i stedet i medfør af

lovudkastets § 3 i fornødent omfang gentages somudtrykkelige undtagelsesbestemmelser fra loven.Der henvises til kapitel XI, jfr. ovenfor under pkt.11, samt til bemærkningerne til lovudkastets § 14,stk. 3.

Det bemærkes endelig, at det har været en for-udsætning for arbejdsgruppen vedrørende adgangtil aktindsigt i sygehusjournaler, at der i medfør aflovudkastets § 3, jfr. § 9, stk. 3, nr. 3. træffes be-stemmelse om, at afgivelse af en sygehusjournalfra et sygehus til et andet, der nu har den pågæl-dende patient under behandling, ikke udelukker, atjournalen uanset den skete afgivelse fortsat undta-ges som internt arbejdsmateriale, se betænkningenside 224f. Udvalget kan tilslutte sig denne forud-sætning.

Til stk. 2.Bestemmelsen i stk. 2, der omvendt hjemler

vedkommende minister en adgang til at fastsætteregler, der gennembryder lovens undtagelsesbe-stemmelser, svarer i princippet til den gældendelovs § 9.

Efter udvalgets opfattelse bør bestemmelsen afsystematiske grunde placeres i det første kapitelom lovens almindelige anvendelsesområde og itilknytning til lovudkastets § 3, stk. 1; herved mar-keres det bl. a., at det i forbindelse med udstedelseaf undtagelsesbekendtgørelser efter stk. 1 ofte vilkunne være nærliggende at overveje en tidsmæssigbegrænsning.

Som anført i betænkningens kapitel III, jfr.ovenfor under pkt. 3.c, er det ganske fast antaget,at en forvaltningsmyndighed ikke efter den gæl-dende lov er afskåret fra efter eget skøn at videre-give oplysninger i videre omfang, end denne lovforpligter til. Formuleringen af den gældende lovs§ 9 kunne imidlertid efterlade det indtryk, at ad-gangen til meroffentlighed i almindelighed berorpå vedkommende ministers bestemmelse. Udvalgetforeslår derfor en ændret formulering, der klarereangiver, at bestemmelsen alene tager sigte på til-fælde, hvor det beskyttelsesbehov, der ligger bagde generelle undtagelsesbestemmelser, typisk vilvære tilgodeset, hvis blot der er hjemmel til hem-meligholdelse over et vist, kortere åremål; i sådan-ne tilfælde må det anses for bedst stemmende medlovens intentioner, at de pågældende undtagelses-bestemmelser - i hvert fald dersom de er fastsatved bekendtgørelse efter stk. 1 - gøres tidsbegræn-set, således at enhver efter udløbet af et nærmereangivet åremål får et egentligt retskrav på aktind-sigt i dokumenter, der hidrører fra et tidligere tids-punkt.

Bestemmelsen omfatter efter sin formuleringogså dokumenter, der er unddraget retten til akt-indsigt som følge af overgangsbestemmelsen ilovudkastets § 14, stk. 2, dvs. dokumenter fra tidenfør 1. januar 1971. Bekendtgørelser efter § 3, stk. 2,vil imidlertid kun være af betydning for begærin-ger om aktindsigt, der fremsættes over for ved-kommende forvaltningsmyndighed, og typisk kun i

40

forhold til dokumenter, der endnu ikke er afleverettil arkivvæsenet. De nævnte bekendtgørelser vilderfor ikke erstatte, men alene tjene som et supple-ment til de almindelige regler om tilgængelighedenaf offentlige myndigheders arkivalier, se heromnærmere betænkningens kapitel III (side 72).

Til § 4.

Bestemmelsen, der lovfæster princippet omdokumentoffentlighed som lovgivningens hovedre-gel, jfr. ovenfor under pkt. 3.b., svarer i det væ-sentlige til den gældende lovs § 1.

Til stk. 1.Bestemmelsen i stk. 1 svarer i princippet til den

gældende lovs § 1, stk. 1. I konsekvens af den ud-trykkelige præcisering i lovudkastets § 1, stk. 1, af,at loven gælder for al virksomhed, der udøves afden offentlige forvaltning, er den gældende formu-lering, hvorefter adgangen til aktindsigt omfatter»dokumenter i sager, der er eller har været underbehandling i den offentlige forvaltning« ændret til:»dokumenter, der er indgået til eller oprettet af enforvaltningsmyndighed i forbindelse med densvirksomhed«. Det er dog forudsat, at adgangen tilaktindsigt som hidtil kun vil omfatte dokumenter,der undergives en administrativ sagsbehandling, senærmere betænkningen side 160.

Der henvises i øvrigt til beskrivelsen af gælden-de ret i betænkningens kapitel IV, side 80ff og tiludvalgets overvejelser side 84ff, jfr. ovenfor underpkt. 4.

Til stk. 2.Bestemmelsen i stk. 2 svarer til den gældende

lovs § 1, stk. 2, dog at det er præciseret, at en be-gæring om aktindsigt skal indeholde en angivelseenten af den sag eller af de dokumenter i en sag,den pågældende ønsker at blive gjort bekendtmed. Dette svarer til, hvad der gælder i dag, ogder kan derfor i det hele henvises til fremstillingenheraf i kapitel VI, side 118ff.

Bestemmelsen i den gældende lovs § 1, stk. 2,har givet anledning til kritik under henvisning til,at navnlig denne bestemmelse er medvirkende tilat afskære muligheden for at udnytte offentlig-hedsloven som grundlag for en mere systematiskinformationssøgning i forhold til den offentligeforvaltning. Om denne problemstilling henvises tiludvalgets overvejelser i betænkningens kapitel VI,side 129ff, jfr. ovenfor under pkt. 6, samt til be-stemmelsen i lovudkastets § 6.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne i be-tænkningen side 129ff.

Til § 5.

Bestemmelsen, der indeholder den almindeligebeskrivelse af, hvad adgangen til aktindsigt omfat-ter, er en videreførelse af den gældende lovs § 3.Til stk. 1.

Bestemmelserne i stk. 1, nr. 1 og 2, er enslyden-de med den gældende lovs § 3. Der kan derformed hensyn til disse bestemmelser - herunder foren nærmere redegørelse for rækkevidden af detdokumentbegreb, der anvendes i loven - henvisestil beskrivelsen af gældende ret i betænkningenskapitel VII, side 138ff, der i det hele forudsættesvidereført, se udvalgets overvejelser side 157ff ogbemærkningerne ovenfor under pkt. 7.a.

Bestemmelsen i stk. 1, nr. 3, der er ny, er enkonsekvens af udvalgets forslag om indførelse afen ordning, hvorefter myndigheder daglig skaludfærdige fortegnelser over de dokumenter, derden pågældende dag er indgået til myndigheden(postlister), se nærmere lovudkastets § 6.

Til stk. 2.Bestemmelsen, der er ny, er resultatet af udval-

gets principielle overvejelser om forholdet mellemoffentlighedsloven og den gennemførte lovgivningom offentlige myndigheders registre, se betænknin-gens kapitel V, side 112ff, jfr. bemærkningerneovenfor under pkt. 5.b.

Bestemmelsen tilsigter alene at fastslå, at offent-lighedsloven herefter ikke vil hjemle umiddelbaracces til registre m. v., der føres ved hjælp af elek-tronisk databehandling, jfr. nærmere betænknin-gens side 158ff.

Til § 6.

Bestemmelsen, der er ny, er resultatet af udval-gets overvejelser af mulighederne for i forbindelsemed lovens revision at gennemføre et mere effek-tivt virkende offentlighedsprincip, der muliggør ensystematisk, løbende informationssøgning i forholdtil den offentlige forvaltning. Der henvises til be-tænkningens kapitel VI, jfr. bemærkningerne oven-for under pkt. 6.

Efter lovudkastets § 6 vil postlisteordningenførst træde i kraft, når der administrativt træffesbeslutning herom. Udvalget har herved forudsat, atder i forbindelse med lovens ikrafttræden i enovergangsperiode alene forsøgsvis indføres post-lister for udvalgte ministerier efter forhandlingmed pressens organisationer.

Til stk. 1.Efter bestemmelsen i stk. 1 kan justitsministe-

ren, under hvis ressort offentlighedsloven hører,træffe bestemmelse om, at nærmere angivne for-valtningsmyndigheder skal udfærdige postlister,dvs. daglige fortegnelser over de dokumenter, derden pågældende dag er indgået til myndigheden.Bestemmelse om, at kommunale myndigheder skaludfærdige sådanne fortegnelser, træffes dog afindenrigsministeren, jfr. stk. 3.

Af udtrykket »nærmere angivne forvaltnings-myndigheder« fremgår det forudsætningsvis, atordningen ikke tænkes sat i kraft for hele den of-fentlige forvaltning. Efter udvalgets opfattelse vilder for det første som følge af det med en postli-

41

steordning forbundne administrative arbejde kunvære rimelig anledning til at lade ordningen om-fatte de myndigheder, hvis indgående post offent-ligheden i særlig grad kan have interesse i at fåkendskab til.

Den anførte formulering indebærer dernæst, atpostlisteordningen selv for sådanne myndighederikke er obligatorisk, men kun forudsættes sat ikraft i tilfælde, hvor en effektiv adgang til infor-mationssøgning gennem offentlighedsloven ikketilvejebringes på anden tilfredsstillende måde, f.eks. gennem fremlæggelse af indgående post ellerved at give offentligheden adgang til at gennemseen myndigheds journaler. Ordninger af den sidst-nævnte karakter er dog ikke reguleret af loven ogberor således fuldtud på den enkelte myndighedsinitiativ.

Herudover kan det endelig efter udvalgets op-fattelse være påkrævet at undtage myndigheder,for hvilke udarbejdelse af postlister eller etableringaf anden tilsvarende adgang til informationssøg-ning kan give anledning til særlige administrativevanskeligheder, f. eks. i forhold til myndigheder,der ikke har nogen central postmodtagelse. Hvadangår de særlige kommunale forhold henvises tilbemærkningerne ovenfor under pkt. 6.

Udvalget finder, at ordningen alene bør omfattedokumenter, der indgår til en myndighed, idet dernæppe er tilstrækkelig anledning til at pålæggeadministrationen det merarbejde, der vil være for-bundet med tillige at skulle udarbejde fortegnelserover udgående post. Pressen og andre, der gennemfortegnelsen over indgåede dokumenter har fattetinteresse for en sag, vil på sædvanlig måde kunnefølge sagen op og vil eventuelt på forhånd kunneanmode om til sin tid at blive gjort bekendt medmyndighedens afgørelse i sagen.

Til stk. 2.De nærmere regler i forbindelse med indførel-

sen af postlisteordningen bør fastsættes af ved-kommende ressortminister. Af hensyn til tilveje-bringelse af en vis ensartethed har udvalget dogherved forudsat, at udfærdigelsen af sådanne reg-ler sker efter forhandling med justitsministeriet ogadministrationsdepartementet.

Der tænkes hermed dels på regler vedrørendepostlisternes nærmere udformning, dels på reglervedrørende ordningens tilrettelæggelse i forhold tiloffentligheden, herunder navnlig spørgsmålet omlisternes fremlæggelse samt om adgangen til attage eller forlange afskrift eller kopi af listerne.Det vil endvidere med hjemmel i bestemmelsenkunne fastsættes, at ordningen ikke skal omfatteén eller flere administrative enheder inden for enmyndighed, hvis indgående post i det væsentligevil være omfattet af offentlighedslovens undtagel-sesbestemmelser, eller for hvilke udarbejdelse afpostlister af særlige grunde vil give anledning tiladministrative vanskeligheder.

I det omfang, det måtte blive bestemt, at ogsåandre myndigheder end ministerierne skal udarbej-

de postlister, har udvalget forudsat, at ressortmini-steren kan bemyndige vedkommende styrelse til attræffe bestemmelse om ordningens praktiske tilret-telæggelse.

Til stk. 3.Udvalget har forudsat, at en eventuel udnyttelse

af denne bemyndigelse sker efter forhandling medjustitsministeriet, og at det i givet fald overladesvedkommende kommunalbestyrelse at træffe nær-mere bestemmelse om ordningens tilrettelæggelse.

Til § 7.

Bestemmelsen, der er ny, indebærer, at offent-ligheden som almindelig regel vil få adgang til atgøre sig bekendt med, hvem der har indgivet an-søgning om ansættelse eller forfremmelse i detoffentliges tjeneste, idet der på begæring skal udar-bejdes en ansøgerliste, dvs. en fortegnelse overansøgerne med angivelse af deres vigtigste objekti-ve data. Herved imødekommes den kritik, der harværet af, at den gældende lov i det hele undtagersager om ansættelse eller forfremmelse i det offent-liges tjeneste fra offentlighedsordningen.

Bestemmelsen omfatter ikke alene statslige, menogså kommunale stillinger og stillinger ved selv-ejende institutioner, der er omfattet af loven.

Bestemmelsen svarer med en redaktionel æn-dring til det lovudkast, der er udarbejdet af denarbejdsgruppe, som udvalget har nedsat til overvej-else af denne problemstilling. Udvalget har i dethele kunnet tilslutte sig indstillingen fra dennearbejdsgruppe, hvis rapport er optrykt i betænk-ningen side 379ff. Der henvises til udvalgets over-vejelser i betænkningens kapitel V, side 107ff.

Til stk. 1.Efter bestemmelsen skal ansættelsesmyndighe-

den efter begæring udarbejde en fortegnelse overansøgerne (ansøgerlisten), der kan forlanges udle-veret i det omfang, hemmeligholdelse ikke er på-krævet efter stillingens beskaffenhed eller af hen-syn til en ansøgers forhold.

Bestemmelsen gælder med de angivne begræns-ninger i forhold til enhver ansættelse eller forfrem-melse i det offentliges tjeneste, der sker efter an-søgning. Ansættelsesformen er nden betydning forbestemmelsens anvendelsesområde.

Ved ansøgerlisten forstås en fortegnelse overansøgerne til en ledig stilling med de oplysningerom personlige data (f. eks. alder, uddannelse, hidti-dig beskæftigelse etc.), der er nødvendige for atidentificere de enkelte ansøgere og for at give etobjektivt grundlag for bedømmelsen af disse. Deter ikke fundet hensigtsmæssigt i lovteksten at fast-sætte almindelige retningslinier for indholdet afansøgerlisten, idet dette bør afgøres konkret efterden enkelte stillings beskaffenhed.

Bestemmelsen indebærer, at ansættelsesmyndig-heden vil være forpligtet til at udfærdige en ansø-gerliste, selv om dette ikke har været hidtidig prak-

42

sis. Dette gælder dog kun, såfremt der fremkom-mer en begæring om at blive gjort bekendt medlisten, og begæringen efter bestemmelsen skal imø-dekommes. Det følger af bestemmelsen, at adgan-gen til at få udleveret en afskrift af ansøgerlistenførst kan gøres gældende, når ansøgningsfristen erudløbet.

En begæring om at blive gjort bekendt medansøgerlisten kan helt eller delvis afslås, når særli-ge betænkeligheder ved aktindsigt gør sig gælden-de. Dette vil efter udkastet for det første kunne skeaf hensyn til stillingens beskaffenhed. Der tænkeshermed navnlig på tilfælde, hvor aktindsigt måbefrygtes at ville medføre uheldige virkninger forstillingsbesættelsen, f. eks. i forhold til stillinger,hvor det må anses for ønskeligt at tiltrække ansø-gere fra det private erhvervsliv. Hemmeligholdel-sen udstrækker sig i så fald til samtlige ansøgere.Undtagelsesbestemmelsen finder imidlertid kunanvendelse, når der er en konkret begrundelseherfor. Ansøgerlister til højere stillinger i stat ellerkommune kan derfor ikke i almindelighed undta-ges fra adgangen til offentlighed med hjemmel idenne bestemmelse.

Dernæst kan udeladelse af en enkelt ansøger fraansøgerlisten ske, såfremt dette findes begrundet afhensyn til den pågældende ansøgers forhold. Detmå i reglen forudsættes, at ansøgeren selv har hen-ledt ansættelsesmyndighedens opmærksomhedherpå. Ansøgeren har imidlertid ikke noget kravpå, at et diskretionsforbehold imødekommes, idetdette må afgøres af ansættelsesmyndigheden efteret skøn i det enkelte tilfælde. Såfremt forbeholdetikke kan tages i betragtning, bør myndigheden dogforinden underrette ansøgeren herom, således atder gives ham lejlighed til at overveje, hvorvidthan under disse omstændigheder vil opretholdeansøgningen.

Til stk. 2.Bestemmelsen tilsigter at give vedkommende

minister adgang til på generelt grundlag ved be-kendtgørelse at gøre undtagelse fra den almindeli-ge regel, for så vidt angår ansøgerlister i forbindel-se med besættelsen af visse stillinger, hvor oplys-ning om ansøgernes navne i almindelighed måantages at være forbundet med væsentlige betæn-keligheder. Denne hjemmel forudsættes derforalene anvendt i forhold til stillinger, hvor udleve-ring af ansøgerlisten normalt må forventes at villeafholde velkvalificerede ansøgere fra at søge stil-lingen eller af andre særlige grunde må befrygtesat ville få skadelige virkninger for stillingsbesættel-sen.

I forhold til kommunale stillinger tilkommerbemyndigelsen indenrigsministeren.

Til stk. 3.Efter bestemmelsen i tjenestemandslovens § 5,

stk. 3, skal der efter anmodning meddeles organi-sationer, hvis medlemmer er naturlige ansøgere tilen stilling, oplysning om ansøgernes navne. Ad-

gangen for organisationerne til at blive gjort be-kendt med ansøgerlisten er ikke efter denne be-stemmelse undergivet begrænsninger svarende tildem, der følger af forslagets stk. 1 og stk. 2, menomfatter til gengæld alene tjenestemandsstillinger.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 3, der omfat-ter enhver stilling i det offentliges tjeneste uansetansættelsesformen, tilsigter at videreføre og udbyg-ge den særlige adgang til aktindsigt for organisati-onerne. Da adgangen hertil navnlig er begrundet iønsket om at give organisationerne mulighed for atvurdere stillingsbesættelser med henblik på eventu-elt at forhandle med ansættelsesmyndigheden her-om i henhold til gældende hovedaftaler, synes detdog mest naturligt, at retten alene tillæggesforhandlingsberettigede organisationer.

Til § 8.

Bestemmelsen vedrører myndighedernes pligttil at gøre notat om faktiske oplysninger af væsent-lig betydning (»notatpligten«) og svarer for så vidttil den gældende lovs § 4. Denne bestemmelse an-tages imidlertid også at indebære en forpligtelsefor myndighederne til at uddrage (ekstrahere) så-danne oplysninger, for så vidt de alene er inde-holdt i det interne arbejdsmateriale eller andredokumenter, der generelt er undtaget fra offentlig-hedsprincippet; dette spørgsmål om den såkaldte»ekstraheringspligt« foreslår udvalget udskilt til ensærskilt og udtrykkelig regulering, se lovudkastets§ 9, stk. 2, § 10, stk. 2, og § 14, stk. 2.

Til stk. 1.Bestemmelsen i stk. 1 svarer til den gældende

lovs § 4, idet man dog har søgt at præcisere notat-pligtens rækkevidde i to henseender.

Efter den gældende lov omfatter notatpligten»faktiske oplysninger af væsentlig betydning foren sags afgørelse«; denne formulering foreslåsændret til: »oplysninger vedrørende en sags fakti-ske omstændigheder, der er af væsentlig betydningfor sagen«. Ændringen tilsigter at tydeliggøre, atnotatpligtens udstrækning ikke i første række børvære afhængig af, om en oplysning efter sit ind-hold må karakteriseres som faktisk eller ej, men ihøjere grad må bero på, hvilken funktion oplys-ningen tjener i myndighedens sagsbehandling. Af-gørende for, om en oplysning skal noteres ned, børvære, om oplysningen er af en sådan karakter, atden på væsentlig måde bidrager til at suppleresagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilveje-bringes for at skabe klarhed med hensyn til ensags faktiske omstændigheder. Notatpligten vilsåledes også omfatte oplysninger, der indeholderen subjektivt præget stillingtagen til et forhold, forså vidt vurderingen er af betydning for den admi-nistrative bevisoptagelse. Tilkendegivelse af stand-punkter, argumenter eller i øvrigt synspunkter påsagens afgørelse vil derimod ikke, lige så lidt somefter den gældende lov, være omfattet af notatplig-ten.

43

Efter formuleringen af den gældende lovs § 4omfatter notatpligten kun oplysninger, »dermundtligt meddeles en myndighed«. Bestemmelsener imidlertid på dette punkt blevet fortolket udvi-dende i praksis, bl. a. fordi partens interesse i atblive gjort bekendt med en oplysning er den sam-me ligegyldigt hvordan myndigheden er kommet ibesiddelse af den. Også af hensyn til myndigheder-nes egen interne sagsbehandling og under en even-tuel senere klagebehandling vil det i øvrigt være afbetydning at have et sikkert kendskab til, hvilkevæsentlige oplysninger myndigheden er eller harværet i besiddelse af. Det foreslås derfor nu ud-trykkeligt fastsat, at notatpligten gælder alle væ-sentlige oplysninger vedrørende en sags faktiskeomstændigheder, der ikke fremgår af sagens doku-menter.

Det er forudsat, at bestemmelsen i stk. 1 ogsåfinder anvendelse i sager, hvor der kun er én part(således som det typisk er tilfældet i ansøgnings-og klagesager), og at der således skal gøres notatogså om væsentlige oplysninger, der mundtligtmeddeles af den pågældende selv, se nærmere be-tænkningen side 166f.

Efter lovudkastets § 9, stk. 1, nr. 2, vil doku-menter, der alene indeholder en gengivelse af op-lysninger, som myndigheden efter § 8 har haftpligt til at notere, ikke kunne undtages som interntarbejdsmateriale.

Der henvises i øvrigt til betænkningens kapitelVII (side 162ff) og bemærkningerne ovenfor underpkt. 7.b.

Til stk. 2.

Bestemmelsen i stk. 2, der er ny, må bl. a. sespå baggrund af udvalgets overvejelser i betænknin-gens kapitel V (jfr. ovenfor under pkt. 5.c.) om,hvorvidt loven også skal finde anvendelse på do-kumenter, der fremkommer i forbindelse med udø-velsen af faktisk forvaltningsvirksomhed.

Efter udvalgets opfattelse må det erkendes, atde hensyn, der ligger bag gennemførelsen af denalmindelige regel om notatpligt i lovudkastets § 8,stk. 1, i særlig grad tager sigte på sager, hvori derskal træffes en retligt bindende afgørelse i forholdtil en part, og at en udstrækning af notatpligten tilat gælde også på andre områder kan give anled-ning til væsentlige praktiske vanskeligheder. Ud-valget anser det dog ikke for påkrævet på forhåndgenerelt at begrænse bestemmelsen til kun at findeanvendelse i egentlige afgørelsessager, men fore-slår, at der i stedet tilvejebringes hjemmel for ad-ministrativt, ved bekendtgørelse at undtage faktiskforvaltningsvirksomhed fra notatpligten i det om-fang, der skønnes at være praktisk behov herfor.

Der henvises til udvalgets overvejelser i betænk-ningens kapitel VII (side 165ff) og til rapporten fraarbejdsgruppen vedrørende adgang til aktindsigt isygehusjournaler, betænkningen side 448.

Til § 9.

Bestemmelsen, der indeholder nærmere reglerom undtagelse fra offentlighedsprincippet af hen-syn til beskyttelsen af myndighedernes interne be-slutningsproces, træder i stedet for den gældendelovs § 5, nr. 3-5. Om de principielle overvejelser,der ligger til grund for udformningen af bestem-melsen, henvises til betænkningens kapitel IX,afsnit A, og til bemærkningerne ovenfor underpkt. 9.a.

Til stk. 1.

Bestemmelsen i stk. 1 fastslår indledningsvis ioverensstemmelse med den gældende lovs § 5, nr.3, at retten til aktindsigt ikke omfatter en myndig-heds interne arbejdsdokumenter. Bestemmelsens 2.og 3. pkt. tilstræber derefter at give en nærmerebeskrivelse af denne undtagelsesbestemmelses an-vendelsesområde.

Efter bestemmelsens 2. pkt. omfatter undtagel-sesadgangen som udgangspunkt ethvert dokument,der udarbejdes af en myndighed til eget brug vedbehandlingen af en sag. Dette udgangspunkt be-grænses imidlertid ved bestemmelsens 3. pkt., deropregner 3 typer af dokumenter, der - uanset at deudarbejdes af en myndighed til eget brug ved be-handlingen af en sag - ikke kan anses for internearbejdsdokumenter. De nævnte bestemmelser inde-holder således en i overvejende grad negativ af-grænsning af undtagelsesbestemmelsens anvendel-sesområde.

Som eksempler på typer af dokumenter, derherefter må anses som internt arbejdsmateriale ogsom sådant unddraget adgangen til aktindsigt,medmindre andet følger af stk. 3, kan nævnes: (1)referater, notater og lignende, der udover en be-skrivelse af sagens faktum, således som det frem-træder på grundlag af sagens dokumenter, typiskvil indeholde den eller de pågældende medarbejde-res juridiske eller anden vurdering af sagen samt itilslutning hertil et forslag til dens afgørelse ellerfortsatte behandling, (2) patient- og klientjourna-ler, (3) udkast til skrivelser og til administrativeretsforskrifter, (4) referater af møder eller andredrøftelser med udenforstående, der alene udarbej-des til myndighedens eget brug, og (5) »visdoms-bøger«, praksisoversigter o. lign. Der henvises iøvrigt til udvalgets overvejelser i betænkningenskapitel IX (side 214ff).

Efter 2. pkt. skal som interne arbejdsdokumen-ter også anses brevveksling mellem forskellige en-heder inden for samme myndighed. Det er i såhenseende uden betydning, om brevvekslingenforegår ved udveksling af formelige skrivelser ellermere uformelt ved påtegninger, »mavebælte« ellerlign. Det følger endvidere modsætningsvis af be-stemmelsen i stk. 3, at udveksling af interne ar-bejdsdokumenter mellem forskellige enheder indenfor samme myndighed ikke medfører, at de ud-vekslede dokumenter derved mister deres karakteraf internt arbejdsmateriale. Dette svarer i det heletil, hvad der følger af den gældende lovs § 5, nr. 4.

44

Bestemmelsen i stk. 1, 2. pkt., indeholder ikke -lige så lidt som den gældende lovs § 5, nr. 4 - no-gen nærmere angivelse af, hvad der skal anses forforskellige enheder inden for samme myndighed.Afgrænsningen af, hvad der til forskel herfra måanses for forskellige, selvstændige myndigheder,må derfor som hidtil bero på det underliggenderetsgrundlag. Da den udtrykkelige undtagelsesbe-stemmelse for kommunalforvaltningen i den gæl-dende lovs § 5, nr. 5, i det væsentlige alene harkarakteren af en lovbestemt henvisning til denalmindelige kommunalretlige grundsætning omkommunalforvaltningens enhed, må det derforanses for upåkrævet at gentage denne bestemmel-se. Udvalget ønsker imidlertid at understrege, atudeladelsen af den nævnte bestemmelse ikke tilsig-ter at hidføre nogen realitetsændring af den gæl-dende retstilstand, idet det tværtimod forudsættes,at brevveksling og anden udveksling af dokumen-ter mellem de kommunale organer, der omfattes afdenne bestemmelse, i ganske samme omfang somhidtil vil blive anset som intern også i forhold tilanvendelsen af bestemmelserne i lovudkastets § 9.Der henvises i denne forbindelse til bemærknin-gerne i betænkningens kapitel IX (side 225f), jfr.ovenfor under pkt. 9.a. (side 26f).

Bestemmelsens 3. pkt. opregner, som nævnt, 3typer af dokumenter, der - uanset at de udarbejdesaf en myndighed til eget brug ved behandlingen afen sag - ikke kan anses for interne arbejdsdoku-menter. Disse typer af dokumenter er karakterise-ret ved, at de ikke indeholder eller på anden mådeafspejler den pågældende myndigheds interneovervejelser om sagens afgørelse eller fortsattebehandling.

Undtagelsesadgangen omfatter herefter for detførste ikke dokumenter, der alene gengiver indhol-det af myndighedens endelige beslutning vedrøren-de sagens afgørelse. Denne udvidelse betegnernæppe nogen realitetsændring i forhold til gælden-de ret.

Undtagelsesadgangen omfatter for det andetikke dokumenter, der alene indeholder en gengi-velse af oplysninger, som myndigheden efter § 8har haft pligt til at notere. Efter gældende ret vilsådanne dokumenter principielt være omfattet afundtagelsesbestemmelsen i lovens § 5, nr. 3, menden, der begærer aktindsigt, vil i medfør af lovens§ 4 kunne forlange at blive gjort bekendt med ind-holdet af de noterede oplysninger. Når myndighe-den har noteret oplysningerne i et selvstændigtdokument, vil der imidlertid ikke i almindelighedvære nogen anledning til at nægte dette udleveret ividere omfang end hjemlet i lovudkastets §11.

For det tredie skal endelig andre selvstændigedokumenter, der udarbejdes af en myndighed forat tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarendeklarhed med hensyn til sagens faktiske omstændig-heder, være undergivet lovens almindelige reglerom aktindsigt. Denne bestemmelse, der er ny, erefter udvalgets opfattelse en naturlig videreudvik-ling af den ret til at blive gjort bekendt med oplys-

ninger vedrørende en sags faktiske omstændighe-der, der følger af bestemmelsen i lovudkastets § 8,smh. m. de nye bestemmelser om ekstraherings-pligt i lovudkastets § 9, stk. 2, § 10, stk. 2, og § 14,stk. 2. Bestemmelsen går videre end, hvad der føl-ger af nr. 2, idet det ikke kræves, at dokumentetalene indeholder oplysninger som nævnt i lovud-kastets § 8.

Som eksempler på dokumenter, der vil væreomfattet af nr. 3, kan navnlig nævnes rapportmate-riale, der udarbejdes af en myndighed med henblikpå at tilvejebringe bevismæssig klarhed om fakti-ske forhold, såsom afhøringsrapporter, analyserap-porter, besigtigelses- og inspektionsrapporter. Do-kumenter som de nævnte vil dog være omfattet afden almindelige undtagelse for internt arbejdsma-teriale, hvis de tillige indeholder en vurderendestillingtagen fra myndighedens (evt. sagsbehandle-rens) side til brug for interne overvejelser om sa-gens afgørelse. I tvivlstilfælde må afgørelsen træf-fes på grundlag af en samlet vurdering af doku-mentets indhold og funktion.

I forhold til alle 3 typer af dokumenter gælder,at de kun holdes uden for undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale, såfremt de udarbejdessom selvstændige dokumenter, og at de først un-dergives adgang til aktindsigt, når de foreligger iendelig form.

Der henvises i øvrigt til betænkningens kapitelIX (side 216ff).

Til stk. 2.Bestemmelsen, der er ny, lovfæster den såkaldte

» ekstraheringspligt«, der i et vist omfang er blevetindfortolket i den gældende lovs § 4. Der henvisestil betænkningens kapitel VII (side 167f) jfr. be-mærkningerne ovenfor under pkt. 7.b.

Ekstraheringspligten omfatter ikke blot væsent-lige oplysninger vedrørende en sags faktiske om-stændigheder, som myndigheden har været forplig-tet til at gøre notat om efter lovudkastets § 8, menogså sådanne oplysninger, som myndigheden hartilført sagen fra sine interne arbejdsdokumenter iandre sager.

Adgangen til at blive gjort bekendt med oplys-ninger,der i givet fald skal ekstraheres efter stk. 2,er undergivet den begrænsning, der følger af lov-udkastets §11.

Efter lovudkastets § 8, stk. 2, kan sager om udø-velse af faktisk forvaltningsvirksomhed administra-tivt undtages fra notatpligten efter denne bestem-melses stk. 1. I så fald bør der være mulighed forogså at træffe bestemmelse om, at myndighederneikke skal være forpligtet til at meddele oplysningeraf den nævnte karakter, der er nedfældet i internearbejdsdokumenter. Det er derfor i lovudkastets §9, stk. 2, sidste pkt., fastsat, at bestemmelsen i § 8,stk. 2, gælder tilsvarende.

Til stk. 3.Bestemmelsen lovfæster udtrykkeligt - i over-

ensstemmelse med den praksis, der har udviklet sig

45

omkring den gældende lovs § 5, nr. 3-5 - at inter-ne arbejdsdokumenter, der som led i en sags be-handling udveksles mellem forskellige forvalt-ningsmyndigheder eller i øvrigt afgives til udenfor-stående, derefter ikke kan undtages som interntarbejdsmateriale efter stk. 1.

Denne hovedregel gennembrydes imidlertid af 3undtagelser for tilfælde, hvor det af hensyn til enmyndigheds forsvarlige behandling af en sag erpåkrævet, at en anden myndigheds interne arbejds-materiale stilles til rådighed, eller hvor en adgangtil aktindsigt i øvrigt ville indebære en ikke rime-ligt begrundet offentliggørelse af forvaltningsmyn-dighedernes interne beslutningsproces.

Dette gælder for det første, hvor afgivelsen afdet interne arbejdsdokument har været påkrævetaf hensyn til opfyldelsen af en lovhjemlet udleve-ringspligt. Til belysning af den praktiske betydningaf denne bestemmelse henvises til rapporten fraarbejdsgruppen vedrørende adgang til aktindsigt isygehusjournaler, betænkningen side 426ff.

Det samme gælder efter nr. 2, såfremt afgivel-sen har været påkrævet af hensyn til udøvelsen afoffentlig kontrolvirksomhed, herunder behandlin-gen af klagesager. Det er er forudsætning for an-vendelsen af denne bestemmelse, at afgivelsen ef-ter et konkret skøn må siges at have været påkræ-vet i det angivne øjemed.

Endelig indeholder nr. 3 en tilsvarende undta-gelsesbestemmelse, for så vidt udveksling af interntarbejdsmateriale har været påkrævet af hensyn tilgennemførelsen af et internt præget samarbejde,der må anses for rimeligt begrundet i sagens ka-rakter. Om baggrunden for denne bestemmelsehenvises til udvalgets overvejelser i betænkningenskapitel IX (side 22Off), jfr. ovenfor under pkt. 9.a.(side 26).

Adgangen til at gøre undtagelse efter nr. 3 gæl-der kun i forbindelse med afgivelser af arbejdsdo-kumenter, der sker som led i et »internt prægetsamarbejde«. Dette indebærer et krav om, at sags-behandlingsformen mellem de pågældende organerskal være af uformel karakter, hvorimod afgivelseaf arbejdsdokumenter i forbindelse med en sæd-vanlig høringsprocedure ikke vil være omfattet afundtagelsesadgangen.

Som eksempel på bestemmelsens anvendelses-område kan for det første nævnes den blotte fore-visning af interne arbejdsdokumenter - det kanvære et udkast til en skrivelse eller en bekendtgø-relse - for en anden myndighed, der finder stedfor at orientere denne eller opnå dennes umiddel-bare reaktion på udkastet.

Bestemmelsen vil endvidere kunne finde anven-delse i tilfælde, hvor en sag forberedes af repræ-sentanter for forskellige myndigheder i forening,eventuelt ved nedsættelse af en uformel arbejds-gruppe, og hvor der som led i samarbejdet udveks-les dokumenter af intern karakter, f. eks. notaterom sagen udarbejdet af én af myndighederne, mø-dereferater, udkast til skrivelser osv.

Undtagelsesadgangen vil også kunne finde an-vendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindel-se med en bestemt sags behandling udøver sekreta-riatsmæssige funktioner i forhold til en andenmyndighed, uden at betingelserne for at anse orga-nerne for én og samme myndighed af den grund eropfyldt, f. eks. hvor et direktorat eller en andenstyrelse til brug for vedkommende minister udar-bejder et udkast til besvarelse af et folketings-spørgsmål eller en ansøgning til finansudvalget.

Undtagelsesadgangen vil ligeledes efter omstæn-dighederne være anvendelig i tilfælde, hvor internearbejdsdokumenter overlades til en udenforståen-de, der af vedkommende myndighed er anmodetom at afgive en sagkyndig erklæring, samt i tilfæl-de, hvor sådanne dokumenter udveksles inden foret organ, der udøver sekretariatsfunktioner i for-hold til flere myndigheder og derfor organisatoriskudgør flere forskellige myndigheder.

Også journalmateriale, der som led i patientbe-handlingen udveksles mellem forskellige sygehuse,vil med hjemmel i den foreslåede bestemmelsefortsat kunne undtages fra adgangen til aktindsigtefter stk. 1.

Undtagelsesadgangen efter nr. 3 forudsætterikke blot, at det i relation til en bestemt sag harværet rimeligt begrundet at anvende et internt præ-get samarbejde, men også at selve afgivelsen afinterne arbejdsdokumenter har været påkrævet afhensyn til dette samarbejde. Om disse betingelserer opfyldt, må afgøres efter en konkret bedømmel-se i det enkelte tilfælde.

Bestemmelsen i stk. 3 omfatter kun tilfælde,hvor interne arbejdsdokumenter udveksles mellemforskellige forvaltningsmyndigheder eller i øvrigtafgives til udenforstående. Om udveksling af in-ternt arbejdsmateriale mellem forskellige enhederinden for samme myndighed henvises til bemærk-ningerne ovenfor til stk. 1.

Bestemmelsen i stk. 3 omfatter endvidere kunen myndigheds afgivelse af internt arbejdsmateria-le, for så vidt den sker som led i en sags behand-ling. Det er herved forudsat, at afgivelse af internearbejdsdokumenter i andet øjemed, f. eks. til brugfor videnskabelige undersøgelser, ikke i alminde-lighed bevirker, at materialet derved undergivesadgang til aktindsigt.

Om adgangen til ved bekendtgørelse at gøreundtagelse fra bestemmelsen i stk. 3 henvises tilbemærkningerne til lovudkastets § 3, stk. 1.

Til stk. 4.Bestemmelsen, der er ny, tilsigter, hvor spørgs-

målet herom kan blive aktuelt, at yde myndighederog institutioner m. v., der ikke selv omfattes afloven, en tilsvarende beskyttelse af deres internebeslutningsproces som den, der for forvaltnings-myndighedernes vedkommende følger af stk. 3.Der henvises herom til betænkningen side 224, jfr.ovenfor under pkt. 9.a. (side 26).

Til § 10.

46

Bestemmelsen, der hjemler nogle yderligereundtagelser for visse typer af dokumenter af hen-syn til den funktion, dokumentet varetager, svareri det væsentlige til den gældende lovs § 5, nr. 1-2,og 7-8.

Tilstk. 1.

Bestemmelserne i nr. I og 2, der tilsigter at be-skytte den politiske beslutningsproces, er enslyden-de med den gældende lovs § 5, nr. 1 og 2. Der kanderfor med hensyn til rækkevidden af disse be-stemmelser henvises til beskrivelsen af gældenderet i betænkningens kapitel IX, afsnit B, og til ud-valgets overvejelser side 235ff, jfr. ovenfor underpkt. 9.b.

Bestemmelsen i nr. 3 er enslydende med dengældende lovs § 5, nr. 7. Der kan derfor med hen-syn til rækkevidden af denne bestemmelse henvisestil beskrivelsen af gældende ret i betænkningenskapitel IX, afsnit C (side 238ff) og til udvalgetsovervejelser side 245ff, jfr. også ovenfor under pkt.9.C.

Bestemmelsen i nr. 4 svarer til dels til den gæl-dende lovs § 5, nr. 8, men er suppleret med enbestemmelse, der hjemler undtagelse for materiale,der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse afvidenskabelige undersøgelser. Herom henvises tilbemærkningerne i betænkningen side 247f. Omafgivelse af internt arbejdsmateriale til brug forvidenskabelige undersøgelser henvises til bemærk-ningerne til lovudkastets § 9, stk. 3. Undtagelsesbe-stemmelsen omfatter kun selve grundmaterialet,ikke resultatet af den statistiske eller videnskabeli-ge bearbejdning heraf.

Til stk. 2.

Bestemmelsen, der er ny, lovfæster den såkaldteekstraheringspligt også i forhold til de typer afdokumenter, der er nævnt i stk. 1, nr. 1-3. Bestem-melsen svarer i øvrigt til lovudkastets § 9, stk. 2,der vedrører ekstraheringspligten i forhold til in-terne arbejdsdokumenter, og der kan derfor henvi-ses til bemærkningerne til denne bestemmelse.

Ekstraheringspligten omfatter ikke oplysninger imateriale, der tilvejebringes som grundlag for ud-arbejdelse af offentlig statistik eller videnskabeligeundersøgelser. De hensyn, der ligger bag gennem-førelsen af ekstraheringspligten, kan ikke anførestil støtte for en udstrækning af bestemmelsen her-til, hvilket i øvrigt også ville være ensbetydendemed en opgivelse af undtagelsesadgangen efter stk.1, nr. 4.

Til § 11.

Lovudkastets § 11 svarer i det væsentlige tilden gældende lovs § 2. Bestemmelsen i lovudka-stets § 11, stk. 4, er dog ny, og bestemmelsen i dengældende lovs § 2, stk. 4, er af systematiske grundeudskilt og placeret som lovudkastets § 3, stk. 1.

Til stk. 1.Bestemmelserne i stk. 1 svarer i det væsentlige

til den gældende lovs § 2, stk. 1.Efter bestemmelsen i nr. 1 undtages oplysninger

om enkeltpersoners private, herunder økonomiskeforhold. Udtrykket »private« er foretrukket frem-for udtrykket »personlige«, der anvendes i dentilsvarende bestemmelse i den gældende lov. Meddenne ændring har man ønsket at markere, at ud-gangspunktet for afgrænsningen af, hvilke oplys-ninger der kan anses for omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen, navnlig må søges i en vurdering af,hvorvidt oplysningerne kan betegnes som »sensiti-ve«, dvs. er af en sådan karakter, at de efter denalmindelige opfattelse i samfundet bør kunne for-langes unddraget offentlighedens kendskab. Dertilsigtes hermed en vis indskrænkning af bestem-melsens anvendelsesområde.

Undtagelsesadgangen er principielt knyttet tilen generel vurdering af oplysningernes karakter.Det er lige så lidt som efter den gældende lov enforudsætning for bestemmelsens anvendelse, athemmeligholdelse efter en konkret vurdering måanses for påkrævet. På den anden side kan det dogforekomme, at den, hvis forhold en oplysning an-går, særligt har tilkendegivet, at han for sit ved-kommende anser oplysningen for at tilhøre privat-livets fred. Dette vil efter omstændighederne kun-ne begrunde, at oplysningen undtages med hjem-mel i bestemmelsen.

Der henvises i øvrigt til beskrivelsen af gælden-de ret i betænkningen side 253ff og til udvalgetsovervejelser side 279ff.

Bestemmelsen i nr. 2 er enslydende med dengældende lovs § 2, stk. 1, nr. 2, dog således at derefter »drifts- eller forretningsforhold« er tilføjet»eller lignende«. Ændringen har til formål at tyde-liggøre, at undtagelsesbestemmelsen også giveradgang til efter omstændighederne at nægte akt-indsigt til beskyttelse af ophavsret. Der henvises iøvrigt til beskrivelsen af gældende ret i betænknin-gen side 254f og til udvalgets overvejelser side281f.

Til stk. 2.Bestemmelserne i stk. 2 svarer i det væsentlige

til den gældende lovs § 2, stk. 2. Indledningen tilbestemmelsen er dog foreslået ændret med henblikpå at præcisere, at den begærendes individuelleinteresse i at blive gjort bekendt med det eller depågældende dokumenter ikke skal indgå i denkonkrete afvejning af hensynet til offentlighedensret til aktindsigt over for de modhensyn, der op-regnes i bestemmelsen, se nærmere ovenfor underpkt. lO.c.

Endvidere foreslås sidste led i den gældendelovs § 2, stk. 2, nr. 1, der hjemler undtagelse afhensyn til »forholdet til fremmede magter ellermellemfolkelige institutioner«, udskilt til en selv-stændig bestemmelse og samarbejdet med bestem-melsen i den gældende lovs § 5, nr. 6 (der undta-ger »dokumenter om udenrigspolitiske og uden-

47

rigsøkonomiske forhold«), se nr. 2. Endelig fore-slås der indsat en ny bestemmelse om undtagelseaf hensyn til gennemførelse af strafferetlig ellerdisciplinær forfølgning, se nr. 3.

Bestemmelsen i nr. I svarer med en redaktionelændring ganske til den gældende lovs § 2, stk. 2,nr. 1, første og andet led.

Bestemmelsen i nr. 2 er, som nævnt, en samar-bejdning af den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 1,sidste led, og § 5, nr. 6. Indarbejdningen af be-stemmelsen i § 5, nr. 6, medfører principielt enbegrænsning af undtagelsesadgangen i forhold tilden gældende lov, idet anvendelsen af undtagelses-bestemmelsen i nr. 2 i det hele forudsætter, at næg-telse af aktindsigt efter en konkret vurdering kananses for nødvendig. Forholdet skønnes dog atvære uden praktisk betydning, og der kan derformed hensyn til bestemmelsens rækkevidde henvisestil beskrivelsen af gældende ret i betænkningenside 255f og til udvalgets overvejelser side 282f.

Bestemmelsen i nr. 3, der er ny, er udformet pågrundlag af et forslag fra arbejdsgruppen vedrø-rende spørgsmålet om adgang til aktindsigt i sagerinden for strafferetsplejen, se betænkningen side285 og side 412f.

Hemmeligholdelse til beskyttelse af »sigtede,vidner eller andre . . .« vil f. eks. kunne være på-krævet af hensyn til muligheden for at kunne opnåen forklaring fra de pågældende i forbindelse medden administrative behandling af straffe- eller dis-ciplinærsagen. Undtagelsesbestemmelsen kan der-for også i denne henseende i et vist omfang sigesat være begrundet i hensynet til retshåndhævelsenseffektivitet. Undtagelsesbestemmelsen vil imidlertidvære anvendelig i alle tilfælde, hvor hensynet tilbeskyttelse af den nævnte personkreds gør hemme-ligholdelse påkrævet. Oplysninger, der vedrører depågældendes private herunder økonomiske forhold,vil dog som hidtil være unddraget adgangen tilaktindsigt i henhold til lovudkastets § 11, stk. 1, nr.1.

Udtrykket »disciplinær forfølgning« omfatteralle arter af disciplinærsager, der er under behand-ling i den offentlige forvaltning. I modsætninghertil antages bestemmelsen i den gældende lovs §6, stk. 1, alene at omfatte disciplinærsager indenfor forsvaret og civilforsvaret. Reelt udvider denforeslåede undtagelsesbestemmelse dog ikke ad-gangen til hemmeligholdelse, idet begæring omaktindsigt i andre disciplinærsager, f. eks. i forholdtil tjenestemænd, efter omstændighederne antagesat kunne afslås med hjemmel i offentlighedslovens§ 2, stk. 2, nr. 4.

Bestemmelsen vil i øvrigt navnlig få praktiskbetydning i tilfælde, hvor straffeakter udlånes tilbrug ved behandlingen af sager uden for straffe-retsplejen, idet undtagelsesbestemmelsen i lovudka-stets § 2, stk. 1, ikke vil omfatte sådanne tilfælde.Afgørelsen af, om de i bestemmelsen nævnte hen-syn bør føre til hemmeligholdelse af tilakteredestraffeakter, tilkommer den myndighed, der i øv-rigt har afgørelsen af den sag, hvortil straffeakter-

48

ne er udlånt. Det vil dog ofte være naturligt, at derforinden indhentes en udtalelse fra vedkommendeanklage- eller politimyndighed.

Bestemmelsen i nr. 4 er enslydende med dengældende lovs § 2, stk. 2, nr. 2.

Med udgangspunkt i det forhold, at de senereårs lovgivningspraksis afspejler en meget væsentligomvurdering af spørgsmålet om offentlighedensadgang til at blive gjort bekendt med offentligeforanstaltninger navnlig inden for den fysiskeplanlægning og den såkaldte sektorplanlægning,har udvalget overvejet, om adgangen til at gøreundtagelse af hensyn til »offentlig . . . planlæg-ningsvirksomhed« burde foreslås udeladt. Udval-get har dog ikke ment at burde stille forslag her-om. Det nævnte led i bestemmelsen omfatter ogsåandre former for planlægningsvirksomhed, f. eks.den politisk-økonomiske planlægning i videre for-stand, og ikke mindst på dette område vil bestem-melsen udfylde et undtagelsesbehov, som ellersmåtte tilgodeses gennem anvendelse af opsamlings-bestemmelsen i nr. 6. Også i forhold til den fysiskeplanlægning og de forskellige former for sektor-planlægning vil bestemmelsen imidlertid fortsatkunne have en vis betydning, navnlig på de stadieraf planlægningen - typisk de indledende faser -hvor det ikke er fundet hensigtsmæssigt at fastsæt-te regler om offentlighed i den underliggende plan-lovgivning.

Der henvises i øvrigt til beskrivelsen af gælden-de ret i betænkningen side 257ff og til udvalgetsovervejelser side 283f.

Bestemmelsen i nr. 5 er enslydende med dengældende lovs § 2, stk. 2, nr. 3, og der kan derforvedrørende rækkevidden af denne bestemmelsehenvises til beskrivelsen af gældende ret i betænk-ningen side 258f og til udvalgets overvejelser side284f.

Bestemmelsen i nr. 6 er enslydende med dengældende lovs § 2, stk. 2, nr. 4, og der kan derforvedrørende rækkevidden af denne bestemmelsehenvises til beskrivelsen af gældende ret i betænk-ningen side 259ff og til udvalgets overvejelser side285f, jfr. ovenfor under pkt. lO.b.

Til stk. 3.

Bestemmelsen i stk. 3 om delvis aktindsigt erenslydende med den gældende lovs § 2, stk. 3, ogder kan derfor vedrørende rækkevidden af dennebestemmelse henvises til beskrivelsen af gældenderet i betænkningen side 265f.

Til stk. 4.

Bestemmelsen i stk. 4, der er ny, giver den, hvispersonlige forhold er omtalt i et dokument, en rettil egenacces efter samme regler som dem, der iøvrigt gælder om adgang til partsoffentlighed. Omde principielle synspunkter, der har ført til indsæt-telsen af denne bestemmelse, henvises til udvalgetsovervejelser i betænkningen side 277f, jfr. ovenforunder pkt. lO.c.

Til § 12.

Bestemmelsen regulerer spørgsmålet om, hvil-ken myndighed der skal træffe afgørelse om, hvor-vidt en fremsat begæring om aktindsigt skal imø-dekommes, og svarer for så vidt til den gældendelovs § 8, stk. 1.

Til stk. 1.Bestemmelsen fastlægger afgørelseskompetencen

i første instans.Hovedreglen i 1. pkt. svarer til kompetenceord-

ningen efter den gældende lovs § 8, stk. 1, og derkan derfor med hensyn til rækkevidden af dennebestemmelse henvises til fremstillingen af gælden-de ret i betænkningens kapitel XII, side 3O6ff. Be-stemmelsen i 2. pkt. tager f. eks. sigte på tilfælde,hvor et dokument er fremsendt til flere myndighe-der til orientering, samt i det hele på dokumenter,der fremkommer i forbindelse med udøvelse affaktisk forvaltningsvirksomhed.

Det er forudsat, at begæringer om aktindsigt isager om lovgivning i overensstemmelse med be-stemmelsen i 1. pkt. skal afgøres af det ministeri-um, under hvis område sagen hører.

Der henvises i øvrigt til udvalgets overvejelser ibetænkningens kapitel XII, side 327ff, jfr. be-mærkningerne ovenfor under pkt. 12.a.

Til stk. 2.Bestemmelsen, der er ny, indeholder en lovfæ-

stelse af, hvad der antages at følge allerede af dengældende lovs § 8, stk. 1, om påklage til overord-net forvaltningsmyndighed af underordnede myn-digheders afgørelser om aktindsigtsspørgsmål. Derkan derfor med hensyn til rækkevidden af dennebestemmelse henvises til fremstillingen af gælden-de ret i betænkningens kapitel XII, side 310ff.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne oven-for under pkt. 12.a.

Til stk. 3.Bestemmelsen svarer til den gældende lovs § 8,

stk. 1, in fine.Det er forudsat, at der i medfør af denne be-

stemmelse bl. a. vil kunne fastsættes regler om ad-gang til at påklage kommunale myndigheders af-gørelser om aktindsigtsspørgsmål til en statsligmyndighed, se nærmere betænkningen side 331.

Til § 13.

Bestemmelsen, der indeholder visse særreglerom behandlingen af fremsatte begæringer om akt-indsigt og i øvrigt regulerer spørgsmålet om akt-indsigtens form, svarer til dels til den gældendelovs § 8, stk. 2.

Til stk. 1.Bestemmelsen fastsætter for det første, at sager

om aktindsigtsspørgsmål skal afgøres »snarest«.Denne ændring i forhold til formuleringen af dentilsvarende bestemmelse i den gældende lovs § 8,

stk. 2, tilsigter at fremhæve, at sager om aktindsigtskal behandles med særlig hurtighed. Også dengældende lov bygger dog på en forudsætning her-om, der også har afspejlet sig navnlig i folketingetsombudsmands praksis, og der kan derfor i det helehenvises til redegørelsen for gældende ret i be-tænkningens kapitel XII, side 314ff. Dette led ibestemmelsen må i øvrigt ses i sammenhæng medlovudkastets § 13, stk. 2.

Bestemmelsens andet led, der vedrører aktind-sigtens form, er enslydende med den gældendelovs § 8, stk. 2, og der kan derfor med hensyn tilrækkevidden heraf henvises til redegørelsen forgældende ret side 318ff, se også ovenfor under pkt.12.C.

Til stk. 2.Bestemmelsen, der er ny, er begrundet i et øn-

ske om yderligere at sikre, at behandlingstiden forbegæringer om aktindsigt ikke uden rimelig anled-ning trækker ud. Der henvises til udvalgets over-vejelser herom i betænkningens kapitel XII, side331f, jfr. bemærkningerne ovenfor under pkt. 12.b.

Til stk. 3.Bestemmelsen er enslydende med den gældende

lovs § 8, stk. 3.Udvalget har ikke udarbejdet noget udkast til

en ny bekendtgørelse om betaling for afskrifter ogfotokopier, der udleveres i medfør af loven, menhar i betænkningens kapitel XII, side 334f, angivetde retningslinier, der efter udvalgets opfattelse børlægges til grund herfor, jfr. sammenfatningenovenfor under pkt. 12.c.

Til § 14.

Bestemmelsen indeholder i lighed med dengældende lovs § 13 forskellige bestemmelser omlovens ikrafttræden og om dens forhold til andenlovgivning.

Da indarbejdelsen af den gældende lovs reglerom partsoffentlighed m. v. i en kommende forvalt-ningslov muligt kan nødvendiggøre særlige over-gangsbestemmelser, har man fundet det mest hen-sigtsmæssigt ikke at indsætte en bestemmelse omophævelse af den gældende lov om offentlighed iforvaltningen i det foreliggende lovudkast. Hvisnærmere bestemmelser herom ikke viser sig påkræ-vede i forbindelse med udarbejdelsen af den kom-mende forvaltningslov, bør ophævelsesbestemmel-sen imidlertid placeres i § 14 som et nyt stykkeefter stk. 1.

Til stk. 2.Bestemmelsen svarer i princippet til den gæl-

dende lovs § 13, stk. 2, dog at man ved tilføjelsenaf 2. og 3. pkt., der er nye, har fastslået, at ogsåsådanne dokumenter er undergivet ekstraherings-pligten, jfr. bemærkningerne ovenfor under pkt.7.b. Der henvises i øvrigt til bemærkningerne tillovudkastets § 9, stk. 2.

49

Til stk. 3.Bestemmelsen, der er ny, fastslår, at lovgivnin-

gens bestemmelser om tavshedspligt ikke i sig selvbegrænser pligten til at give aktindsigt efter loven.Dette gælder uanset, om der er tale om almindeli-ge eller specielle tavshedspligtsforskrifter, se imodsætning hertil den gældende lovs § 7. Om deprincipielle synspunkter, der ligger til grund fordenne ændring i forhold til den gældende lov,henvises til udvalgets overvejelser i betænkningenskapitel XI, side 297ff, jfr. ovenfor under pkt. 11.

Som anført i bemærkningerne til lovudkastets §3, stk. 1, er det forudsat, at specielle tavshedspligts-forskrifter i særlovgivningen i fornødent omfang imedfør af denne bestemmelse gentages som speci-elle undtagelsesbestemmelser fra offentlighedslo-ven. Behovet for beskyttelse af sagsoplysninger påde pågældende forvaltningsområder bør i forbin-delse hermed gøres til genstand for fornyet over-vejelse, således at de administrativt fastsatte undta-gelsesbestemmelser ikke uden videre gives samme

rækkevidde som den lovbestemte tavshedspligt, jfr.betænkningen side 3O3ff.

Til stk. 4.Bestemmelsen svarer i princippet til den gæl-

dende lovs § 13, stk. 4, og der kan derfor med hen-syn til rækkevidden af denne bestemmelse henvisestil fremstillingen af gældende ret i betænkningenskapitel V, side 98f, jfr. ovenfor under pkt. 5.e. Omforholdet til loven om offentlige myndighedersregistre henvises til bemærkningerne ovenfor un-der pkt. 5.c, samt til lovudkastets § 5, stk. 2.

Til § 15.

Baggrunden for denne bestemmelse, der erenslydende med den gældende lovs § 14, er, atspørgsmålet om gennemførelse af offentlighed iforvaltningen i forhold til det færøske hjemmesty-res myndigheder efter loven om Færøernes hjem-mestyre hører under hjemmestyrets afgørelse.

50

Kapitel II:Om udviklingen i dansk og fremmed ret.

A. Danmark.1. Offentlighedslovens tilblivelse.a. I 1956 nedsatte statsministeriet enkommission méd den opgave at overvejeog fremkomme med en indstilling om,hvorvidt og i bekræftende fald i hvilketomfang og på hvilken måde offentlighedkunne gennemføres i den statslige ogkommunale forvaltning, herunder at be-handle spørgsmålet om en revision aflov af 2. februar 1866 om erklæringersmeddelelse til ansøgere og klagere.

Kommissionen afgav i 1963 Betænk-ning om offentlighed i forvaltningen (nr.325/1963). Om tidligere overvejelser omindførelse af offentlighed i forvaltningenhenvises til betænkningen side 39 ff.

Med hensyn til spørgsmålet om indfø-relse af et almindeligt offentlighedsprincipi dansk forvaltning delte kommissionensig i et flertal på 11 medlemmer og etmindretal på 9 medlemmer. Flertalletfandt, at der ikke var tilstrækkelig sam-fundsmæssig trang til gennemførelse afen så gennemgribende reform, og at deulemper, den ville medføre, og de van-skeligheder, der ville knytte sig til dennærmere tilrettelæggelse af ordningen,var større end de goder, den måtte inde-bære. Mindretallet var derimod af denopfattelse, at de argumenter, der kunneanføres til støtte for indførelse af en al-mindelig offentlighedsordning, var såafgørende, at de heroverfor anførtemodhensyn måtte vige. Et enkelt med-lem fandt dog, at man på daværendetidspunkt alene burde gennemføre enlov om partsoffentlighed i forvaltningenog derefter på grundlag af de indhøstedeerfaringer senere gennemføre et almin-deligt offentlighedsprincip i forvaltnin-gen.

For det tilfælde, at regeringen og fol-ketinget måtte tiltræde mindretallets øn-ske om indførelse af et almindeligt of-

fentlighedsprincip, fremlagde kommissi-onen i sin betænkning et udkast til lovom offentlighed i forvaltningen (betænk-ningen side 58 ff.).

I spørgsmålet om partsoffentlighed iforvaltningen var der i kommissionenenighed om, at der burde gennemføresnærmere regler herom, og kommissionenudarbejdede et udkast til lov om partsof-fentlighed i forvaltningen (betænkningenside 72 ff.).

b. I overensstemmelse med kommissi-onens flertal fremsatte den daværenderegering alene forslag til en lov ompartsoffentlighed i forvaltningen. Forsla-get blev gennemført som lov nr. 141 af13. maj 1964.

Under folketingets behandling af lov-forslaget stillede folketingsudvalget for-slag öm indsættelse af en revisionsbe-stemmelse i forslaget med henblik på atsikre, at folketinget inden for en korteretid gjordes bekendt med, hvorledes lo-ven om partsoffentlighed havde virket,bl. a. til brug for overvejelserne om ogeventuelt fra hvilket tidspunkt offentlig-hed i forvaltningen burde indføres. Ioverensstemmelse hermed fastsatte parts-offentlighedslovens § 12, stk. 5, at for-slag om revision af loven skulle fremsæt-tes for folketinget i folketingsåret 1969—70.

c. I efteråret 1967 fremsatte medlem-mer af Det konservative Folkeparti,Venstre og Det radikale Venstre et medoffentlighedskommissionens lovudkaststort set enslydende lovforslag, men det-te bortfaldt ved valget i januar 1968 ogblev ikke genfremsat.

d. Til opfyldelse af revisionsklausuleni partsoffentlighedslovens § 12, stk. 5,fremsatte den daværende regering heref-

51

ter i efteråret 1969 forslag til lov om of-fentlighed i forvaltningen.

Forslaget, der på de væsentligstepunkter svarede til kommissionsudka-stet, blev vedtaget af folketinget som lovnr. 280 af 10. juni 1970. Om forholdetmellem kommissionsudkastet og dengældende lov henvises i øvrigt nærmeretil afsnittene om gældende ret i de en-kelte kapitler. Den 10. november 1970udsendte justitsministeriet en vejledningom loven, der er optaget som bilag 2 tilbetænkningen.

Under folketingsbehandlingen af lov-forslaget stillede justitsministeren efteranmodning fra det folketingsudvalg, derbehandlede lovforslaget, forslag om ind-sættelse af en revisionsklausul i loven,hvorefter forslag til revision af offentlig-hedsloven skulle fremsættes for folketin-get i folketingsåret 1974/75. Baggrundenherfor har utvivlsomt først og fremmestværet, at lovens udformning i visse hen-seender blev anset for at være af mereforeløbig karakter. Dette gælder såledesnavnlig bestemmelsen i lovens § 1, stk.2, der stiller krav om individualiseringaf den eller de sager, hvis dokumenterden begærende ønsker at blive gjort be-kendt med, jfr. herved F.T. 1969/70 til-læg B. sp. 2055, hvor det fremhæves, at» . . . en eventuel mere vidtgående offent-lighed må afvente de erfaringer, man vilgøre ved praktiseringen af den nu fore-slåede ordning«.

e. Den nævnte revisionsfrist er ved lovnr. 115 af 9. april 1975 og lov nr. 279 af8. juni 1977 blevet udskudt, senest tilfolketingsåret 1978/79, i afventning afdet foreliggende udvalgsarbejdes afslut-ning, jfr. herved F.T. 1974/75 tillæg Asp. 1377 og F.T. 1976/77 tillæg A sp.493.

2. Erfaringerne med offentlighedsloven.Revisionsbestemmelsen i den gældendelovs § 13, stk. 5, tilsigtede at sikre, atspørgsmålet om eventuelle ændringer afloven blev taget op til overvejelse, nårder forelå et tilstrækkeligt erfaringsmate-riale med hensyn til praktiseringen afden gennemførte offentlighedsordning,jfr. F.T. 1969/70 tillæg B sp. 2060 og sp.2142.

52

a. Der foreligger i dag et forholdsvisomfattende erfaringsmateriale om for-tolkningen af de enkelte bestemmelser ioffentlighedsloven dels i en række udta-lelser fra folketingets ombudsmand, derer optrykt i de årlige beretninger til fol-ketinget, dels i de vejledende udtalelser,som justitsministeriet i overensstemmelse .med sit tilsagn herom i Vejledningenunder pkt. 29 har afgivet til andre of-fentlige myndigheder. Sagsregisteret tilfolketingets ombudsmands beretningerfor årene 1955-76 indeholder såledesunder overskriften »aktindsigt« henvis-ninger til henved 100 sager, og justitsmi-nisteriet har oplyst at have afgivet om-kring 200 skriftlige udtalelser om lovensfortolkning. Antallet af ombudsmands-udtalelser omfatter også udtalelser omfortolkningen af partsoffentlighedsloven,og hverken i sagsregisteret til folketin-gets ombudsmands beretninger eller ijustitsministeriets journalsystem sondresder mellem sager om parters henholdsvisandres begæringer om aktindsigt efterloven. Det må imidlertid tages i betragt-ning, at en række fortolkningsproblemer- f. eks. om rækkevidden af bestemmel-serne om aktindsigtens omfang i lovens§§ 3-5 - er fælles for de to regelkom-plekser.

Der foreligger endvidere - forudenenkelte retsafgørelser - ret fyldige kom-mentarer til loven eller enkelte bestem-melser heri i den juridiske litteratur.

Det således foreliggende erfaringsma-teriale kan umiddelbart efterlade detindtryk, at anvendelsen af offentligheds-loven har givet anledning til væsentligevanskeligheder i praksis. Forholdet erdog snarere det, at det nævnte materialeblot afspejler, at gennemførelsen af førstpartsoffentlighedsloven og senere lovenom offentlighed i forvaltningen udgjordedet første forsøg her i landet på at fore-tage en generel lovmæssig regulering afenkelte spørgsmål vedrørende forvalt-ningens sagsbehandling. Som følge herafvar det uundgåeligt, at en række af den-ne lovgivnings bestemmelser, herunderogså blandt de centrale, måtte udformespå en sådan måde, at den nærmere fast-læggelse af bestemmelsernes rækkeviddeblev henskudt til lovens anvendelse ipraksis.

Den præcisering og udfyldning af lo-vens forholdsvis vagt udformede bestem-melser, der i overensstemmelse hermedhar fundet sted i praksis, har ikke hidtilværet samlet og systematiseret i en lettilgængelig form. Justitsministeriets vej-ledende udtalelser om lovens fortolkningoffentliggøres således ikke, og spørgsmå-let om, hvorvidt et fortolkningsspørgs-mål har været behandlet af folketingetsombudsmand, lader sig ikke altid besva-re alene på grundlag af sagsregisteret tilombudsmandens beretninger, men kræ-ver ofte nærmere undersøgelser af enrække udtalelser.

Udvalget har derfor anset det for envæsentlig opgave at lade foretage enkortlægning af den foreliggende praksis,således som den er kommet til udtryk idomspraksis, i udtalelser fra folketingetsombudsmand og i de vejledende udtalel-ser om lovens fortolkning, som justitsmi-nisteriet har afgivet over for andre of-fentlige myndigheder. Det bemærkes idenne forbindelse, at det fremgår af sty-relsernes svar på udvalgets nedenfor un-der b omtalte høring, at praktisk talt alleprincipielle fortolkningsspørgsmål forin-den afgørelsen har været forelagt for ju-stitsministeriet.

Udvalget har anset en sådan kortlæg-ning for en nødvendig forudsætning forat tilvejebringe et realistisk grundlag forsine overvejelser om, i hvilket omfangog på hvilken måde lovens enkelte be-stemmelser i forbindelse med lovens re-vision burde foreslås ændret eller præci-seret.

De meget udførlige beskrivelser afgældende ret, der i overensstemmelsemed det anførte indeholdes i indlednin-gen til de følgende kapitler, har imidler-tid efter udvalgets opfattelse en værdi,der rækker herudover.

Fremstillingen af gældende ret vil så-ledes for det første kunne tjene til vej-ledning for myndigheder og publikumom lovens rækkevidde i tiden, indtil enændring af loven gennemføres. Men og-så efter dette tidspunkt vil fremstillingenkunne tillægges betydning som fortolk-ningsbidrag dels til de bestemmelser, dervidereføres uændret, dels i de - efter ud-valgets forslag forholdsvis mange - til-fælde, hvor en lovændring blot tilsigterat præcisere lovteksten i forhold til den

praksis, der har udviklet sig. De udførli-ge beskrivelser af gældende ret må såle-des såvel på kortere som på længere sigtforventes at mindske behovet for at ind-hente vejledende udtalelser om lovensfortolkning og derved bidrage til en hur-tigere behandling og afgørelse af sagerom aktindsigt.

Hertil kommer imidlertid, at en udfør-lig kortlægning af den praksis, der harudviklet sig omkring lovgivningen omoffentlighed i forvaltningen, synes atmåtte være af betydelig interesse forovervejelserne om i forbindelse med denforestående lovrevision at supplere den-ne lovgivning med andre almindeligebestemmelser om forvaltningens sagsbe-handling, herunder navnlig om specielinhabilitet, obligatorisk partshøring(kontradiktion) og begrundelse af for-valtningsafgørelser. Den beskrevne prak-sis berører således en række grundlæg-gende forvaltningsprocessuelle problem-stillinger, som synes at måtte indgå i dis-se videregående overvejelser, ligesom ensamlet fremstilling af den praksis, derhar udviklet sig omkring offentligheds-lovgivningen, vil kunne tjene somgrundlag for en mere principiel lovgiv-ningspolitisk vurdering af, om det erforsvarligt og hensigtsmæssigt i lovtek-nisk henseende at udforme almindeligelovbestemmelser for forvaltningens sags-behandling som forholdsvis bredt for-mulerede standardbestemmelser, hvisnærmere præcisering og udfyldning hen-skydes til lovens anvendelse i praksis ogen eventuel senere lovrevision.

b. Med henblik på at tilvejebringe etnoget bredere erfaringsgrundlag end detmateriale vedrørende lovens fortolkning,der er nævnt ovenfor under pkt. a, an-modede udvalget i skrivelse af 10. juni1975 samtlige ministerier samt generaldi-rektoratet for DSB og generaldirektora-tet for post- og telegrafvæsenet om atfremkomme med en udtalelse om de re-spektive styrelsers erfaringer med hensyntil anvendelsen i praksis af lovens be-stemmelser, herunder også af de særligeregler i lovens kap. 2 for parterne i enforvaltningssag. Man anmodede herun-der om at blive gjort bekendt med sty-relsens almindelige indtryk af lovenspraktiske betydning - også for den in-

53

formationsvirksomhed, der ikke direktereguleres af loven. For så vidt styrelsenallerede måtte være i besiddelse af stati-stiske oplysninger om lovens anvendelsei praksis inden for ministeriets sagsom-råde, bad man om at få disse oplysnin-ger stillet til rådighed.

Udvalget anmodede endvidere styrel-serne om at blive gjort bekendt med, omadministrationen af loven havde givetanledning til praktiske vanskeligheder,omlægning af administrative rutiner el-ler lignende, ligesom man bad om at fåeventuelle generelle retningslinier ellerinstrukser og principielle afgørelser ihenhold til loven.

Endelig bad udvalget om at måttemodtage sådanne forslag til ændring el-ler supplering af de gældende bestem-melser i loven, som hidtidige erfaringermåtte give anledning til.

Såvel høringsskrivelsen som de mod-tagne svar er optrykt som bilag 10 tilbetænkningen.

Idet der om enkeltheder nærmere hen-vises til de enkelte høringssvar, synes demere generelle erfaringer i. forbindelsemed offentlighedslovens administrationat kunne sammenfattes på følgende må-de:

Det er det almindelige indtryk, at reg-lerne om offentlighed i lovens kapitel Ikun har givet anledning til ret få hen-vendelser, hvorimod adgangen for ensags parter er blevet udnyttet i noget hø-jere grad. Kun enkelte styrelser har doggivet mere præcise oplysninger om an-tallet af begæringer, og nogen egentligstatistisk bearbejdelse af materialet ladersig derfor ikke foretage.

Det synes dernæst at være det almin-delige indtryk, at loven ikke har haftstørre betydning for myndighedernes al-mindelige informationsvirksomhed. I såhenseende bør det dog fremhæves, atoffentlighedsloven kun tilsigter at regule-re - og derfor kun umiddelbart er af be-tydning for - den del af det offentligesinformationsvirksomhed, der består i ud-levering af dokumentoplysninger på be-gæring af udenforstående. Der henvises iøvrigt om denne problemstilling nærme-re til kapitel III side 69 ff.

I det store og hele er det ikke ministe-riernes opfattelse, at anvendelsen af of-fentlighedsloven i praksis har givet an-

54

ledning til særlige vanskeligheder. I flereaf høringssvarene peges der dog på, atloven i et vist omfang har haft negativekonsekvenser for opretholdelsen og ud-viklingen af hensigtsmæssige organisati-onsstrukturer og samarbejdsformer mel-lem forskellige myndigheder. Som detmere indgående er beskrevet nedenfor ikapitel IX er undtagelsesbestemmelsen ilovens § 5, nr. 3, blevet fortolket således,at den ikke omfatter internt arbejdsma-teriale, der udveksles mellem forskelligemyndigheder. Dette har medført, at enrække myndigheder har set sig nødsagettil - til skade for sagsbehandlingen - atbegrænse afgivelsen af interne arbejds-dokumenter til andre myndigheder. Derhenvises herved til høringssvarene fraarbejdsministeriet, boligministeriet, mil-jøministeriet og socialministeriet, (bilag10).

En betydelig del af de hørte myndig-heder har i forbindelse med offentlig-hedslovens ikrafttræden udarbejdet in-terne vejledninger, kontorcirkulærer osv.til brug for behandlingen af begæringerom aktindsigt. Disse vejledninger, derikke er optrykt som bilag til betænknin-gen, indeholder hovedsagelig sagsbe-handlingsforskrifter (f. eks. med hensyntil aktindsigtens gennemførelse, den in-terne kompetencefordeling, kontering afbetaling for fotokopier osv.), men kun ibegrænset omfang egentlige fortolk-ningsbidrag til lovens enkelte bestem-melser.

Udvalget har ikke på tilsvarende må-de anmodet kommunerne om udtalelseri forbindelse med offentlighedslovensadministration. Gennem KommunernesLandsforenings repræsentant i udvalgethar man dog underhånden indhentet op-lysninger fra en række kommuner om,hvorledes offentlighedsloven har virket.

Forholdet er også for kommunalfor-valtningens vedkommende det, at lovenkun synes at have været påberåbt i etbegrænset antal tilfælde, der dog hellerikke lader sig opgøre præcist.

Efter de foreliggende oplysninger erder ikke grundlag for at formode, at lo-ven generelt set har givet anledning tilstørre vanskeligheder for kommunerneend for den statslige forvaltning. Somder nærmere er redegjort for i de følgen-de kapitler har lovens- udformning på

visse punkter dog vist sig mindre hen-sigtsmæssig i forhold til grene af forvalt-ningsvirksomheden, der i særlig gradudøves på kommunalt plan, se nedenforkapitel V, side 108 ff. og kapitel VII, si-de 165 f. om faktisk forvaltningsvirk-somhed.

c. Resultatet af den af udvalget iværk-satte høring, hvorefter administrationenaf offentlighedsloven ikke synes at havegivet anledning til væsentlige vanskelig-heder i praksis, kan umiddelbart fore-komme mindre vel stemmende med op-lysningerne ovenfor under a. om antalletaf sager, der har været indbragt for fol-ketingets ombudsmand (antallet er nogetstørre end antallet af trykte udtalelser)og/eller har været forelagt for justitsmi-nisteriet med henblik på afgivelse af envejledende udtalelse.

En del af forklaringen herpå er for-mentlig, at de sager, der har givet anled-ning til tvivl med hensyn til lovens for-tolkning, har været nogenlunde jævntfordelt over samtlige styrelser, og at lo-vens fortolkning derfor ikke i forhold tilden enkelte styrelse har været betragtetsom forbundet med særlige vanskelighe-der.

De indkomne høringssvar afspejlerdog først og fremmest, at antallet affremsatte begæringer om aktindsigt, isærefter lovens kapitel 1, har været endogvæsentligt mindre end, hvad man for-ventede ved lovens ikrafttræden.

Efter udvalgets opfattelse bør betyd-ningen af loven om offentlighed i for-valtningen dog ikke bedømmes udeluk-kende på grundlag af de foreliggendeoplysninger om den forholdsvis besked-ne brug, der er gjort af loven.

Et af formålene med loven om offent-lighed i forvaltningen var at frembringeen holdningsændring i forholdet mellembefolkningen og den offentlige forvalt-ning. Der kan være anledning til i denneforbindelse at henvise til følgende udta-lelse fra offentlighedskommissionens be-tænkning (side 42), "som fortsat synes athave gyldighed:

»En af de begrundelser, der står i før-ste række som motivering for indførel-se af offentlighed i forvaltningen, eren betragtning, som står i forbindelsemed folkestyret i staten og kommuner-

ne. For denne betragtning fremståradgangen til at gøre sig bekendt medden offentlige forvaltnings dokumen-ter som en udbygning af folkestyret.Den offentlige forvaltning er en sam-fundsfunktion, der angår alle samfun-dets medlemmer, og da det er befolk-ningen, som gennem valg eller på an-den måde har den afgørende magt istatens og kommunernes styre, bør be-folkningen i størst mulig udstrækninghave kendskab til, hvad der foregårinden for dette styre, og mulighed forat diskutere og tage stilling til offentli-ge anliggender. Derfor er trykkefrihedog anden ytringsfrihed, forsamlingsfri-hed og foreningsfrihed afgørende for-udsætninger for demokratiet. Offent-lighed i forvaltningen kan ses i dennesammenhæng, jfr. at den svenske of-fentlighedsordning er blevet anset somen bestanddel af den svenske trykke-frihed. Offentlighed i forvaltningenmå antages at være med til at skabeog vedligeholde interessen for offentli-ge anliggender, hvilket ikke mindst erønskeligt i det moderne kompliceredesamfund og i en tid, hvor der næresfrygt for, at den politiske ligegyldig-hed skal brede sig. Offentlighed bidra-ger til at sætte almene problemer un-der debat og giver mulighed for, atbefolkningen kan reagere over for lov-givning og administrativ praksis. Of-fentlighed i forvaltningen kan såledesbetragtes som et led i demokratiet.«Disse synspunkter er blevet videreud-

viklet i den debat om større åbenhedomkring og medindflydelse på offentligeanliggender, som satte i gang nogenlun-de samtidig med offentlighedslovensgennemførelse, og som hidtil først ogfremmest har sat sig spor i lovgivningenom den fysiske planlægning (f.eks. regi-onplanlovene og kommuneplanloven), seogså Lars Nordskov Nielsen: »Informati-onsproblemet mellem borgerne og detoffentlige«, Juristen & Økonomen, De-bat og Orientering, 1974, side 269 ff.,især side 272-275.

I justitsministeriets vejledning om of-fentlighedsloven fremhæves det underpkt. 7, at de enkelte forvaltningsmyndig-heder hidtil i praksis i vidt omfang påforespørgsel har givet såvel parterne i deenkelte sager som andre, navnlig pres-

55

sen, mundtlig, herunder telefonisk, ori-entering om sager, der er eller har væretunder behandling hos den pågældendemyndighed. Under henvisning hertilhedder det videre:

»Loven pålægger principielt ikke for-valtningen at udvide denne informati-onsvirksomhed, idet loven alene ved-rører forvaltningens pligt til at giveoplysninger om løbende eller afslutte-de sager i form af aktindsigt. Lovenindebærer imidlertid, at det i alminde-lighed vil være ubetænkeligt på begæ-ring telefonisk at give oplysning omforhold, der fremgår af dokumenter,der er undergivet aktindsigt efter reg-lerne i lovens kapitel 1. Ved fremtidi-ge henvendelser, navnlig fra pressen,om telefonisk orientering om, hvadder er passeret i bestemte sager, børman derfor have opmærksomhedenhenvendt på denne mulighed for ensmidig administration af offentlig-hedsordningen.«Denne anvisning synes - i forbindelse

med den ovenfor påpegede almindeligetendens til større åbenhed omkring of-fentlige anliggender - at have medført,at det i hvert fald for pressens vedkom-mende kun i forholdsvis begrænset om-fang har været aktuelt udtrykkeligt atpåberåbe sig bestemmelserne i lov omoffentlighed i forvaltningen. Fremsættel-sen af formelige begæringer om aktind-sigt er fortrinsvis kommet på tale i til-fælde, hvor det ikke har været muligt påen mere uformel måde at opnå de øn-skede oplysninger, eller hvor den pågæl-dende ikke har fundet de mundtligtmeddelte oplysninger fyldestgørende.Dette forhold har så at sige fra startenmindsket iovens umiddelbare praktiskebetydning i forhold til pressen og andrenyhedsformidlende organer. Pressensrepræsentanter i udvalget har imidlertidgivet udtryk for, at loven utvivlsomt harhaft den betydning for den nævnte mereuformelle form for informationssøgning,at der i tiden efter lovens ikrafttrædenhar kunnet spores en større beredvillig-hed fra myndighedernes side med hen-syn til telefonisk videregivelse af oplys-ninger, der fremgår af dokumenter, derer undergivet aktindsigt.

Pressens repræsentanter i udvalget hari øvrigt peget på følgende to yderligere

56

forhold, som begrunder den forholdsvisbegrænsede brug, man fra pressens sidehar gjort af loven:

Bestemmelserne i lovens § 1, stk. 2,smh. med § 3, nr. 2, indebærer, at lovenkun giver adgang til aktindsigt i forholdtil dokumenter eller sager, hvis eksistensden, der begærer aktindsigt, på forhåndhar kendskab til, hvorimod der ikke -som i Sverige og Norge - åbnes mulig-hed for en løbende gennemgang af ind-gående post. Efter pressens opfattelse viloffentlighedsloven kun kunne få en me-re markant betydning for nyhedsformid-lingen, hvis denne begrænsning ophæ-ves, eller der på anden måde tilvejebrin-ges hjemmel for en tilsvarende, løbendeinformationssøgning. Om denne pro-blemstilling, der er udtrykkeligt fremhæ-vet i udvalgets kommissorium, henvisestil betænkningens kapitel VI.

En anden årsag til pressens manglen-de brug af loven er, at det for pressennormalt er af væsentlig betydning afhensyn til nyhedsformidlingen om aktu-elle sager at få de nødvendige oplysnin-ger meddelt meget hurtigt. Det er imid-lertid pressens erfaring, at der ikke sjæl-dent går længere tid, før der træffes af-gørelse i sager om aktindsigt. Er sagenaf dagsaktuel karakter, vil pressen derforofte på forhånd foretrække at søge depågældende oplysninger fremskaffet påanden måde end ved fremsættelse af be-gæring efter offentlighedsloven. Enyderligere forudsætning for, at pressensbrug af loven kan intensiveres, er såle-des også, at loven i højere grad indrettesmed henblik på en hurtig behandling ogafgørelse af aktindsigtsspørgsmål.

Det er herudover pressens almindeligeindtryk, at myndighederne ved admini-strationen af offentlighedsloven i for højgrad har praktiseret lovens undtagelses-bestemmelser som absolutte grænser for,hvor langt oplysningsadgangen børstrækkes. Det er således pressens erfa-ring, at myndighederne i tilfælde, hvordet konstateres, at et dokument er om-fattet af en af lovens undtagelsesbestem-melser, ikke foretager nogen afvejningaf, om der er reelle betænkeligheder vedoffentliggørelse. Et af de hyppigst fore-kommende problemer har været anven-delsen af lovens undtagelsesbestemmel-ser for internt arbejdsmateriale. En

praktisering af offentlighedsprincippetefter lovens ordlyd fører efter pressensopfattelse til, at der i for vid udstræk-ning sker hemmeligholdelse uden reelbegrundelse, ligesom pressen finder, atafklaringen af tvivlsspørgsmål med hen-syn til undtagelsesbestemmelsernes ræk-kevidde ofte unødigt forhaler afgørelsenaf begæringer om aktindsigt.

Pressens synspunkter med hensyn tilpraktiseringen af lovens enkelte bestem-melser er i øvrigt beskrevet mere udfør-ligt i de respektive kapitler.

B. Udviklingen i en række udvalgte frem-mede lande.1. Norge og Sverige.a. Retsudviklingen i Norge og Sverige eri særlig grad, men af forskellige grunde,af interesse for bedømmelsen af dendanske offentlighedsordning:

For svensk rets vedkommende er detsåledes velkendt, at offentlighedsprincip-pet har længere tids hævd end i nogetandet land, og Sverige fremhæves derformed rette som foregangsland for indfø-relse af regler om offentlighedens ad-gang til i form af aktindsigt at blivegjort bekendt med offentlige myndighe-ders virksomhed. Det er da også utvivl-somt, at den svenske offentlighedsord-ning har spillet en væsentlig rolle forovervejelserne her i landet om gennem-førelsen af loven om offentlighed i for-valtningen.

For norsk rets vedkommende er for-holdet det, at en offentlighedslovgivningblev gennemført på samme tid som her ilandet. Den norske lov er imidlertid ikkeblot af interesse, fordi erfaringsperiodenmed hensyn til indførelse af et alminde-ligt offentlighedsprincip er den sammesom i Danmark, men i høj grad ogsåfordi loven lovteknisk er udformet eftersamme principper som den danske of-fentlighedslov og derfor fremfor nogenanden fremmed offentlighedslovgivninger sammenlignelig med den danske.

På denne baggrund har udvalget fun-det det ønskeligt, at beslutningsgrundla-§et for den kommende lovrevision ikke

lot kommer til at "bygge på erfaringernemed den gældende lov, men at også rets-tilstanden i Norge og Sverige inddrages iovervejelserne i form af retssammenlig-nende undersøgelser af en række centra-le offentlighedsspørgsmål. Herved opnåsdet efter udvalgets opfattelse ønskelige,at den danske lovrevision kan udformes

på grundlag af et fællesnordisk erfa-ringsmateriale med den deraf følgendestørre sikkerhed for, at de valgte løsnin-ger på længere sigt vil vise sig holdbare.Udvalget er i denne forbindelse også op-mærksom på, at der under drøftelserne iNordisk Råd om et udvidet samarbejdepå lovgivningsområdet har været rejstspørgsmål om også at gøre offentlig-hedsjovgivningen til genstand for har-monisering.

Til brug for udvalgets overvejelser omden kommende lovrevision har udval-gets sekretær derfor i tilslutning til be-skrivelserne af gældende ret her i landeti kapitlerne IV-XII udarbejdet beskrivel-ser af retstilstanden i henholdsvis Norgeog Sverige. Beskrivelserne er som nævnti indledningen gennemset af medarbej-dere i justitsministerierne i de 2 lande.Det har været overvejet på tilsvarendemåde at udfærdige en udførlig beskrivel-se af finsk ret, men dette har måttet op-gives bl. a. på grund af sproglige vanske-ligheder. Det er herved også taget i be-tragtning, at den finske offentlighedslovi langt nøjere grad end lovene herom iDanmark og Norge bygger på det sven-ske system og derfor - uagtet det finskesystem på en række punkter har udvikletsig forskelligt fra det svenske - næppevil tilføre en sammenlignende analyse afretstilstanden i de nordiske lande princi-pielt nye træk.

En retssammenlignende beskrivelse ogvurdering af offentlighedsreglerne isamtlige de nordiske lande er foretagetaf Nils Herlitz i TfR 1971 side 257-313.

Idet der for så vidt angår enkelthedervedrørende den norske og svenske of-fentlighedslovgivning nærmere henvisestil kapitlerne IV-XII, skal der i det føl-gende alene kort redegøres for retsud-viklingen i hvert af de to lande.

b. Som bl. a. offentlighedskommissionen harredegjort for i sin betænkning side 27-32, findesde svenske offentlighedsregler dels i den svenskegrundlov (Tryckfrihetsförordningen kap. 2), derangiver de almindelige betingelser for aktindsigt,herunder hvilke hensyn der kan berettige til undta-gelse fra oplysningsadgangen, dels i den såkaldte»sekretesslag« (og visse administrativt fastsatteregler), der udførligt opregner, hvilke dokumenter(i begrænset omfang hvilke myndigheder) der ikkeer omfattet af adgangen til aktindsigt. Om denhistoriske udvikling i Sverige henvises til offentlig-hedskommissionens betænkning a. st. samt tilEilschou Holm i UfR 1970 afd. B, side 140 ff. medyderligere henvisninger.

57

En gennemgribende reform af de svenske of-fentlighedsregler har i de senere år været underforberedelse, og væsentlige dele af den er alleredegennemført.

I 1960 nedsatte den svenske regering således etudvalg (»Offentlighetskommittéen«) med den op-gave at foretage en kritisk gennemgang af sekre-tesslagen ud fra det hovedsynspunkt, at offentlig-hedsprincippet kun bør fraviges, når det er uom-gængeligt nødvendigt af hensyn til vægtige offent-lige eller private interesser. Endvidere blev udval-get anmodet om specielt at overveje, hvorvidt dengældende fordeling af reglerne i grundloven, lovog administrativt fastsatte forskrifter kunne ansesfor tilfredsstillende.

Kommittéen afgav sin betænkning i 1966 (»Of-fentlighet och Sekretess« SOU 1966:60 og 61) in-deholdende forslag til en gennemgribende ændringaf tryckfrihetsförordningens kap. 2 og sekretessla-gen.

Betænkningens lovudkast blev under remissbe-handlingen udsat for en del kritik - navnlig medhensyn til den lovtekniske udformning af reglerne.På denne baggrund fandt den svenske regering detrigtigst at nedsætte en ny offentlighedskommission(»Offentlighets- och sekretessiagstiftningskommit-téen«) med den opgave nærmere at overveje, hvor-ledes reformen i lyset af de fremsatte indvendingerburde gennemføres. Kommissionens kommissori-um omfattede dog herudover en række andrespørgsmål, der ikke havde været overvejet af of-fentlighedskommittéen, herunder bl. a. spørgsmåletom offentlighedsprincippets anvendelse i forholdtil oplysninger, der opbevares på elektroniske da-taanlæg. Kommissionen afgav sin betænkning i1975 (»Lag om allmänna handlingar« - SOU1975:22).

Såvel kommissionens udkast til ændring af reg-lerne i TF, 2. kap. som kommissionens udkast tilen ny sekretesslag (betegnet »lag om allmännahandlingar«), er blevet lagt til grund af den sven-ske regering i det videre arbejde med reformen afoffentlighedsreglerne. Regeringen fremsatte såledesi februar 1976 på grundlag af kommissionsbetænk-ningen forslag til nye grundlovsbestemmelser omallmänna handlingars offentlighet. Grundlovsfor-slaget blev gennemført i efteråret 1976 og trådte ikraft den 1. januar 1978.

Den foreslåede reform af sekretesslovgivningener derimod endnu ikke gennemført. Det svenskejustitsministerium fremlagde i september 1977 etudkast til ny sekretesslag (DsJu 1977:11), der somnævnt bygger på offentlighets- och sekretesslag-stiftningskommittéens lovudkast (lag om allmännahandlingar), men tillige omfatter regler om offent-ligt ansattes tavshedspligt på grundlag af Tyst-nadspliktskommittéens betænkning (»Tystnadspliktoch yttrandefrihet« - SOU 1975:102). Lovudkastet,der efter fremlæggelsen blev sendt til remissbe-handling og endnu ikke er fremsat i rigsdagen, haraf tidsmæssige grunde ikke kunnet indarbejdes i

58

afsnittene om svensk ret, der er ført ajour til 1.september 1977. Sekretesslovsreformen forventes iøvrigt ikke at kunne gennemføres med virkningtidligere end 1. januar 1980.

Da tryckfrihetsförordningsreformen har nød-vendiggjort en række ændringer i sekretesslagen,gennemførtes i efteråret 1977 et lovforslag herom,der trådte i kraft samtidig med de nye grundlovs-bestemmelser (1. januar 1978). Heller ikke dennemere midlertidige revision af sekretessreglerne haraf tidsmæssige grunde kunnet tages i betragtningved udarbejdelsen af beskrivelserne af svensk ret.

c. Den norske offentlighedslov, der som nævnt imeget væsentlig grad er udformet efter sammeretningslinier som den danske, blev vedtaget afstortinget den 19. juni 1970 og trådte i kraft den 1.juli 1971, jfr. kgl. resolution af 11. juni 1971.

Loven bygger dels på de regler om offentlighe-dens adgang til aktindsigt, som forvaltningskom-mittéens flertal gik ind for (jfr. »Forvaltningskom-mitéens Innstilling af 13. marts 1958«, side 118 ff.og side 434 ff), dels på det lovudkast, som et sene-re nedsat særligt offentlighedsudvalg fremlagde ien betænkning fra 1967 (»Innstilling om offentlig-hetsprincippet i forvaltningen« afgivet 17. april1967). Om de to kommissionsarbejder henvises tilEilschou Holm, UfR 1971 afd. B side 142-43 medyderligere henvisninger.

Den norske lov adskiller sig fra den danske vedalene at indeholde regler om offentlighedens ad-gang til at få oplysninger. Bestemmelserne ompartsoffentlighed er således indsat i forvaltningslo-ven af 10. februar 1967, der trådte i kraft den 1.januar 1970.

Den norske regering fremsatte i august 1976 etforslag til lov om ændring af forvaltningsloven(Ot. prp. nr. 3 1976/77), der bl. a. indeholdt enrække ændringer af partsoffentlighedsreglerne.Lovforslaget blev vedtaget af stortinget i foråret1977, jfr. nu lov nr. 40 af 27. maj 1977.

Da der ved den nævnte lovrevision på en rækkepunkter er sket ændring af partsoffentlighedsreg-ler, der i det væsentlige genfindes ordret i offent-lighedsloven - f. eks. reglerne om undtagelsesad-gangen for internt arbejdsmateriale - må det for-ventes, at der i løbet af få år vil blive gennemførten revision også af offentlighedsloven. Udvalgethar ikke kendskab til tidspunktet for eller omfan-get af en eventuelt kommende lovrevision.

2. Finland.a. Oprindelsen til offentlighedsprincippet i

Finland går tilbage ti! unionstiden med Sverige.Regler om adgang til aktindsigt i forhold til offent-lige myndigheder går således også i Finland helttilbage til 1766. Udviklingsforløbet har dog påvæsentlige punkter været anderledes i Finland endi Sverige. Efter Finlands afståelse til Rusland i1809 blev offentlighedsprincippet således i løbet af

århundredet gradvis reduceret til et spørgsmål omtrykkefrihed.

Offentlighedsprincippet blev genoplivet veduafhængigheden i 1919, men først nærmere regule-ret i 1951 ved lov nr. 83 af 9. februar »om allmän-na handlingars offentlighet«. På grund af den lan-ge periode, hvor offentlighedsprincippet principielthavde været gældende uden nærmere regulering,var der i en lang række love indsat bestemmelser,der udtrykkeligt udelukkede adgang til aktindsigt.Disse bestemmelser blev opretholdt ved loven af1951 og har bidraget til at gøre systemet mere uo-verskueligt.

b. Den finske offentlighedsordnings udformningkan i hovedtræk gengives på følgende måde:

Loven af 9. februar 1951 gælder »allmännahandlingar« som enten er »upprättade och utfär-dade« af en myndighed eller indsendt til en myn-dighed og opbevares af denne (§ 2). Myndigheds-begrebet er principielt ligeså vidtrækkende som iden svenske TF, idet både domstolene og rigsda-gen er omfattet af offentlighedsreglerne (lovens §2, stk. 2). Spørgsmålet om offentlighed inden forretsplejen reguleres dog i vidt omfang ved særliglov, og for rigsdagens vedkommende kan offentlig-hedsprincippet begrænses ved bestemmelse i »riks-dagsordningen« (lovens § 28).

Lovens dokumentbegreb (udtrykket »handling«)defineres ikke nærmere; derimod fastslår lovens §3 udtrykkeligt, hvornår dokumenter bliver undergi-vet offentlighed:

»3§.

Offentlig blir: anteckning i officiell förteckningomedelbart, då den införts; protokoll, då detjusterats; expedition, jämväl till skriftväxlingmellan myndigheterna hörande, då den under-skrivits eller, där utslag gives efter anslag, dådet skall utgivas; samt till myndighet inkommenenskild handling, så snart den af myndighetenmottagits.«

Bestemmelsen må ses i sammenhæng med denudtrykkelige undtagelsesadgang for internt arbejds-materiale i lovens § 5, hvorefter adgangen til akt-indsigt ikke omfatter dokumenter, som er underudarbejdelse, og heller ikke »inom myndighet upp-gjort förslag, utkast, betänkande, utlåtande, prome-moria eller annan utredning«.

Herudover indeholder lovens kapitel 2 en rækkeundtagelser fra offentlighedsprincippet, begrundethovedsageligt i dokumentindholdet. Efter lovens §9, stk. 1, skal således for det første en sag eller etdokument hemmeligholdes, hvis det er fastsat ilov, jfr. herved det under pkt. a anførte. Efter stk.2 i samme bestemmelse kan det endvidere vedforordning (svarende til dansk bekendtgørelse)bestemmes, at en sag eller et dokument skal hem-meligholdes, hvis det er nødvendigt til beskyttelseaf følgende hensyn:

»statens säkerhet eller dess förhållande tillfrämmande makter, försvarets intresse, före-kommande eller beivrande av brott, handhavan-de av statens eller självstyrelsessamfunds ellerenskilds affärsverksamhet eller rättegång ellerenskilds betydelsefulla personliga intresse påsjälavårdens, hälso- och sjukvårdens, vårdväsen-dets, fångvårdens, beskattningens eller den of-fentliga kontrollverksamhetens område.«Ved forordning af 22. december 1951 er det

nærmere angivet, hvilke dokumenter der skal hem-meligholdes. Undtagelsesadgangen er udformetlangt mere generelt end den svenske sekretesslagog overlader myndighederne ret stor skønsfrihed.

En videregående undtagelsesadgang for denpolitiske beslutningsproces følger endelig af lovens§ 9, stk. 3, hvorefter republikkens præsident ogstatsrådet i det enkelte tilfælde kan bestemme, atsager eller dokumenter, som er under behandling idisse organer, skal hemmeligholdes til beskyttelseaf de hensyn, som er nævnt i stk. 2, (dvs. uansetom de er nævnt i forordningen).

Dokumenter af særlig personlig karakter somf. eks. lægeerklæringer må efter lovens § 17 kunudleveres med samtykke fra den, de vedrører. Så-danne dokumenter kan dog uden samtykke overla-des til forskere og andre, der har særlig interesse iaktindsigt, under nærmere angivne betingelser.

For sager inden for strafferetsplejen følger detaf § 4, at der først er adgang til aktindsigt, nårsagen har været indbragt for domstolene eller erhenlagt.

Undtagelsesbestemmelserne har - ligesom i Sve-rige - karakter af tavshedspligtsforskrifter, jfr. nær-mere §§ 23-24, sammenholdt med § 20. Undtagel-sesadgangen efter loven gælder normalt kun forbestemte åremål, hvis længde afhænger af doku-mentets art, jfr. nærmere §§21 og 22.

Adgangen til at udnytte loven tilkommer kunfinske statsborgere. Loven indeholder ikke en tilden danske lovs § 1, stk. 2, svarende bestemmelse,men det synes dog uafklaret, om der ikke desuag-tet gælder et individualiseringskrav. Spørgsmålethar dog mindre betydning, idet der som i Norgeog Sverige er adgang til at gennemse journalerne.

Såvel loven af 9. februar 1951 og forordningenaf 22. december 1951 er optrykt som bilag til of-fentlighedskommissionens betænkning (henholds-vis bilag 3 og 4).

c. Om den finske offentlighedsordning, kan -foruden til offentlighedskommissionens betænk-ning side 32 f. - henvises til det norske offentlig-hedsudvalgs betænkning af 17. april 1967 side 17-21 med yderligere henvisninger, NU 14/74 (»Of-fentlighetsprinsippets anvendelse på nordiskesamarbejdsorganer«) side 16 f., Tore Modeen i »Lesecret administratif dans les pays développés«(1977) side 76-98 og Timo Konstan i N.A.T. 1978side 31 ff. Der kan også henvises til den retssam-

59

menlignende undersøgelse af Herlitz i TfR 1971side 257-313.

3. Island.Der er ikke gennemført nogen almindelig lov-

givning om offentlighed i forvaltningen i Island.Offentlighedsregler findes derimod inden for særli-ge sagsområder, f. eks. inden for retsplejen.

Det har i de senere år været overvejet at gen-nemføre en offentlighedslovgivning som i de øvri-ge nordiske lande, og lovforslag har siden 1972flere gange været forelagt altinget uden dog atblive vedtaget - hovedsagelig på grund af mod-stand mod omfanget af undtagelsesbestemmelser-ne. På grundlag af et udvalgsarbejde har regerin-gen i altingssamlingen 1977/78 fremsat et nyt lov-forslag, der tilsigter at træde i kraft den 1. januar1979. Lovforslaget er udarbejdet med de dansk-norske offentlighedslove som forbillede og liggerindholdsmæssigt meget tæt på disse love. I forholdtil den danske lov kan der dog være anledning tilat fremhæve følgende forskelle:

Lovforslaget tilsigter ikke kun at angå forvalt-ningsmyndigheder, men også altinget og domstole-ne, dog således at lovgivningen og den egentligeretspleje falder uden for adgangen til at få oplys-ninger (dvs. altingets og domstolenes administrati-ve funktioner vil blive omfattet af loven). Lovenomfatter endvidere alle virksomheder, der ejes heltaf stat eller kommune (§ 1).

Det er i lovforslagets § 3 udtrykkeligt fastslået,at undtagelsesadgangen til beskyttelse af enkeltper-soners personlige og økonomiske forhold såvelsom undtagelsesadgangen for drifts- og forret-ningsforhold ikke finder anvendelse, hvis den, hvisinteresser berøres, meddeler samtykke til aktind-sigt.

Forslagets § 4 indeholder en angivelse af, hvilkeoffentlige interesser der kan berettige til hemmelig-holdelse. Dette gælder f. eks. efter nr. 4 oplysnin-ger om »sager inden for strafferetsplejen, hvor derforeligger begrundet mistanke om lovovertrædel-se«.

Undtagelsesadgangen vedrørende oplysninger istraffesager er imidlertid ikke som i Danmark ab-solut, men hemmeligholdelse kan kun ske, hvis detfindes påkrævet »af hensyn til væsentlige offentli-ge interesser«. Det er i § 4, nr. 7, udtrykkeligtnævnt, at hemmeligholdelse (under samme betin-gelser) kan ske for så vidt angår oplysninger om»statslige eller kommunale forretningsvirksomhe-ders beskyttelse af deres drifts- eller forretnings-dygtighed«. Lovforslaget indeholder derimodingen undtagelsesbestemmelser svarende til dendanske lovs § 5, nr. 2 og 8.

Lovforslaget adskiller sig endelig fra den dan-ske lov ved en bestemmelse (§ 13) om, at der iforbindelse med behandlingen af klagesager overafgørelser om aktindsigt skal indhentes en udtalel-se fra et særligt nævn. Nævnet skal bestå af 5medlemmer, således at nævnets opmand udpeges

60

af højesteret, medens de andre medlemmer udpe-ges af det samlede alting. Nævnet udpeges for enperiode på 4 år ad gangen. Der skal ved behand-lingen af de enkelte sager medvirke 3 medlemmer(heriblandt opmanden). Nævnets udtalelser er kunvejledende, men ikke bindende for ministeren.

4. Holland.I Holland gælder der endnu ikke almindelige

regler om offentlighed i forvaltningen. Regeringenhar imidlertid i 1975 fremsat lovforslag herom iparlamentet, og forslaget blev med visse ændringervedtaget af andetkammeret i februar 1977. Efter deforeliggende oplysninger er forslaget dog endnuikke endelig godkendt af senatet.

Lovforslaget, der på en række punkter har trækfælles med offentlighedslovene i Danmark og Nor-ge, skal kort omtales i det følgende.

Efter forslaget skal adgangen til at få oplysnin-ger gælde forvaltningsmyndigheder, defineret somministerier, administrative organer i provinserneog kommunerne samt andre organer oprettet vedregeringsbeslutning.

Efter lovforslagets art. 1 skal en anmodning omaktindsigt imødekommes, medmindre de oplysnin-ger, som ønskes udleveret, er omfattet af undtagel-sesadgangen i art. 4. Efter denne bestemmelse kanen begæring om aktindsigt afslås, hvis offentlighedvil a) true kronens enhed, b) være til skade forstatens sikkerhed eller c) oplysningerne vedrørerforretningsforhold m.v., som er meddelt en offent-lig myndighed i fortrolighed. Efter en konkret af-vejning i det enkelte tilfælde kan aktindsigt endvi-dere afslås af hensyn til d) landets forhold til an-dre lande, e) det offentliges økonomiske og finan-sielle interesser, f) efterforskning og forfølgning afstrafbare forhold, g) offentlige myndigheders kon-trol- og tilsynsfunktioner, h) privatlivets fred, her-under oplysninger om lægelige og psykologiskeundersøgelser vedrørende enkeltpersoner og i) forat forhindre uberettiget vinding eller tab for sagensparter eller udenforstående.

Det er i lovforslagets art. 1, stk. 2, bestemt, atadgangen til aktindsigt også omfatter dokumenter,der er udfærdiget af hensyn til den interne beslut-ningsproces, medmindre de indeholder a) data,som er under bearbejdelse eller som - uanset at deforeligger i endelig form - vil give et ufuldstændigtog derfor misvisende billede af sagen og b) politiskansvarlige lederes eller embedsmænds personligevurderinger. Oplysninger om sagens faktiske om-stændigheder, prognoser og alternative mulighederfor sagens afgørelse, der indeholdes i sådanne do-kumenter, er dog omfattet af retten til aktindsigt.

Nærmere regler om offentlighedsprincippetsindhold, herunder om på hvilken måde aktindsig-ten skal gennemføres, kan fastsættes administra-tivt.

Lovforslagets art. 2 indeholder herudover reglerom myndighedernes pligt til af en egen drift atmeddele oplysninger om planlægning, herunder

oplysninger om, på hvilken måde planlagte foran-staltninger tænkes gennemført. Udførlige regler omoffentliggørelse på myndighedernes initiativ afudvalgsbetænkninger m.v. findes i art. 3.

Lovforslagets art. 7 indeholder hjemmel til ad-ministrativt at fastsætte regler om gebyr for med-delelse af oplysninger.

5. U.S.A.a. Spørgsmålet om adgangen til at få informa-

tion fra offentlige myndigheder reguleres i U.S.A.dels ved lovgivning udarbejdet af de enkelte del-stater, dels generelt på forbundsplan. Oplysninger-ne i det følgende sigter alene til forbundslovgiv-n ingen.

b. Den første mere almindelige regulering afoffentlighedsprincippet gennemførtes i forbundslo-ven af 11. juni 1946 om forvaltningens sagsbe-handling (the Administrative Procedure Act), der isect. 3 indeholdt regler om »public information«.

Efter disse regler skulle myndighederne for detførste af egen drift offentliggøre beskrivelser i theFederal Register af deres organisation, de sagsbe-handlingsregler, som blev fulgt, samt af fastlagtefortolkningsprincipper m. m.

Myndighederne skulle endvidere enten offent-liggøre eller efter begæring give aktindsigt medhensyn til alle endelige udtalelser og beslutninger ikonkrete sager, (medmindre der fandtes rimeliggrund til hemmeligholdelse og på betingelse af, atudtalelsen eller afgørelsen ikke var blevet tillagtpræjudikatværdi) samt med hensyn til alle generel-le forskrifter.

Endelig skulle myndighederne, medmindre an-det var bestemt ved lov, imødekomme begæringerom at blive gjort bekendt med dokumenter, derikke havde karakter af internt arbejdsmateriale(»matters of official records«). Oplysningspligtengjaldt dog kun i forhold til personer, som havdeen rimelig og direkte interesse i den pågældendesag og kunne i øvrigt begrænses i forhold til »in-formation held confidential for good causefound«.

Alle de nævnte offentlighedsregler kunne i øv-rigt fraviges, hvis hemmeligholdelse skønnedespåkrævet af hensyn til offentlige interesser, samt iforhold til sager, der alene vedrørte myndigheder-nes interne forvaltning.

c. I tiden efter 1946 har der været gjort adskilli-ge forsøg på at gennemføre mere vidtgående of-fentlighedsregler, og bestræbelserne lykkedes i1966 med vedtagelsen af »the Freedom of Infor-mation Act« (FOIA). Loven, der er formuleret somen ændret affattelse af Administrative ProcedureAct sect. 3, trådte i kraft den 4. juli 1967. I 1974blev der gennemført en revision af loven, hvorvednavnlig reglerne om myndighedernes sagsbehand-ling i forbindelse med administrationen af offent-lighedsprincippet og domstolskontrollen med af-

slag på aktindsigt blev udbygget. Lovændringen -der blev vedtaget med 2/J'S flertal i Repræsentanter-nes Hus og Senatet på grund af veto fra præsidentFord - trådte i kraft den 19. februar 1975.

Loven er nu opdelt i 5 afsnit (subsections). Sub-sect, a), der er meget udførlig angiver, hvilke for-mer for information offentligheden har krav på atblive gjort bekendt med, fastsætter regler om myn-dighedernes sagsbehandling og om domstolskon-trollen med afslag på aktindsigt, herunder ogsåregler om retsvirkningerne af ulovligt meddelteafslag. I subsect. b) er fastsat en række begræns-ninger i adgangen til at få oplysninger - udformeti 9 undtagelsesklausuler. Subsect. c) fastslår, atloven ikke kan påberåbes som grundlag for tilba-geholdelse af oplysninger, medmindre det har ud-trykkelig hjemmel i loven, og at denne under ingenomstændigheder kan påberåbes som grundlag forat nægte kongressen oplysninger. Subsect. d) inde-holder regler om myndighedernes pligt til årligt atafgive beretning til kongressen om erfaringernemed lovens administration. Endelig indeholdersubsect. e) en angivelse af, hvilke myndigheder derer omfattet af loven.

d. Hovedtrækkene i den amerikanske offentlig-hedsordning kan gengives på følgende måde:

1°. Myndighedsbegrebet.

Efter loven gælder offentlighedsreglerne for»agencies«. Dette udtryk defineres i subsect. e)som »any executive department, military depart-ment, Government corporation, Government con-trolled corporation, or other establishment in theexecutive branch af the Government (including theExecutive Office of the President), or any independent regulatory agency«.

Loven er i sin egenskab af forbundslov kun afbetydning i forhold til forbundsmyndigheder.Uden for adgangen til aktindsigt falder såledesdelstatsmyndigheder, herunder kommunalforvalt-ningen. Loven gælder dernæst kun for myndighe-der, der hører til den offentlige forvaltning - dvs.hverken for domstolene eller lovgivningsmagten.

2°. Offentlighedsprincippets almindelige udformning.

Myndighedernes pligt til at videregive oplysnin-ger om deres virksomhed til offentligheden har 3principielt forskellige fremtrædelsesformer:

Videstgående er pligten til offentliggørelse afegen drift efter subsect. a (1). Bestemmelsen pålæg-ger myndighederne at udarbejde og offentliggørenærmere angivne generelle forskrifter og retnings-linier m.v. vedrørende myndighedens organisation,sagsbehandling og virksomhed og er bl. a. begrun-det i ønsket om at give offentligheden bedre mu-ligheder for at kunne fremsætte begæringer omaktindsigt. Offentliggørelsen skal for alle myndig-heders vedkommende ske i Federal Register (nær-mest svarende til Statstidende i Danmark). Undla-delse af at offentliggøre de nævnte generelle for-

C i

skrifter m.v. har til følge, at de ikke kan dannegrundlag for behandlingen af konkrete sager, med-mindre sagens parter forinden er gjort individueltbekendt med dem.

Efter subsect. a (2) har myndighederne dernæstpligt til at holde nærmere angivne dokumenter til-gængelige for offentligheden (»available for publicinspection and copying«), uden at de direkte skaloffentliggøres på myndighedens initiativ. Pligtenomfatter navnlig endelige afgørelser, praksisdan-nende udtalelser og lignende fortolkningsmateriale,samt interne instrukser af betydning for enkeltper-soner. Undladelse af at holde materialet tilgænge-ligt har samme virkning som undladelse af at iagt-tage offentliggørelsespligten efter a(l). Der kandog herved være anledning til at understrege, atpligten til at holde dokumenter tilgængelige ikkegælder for materiale, der har karakter af internearbejdsdokumenter og derfor er omfattet af undta-gelsesadgangen efter subsect. b (7).

Endelig har myndighederne efter subsect. a (3)pligt til straks at udlevere andre dokumenter end dei a (1) og (2) nævnte til personer, der fremsætterbegæring herom. Det er dog en betingelse, at begæ-ringen A) »reasonably describes such records« ogB) »is made in accordance with published rulesstating the time, place, fees (if any) and proceduresto be followed«. Loven indeholder ikke nogennærmere definition af dokumentbegrebet (»re-cords«), men det følgej af den nævnte bestemmel-se i subsect. b (7), at der ikke er adgang til at blivegjort bekendt med internt arbejdsmateriale. Førlovændringen i 1974 skulle begæringen angive»identifiable records«, og den nu gældende formu-lering tilsigter at lovfæste en af domstolene anlagtliberal fortolkning af identifikationskravet. Enhvermyndighed kan for sit vedkommende med hjem-mel i subsect. a (4) A fastsætte gebyrregler ikkeblot for kopiudlevering, men også til dækning afomkostningerne ved at stille personale til rådighedfor at finde dokumenterne frem. Gebyrerne mådog ikke overstige rimelige standardtakster fordokumenteftersøgning og fotokopiering og måikke omfatte dækning for generalomkostninger.

3°. Undtagelsesbestemmelserne.Bestemmelsen i subsect. b opregner i 9 tilfælde-

grupper, hvornår begæringer om dokumentudleve-ring kan afslås. Undtagelsesadgangen omfatter: 1)dokumenter, der i henhold til regler fastsat af præ-sidenten (»Executive orders«) er klassificeret somhemmelige af hensyn til landets forsvar eller afudenrigspolitiske grunde, 2) dokumenter i sager,der alene vedrører en myndigheds interne persona-leadministration (f. eks. regler om arbejdstid, par-kerings- og kantineforhold), 3) dokumenter, som eromfattet af en lovbestemt tavshedspligt, 4) doku-menter, der indeholder forretningshemmelighedersamt oplysninger om forretningsforhold eller øko-nomiske forhold, hvis dokumentet er fremsendtmed fortrolighedsforbehold, 5) internt arbejdsma-

62

teriale, herunder også materiale afgivet til andremyndigheder (»inter-agency or intra-agency me-morandums«), som ikke ville kunne forlangesfremlagt under en retssag, 6) dokumenter om per-sonlige, herunder lægelige, forhold, hvis offentlig-gørelse ville prisgive privatlivets fred, 7) dokumen-ter udarbejdet i retshåndhævelsesøjemed, dog kunhvis nærmere angivne betingelser er opfyldt, 8)dokumenter i forbindelse med det offentliges regu-lering af og tilsyn med pengeinstitutters virksom-hed og 9) dokumenter, der indeholder geologiskeog geofysiske oplysninger om olie- og gasforekom-ster.

4°. Sagsbehandlingsreglerne.Lovens subsect. a (6) indeholder udførlige regler

om sagsbehandlingen i forbindelse md begæringerom aktindsigt. Efter reglerne skal en myndighedsenest 10 dage, efter at en begæring om aktindsigter modtaget (idet dog lørdage og søn- og helligda-ge ikke medregnes), tage stilling til, om aktindsigtkan meddeles og i benægtende fald straks under-rette den pågældende herom med begrundelse forafslaget og klageoplysning. Klagemyndighedensafgørelse skal træffes inden 20 dage efter klagensmodtagelse. Hvis afslaget helt eller delvis oprethol-des, skal den begærende underrettes om adgangentil domstolsprøvelse (jfr. nedenfor under 5°). Denævnte sagsbehandlingsfrister kan dog i særligetilfælde fraviges, nemlig hvis det ønskede doku-ment ikke opbevares hos myndigheden, eller begæ-ringen er meget omfattende, eller det er påkrævetat forelægge udleveringsspørgsmålet for andremyndigheder eller andre enheder inden for sammemyndighed. Udsættelsen kan dog ikke strækkeslængere end 10 arbejdsdage, og den begærendeskal have skriftlig underretning herom med oplys-ning om grunden til udsættelsen, samt om hvornårafgørelsen kan forventes truffet.

5°. Adgangen til domstolsprøvelse.FOIA indeholder ligeledes detaillerede regler

om adgangen til at indbringe afslag på aktindsigtfor domstolene, jfr. subsect. a (4) (B-G). Hoved-trækkene i kontrolsystemet er følgende:

Domstolene har adgang til at foretage fuldstæn-dig efterprøvelse af et afslag på at meddele oplys-ninger efter loven - siden 1974-ændringen ogsåmed hensyn til afslag begrundet i, at dokumenteter klassificeret som hemmeligt af hensyn til for-svarsmæssige eller udenrigspolitiske interesser.Domstolene kan om nødvendigt beslutte at gen-nemgå de dokumenter, der nægtes udleveret, »incamera«, dvs. uden at de officielt fremlægges iretten med deraf følgende aktindsigt for sagensparter.

En retssag vedrørende udlevering af dokumen-ter efter FOIA skal berammes så hurtigt som mu-ligt og fremmes på enhver måde, dog med respektfor andre sager, som efter domstolens skøn er afstørre betydning. Den indklagede myndighed har

pligt til at give en redegørelse om grundlaget forafslaget senest 30 dage efter, at myndigheden erblevet underrettet om sagens indbringelse for ret-ten, dog at fristen kan forlænges af retten »forgood cause shown«.

Finder retten, at et afslag ikke blot er meddeltmed urette, men at myndigheden har handlet »ar-bitrarily or capriciously«, skal der indledes tjene-stemandsundersøgelse mod den embedsmand, derhar hovedansvaret for afslaget. Disciplinærmyn-dighedens (Civil Service Commission) afgørelsemed hensyn til eventuelle disciplinære foranstalt-ninger er bindende for vedkommende styrelse.

Undladelse af at efterkomme en retskendelseom udlevering af dokumenter kan straffes somforagt for retten.

Det er en betingelse for at indbringe sagen forretten, at den administrative rekurs er udtømt.Men myndighedens undladelse af at svare indenfor de fastsatte frister (se ovenfor 4°) bevirker, atden begærende anses for at have udtømt de admi-nistrative klagemuligheder. Retten kan dog i særli-ge tilfælde give myndigheden adgang til at genop-tage sagen med den virkning, at retssagen udsæt-tes.

e. For mere udførlige oplysninger om de ameri-kanske offentlighedsregler, herunder om deres an-vendelse i praksis, kan navnlig henvises til MichaelJ. Singer i »Le secret administrative dans les paysdéveloppés« (1977) side 318-360, (jfr. om detteværk nedenfor under pkt. 6), Harold C. Relya iCanadian Public Administration vol 20 nr. 2(1977) side 317-341, samt Frank E. Rourke m. fl. iPublic Administrative Review 1975 hæfte 1 side1-40.

6. Andre lande.Også i andre lande end de ovenfor nævnte er

der gennemført eller dog overvejelser om at gen-nemføre offentlighedsordninger. Regler om offent-lighed er således indført i f. eks. Østrig og Frankrigog under overvejelse i Australien og Canada.

En nærmere gennemgang af disse gennemførteeller foreslåede offentlighedsordninger synes atvære af mindre interesse i forbindelse med denkommende revision af den danske offentlighedslovog er derfor undladt, idet de må ses på baggrundaf administrative systemer, der er væsentligt for-skellige fra det danske. Det er herved også taget ibetragtning, at udførlige beskrivelser af retstilstan-den i en række lande (foruden de nordiske landeBelgien, Canada, England, Frankrig, Jugoslavien,Ungarn, U.S.A. og Vesttyskland) findes i den rets-sammenlignende undersøgelse »Le secret admini-strative dans les pays développés«, der i 1977 erudgivet af »Institut international des sciences ad-ministratives« med den canadiske professorDonald C. Rowat som generalrapportør (en en-gelsk udgave af værket er under forberedelse).

Oplysninger om specielt østrigsk og fransk retfindes endvidere i den af Europarådet udgivnerapport om kolloquiet »Freedom of informationand the duty for the public authorities to makeavailable information«, der blev afholdt i Graz idagene 21.-23. september 1976. Rapporten er udgi-vet i 1977.

Om retstilstanden i de nævnte lande henvisesderfor nærmere til de to publikationer.

C. Offentlighedsprincippet på internatio-nalt plan.1. Nordisk Råd.

a. Siden Nordisk Råds oprettelse harman i rådsarbejdet tilstræbt en vidtstraktoffentlighed med hensyn til dokumenter,der indkommer til eller udarbejdes afrådet.

At offentlighed skal gælde som en al-mindelig grundsætning for arbejdet in-den for Nordisk Råd, herunder også iforhold til det nordiske ministerråd ogdettes sekretariat, er nu klart blevet mar-keret ved en ændring i 1974 af samar-bejdsaftalen af 23. marts 1962 (»Helsing-forsaftalen«). I aftalens art. 43 hedderdet således efter ændringen, at størstmulig offentlighed bør iagttages i detnordiske samarbejde.

Allerede forinden denne udbygning afsamarbejdsaftalen blev gennemført, varder inden for Nordisk Råd taget initiativtil at fastsætte mere detaillerede offent-lighedsregler. På grundlag af en under-søgelse af, i hvilket omfang de enkeltenordiske landes offentlighedslovgivninghavde betydning for det nordiske samar-bejde, besluttedes det på et fællesmødemellem Præsidiet og Ministerrådet i no-vember 1972 at nedsætte en arbejdsgrup-pe med den opgave at overveje og frem-komme med forslag om ensartede reglerfor adgang til aktindsigt i forhold tilnordiske organer.

Arbejdsgruppen afsluttede sit arbejdeden 30. august 1974 med afgivelsen afen betænkning om offentlighedsprincip-pets anvendelse på nordiske samarbejds-organer (NU: 14/74). Betænkningenmundede ud i to regeludkast om adgangtil aktindsigt i Nordisk Råds præsidiese-kretariat, henholdsvis Nordisk Minister-råds sekretariat (herunder kultursekreta-riatet), som kunne fastsættes af Præsidi-et, henholdsvis Ministerrådet, med hjem-mel i aftalerne om sekretariaternes rets-

63

stilling. Arbejdsgruppen har derimodikke udarbejdet forslag til offentligheds-regler for andre nordiske samarbejdsor-ganer.

De af arbejdsgruppen foreslåede reg-ler, der i alt væsentligt er identiske forde to sekretariater, blev med enkelte æn-dringer vedtaget af Nordisk Råds Præsi-dium, henholdsvis Ministerrådet i de-cember 1975 og trådte i kraft pr. 1. ja-nuar 1976. Hovedtrækkene i ordningener følgende (omtalt på grundlag af reg-lerne for ministerrådssekretariatet):

Det er i reglernes § 1 fastsat, at doku-menter, som er indkommet til eller op-rettet i sekretariaterne, er offentlige, der-som andet ikke følger af undtagelsesbe-stemmelserne, og at enhver (altså ogsåikke-nordiske borgere) har ret til hos se-kretariaterne at gøre sig bekendt medindholdet af sådanne offentlige doku-menter.

Denne hovedregel modificeres dog afbestemmelserne i §§ 2-4.

§ 2 undtager for det første forskelligetyper af internt arbejdsmateriale. Detdrejer sig navnlig om referater af drøf-telser i Ministerrådet, stedfortræderko-mitéen og andre embedsmandskomiteer,udkast, dokumenter, der udarbejdes afsekretariaterne som grundlag for en sagsbehandling eller forelæggelse i et nor-disk organ og lignende, samt budgetbi-drag fra nordiske institutioner eller an-dre samarbejdsorganer, der er underlagtMinisterrådet.

For det andet har man lagt vægt på atsikre den fornødne koordinering mellempå den ene side de nye nordiske reglerog på den anden side de gældende nati-onale offentlighedslove. Det fastsættesderfor i § 2, nr. 3 og 4, at et dokument,som fremsendes fra en offentlig myndig-hed i et nordisk land (eller fra et offent-ligretligt nordisk organ), er unddragetadgang til aktindsigt, hvis afsenderenangiver (f. eks. ved fortroligt-stemplingeller anden påtegning på dokumentet),at dokumentet på grund af sin karaktereller sit indhold ikke er undergivet akt-indsigt i afsenderlandet. På tilsvarendemåde er dokumenter, der sendes til enoffentlig myndighed i et nordisk land,unddraget aktindsigt i ministerrådssekre-tariaterne, hvis dokumentet ikke er un-dergivet aktindsigt i modtagerlandet.

64

Endelig undtager § 2, nr. 6, dokumen-ter i personalesager. § 3 indeholder ensærlig undtagelsesbestemmelse, hvorefterdokumenter, der vedrører ikke-nordiskestater eller internationale organisationer,skal unddrages aktindsigt, hvis internati-onale hensyn tilsiger det. Bestemmelsener anset for påkrævet for at opretholdeet gnidningsfrit samarbejde med ikke-nordiske stater og internationale organi-sationer, som vil kunne opfatte anven-delsen af et almindeligt offentligheds-princip som et brud på almindelig, fol-keretlig praksis.

§ 4, indeholder endelig en almindeligholdt opsamlingsbestemmelse, hvorefterandre dokumenter end dem, der er sær-ligt nævnt i de foregående paragraffer,kan undtages, » . . . hvis hensynet til pri-vate interesser eller andre væsentligegrunde taler derfor«.

De øvrige bestemmelser indeholder idet væsentlige alene kompetencereglerog regler om proceduren i forbindelsemed afgørelser om aktindsigt.

Reglerne er optrykt i beretningen forNordisk Råds 24. session 1976 side 1793ff.

b. Der er ikke som led i samarbejdetpå lovgivningsområdet inden for Nor-disk Råd taget initiativ til at søge offent-lighedslovgivningen i de enkelte nordi-ske lande harmoniseret, sml. herved detovenfor side 57 anførte.

2. Europarådet.a. Der er ikke fastsat regler, der hjem-

ler ret til at begære aktindsigt i sager,der behandles af Europarådets organer.Det kan dog i denne forbindelse næv-nes, at rådets sekretariat i betydelig ud-strækning foretager offentliggørelse afegen drift såvel af afgørelser, der træffesaf organerne nedsat i henhold til menne-skerettighedskonventionen (menneskeret-tighedskommissionen og -domstolen),som af andet materiale vedrørende orga-nisationens virksomhed.

b. Spørgsmålet om adgangen til af fåinformation om offentlige anliggender imedlemslandene har i de senere år væretgenstand for overvejelser som led i ar-bejdet med at udbygge de traditionellemenneskerettigheder.

Europarådets Ministerkomité vedtogsåledes på et møde i juni 1975, at be-stemmelsen om ytringsfrihed i menne-skerettighedskonventionens art. 10 i for-bindelse med en kommende protokol tilkonventionen skal udvides, således atretten til at søge oplysninger (»freedomto seek information«) udtrykkeligt aner-kendes på lige fod med retten til me-ningsfrihed og retten til at modtage ogvideregive oplysninger og ideer, jfr.Yearbook of the European Conventionof Human Rights 1975 side 72. Herigen-nem vil den europæiske menneskerettig-hedskonventions art. 10 få samme al-mindelige rækkevidde som art. 19 i FN-konventionen om borgerlige og politiskerettigheder.

På samme møde bemyndigede Mini-sterkomitéen endvidere ekspertkomitéenfor menneskerettigheder til i 1976 at la-de afholde et europæisk kolloquiumvedrørende offentlighedens adgang til atfå information fra offentlige myndighe-der, jfr. Yearbook of the European Con-vention of Human Rights 1975 side 74.

Kolloquiet blev afholdt i Graz i Østrigi dagene 21.-23. september 1976, og somgrundlag for drøftelserne var der udar-bejdet rapporter om retstilstanden iSkandinavien, Østrig og Frankrig. Drøf-telserne på kolloquiet mundede ud i føl-gende rekommandation til Ministerko-mitéen:

»The Committee of Ministers of theCouncil of Europe should be advisedthat the discussions had shown thataccess to information was a problemof European interest. As all the Statesrepresented in the Council of Europewere at present concerned with theproblem, it should be suggested thatthe Committee of Ministers instructthe Committee of Experts on HumanRights to study the matter further with

a view to advocating ways of facilita-ting or extending the disclosure of theactivities of the administrations of theMember States.«Rapporten fra kolloquiet (»Procee-

dings of the Colloquy of the Council ofEurope on Freedom of Information andthe Duty for the Public Authorities tomake available Information«) blev of-fentliggjort af Europarådet i 1977.

Styringskomiteen for menneskerettig-heder har efter bemyndigelse fra mini-sterkomitéen på sit møde i maj 1978vedtaget at nedsætte en ekspertkomitémed den opgave at drøfte kolloquietskonklusioner med henblik på at frem-komme med konkrete forslag til mini-sterkomitéen om spørgsmålet.

3. De europæiske Fællesskaber.Der gælder ikke inden for EF almindeli-ge regler om offentlighed med hensyn tildokumenter i sager, der er eller har væ-ret behandlet af fællesskabsorganer.

Et dansk medlem af Europaparlamen-tet stillede i 1973 spørgsmål til såvelkommissionen som rådet om, hvorvidtder var planer om gennemførelse af reg-ler inden for EF svarende til den danskeoffentlighedslov. Spørgsmålet og de to -overvejende negative - svar er optrykt ihenholdsvis Bulletin for De europæiskeFællesskaber 1973/74 nr. 30/73 side 9 f.samt De europæiske Fællesskabers Ti-dende nr. C 114 af 27. december 1973side 11 og nr. C 22 af 7. marts 1974 side12.

Om adgangen efter den danske offent-lighedslov til at blive gjort bekendt meddokumenter i fællesskabssager, der harværet behandlet af danske myndigheder,henvises til det nedenfor i kapitel IV si-de 90 f anførte, jfr. også kapitel X side256 og kapitel XI side 290f.

65

Kapitel III:Offentlighedslovens almindelige rækkevidde.

A. Indledning.

Når man mere i almindelighed skal vur-dere rækkevidden af den gældende lovom offentlighed i forvaltningen, er detvæsentligt straks at gøre sig klart, at lo-ven på mange måder kun er udtryk foren begrænset løsning på det stadigt vok-sende behov for at sikre borgerne fyl-destgørende information om forvalt-ningsmyndighedernes virksomhed.

For det første tilsigter loven overhove-det kun at regulere offentlighedsprincip-pets udstrækning i den form, der går udpå, at offentligheden har adgang til atblive gjort bekendt med dokumenter, derer indsendt til eller udarbejdet af denoffentlige forvaltning. Andre former foroffentlighed - som f. eks. den såkaldte»mødeoffentlighed« - falder uden forlovens rammer.

Hertil kommer for det andet, at lovenssigte alene har været at opstille visse mi-nimumsregler for, hvilke dokumentoplys-ninger offentligheden kan forlange udle-veret ved henvendelse til en forvalt-ningsmyndighed. Loven har derimodikke gjort op med spørgsmålet om, hvorlangt myndighederne kan gå med hen-syn til at videregive oplysninger om ver-serende eller afgjorte sager - hvadentender er fremsat begæring om aktindsigteller ej.

I dette kapitel vil disse og andrespørgsmål vedrørende lovens almindeli-ge rækkevidde blive nærmere beskrevetog vurderet med henblik på den kom-mende lovrevision.

B. Den almindelige udformning af offent-lighedsprincippet.1. Dokumentoffentlighed ctr. andre formerfor offentlighed.

a. Den gældende lov om offentlighed iforvaltningen angiver sit anvendelsesom-råde som adgangen til at blive gjort be-

66

kendt med dokumenter i sager, der ereller har været under behandling i denoffentlige forvaltning, jfr. lovens § 1, stk.1, (og for parters vedkommende § 10,stk. 1). Hermed er det klart angivet, atloven alene vedrører den facet af offent-lighedsprincippet, der betegnes som do-kumen t offen t Ugh ed.

I det kommissorium, der i sin tid blevfastsat for offentlighedskommissionen,var det blot mere almindeligt angivet, atkommissionen skulle overveje spørgsmå-let om, hvorvidt, i hvilket omfang og påhvilken måde offentlighed ville kunnegennemføres i den statslige og kommu-nale forvaltning. Kommissionen begræn-sede imidlertid sin opgave til kun at an-gå dokumentoffentlighed og begrundedealene dette med følgende synspunkter,jfr. kommissionsbetænkningen kapitel I(side 8):

»Når der tales om offentlighed iforvaltningen, tænker man i førsterække på spørgsmålet om adgangen tilat blive bekendt med dokumenter(skrivelser og andre aktstykker) i sa-ger, der behandles af forvaltningen.

Kommissionen har derfor anset detfor sin hovedopgave at overveje dettespørgsmål og har herved koncentreretsine overvejelser omkring mulighedenaf at indføre et almindeligt offentlig-hedsprincip i dansk forvaltning i be-tydning af adgang for enhver til at gø-re sig bekendt med forvaltningens do-kumenter. Kommissionen har derimodikke ment at burde optage spørgsmå-let om en revision af specielle lovbe-stemmelser om særlige former for of-fentlighed.«

Både i forbindelse med gennemførel-sen af partsoffentlighedsloven og lovenom offentlighed i forvaltningen synesdet ikke at have givet anledning til over-

vejeiser, om en almindelig regulering afoffentlighedsprincippet burde omfatteandet og mere end adgangen til doku-mentoffentlighed. Det er antagelig blevetanset for utvivlsomt, at den af offentlig-hedskommissionen anlagte begrænsningburde fastholdes. De almindelige offent-lighedsregler i både Norge og Sverigeomfatter da også kun dokumentoffent-lighed.b. Også udvalget har fundet, at dennebegrænsning i lovens regulering af of-fentlighedsprincippets udstrækning børopretholdes i forbindelse med den kom-mende revision og skal herom nærmerebemærke følgende:

Loven om offentlighed i forvaltningentilsigter på generelt grundlag at regulereadgangen til at få oplysninger i forholdtil alle dele af forvaltningen og principi-elt for alle dele af forvaltningens virk-somhed, jfr. i øvrigt nærmere herom ne-denfor i kapitel IV og V.

Som der nærmere er redegjort for un-der pkt. 2, er udvalget af den opfattelse,at dette kriterium for lovens anvendel-sesområde bør fastholdes, og at offent-lighedsprincippet derfor kun bør regule-res af denne lov i det omfang, det kanske generelt. Medens dette netop er mu-ligt for adgangen til at blive gjort be-kendt med dokumenter i den offentligeforvaltning, idet skriftlighedsprincippetkarakteriserer sagsbehandlingen indenfor store dele af forvaltningen, gælderdet samme ikke andre former for offent-lighed.

Dette er således tilfældet med den så-kaldte »mødeoffentlighed« - hvorvedforstås offentlighedens adgang til atovervære mundtlige forhandlinger indenfor en forvaltningsmyndighed. Detteskyldes først og fremmest, at mundtlig-heden i denne forstand ikke gælder somet almindeligt sagsbehandlingsprincip iforvaltningen, men kun for visse - ty-pisk kollegialt sammensatte - organer,samt at de former, hvorunder mundtlig-hed anvendes, er så uensartede, at detikke vil være muligt at fastsætte fællesretningslinier for, under hvilke betingel-ser offentligheden kan få adgang til atovervære forhandlingerne. Hertil kom-mer, at problemerne i forbindelse medreguleringen af adgangen til mødeoffent-lighed er så afvigende fra dem, der gør

sig gældende i forhold til dokumentof-fentlighed, at det må forekomme uhen-sigtsmæssigt at søge fællesregler udarbej-det.

Udvalget har på denne baggrund fun-det, at det ikke i forbindelse med offent-lighedslovens revision vil være hensigts-mæssigt at søge lovens almindelige ræk-kevidde udvidet til også at omfatte mø-deoffentlighed.

Dette er selvsagt ikke udtryk for, atudvalget ikke anser det for værdifuldtnærmere at overveje mulighederne for atfastsætte regler også om mødeoffentlig-hed, men overvejelserne herom bør efterudvalgets opfattelse foregå i anden sam-menhæng. Det er i denne forbindelsenærliggende at pege på det grundlag fordrøftelserne af denne problemstillingspecielt i relation til den kommunaleforvaltning, der er tilvejebragt i den re-degørelse om kommunalt nærdemokrati,der er afgivet af en arbejdsgruppe underindenrigsministeriet, jfr. betænkning nr.798/1977, navnlig side 24-50.

Der kan dog i tilslutning til det anfør-te være grund til at understrege, at derutvivlsomt indirekte er nær sammen-hæng mellem de to former for offentlig-hed. Det er således ubestrideligt, at reg-lerne 'om aktindsigt i offentlighedslovenkan være en væsentlig forudsætning for,at en adgang til mødeoffentlighed kanudnyttes effektivt, og omvendt vil ad-gangen til at overvære forhandlingerneinden for en offentlig myndighed oftevære et væsentligt incitament til at ud-nytte reglerne i offentlighedsloven. Tilillustration heraf skal blot peges på detnære samspil mellem adgangen til at bli-ve gjort bekendt med kollegiale organersdagsordener og adgangen til at overværeorganets møder, jfr. i øvrigt nærmereherom nedenfor kapitel VI, side 135f.

Efter udvalgets opfattelse vil det hellerikke være hensigtsmæssigt at søge andreformer for offentlighed reguleret i of-fentlighedsloven. Udvalget har såledesfundet, at andre informationskanaler en-ten er af en sådan karakter, at de næppeoverhovedet egner sig til retlig regule-ring - i hvert fald ikke på genereltgrundlag - eller at de frembyder pro-blemstillinger af en helt anden karakterend dem, der eksisterer i relation til ad-gangen til dokumentoffentlighed, således

67

at fællesregler næppe lader sig udarbej-de. Betænkningen om kommunalt nær-demokrati indeholder side 56 ff. en ud-førlig gennemgang af forskellige typer afinformationskanaler.

2. Offentlighedsprincippets lovtekniske ud-formning.Loven om offentlighed i forvaltningen ersom ovenfor nævnt i lovteknisk henseen-de udformet som en generel fastlæggelseaf et almindeligt offentlighedsprincip,der indebærer, at principielt enhver of-fentlig forvaltningsmyndighed er under-givet pligten til at meddele oplysningeralene med de begrænsninger, der følgeraf lovens undtagelsesbestemmelser.

Udvalget er opmærksom på, at denneregulering af offentlighedsprincippet ik-ke indeholder nogen særlig præcis angi-velse af oplysningsadgangens reelle ud-strækning: For det første er de begræns-ninger heri, som loven har fastsat, ikkeensbetydende med, at myndighederne erafskåret fra at meddele oplysninger eftereget skøn (jfr. herom nedenfor under C),og for det andet kan rækkevidden af endel af lovens undtagelsesbestemmelserforekomme vanskeligt overskuelig. Detmå således nok erkendes, at det for den,der i dag begærer aktindsigt efter offent-lighedsloven, ofte kan være vanskeligtpå forhånd at vurdere, om begæringenvil kunne nægtes imødekommet, ligesomdet kan være vanskeligt for den pågæl-dende efterfølgende at bedømme lovlig-heden af et afslag, der meddeles medhenvisning til en mere eller mindre vagtformuleret undtagelsesbestemmelse.

På denne baggrund er det nærliggendeat overveje, om offentlighedsprincippeteventuelt kan udformes på en andenmåde. Et alternativ til den beståendeordnings negative angivelse af offentlig-hedsprincippets indhold i form af enrække mere eller mindre generelt affatte-de undtagelsesbestemmelser ville såledesvære at udarbejde udtrykkelige beskri-velser af de dokument- eller sagstyper,der er omfattet af adgangen til aktind-sigt.

Et sådant system ville givetvis i flerehenseender være mere tilfredsstillendeend det nuværende. For det første villeloven i så fald klarere angive aktindsig-tens genstand og derved gøre det lettere

68

for offentligheden at orientere sig omlovens rækkevidde. Dernæst ville enordning som den skitserede utvivlsomtvære lettere at anvende for myndighe-derne, idet de navnlig fritages for atskulle foretage komplicerede afvejningeraf modstående hensyn i henhold tilskønsmæssigt affattede undtagelsesklau-suler. Administrationen af loven villesåledes i højere grad kunne henlægges tilpersonale uden akademisk uddannelse.

Det kan også hævdes, at en omlæg-ning af offentlighedssystemet efter denævnte retningslinier bedre ville sikre, atoffentlighedslovens regler ikke udstræk-kes til sagsområder, hvor de kan værevanskelige at administrere og måske til-med er uden reel begrundelse. Den gæl-dende lovs almindelige regler, som pri-mært er udformet med henblik på dendel af forvaltningsvirksomheden, der gårud på at træffe afgørelser (i betydningengenerelle eller konkrete retsakter), harsåledes i praksis givet anledning til vissevanskeligheder i forhold til andre formerfor administrativ virksomhed, navnligden faktiske forvaltningsvirksomhed, jfr.nærmere herom nedenfor i kapitel V ogVII henholdsvis side 108ff og side 165ff.

Når udvalget desuagtet ikke har mentat burde foreslå offentlighedsloven om-arbejdet til et system med udtømmendebeskrivelser af aktindsigtens genstand iform af dokument- eller sagsfortegnelsereller dog udarbejde et alternativt forslagefter disse retningslinier, er det begrun-det i følgende synspunkter:

Den gældende lov opstiller som al-mindelig hovedregel, at principielt alledokumenter, der er indgået til eller op-rettet af forvaltningsmyndighederne, erundergivet offentlighed, medmindre be-tingelserne for at anvende en af lovensundtagelsesbestemmelser er til stede.Indførelse af en ordning med udtrykke-lige, men udtømmende dokument- ellersagsfortegnelser ville indebære, at doku-ment- eller sagstyper, som ikke udtryk-keligt nævnes i fortegnelserne, dervedautomatisk falder uden for adgangen tilaktindsigt efter loven. Et system, dersom det nævnte bygger på en formod-ning om, at dokumenter ikke i alminde-lighed er eller bør være omfattet af of-fentlighedsadgangen, ville betegne etklart tilbageskridt i forhold til den gæl-

dende lov. Den legale konstatering af, atder gælder et almindeligt offentligheds-princip, er efter udvalgets opfattelse etmeget væsentligt led i bestræbelserne påat skabe mere åbenhed i den offentligeforvaltning og utvivlsomt af central be-tydning for offentlighedsprincippets re-elle udstrækning.

De vanskeligheder, som måtte vise sigat have været forbundet med praktise-ringen af den gældende lov, må da ogsåi betydelig grad antages at kunne løsesved justeringer af lovteksten - eventueltved at give mulighed for i særlige tilfæl-de at fravige lovens bestemmelser. Enbåde lettere anvendelig og mere infor-mativ offentlighedsordning vil dernæstkunne opnås ved i højere grad at hjemleadgang til ved bekendtgørelse at fortolkeog udfylde lovens mere skønsmæssigtaffattede bestemmelser, jfr. herved dengældende lovs § 2, stk. 4. Om dettespørgsmål samt om mulighederne forhelt at omdanne de gældende standard-prægede undtagelsesklausuler til merepræcist affattede bestemmelser henvisesnærmere til kapitel VIII. Udvalget skal idenne forbindelse heller ikke undlade atpege på, at vanskelighederne ved at an-vende lovens undtagelsesbestemmelserofte både kan og bør undgås ved, atmyndighederne i overensstemmelse medlovens ånd praktiserer offentlighedsprin-cippet mere liberalt, dvs. giver aktindsigtudover hvad lovens minimumsregler for-pligter til, jfr. herved også nedenfor un-der pkt. C.

Hertil kommer endvidere, at udarbej-delsen af fortegnelser over de dokument-og sagstyper, som bør være omfattet afoffentlighedsadgangen, vil være et megetbetydeligt arbejde - i hvert fald, hvisfastlæggelsen af aktindsigtens genstandskal ske med den ønskede præcision ogfor så store dele af forvaltningsvirksom-heden, at offentlighedsprincippet får enreel udstrækning. Systemet vil endviderenødvendiggøre en løbende - og antage-lig ret arbejdskrævende - ajourføring itakt med ændringer i lovgivningen ogadministrativ praksis, der indebærer an-vendelse af nye dokument- eller sagsty-per eller bortfald af hidtil eksisterende.

Uanset at det skitserede system utvivl-somt indebærer en række fordele -navnlig med hensyn til klarhed og admi-

nistrerbarhed - er indvendingerne moddet efter udvalgets opfattelse omvendt såtungtvejende, at man ikke har ment atburde udarbejde et forslag efter denævnte retningslinier.

C. Offentlighed udover lovens krav.1. Efter offentlighedslovens § 1, stk. 1,kan enhver forlange at blive gjort be-kendt med dokumenter i sager, der ereller har været under behandling i denoffentlige forvaltning.

Det er fast antaget, at loven kun hartaget stilling til, i hvilket omfang forvalt-ningsmyndighederne er forpligtet til atimødekomme begæringer om aktindsigt,jfr. således justitsministeriets vejledningunder pkt. 6, kommentaren, side 21 ogfra praksis f. eks. F.O.B. 1976 side 202ff. Dette centrale element i lovfæstelsenaf offentlighedsprincippet kan da ogsåhævdes rent sprogligt at være kommet tiludtryk i selve lovteksten, jfr. udtrykket»forlange«.

At en forvaltningsmyndighed ikke erafskåret fra efter eget skøn at videregiveoplysninger i videre omfang, end offent-lighedsloven forpligter til, er dog ikkeensbetydende med, at myndighederne erhelt frit stillet i så henseende. Det er så-ledes' givet, at en myndighed kun kananses for berettiget til at meddele oplys-ninger udover lovens rammer - såkaldt»meroffentlighed« - i det omfang, lov-givningens almindelige og specielle be-stemmelser om tavshedspligt ikke er tilhinder herfor, jfr. nærmere herom ne-denfor i kapitel XI.

Spørgsmålet om myndighedernes ad-gang til at praktisere meroffentlighed iforhold til lovens almindelige regler kanforekomme både i den form, at der vide-regives oplysninger, som er omfattet afen af lovens undtagelsesbestemmelser,og i den form, at aktindsigt meddeles påanden måde end ved dokumentgennem-syn, eller uden at begæring - eller dogen tilstrækkeligt specificeret begæring -herom er fremsat.

Bestemmelser om tavshedspligt vil ialmindelighed kun være til hinder forpraktisering af meroffentlighed i tilfæl-de, hvor oplysninger er omfattet af enundtagelsesadgang, der bygger på envurdering af dokumentindholdet, dvs.navnlig lovens § 2. Det er således givet,

69

at myndighederne kan gå ret vidt medhensyn til at imødekomme begæringerom aktindsigt udover, hvad loven for-pligter til, når der alene er spørgsmålom at se bort fra formelle krav (f. eks.kravene til begæringen efter lovens § 1,stk. 2) eller undtagelsesbestemmelser, derer begrundet i hensyn til myndighedenselv, f. eks. bestemmelserne i lovens § 5,nr. 3-5, om beskyttelse af den internebeslutningsproces. Myndighederne erligeledes frit stillet med hensyn til atimødekomme begæringer om aktindsigtpå anden måde end ved dokumentgen-nemsyn på stedet eller udlevering af ko-pier, jfr. herved om mundtlige oplysnin-ger nedenfor pkt. 2.

Udvalget finder det utvivlsomt, at denretlige regulering af offentlighedsprin-cippet på generelt grundlag også i frem-tiden bør have karakter af en fastsættel-se af minimumsregler, der ikke udeluk-ker, at myndighederne kan - og efteromstændighederne bør - give oplysnin-ger i videre omfang, end loven umiddel-bart forpligter til.

Udvalget skal i denne forbindelse un-derstrege betydningen af, at offentlig-hedsloven ikke i myndighedernes praksisopfattes som en udtømmende reguleringaf, hvor langt oplysningsadgangen børstrækkes. Efter udvalgets opfattelse vildet således være i høj grad ønskeligt, atmyndighederne i tilfælde, hvor der erfremsat begæring om aktindsigt, ikkeblot nøjes med at undersøge, hvorvidtbegæringen kan afslås af formelle grun-de eller med hjemmel i en af lovensundtagelsesbestemmelser, men mere fritovervejer, om hemmeligholdelse i detkonkrete tilfælde overhovedet er påkrævet- enten på grund af en tavshedspligtsbe-stemmelse eller fordi offentlige eller pri-vate interesser i øvrigt taler derfor. Enliberal praktisering af lovens bestemmel-ser er ikke blot bedst stemmende med dealmindelige synspunkter, der ligger tilgrund for lovfæstelsen af offentligheds-princippet, men vil også i mange tilfæl-de bevirke, at det vil være ufornødent attage stilling til tvivlsomme afgrænsnings-spørgsmål.

2. Spørgsmålet om myndighedernes ad-gang til at meddele oplysninger om ver-serende eller afsluttede sager i videre

70

omfang eller på anden måde, end of-fentlighedslovens almindelige regler fo-reskriver, har i forskellige henseendergivet anledning til særlige overvejelser.Herom bemærkes nærmere følgende:a. Der har her i landet gennem mange årværet tradition for, at offentligheden,herunder navnlig pressen, ved telefoniskeller personlig henvendelse til en myndig-hed kan få oplysning om generelle ellerkonkrete sager. Denne praksis har udvik-let sig helt uafhængigt af de almindeligeovervejelser om gennemførelse af en of-fentlighedsordning, og det er utvivlsomt,at loven herom ikke har haft til hensigtat bringe sådanne uformelle informati-onskanaler til ophør.

Om spørgsmålet hedder det således ijustitsministeriets vejledning under pkt.7:

»Loven pålægger principielt ikkeforvaltningen at udvide denne infor-mationsvirksomhed, idet loven alenevedrører forvaltningens pligt til at giveoplysning om løbende eller afsluttedesager i form af aktindsigt. Loven inde-bærer imidlertid, at det i almindelig-hed vil være ubetænkeligt på begæringtelefonisk at give oplysning om for-hold, der fremgår af dokumenter, derer undergivet aktindsigt efter reglernei lovens kapitel 1. Ved fremtidige hen-vendelser, navnlig fra pressen, om te-lefonisk orientering om, hvad der erpasseret i bestemte sager, bør manderfor have opmærksomheden hen-vendt på denne mulighed for en smi-dig administration af offentligheds-ordningen.

Spørgsmålet om, hvilke medarbejde-re der har til opgave at besvare tele-foniske henvendelser fra pressen, be-ror som hidtil på den enkelte myndig-heds interne kompetencefordeling.«

At offentlighedsloven som nævnt i ka-pitel II kun i relativt begrænset omfangsynes at have været direkte påberåbt afandre end en sags parter har givetvissammenhæng med denne tradition for,at man uformelt kan få oplysninger vedtelefonisk eller personlig henvendelse tilen offentlig myndighed.

Ikke mindst for pressens vedkommen-de vil det da også ofte være mere hen-

sigtsmæssigt at søge oplysninger telefo-nisk hos en myndighed end formelt atbegære aktindsigt i overensstemmelsemed offentlighedslovens regler. Herigen-nem vil der ikke blot være mulighed forhurtigt og effektivt at blive informeretom de væsentlige faktiske oplysninger ien sag samt om indholdet af eventuelleerklæringer, men ofte vil journalistenogså kunne få en umiddelbar vurderingaf eller kommentar til sagen fra sagsbe-handleren.

Det bør også anføres, at underhånds-kontakter mellem journalister og sagsbe-handlere i den offentlige forvaltning ihvert fald i visse tilfælde ikke er be-grænset til at angå een eller flere be-stemte konkrete sager, men har udvikletsig til ordninger, der giver pressen enløbende orientering om aktuelle sager afoffentlig interesse, der behandles afmyndigheden. Navnlig i forhold til poli-tisk sammensatte organer (som f. eks.kommunalbestyrelserne) har den direktekontakt ofte fået et mere officielt præg,typisk ved afholdelse af pressemøder o.1., jfr. herved nærdemokratibetænknin-gen nr. 798/1977 side 94 ff. Etableringenaf sådanne ordninger såvel som de merepersonligt prægede informationskanalermellem forvaltningen og pressen er der-for et meget værdifuldt supplement tiloffentlighedsloven, der som følge afidentifikationskravet i lovens § 1, stk. 2,er af begrænset betydning som informa-tionssøgningsinstrument.

Det er på den anden side klart, at per-sonlige kontakter af den nævnte karak-ter, uanset om de eksisterer mere ellermindre permanent, eller har et mere el-ler mindre officielt præg, netop kun kanopfattes som udbygninger af offentlig-hedsprincippet, der ikke gør det overflø-digt at opretholde adgangen til doku-mentoffentlighed efter loven om offent-lighed i forvaltningen. Medens mere per-manente underhandskontakter i reglenvil være begrænset til en enkelt jour-nalist, til hvem sagsbehandleren har etsærligt tillidsforhold, sikrer, offentlig-hedsloven såvel pressen som helhed somandre interesserede adgang til at få op-lysninger i tilfælde, hvor sådanne kon-takter enten slet ikke eksisterer eller dogi en konkret sag ikke har givet tilfreds-stillende informationer. Endvidere vil

den, der mundligt har fået oplysningeraf en myndighed, altid gennem anven-delse af offentlighedsloven have mulig-hed for at kontrollere, at de meddelteoplysninger er korrekte og fyldestgøren-de. Lovens funktion som kontrolinstru-ment i forhold til myndighederne måtillægges væsentlig betydning for udøvel-sen af pressens opgaver i et demokratisksamfund.

Når dette er fremhævet, finder udval-get dog også samtidig at burde under-strege betydningen af, at de eksisterendetraditioner for mere eller mindre ufor-mel informationsformidling ved person-lige kontakter mellem pressen og denoffentlige forvaltning uanset gennemfø-relsen af offentlighedsloven videreføresog udvikles som led i bestræbelserne påat fremme større åbenhed om forvalt-ningsmyndighedernes virksomhed.b. Det er givet, at behovet for at få op-lysninger navnlig fra afsluttede konkreteeller generelle sager til brug for videnska-belige undersøgelser eller i andet tilsva-rende øjemed ikke kan tilfredsstilles ale-ne gennem anvendelse af den almindeli-ge adgang til aktindsigt efter offentlig-hedsloven. Dette skyldes dels de be-grænsninger, der følger af lovens undta-gelsesbestemmelser, herunder identifika-tionskravet efter lovens § 1, stk. 2, delsat loven overhovedet kun gælder for do-kumenter, der er udarbejdet af en myn-dighed eller kommet i en myndighedsbesiddelse efter lovens ikrafttræden den1. januar 1971, jfr. herved lovens § 13,stk. 2.

Det er bl. a. på denne baggrund, atbestemmelsen i lovens § 9 giver vedkom-mende minister mulighed for at fastsættealmindelige regler om adgang til aktind-sigt efter et vist åremål uanset bestem-melserne i lovens kapitel 1, jfr. hervedkommentaren, side 122. Bestemmelsen,der antagelig er inspireret af regulerin-gen af sekretesstidernes længde i densvenske sekretesslag, har dog endnu ikkeværet anvendt i praksis.

Almindelige retningslinier for tilgæn-geligheden af offentlige myndighedersarkivalier er derimod fastsat i et interntcirkulære af 30. september 1968, derblev udsendt af rigsarkivaren efter hø-ring af samtlige styrelser m. v. Efter cir-kulæret gælder der generelt en tilgænge-

71

lighedsfrist på 50 år, men rigsarkivarenkan give tilladelse til at benytte sager,der er 25 år gamle og skal anvendes tilforskningsbrug. Fra visse ministerier oginstitutioner, bl. a. udenrigsministeriet,justitsministeriet og forsvarsministeriet,skal der dog i alle tilfælde indhentes til-ladelse, når sagerne ikke er 50 år gamle.Spørgsmål om adgang til sager, som ik-ke er almindeligt tilgængelige, eller somrigsarkivaren ikke kan give adgang til,skal altid forelægges for den institution,som har afleveret det pågældende mate-riale eller har dispositionsretten derover.

Det er dog uden videre klart, at dennævnte almindelige tilgængelighedsfrister så lang, at heller ikke disse regler itilstrækkelig grad kan tilfredsstille beho-vet for at få oplysninger i forsknings-mæssigt øjemed. Ved kgl. resolutioner af9. juni 1961 og 21. juni 1977 er der såle-des givet medarbejdere ved Udgiversel-skabet for Danmarks nyeste Historie enlangt videregående adgang til statens ar-kiver. Herudover er det imidlertid ogsåalmindeligt accepteret i myndighedernespraksis, at der efter et skøn i det enkeltetilfælde kan meddeles arkivfuldmagtertil videnskabeligt brug, idet det ikke medden nævnte regeringsbeslutning af 9. ju-ni 1961 har været hensigten at udelukkeandre videnskabsmænd fra at gøre brugaf statens arkivalier.

En nærmere beskrivelse af justitsmini-steriets praksis med hensyn til at giveoplysninger specielt i sager inden forstrafferetsplejen, herunder også sagervedrørende besættelsestiden, findes i densag, der er gengivet i F.O.B. 1971 side91. Det hedder herom i beretningen (si-de 92):

» 1 overensstemmelse med mi-nisteriets praksis om aktindsigt til ob-jektivt videnskabeligt brug i bl. a. sa-ger inden for strafferetsplejen havdeministeriet, efter at have indhentet ud-talelser fra rigsarkivaren og anklage-myndigheden, i almindelighed imøde-kommet såvel danske som udenland-ske ansøgninger om aktindsigt i sagervedrørende besættelsestiden til viden-skabeligt brug, typisk historisk og juri-disk forskning, og typisk til brug forudarbejdelse af doktordisputatser. Mi-nisteriet havde ligeledes i enkelte til-

72

fælde tilladt historiestuderende at gørebrug af sager vedrørende besættelsesti-den til brug for speciale-opgaver, derikke skulle offentliggøres.

For at sikre mod misbrug af tilla-delserne var disse altid blevet meddeltbl. a. på det vilkår, at undersøgelser-nes resultater offentliggøres på en så-dan måde, at identifikation af enkelt-personer ikke er mulig, og at oplys-ningerne behandles som fortrolige, li-gesom ministeriet i flere tilfælde hav-de stillet krav om, at manuskriptetblev indsendt til gennemsyn inden of-fentliggørelse, således at den pågæl-dende skulle efterkomme eventuellehenstillinger om ændringer i manu-skriptet.«

Ombudsmanden udtalte, at de ret-ningslinier, som justitsministeriet efterdet oplyste lagde til grund ved afgørel-sen af, om andre end selskabets medar-bejdere kunne få adgang til de omtalteakter, ikke kunne give anledning til kri-tik.

Tilsvarende retningslinier følges anta-gelig også i andre ministeriers praksis.Udenrigsministeriet har dog i besvarel-sen af udvalgets høringsskrivelse pegetpå, at forskellige myndigheder, der mod-tager anmodninger om aktindsigt frasamme forsker, kan følge forskelligpraksis med hensyn til imødekommelseaf disse anmodninger, bl. a. afhængig afvedkommende myndigheds fortolkningaf offentlighedslovens bestemmelser omindskrænkninger i adgangen til aktind-sigt. Efter udenrigsministeriets opfattelseburde en mere ensartet praksis tilstræ-bes, også for så vidt angår akter, der erudfærdiget af eller kommet i en myndig-heds besiddelse før offentlighedslovensikrafttræden, f. eks. ved at lade rigsarki-varen modtage, formidle og besvare an-modninger om aktindsigt i videnskabe-ligt øjemed.

Spørgsmålet er antagelig ikke blot afpraktisk betydning i relation til anmod-ninger om aktindsigt til egentligt viden-skabeligt brug, dvs. i forskningsøjemed.I de senere år er det således i stigendegrad forekommet, at navnlig ministerier-ne har modtaget henvendelser fra uni-versitetslærere eller studerende om at fåadgang til bestemte sagstyper til brug for

udarbejdelsen af rapporter m. v. som ledi en projekt- eller emneorienteret under-visning.

Udvalget kan tiltræde udenrigsmini-steriets opfattelse af det ønskelige i, athenvendelser til offentlige myndighederfra forskere m. v. om at få aktindsigt ud-over, hvad offentlighedsloven giver kravpå, behandles og afgøres efter ensartederetningslinier. Efter udvalgets opfattelserejser problemstillingen dog forskelligekomplicerede spørgsmål, som ikke harnaturlig sammenhæng med og derforheller ikke hensigtsmæssigt kan løses iforbindelse med udvalgsarbejdet vedrø-rende revisionen af de almindelige reglerom aktindsigt i offentlighedsloven. Detbemærkes herved, at spørgsmålet ikkealene har praktisk betydning for demyndigheder, der er omfattet af dennelov, men også foreligger i forhold til f.eks. folketinget (navnlig folketingsudval-gene) og domstolene.

c. Det identifikationskrav, der er fastlagti offentlighedslovens § 1, stk. 2, hvoref-ter en begæring om aktindsigt skal angi-ve den sag, hvis dokumenter den pågæl-dende ønsker at blive gjort bekendtmed, afskærer offentligheden fra medhjemmel i offentlighedsloven mere al-mindeligt at skaffe sig indblik i en myn-digheds praksisdannende afgørelser.

Statsministeriet anmodede i cirkulærenr. 8 af 21. januar 1959 ministerier ogstyrelser om at være opmærksom på, atenkeltafgørelser af almindelig interessesendes til optagelse i Ministerialtidende.Man lagde afgørende vægt på, at så vidtmuligt alle enkeltafgørelser af denne ka-rakter optages i Ministerialtidende. Cir-kulæret blev indskærpet ved cirkulærenr. 120 af 16. maj 1960.

Forholdet er imidlertid det, at Mini-sterialtidende fortsat kun i meget beske-dent omfang benyttes til at bringe infor-mation om enkeltsager, jfr. oplysninger-ne i betænkning nr. 740/1975 om Lovti-dende og Ministerialtidende side 38 f.Derimod forekommer det oftere, at fag-lige tidsskrifter omfattende større ellermindre retsområder bringer omtale afprincipielle administrative afgørelser. Ibetænkningen har lovtidendeudvalgetnærmere redegjort for betydningen af, atkonkrete principielle afgørelser publice-res i langt større omfang end hidtil, jfr.

herved også bemærkningerne side 31 f. ibetænkning nr. 787/1977 om udvidetstatslig information om love m. v., derer afgivet af et af statsministeriet nedsatudvalg.

Også udvalget til revision af offentlig-hedsloven kan for sit vedkommende til-slutte sig det ønskelige i, at offentlighe-den i højere grad end hidtil informeresom de principielle afgørelser, der træffesaf forvaltningsmyndighederne. Som ud-valget mere indgående har redegjort fori kapitel XII (side 330), ville det såledesikke mindst være værdifuldt, at vigtigereafgørelser om anvendelsen af offentlig-hedsloven såvel som justitsministerietsvejledende udtalelser om lovens fortolk-ning gøres offentligt tilgængelige på liniemed f. eks. de principielle udtalelser her-om fra folketingets ombudmand, der op-trykkes i de årlige beretninger.

Efter udvalgets opfattelse lader beho-vet for en udvidet offentlig informati-onsvirksomhed specielt om administrativpraksis sig dog ikke hensigtsmæssigt til-godese gennem en udbygning af reglernei loven om offentlighed i forvaltningen.Dette følger allerede af det forhold, atdenne lovs almindelige sigte kun er atregulere oplysningsadgangen i tilfælde,hvor der fremsættes begæring om aktind-sigt. Loven er derimod principielt udenbetydning for det centrale element i dennævnte problemstilling, nemlig spørgs-målet om at effektivisere den offentlig-gørelsespraksis, der foregår eller bør fo-regå på myndighedernes eget initiativ.Udvalget har anset det for at ligge udenfor sit kommissorium at overveje, hvor-vidt loven om offentlighed i forvaltnin-gen kan og bør omdannes således, aiden også i denne videre forstand kom-mer til at udgøre det retlige grundlag foroffentlige myndigheders informations-virksomhed.

Om det i denne sammenhæng merebegrænsede spørgsmål om opretholdelseaf bestemmelsen i lovens § 1. stk. 2, derindebærer, at loven kun finder anven-delse på begæringer om at blive gjortbekendt med afgørelser i nærmere angiv-ne sager, henvises til kapitel VI, navnligside 137.

73

D. Videregivelse af oplysninger til andreoffentlige myndigheder.

Offentlighedsloven er som nævnt en mi-nimumslov i den forstand, at den (nårbortses fra de særlige regler for en sagsparter) alene regulerer spørgsmålet omomfanget af den aktindsigt, som tilkom-mer alle og enhver. Det er derfor givet,at en forvaltningsmyndighed i hvert faldkan forlange at blive gjort bekendt meddokumentoplysninger vedrørende verse-rende eller afsluttede sager i det omfang,de er tilgængelige efter denne lov.

Efter gældende ret kan der dog hellerikke herske tvivl om, at en forvaltnings-myndighed i videre omfang kan væreforpligtet til at imødekomme anmodnin-ger fra en anden forvaltningsmyndighedom at få oplysninger, ligesom myndighe-den uden at komme i strid med i hvertfald den almindelige tavshedspligt efterstraffeloven, tjenestemandslovgivningenog kommunale tjenestemandsvedtægterer berettiget til som hovedregel at med-dele de begærede oplysninger. En udfør-lig gennemgang af problemstillingen erforetaget af justitsministeriet i en besva-relse af et spørgsmål fra folketingetsretsudvalg om rækkevidden af bestem-melsen i § 20 i det af regeringen fremsat-te lovforslag om offentlige myndighedersregistre. Besvarelsen er optrykt som bi-lag 11 til betænkningen, hvortil udvalgetnærmere skal henvise.

Hverken den norske offentlighedsloveller den svenske sekretesslag regulererspørgsmålet om videregivelse af oplys-ninger mellem offentlige myndigheder. INorge er der derimod i forbindelse medrevisionen af forvaltningsloven i 1977indsat detaillerede bestemmelser i dennelov om rækkevidden af myndighedernestavshedspligt, der også tager stilling her-til, jfr. navnlig lovens § 13 b, nr. 5, ogOt.prp. nr. 3 (1976/77) side 30 ff. 0g iSverige har Offentlighets- och sekretess-lagstiftningskommittéen foreslået, at deri forbindelse med den kommende revisi-on af sekretesslagen fastsættes almindeli-ge regler om oplysningsadgangen myn-dighederne imellem, jfr. herved SOU1975:22, side 115 ff. og kommittéenslovudkast §§ 59 og 60. Spørgsmålet harogså været genstand for overvejelser itystnadspliktskommittéen, jfr. betænk-

74

ning SOU 1975:102 side 186 ff. og side229 ff.

Efter udvalgets opfattelse bør en even-tuel udtrykkelig regulering af den nævn-te problemstilling her i landet i givetfald ske i forbindelse med en revision afbestemmelserne om offentlige myndighe-ders tavshedspligt. Udvalget har derforikke ment i den foreliggende forbindelseat burde gå nærmere ind på spørgsmå-let.

E. Anvendelsen af oplysninger, der ermodtaget i medfør af offentlighedsloven.1. Offentlighedsloven indeholder ingenudtrykkelige bestemmelser, der regulererspørgsmålet om, på hvilken måde oplys-ninger meddelt i henhold til loven kanudnyttes af den, der har fremsat begæ-ringen, eller af andre, til hvem oplysnin-gerne videregives. Som anført i kommen-taren, side 22, er hele tanken bag gen-nemførelsen af offentlighedsordningenimidlertid utvivlsomt den, at materialetskal kunne offentliggøres. Lovens tavs-hed på dette punkt må derfor indebære,at adgangen til offentliggørelse kun erbegrænset i det omfang, dette følger afanden lovgivning.

Sådanne begrænsninger vil navnligkunne følge af bestemmelserne i straffe-lovens kapitel 27 om freds- og ærekræn-kelser. Hverken pressen eller andre, deri medfør af offentlighedsloven måtte fåkendskab til f. eks. et brev, der indehol-der injurierende udtalelser om en fysiskeller juridisk person, vil således straffritkunne offentliggøre udtalelserne underhenvisning til, at de har været undergi-vet aktindsigt efter reglerne i offentlig-hedsloven. Også offentlig omtale af pri-vatlivet tilhørende forhold kan værestrafbar efter bestemmelsen i straffelo-vens § 264 d, uanset hvilken måde op-lysningerne er erhvervet på. Spørgsmålethar næppe større praktisk betydning,idet sådanne oplysninger normalt vil bli-ve nægtet udleveret med hjemmel i of-fentlighedslovens § 2, stk. 1, men kandog blive aktuelt i tilfælde, hvor en jour-nalist optræder som fuldmægtig for enpart i en sag og derved opnår en videre-gående adgang til at få oplysninger omandre parter i sagen, end offentligheds-lovens almindelige regler hjemler.

Herudover vil det formentlig kun imeget begrænset omfang kunne kommepå tale at anse offentliggørelse af oplys-ninger erhvervet i henhold til offentlig-hedsloven for strafbar. Spørgsmålet vildog kunne opstå i forhold til bestemmel-sen i tjenestemandslovens § 21, stk. 8,der under bødeansvar forbyder offentlig-gørelse af referater af, hvad der er passe-ret under tjenestemandsforhør, jfr. her-ved også bestemmelsen i strfl. § 129.

Så vidt udvalget har kendskab til, harder ikke i praksis foreligget tilfælde,hvor der har været forsøgt gjort straf el-ler erstatningsansvar gældende for enpåstået uberettiget offentliggørelse af op-lysninger erhvervet i henhold til lovenom offentlighed i forvaltningen. Spørgs-målet om, i hvilket omfang offentliggø-relse af sådanne oplysninger måtte kun-ne være erstatningsforpligtende, skal iøvrigt ikke behandles i denne forbindel-se.

2. Det har tidligere været genstand forovervejelser, om nyhedsformidlende in-stitutioner som en konsekvens af gen-nemførelsen af et almindeligt offentlig-hedsprincip i forvaltningen bør undergi-ves et udvidet ansvar for urigtige ellermisvisende gengivelser af oplysningermeddelt i henhold til loven.

I en skrivelse af 14. november 1960 tiloffentlighedskommissionen udtalte ju-stitsministeriet således (betænkningenside 187):

»Det fremgår ikke af lovudkastet,om arbejdsudvalget har drøftet spørgs-målet om, hvorvidt den foreslåede ad-gang til offentlighed bør modsvares afet udvidet strafansvar for pressen medhensyn til dennes behandling af deoplysninger, som modtages gennemden foreslåede offentlighed; efter degældende regler ville misbrug af disseoplysninger i almindelighed alenekunne straffes efter reglerne om ære-og fredskrænkelser. Efter justitsmini-steriets opfattelse er dette spørgsmålaf en sådan betydning for, i hvilketomfang det er forsvarligt at indføreoffentlighed, at de 2 spørgsmål børovervejes i sammenhæng. Udgangs-punkt for overvejelser vedrørendepressens ansvar bør formentlig være

retsplejelovens § 1017, der betegner etmodstykke til retsplejens offentlig-hedsprincip.«

Kommissionen udtalte imidlertid, atden anså det for at ligge uden for sitkommissorium at fremsætte forslag tilløsning af dette spørgsmål, som mandog mente at burde henlede opmærk-somheden på, jfr. betænkningen side 43.

I anledning af 2 spørgsmål fra det fol-ketingsudvalg, der behandlede offentlig-hedslovforslaget, om ikke offentlighedburde ledsages af et udvidet ansvar forpressen, henholdsvis radio og TV, udtal-te justitsministeriet:

»Efter justitsministeriets opfattelsemedfører bestemmelserne i det forelig-gende lovforslags § 2, stk. 1, at offent-ligheden ikke får adgang til at gøre sigbekendt med oplysninger, der vedrø-rer privates forhold, i videre omfangend efter de gældende regler i partsof-fentlighedsloven.

Der blev ikke i forbindelse medgennemførelsen af loven om partsof-fentlighed i forvaltningen foretagetnogen ændring af de gældende reglerom pressens ansvar. De erfaringer, derer indvundet i tiden siden partsoffent-lighedslovens ikrafttræden, giver efterjustitsministeriets opfattelse ikkegrundlag for at antage, at der i forbin-delse med gennemførelsen af det fore-liggende lovforslag tillige bør søgesgennemført en udvidelse af pressensansvar i denne relation.«

I besvarelsen redegjorde justitsministe-riet endvidere for indholdet af de almin-delige - dvs. ikke specielt for pressengældende - bestemmelser i retsplejelo-vens § 1017 og straffelovens § 129 a, derhar følgende ordlyd:

»§ 1017. Offentlig gengivelse af rets-forhandlinger skal være objektiv ogloyal.

Stk. 2. Med bøde eller med hæftestraffes den, som i tale eller skrift, be-regnet på at virke i en videre kreds,forsætlig eller ved grov uagtsomhed:

75

1) giver væsentlig urigtig meddelelseom en straffesag, der endnu ikke erendeligt afgjort eller bortfaldet,2) lægger hindringer i vejen for sagensoplysning eller,3) sålænge endelig dom i en straffesagikke er afsagt, fremsætter udtalelser,der er egnet til på uforsvarlig måde atpåvirke dommerne, domsmændeneeller nævningerne med hensyn til sa-gens afgørelse.«

»§ 129 a. Med bøde, hæfte ellerfængsel indtil 2 år straffes den, deroffentliggør bevidst usande gengivel-ser eller falske citater af meddelelserom faktiske forhold fremsat i retsmø-der eller givet i rigsdagens, kommuna-le eller offentlige råds eller myndighe-ders møder.

Stk. 2. På samme måde straffes den,der ved bevidst usandfærdigt offent-ligt at tillægge regeringen eller nogenanden offentlig myndighed en hand-ling, som den ikke har foretaget, ska-der landets interesser i forhold til ud-landet.«Om behovet for at indføre tilsvarende

bestemmelser i forhold til den offentligeforvaltning som helhed udtalte justitsmi-nisteriet yderligere:

»Justitsministeriet har overvejet, omder i forbindelse med indførelsen afoffentlighed i forvaltningen burde stil-les forslag om gennemførelse af særli-ge bestemmelser med henblik på atsikre, at offentlig gengivelse af oplys-ninger, som offentligheden vil kunnekomme i besiddelse af gennem denforeslåede ordning, foretages objektivtog loyalt.

Ved overvejelsen af dette spørgsmålhar justitsministeriet navnlig lagt vægtPå,

at hensynet til privatlivets fred måanses tilstrækkeligt beskyttet gennemreglerne i det foreliggende lovforslags§ 2, stk. 1, smh. med § 10,

at gennemførelsen af det foreliggen-de lovforslag for en umiddelbar be-tragtning må synes at mindske risiko-en for, at forvaltningsmyndighederudsættes for angreb i pressen, der ikkeer sagligt begrundet, og

76

at bestemmelserne i retsplejelovens§ 1017, stk. 1, og straffelovens § 129 a,stk. 1, til dels synes begrundet i særli-ge hensyn til folketinget, kommunal-bestyrelser og domstolene, som ikkeuden videre kan overføres til de myn-digheder, der er omfattet af det fore-liggende lovforslags bestemmelser.

Under hensyn hertil har justitsmini-steriet ikke ment på det foreliggendegrundlag at burde stille forslag om enudvidelse af pressens, herunder radi-oens og fjernsynets, ansvar i forbin-delse med fremsættelsen af det forelig-gende forslag til lov om offentlighed iforvaltningen.«

Besvarelsen er i sin helhed optrykt iF.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2075-2079.

Overvejelserne resulterede herefter i,at der ikke blev gennemført regler om etsådant udvidet ansvar for pressen og an-dre nyhedsformidlende institutioner.Heller ikke i Norge er gennemførelsenaf et almindeligt offentlighedsprincipblevet ledsaget af en udvidelse af pres-sens ansvar, jfr. herved Frihagen,Offentlighetsloven med kommentarer (2.udg. 1974) side 34 f. Også i Sverige be-dømmes spørgsmålet om strafansvar foroffentliggørelse af oplysninger uafhæn-gigt af, om oplysningerne er erhvervet ihenhold til reglerne om offentlighed itryckfrihetsförordningen, jfr. herved f.eks. »Offentlighetsprincipen och Myn-dighetena« (8. udg. 1976) side 35 f. Detbør dog i denne forbindelse nævnes, atden svenske sekretesslags § 41 foreskri-ver straf bl. a. for den, der tilsidesættervilkår om, at oplysninger meddelt i hen-hold til loven ikke må videregives til an-dre. Se i denne forbindelse også be-mærkningerne nedenfor i kapitel XIIIunder pkt. 13 (side 343).

Erfaringerne såvel under partsoffent-lighedsloven som i den periode, offent-lighedsloven har været gældende, er ef-ter udvalgets opfattelse ikke af en sådankarakter, at de giver rimeligt grundlagfor påny at overveje indførelse af særli-ge ansvarsregler af den nævnte karakterfor pressen og andre nyhedsformidlendeinstitutioner eller almindelige publice-ringsregler for oplysninger i forvalt-ningssager svarende til retsplejelovens §1017 og straffelovens § 129 a. Heller ik-

ke de ændringer af den gældende lov,som udvalget har foreslået, kan i sig selvbegrunde overvejelser herom.3. I forbindelse med gennemførelsen afpartsoffentlighedsloven og senere lovenom offentlighed i forvaltningen synesdet ikke at have været genstand for nær-mere overvejelser, om adgangen til akt-indsigt, herunder adgangen til at få udle-veret kopi af en sags dokumenter, efteromstændighederne kan være uforeneligmed bestemmelserne i ophavsretsloven,samt om denne lov i øvrigt begrænseradgangen til at udnytte udleveret materi-ale.

Spørgsmålet om forholdet mellem deto love er derimod i tiden efter offentlig-hedslovens ikrafttræden i flere tilfældeblevet rejst i praksis, navnlig i forhold tilbygningstegninger o. 1., der indgår somdokumenter i sager i kommunale tekni-ske forvaltninger. Nogen stillingtagen til,hvorvidt der foreligger et regelkryds-ningsproblem, samt hvorledes det i givetfald bør løses, er dog ikke kommet tiludtryk i de konkrete sager, idet spørgs-målet har været genstand for principielleovervejelser i ministeriet for kulturelleanliggender og justitsministeriet. Disseovervejelser er senere sat i bero på ar-bejdet i udvalget vedrørende offentlig-hedslovens revision.

Det kan i denne forbindelse ogsånævnes, at folketingets ombudsmand påbaggrund af en sag vedrørende adgan-gen til aktindsigt i materiale, der hardannet grundlag for radio- og TV-udsendelser, i skrivelse af 31. januar1975 henstillede til ministeriet for kultu-relle anliggender, at bl. a. spørgsmåletom forholdet mellem offentlighedslovenog ophavsretsloven søges afklaret i til-knytning til nærværende udvalgsarbejde.Om sagen, der er omtalt i F.O.B. 1974,side 157 f., henvises i øvrigt til det ne-denfor i kapitel VII side 141 og 160f an-førte.

Udvalget har herefter modtaget et afministeriet for kulturelle anliggender ud-arbejdet notat af 5. december 1977 omforholdet mellem ophavsretsloven og of-fentlighedsloven. Notatet er optrykt sombilag 12 til betænkningen, hvortil nær-mere henvises. Det bemærkes, at denhelt beslægtede problemstilling med hen-syn til forholdet mellem den norske of-

fentlighedslov og ophavsretslov er be-handlet i en artikel af Christian Hambroi Lov og Rett 1974 side 274 ff.

Det fremgår af notatet, at det efterkulturministeriets opfattelse bør overve-jes ved den førstkommende revision afophavsretsloven eller offentlighedslovenat gennemføre en ny bestemmelse i op-havsretsloven på linie med den i 1973indsatte bestemmelse i den svenske op-havsretslovs § 24 a. I denne bestemmelseer det udtrykkeligt slået fast, at den op-havsretlige beskyttelse ikke er til hinderfor at imødekomme begæringer om akt-indsigt efter offentlighedslovgivningen.Kulturministeriet finder dog, at der kanvære et vist behov for at præcisere, atden videre anvendelse af beskyttet mate-riale, som udleveres efter offentligheds-loven, er undergivet de almindelige op-havsretlige regler, og at det derfor f. eks.ikke uden videre kan mangfoldiggøres,udgives, forevises offentligt o. lign.

Kulturministeriet har endvidere hen-ledt opmærksomheden på, at Bernerkon-ventionens art. 11 bis efter kulturmini-steriets opfattelse må antages at udeluk-ke, at man i almindelighed med støtte ioffentlighedsloven kan få udleveret ko-pier af optagelser, der af Danmarks Ra-dio er foretaget som led i udsendelses-virksomheden.

Kulturministeriet har endelig peget på,at der i forbindelse med gennemførelsenaf den skitserede ny bestemmelse i op-havsretsloven muligvis også vil være etbehov for, at der administrativt givesvisse forskrifter om, hvorledes forvalt-ningen skal forholde sig, når der medhenvisning til offentlighedsloven frem-sættes ønske om udlevering af ophavs-retligt beskyttet materiale.

Udvalget kan tiltræde, at regelkryds-ningsproblemet vedrørende forholdetmellem offentlighedsloven og ophavs-retsloven løses ved indsættelse af en ud-trykkelig bestemmelse i ophavsretslovenefter de af kulturministeriet skitserederetningslinier. Såfremt revisionen af of-fentlighedsloven i overensstemmelse medudvalgets forslag gennemføres ved, atder fremsættes forslag til en helt ny lov,bør bestemmelsen dog efter udvalgetsopfattelse af lovtekniske grunde gen-nemføres ved et selvstændigt forslag tilændring af ophavsretsloven. Efter udval-

77

gets opfattelse vil det være ønskeligt, atdenne ændring så vidt muligt søges gen-nemført samtidig med offentlighedslo-vens revision.

Udvalget skal endelig understrege, atdet alene har ment at burde tage stillingtil de principielle retningslinier for løs-ning af regelkrydsningsproblemet. Ombegæringer i henhold til offentlighedslo-ven i det enkelte tilfælde vil kunne af-slås af hensyn til ophavsretlige interes-

78

ser, må således afgøres på grundlag afden i kapitel X side 281f nærmere be-skrevne undtagelsesadgang efter udka-stets §11, stk. 1, nr. 2 (der svarer til dengældende lovs § 2, stk. 1, nr. 2, jfr. kapi-tel X side 254f). Hvad særlig angårspørgsmålet, om kopier m. v. vil kunnenægtes udleveret med hjemmel i udka-stets § 13, stk. 1, af hensyn til et doku-ments ophavsretligt beskyttede karakter,henvises til bemærkningerne i kapitelXII side 333.

Kapitel IV:Almindelig beskrivelse af offentlighedslovens

anvendelsesområde.A. Den principielle problemstilling.

1. Indledning.Ved fastlæggelsen af anvendelsesområ-det for en lovgivning, der fastsætter al-mindelige regler for den offentlige for-valtnings virksomhed, og således ogsåved udformningen af en lovgivning omoffentlighed i forvaltningen, kan derbygges på to principielt forskellige ud-gangspunkter.

De to udgangspunkter afspejler i ogfor sig den dobbelttydighed, hvormedudtrykket »forvaltning« er behæftet, nårdet anvendes i betydningen »den offent-lige forvaltning«. Udtrykket anvendessnart i formel betydning som betegnelsefor en bestemt type eller gruppe af of-fentlige myndigheder, snart i materielbetydning som en betegnelse for en be-stemt type af offentligretlige funktioner.

I overensstemmelse hermed kan an-vendelsesområdet for en lovgivning omoffentlighed i forvaltningen fastlæggesenten efter et formelt eller efter et mate-rielt kriterium.

En udformning af loven på grundlagaf et rent formelt kriterium indebærer, atloven kun gælder for begæringer omaktindsigt, der fremsættes over for enforvaltningsmyndighed, eller - sagt medandre ord - kun gælder for dokumenter,der indkommer til eller oprettes af enforvaltningsmyndighed, men til gengælduanset, hvilken del af dennes virksom-hed dokumenterne vedrører. De proble-mer, der kan opstå i praksis i forbindel-se med afgrænsningen af lovens anven-delsesområde efter dette kriterium, vilderfor navnlig vedrøre spørgsmålet om,hvorvidt den institution eller myndighed,en begæring om aktindsigt fremsættesover for, kan henregnes til den gruppe

af offentlige myndigheder, der sammen-fattes under betegnelsen »den offentligeforvaltning«.

En udformning af loven efter et rentmaterielt kriterium vil derimod indebære,at loven kun hjemler adgang til ai blivegjort bekendt med dokumenter, derfremkommer i forbindelse med udøvelseaf »forvaltningsvirksomhed«, men tilgengæld uanset, om denne virksomhedudøves af en forvaltningsmyndighed, endomstol eller en anden offentlig myndig-hed, eller eventuelt på det offentligesvegne af private selskaber eller instituti-oner. En anvendelse af dette kriteriumforudsætter derfor en præcisering af,hvad der skal forstås ved »forvaltnings-virksomhed« i modsætning til andre for-mer for virksomhed, der udøves af of-fentlige myndigheder eller i øvrigt pådet offentliges vegne. Som erfaringernefra Norge og Sverige viser - jfr. hervedbl.a. nedenfor under 3 - er der betydeli-ge vanskeligheder forbundet med at fo-retage en sådan præcisering.

Hermed er problemstillingen imidler-tid kun skitseret i grove træk med frem-hævelse af de principielle yderpunkter.Fastlæggelsen af anvendelsesområdet foren generel forvaltningslovgivning vil ipraksis nødvendiggøre et mere nuance-ret valg. De to kriterier er således ikkeuforenelige modsætninger, men kankombineres. Loven om offentlighed iforvaltningen kan f. eks. udformes medudgangspunkt i et formelt kriterium,men således at loven kun tillægger of-fentligheden adgang til at blive gjort be-kendt med dokumenter, der er oprettetaf eller indkommet til en forvaltnings-myndighed i forbindelse med den del afmyndighedens virksomhed, der har ka-

79

rakter af »forvaltningsvirksomhed« i ennærmere angiven forstand.

Hertil kommer, at de nævnte kriterierikke kan betegnes som eentydige. Et for-melt kriterium vil som nævnt lade lo-vens rækkevidde være afgrænset til dengruppe af offentlige myndigheder, derhar karakter af forvaltningsmyndighe-der, men tager ikke i sig selv stilling til,hvilke momenter der er afgørende her-for. Det er således muligt ved afgræns-ningen på formelt grundlag såvel at læg-ge vægt på myndighedens rent organisa-toriske placering som på de funktioner,den udøver. På tilsvarende måde kan etmaterielt kriterium forekomme i forskel-lige fremtrædelsesformer.

Disse spørgsmål vil blive behandletmere udførligt i det følgende.

Som indledningsvis anført er den heromhandlede problemstilling ikke sær-egen for loven om offentlighed i forvalt-ningen, men melder sig ved udformnin-gen af enhver generel forvaltningslovgiv-ning. Til illustration kan der henvises tilBetænkning om Statens og KommunernesErstatningsansvar (Nr. 214/1959) side 14f., Betænkning om begrundelse af forvalt-ningafgørelser og administrativ rekurs m.-v. (Nr. 657/1972) side 41, Betænkningfra Udvalget vedrørende den statslige re-visions struktur (Nr. 729/1975) side 14-15 og Betænkning om offentlige registre(Nr. 767/1976) side 159f. samt til CarlAage Nørgaard: »Ombudsmandenskompetence«, Festskrift til Stephan Hur-w/rz (1971) side 371 ff.

2. Gældende ret.a. Afgrænsningen af anvendelsesområdet for dengældende offentlighedslov må foretages med ud-gangspunkt i denne lovs § 1, stk. 1, hvorefter »en-hver kan forlange at blive gjort bekendt meddokumenter i sager, der er eller har været underbehandling i den offentlige forvaltning«.

Udtrykket »den offentlige forvaltning« synes iden givne sproglige sammenhæng alene at kunneopfattes i formel forstand, jfr. herved formulerin-gen »behandling i den offentlige forvaltning« samtkommentaren side 26 og Nørgaard, a.st. side 384.Spørgsmålet om den nærmere fastlæggelse af lo-vens anvendelsesområde er dog ikke afgjort her-med. Det kan således for det første give anledningtil overvejelser, om og i bekræftende fald i hvilketomfang der ved bedømmelsen af, hvorvidt enmyndighed bør henregnes til »den offentlige for-valtning« udover på dens rent organisatoriske pla-

80

cering tillige skal lægges vægt på, hvilke funktio-ner den udøver, d.v.s. om et materielt kriteriumindgår som led i afgrænsningen på formelt grund-lag. For det andet er det et spørgsmål, om udtryk-ket »dokumenter i sager« i offentlighedslovens § 1,stk. 1, må antages at indebære en begrænsning aflovens anvendelsesområde på materielt grundlag.

b. Spørgsmålet om, på hvilken måde afgrænsnin-gen nærmere skal ske, er ikke taget op til mereindgående behandling i forarbejderne til loven.Bemærkningerne til lovforslaget, F.T. 1969/70 til-læg A sp. 585 f., indeholder alene - i nøje tilslut-ning til bemærkningerne til den tilsvarende be-stemmelse i kommissionsudkastet, offentligheds-kommissionens betænkning side 60, jfr. også be-mærkningerne til partsoffentlighedslovens § 1, F.T.1963/64 tillæg A sp. 1350 - følgende udtalelse tilbelysning af spørgsmålet:

»Udtrykket »den offentlige forvaltning« om-fatter ikke blot den del af forvaltningsmyndig-hedernes virksomhed, der går ud på at udfær-dige offentligretlige retsakter, men også andenoffentlig virksomhed, såsom trafik, undervis-ning, byggeri, landbrug, indgåelse af kon-traktsforhold og konsultativ virksomhed.

Loven finder endvidere anvendelse, hvaden-ten den nævnte virksomhed udøves af de al-mindelige forvaltningsmyndigheder inden forstat og kommune, af særlige nævn eller råd(f. eks. taksationskommissioner, landvæsens-retter, ankenævn m.v.), eller af særlige forvalt-ningsenheder, såsom købstadskommunale hav-ne, selvejende kirker, forsorgscentre m.v. Ogsåmidlertidige udvalgs og kommissioners virk-somhed er omfattet af loven, såvel som orga-ner, hvis virksomhed udelukkende er af kon-sultativ karakler, f. eks. retslægerådet. Konces-sionerede selskaber og selskaber, hvori detoffentlige er aktionær eller interessent ellerlignende, vil derimod ikke - uanset arten afden virksomhed de udøver - være omfattet aflovens bestemmelser. Det samme gælder dekommunale fællesskaber, der er oprettet i sel-skabsform, f. eks. kraftværker. Institutioner,der modtager tilskud fra det offentlige, vilikke af den grund være omfattet af loven.Lovforslaget omfatter, ligesom partsoffentlig-

hedsloven, ikke den forvaltning, der hørerunder domstolene, jfr. herved bl. a. retspleje-lovens § 14.Medens det er klart, at folketinget og de

egentlige folketingsudvalg ikke omfattes afloven, kan udtrykket »den offentlige forvalt-ning« rejse visse afgrænsningsproblemer medhensyn til andre myndigheder med tilknytningtil folketinget. Uden for loven falder statsrevi-sionen og folketingets ombudsmand, der påfolketingets vegne har indseende med forvalt-ningen. For så vidt angår udvalg, nævn m.v.,der består af folketingsmedlemmer, og somnedsættes ved lov, må vægten lægges på en

vurdering af, om de overvejende er udøvere afadministrative funktioner eller alene har ka-rakter af et parlamentarisk tilsyn med forvalt-ningen.«

c. Bemærkningerne til lovforslaget tager ikkemed sikkerhed stilling til, efter hvilke retningslinierafgrænsningen af udtrykket »den offentlige for-valtning« i offentlighedslovens § 1, stk. 1, nærmereskal foretages.

I de vejledende udtalelser, som justitsministeriethar afgivet om offentlighedslovens rækkevidde iden nævnte henseende, har det været lagt tilgrund, at afgrænsningen i overvejende grad må skepå grundlag af en bedømmelse af institutionensplacering i organisatorisk henseende, idet detteefter justitsministeriets opfattelse normalt vil giveden klareste afgrænsning. Der har således kunværet lagt vægt på en bedømmelse af organetsfunktioner i de tilfælde, hvor myndighedens ellerinstitutionens organisatoriske placering kan frem-byde særlig tvivl, jfr. som et eksempel herpå sidsteafsnit af den citerede motivudtalelse vedrørendevisse ved lov nedsatte udvalg, nævn m.v., der be-står af folketingsmedlemmer. Der henvises i øvrigttil afsnit B nedenfor side 86ff. samt tilkommentaren side 26ff., navnlig side 30f., L.Grønning-Nielsen i Undervisningsministeriets tids-skrift for 1970 side 497 ff. og Carl Aage Nørgaard iFestskrift til Stephan Hurwitz (1971) side 380-83 ogside 385, jfr. samme i Forvaltningsret, Sagsbehand-ling (1972) side 115-16. Den sidstnævnte forfattergiver dog udtryk for, at der ved afgrænsningen aflovens anvendelsesområde specielt i forhold tilinstitutioner af privat karakter i videre omfang børlægges vægt på, om der udøves funktioner af ma-teriel forvaltningsretlig karakter, jfr. nærmere her-om nedenfor side 90.

d. Den ovenfor under pkt. b gengivne udtalelse ibemærkningerne til lovforslaget synes ikke at inde-holde holdepunkter for at antage, at det med an-vendelsen af udtrykket »dokumenter i sager, der ereller har været under behandling i den offentligeforvaltning«, var tilsigtet at fastsætte en yderligerebegrænsning af lovens anvendelsesområde efter etmaterielt kriterium. Det anføres tværtimod, at ud-trykket »den offentlige forvaltning« ikke blot om-fatter den del af forvaltningsmyndighedernes virk-somhed, der går ud på at udfærdige offentligretligeretsakter, »men også anden offentlig virksomhed,såsom trafik, undervisning, byggeri, landbrug, ind-gåelse af kontraktsforhold og konsultativ virksom-hed«. Bemærkningerne indeholder ingen antyd-ning af, at udtrykket »sager« skulle føre til nogenindskrænkning i denne vide angivelse af lovensanvendelsesområde.

På denne baggrund har justitsministeriet i sinpraksis hidtil fastholdt, at afgrænsningen af lovensanvendelsesområde alene burde ske efter etformelt/organisatorisk kriterium, jfr. herved oven-for under pkt. c. Det har således været justitsmini-steriets opfattelse, at loven giver adgang til aktind-

sigt med hensyn til dokumenter, der oprettes afeller indgår til en forvaltningsmyndighed, uansetarten af dennes virksomhed, medmindre der forsærlige sagstyper er gjort særlig undtagelse, jfr.herved justitsministeriets vejledning under pkt.10-11 og justitsministeriets notat om adgang tilaktindsigt i hospitalsjournaler, der er optrykt i F.T.1971/72 tillæg B sp. 3733-3738, samt nedenfor ikapitel V. Dette svarer ligeledes til den overvejen-de opfattelse i den juridiske litteratur, jfr. såledesnavnlig kommentaren side 32 f. og Carl Aage Nør-gaard, Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972) side114-15, men anderledes i relation til Partsoffentlig-hedsloven Erik Harder, Kommunens Lov og Ret(1965) Bd. II side 28.

Dette standpunkt kan imidlertid ikke fastholdesfuldtud efter den i U.f.R. 1975 side 763 refereredehøjesteretsdom. Ved dommen blev det med 5 dom-merstemmer mod 2 antaget, at forholdet mellem enpatient og den læge eller det sygehus, der behand-ler patienten, ikke efter en naturlig forståelse aflovens § 1, stk. 1, og § 10, stk. 1, kan anses som»en sag, der er eller har været under behandling iden offentlige forvaltning«. Dette begrundes afflertallet med, at lovens enkelte bestemmelser viser,at den har for øje tilfælde, hvor der foreligger ensag i gængs forstand, som behandles af den offent-lige forvaltning, samt til, at det hverken i lovenstekst eller dens forarbejder er omtalt, at den skullefinde anvendelse på patienters adgang til sygehus-journaler. Mindretallet fandt derimod under hen-visning til, at man ved lovforberedelsen har haftfor øje, at det kan være nødvendigt at nægte parts-indsigt i dokumenter, der indeholder oplysning ompartens helbredstilstand, samt til lovens genereltvide sigte ikke, at lovens anvendelsesområde udensærlige holdepunkter i modsat retning kan begræn-ses i den nævnte henseende. Såvel flertallet sommindretallet gav udtryk for, at spørgsmålet omadgang til sygehusjournaler er egnet til reguleringved særlige bestemmelser.

Højesteretsdommen vedrører direkte kunspørgsmålet om adgang til at blive gjort bekendtmed en sygehusjournal, der udelukkende har væretanvendt i forbindelse med behandling på et offent-ligt sygehus. Hertil kommer, at dommens præmis-ser i hvert fald delvis synes ret konkret begrundet isærlige forhold, der kan gøre sig gældende i denrent lægelige behandlingssituation. Hvorvidt og ibekræftende fald i hvilket omfang dommen børtillægges betydning i forhold til andre grene af detoffentliges servicevirksomhed, navnlig for så vidtangår patient- eller klientbehandlingen inden forden sociale sektor, kan ikke mindst på baggrund afden ovenfor side 80 f citerede motivudtalelse giveanledning til betydelig tvivl. Rækkevidden af denaf højesteret antagne begrænsning af lovens almin-delige anvendelsesområde lader sig således næppefastlægge helt præcist alene på grundlag af denforeliggende dom. Om spørgsmålet i almindelighedsamt specielt om dommens betydning for de sags-typer, hvori sygehusjournaler indgår, henvises i

81

øvrigt til rapporten fra arbejdsgruppen vedrørendesygehusjournaler, navnlig side 424f samt til detnedenfor kapitel V, side 97 anførte.

3. Fremmed ret.a. Norge.1°. Efter den norske offentlighedslovs § 1 gælderloven »for all forvaltningsvirksomhed hvor et of-fentlig organ handler på vegne av stat eller kom-mune, bortsett fra forretningsvirksomhet«.

Denne bestemmelse hidrører fra justisdeparte-mentets lovudkast (Ot.prp. nr. 70 1968/69), idetdepartementet dog foruden undtagelsen for forret-ningsvirksomhed havde foreslået en udtrykkeligundtagelse for forretningsdrivende organer. Udka-stet blev på dette punkt ændret af odelstingetsjustiskomité, jfr. innstilling O.XIV 1969/70 side 9.

Det norske offentlighedsudvalg havde derimod iinnstillingen fra 1967 foreslået lovens almindeligerækkevidde afgrænset stort set enslydende medforvaltningslovens § 1, jfr. nærmere om denne be-stemmelse nedenfor under pkt. 4°.

2°. Det følger af den nævnte bestemmelse i offent-lighedslovens § 1, at der ved afgrænsningen aflovens anvendelsesområde anlægges både etmaterielt kriterium, idet loven kun omfatter for-valtningsvirksomhed (bortset fra forretningsvirk-somhed) og et organisatorisk kriterium, idet dennevirksomhed skal udøves af offentlige organer påstatens eller kommunernes vegne. Det førstnævntekriterium må dog utvivlsomt anses for det overvej-ende.

I så henseende bemærkes, at en positiv afgræns-ning af begrebet »forvaltningsvirksomhed« somforudset i justisdepartementets bemærkninger tilbestemmelsen, jfr. propositionen side 29-30, harvist sig at være förbundet med betydelige vanske-ligheder. Som funktioner, der med sikkerhed måanses for omfattet af udtrykket, kan dog f. eks.nævnes myndighedsudøvelse i forhold til borgerne,offentlig servicevirksomhed og myndighedernesinterne forvaltning, jfr. nærmere Frihagen:Offentlighetsloven med kommentarer (2. udg.1974) side 49 ff., samt justisdepartementets vejled-ning side 6.

En negativ afgrænsning af begrebet fører til, athverken lovgivende eller dømmende virksomhed eromfattet af loven. Da udtrykket »offentlig organ«skal forstås i videre betydning og alene tjener til atudelukke institutioner af privat karakter, jfr. nær-mere nedenfor 2. sp., indebærer dette i sin konse-kvens, at forvaltningsvirksomhed, der udøves afstortinget og stortingsorganer samt af domstolene,skulle være undergivet offentlighed, medens detteomvendt ikke skulle være tilfældet for så vidt an-går judicielle funktioner, der udøves af administra-tive organer.

Gældende ret er dog kun i begrænset omfang ioverensstemmelse hermed. Allerede i bemærknin-gerne til lovforslaget har justisdepartementet såle-des givet udtryk for, at afgrænsningen af begrebet

82

»forvaltningsvirksomhed« ikke bør föres til sinyderste konsekvens, jfr. a.st. side 30, hvor det forså vidt angår stortinget og tilhørende organer f.eks. anføres:

»Det følger således av seg selv at Stortingetog de organer som er underlagt dette - Riks-revisjonen og Stortingets Ombudsmann forforvaltningen - ikke faller inn under lovenselv om f. eks. Stortinget i en viss utstrekningutøver förvaltningsmyndighet . . .«

I forhold til den dømmende magt anføres detderimod i bemærkningerne, at domstolenes for-valtningsvirksomhed, f. eks. registrerings- og nota-rialforretninger, er omfattet af loven i modsætningtil de dømmende funktioner. Omvendt antagesadministrative organers afgørelsesmyndighed, somnærmest er af dømmende karakter, desuagtet atvære omfattet af loven under henvisning til at»dette begrepet ikke har så skarpe konturer, ogfordi det er naturlig at loven får anvendelse på allvirksomhet som forvaltningsmyndighetene driver«a.st. side 30. Dette gælder dog ikke, såfremt judici-elle funktioner udøves af organer, dér ikke traditi-onelt regnes som forvaltningsorganer, men somheller ikke har domstolsstatus.

I overensstemmelse med lovens forarbejder erdet i praksis herefter antaget, at hverken Stortingeteller stortingsorganer er omfattet af adgangen tilaktindsigt. For så vidt angår ombudsmandsinstitu-tionen er der dog på andet grundlag etableret enoffentlighedsordning, jfr. årsmeldingerne for 1971side 7-8 og 1976 side 8 f. Domstolene er derimodomfattet af loven for så vidt angår deres admini-strative virksomhed, og administrative myndighe-der uanset arten af den virksomhed, der udøves(når bortses fra forretningsvirksomhed). Dette gæl-der dog ikke for visse administrative organer udenfor det sædvanlige hierarki, uanset at de ikke hardomstolsstatus. Der henvises nærmere til Frihagen,a.st. side 52-58 og vejledningen side 5-6.

De tvivlsspørgsmål, der vil kunne opstå vedafgrænsningen af udtrykket »forvaltningsvirksom-hed«, kan bindende afgøres af regeringen medhjemmel i offentlighedslovens § 11. Dette er sket iet vist omfang, jfr. herved Frihagen, a.st. side386ff.

Som nævnt har udtrykket »offentlig organ«navnlig til formål at udskille private institutionersudøvelse af offentlig forvaltningsvirksomhed fralovens anvendelsesområde. Sådan virksomhed ud-øves dog formentlig kun i forholdsvis få tilfælde afrent private institutioner. Udtrykket tjener da ogsåtil at fastlægge lovens rækkevidde i forhold tilselskaber, selvejende institutioner m.v., hvori detoffentlige har sikret sig indflydelse.

Det antages således, at aktieselskaber i alminde-lighed falder uden for offentlighedsloven, selv omselskabet fuldtud ejes af det offentlige, jfr. justisde-partementets vejledning side 6 og Frihagen, a.st.side 62-64, men anderledes Audvar Os, Lov ogRett 1971 side 195-96. Det samme må tilsvarende

gælde for andre selskabsformer. Den nævnte ind-skrænkende fortolkning af lovens anvendelsesom-råde har navnlig i forhold til kommunerne givetanledning til kritik fra pressens side, jfr. Frihagen,a.st. side 63.

Det antages endvidere, at heller ikke virksom-hed, der drives af private stiftelser eller organisati-oner med offentlig støtte, er omfattet af loven,medmindre det offentliges indflydelse er helt do-minerende og virksomheden offentligretligt præget,jfr. Frihagen, a.st. side 64.

Udtrykket »på vegne av stat eller kommune« haromvendt til hensigt at udskille situationer, hvoroffentlige organer (undtagelsesvis) handler for enprivat person eller virksomhed. Som muligt eksem-pel herpå nævnes af Frihagen, a.st. side 66 uden-rigsministeriets medvirken ved arveopgør og arve-overførsler fra udlandet.

For så vidt angår rækkevidden af undtagelsenfor det offentliges forretningsvirksomhed henvisestil kapitel V vedrørende offentlighedslovens sagligeanvendelsesområde, jfr. nedenfor side 101.

3°. At en offentlig myndigheds virksomhed ikke eromfattet af loven indebærer alene, at myndighedenikke selv har pligt til at efterkomme begæringerom aktindsigt. I det omfang, sagens dokumentertillige har været under behandling hos en forvalt-ningsmyndighed, vil en begæring om aktindsigt påsædvanlig måde kunne fremsættes over for denne,jfr. Frihagen, a.st. side 53-54 og 57.

4°. Reglerne om partsoffentlighed findes i Norge iforvaltningslovens §§ 18-20.Afgrænsningen af den-ne lovs almindelige anvendelsesområde findes ilovens § 1, der efter lovændringen i 1977 har føl-gende ordlyd:

»Loven gjelder den virksomhet som drives avforvaltningsorganer når ikke annet er bestemti eller i medhold av lov. Som forvaltningsor-gan reknes i denne lov ethvert organ for stateller kommune. Privat retssubjekt reknes somforvaltningsorgan for så vidt det på vegne avstat eller kommune treffer enkeltvedtak ellerutferdiger forskrift.«

Af lovens § 3 følger det dog, at bl.a. reglerne ikapitel IV (herunder §§ 18-20) kun finder anven-delse i sager vedrørende udstedelse af »enkeltved-tak« dvs. sager, hvor der skal træffes afgørelsevedrørende enkeltpersoners rettigheder eller plig-ter. Reglerne i forvaltningsloven gælder ikke fordomstolene, jfr. § 4.

Anvendelsesområdet for reglerne om aktindsigti forvaltningsloven må herefter betegnes som bådemere og mindre vidtgående end efter offentlig-hedsloven:

Det følger således af forvaltningslovens § 1, atprivate retssubjekter, der på statens eller kommu-nernes vegne er tillagt myndighed til at udstederetsakter, er omfattet af denne lov. Offentligheds-loven omfatter som nævnt alene »offentlige orga-ner«.

På den anden side falder domstolenes virksom-hed i det hele uden for forvaltningsloven, hvori-mod der efter offentlighedsloven er adgang til atblive gjort bekendt med dokumenter vedrørendedomstolenes administrative funktioner. Hertilkommer, at reglerne om partsoffentlighed kun ved-rører sager, hvor der skal træffes en forvaltningsaf-gørelse i den ovennævnte forstand i forhold tilparten. Udtrykket »forvaltningsvirksomhed« i of-fentlighedsloven omfatter alle arter af den offentli-ge sektors virksomhed (når bortses fra forretnings-virksomhed), f. eks. også servicevirksomhed ogmyndighedernes egenforvaltning.

Om baggrunden for denne forskel i retsstillin-gen er det i bemærkningerne til offentlighedslov-forslaget anført, at justisdepartementet vel er enigi, at reglerne om offentlighed - som foreslået afforvaltningskomitéen og offentlighetsudvalget -stort set bør have samme rækkevidde som reglernei forvaltningsloven, men at departementet har fun-det det hensigtsmæssigt med en anden og enklereformulering af bestemmelsen, uanset at dette med-fører visse forskelle med hensyn til realiteten, jfr.ot.prp. nr. 70 (1968/69) side 26. Om ændringerneaf förvaltningslovens § 1 henvises i øvrigt til ot.-prp. nr. 3, 1976/77 side 53 f.

b. Sverige.1°. Anvendelsesområdet for den svenske offentlig-hedslovgivning har hidtil været angivet i tryckfri-hetsförordningens 2. kap. § 2, som »hos stats- ellerkommunal myndighet förvarade handlingar...«Rækkevidden af dette udtryk har været uddybet iform af opregningen i forordningens 2. kap. § 3,der har haft følgende ordlyd:

»Med statsmyndighet förstås i detta kapitelstatsdepartementen, försvarets kommandoex-pedition, riksdagen och allmänna kyrkomötet,deras avdelningar, udskott, nämnder, fullmäk-tige, deputerade och revisorer, domstolar ochämbetsverk samt övriga till statens förvaltninghörande myndigheter och innrättninger,nämnder, kommmissioner och kommittéer.Med kommunalmyndighet förstås i detta ka-

pitel alla till kommunal styrelse eller förvalt-ning hörande stämmor och representationer,myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder,råd, kommmissioner, revisorer, utskott ochkommittéer jämte underlydande verk och in-rättningar.«

Den svenske »offentlighets- og sekretesslagstift-ningskommitté« af 1969 foreslog i betænkningenSOU 1975:22 tryckfrihetsförordningens organisato-riske rækkevidde affattet på følgende måde:

»Med myndighet förstås i detta kapitel rigsda-gen och kommunala beslutande församlingarsamt varje annat statsligt och kommunalt or-gan, som har att fatta beslut självständigt.«,jfr. kapitel 5 § 2 i kommittéens udkast til enny yttrandefrihetsgrunnlag (side 37).

83

Et identisk myndighedsbegreb foresloges an-vendt i komitéens udkast til lag om allmännahandlingar, jfr. udkastets § 1.

Komitéens forslag byggede i det væsentlige pået forslag fra den tidligere offentlighetskomité, jfr.herved SOU 1966:60 side 12 sammenholdt medside 130-135. Komitéen fandt denne affattelse afoffentlighedsreglernes organisatoriske anvendelses-område mere tilfredsstillende end den gældendebestemmelse. Dette må ses på baggrund af, at be-stemmelsen ikke alene skulle tjene til at afgrænsemyndighedsbegrebet i forhold til organer, der ikkeer omfattet af loven (dvs. i det væsentlige privat-retlige institutioner), men også være afgørende for,hvornår et organ har status som en selvstændigmyndighed i lovens forstand (dvs. de spørgsmål,der for dansk rets vedkommende reguleres af of-fentlighedslovens § 5, nr. 3-5). Der henvises nær-mere til SOU 1975:22 side 135-141.

I forbindelse med grundlovsrevisionen i 1976,der er trådt i kraft den 1. januar 1978, har manimidlertid foretrukket at regulere spørgsmålet ombegrebet »samme myndighed« i en særskilt be-stemmelse (TF 2. kap. § 8) samt alene at foretageen lovteknisk forenkling af grundlovskapitlets ydreorganisatoriske anvendelsesområde, hvorved denenumerative opregning af myndighedsbegrebet erafskaffet. I TF 2. kap. § 5 hedder det nu, at »medmyndighet likställas i detta kapitel riksdagen, all-männt kyrkomöte och beslutande "kommunal för-samling.« At den opregnende beskrivelse såledeser opgivet er ikke ensbetydende med noget reeltbrud med den hidtidige retstilstand, der tværtimodforudsættes videreført, jfr. herved prop. 1975/76:160 side 133ff.

2°. Det fremgår af det under 1° anførte, at densvenske offentlighedsordning har et væsentligtbredere anvendelsesområde end efter norsk ogdansk ret, idet såvel domstolene - både i deresdømmende og administrative funktioner - somrigsdagen og dertil hørende institutioner er omfat-tet af reglerne. Denne forskel er i det væsentligehistorisk begrundet.

Den nærmere afgrænsning af tryckfrihetsförord-ningens organisatoriske rækkevidde har - forment-lig som følge af den enumerative beskrivelse afmyndighedsbegrebet - givet anledning til en rækketvivlsspørgsmål i praksis, der dog må ses i sam-menhæng med, at myndighedsbegrebet som nævnthar tjent til at regulere også andre spørgsmål endde tilsvarende bestemmelser i norsk og dansk ret,jfr. herved (SOU 1975:22) side 135-141, prop.1975/76:160 side 133ff. samt ovenfor under pkt.1°.

Som i Danmark omfatter udtrykket »myndig-het« ikke alene organer, der har beføjelse til atudstede retsakter, men skal tages i videre forstand,jfr. herved Elsin. Allmänna Handlingars Offentlig-het och Sekretess (1965) side 11. Begrebet fastlæg-ges i øvrigt af denne forfatter a.st. side 11-12 såle-des:

84

»För att ett organ skall anses vara statsmyn-dighet fordras att organet utövar statlig verk-samhet i de former och den ordning som fördylik förvaltning föreskrivs i lag och författ-ning. För att organ skall anses vara kommu-nalmyndighet fordras, att det hör till kommu-nal styrelse eller förvaltning, dvs att organetutövar kommunal verksamhet i den ordningsom föreskrivs i kommunallagarna.«

En stort set enslydende begrebsfremstilling fin-des i betænkningen om offentlighedsprincippetsanvendelse på nordiske samarbejdsorganer (NU14/74) side 15.

Afgrænsningsproblemer i forhold til de organer,der ikke er omfattet af offentlighedslovgivningen,opstår i svensk ret som følge af det vide myndig-hedsbegreb navnlig i forhold til institutioner afprivat karakter. I praksis er det antaget, at privat-retligt organiserede institutioner, såsom stiftelser,foreninger, aktieselskaber o.s.v., der alene har tilformål at drive erhvervsvirksomhed, ikke er omfat-tet af offentlighedsordningen. Det tillægges ikkeherved betydning, at bestyrelse, revision eller an-dre tilsynsorganer er statsligt eller kommunalt ud-peget. Omfanget af den statslige eller kommunaleaktiebesiddelse, tilskudsgivning og lignende og denderaf følgende indflydelse på virksomhedens drifter ligeledes uden betydning.

Det antages derimod, at privatretligt organisere-de institutioner, der udøver offentligretlige funktio-ner, har karakter af »myndighet« i tryckfrihetsför-ordningens forstand. Dette gælder f. eks, ABSvensk Bilprovning for så vidt angår de obligatori-ske bilsyn. Der henvises nærmere til Elsin, a.st.side 11-13, Offentlighetsprincipen och Myndighe-terna (8. oplag 1976) side 11-12, NU 14/74 side14-15 og Nils Herlitz i T.f.R. 1971 side 287-288med yderligere henvisninger. En mere generel ana-lyse af myndighedsbegrebet efter svensk ret er fo-retaget af Håkan Strömberg i FörvaltningsrättsligTidskrift 1972, side 233 ff.

4. Udvalgets overvejelser.a. Efter udvalgets opfattelse er detutvivlsomt, at man opnår den klaresteafgrænsning af offentlighedsprincippetsalmindelige anvendelsesområde ved -som i den gældende lov - at tage sit ud-gangspunkt i et formelt kriterium,således at der kun hjemles adgang tilaktindsigt i dokumenter, der indkommertil eller oprettes af en forvaltningsmyndig-hed.

Denne klarhed indebærer på den an-den side, at den del af domstolenes ogfolketingsorganernes virksomhed, dereventuelt kan karakteriseres som »for-valtningsvirksomhed«, falder uden forloven, hvorimod omvendt administrative

organers funktioner af klart judiciel ka-rakter er undergivet adgangen til aktind-sigt. Endvidere er offentlige forvalt-ningsfunktioner, der udøves af privateinstitutioner, ikke omfattet af loven.

Udvalget finder imidlertid ikke, atdette forhold udgør nogen tilstrækkeligvægtig grund til at foreslå den gældendelovs almindelige anvendelsesområde helteller delvis omformuleret på grundlag afet kriterium med udgangspunkt i de funk-tioner, der udøves. Til støtte for udval-gets opfattelse taler navnlig følgendegrunde:

En angivelse af lovens almindeligeanvendelsesområde, hvorefter adgangentil aktindsigt skulle omfatte ethvert do-kument, der fremkommer i forbindelsemed udøvelsen af »offentlig forvalt-ningsvirksomhed« el. lign., vil for detførste utvivlsomt være forbundet medbetydelige praktiske afgrænsningsvan-skeligheder. Dette vil efter udvalgets op-fattelse også gælde en udvidelse af lo-vens anvendelsesområde, hvorefter detgældende afgrænsningskriterium vel bi-beholdes, men således at domstolenes ogfolketingsinstitutionernes »administrati-ve« virksomhed ved en udtrykkelig ge-nerel bestemmelse inddrages under lo-ven. Det kan i denne forbindelse anfø-res, at ombudsmandslovens § 1, stk. 1,oprindelig var affattet således, at dom-merfuldmægtige i deres administrativevirksomhed var undergivet ombudsman-dens tilsyn. Dette gav i praksis anled-ning til tvivl med hensyn til rækkevid-den af ombudsmandens kompetence, jfr.herved diskussionen mellem StephanHurwitz og Niels Harbou i U.f.R. 1959 Bh.h.v. side 17ff. og 109ff. samt side 63 f.og 147 samt Max Sørensen, Statsforfat-ningsret (2. udg. 1973 ved Peter Germer)side 162. Ordningen blev ophævet vedlov nr. 205 af 11. juni 1959. Om det til-svarende spørgsmål i forhold til instituti-oner af privat karakter henvises til be-mærkningerne nedenfor side 91ff.

Det må dernæst understreges, at fast-læggelsen af det almindelige anvendel-sesområde for lovgivningen om offent-lighed i forvaltningen ikke bør ske i iso-lation. Loven om offentlighed i forvalt-ningen er et led i den gradvise udbyg-ning af retssikkerhedsgarantierne i vide-ste forstand i den offentlige forvaltning,

der foregår i disse år, og må derfor ud-formes således, at den på den mest hen-sigtsmæssige måde kan indpasses i dettekompleks af regler for netop den offent-lige forvaltnings virksomhed. En udvi-delse af loven som den nævnte både iforhold til domstolene og folketingsorga-nerne og i forhold til institutioner, derikke i sig selv er offentlige myndigheder,ville være udtryk for et principielt brudmed de retningslinier, der hidtil har væ-ret fulgt ved fastlæggelsen af anvendel-sesområdet for generel forvaltningslov-givning ikke alene for så vidt angårsagsbehandlingsreglerne, men også i for-hold til reglerne om den efterfølgendekontrol med forvaltningen, navnlig dom-stols- og ombudsmandskontrollen.

Hertil kommer for det tredje, at hen-synet til retssikkerheden og til at sikreoffentlighed og information specielt om-kring domstolenes og folketingsorganer-nes virksomhed allerede i betydeligt om-fang er sikret ad anden vej, f. eks. fordomstolenes vedkommende i tinglys-ningsloven og retsplejeloven, jfr. hervedoffentlighedskommissionens betænkningside 24-26. I det omfang, der måtte værebehov for en udbygning heraf, bør detteefter udvalgets opfattelse snarere gen-nemføres ved en ændring af de særligeregler, der gælder for de pågældendemyndigheder, end ved en generel udvi-delse af anvendelsesområdet for lov omoffentlighed i forvaltningen, som måtteforventes at give anledning til væsentligepraktiske vanskeligheder.

Udvalget finder således, at man vedfastlæggelsen af det almindelige anven-delsesområde for loven om offentlighedi forvaltningen bør fastholde det hidtidi-ge formelt organisatoriske kriterium somdet principielle udgangspunkt. Der kandog i forbindelse med lovens revisionvære anledning til at overveje, om dengrænsedragning mellem myndigheder oginstitutioner, der efter den praksis, derhar udviklet sig, anses for omfattet, hen-holdsvis ikke omfattet, af den gældendelov, i alle henseender kan betragtes somtilfredsstillende. Dette spørgsmål be-handles nedenfor under B.b. Som nævnt ovenfor side 81 har høje-steret ved en dom af 17. juni 1975 (U.f.-R. 1975 side 763) bl. a. på grundlag afen fortolkning af udtrykket »dokumen-

85

ter i sager« i den gældende lovs § 1, stk.1, antaget, at sygehusbehandling ikke eromfattet af loven. Efter gældende ret erfastlæggelsen af lovens almindelige ræk-kevidde således undergivet en negativafgrænsning på grundlag af et materieltkriterium, der indebærer, at visse sags-typer ikke kan anses for omfattet af lo-ven, fordi de - som det udtrykkes idommen - ikke kan anses for »sager igængs forstand«.

Denne retstilstand må for en lovgiv-ningspolitisk betragtning forekommemindre hensigtsmæssig, idet en afgræns-ning baseret på et ikke nærmere define-ret sagsbegreb kan give anledning til be-tydelig tvivl med hensyn til lovens sagli-ge rækkevidde.

I det omfang, der måtte være et klartbehov for generelt at unddrage doku-menter vedrørende visse typer af virk-somhed, som udøves af offentlige myn-digheder og institutioner, fra adgangentil aktindsigt, og lovens almindelige und-tagelsesbestemmelser ikke frembyder entilfredsstillende løsning, bør der efterudvalgets opfattelse i givet fald i stedetudformes særlige undtagelsesbestemmel-ser i loven, der indeholder en udtrykke-lig og så vidt muligt præcis angivelse afde undtagne sagsområder.

Der henvises herom til kapitel V.

B. Den nærmere afgrænsning af lovensorganisatoriske anvendelsesområde.

1. Gældende ret.a. Udtrykket »den offentlige forvaltning« i offent-lighedslovens § 1, stk. 1, skal som anført i bemærk-ningerne til lovforslaget (gengivet ovenfor side 80f)forstås i vid forstand som omfattende alle typer afforvaltningsmyndigheder ikke alene inden for statog kommune, men også de såkaldte særlige for-valtningsenheder, der har karakter af selvstændigeretssubjekter, f. eks. Danmarks Nationalbank,Danmarks Radio og på lokalt plan selvejende kir-ker og de tidligere købstadskommunale havne. Derhenvises i övrigt nærmere til kommentaren side26 f. Udtrykket »den offentlige forvaltning« giverimidlertid anledning til problemer om afgrænsnin-gen over for andre typer af myndigheder og insti-tutioner m.v., der udøver offentligretlige funktio-ner.

Lignende afgrænsningsproblemer har foreliggeti relation til ombudsmandslovens § 1, stk. 1, hvor-efter folketingets ombudsmand har indseende med»statens civile og militære forvaltning samt kom-

86

munernes forvaltning«. I en konkret sag, der ved-rørte Det danske Hedeselskab, har ombudsmandengivet udtryk for det ønskelige i, »at der ved fast-læggelsen af området for ombudsmandens kompe-tence tages hensyn til tilsvarende afgrænsning inyere lovgivning om forvaltningens sagsbehand-ling, således navnlig loven om offentlighed i for-valtningen« jfr. F.O.B. 1972 side 82f samt CarlAage Nørgaard i Festskrift til Stephan Hurwitz(1971) side 384-86.

En nærmere afgrænsning af offentlighedslovensanvendelsesområde i formel henseende lader sig iøvrigt mest hensigtsmæssigt foretage negativt iform af en opregning af de hovedtyper af myndig-heder, institutioner m.v., der ikke anses for omfat-tet af loven:

1 °. Folketinget og dertil hørende institutioner.Som anført i bemærkningerne til lovforslaget (gen-givet ovenfor side 80f) er hverken selve folketingeteller de organer, der organisatorisk har tilknytningtil folketinget, undergivet reglerne i lov om offent-lighed i forvaltningen. Adgangen til aktindsigtefter loven omfatter således hverken de i henholdtil grundloven eller folketingets forretningsordennedsatte folketingsudvalg, de af folketinget valgtestatsrevisorer eller folketingets ombudsmand.

For de nævnte organers vedkommende er doku-mentoffentlighed dog i et vist omfang tilvejebragtpå andet grundlag.

For så vidt angår brevveksling mellem folketings-udvalg og ministerierne har der siden 1969 eksiste-ret en ordning, hvorefter genparter af disse doku-menter i et vist omfang løbende fremlægges i fol-ketingssekretariatets ekspeditionskontor til eftersynfor presselogens medlemmer, jfr. nærmere JuridiskGrundbog (3. udg. 1975) side 107-08. En tilsvaren-de ordning er i 1976 etableret for så vidt angårministerredegørelser, der i henhold til statsregn-skabsloven sendes til statsrevisorerne, jfr. hervedstatsministeriets skrivelse af 12. maj 1976 til hen-holdsvis samtlige ministerier og statsrevisoratet.

I ombudsmandsinstitutionen følges med hensyntil offentlighed følgende praksis:

En sag, der har været realitetsbehandlet i om-budsmandsinstitutionen, vil i et vist omgang -hvad enten sagen skyldes en klage eller er optagetaf egen drift - være undergivet offentlighed fra dettidspunkt, hvor ombudsmandens udtalelse forelig-ger. Ordningen, der har været i kraft i en længereårrække, fungerer nærmere således, at pressen kanfå udleveret (eller tilsendt) genparter af ombuds-mandens udtalelser; i praksis sker dette normalt pågrundlag af ugentlige henvendelser til ombuds-mandens kontor.

Det, der i givet fald udleveres til pressen, ersåledes normalt alene ombudsmandens afsluttendeskrivelse. Der kan dog også udleveres udtalelserm.m., som ombudsmanden har indhentet til brugfor sin behandling af sagen, men derimod ikkekopier af dokumenter i vedkommende forvalt-ningsmyndigheds sag. Disse vil i øvrigt i forbindel-

se med udtalelsens afgivelse blive returneret tilvedkommende styrelse eller til klageren. Det mådog herved bemærkes, at ombudsmandens skrivel-ser som oftest er meget udførlige, idet de indehol-der en detailleret fremstilling af sagens faktumsamt af klagerens og den indklagede myndighedsanbringender. De sager, der senere omtales i beret-ningen, gengives i reglen i anonymiseret form forså vidt angår klagere og andre enkeltpersoner. Afhensyn til tavshedspligtforskriften i ombudsmands-lovens § 8 er der som led i den ovenfor omtalteudleveringsordning truffet aftale med pressensrepræsentanter om at undlade offentliggørelse afnavne på klagere m.v. Ordningen fungerer somsådan kun i forhold til pressen, men efter en kon-kret bedømmelse i det enkelte tilfælde vil genpar-ter af afgivne udtalelser kunne udleveres til andre,der har en rimelig interesse heri, f. eks. til viden-skabeligt brug. I disse tilfælde vil navne normaltvære udeladt.

En videregående offentlighedsordning praktise-res dog i form af kontradiktion i forhold til den,der er klager i en sag, idet fotokopier af indhente-de udtalelser fra de myndigheder, klagen vedrører,ex officio tilsendes klageren, hvis det skønnes ri-meligt, at han får adgang til at fremsætte bemærk-ninger hertil, inden ombudsmandens udtalelse af-gives. En klager vil endvidere efter begæring kun-ne få tilsendt fotokopi af de udtalelser, ombuds-manden har indhentet, medmindre dokumentet vilvære omfattet af en af offentlighedslovens undta-gelsesbestemmelser. Fremsætter klageren derudo-ver begæringen om at få tilsendt fotokopier afdokumenterne i vedkommende forvaltningsmyn-digheds sag, vil begæringen normalt blive over-sendt til den pågældende myndighed til afgørelse.

Der henvises i øvrigt til offentlighedskommissi-onens betænkning side 23-24.

Om organer, der består af folketingsmedlemmerog hvis retsgrundlag er lovbestemt, er det i be-mærkningerne til offentlighedsforslaget anført, atdet for lovens rækkevidde må være afgørende, omorganet er administrerende eller alene udøver enparlamentarisk kontrolfunktion. Afgrænsnings-spørgsmål af denne karakter har ikke foreligget ijustitsministeriets praksis. For så vidt angår dentilsvarende problemstilling med hensyn til om-budsmandens kompetence henvises til F.O.B. 1971side 116 vedrørende Landsnævnet for omnibus- ogfragtmandskørsel.

2 °. Domstolene.I overensstemmelse med bemærkningerne til lov-forslaget antages det, at domstolene i det hele fal-der uden for loven, også for så vidt angår deresadministrative virksomhed. Dette gælder dog kunde egentlige domstole, dvs. foruden de domstole,der omfattes af retsplejeloven, navnlig arbejdsret-ten og boligretterne, jfr. i det hele nærmerekommentaren side 28 f. Domstolslignende organer,der i lovgivningen betegnes som »retter«, men hvisafgørelser kan påklages til højere administrativ

myndighed eller indbringes for domstolene eftergrundlovens § 63, § 71, stk. 6, eller § 73, stk. 3, f.eks. landsskatteretten, må anses som forvaltnings-myndigheder, der er omfattet af loven, jfr. hervedU.f.R. 1968 side 278 H (om landsskatteretten). Deter udtrykkeligt fremhævet i forarbejderne, at land-væsensretterne må anses for omfattet af loven, jfr.F.T. 1969/70 tillæg A sp. 586 og tillæg B sp. 2063 f.Spørgsmålet om den nærmere grænsedragningmellem domstole og forvaltningsmyndigheder harså vidt vides ikke givet anledning til vanskelighe-der i praksis.

For så vidt angår det tilsvarende afgrænsnings-problem i relation til ombudsmandsloven henvisestil F.O.B. 1967 side 76 vedrørende en vurderings-kommission i henhold til byplanlovens § 16, ogF.O.B. 1972 side 50, hvor det antages, at landvæ-sensretterne, herunder hegnsynene og landvæsens-kommissionerne, falder uden for ombudsmandenskompetence. Det bemærkes herved, at ombuds-manden ved afgrænsningen af sin kompetenceover for råd og nævn samt tilsvarende kollegialeorganer, hvori en eller flere dommere har sæde, bl.a. på baggrund af en udtalelse i forarbejderne tilombudsmandsloven, jfr. F.T. 1953/54 tillæg B sp.731, har fulgt en mere restriktiv praksis, end derantages at gælde efter offentlighedsloven, jfr. her-ved Carl Aage Nørgaard, Festskrift til Stephan Hur-witz (1971) side 384f. sammenholdt med side 374-77, og Peer Lorenzen i Juristen 1972 side 430-31.

3°. Institutioner, der er organiseret på privatretligtgrundlag.

Offentlighedsloven vedrører som nævnt alene deorganer, der kan henregnes til »den offentlige for-valtning«. Det er derfor utvivlsomt, at institutioneraf privatretlig karakter, såsom selskaber, stiftelser,foreninger o.s.v., i almindelighed ikke vil væreomfattet af lovens bestemmelser.

I visse tilfælde er sådanne institutioner, hvisretsgrundlag er privatretligt, imidlertid helt ellerdelvis undergivet offentlig indflydelse eller kontrol,f. eks. i form af aktiebesiddelse eller ved det of-fentliges indflydelse på sammensætningen af insti-tutionens ledelse og/eller institutionens dagligedrift. Det forekommer ligeledes, at privatretligtorganiserede institutioner er tillagt funktioner afklart offentligretlig karakter, samt at sådanne insti-tutioners virksomhed helt eller delvis finansieresved tilskud fra det offentlige.

På denne baggrund er det påkrævet at foretageen nærmere afgrænsning mellem de institutioner,der uanset deres retsgrundlag må henregnes til denoffentlige forvaltning, og de institutioner, der somenheder af privatretlig karakter falder uden forloven.

Udgangspunktet for en beskrivelse af offentlig-hedslovens rækkevidde i denne henseende kanmest hensigtsmæssigt tages i de organisationsfor-mer, hvori de på privatretligt grundlag hvilendeinstitutioner fremtræder.

7 87

a°. Det forekommer således for det første, at detoffentlige driver virksomhed eller dog har væsent-lig indflydelse på virksomhed, der drives iselskabsform, f. eks. af aktieselskaber, andelsselska-ber, interessentskaber, koncessionerede selskabero.s.v.

Baggrunden for, at denne organisationsformfinder anvendelse inden for den offentlige sektor,må navnlig søges i det forhold, at det på visse om-råder anses for ønskeligt, at det offentlige har mu-lighed for at overtage eller igangsætte virksomhedunder samme organisatoriske betingelser som detprivate erhvervsliv. I konsekvens heraf anses rets-stillingen for sådanne institutioner derfor for ud-tømmende reguleret i privatretligt regi - f. eks. iaktieselskabsloven - således at offentligretlige reg-ler med hensyn til sagsbehandling (herunder of-fentlighed), efterfølgende kontrol, revision o.s.v.kun finder anvendelse i forhold til selskabet, i detomfang dette følger af særlig lov eller er foreskre-vet i vedtægtsbestemmelser for det enkelte selskab.Der henvises nærmere til Poul Andersen, DanskForvaltningsret (5. udg. 1965) side 75ff., v. Eyben iFestskrift til O. A. Borum (1964) side 131ff. og PoulMeyer, Offentlig forvaltning (2. udg. 1976) side83ff.

1 overensstemmelse med det anførte fremgår detsom tidligere nævnt udtrykkeligt af bemærkninger-ne til offentlighedslovforslaget (gengivet ovenforside 80), at »koncessionerede selskaber og selska-ber, hvori det offentlige er aktionær eller interes-sent eller lignende, ikke - uanset arten afden virksomhed de udøver - [vil] være omfattet aflovens bestemmelser. Det samme gælder de kom-munale fællesskaber, der er oprettet i selskabs-form, . . . .«. I disse tilfælde medfører den privat-retlige organisationsform således i sig selv, at orga-net ikke er omfattet af offentlighedsloven.

Det følger af det anførte, at det afgørende foroffentlighedslovens rækkevidde på dette områdeherefter er organisationsformen i sig selv - ikke gra-den af det offentliges indflydelse i form af aktiebe-siddelse og lignende eller arten af selskabets virk-somhed. Det er ligeledes uden betydning, om sel-skabet er af statslig eller kommunal karakter.

Det kan efter omstændighederne være vanske-ligt at foretage den nærmere grænsedragning mel-lem på den ene side selskaber, hvori det offentligeer aktionær, interessent eller lignende, og som pågrund af organisationsformen falder uden for lo-ven, og på den anden side private institutioner,foreninger m. v., der som anført nedenfor underpkt. b° efter en konkret vurdering kan anses foromfattet af loven som følge af, at de modtageroffentlige tilskud til deres virksomhed og dervedundergives offentlig tilsyn og kontrol.

Til illustration heraf kan nævnes justitsministe-riets sag L.A. 1976-543-102, hvor det blev antaget,at Det københavnske Saneringsselskab, hvis ved-tægt er godkendt af boligministeriet i henhold tilsaneringslovens § 44 (lovbekendtgørelse nr. 474 af16. august 1973), ikke kunne anses for omfattet af

88

reglerne i lov om offentlighed i forvaltningen. Ju-stitsministeriet udtalte i denne forbindelse følgendeom grænsedragningen:

». . . kan det ikke antages, at tilskudsinstitutioneralene som følge af det forhold, at de modtagertilskud fra det offentlige til deres virksomhed,må anses for omfattet af reglerne i lov omoffentlighed i forvaltningen. Det afgørende er,i hvilket omfang der af det offentlige i forbin-delse med tilskudsordningen øves indflydelsepå den daglige drift af den pågældende insti-tution. På denne baggrund må det forekommemest nærliggende at gennemføre grænsedrag-ningen således, at selskaber, hvori det offentli-ge har indskudt kapital, således at det offentli-ges indflydelse på selskabets virksomhed aleneeller dog overvejende beror på, at det ejer endel af selskabets kapital, bør anses for ikkeomfattet af lov om offentlighed i forvaltnin-gen. Det er vel netop også dette, der er detkarakteristiske for de selskaber, hvori det of-fentlige er aktionær, interessent eller lignende,og som efter forarbejderne forudsættes ikke atvære undergivet lovens bestemmelser.«

Man kan således rejse spørgsmål om, hvorvidtden nævnte følge af organisationsformen ubetingetbør accepteres også i tilfælde, hvor valget af sel-skabsformen er uden sammenhæng med organisa-tionens virksomhed, og hvor det offentlige forudengennem kapitalbesiddelsen udøver afgørende ind-flydelse på organets ledelse og drift. Spørgsmålet,som der ikke blev taget stilling til i den nævnteudtalelse fra justitsministeriet, synes ikke at havegivet anledning til overvejelser i praksis eller i denjuridiske litteratur.

For så vidt angår kommunale fællesskaber, derer oprettet i selskabsform, er det dog gjort gælden-de, at den nævnte følge af organisationsformenalene bør antages i forhold til erhvervsdrivendefællesskaber og fællesskaber af ikke rent kommu-nal sammensætning, idet valg af organisationsformved den egentlige fællesskabsstiftelse ofte beror påtilfældigheder, jfr. således Preben Espersen:Beslutning og Samtykke (1974) side 174-228, navn-lig side 186-188. Sondringen har dog ingen støtte ibemærkningerne til offentlighedslovforslaget.Spørgsmålet om offentlighedslovens rækkevidde iforhold til kommunale fællesskaber ses ikke athave givet anledning til principielle afgørelser iretspraksis eller ombudsmandspraksis og har hellerikke været forelagt justitsministeriet til udtalelse.Det kan dog i denne forbindelse nævnes, at I/SInstitutionsvask, som anført i indenrigsministerietsskrivelse til udvalget, tilsyneladende i praksis erblevet anset for omfattet af loven, uanset at det eroprettet i selskabsform og i øvrigt må henregnes tilde erhvervsdrivende institutioner.

På linie med det anførte antages det, at folke-tingets ombudsmand ikke er kompetent over forstatslige og kommunale selskaber, jfr. hervedF.O.B. 1961 side 156 (SAS) og F.O.B. 1970 side 20

(KTAS) samt v. Eyben, a.st. navnlig side 139-140.En anden ting er, at ombudsmanden, hvis kompe-tence omfatter både organers og deri ansatte en-keltpersoners virksomhed, kan undersøge, omstatslige og (efter omstændighederne) kommunalerepræsentanter i selskabsbestyrelser har udvist fejleller forsømmelser.

b°. Justitsministeriet har endvidere ved flere lejlig-heder givet udtryk for den opfattelse, at den oven-for citerede motivudtalelse vedrørende selskabertillige må antages at indebære, at institutioner,foreninger m.v., der er oprettet på privat initiativog på privatretligt retsgrundlag, som udgangspunktikke kan anses for omfattet af loven, selv om devaretager anliggender, der materielt kan henregnestil den offentlige forvaltning.

Som ovenfor side 86 nævnt må særlige forvalt-ningsenheder med selvstændig retssubjektivitetderimod antages at være omfattet af loven. Her-med sigtes navnlig til institutioner m.v., der er op-rettet ved det offentliges foranstaltning eller over-gået til det offentlige ved eller i henhold til lov.

Den nærmere fastlæggelse af lovens rækkeviddei forhold til privatoprettede institutioner, forenin-ger m.v. giver anledning til betydelig tvivl. Dettehænger navnlig sammen med, at de nævnte privateinstitutioner, foreninger m.v. i vidt omfang modta-ger tilskud fra det offentlige til deres virksomhed.Modtagelsen af tilskud fra det offentlige kan velikke i sig selv antages at medføre, at institutionenmå anses for omfattet af loven, jfr. således udtryk-keligt F.T. 1969/70 tillæg A sp. 586. Men i almin-delighed er det en betingelse for at opnå sådanttilskud, at virksomheden indordnes under mereeller mindre intensiv regulering, tilsyn og kontrolfra det offentliges side. Det offentliges indflydelsekan herigennem antage et sådant omfang, at denprivate rådighed i realiteten er bragt til ophør.

Afgørelsen af, om en bestemt tilskudsinstitutionomfattes af loven, kan som nævnt ikke træffesalene på grundlag af det offentlige tilskuds procen-tuelle størrelse. I de sager, justitsministeriet harhaft forelagt med henblik på afgivelse af en vejle-dende udtalelse, har man derfor givet udtryk for,at afgørelsen må bero på en samlet vurdering,hvorunder der navnlig også må lægges vægt på, ihvilket omfang tilsynsmyndigheden efter de gæl-dende regler kan øve indflydelse på institutionensdaglige drift, f. eks. gennem repræsentation i besty-relsen og lignende eller ved ansættelse af medar-bejdere ved institutionen.

I den oven for side 86 nævnte sag vedrørendeDet danske Hedeselskab, der er refereret iberetningen for 1972 side 82, har folketingets om-budsmand specielt tiltrådt, at denne principielleopfattelse vedrørende afgrænsningen af offentlig-hedslovens anvendelsesområde finder tilsvarendeanvendelse ved afgrænsningen af ombudsmandenskompetence over for institutioner, der er oprettetpå privat initiativ og på privatretligt grundlag.

Det nævnte afgrænsningsproblem har foreliggettil konkret bedømmelse i en række tilfælde i ju-stitsministeriets praksis:

LA. 1970.54002-32, jfr. F.O.B. 1971 side 41:Mellemfolkeligt Samvirke ikke anset for omfattetaf partsoffentlighedsloven, uanset at foreningen ihenhold til § 2 i lov nr. 272 af 4. juni 1970 omværnepligtens opfyldelse ved bistandsarbejde iudviklingslandene havde fået bemyndigelse til atforetage en bedømmelse af egnetheden hos de an-søgere, der ønsker at opfylde værnepligten vedbistandsarbejde.

LA. 1971.54003-33: De af socialministeriet aner-kendte sygekasser, jfr. den nu ophævede lov omoffentlig sygeforsikring, ikke anset for omfattet afoffentlighedsloven.

LA. 1971.54003-38: Teknika, jfr. lov nr. 146 af 25.april 1962 og undervisningsministeriets bekendtgø-relse nr. 152 af 1. maj 1962 om teknika, ikke ansetfor omfattet af offentlighedsloven.

LA. 1972.54002-73: Landsdelsscenen Århus Tea-ter, jfr. § 13, stk. 1, i lov nr. 241 af 4. juni 1970 omteatervirksomhed samt teatrets styrelsesvedtægtgodkendt den 13. juli 1971, anset for omfattet afoffentlighedsloven.

LA. 1972.54003-61, jfr. F.O.B. 1972 side 82: Detdanske Hedeselskab, jfr. vedtægt af 24. juni 1947med ændringer af 22. juni 1960 og 23. juni 1970,hverken anset for omfattet af offentlighedsloveneller af ombudsmandsloven.

LA. 1973.543-7: Kirkefondet, hvis statutter er gen-givet i Kirkefondets Årbog for 1972, ikke anset foromfattet af offentlighedsloven.

LA. 1973.543-34: Arbejdsløshedskasser, der haropnået anerkendelse efter reglerne i lov om ar-bejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring m.v.,jfr. lovbekendtgørelse nr. 389 af 28. juni 1973, ikkeanset for omfattet af offentlighedsloven, jfr. hervedarbejdsdirektoratets cirkulære af 15. juni 1971 tilarbejdsløshedskasserne.

I en utrykt skrivelse af 1. juli 1975 til socialmi-nisteriet har ombudsmanden endvidere udtalt, atDansk Flygtningehjælp - uanset at organisationenudøver funktioner af offentligretlig karakter - ikkekan antages at være omfattet af ombudsmandenskompetence. Ombudsmanden har herved henvisttil, at offentlighedslovens rækkevidde kan betrag-tes som værende af en vis vejledende betydningfor ombudsmandslovens område, og at DanskFlygtningehjælp efter hans mening utvivlsomt fal-der uden for offentlighedslovens område.

En fastlæggelse af anvendelsesområdet for ge-nerel forvaltningslovgivning efter de nævnte ret-ningslinier har ikke vundet udelt tilslutning i denjuridiske litteratur.

89

Med udgangspunkt i 2 sager vedrørende om-budsmandens kompetence, over for henholdsvislandbrugsorganisationerne i forbindelse med for-deling af midler til støtte for landbruget (F.O.B.1965 side 55) og Samfundet og Hjemmet for Van-føre, der modtager betydelige offentlige tilskudbl.a. til hospitalsdrift (F.O.B. 1968 side 20), harCarl Aage Nørgaard således givet udtryk for denopfattelse, at ombudsmandens kompetence ikkebør fastlægges for snævert i forhold til privateinstitutioner, der udøver funktioner af offentligret-lig karakter. For så vidt angår den førstnævnte saghenvises specielt til, at det i tilfælde, hvor det of-fentlige yder støtteordninger til erhvervslivet, oghvor erhvervsorganisationerne inddrages i admini-strationen af midlerne, næppe kan være lovgive-rens hensigt, at kontrollen med forvaltningen in-den for det pågældende område skal være mindrevidtgående end kontrollen med den traditionelleforvaltning. Uanset at der utvivlsomt ikke er taleom forvaltningsorganer i traditionel forstand, fin-der professor Nørgaard, at ombudsmanden børanse sig for kompetent under hensyn til, at der ertale om forvaltning i materiel forstand. En tilsva-rende betragtning anlægges i forhold til offentlig-hedslovens rækkevidde, jfr. Festskrift til StephanHurwitz (1971) side 380-83 sammenholdt med side385. Der kan endvidere henvises til samme forfat-ter i Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972) side115-16.

Den senere ombudsmandspraksis kan næppesiges at være i overensstemmelse hermed, jfr. navn-lig sagen vedrørende Dansk Flygtningehjælp samtF.O.B. 1973 side 278, vedrørende Landbrugets Dis-positionsfond.

I den førstnævnte sag har ombudsmanden dogudtalt, at han - i tilslutning til de synspunkter, derer anført af Carl Aage Nørgaard i Festskrift tilHurwitz, side 371 ff. - er enig i, »at vægtige grundekunne tale for, at ombudsmanden var kompetentmed hensyn til private organisationer, når disseudøver funktioner af typisk offentligretlig karak-ter«. På det foreliggende lovgivningsmæssigegrundlag fandtes det imidlertid overvejende betæn-keligt at anse ombudsmanden for kompetent medhensyn til det foreliggende spørgsmål.

For så vidt angår tidligere ombudsmandspraksisvedrørende organisationer af den nævnte art, hen-vises til Nørgaard, Festskrift til Stephan Hurwitz(1971), side 379-384.

Efter gældende ret synes der heller ikke i for-hold til offentlighedsloven at kunne herske tvivlom, at privatretlige institutioner, der forvalter of-fentlige midler eller på anden måde udøver offent-ligretlige funktioner, ikke uden videre af dennegrund er omfattet af loven, jfr. herved f. eks. ju-stitsministeriets udtalelse vedrørende Mellemfolke-ligt Samvirke (gengivet i F.O.B. 1971 side 42-43).Dette er som det fremgår af fremstillingen ovenforside 83 og side 84 i overensstemmelse med retsstil-lingen i Norge, hvorimod svensk ret muligvis ervideregående.

90

4°. Udenlandske myndigheder og internationaleorganisationer.

Det må anses for utvivlsomt, at der med udtrykket»den offentlige forvaltning« i offentlighedslovens§ 1, stk. 1, alene sigtes til myndigheder, der kananses som danske. Dette synes da også klart forud-sat i offentlighedskommissionens betænkning side61 og F.T. 1969/70 tillæg A sp. 585.

I overenstemmelse hermed har justitsministerieti L.A. 1971.601/20-57 og L.A. 1972.54003-78antaget, at hverken Nordisk Ministerråd ellerSekretariatet for Nordisk Kulturelt Samarbejde kananses for omfattet af offentlighedsloven. Om enorganisation må betegnes som international, såle-des at den falder uden for loven, må efter omstæn-dighederne, navnlig hvor organisationen har sædeher i landet, afhænge af en mere indgående vurde-ring af en række omstændigheder. Det fremgårsåledes af udtalelsen vedrørende Nordisk Kultur-sekretariat, at der i sådanne tilfælde navnlig målægges vægt på det retlige grundlag for myndighe-dens etablering, myndighedens virkeområde, her-under dens funktion og organisation, og myndig-hedens økonomiske baggrund. Der henvises i øv-rigt til Betænkningen om offentlighedsprincippetsanvendelse på Nordiske Samarbejdsorganer (NU14/74) side 10-17.

Spørgsmålet om offentlighedslovens rækkeviddei denne henseende kan ikke mindst efter Dan-marks indtræden i EF tænkes at få større praktiskbetydning end hidtil. Herom bemærkes følgende:

Det må anses for givet, at dokumenter i sager,der udelukkende behandles af en fællesskabsmyn-dighed, ikke er omfattet af adgangen til aktindsigtefter loven, uanset at de vedrører forhold, der hartilknytning her til landet. Det kan i denne forbin-delse ikke tillægges betydning, at der i det pågæl-dende fællesskabsorgan deltager et eller flere med-lemmer udpeget af den danske regering eller af enanden dansk myndighed. Brevveksling eller andenudveksling af dokumenter mellem fællesskabsorga-net og det danske medlem eller dennes stedfortræ-der må således tilsvarende antages at falde udenfor adgangen til aktindsigt.

Dokumenter, der er indgået i sager, der er ellerhar været under behandling hos en dansk admini-strativ myndighed, vil derimod være omfattet afden danske offentlighedslov. Dette gælder, selv omder er tale om dokumenter, der hidrører fra enfællesskabsmyndighed, og selv om dokumenternevedrører en sag, hvor den danske myndighed udø-ver funktioner på fællesskabernes vegne, jfr. MaxSørensen, Festskrift til Stephan Hurwitz (1971) side509 f. For så vidt angår de særlige problemer, dersom følge heraf kan opstå med hensyn til forhol-det mellem offentlighedsloven og fællesskabsretligeregler om tavshedspligt, henvises i øvrigt til kapitelX side 256 og kapitel XI side 290f.

Om det tilsvarende problem for så vidt angårombudsmandens kompetence henvises til MaxSørensen: »Ombudsmanden og europæisk integra-

tion«, Festskrift til Stephan Hurwitz (1971) side499ff., især side 513-515.

b. At en offentlig myndighed ikke kan henregnestil forvaltningen og derfor ikke er omfattet af lo-ven om offentlighed i forvaltningen, indebærer, atden pågældende myndighed ikke vil være forplig-tet til at efterkomme begæringer om aktindsigt ihenhold til denne lov. Dette gælder naturligvisogså i tilfælde, hvor den sag, hvis dokumenter derfremsættes begæring om at blive gjort bekendtmed, tillige er eller har været under behandling ien forvaltningsmyndighed. I sådanne tilfælde vilden, der ønsker aktindsigt, imidlertid kunne rettehenvendelse herom til den pågældende forvalt-ningsmyndighed.

Det forhold, at en offentlig myndighed ikke eromfattet af loven, indebærer således ikke i forholdtil myndigheder inden for den offentlige forvalt-ning nogen begrænsning i adgangen til aktindsigtefter lovens § 3, nr. 1, der omfatter »alle dokumen-ter, der vedrører den pågældende sag, herundergenpart af de fra myndigheden udgående skrivel-ser, når disse må antages at være kommet frem tiladressaten«. Dette gælder også i forhold til institu-tioner af privatretlig karakter og internationaleorganisationer m.v., f. eks. EF. Der henvises tilF.T. 1969/70 tillæg B sp. 2151 f., justitsministerietsvejledning om loven under pkt. 9 samtkommentaren side 30-31, sammenholdt med side54 og 5.7 og Eilschou Holm i U.f.R. 1970 B side148. Brevveksling mellem en tilskudsinstitution ogvedkommende tilsynsmyndighed eller mellem etkommunalt fællesskab, der er organiseret i sel-skabsform, og de tilsluttede kommunalbestyrelservil derfor være omfattet af loven, hvis begæringenom aktindsigt fremsættes over for tilsynsmyndighe-den, henholdsvis en af kommunalbestyrelserne.

2. Udvalgets overvejelser.a. Som det er fremgået af fremstillingenaf gældende ret ovenfor under pkt. 1,kan grænsedragningen mellem forvalt-ningsmyndigheder og de offentlige myn-digheder, der som følge af deres tilknyt-ning til folketinget eller domstolene, ik-ke omfattes af loven, ikke siges at havegivet anledning til væsentlige vanskelig-heder i praksis. Dette hænger utvivlsomtsammen med, at det i reglen er muligtpå grundlag af et formelt/organisatoriskafgrænsningskriterium at udskille desidstnævnte organer med en betydeliggrad af sikkerhed.

I forhold til institutioner med et pri-vatretligt retsgrundlag har der vel i prak-sis foreligget enkelte afgrænsningspro-blemer; men med udgangspunkt i de fo-

religgende afgørelser er det nu muligtgenerelt at udskille de momenter, dermå anses for afgørende ved bedømmel-sen af institutionens forhold til offentlig-hedsloven. Forholdet til internationaleorganisationer, der hidtil kun har haftbegrænset praktisk betydning, må efterudvalgets opfattelse bedømmes på tilsva-rende måde.

For en generel betragtning er det der-for udvalgets opfattelse, at afgrænsnin-gen af lovens anvendelsesområde iformel/organisatorisk henseende må si-ges at have virket tilfredsstillende. Påenkelte punkter kan lovens rækkeviddedog give anledning til nærmere overvej-elser.

b. Udvalget har således for det førsteovervejet, om der i forhold til institutio-ner på privatretligt grundlag er rimeliggrund til at foreslå offentlighedslovensrækkevidde udvidet.

Dette spørgsmål lader sig næppe vur-dere alene i forhold til loven om offent-lighed i forvaltningen. Uanset at deforvaltningsretlige sagsbehandlingsreglervel ikke i alle enkeltheder behøver athave samme organisatoriske rækkevidde,taler dog ikke mindst hensynet til regler-nes indbyrdes sammenhæng for, at an-vendelsesområdet i alt væsentligt er fæl-les, jfr. således også begrundelsesudval-gets betænkning (nr. 657/1972) side 41.Såfremt det forhold, at en privatretligorganisation f. eks. er tillagt administra-tion af offentlige midler, i sig selv findesat burde medføre, at organisationen un-dergives offentlighedslovens regler, her-under også reglerne om partsoffentlig-hed, synes det vanskeligt at begrunde,hvorfor andre forvaltningsretlige sagsbe-handlingsregler, såsom reglerne om kon-tradiktion, inhabilitet, begrundelse o.s.v.,ikke ligeledes skulle finde anvendelse.På tilsvarende måde må det forekommemest konsekvent, at organisationen ogsåanses for undergivet de almindelige reg-ler om efterfølgende kontrol med for-valtningen, således at f. eks. folketingetsombudsmand anses for kompetent. Den-ne sammenhæng - specielt mellem an-vendelsesområdet for ombudsmandslo-ven og offentlighedsloven - påpeges dasom nævnt også af Carl Aage Nørgaardi de ovenfor side 90 nævnte afhandlin-

91

ger, jfr. herved også den ovenfor side 86citerede ombudsmandsudtalelse.

Efter udvalgets opfattelse må det vedfastlæggelsen af anvendelsesområdet foroffentlighedsloven i forhold til privatret-lige institutioner, der udøver offentligeforvaltningsfunktioner, på denne bag-grund nødvendigvis tages i betragtning,om sådanne institutioner overhovedetopfylder de organisatoriske forudsætnin-ger for at være omfattet af en generelforvaltningslovgivning. I så henseendebemærkes, at indførelse af forvaltnings-retlige sagsbehandlings- og kontrolreglerutvivlsomt vil stille ikke ubetydeligekrav til institutionernes administrativeopbygning og herunder til efterlevelse afde for den offentlige forvaltning særligeadministrative rutiner (f. eks. med hen-syn til journalisering, restancekontrol,arkivering o.s.v.).

Udvalget anser det ikke for realistiskat gå ud fra, at privatretlige institutioner,der ved eller i henhold til lov er tillagtoffentlige forvaltningfunktioner, / almin-delighed vil være i stand til uden videreat opfylde sådanne krav. Det må hervedholdes for øje, at der er tale om en højstuensartet kreds af organisationer, derstrækker sig fra lokaFe grundejerforenin-ger (jfr. herved § 47 i lov nr. 287 af 26.juni 1975 om kommuneplanlægning) tilinstitutioner som Mellemfolkeligt Sam-virke og Dansk Flygtningehjælp. Pådenne baggrund vil det efter udvalgetsopfattelse ikke være rimeligt begrundetgenerelt at stille krav om, at sådanneprivatretlige institutioner undergivessamme regler om sagsbehandling og ef-terfølgende kontrol, som dem, der er ud-formet specielt for egentlige forvalt-ningsmyndigheder. At der ved kompe-tenceoverladelser til privatretlige institu-tioner i hidtidig lovgivningspraksis skul-le være handlet ud fra en modsat be-dømmelse heraf, må udvalget da ogsåbetvivle. De hensyn, der ligger bag over-ladelse af forvaltningsfunktioner til pri-vate institutioner, er vel af højst forskel-lig beskaffenhed, men formentlig ikkesjældent netop udtryk for et ønske omeller dog en akcept af, at der følges enmere formløs sagsbehandling end i denoffentlige forvaltning.

Udvalget finder dernæst at burde pegepå, at det som anført ovenfor side 85

92

under alle omstændigheder vil være for-bundet med betydelige praktiske vanske-ligheder generelt at fastlægge indholdetaf begrebet »offentlig forvaltning« i ma-teriel forstand, således at grænsedragnin-gen i forhold til virksomhed af privatkarakter klart lader sig gennemføre.

c. Sammenfattende er det herefter udval-gets opfattelse, at det - i overensstem-melse med den praksis, der på det nu-værende lovgivningsmæssige grundlaghar udviklet sig - alene synes rimeligtbegrundet generelt at udstrække offentlig-hedslovens rækkevidde til private instituti-oner, der udøver offentligretlige beføjelser,når denne virksomhed er af en mere om-fattende karakter og har medført, at insti-tutionen er undergivet intensiv regulering,tilsyn og kontrol.

Det er dog samtidig udvalgets opfat-telse, at der i visse tilfælde kan være be-hov for i videre omfang at lade privateinstitutioners forvaltningsvirksomhedvære undergivet offentlighed (eller andreforvaltningsretlige sagsbehandlingsreg-ler). Behovet herfor kan have en særligstyrke i de tilfælde, hvor en privat insti-tution udøver virksomhed af klart of-fentligretlig karakter, navnlig hvor virk-somheden er tillagt beføjelser til på sta-tens eller kommunernes vegne at træffegenerelle eller konkrete afgørelser, derhar virkning for enkeltpersoner ellervirksomheder (udstedelse af generelleeller konkrete retsakter), f. eks. hvor in-stitutionen administrerer en tilskudsord-ning. En generel bestemmelse herom fin-des som nævnt i den norske forvalt-ningslovs § 1, (gengivet ovenfor side 83).

Det kan ligeledes efter omstændighe-derne forekomme velbegrundet at ladeen privat institutions virksomhed væreundergivet reglerne i offentlighedsloven,såfremt udgifterne ved institutionensdrift i alt væsentligt dækkes ved offentli-ge tilskud m.v. eller på anden måde af-holdes af det offentlige. Dette kan ikkemindst hævdes at være tilfældet, hvor envirksomhed udøves sideløbende af bådeoffentlige og private institutioner (medoffentligt tilskud) under reelt samme be-tingelser, jfr. f. eks. om undervisningsin-stitutioner, L. Grønning-Nielsen, Under-visningsministeriets tidsskrift 1970, side497 ff.

Selv i de nævnte tilfældegrupper vildet dog efter udvalgets opfattelse ikkevære hensigtsmæssigt generelt at ladeoffentlighedsloven finde anvendelse, delsfordi det ikke i så fald ville være muligtat tilgodese særlige forhold ved enkelteinstitutioner, dels fordi en generel be-skrivelse af de nævnte tilfældegrupper aflovtekniske grunde må anses for mindreegnet til umiddelbart at afgrænse lovensanvendelsesområde. Dette gælder ikkemindst i de tilfælde, hvor kriteriet foroffentlighedsreglernes anvendelse skalvære omfanget af offentlig tilskudsgiv-ning m.v., idet de afgørende momenterved vurderingen heraf næppe kan fast-lægges entydig i en lovtekst. Til illustra-tion kan nævnes, at det f. eks. utvivl-somt ikke ville være rimeligt begrundetat lade en bestemt procentsats være af-gørende for afgrænsningen, men atspørgsmålet om, hvilken vægt der skallægges på tilskuddets størrelse, tvært-imod må bedømmes på baggrund af enrække andre faktorer, f. eks. hvilkefunktioner institutionen udøver. Der børderfor i disse tilfælde foretages en indi-viduel bedømmelse i forhold til de en-kelte (typer af) institutioner, som det ik-ke synes muligt at foretage på grundlagaf en generel afgrænsning af offentlig-hedslovens anvendelsesområde.

Efter udvalgets opfattelse vil spørgs-målet om afgrænsningen af offentlig-hedslovens rækkevidde i denne henseen-de mest hensigtsmæssigt kunne løses vedindsættelse af en bestemmelse i loven,der bemyndiger vedkommende ministertil at træffe bestemmelse om, at en pri-vatretligt organiseret institution skal væ-re omfattet af loven i tilfælde, hvor dettefindes begrundet som følge af den virk-somhed, institutionen udøver (dvs. navn-lig hvor institutionen er tillagt afgørel-sesmyndighed), eller som følge af om-fanget af offentlig udgiftsdækning.

En bemyndigelsesbestemmelse somden skitserede vil muliggøre en centrali-seret, autoritativ konstatering af, hvilkeinstitutioner der er omfattet af loven,hvorved det i betydelig grad vil væremuligt at undgå de afgrænsningsvanske-ligheder, der som tidligere anført villevære forbundet med umiddelbart at ladeloven gælde for institutioner som denævnte. Den skitserede løsning må efter

udvalgets opfattelse også foretrækkesfremfor en ordning, hvorefter lovenumiddelbart gælder for visse private in-stitutioner, men således at vedkommen-de minister har adgang til bindende atløse afgrænsningsspørgsmål, sml. hervedden norske offentlighedslovs § 11 (om-talt ovenfor side 82) samt forvaltnings-lovs § 5. Udvalget må herved lægge vægtpå, dels at bemyndigelsen ikke begræn-ses til alene at afgøre fortolknings-spørgsmål, men giver mulighed for en fri-ere vurdering af, hvilke institutioner derbør være omfattet af loven, dels at insti-tutioner af privat karakter kun inddragesunder loven efter en forudgående vurde-ring i det enkelte tilfælde.

Der kan være anledning til at påpege,at den foreslåede bestemmelse i hvertfald i forhold til en del af de nævnteprivatretligt organiserede institutionerikke reelt indebærer nogen ændring afderes retlige status. Allerede efter dengældende retstilstand må der således i etvist omfang antages at være hjemmel til1 forbindelse med en kompetenceoverla-delse, ydelse af tilskud osv. at stille vil-kår om, at den pågældende institutionskal følge reglerne i offentlighedsloven(såvel som andre forvaltningsretligesagsbehandlingsregler).

Til illustration heraf kan nævnes, atde i § 12 i loven om forbrugerklagenæv-net omhandlede private klage- og anke-nævn ikke i sig selv anses for undergivetforvaltningsretlige sagsbehandlingsregler,men at de fornødne bestemmelser herommå søges fastsat i nævnenes vedtægtersom vilkår for en offentlig godkendelse,jfr. herved forbrugerkommissionens be-tænkning II nr. 681/1973 side 40-41.

Der kan imidlertid ikke antages at væ-re hjemmel hertil i alle tilfælde, hvor enudstrækning af offentlighedsreglerne tilprivate institutioner kan forekomme ri-meligt begrundet.

Udvalget skal endelig pege på, at enbemyndigelsesbestemmelse efter de skit-serede retningslinier nu er optaget som §2 i lov nr. 294 af 8. juni 1978 om offent-lige myndigheders registre.

Der henvises i øvrigt til § 1, stk. 2, iudvalgets lovudkast med tilhørende be-mærkninger.

93

d. Som anført ovenfor side 88f. ansesselskaber ikke for omfattet af loven, uan-set arten af den virksomhed, de udøver.Dette er som nævnt navnlig begrundet iønsket om at give det offentlige mulig-hed for at udøve virksomhed - i reglenaf forretningsmæssigt præget karakter -under samme organisatoriske betingelsersom det private erhvervsliv.

Efter udvalgets opfattelse er der ikkerimelig anledning til at foreslå offentlig-hedslovens almindelige rækkevidde idenne henseende ændret. For så vidt deri forhold til enkelte selskaber eller typeraf selskaber, f. eks. kommunale fælles-skaber, jfr. ovenfor side 88f. måtte værebehov for regler om dokumentoffentlig-hed, bør disse søges fastsat ved en ved-tægtsbestemmelse eller eventuelt i med-før af en offentlig tilsyns- eller approba-tionsbeføjelse. Udvalget skal herved pe-ge på, at det tilsvarende spørgsmål medhensyn til mødeoffentlighed inden forkommunale fællesskaber netop antagesat burde løses på denne måde, jfr. her-ved Preben Espersen, Beslutning og Sam-tykke (1974) side 182-186. Efter om-stændighederne vil der imidlertid ogsåmed hjemmel i den af udvalget foreslåe-de bemyndigelsesbestemmelse i lovudka-stets § 1, stk. 2, kunne træffes bestem-melse om, at selskaber skal være omfat-tet af loven.

Omvendt har udvalget heller ikke fun-det, at hensynet til det offentliges forret-ningsvirksomhed i videre omfang børføre til, at forretningsdrivende organer,der ikke er organiseret i selskabsform,undtages fra lovens anvendelsesområde.I det omfang, der i forhold til sådanneorganer måtte være behov for at be-grænse adgangen til aktindsigt efter lo-vens bestemmelser, bør dette efter udval-gets opfattelse ske i form af en undtagel-sesbestemmelse vedrørende selve denforretningsmæssige virksomhed eller veden bekendtgørelse i henhold til den tillovens § 2, stk. 4, svarende bestemmelse(udkastets § 3), jfr. i øvrigt nedenfor ikapitel V side 114f og kapitel X side284f.

e. Hvad særlig angår folketingets om-budsmand finder udvalget, at institutio-nen i betragtning af sin nære tilknytningtil folketinget ikke bør være omfattet afoffentlighedsloven, uanset at dens virk-somhed i særlig grad kan siges at haveberøringspunkter med den offentlige for-valtning. Fra pressens repræsentantersside er der dog udtrykt ønske om, at derfastsættes nærmere regler om offentlig-hedsprincippets anvendelse i forhold tilombudsmandsinstitutionen. Dette børefter udvalgets opfattelse i givet fald skeved en ændring af reglerne for institutio-nens retsgrundlag.

94

Kapitel V:

Nærmere beskrivelse af de sagstyper, der ikkebør være omfattet af loven.

A. Indledning.

I det foregående kapitel er der nærmereredegjort for rækkevidden af den almin-delige angivelse af offentlighedslovensanvendelsesområde, der følger af be-stemmelsen i lovens § 1, stk. 1.

Efter den gældende retstilstand mådet således antages, at der i udtrykket»dokumenter i sager « er inde-holdt en vis saglig begrænsning af lo-vens anvendelsesområde. Ved en høje-steretsdom af 17. juni 1975 (U.f.R. 1975side 763ff.) er det som nævnt lagt tilgrund, at den virksomhed, der består ipatientbehandling på offentlige sygehu-se, ikke er omfattet af loven. Dommenbygger på den opfattelse, at loven kunkan antages at gælde for »sager i gængsforstand«. Rækkevidden af denne ind-skrænkende fortolkning af lovens sagligeanvendelsesområde lader sig næppe fast-lægge helt præcist.

Efter udvalgets opfattelse kan det ilovteknisk henseende ikke anses for hen-sigtsmæssigt at lade lovens saglige an-vendelsesområde bygge på et mere ube-stemt sagsbegreb, der må befrygtes atgive anledning til praktiske afgræns-ningsvanskeligheder. I udvalgets lovud-kast foreslås det i § 1 derfor udtrykkeligtfastslået, at loven finder anvendelse påalle dele af forvaltningsmyndighedernesvirksomhed, medmindre andet følger afsærlige bestemmelser i loven. Udvalgethar herved forudsat, at der i det omfang,bestemte sagsområder findes at burdevære unddraget adgangen til aktindsigtefter loven, fastsættes udtrykkelige og såvidt muligt præcise undtagelsesbestem-melser herom.

Udvalget har herefter nærmere over-vejet, for hvilke sagstyper et sådant sær-

ligt behov for en generel undtagelsesbe-stemmelse må antages at gøre sig gæl-dende.

B. Gældende ret.1. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 6,stk. 1, omfatter adgangen til at få oplysninger ikke»sager indenfor strafferetsplejen«. De særlige pro-blemer, der er forbundet med aktindsigt i sager afdenne art, har udvalget ladet behandle i en ar-bejdsgruppe, der har afgivet en rapport af 1. april1975 (optrykt nedenfor side 397ff.).

Rapporten indeholder side 398ff en fremstillingaf rækkevidden af bestemmelsen i den gældendelov.

Spørgsmålet om den nævnte undtagelsesbestem-melses rækkevidde specielt i forhold til sager ommeddelelse af tilhold som nævnt i straffelovens §265 har efter afgivelsen af arbejdsgrupperapportenværet gjort til genstand for principielle overvejelseri forbindelse med en for folketingets ombudsmandindbragt sag, der er omtalt i F.O.B. 1975 side207ff.

Det er kort anfort i rapporten side 410, at sageraf den pågældende art efter gældende ret må anta-ges at være omfattet af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 6, stk. 1. Ombudsmanden harimidlertid i den nævnte sag givet udtryk for, at detefter hans opfattelse er mest nærliggende at fortol-ke undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens §6, stk. 1, således, at den ikke omfatter sager om(ændring eller ophævelse) af advarsel som nævnt istraffelovens § 265. Ombudsmanden synes hervednavnlig at have lagt vægt på, at sådanne tilholdprincipielt ikke adskiller sig fra andre forvaltnings-retlige påbud og forbud, hvis overtrædelse er straf-sanktioneret, og som der ikke har været tale om atanse for omfattet af undtagelsesbestemmelsen. Om-budsmanden fandt dog ikke at kunne kritisere denhidtil anlagte fortolkning, men henstillede til ju-stitsministeriet ved fremtidige afgørelser at læggetil grund, at offentlighedslovens § 6, stk. 1, ikkeomfatter tilholdssager.

Justitsministeriet havde i forbindelse med sagenudførligt redegjort for de grunde, der efter ministe-riets opfattelse gør det forsvarligt at anse tilholds-sager efter straffelovens § 265 for undtaget fra ad-

95

gangen til aktindsigt efter den nævnte undtagelses-bestemmelse, men havde dog samtidig givet udtrykfor, at ministeriet i og for sig ikke var uenigt medombudsmanden i, at det ikke ville være udelukketat anlægge en anden fortolkning af undtagelsesbe-stemmelsens rækkevidde i denne henseende. Ju-stitsministeriet udtalte i anledning af ombudsman-dens henstilling, at ministeriet af principielle grun-de måtte nære betænkelighed ved at ændre en fastog hidtil uanfægtet praksis, og henviste herved bl.a. til, at udvalget vedrørende offentlighedslovensrevision specielt overvejede dette spørgsmål. Ju-stitsministeriet har i skrivelse af 26. november 1975gjort udvalget bekendt med sagen. Sagen blev afden pågældende indbragt for Østre landsret, derved dom af 21.februar 1978 har lagt til grund, attilholdssager er omfattet af undtagelsesbestemmel-sen i offentlighedslovens § 6, stk. 1. Dommen erunder anke til højesteret.

Af interesse for fortolkningen af undtagelsesbe-stemmelsen i den gældende lovs § 6, stk. 1, er ogsåjustitsministeriets sag L. A.1974-543-54, der vedrør-te følgende forhold:

I anledning af en læges offentlige udtalelser omdødshjælp havde stadslægen i København efteranmodning fra sundhedsstyrelsen fremsendt sagentil politidirektøren i København med anmodningom at foranledige en politiundersøgelse iværksat.Endvidere indhentede stadslægen fra den pågæl-dende læge en erklæring, der blev videresendt tilpolitiet. Sagen blev imidlertid tilbagesendt af poli-tidirektøren med bemærkning, at de foreliggendeoplysninger ikke afgav tilstrækkeligt grundlag foren politimæssig undersøgelse, jfr. retsplejelovens §801, og blev herefter af stadslægen returneret tilsundhedsstyrelsen under henvisning til, at der ikkesås at være anledning til at foretage videre overfor den pågældende. Efter at have overvejet mulig-hederne for at tage nyt initiativ til strafferetlig for-følgning tiltrådte sundhedsstyrelsen indstillingenom sagens henlæggelse. En begæring fra en jour-nalist om at blive gjort bekendt med lægens erklæ-ring blev afslået af sundhedsstyrelsen under hen-visning til offentlighedslovens § 6, stk. 1. Om for-tolkningen af offentlighedslovens § 6, stk. 1, udtal-te justitsministeriet bl. a:

» . . . . må det efter justitsministeriets opfattel-se gælde som et udgangspunkt, at de doku-menter, der beror hos den pågældende forvalt-ningsmyndighed vedrørende sagen, ikke kanbetragtes som dokumenter i en sag »inden forstrafferetsplejen«, så længe den pågældendeforvaltningsmyndighed endnu ikke har tagetstilling til, om sagen skal overgives til politiet.Dette må formentlig gælde, selv om den på-gældende forvaltningsmyndighed har foretagetsærlige skridt til oplysning af sagen med hen-blik på en stillingtagen til dette spørgsmål.. . . . I tiden efter, at sagen er overgivet til poli-tiet, må det derimod antages, at de fremsendteaktstykker (og eventuelt tilbageblevne kopieraf disse) som udgangspunkt er omfattet af

96

undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens§ 6, stk. 1.«

Efter justitsministeriets opfattelse måtte erklæ-ringen efter sagens fremsendelse til politiet betrag-tes som et dokument »i en sag inden for straffe-retsplejen«, hvorimod ministeriet anså det fortvivlsomt, om dette også var tilfældet efter, at poli-tidirektøren havde afvist at foretage en politimæs-sig undersøgelse. Dette tvivlsspørgsmål var dogefter ministeriets opfattelse af mindre praktisk be-tydning, for så vidt som der med støtte i forarbej-derne til den nævnte undtagelsesbestemmelse måt-te antages at være fornøden hjemmel til at nægteerklæringen udleveret i medfør af bestemmelsen i §2, stk. 2, nr. 4. Justitsministeriet gav i øvrigt i for-bindelse med sagen udtryk for, at bestemmelsen i §6, stk. 1, må anses for uanvendelig på sager, hvorder alene er spørgsmål om udøvelse af sundheds-styrelsens administrative disciplinærmyndighedover for en læge.

Endvidere har folketingets ombudsmand i 2sager taget stilling til undtagelsesbestemmelsensrækkevidde i forhold til sager i forbindelse medstraffuldbyrdelse, jfr. for begges vedkommendeF.O.B. 1976 side 202. I den ene sag antog ombuds-manden - ligesom direktoratet for kriminalforsor-gen - at klage over lægelig behandling på fæng-selsinstitutioner ikke er omfattet af udtrykket »sa-ger inden for strafferetsplejen« og derfor ikke kanundtages efter § 6, stk. 1. I den anden sag erklære-de ombudsmanden sig enig med direktoratet i, atsager om meddelelse af udgangstilladelse er omfat-tet af den nævnte undtagelsesbestemmelse, menhenstillede desuagtet til direktoratet som en forelø-big ordning at praktisere aktindsigt i sager af den-ne art. Ombudsmanden henviste herved navnlig til,at bestemmelsen hovedsagelig er begrundet i øn-sket om, at sager inden for strafferetsplejen gørestil genstand for særlige retsplejemæssige overvejel-ser, men ikke i sig selv er udtryk for, at aktindsigter uønsket, at offentlighedsloven er en minimums-lov, samt at der bør søges fastlagt et højt niveaufor retssikkerhedsgarantier i relation til sager, dervedrører frihedsberøvelser.

Om adgangen til aktindsigt i sager inden forstrafferetsplejen, dels efter retsplejelovens § 41,dels efter de særlige regler i retsplejeloven om akt-indsigt for en sigtet og hans forsvarer, henvises iøvrigt til Bernhard Gomard, Studier i den danskestraffeproces (1976) side 142 ff. (kapitel 5 og 6) derer udkommet efter afgivelsen af arbejdsgrupperap-porten. Det kan endvidere - i relation til det i rap-porten side 402f anførte - oplyses, at lov nr. 325 af26. juni 1975 om ændring af lov om civilforsvaretikke indeholder særbestemmelser om adgangen tilaktindsigt i sager om anvendelse af disciplinarmid-ler, og at sådanne sager derfor fortsat må anses foromfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 6,stk. 1, jfr. herved i øvrigt det, der er anført neden-for side 106.

2. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1,undtager endvidere »sager om ansættelse eller for-fremmelse i det offentliges tjeneste« fra lovens an-vendelsesområde. For den, der er part i en ansæt-telses- eller forfremmelsessag, er der dog fastsat envis begrænset adgang til aktindsigt i lovens § 10,stk. 2.

Udvalget har ligeledes ladet de særlige proble-mer omkring aktindsigt i ansættelses- og forfrem-melsessager behandle i en arbejdsgruppe, der harafgivet en rapport af 1. marts 1975 (optrykt neden-for side 379ff).

Rapporten indeholder side 382ff en fremstillingaf rækkevidden af de nævnte bestemmelser i dengældende lov.

3. Som anført ovenfor side 81 f jfr. også side 95har højesteret ved en dom af 17. juni 1975 (U.f.R.1975 side 763) antaget, at sagsbegrebet i offentlig-hedslovens § 1, stk. 1, ikke omfatter retsforholdetmellem en patient og den læge eller det sygehus,der behandler patienten.

Dommens resultat synes at bygge på en merealmindelig opfattelse af, at loven alene gælder forsager »i gængs forstand«. Noget sikkert holde-punkt for fastlæggelsen af den nærmere rækkevid-de af en sådan generel begrænsning af lovens an-vendelsesområde lader sig dog næppe udlede afdommen. Spørgsmålet om lovens rækkevidde isaglig henseende kan således give anledning tiltvivl ikke blot i forhold til andre former for insti-tutionsbehandling end sygehusbehandling, f. eks.inden for social- eller kriminalforsorgen, eller tilklientbehandling i videre forstand, som f. eks. fa-milievejledning og anden tilsvarende rådgivning,men også i forhold til faktisk forvaltningsvirksom-hed i det hele taget. Herom bemærkes i relation tilden gældende retstilstand nærmere følgende:

Spørgsmålet om de særlige problemer, der erforbundet med adgang til aktindsigt i lægejourna-ler har udvalget ladet behandle i en arbejdsgruppe,der har afgivet en rapport af 1. december 1977.(optrykt nedenfor side 417ff). Om rækkevidden afdommen i forhold til sagstyper, hvori lægejourna-ler typisk indgår, henvises til rapporten side 424f.

Som det nærmere er beskrevet her, er retstil-standen selv inden for det område, dommen direk-te vedrører, nemlig lægebehandlingssektoren, ikkeutvivlsom. Det kan således give anledning til tvivl,i hvilket omfang sager om tvangsmæssig behand-ling på offentlige sygehuse falder uden for loven,samt hvorvidt den af højesteret antagne begræns-ning i lovens almindelige rækkevidde også gælderfor sager om klager over lægebehandling.

Endvidere må det som nævnt efter dommenanses for tvivlsomt, hvorvidt og i bekræftende faldi hvilket omfang offentlighedsloven gælder forandre typer af behandlingssager, navnlig inden forden sociale sektor, samt for sager om udøvelse affaktisk forvaltningsvirksomhed i videre forstand,hvilket f. eks. kan være af praktisk betydning in-den for undervisningssektoren. Justitsministeriet

har i flere tilfælde over for andre styrelser givetudtryk for, at ministeriet ikke har fundet at burdetage stilling til sådanne spørgsmål om offentlig-hedslovens udstrækning, medmindre det måttevære påkrævet for at træffe afgørelse i en konkretsag, der hører under justitsministeriets, herunderdirektoratet for kriminalforsorgens, sagsområde.Det bemærkes i denne forbindelse, at udtalelsernei Juridisk Grundbog om lovens rækkevidde i for-hold til »løbende sager« inden for undervisnings-og socialsektoren må antages at bygge på den førhøjesteretsdommen gældende retstilstand, jfr. a. st.(3. udg. 1975) I side 243.

Et særligt spørgsmål, der i de senere år har fåetstigende aktualitet, er, hvorvidt offentlighedslovenogså gælder for den umiddelbare acces til registre,der føres af offentlige myndigheder. Justitsministe-riet har i en skrivelse af 6. december 1976 til folke-tingets ombudsmand med henvisning til den nævn-te højesteretsdom givet udtryk for, at det må »giveanledning til nogen tvivl, om den registrering afoplysninger vedrørende enkeltpersoner, der findersted i rigsregistraturen, i sig selv kan betegnes som»sager« i offentlighedslovens forstand«. I bemærk-ningerne til det af regeringen fremsatte forslag tillov om offentlige myndigheders registre er derligeledes givet udtryk for, at offentlighedslovensanvendelighed på dette område kan give anledningtil nogen tvivl, jfr. herved F.T. 1976/77, tillæg A,sp. 3653 og nedenfor kapitel VII side 138 f og 158ff. Om forholdet mellem den nu gennemførte lovom offentlige myndigheders registre og loven omoffentlighed i forvaltningen henvises i øvrigt til detnedenfor under pkt. 5 anførte.

I præmisserne til den nævnte dom om offentlig-hedslovens rækkevidde i forhold til lægelig pati-entbehandling gav samtlige højesteretsdommereudtryk for, at ». . . . de væsentlige og vanskeligeproblemer, som spørgsmålet om adgang til lægersog sygehuses journaler frembyder da også[er] egnede til regulering ved særlige bestemmel-ser«. Der kan imidlertid i denne forbindelse væreanledning til at bemærke, at anvendelsen af offent-lighedslovens regler på faktisk forvaltningsvirk-somhed utvivlsomt også i andre henseender kangive anledning til problemer. Folketingets ombuds-mand har således i den i F.O.B. 1974 side 157 ff.gengivne sag om opbevaring af materiale, der hardannet grundlag for påtænkte eller gennemførteTV-udsendelser, givet udtryk for, at spørgsmåletom offentlighedslovens anvendelse i sager heromgiver anledning til en række tvivlsspørgsmål, derdels skyldes særlige ophavsretlige problemer, delser »parallelle med de problemer, der er velkendtefra anden forvaltningsvirksomhed, der ikke går udpå at træffe afgørelser, men på »faktisk forvalt-ningsvirksomhed« af forskellig art«.

4. En adgang til at undtage bestemte sagstyperfra loven følger af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 2, stk. 4, der har folgende ordlyd:

97

»Vedkommende minister kan bestemme, atsagsområder eller arter af dokumenter, forhvilke bestemmelserne i stk. 1 og 2 i alminde-lighed vil medføre, at begæring efter § 1 måafslås, skal være undtaget fra bestemmelsen i§ 1.«

Denne bestemmelse, der alene giver adgang tilat fastsætte undtagelser i bekendtgørelsesform, jfr.F.O.B. 1972 side 68 ff., må navnlig ses på bag-grund af det forhold, at anvendelsen af undtagel-sesbestemmelserne i § 2, stk. 1 og stk. 2, dels kangive anledning til afgrænsningstvivl, dels - nårbortses fra § 2, stk. 1, nr. 1, om enkeltpersonerspersonlige og økonomiske forhold - har til forud-sætning, at der anlægges en konkret vurdering idet enkelte tilfælde og for hvert af sagens doku-menter for sig, jfr. herved F.T. 1969/70 tillæg Asp. 587 f. og kommentaren side 43 f. For typer afdokumenter eller sager, hvor vurderingen i almin-delighed vil falde ud til, at aktindsigt må nægtes,er det derfor af administrative grunde fundet mesthensigtsmæssigt at give mulighed for generelt atundtage dokumenttypen eller sagsområdet fra ad-gangen til aktindsigt efter lovens § 1.

Formålet med bestemmelsen, der svarer til kom-missionsudkastets § 2, stk. 2, er således først ogfremmest at lette administrationen af loven. Be-stemmelsen må imidlertid også ses på baggrund af,at man ved indførelsen af almindelig offentlighed iforvaltningen ikke har ønsket på forhånd at stræk-ke antallet af undtagne sagsområder for vidt, menhar fundet det rigtigt at afvente de nærmere erfa-ringer med loven, jfr. således Eilschou Holm. U. f.R. 1970 B side 158. Der henvises i øvrigt til kom-missionsbetænkningen side 62 og F. T. 1969/70tillæg A sp. 590, samt til det nedenfor i kapitelVIII side 176f, og. kapitel X side 266f og 278f an-førte.

Da en bekendtgørelse efter § 2, stk. 4, alene kanudstedes i tilfælde, hvor bestemmelserne i § 2, stk.1 og stk. 2, i almindelighed vil føre til, at en begæ-ring om aktindsigt efter § 1 må afslås, indeholderbestemmelsen ingen adgang til at begrænse partersadgang til aktindsigt, jfr. herved § 10, stk. 1,1. pkt.

I henhold til § 2, stk. 4, har finansministerietved bekendtgørelse nr. 159 af 25. marts 1974 fast-sat, at bestemmelsen i § 1 ikke kommer til anven-delse »på dokumenter, der vedrører indkøbsafta-ler, der er eller agtes indgået af statslige myndighe-der«. Når bekendtgørelsen uden begrænsning und-tager »dokumenter, der vedrører indkøbsaftaler«,indebærer dette reelt, at sager vedrørende indkøbs-aftaler i det hele vil være unddraget fra adgangentil aktindsigt. Baggrunden for udfærdigelsen afbekendtgørelsen er nærmere beskrevet i finansmi-nisteriets cirkulære nr. 60 af 25. marts 1974. Endvi-dere har arbejdsministeriet ved bekendtgørelse nr.73 af 4. marts 1977 undtaget dokumenter i sagerom varsling i forbindelse med afskedigelser afstørre omfang i henhold til reglerne i lov nr. 38 af26. januar 1977 (indberetning til arbejdsformidlin-

gen) samt i et vist omfang dokumenter som led iarbejdsmarkedsundersøgelser.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 4,har ikke været anvendt i andre tilfælde.

Det fremgår dog af handelsministeriets og bo-ligministeriets høringssvar til udvalget, at udarbej-delse af yderligere bekendtgørelser har været over-vejet dels i relation til erhvervsstøtte- og visse au-torisationssager dels i relation til boligstøttesager.Endvidere har generaldirektoratet for post- ogtelegrafvæsenet som anført i skrivelsen til udvalgetrejst spørgsmål over for justitsministeriet om medhjemmel i § 2, stk. 4, generelt at undtage doku-menter i sager om omklassificering af tjeneste-mandsstillinger. Spørgsmålet om udfærdigelse afsådanne bekendtgørelser har også i enkelte andretilfælde været rejst over for justitsministeriet.

5. Af betydning for offentlighedslovens sagligeanvendelsesområde er endvidere bestemmelsen ilovens § 13, stk. 4, der tilsigter at løse regelkonflik-ter mellem offentlighedsloven og tidligere lovbe-stemmelser om dokumentoffentlighed inden forbestemte sagsområder. Bestemmelsen har følgendeordlyd:

»Stk. 4. Bestemmelser i andre love om adgan-gen til at blive bekendt med dokumenter hosden offentlige forvaltning og om parters ad-gang til at afgive udtalelser til forvaltningen,inden en sag afgøres, opretholdes. Dette gæl-der dog ikke bestemmelser, der i snævrereomfang end denne lov giver parter adgang tilat blive bekendt med dokumenter eller afgiveudtalelser, medmindre de er trådt i kraft den1. oktober 1964 eller senere.«

Det følger af bestemmelsen i § 13, stk. 4, 1. pkt.sammenholdt med 2. pkt., at bestemmelser omoffentlighedens adgang til aktindsigt i ældre love,dvs. love om adgang til aktindsigt for andre endparter, der er trådt i kraft før den 1. januar 1971,opretholdes, uanset at adgangen til aktindsigt her-ved begrænses i forhold til offentlighedslovensregler. Som et eksempel herpå kan nævnes patent-loven, hvis regler om aktindsigt udtømmende måantages at regulere offentlighedens adgang til atblive gjort bekendt med dokumenter i patentsager,jfr. herved Koktvedgaard, Patentloven med ind-ledning og kommentarer (1971) side 268 f.

Den nævnte bestemmelse i offentlighedslovens §13, stk. 4, kan naturligvis i sig selv kun løse deregelkrydsningsproblemer, der måtte opstå i for-hold til ældre lovbestemmelser om adgang til akt-indsigt for offentligheden. Hvorvidt sådanne regleri senere tilkomne love fortrænger offentlighedslo-vens regler, må besvares konkret i det enkelte til-fælde, idet der dog også i denne henseende målægges vægt på, om den senere lov må antagesudtømmende at have gjort op med omfanget afaktindsigten. Spørgsmålet synes i praksis at havesærlig betydning for love, der regulerer offentlighe-dens adgang til offentlige registre. Til illustration

98

heraf kan nævnes lov nr. 151 af 24. april 1975 omerhvervsregistre, der må antages udtømmende atregulere, i hvilket omfang offentligheden har ad-gang til umiddelbar registeracces, jfr. herved F.T1974-75, 2. samling, tillæg A, sp. 462 (bemærknin-gerne ad §§ 10 og 11). På tilsvarende måde hargennemførelsen af lov om offentlige myndighedersregistre bevirket, at offentlighedsloven ikke finderanvendelse på de af denne lov omfattede registre,jfr. F. T. 1976/77 tillæg A sp. 3617.

Efter ordlyden af § 13, stk. 4, 1. pkt., viger reg-lerne i offentlighedslovens kap. I alene for bestem-melser om dokumentoffentlighed »i andre love«.Som et eksempel herpå kan nævnes § 3 i lov nr.175 af 18. maj 1937 om indfødsrets meddelelse,hvorefter ingen har krav på at blive gjort bekendtmed erklæringer vedrørende andragender om ind-fødsret. Fra justitsministeriets praksis kan endvide-re nævnes.:

L. A. 1971. 54003-30. Antaget at følge af of-fentlighedslovens § 13, stk. 4, sammenholdtmed § 3, stk. 3, 1. pkt., i lov nr. 302 af 5. sep-tember 1962, at de redegørelser, der afgives afdet økonomiske råds formandskab til regerin-gen ikke er undergivet adgang til aktindsigtefter reglerne i lov om offentlighed i forvalt-ningen. Det samme antaget at gælde de ud-kast til redegørelser, der danner grundlag fordet økonomiske råds drøftelser.

Det er imidlertid i den juridiske litteratur gjortgældende, at offentlighedslovens bestemmelsersom følge af den nævnte bestemmelse også måantages at vige for bestemmelser, der er fastsat vedbekendtgørelse, men under forudsætning af, athjemmelsloven udtrykkeligt har bemyndiget ved-kommende minister til at fastsætte regler om of-fentlighedens adgang til dokumentindsigt, jfr. såle-des kommentaren, side 163. Samme opfattelse sy-nes forudsat i indenrigsministeriets skrivelse af 9.marts 1971 om oplysning fra folkeregistre (Mini-sterialtidende 1971 side 189). Sådanne bemyndigel-ser synes navnlig at have praktisk betydning medhenblik på en nærmere regulering af offentlighe-dens adgang til offentlige registre m. v., jfr. someksempler lov nr. 239 af 10. juni 1968 om folkere-gistre § 1, stk. 2, 2. pkt., og § 2, stk. 1, sammen-holdt med bekendtgørelse nr. 5 af 5. januar 1973§§ 12-16, samt lovbekendtgørelse nr. 172 af 17.maj 1968 om beskyttelse af forædlerrettigheder forplanter § 5, stk. 2, 2. pkt.

Reglerne i offentlighedslovens kapitel II omparters adgang til aktindsigt og til at afgive udtalel-ser til forvaltningen inden en sags afgørelse be-grænses efter § 13, stk. 4, 2. pkt., kun af bestem-melser, der er trådt i kraft den 1. oktober 1964eller senere. Baggrunden herfor er et ønske om atbevare den retstilstand, der var gældende efterpartsoffentlighedsloven. Denne lov opretholdt vedsin ikrafttræden den 1. oktober 1964 kun bestem-melser, der i videre omfang gav parter adgang tilaktindsigt og til at afgive udtalelser til forvaltnin-

gen, jfr. lovens § 12, stk. 4, men kan omvendt væreblevet fraveget af lovbestemmelser, der er trådt ikraft efter den nævnte dato, jfr. herved navnlig F.T. 1969/70 tillæg B sp 2140 f. samt kommentaren,a. st. side 164.

Spørgsmålet om fravigelse af reglerne ompartsoffentlighed har i praksis været aktuelt iforhold til lov nr. 186 af 4. juni 1964 omfremgangsmåden ved ekspropriation vedrøren-de fast ejendom. I F. O. B. 1969 side 25 blevdet således antaget, at det ikke med ekspropri-ationsprocedureloven har været tilsigtet atindføre en anden ordning end den, der følgeraf partsoffentlighedslovens regler, jfr. hervedogså kommentaren'side 164 og v. Eyben, Fastejendoms regulering ( 3. udg. 1971) side 536,men anderledes Abitz i Proceduren (1969) side335 f.

Man kan endvidere rejse spørgsmål om, hvor-vidt reglerne i patentlovens §§ 22 og 69 sammen-holdt med reglerne om aktindsigt i patentbekendt-gørelsen træder i stedet for reglerne i offentlig-hedslovens kapitel 2. Spørgsmålet har så vidt videsikke været afgjort i praksis. Udtalelsen hosKoktvedgaard, Patentloven med indledning ogkommentarer (1971) side 269 tager næppe medsikkerhed stilling til dette problem.

6. Efter offentlighedslovens § 14 gælder loven ikkesager om færøske anliggender, men kan ved kgl.anordning sættes i kraft for sådanne sager med deafvigelser, som de særlige færøske forhold tilsiger.Dette gælder dog kun sager, der er eller har væretunder behandling af rigsmyndigheder.

Baggrunden for bestemmelsen, der er enslyden-de med partsoffentlighedslovens § 13, er reglerne ilov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjem-mestyre, der indebærer, at spørgsmålet om gen-nemførelse af regler, hvorved det pålægges hjem-mestyremyndighederne at give offentligheden ad-gang til aktindsigt, hører under hjemmestyrets af-gørelse. Om bestemmelsen anføres det i øvrigt ibemærkningerne, jfr. F. T. 1969/70 tillæg A sp.598:

»Bestemmelsen i § 14 bygger på det syns-punkt, at det må tillægges væsentlig betyd-ning, at der for Færøerne gælder samme reg-ler om offentlighed m.v. for særanliggender ogfællesanliggender, og at disse regler gælder,uanset om sagerne behandles af rigsmyndighe-derne eller af hjemmestyrets myndigheder.Ved gennemførelse af offentlighed m. v. forFærøernes vedkommende må der således til-stræbes en fuldstændig koordinering af regler-ne i den ovennævnte kgl. anordning og deregler, der fastsættes af hjemmestyret for det-tes myndigheder.«

Der er ikke af det færøske hjemmestyres myn-digheder fastsat regler hverken om offentlighedeller om partsoffentlighed i forvaltningen, og derer derfor heller ikke i medfør af offentlighedslo-

99

vens § 14 eller den tilsvarende bestemmelse i parts-offentlighedsloven fastsat regler om offentlighedhenholdsvis partsoffentlighed i færøske sager.

Derimod gælder offentlighedsloven ligesompartsoffentlighedsloven umiddelbart for Grønland.

7. Efter offentlighedslovens § 7 er pligten til atmeddele oplysninger begrænset af lovgivningensbestemmelser om tavshedspligt for personer, dervirker i offentlig tjeneste eller hverv. Dette gælderdog ikke, for så vidt angår den almindelige tavs-hedspligt efter straffeloven, tjenestemandslovgiv-ningen og kommunale tjenestemandsvedtægter.

Om den nærmere fortolkning af denne bestem-melse, herunder med herisyn til hvilke typer aftavshedspligtsforskrifter, der begrænser pligten tilat meddele oplysninger efter bestemmelserne ioffentlighedsloven, henvises til kapitel XI, side288ff.

I denne forbindelse skal alene anføres, at be-stemmelsen i § 7 efter omstændighederne vil kunnehave betydning for udstrækningen af offentlig-hedslovens saglige anvendelsesområde. Dette vilsåledes være tilfældet i forhold til lovbestemmel-ser, der generelt foreskriver tavshedspligt inden foret bestemt sagsområde. Til illustration heraf kannævnes bestemmelsen i monopollovens § 21, jfr.lov nr. 102 af 31. marts 1955 med senere ændrin-ger, der har følgende ordlyd:

»§ 21. Rådets medlemmer dg direktoratetstjenestemænd, medhjælpere og tilkaldte sag-kyndige er under ansvar efter borgerlig straf-felovs §§ 152 og 263, jfr. tjenestemandslovens§ 3, stk. 3, forpligtet til over for alle uvedkom-mende at hemmeligholde, hvad de gennemderes virksomhed bliver vidende om.«

Bestemmelsen må indebære, at der i hvert faldfor konkrete sager i henhold til monopolloven mågælde en tavshedspligt, der udelukker adgang tilaktindsigt efter reglerne i offentlighedslovens kapi-tel I, jfr. herved Frederik Jensen m. fl. Monopollo-ven med kommentarer (1968) side 301 ff. Det be-mærkes herved, at bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 7 er uden selvstændig betydning for adgan-gen til aktindsigt for den, der er part i en sag, jfr.offentlighedslovens § 10, stk. 3.

8. En vis begrænsning af lovens saglige anvendel-sesområde kan endelig følge af bestemmelsen i § 6,stk. 2, der har folgende ordlyd:

»For så vidt angår sager om lovgivning, her-under bevillingslove, skal en begæring efter §1 forst imodekommes, når lovforslag er frem-sat for folketinget.«

Denne bestemmelse, der hidrører fra regerings-forslaget af 1969, må ses som et supplement tilbestemmelsen i § 5, nr. 2, hvorefter brevvekslingmellem ministerier om lovgivning, herunder bevil-lingslove, ikke er omfattet af adgangen til at fåoplysninger, jfr. herved F. T. 1969/70 tillæg A sp.

594. Bestemmelsen tager derfor navnlig sigte pådokumenter i en lovsag, der hidrører fra lovforbe-redende udvalg og kommissioner samt fra under-ordnede myndigheder og private organisationer.Om fortolkningen af bestemmelsen henvises tilkommentaren side 98, hvor det bl. a. nævnes, atbestemmelsen også omfatter konkrete bevillingssa-ger, der forelægges folketingets finansudvalg. Eftersin formulering kan undtagelsesbestemmelsen i § 6,stk. 2, hævdes alene at være af tidsbegrænset ka-rakter, idet en begæring om aktindsigt skal imøde-kommes, når lovforslag er fremsat for folketinget.I tilfælde, hvor overvejelserne om et eventuelt lov-givningsinitiativ ikke giver anledning til fremsæt-telse af lovforslag, synes bestemmelsen dog at måt-te indebære en reel udelukkelse af adgangen tilaktindsigt i den pågældende lovgivningssag. Detkan i denne forbindelse bemærkes, at sager omlovgivning efter omstændighederne kan være gen-stand for overvejelser igennem lang tid og derfor -uanset at overvejelserne i perioder ikke kan beteg-nes som aktuelle - ikke får nogen formel afslut-ning.

1 den juridiske litteratur er det dog gjort gæl-dende, at udvalgs- og kommissionsbetænknin-ger, der ikke fører til noget lovgivningsinitia-tiv, f. eks. fordi regeringen beslutter ikke atfremsætte forslag, må være undergivet offent-lighed fra dette tidspunkt, jfr. såledesNørgaard, Forvaltningsret, Sagsbehandling(1972) side 118.

Bestemmelsen i § 6, stk. 2, omfatter alene »sa-ger om lovgivning«, men ikke sager om generelleadministrative foranstaltninger, f. eks. udstedelseaf bekendtgørelser eller andre administrative rets-forskrifter. Det forhold, at en lovsag tillige omfat-ter overvejelser om udfærdigelse af administrativeretsforskrifter, kan ikke antages at udelukke an-vendelse af undtagelsesbestemmelsen i § 6, stk. 2,sml. herved F.O.B. 1973 side 239, hvor det ansesfor tvivlsomt, om bestemmelsen kunne bringes ianvendelse i et tilfælde, hvor en rapport antogesikke alene at være et dokument i en sag om lovfor-beredelse, men også i en sag vedrørende en admi-nistrativ foranstaltning. Udtalelsen har dog næpperelation til tilfælde, hvor én og samme sag - somdet hyppigt vil forekomme - omfatter overvejelserbåde om lovgivning og administrative retsforskrif-ter.

C. Fremmed ret.1. Norge.a. En gennemgang af det almindelige anvendelses-område for den norske offentlighedslov findes ikapitel IV side 82 ff.

Som dér nærmere anført bygger den norske lovi overvejende grad på et materielt kriterium, idetadgangen til aktindsigt gælder for »all forvalt-ningsvirksomhet«, der udøves af offentlige organerpå statens eller kommunernes vegne, dog bortset

100

fra forretningsvirksomhed. I hvilket omfang dettematerielle kriterium set i forhold til et formelt/organisatorisk kriterium i sig selv indebærer nogenbegrænsning af lovens saglige anvendelsesområde,kan på grund af ubestemtheden udtrykket »for-valtningsvirksomhet« give anledning til betydeligtvivl. Lovens anvendelsesområde synes dog at bli-ve strakt ret vidt, idet ikke alene myndighedsudø-velse i forhold til borgerne, men f. eks. også detoffentliges servicevirksomhed og myndighedernesinterne forvaltning anses for omfattet af loven, jfr.ovenfor kapitel IV side 82 med henvisninger.Tvivlsspørgsmål om rækkevidden af udtrykket vilkunne afklares med hjemmel i lovens § 11, stk. 1,hvilket i et vist omfang er sket ved kgl. resolutionaf 11. juni 1971, jfr. nærmere Frihagen,Offentlighetsloven med kommentarer (2. udg.1974) side 386 ff.

Den norske offentlighedslov indeholder deri-mod klare begrænsninger af lovens anvendelses-område inden for bestemte sagsområder eller givermulighed for at fastsætte sådanne begrænsninger.

b. Som nævnt følger det udtrykkeligt af bestem-melsen i § 1, at loven ikke gælder for forretnings-virksomhed.

I det offentlighedslovforslag, der blev fremsat afden norske regering, var ikke alene det offentligesforretningsvirksomhed, men også forretningsdri-vende organer i sig selv foreslået undtaget fra lo-ven. Denne sidste organisatoriske begrænsningblev imidlertid udeladt efter forslag fra odelstin-gets justiskomité, jfr. ovenfor kapitel IV side 82.Om undtagelsen for forretningsvirksomhed hedderdet i justisdepartementets bemærkninger til lovfor-slaget, jfr. Ot. prp. nr. 70 (1968/69) side 32:

»Også organer som ikke er forretningsdriven-de organer, kan drive forretningsvirksomhet.Etter lovutkastet er »forretningsvirksomhet«rent generelt unntatt fra loven. For offentligeorganer som ikke er forretningsdrivende orga-ner, men som utøver forretningsvirksomhet,vil det bli nødvendig å skille mellom denneforretningsvirksomhet - som er unntatt fraloven - og annen virksomhet.

Med forretningsvirksomhet siktes ikke bareeller fortrinnsvis til virksomhet som tar siktepå å gi økonomisk utbytte. Privat-økonomiskvirksomhet med sikte på økonomisk gevinst,driver det offentlige i forholdsvis beskjedenutstrekning. Inn under forretningsvirksomhetvil gå alle de tilfelle hvor det offentlige ut-veksler ytelse mot ytelse på område for øko-nomisk virksomhet. Som eksempler kan nev-nes innkjøp av materiell, utleie eller salg avoffentlig eiendom og liknende. Det dreier segom forretningsvirksomhet selv om det offentli-ge ikke tar fullt forretningsmessig vederlag forsine ytelser, slik at det for såvidt foreligger enslags subsidiering fra det offentliges side. Someksempel på slike tilfelle kan nevnes lån til enrente som ligger under markedsrenten.

Når det er gjort unntak for forretningsvirk-somhet, skyldes dette at slik virksomhet står ien annen stilling enn utøvelse av vanlig för-valtningsmyndighet. Forretningsvirksomhetdrives for øvrig i svært mange tilfelle av orga-ner eller selskaper utskilt fra den ordinæreforvaltning. Saksbehandlingen på disse områ-der foregår på en annen mate enn i forvalt-ningen ellers. En gjennomføring av offentlig-hetsregelen vil kunne medføre forstyrrelser isaksbehandlingen og praktiske vansker somdet er vanskelig å ha översikt over. Jfr. For-valtningskomitéens innstilling s. 436 førstespalte.«

Området for undtagelsen for forretningsvirk-somhed udstrækkes i praksis ret vidt. Af justisde-partementets bemærkninger fremgår det således, atudtrykket ikke alene tager sigte på virksomhed, derer økonomisk udbyttegivende for det offentlige. Ijustisdepartementets vejledning side 7 antages det ioverensstemmelse hermed, at hovedparten af denvirksomhed, der udøves af Postverket, Televerket,Statsbanerne og kommunale elektricitetsværker, vilvære omfattet af undtagelsen. I praksis er det end-videre antaget, at statsbankernes låne- og finansie-ringsvirksomhed i almindelighed har karakter afforretningsvirksomhed, uanset at udlån sker tillavere rente end markedsrenten og f. eks. til vare-tagelse af egnspolitiske hensyn, jfr. nærmereFrihagen, Offentlighetsloven med kommentarer (2.udg. 1974) side 70 ff. med henvisninger. Derimodanses sociale ydelser i form af institutionsophold,f. eks. på alderdomshjem, plejehjem og tilsvarendeinstitutioner, normalt ikke for omfattet af undta-gelsen for forretningsvirksomhed, selv om der ydeshelt eller delvist vederlag for opholdet, jfr. vejled-ningen side 7 og Frihagen. a. st. side 69.

Om fortolkningen af udtrykket henvises i øvrigttil Frihagen, a. st. side 67-74.

De tvivlsspørgsmål, der vil kunne opstå vedafgrænsningen af udtrykket »forretningsvirksom-hed«, kan bindende afgøres af regeringen medhjemmel i offentlighedslovens § 11. Dette er forenkelte sagsområders vedkommende sket ved kgl.resolution af 11. juni 1971, der som forretnings-virksomhed regner 1) sager vedrørende statsaktie-selskaberne og andre selskaber, hvor staten haraktie- eller andelsinteresser, for så vidt de behand-les af regering og vedkommende departement iegenskab af ejer og 2) sager vedrørende sikring afarealer for friluftsliv eller værn af naturområdergennem frivillige ordninger med grundejere (køb,servitutter o. 1.), jfr. resolutionen pkt. V, 3 og 4,samt Frihagen, a. st. side 389 ff.

c. Den norske offentlighedslov indeholder ikke iøvrigt bestemmelser, der direkte og generelt undta-ger nærmere angivne sagsområder fra adgangen tilaktindsigt efter loven.

I visse tilfælde følger det dog af de centraleundtagelsesbestemmelser i lovens §§ 5 og 6, at etsagsområde reelt er unddraget adgangen til aktind-

101

sigt. Dette gælder f. eks. bestemmelsen i § 6, nr. 5,der undtager dokumenter i sager angående ansæt-telse og forfremmelse i det offentliges tjeneste.Undtagelsen gælder dog ikke for ansøgerlisten.Om rækkevidden af bestemmelsen henvises nær-mere til arbejdsgrupperapporten vedrørende an-sættelses- og forfremmelsessager (optrykt nedenforside 379 ff.) side 385-388. På tilsvarende måde eradgangen til aktindsigt i sager inden for strafferets-plejen reelt udelukket efter offentlighedsloven somfølge af bestemmelsen i § 6, nr. 6, sammenholdtmed det forhold, at straffeproceslovene inden forderes anvendelsesområde antages udtømmende atregulere adgangen til dokumentoffentlighed i for-hold til offentlighedsloven. Der henvises nærmeretil arbejdsgrupperapporten vedrørende strafferets-plejen (optrykt nedenfor side 397 ff.) side 406-407.Den norske offentlighedslov indeholder imidlertiden bestemmelse, der giver mulighed for admini-strativt at undtage bestemte sagsområder fra akt-indsigt efter loven. Efter lovens § 11, stk. 1, kankongen således fastsætte nærmere regler om lovensgennemførelse og herunder bl. a. regler om, hvilkesagsområder eller dokumenter der i medfør af be-stemmelserne i §§ 5 og 6 skal være undtaget fraoffentlighed. På områder, hvor det overvejendeantal dokumenter vil være undtaget fra offentlig-hed efter reglerne i §§ 5 og 6 kan kongen endvide-re bestemme, at alle dokumenter af den pågælden-de art inden for den pågældende -sagstype eller iden pågældende forvaltningsgren skal være undta-get fra offentlighed, jfr. § 11, stk. 2.

Det er gjort gældende, at bestemmelsen i § 11,stk. 1, alene kan antages at give regeringen beføjel-se til i tvivlstilfælde at præcisere retstilstanden,men ikke selvstændigt at udvide området for und-tagelsesbestemmelserne i §§ 5 og 6, jfr. såledesFrihagen. a. st. side 369 ff., og sml. Hellesylt, Lovog Rett 1971 side 222. Bestemmelsen i § 11, stk. 2,giver vel derimod en sådan adgang, men udtrykket»det overvejende antal« antages at måtte fortolkesrestriktivt, jfr. således Frihagen, a. st. side 372, derantager, at langt den største del af dokumenterneskal være omfattet af §§ 5 eller 6, og at f. eks. 60-70 pet. ikke er tilstrækkeligt til i medfør af § 11,stk. 2, at undtage hele sagsområdet.

Ved kgl. resolution af 11. juni 1971 pkt. VI eren række sagsområder undtaget fra adgangen tilaktindsigt i medför af § 11, stk. 2, jfr. nærmereFrihagen, a. st. side 393 ff.

d. Den norske offentlighedslov indeholder ingenudtrykkelig bestemmelse, der tilsigter at løse regel-konflikter i forhold til andre lovbestemmelser omoffentlighed i forvaltningen inden for bestemtesagsområder. Derimod forudsætter offentlighedslo-vens § 2. stk. 1. at adgangen til aktindsigt kan værebegrænset efter andre regelsæt, jfr. formuleringen». . . . er offentlige for så vidt det ikke er gjortunntak i eller i medhold av lov.« Sådanne be-grænsninger kan folge både af nyere og af ældrelovbestemmelser. Om de synspunkter, der bør fol-

102

ges ved løsningen af regelkonflikter af denne art,hedder det i bemærkningerne til offentlighedslov-forslaget, jfr. Ot. prp. nr. 70 (1968/69) side 32 f.:

»Forholdet mellom offentlighetsloven ogspesiallover som har bestemmelser om offent-lighet er ikke nærmere regulert i lovutkastet,jfr. dog § 2 første 1edd som forutsetter at be-stemmelsen om offentlighet må stå tilbake nårdet er gjort unntak fra offentlighet i eller imedhold av lov. Spørsmålet om hvorvidt of-fentlighetsloven får anvendelse, må i prinsip-pet bero på en tolkning av vedkommende spe-siallov. Hvis denne er slik å forstå at den ut-tømmende regulerer spørsmålet om offentlig-het, vil offentlighetsloven ikke få anvendelse.Er spesialloven av nyere dato enn offentlig-hetsloven, vil man måtte ta standpunkt tilspørsmålet i forbindelse med vedtakelsen avspesialloven. For så vidt spesialloven er aveldre dato, har selvsagt ikke lovgiveren kunnetvurdere forholdet til offentlighetsloven. Hermå man se på om det er naturlig å anse spesi-allovens regulering uttømmende også i lys avden nye - alminnelige - lov om offentlighet.«

Som nævnt i det foregående antages eksempel-vis straffeproceslovene udtømmende at regulereoffentlighedsspørgsmålet i forhold til loven omoffentlighed i forvaltningen, jfr. herved Frihagen,a. st. side 78 ff.

Der henvises i øvrigt til Frihagen, a. st. side 74ff.

e. Anvendelsesområdet for reglerne om partsof-fentlighed efter den norske forvaltningslov er nær-mere beskrevet ovenfor i kapitel IV side 83. Dapartsoffentlighedsreglerne alene gælder i sagervedrørende udstedelse af konkrete retsakter (>>en-keltvedtak«), vil som følge heraf dokumenter, derindgår i sager vedrørende det offentliges service-virksomhed, f. eks. klientbehandling på offentligeinstitutioner, ikke være undergivet aktindsigt efterforvaltningsloven.

Udover bestemmelsen i § 4 b, (hvorefter lovenikke gælder for sager, der behandles eller afgøres imedfør af retsplejelovene eller love, der knytter sighertil (konkurs- og akkordforhandlingslovene)samt jordskifteloven og sportel- eller stempelaf-giftslovgivningen, indeholder forvaltningsloveningen sagligt begrænsede undtagelser fra lovensanvendelsesområde. Sådanne begrænsninger kanderimod følge af særlovgivningen, jfr. herved lo-vens § 1, (»når ikke annet er bestemt i eller i med-hold av lov«).

2. Sverige.a. Reglerne i den hidtil gældende tryckfrihetsför-ordnings 2. kap., der afgrænser offentlighedsprin-cippets almindelige rækkevidde, indeholder ikke isig selv nogen udtrykkelig udskillelse af bestemtesagsområder, der ikke er undergivet adgangen tilaktindsigt. Ved tryckfrihetsförordningsreformen i1976, der er trådt i kraft den 1. januar 1978, er der

ikke sket nogen ændring i dette forhold. Tryckfri-hetsförordningen indeholder derimod en alminde-lig angivelse af, hvilke hensyn der berettiger lov-givningsmagten til i en særlig sekretesslovgivningat begrænse offentlighedsprincippet. En opregningaf disse hensyn som fastlagt ved grundlovsrevisio-nen i 1976 findes nedenfor i kapitel VIII side 172.

Tryckfrihetsförordningen indeholder helleringen nærmere retningslinier for, på hvilken mådede enkelte sekretessbestemmelser skal udformes,bortset fra kravet om, at sekretessgrunden skal»noga angivas«. I den gældende sekretesslov erundtagelserne fra offentlighedsprincippet såledesnavnlig udformet som gældende dels for doku-menter, der fremkommer i forbindelse med offent-lig virksomhed af nærmere angiven karakter, delsfor dokumenter, der befinder sig hos bestemtemyndigheder, og dels således, at dokumenter, derindgår i sager af nærmere angiven art, undtagesfra adgangen til aktindsigt. I et vist omfang er denenkelte undtagelsesadgang yderligere begrænset afkrav med hensyn til oplysningers indhold ellermed hensyn til sandsynliggørelse af, at videreregi-velse af oplysninger kan være forbundet med påvi-selige skadevirkninger. Det synes kun at være irelativt begrænset omfang, at hele sagsområdergenerelt er undtaget fra adgangen til aktindsigt. Dareglerne er meget detaillerede og ikke umiddelbarter let overskuelige, er det dog vanskeligt at bedøm-me, i hvilket omfang undtagelsesbestemmelser, derrefererer sig til dokumenter hos bestemte myndig-heder eller dokumenter af en bestemt karakter,reelt er udtryk for, at et bestemt sagsområde erundtaget fra aktindsigt. Som eksempler på sagsom-råder, hvis dokumenter i det hele er undergivetsekretess, kan dog navnlig nævnes:

a) sager om forhåndsbesked vedrørende beskat-ning og sager om fritagelse for beskatning afkursgevinster i forbindelse med salg af værdipa-pirer m. v., jfr. § 17, stk. 3 og 4. Skattesager erderimod ikke i almindelighed unddraget adgan-gen til aktindsigt, hvorimod oplysninger til brugi sådanne sager, der indsendes til myndigheder-ne, er sekretessbelagte.

b) sager om patentansøgninger, medmindre pa-tentlovgivningen hjemler aktindsigt, jfr. sekre-tesslagens § 23,

c) sager om mægling i arbejdskonflikter, jfr. § 24,d) sager, som er omfattet af tavshedspligten i lo-

ven om Sveriges Riksbank, jfr. § 31,e) sager om erhvervelse eller afhændelse af løsøre

eller fast ejendom, om transport, der udføres afen myndighed, samt om arbejde, der udføres foren myndighed af udenforstående, jfr. § 34. Be-stemmelsen, der reelt undtager det offentligeskontraktsindgåelser, hjemler dog kun hemmelig-holdelse, indtil kontrakten er indgået, eller sa-gen i øvrigt er afsluttet, men § 34, stk. 2, givervedkommende myndighed en ret vidtgåendeadgang til at udstrække sekretessen også efterdette tidspunkt.

8

En mere generel angivelse af undtagne sagsty-per findes i sekretesslagens § 3, hvorefter adgangentil aktindsigt kun omfatter »handlingar i ärendenvilka angå rikets förhållande till främmande makt«i det omfang, regeringen bestemmer. Det bør idenne forbindelse endvidere nævnes, at centraleundtagelsesbestemmelser i sekretessloven undtageren lang række sagstyper, der typisk indeholdersensitive oplysninger om enkeltpersoners personli-ge eller økonomiske forhold. Undtagelsesadgangener dog normalt ikke absolut, men kan foruden itilfælde, hvor den berørte person meddeler sam-tykke, fraviges, såfremt det efter en konkret be-dømmelse ikke kan antages, at aktindsigten vilvære forbundet med skadevirkninger for den på-gældende. Til denne kategori hører navnlig be-stemmelsen i § 14 om den såkaldte »socialsekre-tess«, der nærmere er omtalt kapitel X side 273samt i arbejdsgrupperapporten om sygehusjourna-ler side 435ff. Endvidere kan nævnes bestemmel-sen i § 26 vedrørende dokumenter i sager om rets-hjælp. Denne bestemmelse illustrerer i øvrigt van-skelighederne ved i denne forbindelse at karakteri-sere og gruppere de forskellige undtagelsesbestem-melser i den svenske sekretesslag, idet undtagelses-adgangen efter bestemmelsens stk. 1 for dokumen-ter vedrørende retshjælp retter sig imod en bestemtmyndighed (offentlige advokatkontorer) og et be-stemt dokumentindhold, medens den tilsvarendeundtagelsesadgang efter stk. 2 vedrører »sager omretshjælp«, der behandles af andre myndigheder.

Om rækkevidden af de nævnte bestemmelser isekretesslagen henvises navnlig til Elsin, AllmännaHandlingars Offentlighet och Sekretess (1965) samttil betænkningerne SOU 1966:60 »Offentlighet ochSekretess« og SOU 1975:22 »Lag om allmännahandlingar«. Om retsstillingen i Sverige specieltmed hensyn til sager inden for strafferetsplejen ogsager om ansættelse og forfremmelse i det offentli-ges tjeneste henvises til de respektive arbejdsgrup-perapporter herom.

De nævnte betænkninger SOU 1966:60 og SOU1975:22 indeholder lovudkast vedrørende affattel-sen af sekretessbestemmelserne, der på visse punk-ter udvider eller indskrænker adgangen til at und-tage dokumenter inden for hele sagsområder i for-hold til de gældende regler. Betegnende for beggeudkast er det ikke mindst, at sekretessbestemmel-serne i højere grad foreslås udbygget med krav omgodtgørelse af skadevirkninger som betingelse forhemmeligholdelse, således at udleveringsspørgsmå-let i højere grad vil komme til at afhænge af enmere subjektivt præget vurdering. Ingen af be-tænkningerne synes i øvrigt at indeholde mereprincipielle synspunkter af interesse i den forelig-gende forbindelse. Da endvidere ingen af lovudka-stene umiddelbart vil danne grundlag for en nysekretesslag, der derimod vil blive udarbejdet de-partementalt, har man ikke ment at burde foretageen nærmere gennemgang af de to lovudkast. Detaf justitiedepartementet udarbejdede forslag til nysekretesslag er som nævnt i kapitel II først frem-

103

kommet så sent, at det ikke har været muligt attage det i betragtning.

b. Forvaltningslovens regler om partsoffentlighedgælder ikke for nærmere angivne sagstyper, der eropregnet i lovens § 2, og som generelt begrænserlovens saglige anvendelsesområde. Bestemmelsenhar følgende ordlyd:

»2 § Lagen gäller icke ärende hos1. Konungen,2. kommunal myndighet, om ärendet avgöresgenom beslut som överklagas genom kommu-nalbesvär eller besvär hos kommunal be-svärsnämnd.3. överexekutor eller utmätningsman, om ä-rendet avser myndighetens exekutiva verksam-het, eller4. polis-, åklagar- eller tullmyndighet, om ä-rendet avser myndighetens verksamhet til fö-rekommande eller beivrande av brott.«

Der henvises nærmere til Hellners, Förvalt-ningslagen med kommentarer (1975) side 36 ff.

D. Udvalgets overvejelser.

1. Indledning.

a. Som udvalget nærmere har redegjortfor i afsnittet om gældende ret (jfr.ovenfor B, pkt. 3), må udtrykket »sager«i den gældende lovs § 1, stk. 1, og § 10,stk. 1, antages at indebære en vis be-grænsning af lovens saglige rækkeviddei forhold til forvaltningsvirksomhed affaktisk karakter. Efter udvalgets opfat-telse må dette anses for mindre hensigts-mæssigt, idet en sådan begrænsning pågrundlag af et ikke nærmere defineretsagsbegreb - som erfaringerne viser -har givet anledning til principielle af-grænsningsvanskeligheder i praksis. Ud-valget er derfor af den opfattelse, at be-hovet for at undtage bestemte sagsområ-der bør tilgodeses gennem udformningenaf udtrykkelige og så vidt muligt præcistaffattede undtagelsesbestemmelser, jfr.herved det i kapitel IV side 86 samtovenfor under punkt A anførte.

Udvalget er endvidere af den opfattel-se, at de forskellige undtagelsesbehov ireglen kun kan berettige til, at et heltsagsområde undtages fra lovens almin-delige regler, såfremt den overvejendedel af de dokumenter inden for det på-gældende område, der kan blive spørgs-mål om at undergive aktindsigt, efter enkonkret vurdering må forventes nægtet

104

udleveret med hjemmel i de standard-prægede undtagelsesklausuler. I så faldmå det imidlertid også i reglen foretræk-kes, at sagsområdet som helhed holdesuden for lovens almindelige regler, idetdette vil være forbundet med indlysendeadministrative fordele for myndigheder-ne, ligesom den generelle beskrivelse afundtagelsesadgangen vil være mere ind-formativ for offentligheden.

Af hensyn til at bevare lovens nuvæ-rende kortfattede og dermed lettereoverskuelige udformning finder udvalgetdet dog kun ønskeligt, at et sagsområdeundtages fra adgangen til aktindsigt veden bestemmelse herom i selve loven, forså vidt den er af generel karakter og iøvrigt af større betydning. Udvalget for-udsætter herved, at der også efterlovrevisionen vil være adgang til admi-nistrativt at undtage sagsområder fraaktindsigt i samme omfang som efterden gældende lovs § 2, stk. 4, jfr. hervedogså det nedenfor i kapitlerne VIII, Xog XI anførte.

b. Loven om offentlighed i forvaltnin-gen undtager udtrykkeligt kun 2 sagsom-råder fra adgangen til aktindsigt, nemligsager inden for strafferetsplejen og sagerom ansættelse og forfremmelse i det of-fentliges tjeneste, jfr. lovens § 6, stk. 1.Det sidstnævnte sagsområde er dog un-dergivet en begrænset adgang til partsof-fentlighed efter § 10, stk. 2. Endviderefølger som nævnt en vis begrænsning aflovens rækkevidde i saglig henseende afden i retspraksis anlagte indskrænkendefortolkning af lovens sagsbegreb. Herud-over indeholder loven en tidsbegrænsetundtagelse for sager om lovgivning (§ 6,stk. 2) samt en undtagelse for sager omfærøske anliggender. Endvidere kan be-stemmelserne i lovens § 13, stk. 4, og § 7om lovens forhold til andre lovbestem-melser om henholdsvis aktindsigt ogtavshedspligt samt adgangen efter lovens§ 2, stk. 4, til administrativt at fastsættegenerelle undtagelser, reelt føre til, athele sagsområder falder uden for adgan-gen til aktindsigt efter lovens almindeli-ge regler.

I det følgende vil udvalget for hvert afde efter gældende ret undtagne sagsom-råder nærmere redegøre for sine overvej-elser om, hvorvidt begrænsningen af lo-

vens rækkevidde bør opretholdes. Ud-valget har endvidere overvejet, om derpå grundlag af de hidtidige erfaringermed lovens anvendelse i praksis sam-menholdt med erfaringerne fra Norge ogSverige måtte være anledning til atforeslå yderligere sagsområder undtaget.

2. Sager inden for strafferetsplejen.Som nævnt i indledningen har udvalgetnedsat en særlig arbejdsgruppe til be-handling af spørgsmålet om adgangen tilat blive gjort bekendt med dokumenter isager inden for strafferetsplejen. Ar-bejdsgruppens rapport er i sin helhedoptrykt nedenfor side 397 ff.

Arbejdsgruppens overvejelser har ioverensstemmelse med udvalgets kom-missorium været begrænset til spørgsmå-let om, hvorvidt der bør tilvejebringeshjemmel for adgang til aktindsigt i desagstyper, der er omfattet af den gælden-de lovs § 6, stk. 1, for så vidt de falderudenfor det område, der er reguleret vedretsplejeloven (se opregningen heraf iarbejdsgrupperapporten side 409f). End-videre har arbejdsgruppen overvejet be-hovet for en udtrykkelig adgang til efteret konkret skøn at undtage dokumenterud fra strafferetsplejemæssige hensyn itilfælde, hvor dokumenterne anvendes isager, der ikke i sig selv er omfattet af §6, stk. 1. Arbejdsgruppen har overvejetde nævnte spørgsmål i relation både tilden almindelige adgang til aktindsigt forenhver efter offentlighedslovens kapitel1 og til de særlige regler herom for ensags parter efter lovens kapitel 2.

Efter arbejdsgruppens opfattelse børder ikke i forbindelse med lovrevisionenske nogen ændring af offentlighedslo-vens § 6, stk. 1, i det omfang, bestem-melsen afskærer offentligheden fra at bli-ve gjort bekendt med dokumenter i sa-ger inden for strafferetsplejen. Arbejds-gruppen lægger herved afgørende vægtpå, at hensynet til retshåndhævelsenseffektivitet, herunder navnlig til efter-forskningen, samt .til enkeltpersonersforhold i almindelighed vil være til hin-der for, at offentlighedsprincippet ud-strækkes til de af undtagelsesbestemmel-sen omfattede sagstyper. Arbejdsgruppenfinder det ikke muligt på generelt grund-lag at udskille bestemte typer af straffe-sager, hvor disse hensyn ikke med afgø-

rende styrke taler imod aktindsigt, oghenviser til, at loven ikke bør gælde forsagstyper, hvor varetagelsen af væsentli-ge modhensyn på grundlag af standard-prægede undtagelsesbestemmelser reeltvil gøre offentlighedsprincippet ind-holdsløst. Arbejdsgruppen peger endvi-dere på, at adgangen til aktindsigt istraffesager inden for det af retsplejelo-ven regulerede område alene tilkommer»parter samt andre, som deri har retliginteresse«, jfr. denne lovs § 41.

For så vidt angår parters adgang til atblive gjort bekendt med dokumenter isager inden for strafferetsplejen finderarbejdsgruppen for det første, at undta-gelsesbestemmelsens almindelige række-vidde bør begrænses til straffesager isnævrere forstand (sager om »strafferet-lig forfølgning«), idet bestemmelsen ef-ter arbejdsgruppens opfattelse navnligikke bør omfatte sager om disciplinærforfølgning (inden for forsvaret og civil-forsvaret), sager om straffuldbyrdelse,sager om erstatning i anledning af ube-rettiget strafferetlig forfølgning, samt sa-ger om meddelelse af tilhold som nævnti straffelovens § 265. Endvidere foreslårarbejdsgruppen indført en udtrykkeligadgang for den, der er part i en straffe-sag, til, når sagen er afgjort, at forlangeat blive gjort bekendt med sagens doku-menter i det omfang, det er rimeligt be-grundet af hensyn til varetagelsen afhans interesser, og nærmere angivnestrafferetsplejemæssige hensyn ikke talerherimod. Forslaget er dog ikke udtrykfor nogen reel ændring af retstilstanden,men afspejler den praksis, der er blevetfulgt i de senere år, og som arbejdsgrup-pen finder bør lovfæstes.

Arbejdsgruppen foreslår endelig, atsåvel offentlighedslovens § 2 som lovens§ 10 udbygges med en udtrykkelig ad-gang til efter et konkret skøn at begræn-se adgangen til aktindsigt, hvor væsentli-ge henholdsvis afgørende strafferetsple-jemæssige hensyn taler herfor. En sådanundtagelsesadgang vil navnlig kunne fåpraktisk betydning i tilfælde, hvor straf-feakter udlånes til brug ved behandlin-gen af sager, der ikke er omfattet afundtagelsen i den gældende lovs § 6, stk.1. Den nævnte undtagelsesadgang vil iså henseende bidrage til at indskrænkeanvendelsesområdet for den generelle

105

undtagelsesklausul i lovens § 2, stk. 2,nr. 4.

Arbejdsgruppens forslag har af udval-get været forelagt departementet fortold- og forbrugsafgifter samt skattede-partementet, der begge har givet tilslut-ning til en udvidet adgang til aktindsigtfor parterne i administrativt behandledestraffesager. Tolddepartementet har dogunder henvisning til en fra tolddirekto-ratet indhentet udtalelse forudsat, at ef-tersynsskemaer fra virksomhedsbesøg,der indeholder oplysninger om toldvæ-senets kontrolmetoder m. v., kan und-drages partsoffentlighed i det omfang,hensynet til kontrollens effektivitet talerherfor, og har herved henvist til arbejds-grupperapporten side 410, 412f og 415.Endvidere har skattedepartementet til-trådt en udtalelse fra statsskattedirekto-ratet, hvori det forudsættes, at arbejds-gruppens bestemmelse om en parts ad-gang til aktindsigt i afsluttede admini-strative straffesager ikke for skattesagersvedkommende får virkning før det tids-punkt, hvor sagen kan forelægges lig-ningsrådet enten til afgørelse af, hvor-vidt den foreslåede bøde kan tiltrædes,eller - såfremt skatteyderen har nægtetat indgå på det stillede forslag - til afgø-relse af, hvorvidt sagen skal indbringesfor domstolene. Statsskattedirektoratethar herved henvist til, at bødeforelæg iskattesager først efterfølgende forelæggesligningsrådet til godkendelse.

Af de grunde, som arbejdsgruppennærmere har redegjort for, kan udvalgettiltræde, at adgangen til aktindsigt efterreglerne i offentlighedslovens kapitel 1hverken helt eller delvis bør udstrækkestil at gælde for sager inden for straf fe-retsplejen. Udvalget finder det såledesutvivlsomt, at både særlige strafferetsple-jemæssige hensyn og hensynet til privat-livets fred i helt overvejende grad nød-vendiggør, at dokumenter i sådanne sa-ger unddrages offentlighed. Såfremt be-grebet »sager inden for strafferetsple-jen« i overensstemmelse med arbejds-gruppens forslag indskrænkes som oven-for skitseret i relation til partsoffentlig-hedsreglerne, kunne man dog rejsespørgsmål, om ikke undtagelsesbestem-melsens rækkevidde generelt burde af-grænses på denne måde.

106

Efter udvalgets opfattelse måtte det iog for sig forekomme mest nærliggendeat fastlægge straffesagsbegrebet ensarteti begge relationer. De sagstyper, der ef-ter arbejdsgruppens forslag bør væreomfattet af den almindelige adgang tilpartsoffentlighed, er imidlertid utvivl-somt af en sådan karakter, at de ikke vilkunne undergives adgangen til aktind-sigt efter reglerne i lovens kapitel 1. Det-te gælder efter udvalgets opfattelse ogsådisciplinærsagerne inden for forsvaretog civilforsvaret, der ikke kan sidestillesmed disciplinærsager mod tjeneste-mænd, idet de i langt højere grad træderi stedet for ordinære straffesager ogprincipielt forudsætter, at strafbart for-hold er begået. En indskrænkning af ud-trykket »sager inden for strafferetsple-jen« også i relation til den almindeligeoffentlighedsordning vil derfor gøre detnærliggende at overveje en generel und-tagelsesadgang for de udskilte sagstyper,enten i form af særskilte bestemmelserherom i selve loven eller ved udnyttelseaf adgangen til administrativt at undtagedokumenttyper på generelt grundlag ef-ter den gældende lovs § 2, stk. 4. Udval-get kan på denne baggrund tiltræde ar-bejdsgruppens forslag, hvorefter den nu-værende rækkevidde af undtagelsesbe-stemmelsen i § 6, stk. 1, for så vidt angårsager inden for strafferetsplejen opret-holdes i forbindelse med lovrevisionen.

Den til den gældende lovs § 6, stk. 1,svarende bestemmelse findes i § 2, stk. 1,i udvalgets lovudkast. Der henvises i øv-rigt til bemærkningerne til bestemmelsenovenfor side 39.

Udvalget kan endvidere tiltræde, atundtagelsesbestemmelsen i den gælden-de lovs § 2 udvides med en udtrykkeligadgang til at undtage dokumenter be-grundet i særlige strafferetsplejemæssigehensyn. Der henvises herom til kapitel Xside 285f og til udkastets § 11, stk. 2, nr.3.

Som nævnt i indledningen (ovenforside 4 f) jfr. herved også det nedenfor ikapitel XIII anførte, har udvalget ikkement at burde udarbejde forslag til desærlige bestemmelser om parters adgangtil aktindsigt, idet reglerne herom måforventes udeladt af offentlighedslovenog indsat i en almindelig forvaltnings-lov. Af samme grund har udvalget heller

ikke ment at burde tage stilling i realite-ten til spørgsmål, der ikke blot berørerpartsoffentlighedsreglerne, men er af ge-nerel forvaltningsprocessuel karakter.

I konsekvens af det anførte har udval-get ikke i sit lovudkast indarbejdet be-stemmelser om parters adgang til at bli-ve gjort bekendt med dokumenter i sa-ger inden for strafferetsplejen. Udvalgetskal dog ikke undlade at give udtryk for,at det udkast til bestemmelser herom,der er udarbejdet af arbejdsgruppen, ef-ter udvalgets opfattelse må anses for ve-legnet til at blive lagt til grund ved ud-formningen af partsoffentlighedsreglernei en forvaltningslov. Udvalget kan i den-ne forbindelse ikke blot tilslutte sig deprincipielle hovedsynspunkter, der liggerbag arbejdsgruppens forslag, men ogsåden nærmere udformning af bestemmel-serne i lovteknisk henseende. Efter ud-valgets opfattelse nødvendiggør de aftolddepartementet og skattedepartemen-tet nævnte forudsætninger for at tiltrædeen udvidet adgang til partsoffentlighedikke nogen ændret affattelse af arbejds-gruppens forslag, idet det vil være til-strækkeligt at præcisere bestemmelsensrækkevidde i de nævnte henseender ibemærkningerne til lovforslaget.

3. Sager om ansættelse og forfremmelse idet offentliges tjeneste.Som anført i indledningen har udvalgetligeledes nedsat en arbejdsgruppe vedrø-rende spørgsmålet om, hvorvidt ansæt-telses- og forfremmelsessager helt ellerdelvist bør være omfattet af loven. Ar-bejdsgruppens rapport er i sin helhedoptrykt nedenfor side 379ff.

Arbejdsgruppen har overvejet bådespørgsmålet om, hvorvidt offentlighedenhelt eller delvis bør have adgang til akt-indsigt i personalesager (jfr. den gælden-de lovs § 6, stk. 1), og spørgsmålet om,hvorvidt den særlige adgang hertil for enpart i en ansættelses- eller forfremmel-sessag efter lovens § 10, stk. 2, bør udvi-des.

I førstnævnte henseende er det ar-bejdsgruppens opfattelse, at der ikke iforbindelse med lovrevisionen bør indfø-res fuld offentlighed i ansættelses- og for-fremmelsessager, idet dette ville give an-ledning til væsentlige betænkeligheder

både af hensyn til offentlige interesser,navnlig ønsket om i videst muligt om-fang at tiltrække kvalificerede ansøgere,og private interesser, navnlig behovet forat beskytte ansøgere mod offentliggørel-se af deres private forhold. Arbejdsgrup-pen finder derimod, at der som i Norgebør være adgang for enhver til at blivegjort bekendt med en ansøgerliste, dvs.en fortegnelse over ansøgerne til en stil-ling suppleret med deres vigtigste objek-tive data (alder, uddannelse o. 1.)

Arbejdsgruppen har forudsat, at myn-digheder, der ikke hidtil har udarbejdetegentlige ansøgerlister, vil blive forplig-tet hertil, såfremt arbejdsgruppens for-slag gennemføres. En ubetinget adgangtil at forlange en sådan fortegnelse udle-veret kan dog efter arbejdsgruppens op-fattelse være forbundet med samme be-tænkeligheder som fuld offentlighed iansættelses- og forfremmelsessager, ogarbejdsgruppen finder derfor, at der børvære mulighed for at hemmeligholde an-søgeres identitet dels i tilfælde, hvor det-te måtte være påkrævet af hensyn til stil-lingens beskaffenhed, dels i tilfælde,hvor individuelle grunde taler herfor,typisk fordi en ansøger har lagt afgøren-de vægt på diskretion. Arbejdsgruppenforeslår, at vedkommende minister vedbekendtgørelse, skal kunne fastsætte, atadgang til at få udleveret ansøgerlistenikke skal gælde ved besættelsen af stil-linger, for hvilke ansøgernes navne i al-mindelighed må nægtes udleveret.

En ubetinget adgang til at få udleveretansøgerlisten bør dog efter arbejdsgrup-pens opfattelse tilkomme såvel den, derer part i en ansøgnings- eller forfrem-melsessag, som forhandlingsberettigedeorganisationer, hvis medlemmer er na-turlige ansøgere til en stilling. For at eli-minere risikoen for, at denne videregå-ende adgang til at få oplysninger om an-søgeres identitet fører til offentliggørelseaf oplysningerne finder arbejdsgruppendet af betydning, at der i loven tilligeindføres en bestemmelse, der begrænseradgangen til at udnytte, herunder videre-give, oplysninger i forhold til den, derhar en videregående adgang til aktind-sigt end efter lovens almindelige regler.Arbejdsgruppen har dog ikke stillet for-slag om en særlig bestemmelse heromalene omfattende ansøgere til stillinger i

107

det offentliges tjeneste under henvisningtil, at spørgsmålet vil blive overvejet afudvalget på generelt grundlag.

Arbejdsgruppen har indvidere overvej-et, om der bør ske en udvidelse af ad-gangen til aktindsigt for parterne i enansættelses- eller forfremmelsessag, menhar ikke ment at burde stille forslag her-om. Arbejdsgruppen har herved navnliglagt vægt på, at fuld partsoffentlighed iansættelses- og forfremmelsessager i hø-jere grad end ved de fleste sager vil kun-ne indebære, at oplysningerne tilgårpressen og dermed offentliggøres til ska-de for de interesser, den almindeligeundtagelsesbestemmelse for ansættelses-og forfremmelsessager tilsigter at værne,samt at oplysninger om en ansøgers per-sonlige forhold i vidt omfang er af ensådan art, at de også bør forholdes med-ansøgerne.

Udvalget kan tiltræde arbejdsgruppensopfattelse af, at det ikke vil være for-svarligt generelt at lade sager om ansæt-telse og forfremmelse i det offentligestjeneste blive undergivet den almindeligeadgang til aktindsigt efter offentligheds-lovens kapitel 1 og skal herved henvisetil de af arbejdsgruppen anførte grunde.Udvalget er endvidere med arbejdsgrup-pen enigt i, at ønsket om en mere fyl-destgørende adgang for offentlighedentil at få orientering om grundlaget forstillingsbesættelser i det offentliges tjene-ste ikke nødvendigvis taler for fuld of-fentlighed i sager af denne art, men atinformationsbehovet i væsentlig grad vilkunne imødekommes ved at give pressenog andre interesserede adgang til at fåudleveret en fortegnelse over ansøgernemed oplysning om deres vigtigste objek-tive data (»ansøgerlisten«). Heller ikkeudvalget finder, at en sådan adgang tilat få oplysninger i ansættelsessager erforbundet med væsentlige betænkelighe-der, når der som foreslået af arbejds-gruppen i rimelig udstrækning givesmyndighederne mulighed for at sikreansøgeranonymitet, dels i forhold til stil-lingsbesættelser som sådanne, dels i for-hold til enkelte ansøgere, der måtte haveet særligt diskretionsbehov. Udvalgetkan ligeledes tilslutte sig, at der givesforhandlingsberettigede organisationer,hvis medlemmer er naturlige ansøgere til

108

en stilling, en ubetinget adgang til at fåudleveret ansøgerlisten.

Hvad angår udformningen af bestem-melser herom, er det dog udvalgets op-fattelse, at det udtrykkeligt bør fremgåaf selve lovteksten, at myndighederne erforpligtet til på begæring at udfærdigeen fortegnelse over ansøgerne til en be-stemt stilling. En bestemmelse heromsynes mest naturligt at kunne placeressammen med bestemmelserne om myn-dighedernes pligt til at udfærdige postli-ster og til at gøre notat om mundtligtmeddelte oplysninger. Der henvises nær-mere til bestemmelsen i udvalgets lovud-kast § 7 med tilhørende bemærkningerovenfor side 42 f. Den almindelige be-stemmelse om, at dokumenter i ansættel-ses- og forfremmelsessager - bortset fraansøgerlisten - ikke er omfattet af ad-gangen til aktindsigt, foreslår udvalgetindsat i tilslutning til de bestemmelser,der afgrænser offentlighedsprincippetsalmindelige rækkevidde. Der henvises til§ 2, stk. 1, i udvalgets lovudkast med .be-mærkninger ovenfor side 39.

Som nævnt i det foregående afsnit omsager inden for strafferetsplejen finderudvalget ikke at burde fremkomme medforslag til udformningen af bestemmelserom partsoffentlighed — heller ikke pågrundlag af forslagene herom i arbejds-grupperapporten. Udvalget er dog lige-som arbejdsgruppen af den opfattelse, atder ikke i forbindelse med lovrevisionenbør indføres fuld partsoffentlighed i an-sættelses- og forfremmelsessager, men atparter i sådanne sager - ligesom deresforhandlingsberettigede organisationer -bør have en ubetinget adgang til at fåudleveret ansøgerlisten. Hvad særlig an-går det af arbejdsgruppen rejste spørgs-mål om indførelse af regler om adgan-gen til at udnytte, herunder videregiveoplysninger, der er erhvervet i henholdtil den udvidede adgang til aktindsigtfor en sags parter, henvises til det ne-denfor i kapitel XIII 343 anførte.

4. Faktisk forvaltningsvirksomhed m. v.a. Der kan indledningsvis være anled-

ning til at præcisere, at udtrykket »fak-tisk forvaltningsvirksomhed« i den fore-liggende sammenhæng forstås i megetvid betydning, nemlig som fællesbeteg-nelse for samtlige de elementer af det

offentliges virksomhed, der ikke har ka-rakter af offentlig myndighedsudøvelse,dvs. består i en adgang til at træffe bin-dende afgørelser. Under den »faktiskeforvaltningsvirksomhed« hører således f.eks. store dele af den offentlige socialeog sundhedsmæssige sektor, undervis-ningssektoren, det offentliges kontrakts-indgåelser, registervirksomhed, radio- ogTV-spredning m. v.

Når spørgsmålet om lovens rækkevid-de i saglig henseende overvejes i så vidforstand, har det som anført i afsnittetom gældende ret (ovenfor B, pkt. 3)sammenhæng med, at højesteret veddommen fra 1975 forudsætningsvis harlagt til grund, at loven kun gælder forsager »i gængs forstand«, hvormed anta-gelig primært sigtes til sager om udste-delse af konkrete eller generelle retsaktereller sager, som dog er genstand for ensagsbehandling efter samme mønstersom i disse tilfælde. Baggrunden fordenne indskrænkende fortolkning af lo-vens sagsbegreb har formentlig været, atanvendelsen af loven om offentlighed iforvaltningen må erkendes at have givetanledning til visse vanskeligheder ikkeblot for sager om patientbehandling påoffentlige sygehuse, som dommen direk-te vedrørte, men også for andre formerfor offentlig virksomhed, der ikke går udpå at træffe forvaltningsretlige afgørel-ser. Bortset fra den nævnte dom forelig-ger der dog udvalget bekendt ikke andreprincipielle afgørelser fra praksis, dergiver mulighed for at danne sig et merepræcist billede af vanskelighedernes artog omfang, og dette spørgsmål er hellerikke blevet mere indgående belyst i dehøringssvar, udvalget har modtaget.

Efter udvalgets opfattelse er der grundtil at formode, at de vanskeligheder, somanvendelsen af den gældende offentlig-hedslov i forhold til de nævnte, megetforskelligartede sagstyper generelt setkan give anledning til, har sammenhængmed det forhold, at såvel offentligheds-princippets almindelige udformning somfastlæggelsen af undtagelserne herfra inogen grad må erkendes særlig at tagesigte på den del af det offentliges virk-somhed, der består i at træffe generelleeller konkrete afgørelser. I visse tilfældekommer dette forhold ligefrem til udtryki selve lovteksten, således f. eks. i lovens

§ 4, hvorefter væsentlighedskriteriet somforudsætning for myndighedernes pligttil at notere mundtligt meddelte faktiskeoplysninger er sat i relation til en »sagsafgørelse«, og § 8, hvorefter kompeten-cen til at afgøre spørgsmål om udleve-ring af dokumenter efter loven tilkom-mer den myndighed, der i øvrigt skal»afgøre« sagen.

Det er imidlertid ikke realistisk atfastlægge offentlighedsordningen såle-des, at der stilles krav til myndigheder-nes sagsbehandlingsform uden hensynta-gen til de forskelle i denne henseende,der gør sig gældende mellem de forskel-lige, meget uensartede sagsområder.Herom skal udvalget blot mere alminde-ligt pege på følgende forhold:

Det er utvivlsomt karakteristisk forsagsbehandlingsformen i afgørelsessager,at skriftlighed anvendes i meget betyde-lig udstrækning, samt at der i øvrigt gæl-der mere eller mindre ensartede kutymermed hensyn til dokumenters udfærdigel-se, journalisering, opbevaring osv. I sa-ger om udøvelse af faktisk forvaltnings-virksomhed er traditionen for at anven-de mere uformelle sagsbehandlingsruti-ner, herunder ikke mindst mundtlighed,derimod i almindelighed langt mere ind-groet. En lovgivning om offentlighed iforvaltningen må - ligesom anden gene-rel forvaltningsprocessuel lovgivning -forventes at give anledning til vanskeligheder af både principiel og praktisk art,såfremt der ikke ved udformningen aflovens regler tages hensyn hertil i til-strækkelig grad.

I relation til den gældende offentlig-hedslov synes navnlig den ubetingedenotat- og ekstraheringspligt efter lovens§ 4 at forekomme betænkelig. Detteskyldes, dels at det skriftlighedskrav, be-stemmelsen indebærer, må anses foruhensigtsmæssigt eller ligefrem skadeligtved udøvelsen af visse former for faktiskforvaltningsvirksomhed, f. eks. klientvej-ledning eller anden form for rådgivning,dels at bestemmelsen i den gældende af-fattelse, overhovedet er vanskelig atpraktisere ved udøvelsen af faktisk for-valtningsvirksomhed, fordi navnlig no-tatpligten som nævnt er afgrænset pagrundlag af et kriterium («væsentlig be-tydning for en sags afgørelse«), der erlidet vejledende for sådanne tilfælde.

109

Dernæst har antagelig også undtagel-sesadgangen til beskyttelse af myndighe-dernes interne beslutningsproces virketmindre tilfredsstillende på dette område,dels fordi det i et ikke ubetydeligt om-fang - ikke mindst inden for behand-lingssektoren - er påkrævet som led isagsbehandlingen at afgive interne ar-bejdsdokumenter, der ofte vil være deteneste eller dog væsentligste skriftligemateriale i sagen, til udenforstående,dels fordi myndighedsbegrebet i betyd-ningen »samme myndighed« (jfr. lovens§ 5, nr. 4) har et mindre sikkert anven-delsesområde i forhold til institutioneruden afgørelseskompetence. I et vist om-fang kan det også ved udøvelsen af fak-tisk forvaltningsvirksomhed være van-skeligt at afgøre, om dokumenter hørertil en bestemt sag, jfr. herved lovens § 1,stk. 2. Herudover kan naturligvis ogsåanvendelsen af de mere skønsmæssigtaffattede undtagelseskriterier i lovens §§2 og 10 volde problemer i forbindelsemed udøvelsen af faktisk forvaltnings-virksomhed, men dette forhold gør sig isamme omfang gældende i afgørelsessa-gerne. Det bør dog nok i denne henseen-de tages i betragtning, at sager af densidstnævnte karakter i større udstræk-ning behandles af sagsbehandlere medjuridisk eller anden tilsvarende admini-strativ uddannelse, der har et mere gene-relt erfaringsgrundlag at bygge på vedløsningen af de problemer, lovens an-vendelse i praksis kan give anledning til.

De påpegede forhold er dog efter ud-valgets opfattelse alt taget i betragtningikke af en sådan karakter, at de med ri-melighed kan begrunde et forslag omgenerelt at undtage sager om udøvelse affaktisk forvaltningsvirksomhed i dennævnte vide forstand fra lovens anven-delsesområde.

Udvalget finder det for det første væ-sentligt at understrege, at de synspunk-ter, der ligger til grund for indførelsenaf offentlighedsprincippet her i landet,principielt taler med samme styrke for atlade reglerne gælde for sager om udøvel-se af faktisk forvaltningsvirksomhed somfor sager, der alene vedrører det offentli-ges myndighedsudøvelse i form af udste-delse af generelle eller konkrete retsak-ter. Dette forhold ses da heller ikke athave været draget i tvivl i forbindelse

110

med gennemførelsen af offentlighedslo-ven. Hertil kommer for det andet, at enpræcis afgrænsning mellem myndigheds-udøvelse og faktisk forvaltningsvirksom-hed vil være vanskelig at foretage, hvil-ket bekræftes af erfaringer fra de lande,der har indført en generel forvaltnings-lovgivning alene gældende for udstedel-se af konkrete retsakter.

Afgørende er dog efter udvalgets op-fattelse, at de problemer, offentligheds-loven har bevirket for sager, der ikke gårud på at træffe afgørelse, i væsentliggrad kan løses gennem en mere hensigts-mæssig udformning af lovens enkelteregler. Af betydning i den foreliggendesammenhæng er som ovenfor nævntnavnlig bestemmelserne om myndighe-dernes notat- og ekstraheringspligt medhensyn til mundtligt meddelte oplysnin-ger samt undtagelsesadgangen til beskyt-telse af den interne beslutningsproces. Iførstnævnte henseende foreslår udvalgetsåledes indført en adgang for vedkom-mende minister til helt at undtage fak-tisk forvaltningsvirksomhed fra reglerneom notat- og ekstraheringspligt., jfr. ud-valgets lovudkast § 8, stk. 2, smh. med §9, stk. 2, og § 10, stk. 2, og nedenfor ka-pitel VII, side 165 ff. Endvidere indebæ-rer bestemmelsen i lovudkastets § 9, derskal afløse den gældende lovs § 5, nr.3-5, at det i højere grad end hidtil vilvære muligt at beskytte den uformelleudveksling af interne arbejdsdokumentermellem forskellige myndigheder, hvilketmå anses for væsentligt netop for enrække af de sagsområder, der består iudøvelse af faktisk forvaltningsvirksom-hed.

På baggrund af det anførte er detsammenfattende udvalgets opfattelse, atlovens almindelige anvendelsesområdeikke generelt bør indskrænkes i forholdtil den del af det offentliges virksomhed,der ikke har karakter af myndighedsud-øvelse. Udvalget har derimod for enkeltesagsområder ment at burde overveje me-re indgående, om adgangen til aktindsigtgiver anledning til sådanne særlige van-skeligheder, at det under alle omstæn-digheder må anses for mest hensigts-mæssigt ikke at lade dem være omfattetaf loven.

b. De sagsområder, som det i særliggrad kan forekomme problematisk atundergive offentlighedslovens almindeli-ge regler, må navnlig antages at være 1°sager om patient- og anden klientbe-handling, 2° sager om offentlig register-virksomhed og 3° sager om det offentli-ges forretningsvirksomhed.7°. Sager om patient- og anden klientbe-handling.Spørgsmålet om offentlighedslovensrækkevidde i forhold til sager af dennekarakter har hidtil i overvejende gradværet koncentreret omkring specielt denlægelige behandling på offentlige syge-huse, og det er også alene i disse tilfæl-de, højesteretsdommen af 17. juni 1975direkte har anset loven for uanvendelig.

Efter udvalgets opfattelse er der dogingen grund til på forhånd at gå ud fra,at problemerne i forbindelse med offent-lighedsprincippets anvendelse på detteområde er særegne for sager om lægeligpatientbehandling i forhold til andreformer for patient- eller klientbehand-ling på offentlige institutioner. Udvalgethar derfor ment, at spørgsmålet om of-fentlighedslovens rækkevidde i dennehenseende bør overvejes generelt for sa-ger af den nævnte karakter.

Indledningsvis bemærkes, at den vedhøjesteretsdommen fastlagte indskræn-kende fortolkning af lovens sagsbegreb isamme omfang begrænser den alminde-lige adgang til aktindsigt efter lovenskapitel 1 som adgangen til partsoffent-lighed efter de særlige regler i lovens ka-pitel 2. Det er dog hævet over enhvertvivl, at offentlighedslovens anvendelse ipraksis kun har rejst problemer i tilfæl-de, hvor en patient eller klient selv (ellereventuelt dennes nære pårørende) harbegæret aktindsigt som parter i behand-lingssagen, idet begæringer herom fraudenforstående - i det omfang, de over-hovedet er forekommet - i reglen altidhar kunnet afslås med hjemmel i dengældende lovs § 2, stk. 1, nr. 1.

Udvalget har som anført ovenfor side4 f, jfr. herved også nedenfor i kapitelXIII, fundet det rettest ikke at udtale sigom spørgsmål vedrørende partsoffentlig-hedsreglernes udformning i det omfang,de afspejler problemstillinger af generelkarakter, som der også må tages stilling

til i forhold til andre sagsbehandlings-regler ved gennemførelsen af en egentligforvaltningslov. Dette er klart tilfældet,for så vidt angår spørgsmålet om, i hvil-ket omfang partsoffentlighedsreglernebør gælde for sager om udøvelse af fak-tisk forvaltningsvirksomhed.

Udvalget skal dog i den foreliggendeforbindelse desuagtet fremhæve, at ar-bejdsgruppen om sygehusjournaler m. v.ikke har anset det for påkrævet at beva-re den ved højesteretsdommen fastlagtegenerelle undtagelse for sager om pati-entbehandling på offentlige sygehuse.Som arbejdsgruppen har påpeget, er deri alt væsentligt kun reelle betænkelighe-der forbundet med adgangen til partsof-fentlighed i forhold til sygehusjournaler-ne. Dette skyldes, at journalerne normaltvil indeholde langt flere oplysninger omde forskellige faser i behandlingsforløbetend andre lægelige dokumenter, og atdet - bl. a. af hensyn til tillidsforholdetmellem læge og patient - kan være van-skeligt at nægte patienten kendskab tiljournalindholdet alene med en konkretbegrundelse efter en bestemmelse sva-rende til den gældende lovs § 10, stk. 1.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil detderfor være forsvarligt at lade patientbe-handlingssagerne som sådanne være un-dergivet partsoffentlighed, såfremt dertilvejebringes hjemmel for, at sygehus-journaler kan undtages som interne ar-bejdsdokumenter uanset afgivelse til an-dre sygehuse som led i patientbehandlin-gen, samt for at notat- og ekstraherings-pligten i forhold til faktiske oplysningerhelt eller delvis kan ophæves på detteområde. De problemer, adgangen tilpartsoffentlighed måtte indebære for sa-ger om andre former for patient- ellerklientbehandling, må efter udvalgets op-fattelse i givet fald antages i det væsent-lige ligeledes at kunne løses efter tilsva-rende retningslinier.

Set i forhold til den almindelige offent-lighedsordning må det erkendes at væreuden større principiel eller praktisk be-tydning, om sager vedrorende patient-eller anden klientbehandling genereltundtages fra offentlighed eller ej, idetadgangen til at få oplysninger i sådannesager under alle omstændigheder vilkunne afskæres med hjemmel i lovens §

111

2, stk. 1, nr. 1, i det omfang, de berørerenkeltpersoners forhold.

Udvalget finder dog alt taget i betragt-ning ikke tilstrækkeligt grundlag for atudskille denne sagstype fra en lov, deralene regulerer offentlighedens adgangtil at få oplysninger. Udvalget har her-ved først og fremmest lagt vægt på, atder ikke er noget større praktisk behovfor en sådan udskillelse, idet begæringerom aktindsigt fra andre end patienter ogderes nære pårørende er yderst sjældne,ligesom anvendelsen af lovens undtagel-sesbestemmelser ikke i sådanne tilfældevil give anledning til problemer. Ennærmere afgrænsning af en eventuelundtagelsesbestemmelse for sager afdenne karakter ville derimod være for-bundet med ikke ubetydelige vanskelig-heder, fordi det er kompliceret merepræcist at fastlægge rækkevidden af be-grebet »patient- eller klientbehandling«,dels i forhold til andre sagstyper, dels iforhold til spørgsmål af mere generelkarakter i forbindelse med behandlingenpå offentlige institutioner, hvor undta-gelsesbehovet ikke med rimelighed kangøres gældende, f. eks. med hensyn tilmaterielanskaffelser, forplejning, opta-gelseskriterier osv. Det må i denne for-bindelse også tages i betragtning, at derom fornødent vil kunne træffes bestem-melse om, at nærmere angivne behand-lingssager generelt skal være undtagetfra adgangen til aktindsigt med hjemmeli en til offentlighedslovens § 2, stk. 4,svarende bestemmelse, som udvalget for-udsætter opretholdt.

Sammenfattende finder udvalget her-efter ikke, at sager om patient- eller an-den klientbehandling generelt bør undta-ges fra offentlighedsordningen ved enudtrykkelig bestemmelse herom i selveloven.

2°. Sager om offentlig registervirksomhed.Når der kan være anledning til overho-vedet at overveje, hvorvidt sager om fø-relsen af offentlige registre bør være om-fattet af loven om offentlighed i forvalt-ningen, hænger det først og fremmestsammen med, at denne lov alene tilsigterat regulere adgangen til dokument-offentlighed, hvorimod registervirksom-hed i stadig stigende omfang udøves un-der anvendelse af tekniske hjælpemidler,

112

som kun vanskeligt kan sidestilles meddet sædvanlige dokumentbegreb, og somgør det naturligt at overveje fastsættelsenaf særlige regler om registeraccessen.Det må imidlertid ligeledes tages i be-tragtning, at der uanset det tekniske ni-veau for et registers førelse ofte vil værefastsat særregler om adgangen til de ind-samlede oplysninger, der fortrænger of-fentlighedslovens almindelige regler. Lo-vens rækkevidde på dette område kanderfor hævdes at være af en mere tilfæl-dig og fragmentarisk karakter. Hertilkommer for det tredje, at den generellesammenstilling af data i de større offent-lige registre kun vanskeligt lader sig til-passe offentlighedslovens forudsætningom, at de oplysninger, der kan forlangesudleveret, kan sættes i relation til be-stemte sager, jfr. herved lovens § 1, stk.2.

Det er efter udvalgets opfattelse underalle omstændigheder givet, at offentlig-hedsloven kun vil kunne få en mere se-kundær betydning i denne henseendesom følge af de særregler, der er og fort-sat vil være gældende for adgangen til atfå oplysninger fra offentlige registre, ogsom efter den i offentlighedslovens § 13,stk. 4, indeholdte regelkrydsningsregelfortrænger de almindelige regler omaktindsigt i denne lov. Det bemærkesherved, at det efter udvalgets opfattelseikke ville være hensigtsmæssigt og næp-pe heller gennemførligt at foreslå dennebestemmelse ophævet eller principieltændret, jfr. herved nedenfor pkt. 6 c.Efter at der nu er gennemført en almin-delig lov om offentlige myndighedersregistre jfr. lov nr. 294 af 8. juni 1978,vil offentlighedslovens rækkevidde pådette område yderligere blive principieltbegrænset.

Efter udvalgets opfattelse må det der-næst erkendes, at den umiddelbare accestil EDB-lagrede oplysninger i sig selv erforbundet med sådanne problemer afovervejende teknisk karakter, at en sær-skilt regulering heraf må foretrækkes.Denne kan på baggrund af den nu gen-nemførte lov om offentlige myndighe-ders registre samt det forhold, at elektro-nisk opbevarede oplysninger som nævntikke uden videre kan sidestilles medsædvanlige dokumenter, bedst foretagesved særskilt lovgivning. Der henvises

herom nærmere til det nedenfor i kapitelVII side 158 ff anførte. Udvalget fore-slår derfor udtrykkeligt fastsat i loven, atdenne ikke gælder for indførelser i regi-stre eller andre systematiserede forteg-nelser, hvor der gøres brug af elektro-nisk databehandling, dog bortset frajournaler, registre og andre fortegnelservedrørende en sags dokumenter, jfr. idet hele lovudkastets § 5, stk. 2.

Uanset det anførte finder udvalgetdog ikke, at ethvert register, der føres afeller for offentlige myndigheder, børundtages fra lovens anvendelsesområde.

Udvalget har herved for det første lagtvægt på, at det registerbegreb, der er lagttil grund for udformningen af den nugennemførte lovgivning om private, hen-holdsvis offentlige myndigheders registre- enhver systematiseret opbevaring af(person)oplysninger - er af et sådantindhold, at en undtagelse af offentligemyndigheders registre eller registervirk-somhed uden nogen nærmere begræns-ning i realiteten ville indebære en endogmeget væsentlig og i hvert fald vanske-ligt overskuelig begrænsning af anven-delsesområdet for loven om offentlighedi forvaltningen.

Det er imidlertid næppe muligt at ud-forme et snævrere registerbegreb, der påen lovteknisk tilfredsstillende måde villeudskille de typer af manuelt betjente re-gistre, for hvis vedkommende rækkevid-den af offentlighedsloven kan give an-ledning til tvivl. Det er da netop ogsåvanskelighederne ved at foretage en så-dan afgrænsning af registerbegrebet, derer baggrunden for, at loven om offentli-ge myndigheders registre umiddelbartkun omfatter registre, hvor der gøresbrug af elektronisk databehandling, jfr.herved betænkning om offentlige regi-stre (Nr. 767/1976) side 152 ff. og side156 ff. samt justitsministerens indlægunder 1. behandlingen af registerlovfor-slaget, jfr. F.T. 1976/77 2. samling, for-handlingerne sp. 3529.

Hertil kommer imidlertid yderligere,at en begrænsning af offentlighedslovensalmindelige rækkevidde i denne hense-ende også reelt må give anledning til be-tænkeligheder. Herom skal udvalgetnærmere bemærke følgende:

Efter gennemførelsen af loven om of-fentlige myndigheders registre gælder

der for EDB-registre indeholdende per-sonoplysninger og for de manuelt be-tjente registre af tilsvarende karakter,der administrativt inddrages under lo-ven, almindelige regler om registreredepersoners adgang til at få oplysningerom sig selv, jfr. herved lovens kapitel 4(§§ 13-15). Det må anses for principieltuheldigt, såfremt der herved etableres ensærstilling for disse registre i forhold tilmanuelle registre i almindelighed, idetbehovet for regler om egen-acces er uaf-hængigt af den teknik, der anvendes vedregisterets førelse. At loven om offentli-ge myndigheders registre er begrænsetpå den anførte måde, er da som nævntogså udelukkende begrundet i lovtekni-ske hensyn - navnlig vanskelighederneved mere præcist at angive indholdet afet generelt registerbegreb.

En tilfredsstillende løsning på proble-met om egen-acces synes lettest at kunnetilvejebringes ved at lade offentligheds-lovens regler gælde for de manuelt be-tjente registre, der ikke omfattes af regi-sterloven, eller for hvilke, der ikke i øv-rigt måtte være fastsat særregler omegen-acces. Herved sikres det, at et regi-ster under alle omstændigheder vil væreundergivet regler, der hjemler den regi-strerede adgang til at få oplyst indholdetaf registreringerne vedrørende ham. Detbemærkes i denne forbindelse, at udval-get foreslår indsat en generel bestemmel-se i offentlighedsloven, hvorefter den,hvis personlige forhold er omtalt i et do-kument, der er indsendt til eller oprettetaf en offentlig myndighed, kan forlangeat blive gjort bekendt med oplysninger-ne vedrørende den pågældende i sammeomfang som en sags parter, jfr. bestem-melsen i § 11, stk. 4. i udvalgets lovud-kast og om baggrunden herfor nedenfori kapitel X side 277 ff. Når denne regelforeslås indsat i selve offentlighedslovenog ikke i forbindelse med partsoffentlig-hedsreglerne i en kommende forvalt-ningslov, er det netop for at understrege,at den pågældende - ligesom det er til-fældet efter registerloven - kun kannægtes adgang til egen-acces af hensyntil afgørende offentlige eller private in-teresser og, uden at det er nogen betin-gelse for egen acces, at han i sædvanligforstand kan betegnes som part i en sag.Bestemmelsen vil i övrigt ligeledes gore

113

det klart, at en begæring om egen-acces ihvert fald med hensyn til bestemte do-kumenter, herunder bestemte registre,utvivlsomt i sig selv indeholder den for-nødne sagsidentifikation efter den gæl-dende lovs § 1, stk. 2 (udkastets § 4, stk.2). At mange registre principielt vil havekarakter af interne arbejdsdokumenterog derfor være omfattet af undtagelses-bestemmelsen herom, er i denne hense-ende ikke i sig selv af betydning, idetfaktiske oplysninger typisk vil være un-dergivet ekstraheringspligten efter lovens§ 4 (udkastets § 9, stk. 2).

Sammenfattende er det herefter udval-gets opfattelse, at alene offentlige myn-digheders EDB-registre bør foreslås und-taget fra lovens anvendelsesområde veden udtrykkelig bestemmelse herom. Det-te er begrundet i de særlige vanskelighe-der, som en umiddelbar registeraccesefter offentlighedslovens regler i dissetilfælde vil give anledning til.

3°. Det offentliges forretningsvirksomhed.Det er efter udvalgets opfattelse utvivl-somt, at det af hensyn til det offentligesmuligheder for på lige fod med privatevirksomheder at kunne drive forret-ningsvirksomhed er nødvendigt at be-grænse adgangen til aktindsigt. Efterden gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 3, kanoplysningspligten således begrænses afvæsentlige hensyn til bl. a. udførelsen afdet offentliges forretningsvirksomhedefter et konkret skøn i det enkelte tilfæl-de. Med hjemmel i lovens § 2, stk. 4,kan der endvidere træffes bestemmelseom, at dokumenter herom generelt ikkeskal være undergivet adgangen til akt-indsigt, eller eventuelt således, at detforretningsdrivende organ i sig selv heltundtages fra aktindsigt, jfr. herved ne-denfor kapitel X side 266f og side 278f.Som anført i afsnittet om gældende rethar finansministeren i henhold til dennebestemmelse ved bekendtgørelse nr. 159af 25. marts 1974 generelt undtaget do-kumenter i sager om statslige myndighe-ders indkøbsaftaler. Finansministeriethar i besvarelsen af udvalgets hørings-skrivelse henstillet til udvalgets overvej-else, om den i bekendtgørelsen inde-holdte bestemmelse bør optages i selvelovteksten.

114

Udvalget finder det utvivlsomt, at ad-gangen til såvel efter et konkret skøn idet enkelte tilfælde som generelt for be-stemte dokumenttyper, herunder samtli-ge dokumenter i bestemte sagstyper, atbegrænse offentlighedsprincippet af hen-syn til offentlige myndigheders forret-ningsmæssige dispositioner bør oprethol-des i samme omfang som efter gældenderet, jfr. i øvrigt herved nedenfor kapitelX side 284f.

Det kan imidlertid overvejes, om mani forbindelse med offentlighedslovensrevision bør gå det skridt videre at ind-sætte en generel undtagelsesbestemmelseherom i selve loven. Dette kunne i lov-teknisk henseende ske generelt ved entenat undtage forretningsdrivende organerfra lovens organisatoriske anvendelses-område eller ved at bestemme, at lovenikke gælder for sager om udøvelse afforretningsvirksomhed, eller eventueltved en kombination af begge kriterier.

Udvalget har ovenfor i kapitel IV (si-de 94) indtaget det standpunkt, at derikke er tilstrækkelig begrundelse for påforhånd helt eller delvist at undtage for-retningsdrivende organer fra offentlig-hedslovens almindelige regler. Udvalgethar herved henvist til, at begrænsninger iadgangen til aktindsigt i denne henseen-de bør udformes i relation til den forret-ningsmæssige virksomhed som sådan,jfr. for gældende rets vedkommende be-stemmelsen i offentlighedslovens § 2,stk. 2, nr. 3, eventuelt suppleret af be-kendtgørelser i henhold til den til lovens§ 2, stk. 4, svarende bestemmelse (udka-stets § 3, stk. 1).

Efter udvalgets opfattelse må disse be-stemmelser antages i fornødent omfangat kunne varetage undtagelsesbehovetfor forretningsvirksomhed, der drives afoffentlige organer, og udvalget finderderfor ikke grundlag for generelt at fore-slå sager herom undtaget fra offentlig-hed. Noget ønske om en sådan undta-gelsesbestemmelse er da heller ikke i øv-rigt fremkommet i forbindelse med deudtalelser, udvalget har modtaget fra mi-nisterierne og styrelserne om bl. a. beho-vet for ændringer i offentlighedsloven.

Hertil kommer i øvrigt yderligere, atdet efter udvalgets opfattelse næppe fordansk rets vedkommende ville være hen-sigtsmæssigt at udforme en undtagelses-

bestemmelse blot for »forretningsvirk-somhed« som sådan eller på grundlag aflignende vage udtryk, der uden for klaretypetilfælde ikke har noget sikkert an-vendelsesområde og derfor må forekom-me mindre velegnede som absolutte af-grænsningskriterier. Bestemmelsen afdenne beskaffenhed i den norske offent-lighedslov synes da også at bygge på enerkendelse heraf, for så vidt som det erblevet anset for nødvendigt udtrykkeligti loven at bemyndige regeringen til atafgøre tvivlsspørgsmål om rækkeviddenaf udtrykket »forretningsvirksomhed«.Det kan formentlig heller ikke udeluk-kes, at der på grundlag af en sådan ge-nerel undtagelsesadgang vil blive gjortindskrænkning i offentlighedsprincippeti videre omfang, end hensynet til forret-ningsmæssige dispositioner strengt tagetnødvendiggør.

Udvalget finder det på denne bag-grund mest hensigtsmæssigt, at der gen-nem anvendelse af bestemmelsen i ud-valgets lovudkast § 3, stk. 1, der svarertil den gældende lovs § 2, stk. 4, tilveje-bringes et mere fyldigt erfaringsgrundlagfor med tiden eventuelt at kunne udfor-me en generel undtagelsesbestemmelsefor forretningsvirksomhed. Udvalget harderfor heller ikke fundet anledning til atforeslå den nævnte bekendtgørelse omindkøbsaftaler indarbejdet i selve loven.

5. Sager om lovgivning.Som nærmere beskrevet i afsnittet omgældende ret (B pkt. 8) indeholder dengældende lovs § 6, stk. 2, en tidsbegræn-set undtagelse for sager om lovgivning,for hvilke begæringer om aktindsigtførst skal imødekommes, når lovforslager fremsat for folketinget.

Bestemmelsens formål er navnlig atgive centraladministrationen mulighedfor at forberede lovgivningsinitiativer isamarbejde med udenforstående orga-ner, herunder ikke mindst selvstændigekommissioner og udvalg, uden at skullearbejde under presset af, at også over-vejelser af mere foreløbig karakter un-dergives offentlighed. Bestemmelsen harkarakter af et supplement til den abso-lutte undtagelsesadgang for brevvekslingmellem ministerier om lovgivning efteroffentlighedslovens § 5, nr. 2 (jfr. omdenne bestemmelse nedenfor kapitel IX,

afsnit B, side 230) og må derfor ses somet led i den samlede beskyttelse for denpolitiske beslutningsproces.

Udvalget finder det utvivlsomt, at dehensyn, der ligger til grund for bestem-melsen i den gældende lovs § 6, stk. 2,gør det nødvendigt, at en tilsvarendeundtagelsesadgang bevares i forbindelsemed lovrevisionen. Det bør dog efterudvalgets opfattelse klarere fremgå afbestemmelsens ordlyd, at der kun er ad-gang til at blive gjort bekendt med do-kumenter i sager om lovgivning i detomfang, lovforslag bliver fremsat forfolketinget.

Der henvises i øvrigt til udvalgetslovudkast § 2, stk. 2, med bemærkningerovenfor side 39.

6. Andre tilfælde.a. Sagsområder, der er undtaget efter lo-vens § 2, stk. 4.

Denne bestemmelse har - bortset fraden under pkt. 4.b.3° nævnte bekendtgø-relse om indkøbsaftaler - kun væretbragt i anvendelse i et enkelt tilfælde,nemlig i relation til dokumenter i sagerom varsling i forbindelse med afske-digelser af større omfang i henhold tilreglerne i lov nr. 38 af 26. januar 1977(indberetning til arbejdsformidlingen)samt i et vist omfang dokumenter somled i arbejdsmarkedsundersøgelser, jfr.nærmere bekendtgørelse nr. 73 af 4.marts 1977 (betænkningens bilag 4).

Udvalget har ikke fundet, at det afdenne bekendtgørelse omfattede sagsom-råde er af en sådan generel karakter, atdet efter de principper, der ligger tilgrund for offentlighedslovens udform-ning, vil være hensigtsmæssigt at undta-ge det fra adgangen til aktindsigt ved enudtrykkelig bestemmelse herom i selveloven. Den nævnte bekendtgørelse - ligeså vel som bekendtgørelsen om indkøbs-aftaler - forudsættes i øvrigt ikke umid-delbart at blive berørt af offentlighedslo-vens revision, jfr. i øvrigt herved kapitelX, side 278f.

De sagsområder, som enkelte ministe-rier, som nævnt i høringssvarene, harrejst spørgsmål om at undtage ved be-kendtgørelse efter § 2, stk. 4 (jfr. ovenfori afsnittet om gældende ret side 97f), erefter udvalgets opfattelse heller ikke afen sådan karakter, at de generelt bør

115

undtages i forbindelse med lovrevisio-nen. Udvalget har ikke ment at burdetage stilling til, hvorvidt der måtte væreanledning til helt eller delvis, at søgesagsområderne undtaget fra aktindsigtved bekendtgørelser udstedt i medfør afoffentlighedslovens § 2, stk. 4.

b. Sagsområder, der er undtaget som føl-ge af særlige tavshedspligsforskifter.Udvalget foreslår som nærmere uddybeti kapitel XI bestemmelsen i den gælden-de lovs § 7 ophævet, hvilket indebærer,at tavshedspligtsforskrifter aldrig i sigselv bliver af betydning for omfanget afadgangen til aktindsigt efter loven omoffentlighed i forvaltningen.

De problemer, som ophævelsen af be-stemmelsen eventuelt måtte give anled-ning til for enkelte sagsområder, og somikke lader sig løse tilfredsstillende gen-nem den konkrete anvendelse af destandardprægede undtagelsesklausuler,kan og bør efter udvalgets opfattelse af-hjælpes ved udstedelse af bekendtgørel-ser med hjemmel i lovudkastets § 3. Derhenvises herom nærmere til det nedenfori kapitel X og XI anførte.

c. Sagsområder, der er undtaget som føl-ge af bestemmelsen i lovens § 13, stk. 4,om forholdet til andre love.Udvalget skal understrege, at bestemmel-sen i offentlighedslovens § 13, stk. 4, ik-ke har karakter af nogen egentlig undta-

gelsesadgang, men alene tjener til at løsede regelkrydsningsproblemer, som kanopstå i forhold til bestemmelser om akt-indsigt i andre love. Offentlighedslovens§ 13, stk. 4, indebærer, at lovens reglerkun bliver uanvendelige som følge afsærbestemmelser i ældre love, såfremtdet med disse har været tanken udtøm-mende at regulere adgangen til aktind-sigt for det pågældende retsområde.Hermed løses regelkrydsninsproblemet irealiteten på ensartet måde i forhold tilanden lovgivning uanset dennes ikraft-trædelsestidspunkt i forhold til offentlig-hedsloven.

Efter udvalgets opfattelse er der ingenanledning til at foreslå ændringer afretstilstanden på dette punkt.

d. Sager om færøske anliggender.Bestemmelsen i lovens § 14 indebærer,at loven ikke umiddelbart gælder for sa-ger om færøske anliggender overhove-det, men dog for så vidt angår sager, derer eller har været under behandling afrigsmyndigheder, kan sættes i kraft vedkgl. anordning.

De hensyn, der ligger til grund for be-stemmelsen, og som der nærmere er re-degjort for i afsnittet om gældende ret(ovenfor side 99 f)> g ø r det efter udval-gets opfattelse påkrævet at videreførebestemmelsen i forbindelse med offent-lighedslovens revision.

116

Kapitel VI:De almindelige betingelser for at kunne

udnytte offentlighedsprincippet.A. Gældende ret.1. Ved indførelsen af et almindeligt offentligheds-princip i forvaltningen er det nødvendigt at tagestilling til, hvilken personkreds der skal være be-rettiget til at udnytte ordningen, samt hvilke betin-gelser der i givet fald skal være opfyldt for, at enbegæring om aktindsigt skal tages i betragtning afmyndighederne.

Udformningen af offentlighedsprincippet i denævnte henseender er efter gældende ret fastlagt ibestemmelsen i offentlighedslovens § 1, der harfølgende ordlyd:

»§ 1. Enhver kan forlange at blive gjort be-kendt med dokumenter i sager, der er eller harværet under behandling i den offentlige for-valtning.Stk. 2. Begæringen skal angive den sag, hvisdokumenter den pågældende ønsker at blivegjort bekendt med.«

I dette kapitel vil rækkevidden af denne be-stemmelse i de nævnte henseender blive nærmerebeskrevet. Om bestemmelsens rækkevidde i øvrigthenvises navnlig til kapitlerne IV og V om hen-holdsvis offentlighedsprincippets organisatoriskeog saglige anvendelsesområde.

2. Efter ordlyden af bestemmelsen i offentligheds-lovens § 1, stk. 1, synes der ikke at gælde nogenbegrænsninger med hensyn til, hvilken person-kreds der kan udnytte offentlighedsordningen, idetadgangen til aktindsigt tilkommer »enhver«. Efterkommissionsudkastets § 1 skulle lovens bestemmel-ser alene gælde for danske statsborgere, jfr. hervedbetænkningen side 61. I det af regeringen i folke-tingsåret 1969-70 fremsatte lovforslag var dennepersonelle begrænsning imidlertid udeladt medfølgende begrundelse, jfr. F.T. 1969-70 tillæg A,sp. 585:

»En begrænsning af lovens anvendelsesom-råde enten til personer, der er danske statsbor-gere, eller til personer, der har bopæl her ilandet, vil give anledning til visse praktiskevanskeligheder, idet der opstår spørgsmål om,på hvilken måde den, der fremsætter begæringom dokumentoplysning, skal dokumentere, athan opfylder den nævnte betingelse. En be-grænsning af lovens anvendelsesområde som

den omhandlede vil endvidere næppe få størrepraktisk betydning, idet personer, der ikkekan påberåbe sig lovens bestemmelser, for-mentlig i almindelighed vil kunne få andre tilat fremsætte begæringen på deres vegne. Ju-stitsministeriet har derfor fundet det rigtigst atforeslå, at retten til at få oplysninger tilkom-mer enhver.«

Spørgsmålet ses ikke at have givet anledning tilovervejelser under folketingsbehandlingen af lov-forslaget.

At adgangen til aktindsigt efter loven tilkommer»enhver« er dog ikke ensbetydende med, at det erudelukket ud fra formålsbetragtninger at indfortol-ke visse begrænsninger i loven med hensyn til,hvem der kan udnytte offentlighedsordningen.

Man kan således navnlig rejse spørgsmål om,hvorvidt personer under en vis alder med retsvirk-ning kan fremsætte begæring om aktindsigt efterreglerne i lovens kapitel I. Dette spørgsmål synesdog ikke at have foreligget til afgørelse i praksis,men det har givet anledning til overvejelser i denjuridiske litteratur. I kommentaren side 34 antagesdet, at en begæring kan afvises, hvis den pågæl-dende ikke er fyldt 15 år, hvorimod Carl AageNørgaard, Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972)side 113 f., og Jørgen Mathiassen, Juridisk Grund-bog (3. udg. 1975) I side 243, ikke mener, at enbestemt mindstealder kan kræves, men at der måanlægges et skøn over den pågældendes moden-hed. Retstilstanden kan således ikke anses for af-klaret. Den, der har selvstændig partsstatus, kandog formentlig uanset alder kræve aktindsigt efterreglerne i lovens kapitel II, jfr. således kommen-taren, side 130.

Det følger af det anførte, at myndighederneikke i tilfælde, hvor der alene fremsættes begæringom aktindsigt efter reglerne i lovens kapitel 1, harnogen grund til at søge den begærendes identitetoplyst og derfor heller ikke er berettiget til at af-kræve den pågældende oplysninger herom. Dettegælder derimod ikke i de tilfælde, hvor den pågæl-dende begærer aktindsigt efter de særlige regler foren sags parter, idet myndighederne da efter om-stændighederne må kunne kræve dokumentationfor, at den pågældende enten selv er part i sagen,eller at han handler i henhold til fuldmagt fra enpart, jfr. herved vejledningens pkt. 14 og

117

kommentaren, side 37 og 130 f., hvor det anføres,at dokumentation for fuldmagtsforholdet dog ikkebor afkræves advokater og andre, der typisk op-træder som partsrepræsentanter.

3. Efter den nævnte bestemmelse i offentlighedslo-vens § 1 stilles der ingen formkrav til en begæringom aktindsigt. Dette indebærer, at begæringen kanfremsættes såvel skriftligt som mundtligt, jfr. såle-des vejledningen under pkt. 14. Folketingets om-budsmand har i den i F.O.B. 1972 side 114 omtaltesag givet udtryk for, at mundtlige begæringer omaktindsigt efter offentlighedsloven i almindelighedikke kan afslås under henvisning til begæringensform, men at henvisning til at indgive skriftligbegæring dog kan ske, såfremt der er et særligtbehov derfor, f. eks. for at få fornøden sikker præ-cisering af begæringens rækkevidde eller for at fået tilfredsstillende grundlag for en fornøden forud-gående forelæggelse af spørgsmålet for andre myn-digheder.

Efter loven kan der heller ikke stilles krav medhensyn til begrundelsen for begæringen om aktind-sigt. I kommissionsudkastets § 1 var det derimodbestemt, at en begæring kunne afslås, hvis det varåbenbart, at den pågældende ikke havde nogenrimelig interesse i, at den blev efterkommet, jfr.herved betænkningen side 61, hvor det anføres, atdenne bestemmelses formål var at udelukke »noto-riske kværulanter« fra at besvære .myndighedernemed at begære oplysninger om sager, i hvilke deter åbenbart, at de ikke har nogen rimelig interesse.Denne adgang til at meddele afslag blev imidlertidudeladt af regeringsforslaget under henvisning til,at den næppe ville have nogen større praktisk be-tydning og i övrigt syntes vanskelig at administre-re, jfr. F.T. 1969-70 tillæg A sp. 587. Uanset dettekan det dog formentlig efter omstændighederneikke anses for udelukket at afvise begæringer, derklart ikke tjener noget rimeligt formål - navnlighvor den pågældende gentagne gange har haftlejlighed til at gore sig bekendt med akterne ogalene fremsætter nye begæringer om aktindsigt ichikanost øjemed, jfr. herved kommentaren side 35.

Også i forhold til partsoffentlighedsreglerne erdet principielt uden betydning, i hvilket øjemedbegæringen om aktindsigt fremsættes, jfr. hervedkommentaren side 148, men øjemedet kan dog ef-ter omstændighederne tillægges betydning vedafgørelsen af. om dokumenter skal undtages medhjemmel i § 10. stk. 1, eller om parten bør afskæ-res fra adgangen til at få kopier af dokumenterneefter § 10, stk. 4.

4. a. Det anførte er dog ikke ensbetydende med, atloven overhovedet ikke stiller krav med hensyn tilen begæring. Et væsentligt krav med hensyn tilbegæringens indhold følger således af den ovenfornævnte bestemmelse i lovens § 1, stk. 2, hvorefteren begæring skal »angive den sag, hvis dokumen-ter den pågældende onsker at blive gjort bekendtmed«. Dette almindelige identifikationskrav er

118

endvidere kommet til udtryk i lovens § 3, hvorefteradgangen til at få oplysninger - med de i §§ 2 og 5nævnte undtagelser - omfatter alle dokumenter,der vedrører den pågældende sag (nr. 1), samt ind-førelser i journaler, registre og andre fortegnelser,men kun vedrørende den pågældende sagsdokumenter (nr. 2). Denne bestemmelses sidste ledindebærer således, at man ikke kan forlange at fåadgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds .journalmateriale med henblik på herigennem atfinde frem til sager, hvis dokumenter man kanhave interesse i at blive gjort bekendt med.

Disse to bestemmelser indebærer tilsammen envæsentlig principiel begrænsning af lovens almin-delige rækkevidde, for så vidt som de afskæreroffentligheden - herunder i praksis navnlig pressen- fra løbende at skaffe sig kendskab til, hvilkesager der er under behandling i den offentlige for-valtning, samt fra at foretage generelle arkivstudiertilbage i tiden med henblik på at skaffe oplyst,hvilke sager af en bestemt beskaffenhed eller i enbestemt periode der har været under behandling iforvaltningen.

b. Det nævnte element i udformningen af offent-lighedsprincippet har sin oprindelse i bestemmel-sen i § 3, stk. 1, i offentlighedskommissionenslovudkast, hvorefter adgangen til aktindsigt skulleomfatte dokumenter, »der vedrører den i begærin-gen nærmere angivne sag«, herunder »indførslervedrørende de pågældende sager i journaler, regi-stre og andre fortegnelser«.

I bemærkningerne til bestemmelsen er som be-grundelse herfor anført følgende:

»Ved bestemmelsen i § 3 fastslås det, atoffentlighedsprincippet - bortset fra de i § 4nævnte undtagelser - omfatter alle hos ved-kommende myndighed beroende dokumenter,og de praktisk vigtigste grupper af dokumen-ter, hvorom oplysning herefter kan begæres,opregnes. Men oplysning kan kun kræves omdokumenter, som vedrører »den i begæringenangivne sag«. Bestemmelsen vil modvirke, atnogen ved henvendelse til en forvaltningsmyn-dighed mere på det uvisse søger at opsporedokumenter, som muligvis kan være af inter-esse for ham. Men begæringen kan godt om-fatte flere nærmere angivne sager. Det anførtegælder også med hensyn til journaler, registreog andre fortegnelser, jfr. § 3 i slutningen.«(betænkningen side 64).

I sin gennemgang af hovedpunkterne i offent-lighedsreformen bemærker kommissionen efteromtale af den videregående svenske ordning end-videre følgende om spørgsmålet:

»I modsætning til den svenske ordning gårlovudkastet, § 3, jfr. § 1, ud på, at der alenegives adgang til at se dokumenterne i de i enbegæring nærmere angivne sager, og der havesikke en almindelig adgang til gennemsyn afjournaler, registre og andre fortegnelser, men

kun sådan adgang med hensyn til indførslervedrørende de sager, begæringen angår. Manfinder, at man ved eventuel gennemførelse afen så gennemgribende reform, som indførel-sen af offentlighed i forvaltningen indebærer,bør gå forsigtigt til værks, således at man ihvert fald ikke før man har gjort nærmereerfaringer om, hvorledes nyordningen vil vir-ke i praksis, bør skride til en så vidtgåendeordning som den svenske. Der opnås hervednavnlig også, at det bliver ufornødent at ind-føre den besværlige og bekostelige ordningmed føring af to sæt journaler for henholdsvishemmelige og ikke hemmelige sager, en ord-ning som i hvert fald ville gøre en lang tidsforudgående erfaring ønskelig eller nødven-dig.« (betænkningen side 49).

c. Affattelsen af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 1, stk. 2, er identisk med regeringsforslagetaf 8. oktober 1969, jfr. FT 1969-70 tillæg A sp. 577ff. I bemærkningerne til bestemmelsen er det an-ført, at begæringen herefter skal indeholde de op-lysninger, der efter indretningen af den pågælden-de forvaltningsmyndigheds journaler, registre m. v.er nødvendige for, at sagen kan individualiseres,jfr. FT 1969-70 tillæg A sp. 587.

Under folketingsudvalgets behandling af lovfor-slaget blev det indgående overvejet at udvide of-fentlighedsprincippet i retning af den svenske ord-ning, som medlemmer af udvalget havde lejlighedtil at gøre sig bekendt med under et studiebesøg iSverige. Udvalget fandt imidlertid, at man burdeblive stående ved den af regeringen foreslåedebestemmelse. Udvalgets betænkning indeholderfølgende bemærkninger om spørgsmålet (FT1969-70 tillæg B sp. 2055):

»Udvalget konstaterer, at bestemmelsen iforslagets § 1, stk. 2, indeholder en stærk be-grænsning i den principielle adgang til offent-lighed, der i øvrigt indføres ved forslaget. Derer imidlertid enighed i udvalget om, at eneventuel mere vidtgående offentlighed må af-vente de erfaringer, man vil gøre ved praktise-ringen af den nu foreslåede ordning. Besøget iSverige har givet udvalgets medlemmer indsigti, hvordan den fuldstændige offentlighed vir-ker i praksis. Udvalget mener dog, at bl. a. dedanske kommuner nu så kort tid efter kom-munalreformen vil have meget vanskeligt vedat klare en videregående offentlighedsord-ning.«

Det skal i denne forbindelse nævnes, at partsof-fentlighedsloven - i overensstemmelse med det afoffentlighedskommissionén udarbejdede lovudkast- ikke indeholdt en udtrykkelig bestemmelse sva-rende til offentlighedslovens § 1, stk. 2, og atspørgsmålet om at indsætte en sådan bestemmelsei denne lov ikke synes at have været genstand forovervejelser. Et krav om angivelse af den sag, hvisdokumenter der ønskes aktindsigt i, kunne dogforudsætningsvis siges at være indeholdt i lovens §

9

1 (»Ansøgere, klagere og andre parter i en sag, derbehandles i eller er afgjort af den offentlige for-valtning, kan forlange at blive gjort bekendt medsagens dokumenter«). I sagen L.A. 1972-54002-67udtalte justitsministeriet således:

»Selv om det ikke er udtrykkeligt fastsathverken i partsoffentlighedsloven eller i lovenaf 1866 om erklæringers meddelelse til ansø-gere og klagere, må det efter justitsministerietsopfattelse antages, at også begæringer omaktindsigt i henhold ti! reglerne i disse love påtilsvarende måde må indeholde en angivelseaf den sag, hvori der ønskes aktindsigt.«

Når henses til ordlyden og placeringen af be-stemmelsen i offentlighedslovens § 1, stk. 2, synesder ikke at kunne herske tvivl om, at bestemmel-sen også finder anvendelse i forhold til den, derbegærer aktindsigt efter reglerne om partsoffentlig-hed. Dette gav justitsministeriet da også klart ud-tryk for i den netop omtalte sag. Den nævnte be-stemmelse er derfor ikke udtryk for nogen reelændring af retstilstanden i forhold til de tidligerelove. En anden ting er derimod, at indholdet afidentifikationskravet ikke nødvendigvis er det sam-me i forhold til offentligheden og en sags parter,idet partens ansøgning om aktindsigt typisk i sigselv vil indeholde den nødvendige og tilstrækkeligesagsangivelse, ligesom myndighederne - såfremtdette ikke skulle være tilfældet - antagelig i så faldhar en videregående vejledningspligt, jfr. i øvrigtherom nedenfor under d.

d. Spørgsmålet om den nærmere rækkevidde afidentifikationskravet efter offentlighedslovens § 1,stk. 2, jfr. § 3, nr. 2, er berørt i justitsministerietsvejledning af 10. november 1970 i pkt. 13. Det erher anført, at de nævnte bestemmelser indebærer,at den, der ønsker aktindsigt, principielt må havekendskab til sagens eksistens før henvendelsen tilvedkommende myndighed. Der er således ikkepligt for forvaltningen til at imødekomme begærin-ger om at få lejlighed til at gennemse alle sager afen bestemt art eller alle sager, der er blevet jour-naliseret i en bestemt periode.

Om kravene til angivelse af sagen i det enkeltetilfælde udtaler vejledningen, at begæringen omaktindsigt må indeholde de oplysninger, der efterindretningen af den pågældende myndigheds jour-naler, registre m. v. er nødvendige for, at man kanfinde frem til sagen. Angivelse af sagens journal-nummer anses hverken for nødvendig eller ubetin-get tilstrækkelig.

Det hedder endelig, at det påhviler forvaltnings-myndighederne at vejlede publikum om, hvilkeoplysninger der er nødvendige til angivelse af sa-gen, og det fremhæves, at der i almindelighed ikkevil være noget til hinder for at bortse fra dissekrav, når omstændighederne i øvrigt taler derfor.

Kravet efter lovens § 1, stk. 2, om angivelse afen bestemt »sag« udelukker ikke, at den i så hen-seende fornødne identifikation kan ske gennem enbegæring om at blive gjort bekendt med et bestemt

119

dokument, jfr. herved den nedenfor nævnte udta-lelse fra justitsministeriet i sagen L.A. 1971-54003-40.

Justitsministeriet har i enkelte vejledende udta-lelser mere generelt udtalt sig om rækkevidden afkravet om sagsangivelse i lovens § 1, stk. 2, og omden vejledningspligt, som i forbindelse hermedpåhviler myndighederne. Følgende udtalelser afalmindelig interesse kan nævnes:

LA. 1971-54003-40: Antaget at et reklameservi-cebureau som følge af offentlighedslovens § 1, stk.2, ikke havde krav på at blive gjort bekendt medadressemateriale på danske vognmænd med kør-selstilladelse til udlandet, herunder på vognmændmed såkaldt særtilladelse, i den form, at bureauetskulle have adgang til at gennemgå dokumenternei de sager, hvori der inden for en bestemt periodevar meddelt sådanne tilladelser. Justitsministeriethenviste herved til det i vejledningens pkt. 13 an-førte. Det blev endvidere antaget, at bureauet hel-ler ikke kunne forlange at blive gjort bekendt medfortegnelser, der årligt blev udarbejdet af ministeri-et for offentlige arbejder, over de vognmænd, derhavde fået meddelt tilladelser af den nævnte art.Det hedder herom i justitsministeriets udtalelse:

»a. Den foreliggende begæring om aktind-sigt henviser ikke til disse lister, og bureaueter formentlig ikke bekendt med deres eksi-stens. 1 overensstemmelse med de udtalelserom myndighedernes vejledningspligt, der in-deholdes i justitsministeriets vejledning omlov om offentlighed i forvaltningen under pkt.4 og pkt. 13, stk. 4, bør begæringen imidlertidefter justitsministeriets opfattelse behandles,som om der udtrykkeligt var fremsat anmod-ning om at blive gjort bekendt med de nævntefortegnelser.

b. Efter offentlighedslovens opbygning ogordlyd synes det forudsat, at en begæring omaktindsigt må fremsættes i den form, at derønskes adgang til at blive gjort bekendt medde dokumenter, der vedrører en bestemt sag.Efter lovens § 1, stk. 2, skal begæringen såle-des angive den sag, hvis dokumenter den på-gældende ønsker at blive gjort bekendt med,og efter § 3, nr. 1, omfatter adgangen til akt-indsigt herefter alle dokumenter, der vedrørerden pågældende sag.

Den forudsætning, der har fundet udtryk idisse bestemmelser, må imidlertid ses på bag-grund af, at en myndigheds journaliseringssy-stem i almindelighed er således indrettet, atdet for at finde frem til et bestemt dokumentvil være nødvendigt at få opgivet, hvilken sagdokumentet vedrører. Efter justitsministerietsopfattelse er der derfor ikke i de nævnte be-stemmelser hjemmel til at afslå en begæringom at blive gjort bekendt med et bestemt do-kument alene under henvisning til, at den på-gældende ikke kan angive den sag, dokumen-

120

tet vedrører, hvis myndigheden uden denneoplysning kan finde frem til dokumentet.

Den foreliggende begæring om aktindsigtvil derfor kun kunne afslås, for så vidt de om-handlede fortegnelser efter deres karakter kananses for unddraget adgangen til aktindsigt.«

Efter de foreliggende oplysninger om anvendel-sen af fortegnelserne fandt justitsministeriet ikke,at de kunne nægtes udleveret med hjemmel i und-tagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3, ligesom andre afundtagelsesbestemmelserne i lovens § 5 samt i § 2ikke var anvendelige. Justitsministeriet fandt imid-lertid, at begæringen om aktindsigt i det hele kun-ne afslås under henvisning til offentlighedslovens §1, stk. 2, smh. med § 3 og anførte som begrundelseherfor:

»Som anført ovenfor må det imidlertid påden anden side antages at følge af bestemmel-sen i offentlighedslovens § 1, stk. 2, at en for-valtningsmyndighed ikke vil være forpligtet tilat imødekomme begæringer om at få lejlighedtil at gennemse f. eks. alle sager af en bestemtart eller alle sager, der er blevet journaliseret ien bestemt periode. En imødekommelse afden foreliggende begæring om aktindsigt vil irealiteten medføre, at efterfølgende begærin-ger om at blive gjort bekendt med hver enkeltaf de sager, der er opført på fortegnelserneover meddelte eksportkørselstilladelser, ikkevil kunne afslås under henvisning til offentlig-hedslovens § 1, stk. 2, og vil for så vidt inde-bære en omgåelse af denne bestemmelse.«

Udtalelsen er af principiel betydning i to hense-ender, dels fordi den fremhæver, at bestemmelsen ioffentlighedslovens § 1, stk. 2, ikke efter justitsmi-nisteriets opfattelse kan berettige et afslag på udle-vering af bestemte dokumenter under henvisningtil manglende angivelse af sagstilhørsforhold, hvismyndigheden dog på andet grundlag kan identifi-cere det eller de konkrete dokumenter, der ønskesudleveret, dels fordi den giver udtryk for, at be-stemmelsen efter justitsministeriets opfattelse om-vendt kan bruges som hjemmel for afslag, uansetat genstanden for begæringen om aktindsigt er letidentificerbar, hvis der reelt tilsigtes adgang til enubestemt flerhed af sager. Det sidste synspunktindebærer utvivlsomt, at begæringer om at få gene-relle udskrifter af et bestemt offentligt register kanafslås med hjemmel i den nævnte bestemmelse,sammenholdt med bestemmelsen i § 3, nr. 2, sml.herved også den nedenfor kapitel IX, side 180nævnte sag, der er refereret i Danske Kommuner1972-73 hæfte 26 side 18, hvor det blev antaget, atoffentlighedsloven ikke hjemler adgang til et al-mindeligt gennemsyn af kommunale beslutnings-protokoller, men kun vedrørende nærmere angivneindførelser.

Omgåelsessynspunktet er endvidere blevet frem-hævet af justitsministeriet i forbindelse med den iF.O.B. 1975 side 107 refererede sag, der vedrørtespørgsmålet om, hvorvidt ejeren af en ejendom

eller grundejerforeningen på hans vegne kan for-lange oplyst hos et huslejenævn, hvilke fremlejeaf-taler der er indgået vedrørende ejendommen, even-tuelt blot om der er indgået aftale om deludlejningaf bestemte lejemål. Justitsministeriet, der ikkehavde kendskab til, efter hvilket system verserendeog afsluttede sager var registreret i de enkelte hus-lejenævn, fandt ikke at kunne udtale sig om, hvor-vidt en begæring om at blive gjort bekendt meddokumenterne i samtlige sager om fremlejemålvedrørende en eller flere, eventuelt samtlige lejlig-heder i en bestemt ejendom, ville kunne afslåsefter bestemmelsen i offentlighedslovens § 1, stk. 2,men udtalte, at dette måtte bero på, om det på detangivne grundlag ville være muligt uden iværksæt-telse af mere omfattende undersøgelser at findefrem til de pågældende sager. Justitsministerietpegede endvidere på,

»at en begæring som den skitserede efter om-stændighederne synes at måtte kunne afslåssom en omgåelse af bestemmelsen i lovens §1, stk. 2«.

Ombudsmanden tog ikke nærmere stilling tildette spørgsmål, men udtalte af interesse i denforeliggende forbindelse alene mere almindeligt, atden omstændighed, at ejeren har en vis usikkerhedmed hensyn til, om (her udhævet) der foreligger ensag for huslejenævnet, ikke efter hans opfattelse ertilstrækkelig grund til at afvise henvendelsen efter§ 1, stk. 2.

Om specielt myndighedernes vejledningspligt iden foreliggende henseende over for personer medpartsstatus kan henvises til den ovenfor under pkt.c nævnte sag, L.A. 1972-54002-67, der vedrørte enbegæring fra en medarbejder ved et statsligt forsk-ningsinstitut om at blive gjort bekendt med »samt-lige instituttets dokumenter vedrørende hans ar-bejdsmæssige og personlige forhold ved instituttetsiden 1958«. I henvendelsen var det fremhævet, atanmodningen vedrørte genpart af de fra instituttetudgåede skrivelser, indførelser i journaler, registreog andre fortegnelser, samt notater om mundtligt,herunder telefonisk modtagne og afgivne oplysnin-ger, og det var tilføjet, at begæringen om aktind-sigt også omfattede dokumenter, hvori den pågæl-dendes navn eller arbejde var omtalt i sekundærsammenhæng. Uden at tage stilling til rækkevid-den af bestemmelsen i offentlighedslovens § 1, stk.2, i det konkrete tilfælde udtalte justitsministerietmere almindeligt:

»... at instituttet efter justitsministeriets opfat-telse må anses for forpligtet til, i det omfangdet er muligt på grundlag af de oplysninger,der indeholdes i den foreliggende begæringom aktindsigt, ved hjælp af journaler, registrem. v. at finde frem til sager eller dokumenter,der vedrører den pågældende medarbejdersarbejdsmæssige og personlige forhold ved in-stituttet. Skønnes det, at yderligere materialevil kunne fremdrages, dersom de foreliggendeoplysninger suppleres eller præciseres, bør

instituttet efter justitsministeriets opfattelsevejlede medarbejderne herom.«

Det synes herved forudsat, at myndighedernehar en ret vidtgårende forpligtelse med hensyn tilat bistå en part med hensyn til at opfylde identifi-kationskravet efter lovens § 1, stk. 2. Der er dognæppe hermed taget stilling til, om indholdet afidentifikationskravet reelt er anderledes for parterend for offentligheden.

Om identifikationskravet henvises i øvrigt tilkommentaren side 36 f. samt til Nørgaard,Sagsbehandling side 114.

e. Om rækkevidden af bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 3 henvises nærmere til det i kapitelVII anførte.

B. Fremmed ret.

1. Norge.a. Efter den norske offentlighedslovs § 2, stk. 1, erforvaltningens sagsdokumenter offentlige, for såvidt der ikke er gjort undtagelse ved eller i hen-hold til lov. Enhver kan hos vedkommende offent-lige organ få adgang til at gøre sig bekendt medindholdet af et offentligt sagsdokument i en be-stemt sag, jfr. § 2, stk. 2. Offentlighedsprincippethar således i alt væsentligt fået samme udformningsom efter den danske lov.

En til lovens § 2, stk. 2, svarende bestemmelsevar indeholdt i offentlighedsudvalgets lovudkast §10, der har følgende ordlyd:

»Enhver norsk borger som godtgjør å hasaklig interesse av det, kan hos vedkommendeforvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjentmed innholdet av offentlig dokument i en be-stemt sak som er under behandling eller eravgjort.«

Udvalget bemærkede til formuleringen »i enbestemt sak«, at den foreslåede ordning måtte an-tages at ville spare forvaltningen for adskilligt ar-bejde og henviste til den danske offentlighedskom-missions betænkning side 64 (jfr. ovenfor side118). Udvalget anførte dog, at formuleringen hersom i andre tilfælde ville indebære en vis bistands-og vejledningspligt. En specificeret angivelse afsagen ville efter udvalgets opfattelse ikke altid•kunne, kræves, men myndighederne fandtes dog påden anden side ikke pligtige at foretage omfatten-de undersøgelser i tilfælde af svævende og ube-stemte angivelser af sagen eller dokumentet, jfr. idet hele innstillingen side 94. Det fremgår af inn-stillingen a.st. sammenholdt med side 85, at udval-get har været enig med den danske offentligheds-kommission i, at indførelse af et almindeligt of-fentlighedsprincip under alle omstændigheder bur-de ske gradvis, sammenlign den danske kommissi-onsbetænkning 49.

Affattelsen af lovens § 2, stk. 2, bygger på ju-stisdepartementets forslag til lov om offentlighet iforvaltningen, jfr. ot.prp. nr. 70 (1968-69).

121

Departementet fandt ikke, at offentlighedsord-ningen burde være begrænset til norske statsborge-re, men tilsluttede sig udvalgets bemærkningervedrørende kravet om sagsangivelse, ot.prp. nr. 70side 34 og side 37-38.

Under lovforslagets behandling i stortinget ind-stillede justiskomitéen eenstemmigt, at kravet omangivelse af den sag, hvori aktindsigt begæres, blevopretholdt. Komitéen bemærkede herom følgende:

»Komitéen har drøftet hvorvidt man børholde på at det er i »en bestemt sak« at doku-mentinnsyn kan begjæres. Betydningen avdette vilkår er at den som vil se dokumentenemå angi den eller de saker han vil gjøre segkjent med. Han kan f. eks. ikke kreve å få sealle saker av en bestemt art, alle saker som erkommet inn i et bestemt tidsrom o. 1.

Komitéen finner proposisjonens forslag herrimelig. At begjæring om dokumentinnsyn børbegrenses til bestemte saker tillsies bl. a. avhensyn til administrasjonens arbeidsbyrde.Det er videre grunn til å peke på at hvis manfølger komitéens forslag om at journaler m. v.som allminnelig regel skal være tilgjengelig,jfr. nærmere nedenfor, vil den som spør ettersaken ha mulighet for via journalerne selv åfinne frem til saker han mener er av interesse.Dette skulle gjøre det lite betenkeligt med enregel som nevnt.« (Innst. O.XIV (1969-70) side10).

Det kan i denne forbindelse nævnes, at stortin-get i overensstemmelse med en flertalsindstilling ijustiskomitéen udelod et krav om saglig interessesom betingelse for at kunne udnytte offentligheds-loven. Flertallet anså det dog ikke af den grundfor udelukket, at myndighederne kan afvise chika-nøse begæringer om aktindsigt, jfr. hervedFrihagen, Offentlighetsloven med kommentarer (2.udg. 1974) side 91 ff.

Spørgsmålet om anvendelsen af bestemmelsen iden norske offentlighedslovs § 2, stk. 2, er nærme-re omtalt i justisdepartementets vejledning omloven af juni 1971, side 10-11. Det er her bl. a.understreget, at vanskeligheder med hensyn tilidentifikation af sager i vidt omfang må kunneforventes afhjulpet i og med, at spørgeren har al-mindelig adgang til journaler, registre m. v. (jfr.nedenfor pkt. b). Forvaltningsmyndighederne anta-ges dog herudover at være forpligtet til at yde envis bistand, sammenlign herved § 11 i den norskeforvaltningslov. Der kan i øvrigt henvises til ArvidFrihagen, a.st. Offentlighetsloven med kommenta-ter (2. udg. 1974) side 93 ff.

b. Den norske offentlighedslov indeholder ikkenogen bestemmelse svarende til den danske lovs §3, nr. 2, hvorefter aktindsigten kun omfatterindførelser i journaler, registre og andre fortegnel-ser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Begrebet »sagsdokumenter« defineres i lovensom »dokumenter som er utferdiget av et offentligtorgan og dokumenter som er kommet inn til eller

122

lagt frem for et slikt organ«, jfr. § 3, stk. 1. Et do-kument regnes som udfærdiget, når det er afsendteller, hvis dette ikke sker, når sagen er færdigbe-handlet af det offentlige organ, jfr. § 3, stk. 2, derer omtalt nedenfor i kapitel VII. I lighed med dendanske lov er interne arbejdsdokumenter undtagetfra offentlighed, jfr. lovens § 5, nr. 1, og nærmerenedenfor i kapitel IX.

Af forarbejderne til loven følger det imidlertidutvivlsomt, at adgangen til offentlighed også om-fatter journaler, registre o. 1., jfr. Arvid Frihagen,a.st. side 118 ff., Audvar Os i Lov og Rett 1970side 492, jfr. 1971 side 205 f., samt justisdeparte-mentets vejledning side 11-14. Herom bemærkesfølgende:

I offentlighedsudvalgets lovudkast § 7, nr. 1, var»journaler, registre og andre liknende fortegnel-ser« unddraget offentlighed. Udvalget fandt, atdisse aktstykker i mangel af sådan udtrykkeligbestemmelse måtte anses for offentlige dokumenterog derfor være undergivet aktindsigt. Efter udval-gets opfattelse ville dette føre til praktiske vanske-ligheder, og - i modsætning til hvad den danskekommission havde antaget - også selv om aktind-sigten alene blev begrænset til indførsler i jour-naler m. v. vedrørende den pågældende sag, jfr.innstillingen side 90.

I justisdepartementets lovforslag var undtagel-sesbestemmelsen opretholdt, jfr. forslagets § 5, nr.1. Departementet henviste i denne forbindelsenavnlig til sammenhængen med bestemmelsen ilovens § 2, stk. 2, jfr. ot. prp. nr. 70 side 37-38 ogovenfor pkt. a.

Begrænsningen med hensyn til »journaler, regi-stre og andre liknende fortegnelser« blev megetindgående overvejet i justiskomitéen, der eenstem-migt indstillede, at den udgik af loven. Komitéenbemærkede følgende om spørgsmålet (a.st. side110:

»Dersom journalene unntas fra offentlighetinnebærer dette - sammen med vilkåret om atdet er i bestemte saker dokumentinnsyn kankreves - at f. eks. pressen ikke kan føre noenløpende kontroll med forvaltningen. Sidenjournalen så å si er nøkkelen til forvaltningensarkiver og til de saker som stadig kommer inneller går ut, vil den være det vesentligearbeidsredskap for den som vil finne frem tilsaker forvaltningen steller med. Det synesprinsipielt lite tilfredsstillende å innføre etoffentlighetsprinsipp, uten samtidig å gi demsom har rettigheter etter dette, rimelige mulig-heter til å kunne benytte sin rett til å gjøre segkjent med forvaltningens saker. Komitéen eroppmerksom å at det både i innstillingen fraoffentlighetsutvalget og i proposisjonen, er gittuttryk for at forvaltningen må ha bistandspliktoverfor dem som henvender seg og spør etteren sak, men som ikke bestemt kan individuali-sere denne. Men forutsetningen er at vedkom-mende kjenner til eller har grunn til å tro atvedkommende offentlige organ har saken. Be-

grunnelsen for at journalene er unntatt, kandels være hensynet til forvaltningens arbeids-byrde, (idet man da vil få færre forespørgslerom å få se dokumenter), og dels visse prakti-ske problemer som det kan medføre at publi-kum kan kreve å få se journalene.

Etter komitéens oppfatning kan det ikkesies å foreligge tilstrekkelige grunner til å unn-ta journaler fra offentlighet i betraktning avde tungtveiende hensyn som taler for at publi-kum bør ha adgang til disse. Men komitéen erklar over at dette reiser visse problemer. Detmå således være klart at visse saker, som erunntatt fra offentlighet, kan være av en slikkarakter at det kan være uheldig at noen uten-forstående i det hele tatt kommer på sporet avat saken eksisterer. Komitéen tenker her påhemmelige saker av forskjellig art, f. eks. ensak om en avgiftsforhøyelse, som må holdeshemmelig helt til forhøyelsen trer i kraft. Islike tilfelle vil det kunne oppstå fare for hem-meligholdet om publikum via journalene kanfølge sakens gang, hvilke myndigheter somhar den til behandling o. 1. Selv om sakensdokumenter er utilgjengelige, vil man kanskjekunne gjette seg til hva saken dreier seg om,og det vil ihvertfall kunne oppstå uheldigespekulasjoner om hva som nå måtte være påtrappene.

Det må derfor etter komitéens oppfatningvære adgang til å føre egne journaler for hem-melige saker, og disse journaler må være unn-tatt fra offentlighet. Hvor en sak opprinneligikke er hemmelig, men det kommer inn doku-menter på saken som gjør at den blir hemme-lig, må det være adgang til å føre saken over ien hemmelig journal, slik at det som senereskjer med saken, og som blir notert i dennejournal, ikke vil være offentlig tilgjengelig.Men de av sakens dokumenter som ikke erunntatt fra offentlighet, vil kunne kreves lagtfrem på tilsvarende mate som ellers.

Komitéen vil nevne at når journaler ikkeunntas fra offentlighet, så innebærer ikke det-te noen ubetinget forutsetning om at offentligeorganer plikter å føre journal. Det vanlige erselvsagt at det føres journal. Men det kan velikke utelukkes at det i spesielle tilfelle ikke erpraktisk med journalføring. I så fall skal detikke av hensyn til praktiseringen av offentlig-hetsreglene være plikt til journalføring. På denanden side vil det være illojalt mot lovensintensjoner om et offentlig organ unnlater åføre journal av den grunn at journalene skalvære offentlig tilgjengelige.«

I overensstemmelse hermed udgik undtagelses-bestemmelsen af loven. Som tidligere nævnt mådet på denne baggrund anses for utvivlsomt, atstortinget har villet give offentligheden adgang tilat benytte journaler, registre o. 1. Begrænsningen ilovens § 2, stk. 2, vedrørende sagsangivelse kan

ikke finde anvendelse i denne henseende, jfr. såle-des også Frihagen a.st. side 120.

En udførlig redegørelse for rækkevidden afoffentlighedsprincippet over for journaler og regi-stre - herunder om anvendelsen af lovens undta-gelsesbestemmelser og i forbindelse hermed dob-belt journalføring - er givet i justisdepartementetsvejledning om offentlighedsloven side 11-14. Detbemærkes herved, at hjemmelen i lovens § 11 forkongen til at fastsætte regler om rækkevidden afundtagelsesbestemmelserne i § 5 og 6 også omfat-ter journaler, registre m. v. Ved kgl. resolution af11. juni 1971 er sådanne forskrifter udstedt, hvor-ved bl. a. en række journaler er unddraget offent-lighed.

Der kan endvidere henvises til den udførligeredegørelse hos Frihagen, a.st. side 118-135.

c. Den praktiske tilrettelæggelse af offentligheds-ordningen følger ikke ensartede retningslinier in-den for de forskellige grene af den offentlige for-valtning. En tilnærmet »svensk ordning« følges icentraladministrationen (departementerne), hvorder daglig sker fremlæggelse af genparter af jour-nalerne. Det må dog herved bemærkes, at journali-seringssystemet i de norske departementer på væ-sentlig måde adskiller sig fra ordningen her i lan-det. Den følgende beskrivelse bygger på journalise-ringssystemerne i justisdepartementet, kirke- ogundervisningsdepartementet, industridepartementetog sosialdepartementet:

Departementernes journaler er indrettet somfortegnelser over indkommende (efter omstændig-hederne også udgåede) skrivelser m. v., der hvertildeles et selvstændigt journalnummer i kronolo-gisk rækkefølge efter journaliseringstidspunktet. Etbestemt journalnummer er således ikke betegnelsenfor en bestemt sag, men for hver enkelt sagseks-pedition i form af indkommende eller udgåedeskrivelser. Journalerne, der udarbejdes dagligt, harderfor karakter af postlister. En (hoved)journalføres normalt for hver afdeling inden for de enkel-te departementer, jfr. dog nedenfor om særligejournalregistre. Der føres derudover person- ogmyndighedsjournaler. Ordningen har været i brug ien årrække og er ikke indført eller indrettet medhenblik på offentlighedslovens ikrafttræden.

En journal består af et dobbeltark (format 2 xA 4), hvoraf det ene ark indeholder oplysning omj.nr., afsender, skrivelsens indhold, skrivelsens datosamt arkivbetegnelsen, medens det andet ark rum-mer angivelse af sagsbehandler og eventuelle eks-peditioner samt j.nr.et herpå. Kun det førstnævnteark er tilgængeligt for offentligheden. Der føres ireglen ikke noget journalkort for den enkelte sagmed en oversigt over samtlige ekspeditioner. For-bindelsen med tidligere ekspeditioner vedrørendesamme sag sikres i stedet ved, at der i journalenunder en skrivelses journalnummer indføjes oplys-ning om journalnummeret på den seneste forudgå-ende skrivelse vedrørende sagen og - når en nyskrivelse er indkommet - en henvisning til dennes

123

journalnummer. Sagens dokumenter »forbindes«på tilsvarende måde. Dokumenter med eget jour-nalnummer, som ikke er forbundet i journalen,udskiltes fra sagen ved arkiveringen. Et overblikover samtlige ekspeditioner i en sag kan såledesenten fås ved hjælp af arkivmappen eller ved engennemgang af journalerne kronologisk tilbage itiden. Undtagelsesvis føres sagen ikke i journalenmen på journalkort. Dette gælder i justisdeparte-mentet f. eks. navnesager, der angår personligeforhold og derfor er omfattet af offentlighedslo-vens undtagelsesbestemmelser. Det bemærkes idenne forbindelse, at ikke alle sager føres i hoved-journalen, idet der for visse sagstyper føres særligejournaler.

Dette er tilfældet for en række sager, der eromfattet af sikkerheds- og beskyttelsesinstrukserne,samt for visse sager, der generelt er undtaget fraoffentlighed efter lovens §11, jfr. kgl. resolution af11. juni 1971.

Gennemførelse af offentlighedsordningen skerved daglig fremlæggelse af genparter af journaler-ne (betegnet journalregistre) efter følgende ret-ningslinier:

Efter udarbejdelsen forelægges journalarkenedaglig de enkelte kontorchefer (eller deres stedfor-trædere) inden for hver afdeling. Såfremt en skri-velse helt eller delvis skønnes at være omfattet afoffentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, ogdet findes nødvendigt at hemmeligholde dokumen-tets eksistens helt eller delvist f. eks. for så vidtangår navne på enkeltpersoner, gør kontorchefenbemærkning herom. Den pågældende skrivelse vilda helt eller delvis blive udstreget på den kopi, derfremlægges for offentligheden. Dette er dog aleneen foreløbig tilkendegivelse af, at offentlighedslo-ven ikke antages at berettige til aktindsigt, men erikke udtryk for nogen egentlig afgørelse af spørgs-målet. Journalregisteret vil herefter med eventuelleudstregninger blive fremlagt for offentlighedendagen efter udarbejdelsen, i reglen den følgendemorgen.

Adgangen til at blive gjort bekendt med jour-nalregistrene må udøves ved personlig fremmøde.Det er antaget, at myndighederne ikke er forpligtettil at imødekomme begæringer om afskrift ellerfotokopi af registrene, og at myndighederne ikkebør tillade, at interesserede selv systematisk kopi-erer selve registeret, se Arvid Frihagen, a.st. side 94og justisdepartementets veiledning side 11.

Fremlæggelsen sker i særlige presseværelser, derer indrettet for de enkelte departementer, idet dogvisse departementer er fælles om samme pressevæ-relse. Værelserne er forsynet med skrivemaskinerog telefon, og der har af et privat firma i en perio-de været opstillet fotokopieringsanlæg. På grund afmanglende brug er dette forsøg dog opgivet.

Offentlighedsordningen blev i den første tidefter lovens ikrafttræden benyttet ret hyppigt, mennu stort set udelukkende af journalister fra NTB.Bureauet har for tiden i alt 7 journalister, der dag-lig gennemgår journalregistrene i departementerne,

124

dog ikke i udenrigs- og handelsdepartementerne.Bortset fra enkelte andre statslige styrelser erNTB's udnyttelse af offentlighedsordningen aføkonomiske grunde begrænset til departementerne.

Der er ikke ført nogen statistik over antallet afde begæringer om aktindsigt, der er fremsat pågrundlag af journalregistrene. For justisdeparte-mentets vedkommende antages det dog skønsmæs-sigt, at journalisterne fra NTB dagligt anmoder omat gennemse ca. 7-8 journaliserede skrivelser. An-tallet af begæringer i de andre besøgte departe-menter adskiller sig ikke væsentligt herfra.

En begæring om aktindsigt vil normalt bliveforelagt den kontorchef, under hvem sagens be-handling hører. Såfremt dokumentet findes at væreomfattet af offentlighedslovens undtagelsesbestem-melser, og begæringen heller ikke efter et konkretskøn kan imødekommes, gives der meddelelse her-om med oplysning om, hvilken bestemmelse i lo-ven der giver hjemmel for hemmeligholdelsen.Dokumentet vil herefter blive indlagt i et særligtomslag i sagsmappen. Er dokumentet undergivetoffentlighed, udleveres der efter anmodning eteksemplar i fotokopi. Der afkræves ikke gebyrherfor.

Efter gennemsyn af en indgået skrivelse harjournalisten i praksis mulighed for at fremsættebegæring om til sin tid at få en kopi af afgørelseni sagen.

Som nævnt sker der alene fremlæggelse af jour-nalregistrene. I enkelte departementer, bl. a. kirke-og undervisningsdepartementet, er der dog indførten ordning, hvorefter der tillige sker fremlæggelseaf kopier af udgåede skrivelser. For så vidt angårkirke- og undervisningsdepartementet sker frem-læggelsen, uden at der er foretaget forhåndssorte-ring efter offentlighedslovens undtagelsesbestem-melser. NTB-journalisten videregiver kun materia-le fra disse skrivelser med tilladelse fra vedkom-mende kontorchef. Ordningen har ikke i praksisgivet anledning til misbrug.

Offentlighedsordningen har i departementernemedført et vist merarbejde, der hovedsagelig på-hviler journal- og arkivpersonale (fremtagning afdokumenter, fotokopier etc). Så vidt vides harordningen dog ikke i nævneværdigt omfang med-ført personaleudvidelse.

Inden for andre styrelser sker der næppe frem-læggelse af de daglige journalregistre som i depar-tementerne, hvilket kan hænge sammen med, atNTB stort set alene dækker centraladministratio-nen. Forholdet stiller sig på samme måde indenfor kommunalforvaltningen.

Til at følge gennemførelsen af den norske of-fentlighedslov har journalist- og redaktørforenin-gerne samt presseforbundet nedsat et udvalg. Efterudvalgets foreløbige erfaringer har loven i det sto-re og hele virket tilfredsstillende inden for central-forvaltningen, hvorimod der på visse punkter harværet utilfredshed med de lokale myndighedersanvendelse af loven, særlig i mindre kommuner.Således findes journaliseringen i en del kommuner

mangelfuld, ligesom man ønsker kontrol med ar-ten og omfanget af de sager, der ikke optages påpostlisten. Det er endvidere det nævnte udvalgsopfattelse, at loven ofte praktiseres restriktivt udenfor sit direkte anvendelsesområde, og man finder,at der fortsat er et behov for efteruddannelse afpersonalet. Man ønsker, at der i videre omfanggives oplysning om hjemmelen i tilfælde, hvor etdokument nægtes udleveret, hvilket myndigheder-ne efter offentlighedslovens § 9, stk. 1, har pligt til.Fra kommunal side er det heroverfor gjort gælden-de, at en intensiv udnyttelse af loven fra pressensside og i forbindelse hermed krav om service framyndighederne til gennemførelse af aktindsigtenhar givet anledning til et ikke ubetydeligt merar-bejde, hvilket navnlig kan give problemer i mindrekommuner med en enkel administration. Om dissespørgsmål har der været ført forhandlinger medNorske kommuners Sentralforbund og kommunal-departementet i et særligt kontaktudvalg, og der ersom resultat heraf i foråret 1977 udsendt et nor-malpressereglement for kommuner og fylkeskom-muner.

Der er fra pressens side tilfredshed med postli-steordningen, som den fungerer i departementerneog de større kommuner. Adgangen til postlisternetillægges væsentlig betydning for udnyttelsen afoffentlighedsloven. Det er indtrykket, at indholdetaf postlisterne er tilstrækkeligt til at bedømme, omet dokument har interesse for pressen.

2. Sverige.a. De almindelige regler om offentlighed i forvalt-ningen i svensk ret findes i kapitel 2 i tryckfrihets-förordningen af 5. april 1949 med senere ændrin-ger (senest af 18. november 1976, der er trådt ikraft den 1. januar 1978). Efter kapitlets § 1 harenhver svensk statsborger med nærmere angivnebegrænsninger fri adgang til dokumenter i denoffentlige forvaltning (»allmänna handlingar«).Det følger dog af TF 14. kap. § 5, at udlændingeer ligestillede med svenske statsborgere, medmin-dre andet er fastsat i grundloven eller ved lov.Dette er ikke tilfældet for så vidt angår de almin-delige regler om aktindsigt.

Begrebet »allmänna handlingar« omfatter førstog fremmest dokumenter, der findes hos en statsligeller kommunal myndighed, hvadenten de er ind-sendt til myndigheden eller udfærdiget af denne.Det er utvivlsomt, at dokumentbegrebet også om-fatter kort, tegninger og billeder, jfr. herved forud-sætningsvis bestemmelsen i § 13 og udtrykkeligtden hidtil gældende § 2. Myndighedernes jour-naler, registre og andre fortegnelser er ligeledesomfattet af den vide angivelse af dokumentbegre-bet. Siden den 1. juli 1974 har det endvidere væretfastsat i tryckfrihetsförordningen, at reglerne i for-ordningens kapitel 2 også gælder for EDB-registrering og andre registreringer, der kun kanlæses eller aflyttes med tekniske hjælpemidler. Påvisse punkter indeholder tryckfrihetsförordningenskapitel 2 dog særregler for sådanne registreringer,

jfr. herved § 6, stk. 3, § 10, § 11, nr. 4, § 12, stk. 2,§ 13, som affattet ved grundlovsændringen i 1976.Om dokumentbegrebet henvises nærmere til TF 2.kap. §§ 3 og II samt nedenfor kapitel VII side152f. De nærmere regler om, hvorledes adgangentil aktindsigt kan udnyttes, findes i TF kap. 2 § 12og § 13 som affattet ved ændringen af TF i 1976.Herefter skal et dokument, som ikke er omfattet afundtagelsesbestemmelserne i sekretesslagen, strakseller så snart som muligt udleveres gratis til den,der har fremsat begæring herom med henblik pågennemsyn eller aflytning på stedet, ligesom der eradgang til at foretage afskrift eller båndoptagelseaf dets indhold. Mod betaling kan der kræves af-skrift af dokumenter. Pligten til at udlevere doku-menter til gennemsyn på stedet bortfalder dog,hvis udlevering er forbundet med betydelige van-skeligheder.

For så vidt angår EDB-registreringer m.m.(»tekniska upptagningar«) gælder følgende særligeregler: Oplysningerne skal stilles til rådighed på ensådan måde, at de kan læses eller aflyttes. Enmyndighed er ikke forpligtet til at stille EDB-regi-streringer m. v. til rådighed, såfremt indholdet afregistreringen er tilgængelig hos en anden myndig-hed, og det ikke vil være forbundet med væsentligulempe for den pågældende at fremsætte begærin-gen om at blive gjort bekendt med oplysningenover for denne myndighed. Myndighederne eralene forpligtet til at udlevere udskrifter af EDB-oplysninger m. v., men ikke kopier af selv datame-diet, f. eks. magnetbånd.

b. I reglerne i TF kapitel 2 er det ikke udtrykkeligtbestemt, at den, der ønsker at gøre sig bekendtmed et dokument, må konkretisere sin forespørgseltil et bestemt dokument eller i hvert fald til enbestemt sag eller til sager af en nærmere angivenart. I J.O. 1973 side 335 f. antages udtrykket »påbegärande« i tryckfrihetsförordningens kap. 2, § 8(nu § 12) dog at indebære, »att den enskilda för-väntas göra klart vilken eller vilka handlingar detär fråga om. Intet hindrar dock att en begäranåsyftar t. ex. tillhandahållande av samtliga beslutsom under en viss tidsperiod meddelats i en visstyp av ärenden«. Ud fra samme synspunkt er detendvidere antaget, at offentlighedsprincippet ikkehjemler offentligheden adgang til at gennemgå enmyndigheds arkiver, jfr. J.O. 1969 side 314. At envis konkretisering af dokumentet eller sagen erpåkrævet antages ligeledes af Ryman og Holmbergi »Offentlighetsprincippen och Myndigheterna« (8.udg. 1976 side 18), hvor det hedder:

»Myndigheten kan inte fordra att den en-skilde lämnar fullständig upplysning om denhandling han vill se, exempelvis datum ochavsändare. Befattningshavarna skall hjälpaallmänheten till rätta. Å andra sidan är enmyndighet givetvis inte skyldig at bedriva me-ra omfattande efterforskningar.«

125

Der kan også henvises til Elsin, AllmännaHandlingars Offentlighet och Sekretess (1965) side21.

Det må herved haves i erindring, at journaler,registre o.l. som nævnt er omfattet af offentlig-hedsordningen, og at den, der begærer aktindsigt,derfor i princippet selv har mulighed for at findefrem til de dokumenter eller sager, han ønsker atgennemse. Betydningen af journaliseringen er fleregange understreget af ombudsmanden, jfr. senestJ.O. 1975 side 319 ff. med henvisninger.

Spørgsmålet om, hvilke krav der kan stilles medhensyn til konkretisering af en begæring om akt-indsigt, har været genstand for overvejelser i ensag, der er gengivet i J.O. 1975 side 313 ff. Om-budsmanden gav her udtryk for, at den svenskeoffentlighedsordning ikke kan forstås med denbegrænsning, der f. eks. følger af den norske lovs §2 (»... dokument i en bestemt sak«), men at enbegæring om at blive gjort bekendt med dokumen-ter en bloc - i den konkrete sag »dagens post« -utvivlsomt må anses for tilstrækkelig. Efter om-budsmandens opfattelse hjemler offentlighedsreg-1erne derimod ikke adgang til at overvære selvepoståbningen, idet myndigheden må være beretti-get til dels at frasortere hemmelige dokumenterdels at foretage journalisering m. v. Det understre-ges imidlertid, at en begæring om at blive gjortbekendt med »dagens post« skal efterkommes, såsnart aktuelle sagsbehandlingsskridt ikke er tilhinder herfor.

»... En myndighet, som tillämpar en ord-ning som innebär att dagens post inte utläm-nas till besökare för läsning på stället förränden genomgått diarieföring och annan be-handling som bedöms erforderlig för det egnaarbetet, kan dock inte anses handla i strid motnågra bestämmelser, så länge myndighetenverkligen lämnar ut handlingarna så snart detobjektivt sett kan ske med hänsyn till »expe-ditionsgöromålens vederbörliga gång«. Densom begärt att få se »dagens post« skall emel-lertid i så fall också få se all inkommandepost som är offentlig och inte bara handlingarsom hänför sig till nya, denna dag i diarietinförda ärenden. Och han får ej avkrävasuppgift om sitt namn eller anledningen till sinbegäran. Jeg anser dock inte att utlämnandetav »dagens post« i det aktuella fallet kan an-ses ha obehörigen fördröjts genom att denunder några timmar reserverades för diarieför-ing m. m.«

c. TF indeholder ikke nærmere regler om myndig-hedernes pligt til at vejlede og bistå den, der frem-sætter begæring om aktindsigt. Forskrifter heromfindes derimod i det såkaldte servicecirkulär nr. 406af 7. juni 1972 (som senest ændret 1973 (1973:794))//// statsmyndigheterna samt i en generel tjenestein-struks for statens myndigheder, Allmän Verksstad-ga, af 3. december 1965.

126

I service-cirkulæret er det bl. a. bestemt, at enmyndighed efter begæring skal meddele oplysnin-ger fra akter samt journaler og registre og andredokumenter, som er tilgængelige for offentlighe-den, i det omfang, det kan ske uden ulempe forsagsbehandlingen (»arbetets behöriga gång«).Myndigheden kan altså meddele den pågældende,at han først kan få svar på sin henvendelse senere,under henvisning til at myndigheden har andrearbejdsopgaver, som må gives fortrin. Myndighe-derne skal i øvrigt ligeledes - i rimelig udstræk-ning - være offentligheden behjælpelig med oplys-ninger i spørgsmål, som vedrører myndighedensvirksomhedsområde. Som et eksempel på myndig-heders serviceforpligtelser kan henvises til J.O.1973 side 334 f. (bistand til at læse dokumenter ikode).

Tjenesteinstruksens § 4, stk. 2, fremhæver særligbistandspligten efter service-cirkulæret, og efter § 8påhviler det styrelsescheferne at træffe de foran-staltninger, som er nødvendige for at hjælpe par-ter, pressens repræsentanter og andre interesseredemed at skaffe sig oplysninger om myndighedernesvirksomhed.

Service-cirkulæret gælder som nævnt alene forstatslige myndigheder, men den svenske justitieom-budsmand har givet udtryk for, at tilsvarende reg-ler bør anvendes af kommunale myndigheder; jfr.J.O. 1965 side 561. Nogen generel forskrift medgyldighed for kommunale myndigheder i alminde-lighed findes imidlertid ikke. En generel forskrift ilighed med tjenesteinstruksens § 8 findes hellerikke for kommunerne.

Omfanget af vejlednings- og bistandspligtenefter service-cirkulæret og tjenesteinstruksen erikke nærmere konkretiseret, og de enkelte forvalt-ningsmyndigheder følger derfor ikke nogen ensar-tet praksis. Mest vidtgående udøves bistandspligteni den centrale statsforvaltning, (departementerne),hvor der daglig sker fremlæggelse af den indgåedepost - enkelte steder også kopier af udgående post- til gennemsyn i særlige presseværelser, efter at enforhåndssortering i henhold til sekretessreglerne erforetaget af vedkommende journalfører. Det er ireglen denne særlige departementale praksis, deranses for karakteristisk for udformningen af detsvenske offentlighedsprincip. I den tidligere nævn-te sag J.O. 1975 side 313 ff. har den svenskejustitieombudsmand klart givet udtryk for, at of-fentlighedsreglerne ikke forpligter til at indføre ensådan fremlæggelsesordning, men at han finder detønskeligt »att servicen ges, när ett tydligt behovdärav gör sig gällande«.

Praktiseringen af offentlighedsprincippet erindgående beskrevet i det norske offentlighedsud-valgs innstilling af 17. april 1967 side 13-15, dergengives i det følgende:

»Lengst har man gått i den sentrale stats-forvaltning, hvor det på i alt 7 forskjelligesteder (i Kanslihuset) i Stockholm er innredetsærskilte presserom, der inngående post leggesut til gjennomsyn hver dag kl. 10.00 til 15.00.

Dette er også ordningen på Justitieombuds-mannens kontor. Enkelte steder er det tele-printer i presserommene, og journalistene harsine egne skrivemaskiner stående der.

Ut fra innlysende praktiske hensyn harpressen overlatt arbeidet med den dagligegjennomgang av innkommende post til Tid-ningarnes Telegrambyrå (T.T.). Byrået har fortiden ca. 10 journalister som hver morgen be-søker de forskjellige förvaltningsmyndigheter.Disse journalistene er fortrolige med de sakersom kommer til behandling, den fremgangs-måte som gjerne følges og blir også godt kjentmed tjenestemennene. På grunnlag av deresrapporter utarbeider byrået meldinger som gårut til pressen.

Praksis i de institusjoner som har egnepresserom, er at dokumentene blir lagt ut ipresserommet før de går til de enkelte avde-linger og kontorer. Før dokumentene blir lagtut i presserommet, vil journalføreren ha gjen-nomgått posten og foretatt en sortering. Do-kumenter som er hemmeligstemplet - f. eks.saker som kommer fra Försvarsdepartementet- vil ikke bli lagt ut. Og - i alle fall i enkeltedepartementer - vil journalføreren også ellersforeta en utskilling, slik at bare saker som isin helhet er offentlige blit lagt ut i presserom-met. Saker som vanligvis inneholder hemme-ligholdte opplysninger - f. eks. saker angåen-de helsemessige eller andre rent personligeforhold - blir ikke lagt ut. Pressen er hellerikke særlig interesseret i slike saker. Skulle deved en feil bli lagt ut i presserommet, vil detrolig bli levert tilbake. Hvis slike saker senerekreves fremlagt, vil sporsmålet om hvilke do-kumenter som er offentlige og hvilke ikke, bliprøvet i forbindelse med utleveringen.

I tiisettings- og avskjedssaker ber parteneofte om at sakene må bli behandlet med dis-kresjon. Dokumentene blir da ikke lagt ut ipresserommet, men de vil også i slike saker bliutlevert hvis det fremsettes anmodning omdet. Samme ordning praktiseres hvor det drei-er seg om ømtålige disiplinærsaker.

Hvis journalføreren er i tvil, må han - ellerhun - henvende seg til vedkommende saksbe-handler. Den endelige avgjørelse av om doku-mentet er offentlig vil ligge hos forvaltnings-organets sjef - i departementene altså hosstatsråden.

Etter at dokumentene har ligget ute i pres-serommet, går de til etatsjefene, som på denmaten kan kontrollere hvorvidt alle de utlagtedokumenter også etter gjeldende regler skullevære offentlige. Etter hva det er opplyst, erdet sjelden at det oppdages svikt på dettepunkt.

1 Utenriksdepartementet, Försvarsdeparte-mentet og Handelsdepartementet har man etbetydelig antall hemmelige saker. For saker iUtenriksdepartementet er det derfor innført en

særordning slik at man får spesifisert de do-kumenter som kan være tilgjengelige.

Noen tilsvarende utlegging av utgåendeskrivelser finner i alminnelighet ikke sted.Pressen må her selv ta initiativet for å forfølgesakens videre skjebne. De saker som kommertil departementene, vil i Sverige finne sin av-gjørelse i statsråd, og fortegnelsen hver ukefra statsrådsbehandlingen vil gi en översiktover det som videre er skjedd. Via disse for-tegneisene kan pressen også komme på sporetetter saker der dokumentene ikke har væretlagt ut, og da nærmere kontrollere hvorvidtdette er i samsvar med offentlighetsreglene.Det er for øvrig sjelden at pressen kommerover tilfelle der regiene er krenket.

Utenom de forholdsvis få forvaltningsorga-ner som praktiserer ordningen med å leggeinngående post ut til ettersyn, vil spörsmåletom hvorvidt et dokument er offentlig ellerikke først bli gjenstand for vurdering når detforeligger en konkret forespørsel om å få sedokumentet. En viss klassifisering vil det rik-tignok finne sted også i disse forvaltningsor-gan for så vidt som hemmeligstemplede saker- f. eks. om forsvarsforhold - mange steder vilbli ført inn i en særskilt journal for hemmeligesaker. Men hovedprinsippet både i statsfor-valtningen og kommunalforvaltningen synes åvære at sakene fordeles på de enkelte saksbe-handlere etter journaliseringen uten noen sor-tering eller klassifisering av de enkelte doku-menter.

Henvendelser angående en sak eller et do-kument skjer vanligvis pr. telefon. Saksbe-handleren må da ta standpunkt til om doku-mentet er offentlig. Hvis han er i tvil, vil hanforelegge saken for sin nærmeste overordnede,og den endelige avgjorelse ligger i prinsippethos etatens sjef eller styre. Men det er sjeldenat tvilsspørsmål av denne art går helt til topps.

Pressefolk vil i sin alminnelighet ikke visenoen interesse for saker der de på forhånd vetat de sentrale dokumenter ikke er offentlige.Dette er f. eks. tilfelle for mange saker innen-for den sosiale sektor. Denne praksis synes påenkelte områder å ha ledet til den oppfatningat der det i en sak dels er offentlige, dels hem-melige dokumenter, der blir hele saken hem-melig.

Etter gjeldende rett er det imidlertid klartat myndighetene er pliktig til å sortere ut deoffentlige dokumenter når innsyn forlanges;TF § 8, annet 1edd, fastsetter til og med at denenkelte kan kreve ekstraktutskrifter av doku-menter som delvis har hemmelig innhold.«

d. For at forhindre, at der ved en fejltagelse skerudlevering af dokumenter, der er omfattet af sekre-tessreglerne - særlig i forbindelse med oversendel-se til anden myndighed - har den hidtidige be-stemmelse i TF kapitel 2, § 14, stk. 1, indeholdt

127

hjemmel til at forsyne dokumentet med en påteg-ning om, at det er hemmeligt (såkaldt »simpelhemmeligstempling«). Påtegningen skulle efterbestemmelsen indeholde oplysning om den lovbe-stemmelse, der påberåbtes som hjemmel for doku-mentets hemmeligtstempling, datoen for påtegnin-gen samt angivelse af den myndighed, der har fo-retaget den. Hemmeligtstemplingen var ikke bin-dende for andre myndigheder, men indeholdt ale-ne en tilkendegivelse af, at den myndighed, derhavde påført hemmeligtstemplet, anså dokumentetfor omfattet af den påberåbte sekretessbestemmel-se. Hemmeligtstemplet måtte derimod ofte opfattessom en intern tjenestebefaling.

For særlige typer af dokumenter, hvis hemme-ligholdelse er af særlig betydning for rigets sikker-hed, har regeringen endvidere kunnet fastsætteregler om, at udlevering alene kan ske efter beslut-ning af en særlig udpeget myndighed, såkaldt»kvalificeret hemmeligtstempling«, jfr. TF kapitel2, § 14, stk. 2. Efter den hidtil gældende ordningblev afgørelse heraf dog truffet af vedkommendedepartementschef (minister), hvis afgørelse ikkekunne påklages, jfr. tryckfrihetsförordningens 2.kap., § 10. Udover en angivelse af en kompetentmyndighed skulle dokumentet have påtegning omden sekretessbestemmelse, der berettigede hemme-ligtstempling samt om datoen for beslutningen.Den kvalificerede hemmeligtstempling var binden-de for andre myndigheder, der i tilfælde af begæ-ring om aktindsigt havde pligt til at forelæggespørgsmålet for den kompetente myndighed, så-fremt den, der havde fremsat begæringen, anmode-de herom.

Ved grundlovsrevisionen i 1976 er bestemmel-sen i § 14 afløst af en bestemmelse, hvorefter på-tegning om, at et dokument bør nægtes udleveret,alene kan ske i det omfang, dokumentet anses foromfattet af en undtagelsesadgang i sekretesslagen.Hjemmelen herfor skal i så fald angives, jfr. nuTF, 2. kap., § 16. Det fremgår af forarbejderne tilbestemmelsen, at det ikke har været tilsigtet atændre den hidtidige bestemmelse i § 14 i realite-ten, men at de nærmere forskrifter om »hemme-ligtstempling« bør optages i den kommende lagom allmänna handlingar, jfr. prop. 1975-76:160side 209 f.

e. Den svenske offentlighetskommitté overvejede isin betænkning »Offentlighet och sekretess« I(SOU 1966:60) side 109-113 yderligere foranstalt-ninger - som led i en udbygget bistands- og vejled-ningspligt - til effektivisering af offentlighedsprin-cippet. Kommittéen pegede navnlig herved på be-tydningen af en mere ensartet journaliseringsprak-sis inden for statslige og kommunale myndigheder- både for så vidt angår omfanget af journaliserin-ger og joumaliseringsformen - samt på betydnin-gen af, at journaler, dagbøger, registre m. v. holdesåbne for offentligheden. Kommittéen anså detendvidere for ønskeligt, at den særlige fremlæggel-sesordning i centraladministrationen også følges af

128

andre myndigheder. I sit udkast til ændret affattel-se af kapitei 2 i TF foreslog kommittéen blandtandet en lovfæstelse af journaliseringspligten samtaf bistands- og vejledningspligten, jfr. udkastets §24 (side 25) med bemærkninger side 213 f.

Den i foråret 1969 nedsatte nye offentligheds-kommission, »Offentlighets- och Sekretess-lagstiftningskommittéen«, har i betænkningen»Lag om allmänna handlingar«, SOU 1975:22ligeledes været inde på spørgsmålet. Kommissio-nen har således i § 2 i sit udkast til lag om allmän-na handlingar foreslået følgende bestemmelse ommyndighedernes journaliseringspligt:

»2 § Allmänna handlingar skall hos myn-dighet hållas registrerade eller så ordnade, attdet utan omgång kan fastställas om handlinginkommit eller upprättats. Detta gäller dock ejför handlingar, som det är uppenbart obehöv-ligt at bevara.

Regeringen får medge viss myndighet un-dantag från skyldigheten enligt första stycket,i den mån denna i förhållande till handlin-gens betydelse för främjande av ett fritt me-ningsutbyte och allsidig upplysning medförsärskilt betungande arbete eller stora kostna-der.

Är handling som skall registreras av sådannatur att närmere uppgifter om handlingen iett diarium skulle leda till att det förhållande,som föranlett handlingens hemlighållande,röjes till skada för rikets intressen, får regi-strering inskränkas till att avse enbart datum,då handlingen inkommit eller upprättats, samtavsändare eller mottagare.«

Lovudkastet indeholder endvidere i § 58 enbestemmelse om bistands- og vejledningspligt forbåde statslige og kommunale forvaltningsmyndig-heder.

I forhold til betænkningen fra 1966 er de nuforeslåede bestemmelser udtryk for en mindre vidt-gående lovfæstelse af journaliseringspligten samtmyndighedernes bistands- og servicepligt, idet ad-ministrative modhensyn i videre omfang har fun-det udtryk i lovteksterne. Kommissionen har doggivet udtryk for samme principielle indstilling tilde nævnte spørgsmål som den tidligere kommissi-on. Der henvises for så vidt angår kommissionensalmindelige overvejelser til betænkningens side98-102 og side 117-119 og for så vidt angår be-mærkningerne til de nævnte bestemmelser til hen-holdvis side 154-158 og side 290.

C. Udvalgets overvejelser.

7. Afgrænsningen af den personkreds, derkan udnytte loven.

Som det nærmere er beskrevet i afsnittetom gældende ret, indeholder bestemmel-sen i offentlighedslovens § 1 ingen be-grænsninger med hensyn til hvem, der

kan fremsætte begæring om aktindsigtefter reglerne i lovens kapitel 1.

Udvalget kan tiltræde, at offentlig-hedsprincippets udformning i dennehenseende videreføres uændret i forbin-delse med lovrevisionen, og at der speci-elt ikke er grundlag for at forbeholderetten til aktindsigt for danske statsbor-gere eller dog her bosiddende personer.Udvalget kan i så henseende henholdesig til de grunde herimod, der blev an-ført af justitsministeriet i forbindelsemed lovens gennemførelse, og som errefereret ovenfor side 117. Justitsministe-riet henviste til, at en sådan begrænsningantagelig ville være reelt uden indhold,idet en udlænding, der ønsker kendskabtil danske forvaltningsmyndighedersvirksomhed, selv om det ikke har relati-on til en sag, hvori han selv er part, ireglen altid vil være i stand til at få enperson med bopæl her i landet til atfremsætte begæringen for sig.

Hvad særlig angår det i den juridiskelitteratur drøftede spørgsmål om, hvor-vidt begæringer fra personer under envis alder kan afvises, skal udvalget be-mærke, at det, når henses til muligheder-ne for strafbar udnyttelse af det materia-le, der efter loven kan stilles til rådig-hed, i og for sig må forekomme nærlig-gende at anse offentlighedsordningen forbegrænset til personer over den krimi-nelle lavalder. En tilsvarende begræns-ning antages da også at gælde i forholdtil udtrykket »enhver« i grundlovens §77 om ytringsfrihed, jfr. herved F.Ö.B.1958 side 165. Da strafferetlig tilregne-lighed imidlertid ikke i almindelighed eret anvendeligt afgrænsningskriterium, ogda det i mange tilfælde vil være ubetæn-keligt at give aktindsigt til personer un-der 15 år, der skønnes i besiddelse afpersonlig modenhed, ligesom mulighe-derne for misbrug eventuelt vil kunneformindskes ved at nægte kopier udleve-ret, finder udvalget det upåkrævet at fo-reslå det nævnte spørgsmål udtrykkeligtreguleret i loven. Udvalget har i denneforbindelse også taget i betragtning, atspørgsmålet efter de foreliggende erfa-ringer at dømme synes at være af ringepraktisk betydning.

Det er en selvfølge, at adgangen tilaktindsigt efter lovens kapitel 1 også til-kommer offentlige myndigheder i for-

hold til hinanden og herunder ogsåmedlemmer af et kollegialt organ i for-hold til organet som sådant. I sådannetilfælde vil der imidlertid ofte være an-ledning til at udstrække adgangen til atfå oplysninger langt videre, end det ermuligt i forhold til offentligheden. Detteforhold bør imidlertid ikke søges regule-ret inden for rammerne af offentligheds-lovgivningen, jfr. herved kapitel III side74.

Om partsbegrebet henvises til det ikapitel XIII side 340f anførte.

2. Betingelserne for at kunne udnytte ad-gangen til aktindsigt.

a. Ved bedømmelsen af, hvorvidt degældende regler om offentlighedsprin-cippets udformning i denne henseendehar virket tilfredsstillende, finder udval-get det nærliggende at tage udgangs-punkt i de funktioner, som offentlig-hedsloven har til hensigt at varetage.Der kan i så henseende navnlig væreanledning til at understrege, at loven ik-ke alene tilsigter at indgå som et led idet system af retssikkerhedsgarantier,der omgærder beslutningsprocessen iden offentlige forvaltning her i landet,men tillige har det videre sigte at givepressen og andre nyhedsformidlende in-stitutioner et bedre grundlag for udøvel-sen af den almindelige informationsvirk-somhed i form af en løbende orienteringaf offentligheden om den offentlige for-valtnings virksomhed.

Udvalget kan på denne baggrund til-træde, at offentlighedsloven ikke inde-holder særlige formkrav med hensyn tilen begæring, eller kræver at den, der be-gærer aktindsigt, kan godtgøre en særliginteresse heri. Udvalget forudsætter dog,at klare tilfælde af misbrug som hidtilvil kunne imødegås også uden udtrykke-lig hjemmel i kraft af retsordenens al-mindelige regler, jfr. ovenfor side 118.

Derimod må det give anledning tilnærmere overvejelser, at bestemmelsen ioffentlighedslovens § 1, stk. 2, sammen-holdt med bestemmelsen i lovens § 3, nr.2, medfører en væsentlig begrænsning aflovens informationsformidlende funkti-on. Disse bestemmelser indebærer etkrav om forudgående kendskab til ensags eksistens uden almindelig adgang tiljournalerne. Da loven således ikke hjem-

129

ler adgang til en systematisk informati-onssøgning, må den erkendes reelt atvære uden betydning for pressens mulig-heder for at få kendskab til eksistensenaf sager af interesse for offentligheden.

De nævnte bestemmelser indebærersamtidig, at offentlighedsprincippet her ilandet har fået en mere snæver udform-ning end i Norge og Sverige. Det børdog understreges, at den særlige svenskeordning med hensyn til fremlæggelsen afindgående post ikke er fastsat i lovsformog heller ikke gælder generelt for allemyndigheder, men hovedsagelig alenepraktiseres af departementerne som led iden almindelige bistandspligt, der følgeraf »service-cirkulæret« og den alminde-lige tjenesteinstruks (»allmän verksstad-ga«). Herudover adskiller såvel densvenske som den norske ordning signavnlig fra de nævnte bestemmelser iden danske offentlighedslov ved adgan-gen til at blive gjort bekendt med enmyndigheds journaler uden krav om for-udgående sagsangivelse.

Som anført ovenfor side 118f byggerbestemmelsen i lovens § 1, stk. 2, navn-lig på det synspunkt, at en mere vidtgå-ende offentlighedsordning bør afventede erfaringer, man vil gøre ved praktise-ringen af den gældende ordning, jfr. så-ledes offentlighedskommissionens betænkning side 49 og i overensstemmelsehermed folketingsudvalgets betænkningF.T. 1969-70, tillæg B, sp. 2055. Folke-tingsudvalget pegede dog herudover spe-cielt på de vanskeligheder, som en vide-regående ordning ville kunne fremkaldefor kommunerne i forbindelse med denkort forinden gennemførte kommunalre-form, jfr. a.st. sp. 2055.

Begge de nævnte begrundelser laderformode, at bestemmelserne i offentlig-hedslovens § 1, stk. 2, jfr. § 3, nr. 2, ale-ne har været tiltænkt en mere foreløbigkarakter. Under 3. behandlingen af for-slag til lov om offentlighed i forvaltnin-gen har folketinget da også klart forud-sat, at bestemmelsen tages op til fornyetovervejelse i forbindelse med den i lo-vens § 13, stk. 5, forudsete revision, jfr.F.T. 1969-70, sp. 6891-6904.

På denne baggrund har udvalget fun-det det påkrævet nærmere at overveje,hvorvidt og i bekræftende fald på hvil-ken måde en udvidelse af offentligheds-

130

princippets udformning efter de indhøs-tede erfaringer sammenholdt med erfa-ringerne fra Norge og Sverige kan gen-nemføres i forbindelse med den forestå-ende lovrevision.

b. Uanset at reglerne om offentligheds-princippets udformning naturligvis prin-cipielt har betydning for adgangen tilaktindsigt for enhver, kan det rejstespørgsmål om opretholdelsen af bestem-melserne i lovens § 1, stk. 2, sammen-holdt med § 3, nr. 2, dog i særlig gradsiges at være af betydning i forhold tilpressen og andre nyhedsformidlende in-stitutioner, der kanaliserer befolkningensinteresse i og behov for at blive gjort be-kendt med den offentlige forvaltningsvirksomhed.

Efter de for udvalget foreliggende op-lysninger vedrørende offentlighedslovensanvendelse i tiden efter dens ikrafttræ-den den 1. januar 1971 har loven kun iforholdsvis få tilfælde udgjort det for-melle grundlag for udlevering af doku-menter til gennemsyn for andre end ensags parter.

At loven således også af pressen kunpåberåbes i et mere begrænset omfang,hænger vel i nogen grad sammen medkravet om sagsangivelse i lovens § 1, stk.2, sammenholdt med den manglende ad-gang til myndighedernes journaler, hvil-ket som nævnt utvivlsomt er udtryk foren begrænsning i lovens muligheder forat tjene som grundlag for informations-søgning i forhold til den offentlige for-valtning. Andre årsager må imidlertidogså antages at spille en rolle i denneforbindelse.

Udvalget finder således navnlig atburde pege på det forhold, at der her ilandet igennem en lang årrække har væ-ret tradition for, at journalister uformeltkan få oplysninger om sager af interessei den offentlige forvaltning ved at hen-vende sig - i reglen telefonisk - til denpågældende sagsbehandler. Herigennemopnås der ofte på en for pressen hurtige-re og nemmere måde information omsager af offentlig interesse - ikke blotom sagernes eksistens, men også medhensyn til de relevante oplysninger i deenkelte sager. Det er derfor nærliggendeat antage, at offentlighedsloven hovedsa-gelig kun har været direkte påberåbt af

pressen i tilfælde, hvor sådanne uformel-le kontakter enten ikke har eksisteret el-ler i konkrete sager ikke har givet de øn-skede resultatet. Der henvises i øvrigt tildet i kapitel II side 55f og kapitel IIIside 70f anførte. Det må antages, at så-danne kontakter, der dog ifølge sagensnatur altid vil være af mere tilfældig ka-rakter og i et vist omfang afhængig af deenkelte personers indstilling til videregi-velse af oplysninger, vil eksistere og ha-ve stor betydning, uanset hvor vid enadgang pressen i øvrigt efter lovgivnin-gen måtte have til indseende med denoffentlige forvaltning. Pressen har imid-lertid ved siden af sådanne kontakterbehov for faste regler, der sikrer denmulighed for mere systematisk at fåkendskab til de verserende sager i denoffentlige forvaltning og dermed et bed-re grundlag for vurderingen af, hvilkesager offentligheden har interesse i atblive gjort bekendt med. Hertil kommer,at det også for personalet i den offentli-ge forvaltning kan være betryggende, atder eksisterer et fastere regelgrundlag forderes handlinger på dette område.

Fra pressens side er der da også lagtafgørende vægt på, at der i forbindelsemed offentlighedslovens revision gen-nemføres et mere effektivt offentligheds-princip, der som i de øvrige nordiskelande muliggør en løbende orienteringom, hvilke sager der indgår til offentligemyndigheder. Kun herigennem finderpressen, at den vil få reel mulighed for -eventuelt som i Norge og Sverige meden central presseinstitution som formid-ler - systematisk at udnytte loven til atinformere offentligheden om den offent-lige forvaltnings virksomhed samt til atudøve den kontrolfunktion over for for-valtningen, der i et demokratisk sam-fund er nært forbundet hermed.

Udvalget kan på baggrund af det an-førte tiltræde, at det må anses for ønske-ligt, at der i forbindelse med offentlig-hedslovens revision søges fastsat regler,der i højere grad end den gældende ord-ning giver mulighed for sådan informati-onssøgning, men finder dog samtidig, aten nyordning med det angivne sigte børudformes under rimelig hensyntagen tilvæsentlige administrative modhensyn,herunder navnlig hensynet til at undgåen øget formalisering af den offentlige

forvaltning med væsentlige økonomiske,personalemæssige eller strukturelle virk-ninger til følge.

c. Udvalget har herefter nærmere over-vejet, på hvilken måde offentligheds-princippet på en administrativt forsvar-lig måde vil kunne udbygges, således atloven om offentlighed i forvaltningen ihøjere grad kan give pressen mulighedfor løbende at orientere befolkningenom sager af almindelig interesse, derindgår til forvaltningsmyndighederne.Udgangspunktet for disse overvejelsersynes det nærliggende at søge i ordnin-gerne i de andre nordiske lande.

1°. Den mest vidtgående gennemførelseaf offentlighedsprincippet findes i desvenske departementer og visse centralestyrelser, hvor der dagligt sker fremlæg-gelse af indgående post i særlige presse-værelser. Ordningen er nærmere beskre-vet ovenfor side 126f.

Efter udvalgets opfattelse vil det imid-lertid ikke være hensigtsmæssigt at fore-slå en tilsvarende ordning indført her ilandet i forbindelse med lovrevisionen -i hvert fald ikke generelt.

Indledningsvis bemærkes, at ordnin-gen i Sverige som nævnt ikke er lovpå-budt og heller ikke har karakter af engenerel administrativ model, men aleneomfatter departementerne og enkelte an-dre centrale styrelser. Hertil kommer, atordningen for at kunne fungere hensigts-mæssigt må bygge på forudsætningermed hensyn til udformningen af offent-lighedslovgivningen og det administrati-ve system, der vel er opfyldt i Sverige,men ikke her i landet. Herom skal ud-valget nærmere anføre følgende:

Fremlæggelse af indgåede dokumenteri forbindelse med den daglige journalise-ring indebærer, at skønnet over, hvor-vidt et dokument må antages at væreomfattet af en af lovens undtagelsesbe-stemmelser, skal udøves af journalføre-ren - og ikke som efter den hidtidigedanske ordning af vedkommende sags-behandler. En ordning af denne karaktervil formentlig kun kunne fungere hen-sigtsmæssigt, såfremt kriterierne forfremlæggelse af dokumenter formuleresså skarpt, at skønsmæssigt prægede vur-

131

deringer af undtagelsesbestemmelsernesrækkevidde i hovedsagen kan undgås.

Denne forudsætning må vel siges atvære opfyldt i Sverige som følge af dedetaillerede undtagelsesforskrifter i se-kretesslagen, men ville kræve en grund-læggende omlægning af den danske of-fentlighedslov - enten i form af en radi-kal omarbejdning af de gældende undta-gelsesbestemmelser, navnlig lovens § 2og § 7, eller i form af udarbejdelse af etyderligere, særligt sæt undtagelsesbe-stemmelser alene omfattende forhånds-sorteringen i forbindelse med dokument-fremlæggelsen.

Hertil kommer, at en omlægning afden interne kompetence som den nævn-te udover de lovtekniske problemer villenødvendiggøre en intensiv efteruddan-nelse af det administrative personale,der forestår journaliseringen, hvilketnæppe vil kunne iværksættes på korteresigt.

En ordning, hvorefter dokumenterneforinden fremlæggelsen skal forelæggeschefen for den administrative enhed el-ler dennes stedfortræder, vifle vel væregennemførlig, men af administrativegrunde næppe særlig hensigtsmæssig,navnlig fordi den dels er arbejdskræven-de dels ville forsinke fremlæggelsestids-punktet og dermed også tidspunktet forsagsbehandlingens påbegyndelse. Detbemærkes herved, at fremlæggelse afpostlister som i de norske departementerefter forelæggelse for vedkommendekontorchef ikke indebærer samme pro-blemer. Dels forsinker fremlæggelsen afpostlister ikke behandlingen af de enkel-te sager, dels indeholder fremlæggelseningen endelig stillingtagen til, hvorvidtde enkelte dokumenter er undergivet of-fentlighed. Kun hvor det er nødvendigtaf hensyn til offentlige eller private in-teresser at hemmeligholde dokumentetseksistens, slettes det på listen.

Der kan herudover være anledning tilat fremhæve, at der næppe er nogetpraktisk behov for generelt at indføre enordning med fremlæggelse af indkomnedokumenter. Erfaringerne fra Sverige ogNorge synes således at bekræfte, at pres-sens interesse i en intensiv gennemgangaf indgående post er koncentreret ombestemte typer af myndigheder, navnlig

132

centralforvaltningen og de større kom-muner.

Endelig finder udvalget ikke mindst atburde anføre, at en ændring af loven pådette punkt, der alene indebar enpostfremlæggelsesordning, næppe helleri forhold til pressen vil være den mesthensigtsmæssige løsning. Dette skyldesnavnlig, at der som følge af journalise-ringssystemet her i landet (jfr. nærmerenedenfor side 133) ikke efter postensfordeling til de enkelte sagsbehandlerevil være mulighed for kronologisk - f.eks. for en bestemt dag eller periode til-bage i tiden - at udfinde den indgåedepost.

På baggrund af det anførte kan indfø-relse af en generel postfremlæggelsesord-ning, hvorefter der skal ske daglig frem-læggelse af indgående post, efter udval-gets opfattelse som nævnt ikke anses forhensigtsmæssig efter danske forhold.

For så vidt angår enkelte forvaltnings-myndigheder kan det dog ikke udeluk-kes, at en postfremlæggelsesordning så-vel af hensyn til informationssøgnings-adgangen som af administrative grundevil være at foretrække frem for andreordninger. Dette kan f. eks. tænkes atvære tilfældet i forhold til myndighedermed en enkel kontoropdeling og medhovedvægten lagt på sager af generelkarakter, og hvor indgående post i for-vejen daglig samles inden sagsbehand-lingens påbegyndelse med henblik påorientering af de enkelte medarbejdere(postcirkulation).

2°. Såvel i Sverige som i Norge adskilleroffentlighedsprincippets praktiske ud-formning sig som nævnt fra de gælden-de bestemmelser herom i den danskelovs § 1, stk. 2, og § 3, nr. 2, ved den al-mindelige adgang til at gennemse enmyndigheds journaler. Offentlighedenhar dermed så at sige adgang til nøglenover, hvilke sager der er eller har væretunder behandling i den offentlige for-valtning. Herigennem antager kravet omangivelse af den sag, hvis dokumenterman ønsker at blive gjort bekendt med,en mere formel karakter.

Denne ordning har igennem en langårrække været en grundlæggende be-standdel af det svenske offentlighedssy-stem og har i Norge været gældende si-

. i

den offentlighedslovens ikrafttræden den1. juli 1971. Specielt for Norges vedkom-mende, hvor offentlighedsprincippet somi Danmark ikke har mange års hævd, erdet af interesse at konstatere, at åbnin-gen af journalerne ikke synes at havegivet anledning til administrative van-skeligheder af betydning og samtidig haropfyldt pressens behov for informations-søgning.

På baggrund af det anførte kunne detsynes nærliggende i forbindelse med re-visionen af den danske offentlighedslovat foreslå adgangen til journaler m. v.udvidet på tilsvarende måde. Efter ud-valgets opfattelse vil en sådan ordningimidlertid næppe i almindelighed væreden mest hensigtsmæssige løsning på be-hovet for adgang til udvidet informati-onssøgning, ligesom den vil være for-bundet med væsentlige administrativebetænkeligheder.

Afgørende i så henseende er det navn-lig, at journaliseringssystemet her i lan-det i såvel den statslige som den kom-munale forvaltning fundamentalt adskil-ler sig fra journalsystemerne i de pågæl-dende nordiske lande. Som nærmere an-ført ovenfor side 123f består norskemyndigheders journaler i reglen kun afen fortegnelse over indgåede og udgåedeskrivelser og har således karakter afpostlister. I Sverige er journalerne (»dia-rierne«) indrettet på tilsvarende måde,jfr. herved SOU 1966:60 side 109-113.

Offentlige myndigheders journalføringher i landet følger vel ikke noget ensar-tet mønster, men er kun sjældent indret-tet som postlister. I centraladministratio-nen sker journaliseringen således i sti-gende grad ved hjælp af journalkort, deroprettes for den enkelte sag og anbrin-ges efter materielle kriterier (typisk sa-gens art eller efter navn). Samtlige sags-ekspeditioner optegnes på kortet. Nogenfortegnelse over indgåede og udgåededokumenter for en bestemt dag findesderimod i reglen ikke. Om forholdene ikommunerne henvises til bilag 14 samtnedenfor side 135ff.

Indførelse af en ordning, hvorefterenhver skal have adgang til at gennemseen myndigheds journaler, må efter ud-valgets opfattelse have til forudsætning,at journalføringen er indrettet således, atde sager og dokumenter, der er omfattet

af en af lovens undtagelsesbestemmelser,kan holdes udsondret. I sådanne tilfældemå nemlig journaltilførsler vedrørendesagen eller det pågældende dokument ireglen helt eller delvis kunne holdesuden for adgangen til aktindsigt. Denneforudsætning er imidlertid ikke opfyldtefter de journaliseringssystemer, dersædvanligvis følges af forvaltningsmyn-dighederne, og en almindelig adgang tilaktindsigt med hensyn til journalerne vilderfor nødvendiggøre en gennemgriben-de og bekostelig omlægning af disse.

Hvad særlig angår centraladministrati-onen og andre myndigheder, der anven-der journalføring ved kort, ville det na-turligvis principielt være muligt at eta-blere en ordning, hvorefter der dagligsker fremlæggelse af de kort, der entener oprettet eller tilført en sagsekspediti-on den pågældende dag. En sådan ord-ning kan imidlertid ikke anses for hen-sigtsmæssig. For det første vil den - i enikke helt kortvarig overgangsperiode -være vanskeligere at administrere endfremlæggelsen af en postliste, idet etjournalkort ofte er påført en lang rækketidligere sagsekspeditioner, som der iforbindelse med en eventuel fremlæggel-se måtte tages stilling til. Ordningen vildernæst næppe heller være af sammeinteresse for pressen og andre organereller personer, for hvem den udvidedeinformationssøgningsadgang er af særligbetydning, som f. eks. fremlæggelse afen postliste, idet kortene efter fremlæg-gelsen en bestemt dag indgår i journal-systemet, hvorefter de ikke kan udfindeskronologisk - f. eks. for en bestemt dageller periode tilbage i tiden.

Udvalget finder herefter ikke, at beho-vet for en videregående adgang til infor-mationssøgning bør søges tilgodeset veden udvidet acces til myndighedernesjournaler.

3°. Udvalget har endvidere overvejet,hvorvidt der i forbindelse med offentlig-hedslovens revision bør indføres en ord-ning, der giver offentligheden adgang tilsom i de andre nordiske lande at gen-nemse en fortegnelse over, hvilke doku-menter der er indgået til eller udgået fraen myndighed en bestemt dag.

Der kan indledningsvis være anled-ning til at fremhæve, at en sådan ord-

133

ning vil være forbundet med et ikkeubetydeligt administrativt merarbejde ogdermed også være udgiftskrævende, idetudarbejdelse af postlister ikke som iNorge og Sverige i forvejen indgår somet nødvendigt led i journaliseringsarbej-det. Herom skal udvalget bemærke føl-gende:

Det må anses for en selvfølgelig for-udsætning for indførelse af en postliste-ordning, at udarbejdelsen af listerne til-rettelægges på den administrativt mestrationelle måde i forbindelse med jour-naliseringen. Dette indebærer, at listerneså vidt muligt bør fremstilles ved gen-nemskrivning, dvs. således, at journalise-ringsposteringen sker samtidig på jour-nalkort og postlister. Herved undgås til-lige, at der opstår fejl ved afskrivning afjournalkort til postlisten.

Efter det for udvalget oplyste vil detprincipielt være muligt at anvende såvelmanuelle gennemskrivningssystemer, derkun har en beskeden anskaffelsesudgiftpå nogle få hundrede kroner, som egent-lige maskinsystemer, hvis anskaffelse-sudgift til gengæld andrager .fra ca. 3.000kr. til ca. 10.000 kr.

Uanset at postlisteordningen tilrette-lægges rationelt ved anvendelse af gen-nemskrivningssystemer, vil udarbejdel-sen af listerne dog under alle omstæn-digheder være forbundet med et vistmerarbejde. Journaliseringen må såledesindrettes på en sådan måde, at den bli-ver forståelig for udenforstående, f. eks.derved at internt anvendte forkortelserundgås. Den daglige gennemgang afpostlisten med henblik på udstregning afanførsler vedrørende dokumenter, derikke er undergivet aktindsigt, kan der-næst efter omstændighederne være for-bundet med et ikke ubetydeligt merar-bejde. Endelig vil det forhold, at post-listeordningen giver mulighed for en me-re effektiv informationssøgning, natur-ligvis også kunne påføre forvaltningen etmerarbejde med hensyn til ekspeditionaf begæringer om aktindsigt.

På baggrund af det anførte og da erfa-ringerne fra Norge og Sverige lader for-mode, at en reel udnyttelse af ordningenvil blive koncentreret om relativt fåmyndigheder, typisk i centralforvaltnin-gen, må udvalget anse det for betænke-ligt generelt at pålægge offentlige myn-

134

digheder at udfærdige en sådan forteg-nelse.

På den anden side må det erkendes, atfremlæggelse af postlister - navnlig eftererfaringerne fra Norge - synes at væreden mest hensigtsmæssige løsning på øn-sket om gennem offentlighedslovgivnin-gen at give mulighed for en mere effek-tiv informationssøgning. Endvidere fin-der udvalget ikke at kunne udelukke, aten postliste som indgangsnøgle til ind-eller udgåede dokumenter i et vist om-fang tillige vil kunne have administrativværdi i anden forbindelse, f. eks. for re-stancekontrollen. Indførelse af en post-listeordning som den norske vil ikke isig selv nødvendiggøre nogen ændringaf den almindelige regel i offentligheds-lovens § 1, stk. 2, om angivelse af deneller de sager, den pågældende ønsker atblive gjort bekendt med, sml. herved ne-denfor under pkt. 6°.

Sammenfattende er det udvalgets op-fattelse, at en ordning med fremlæggelseaf postlister bør søges etableret i forbin-delse med offentlighedslovens revision,men kun i det omfang, ordningen kan for-ventes at blive udnyttet af offentligheden,herunder navnlig af pressen. Efter udval-gets opfattelse synes det på denne bag-grund rimeligt, at der som et førsteskridt etableres forsøgsordninger for en-kelte udvalgte myndigheder inden forcentraladministrationen efter forhand-ling med pressens organisationer. Pres-sens repræsentanter i udvalget har somen foreløbig vurdering givet udtryk for,at en sådan forsøgsordning formentligbør omfatte i hvert fald 4 ministerier, oghar herved navnlig peget på følgendeministerier som værende af umiddelbarinteresse: arbejdsministeriet, socialmini-steriet, miljøministeriet, undervisnings-ministeriet, indenrigsministeriet, justits-ministeriet, ministeriet for offentlige ar-bejder og ministeriet for kulturelle anlig-gender.

På baggrund af det anførte samt un-der hensyn til, at en ordning som dennævnte vil give anledning til en rækketeknisk-administrative problemer, somdet næppe vil være hensigtsmæssigt atsøge afklaret i lovsform, finder udvalget,at der i forbindelse med selve lovrevisio-nen alene bør indføres de fornødne be-myndigelsesbestemmelser.

4°. Ved udformningen af sådanne be-stemmelser melder der sig det spørgs-mål, om visse typer af myndigheder ogsåpå længere sigt bør holdes uden for enpostlisteordning. Spørgsmålet synes sær-lig at kunne give anledning til overvejel-ser i relation til kommunerne. Det be-mærkes herved, at bestemmelsen i dengældende lovs § 1, stk. 2, som ovenforside 119 nævnt netop til dels er begrun-det i de administrative problemer, somen udvidet offentlighedsordning da blevantaget at ville medføre specielt forkommunerne.

Når henses til den nære sammenhængmellem udarbejdelse af postlister og enmyndigheds journaliseringssystem mådet efter udvalgets opfattelse anses forutvivlsomt, at' indførelse af en alminde-lig postlisteordning i forhold til bådeamts- og primærkommunale myndighe-der vil give anledning til betydelige ad-ministrative vanskeligheder, der ikkeblot vil gøre sig gældende i en over-gangsperiode. Disse vanskeligheder må ialt væsentligt ses på følgende baggrund:

Som der nærmere er redegjort for ibetænkningens bilag 14, frembyder dekommunale journaliseringsrutiner bety-delige indbyrdes forskelle. Der anvendessåledes ikke alene forskellige journalise-ringssystemer, men også omfanget afjournaliseringen og tilrettelæggelsen afdenne i øvrigt veksler fra kommune tilkommune. I enkelte kommuner foreta-ges der endog ingen egentlig journalise-ring, men alene en arkivering af sagsak-terne. Hertil kommer imidlertid yderlige-re, at der selv inden for den enkeltekommune kan forekomme væsentligeforskelle i journaliseringstilrettelæggel-sen. Dette hænger sammen med, at enovervejende del af kommunerne - i stør-re eller mindre omfang - anvender etdecentraliseret journaliseringssystem,dvs. at de enkelte forvaltningsgrene (evt.afdelinger eller institutioner) har egenjournal og dermed også en selvstændigpostmodtagelse. Både journaliseringsom-fanget og -måden kan derfor variere altefter de enkelte forvaltningsgrenes særli-ge forhold.

De nævnte forhold skyldes ikke alenetradition og forskelle i kommunernesadministrative struktur, men også atjournaliseringsbehovet fortsat må anta-

10

ges at variere noget kommunerne imel-lem og inden for de enkelte kommunaleforvaltningsgrene. Som anført i bilag 14har et udvalg under KommunernesLandsforening udarbejdet et nyt, merefleksibelt journaliseringssystem, der skul-le kunne anvendes af alle (primærkom-muner uanset størrelse og struktur samtinden for alle dele af kommunernes for-valtning. I det omfang, kommunerne gårover til at anvende dette system, vil derutvivlsomt opnås en større ensartethed ijournaliseringsmæssig henseende endhidtil. Systemet har dog på nuværendetidspunkt kun været anvendt i enkeltekommuner på forsøgsbasis.

Der er i udvalget enighed om, at dersom følge af de nævnte forhold ikke fo-reløbig vil være den fornødne admini-strative baggrund for i almindelighed atindføre en postlisteordning som denovenfor skitserede inden for kommunal-forvaltningen. Efter udvalgets opfattelseer der på baggrund af det anførte næppeheller rimelig anledning til at inddragekommunerne i en eventuel forsøgsord-ning. Tværtimod synes de nærmereovervejelser med hensyn til mulighedenog behovet for en kommunal postliste-ordning at burde afvente de erfaringer,der indhostes hermed i statsadministrati-onen.

Hertil kommer, at det som følge af denævnte særlige kommunale forhold efterudvalgets opfattelse under alle omstæn-digheder må forekomme mest hensigts-mæssigt at vurdere spørgsmålet om tilve-jebringelse af øget adgang til informati-onssøgning i forhold til kommunalfor-valtningen i en bredere sammenhæng,end udvalget efter sit kommissorium harmulighed for at foretage. Der synesnavnlig ikke på forhånd at være anled-ning til at gå ud fra, at en postlisteord-ning eller andre tilsvarende ordninger,som f. eks. daglig postfremlæggelse elleralmindelig journaladgang, også i forholdtil kommunerne på længere sigt vil frem-stå som de eneste tilfredsstillende løs-ningsmodeller. En indgående undersø-gelse af spørgsmålet om tilvejebringelseaf en udvidet adgang til informations-søgning i forhold til kommunalforvalt-ningen specielt i form af en videregåen-de mødeoffentlighed samt adgang til atblive gjort bekendt med kommunalbesty-

135

reisers og kommunale udvalgs dagsorde-ner og beslutningsprotokoller er såledesforetaget af en arbejdsgruppe under in-denrigsministeriet, der i foråret 1977 harafgivet en Redegørelse om kommunaltnærdemokrati. (Betænkning nr. 798/1977).

I denne sammenhæng er navnlig ar-bejdsgruppens overvejelser med hensyntil adgangen til at blive gjort bekendtmed kommunale organers dagsordenerog beslutningsprotokoller af interesse.Arbejdsgruppen har således foreslået, atdet ved en ændring af den kommunalestyrelseslov fastsættes, at en fortegnelseover de sager, der vil komme til behand-ling på kommunalbestyrelsens (amtsrå-dets) møde med de begrænsninger, derfølger af lovgivningens regler om tavs-hedspligt, så vidt muligt skal være frem-lagt et eller flere steder i kommunen(amtskommunen), jfr. nærmere betænk-ningen side 25 ff. Endvidere har arbejds-gruppen foreslået, at det ved en ændringaf styrelsesloven pålægges kommunerneat fremlægge udskrifter af kommunalbe-styrelsens beslutningsprotokol, jfr. be-tænkningen side 33 f. Disse forslag, dernu er gennemført ved lov nr. 655 af 21.december 1977, frembyder i og for sigen ligeså hensigtsmæssig adgang forpressen til informationssøgning som enpostlisteordning.

Derimod har arbejdsgruppen fundet,at et krav om udarbejdelse og fremlæg-gelse af kommunale udvalgs dagsorde-ner samt om fremlæggelse af udvalgenesbeslutningsprotokoller vil give anledningtil betydelige vanskeligheder for denkommunale administration. I førstnævn-te henseende bl. a. som følge af arbejdetmed at vurdere, hvilke sager der pågrund af tavshedspligt ikke kan medta-ges på den for offentligheden fremlagtedagsorden, samt på grund af udvalgssa-gernes mere rutineprægede karakter ogsammenhæng med traditionen for enmere uformel arbejdsgang i udvalgene, isidstnævnte henseende navnlig på grundaf vanskelighederne ved at udskille ud-valgenes indstillinger til kommunalbesty-relsen, der af hensyn til den internekommunale beslutningsproces ofte måhemmeligholdes. Arbejdsgruppen frem-hæver dog, at udvalgene i tilfælde, hvorde træffer endelige beslutninger i vigti-

136

gere sager, der vedrører en flerhed afborgere, bør drage omsorg for, at offent-ligheden, især pressen, får kendskab tilde trufne beslutninger, enten formelt vedudsendelse af pressemeddelelser elleruformelt ved telefonisk kontakt med denlokale presse. Der henvises i det helenærmere til betænkningens kapitel 5 (si-de 40-49).

På baggrund af det anførte er det her-efter udvalgets opfattelse, at spørgsmåletom, hvorvidt og i givet fald på hvilkenmåde der i forhold til kommunerne børtilvejebringes adgang til øget informati-onssøgning, bør vurderes i en brederesammenhæng, der berører centrale pro-blemstillinger i relation til den kommu-nale styrelseslov og derfor falder udenfor den gennemgang af offentlighedslo-ven med henblik på den kommende lov-revision, som afgrænser udvalgets kom-missorium. Et værdifuldt grundlag forovervejelserne findes imidlertid nu i denovenfor nævnte betænkning om kommu-nalt nærdemokrati. I denne forbindelsehar pressens repræsentanter ønsket atpege på, at en ordning med fremlæggel-se eller udsendelse til pressen af dagsor-dener forud for møderne i kommunaleudvalg i hvert fald flere steder i landethar virket tilfredsstillende.

Udvalget finder dog ikke tilstrækkeligtgrundlag for på forhånd at udelukkemuligheden af, at indførelse af en postli-steordning i kommunerne i hvert fald iet vist omfang med tiden kan vise sigsom en praktisk mulig og hensigtsmæs-sig løsning på informationssøgningsbe-hovet, f. eks. i forhold til enkelte kom-muner eller bestemte dele af kommunal-forvaltningen. Udvalget skal i denne for-bindelse pege på, at en postlisteordningfor dele af den kommunale forvaltningfaktisk allerede praktiseres i visse kom-muner, jfr. herved betænkningen bilag15 om postgangen i en større kommune.

I overensstemmelse hermed må udval-get være af den opfattelse, at der ikke errimelig grund til at undtage kommuner-ne fra den ovenfor skitserede generellebemyndigelsesordning med hensyn tilindførelse af postlister. På den anførtebaggrund finder udvalget imidlertid, atbeføjelsen til at træffe bestemmelse omindførelse af postlister i kommunernebør tilkomme indenrigsministeren.

5°. For så vidt der for andre myndighe-der end kommunerne måtte gøre sig sær-lige forhold gældende, som bevirker, atindførelse af en postlisteordning må an-ses for betænkelig af administrativegrunde, bør det efter udvalgets opfattelsepå tilsvarende måde overvejes at søgealternative ordninger etableret i det om-fang, der måtte være behov for en udvi-det adgang til informationssøgning. Ud-valget finder imidlertid ikke, at nærmereangivne myndigheder på forhånd børudelukkes fra en bemyndigelsesordningmed hensyn til indførelse af postlister.

6°. Indførelse af en postlisteordning ef-ter norsk mønster vil muliggøre en lø-bende orientering af offentligheden om,hvilke dokumenter der indgår til de of-fentlige myndigheder, der er omfattet afordningen. Den vil derimod selvsagt ik-ke imødekomme videregående ønskerom adgang til informationssøgning i for-hold til den offentlige forvaltning, hvor-til kronologiske dokumentfortegnelserikke er tilstrækkelige som indgangsnøg-1e. Ordningen vil f. eks. ikke give ad-gang til at blive gjort bekendt med, hvil-ke afgørelser en myndighed har truffetinden for et bestemt sagsområde (dvs.mere systematiske undersøgelser af enmyndigheds praksis), eller blot hvilketidligere afgørelser myndigheden vedbehandlingen af en bestemt sag måttehave lagt vægt på.

En indretning af offentlighedslovenmed henblik på at imødekomme begæ-ringer om aktindsigt af denne karakterville nødvendiggøre en hel eller delvis

opgivelse af kravet om sagsangivelse ef-ter lovens § 1, stk. 2. Efter udvalgets op-fattelse vil en ændring af offentligheds-loven på dette punkt imidlertid give an-ledning til væsentlige administrative be-tænkeligheder, navnlig som følge af detmerarbejde for myndighederne, derutvivlsomt vil være forbundet med ihenhold til offentlighedsloven at skulletage stilling til mere eller mindre ab-strakt angivne begæringer om aktindsigt.Hverken efter svensk eller norsk ret sy-nes offentlighedslovgivningen at giveadgang til en så vidtgående informati-onssøgning, omend kravene med hensyntil sagsangivelse formentlig er nogetmindre i Sverige end i Norge og Dan-mark.

Udvalget finder herefter ikke, at be-stemmelsen i offentlighedslovens § 1,stk. 2 - der ikke i sig selv vil blive berørtaf indførelsen af en postlisteordning -på baggrund af det anførte bør foreslåsændret. Der kan i den foreliggende sam-menhæng være anledning til at pege på,at specielt behovet for en videregåendeadgang til at blive gjort bekendt med enmyndigheds praksisdannende afgørelseri hvert fald i et vist omfang vil kunnetilgodeses ved at udbygge den hidtidigeoffentliggørelsespraksis, jfr. herved be-tænkning nr. 740/1975 om Lovtidendeog Ministerialtidende side 38f. og oven-for kapitel III side 73.

7°. Bestemmelsen om udarbejdelse afpostlister findes i udvalgets lovudkast §6. Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til bestemmelsen ovenfor side 41f.

137

Kapitel VII:Almindelig beskrivelse af aktindsigtens

genstand.A. Gældende ret.1. Som der nærmere er redegjort for i kapitel III,side 66 ff, regulerer loven om offentlighed i for-valtningen kun den del af informationsadgangen iforhold til den offentlige forvaltning, der består idokumentoffentlighed, dvs. adgangen til i form afaktindsigt at blive gjort bekendt med det materiale,der danner grundlaget for administrative myndig-heders virksomhed. Denne principielle begræns-ning af lovens rækkevidde fremgår klart af lovens§ 1, stk. 1, hvorefter enhver kan forlange at blivegjort bekendt med dokumenter i sager, der er ellerhar været under behandling i den offentlige for-valtning, jfr. herved også § 10, stk. 1, vedrørendede særlige regler for parterne i en forvaltningssag(»sagens dokumenter«). En mere udførlig beskri-velse af aktindsigtens genstand i almindelighedfindes i offentlighedslovens §§ 3 og 4 sammenholdtmed § 13, stk. 2 og 3, jfr. nedenfor under pkt. 3-5.

2. a. Der kan indledningsvis være anledning tilnærmere at søge rækkevidden af lovens dokument-begreb afgrænset.

Dette spørgsmål synes ikke at have været gen-stand for mere indgående overvejelser i offentlig-hedskommissionen og er heller ikke berørt i be-mærkningerne til lovforslagene om henholdsvispartsoffentlighed og offentlighed i forvaltningen.

I den juridiske litteratur er det antaget, at ud-trykket »dokumenter« ikke alene omfatter egentli-ge skriftstykker, men også andre aktstykker som f.eks. fotografier, billeder, kort, rids og lignende, jfr.således kommentaren side 51 og i overensstemmel-se hermed F.O.B. 1969 side 25, hvor det forudsæt-tes, at ekspropriationsplaner (med tilhørende kort-materiale) er dokumenter i offentlighedslovensforstand. Herudover er det den almindelige opfat-telse, at også andet materiale end det nævnte - ihvert fald i et vist omfang - kan være omfattet afadgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, jfr.herved kommentaren side 51, hvor det antages, atf. eks. prøver, modeller, lydbånd, film og lignende,der indgår i grundlaget for en sags afgørelse ogarkiveres sammen med sagens akter, er omfattet afloven, samt på linie hermed Carl Aage Nørgaard,Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972) side 116 ogOle Bjørn, Revision og Regnskabsvæsen 1971 side348. Det samme må antages at gælde mikrofilm og

138

mikrofiches. Spørgsmålet har enkelte gange fore-ligget i praksis:

I justitsministeriets sag L. A. 1973-543-4 var dersåledes rejst spørgsmål om, hvorvidt indholdet afen båndoptagelse af forhandlingerne på et menig-hedsmøde kunne anses for undergivet adgang tilaktindsigt efter loven. Optagelsen fandt sted til evt.brug ved udarbejdelse af protokollat til forhand-lingsbogen. Justitsministeriet fandt det imidlertidikke påkrævet i det foreliggende tilfælde at tagestilling til, om båndoptagelsen måtte anses for om-fattet af udtrykket »dokument« i offentlighedslo-vens § 1, stk. 1, jfr. § 3, nr. 1, idet det af menig-hedsrådet optagne mødereferat, selv om det havdeforeligget fikseret i skriftlig form, under de angiv-ne omstændigheder måtte anses for unddraget ad-gangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 5,nr. 3.

En af folketingets ombudsmand behandlet sag -F.O.B. 1975 side 312 ff. - vedrørte spørgsmålet omadgangen til efter offentlighedsloven at blive gjortbekendt med indholdet af et lydbånd, der var op-taget af en kommunalbestyrelse af forhandlingernepå et kommunalbestyrelsesmøde vedrørende etforslag til en partiel byplanvedtægt. Ombudsman-den udtalte bl. a. herom:

»Heller ikke lov om offentlighed i forvaltningenses at give offentligheden krav på at blive gjortbekendt med lydbånd som de nævnte. Jeg henviserherved ligesom miljøministeriet til lovens § 5, nr.3, hvorefter « Såvel miljøministerietsom folketingets ombudsmand synes således athave forudsat, at båndoptagelsen som sådan prin-cipielt var undergivet adgangen til aktindsigt efterloven.

Det kan dog formentlig ikke anses for endeligtafklaret, om offentlighedsloven også gælder foroplysninger m. v., der opbevares på EDB-anlæg,sml. herved kommentaren side 51 sammenholdtmed side 119, der principielt synes at besvarespørgsmålet bekræftende samt Betænkning nr.767/76 om offentlige registre, der formentlig byggerpå samme opfattelse.

Spørgsmålet har imidlertid efter gældende retnæppe længere større praktisk betydning. I enskrivelse af 6. december 1976 til folketingets om-budsmand har justitsministeriet således bl. a. givetudtryk for, at det efter ministeriets opfattelse på

baggrund af højesterets dom af 17. juni 1975(U.f.R. 1975 side 763 ff.) må give anledning tilnogen tvivl, om offentlige myndigheders registre-ring af oplysninger i registre er omfattet af offent-lighedslovens sagsbegreb. I overensstemmelse her-med har justitsministeriet i bemærkningerne tillovforslaget om offentlige myndigheders registreudtalt, at rækkevidden af offentlighedsloven i for-hold til offentlige registre kan give anledning tilnogen tvivl, jfr. F.T. 1976/77, tillæg A, sp. 3653.Det er i bemærkningerne endvidere fremhævet, aten gennemførelse af lovforslaget vil indebære, atoffentlighedsloven i det hele bliver uden betydningfor de af lovforslaget omfattede registre, jfr. her-ved offentlighedslovens § 13, stk. 4, og nærmereovenfor kapitel V side 112 ff.

Sammenfattende må fortolkningen af offentlig-hedslovens dokumentbegreb på baggrund af detanførte betegnes som ret vidtgående. Det er næppemuligt på forhånd at drage nogen absolut grænsefor lovens rækkevidde i denne henseende, idetdokumentbegrebet må antages at blive fortolketfleksibelt i overensstemmelse med den tekniskeudvikling, sml. herved om det tilsvarende problemi relation til udtrykket »breve og andre papirer« igrundlovens § 72, Max Sørensen, Statsforfatnings-ret (2. udg. 1973 ved Peter Germer) side 359, ogom dokumentbegrebet i retsplejelovens editions-regler (§§ 298-300), Betænkning nr. 316/1962 omvidner, side 115. Det må antages, at offentligheds-lovens dokumentbegreb i hvert fald har sammeudstrækning som efter de nævnte regler.

b. Der kan dernæst være anledning til at fremhæ-ve, at adgangen til aktindsigt efter offentlighedslo-ven ikke uden videre omfatter ethvert »doku-ment«, der faktisk befinder sig i den offentligeforvaltning. Det er således en yderligere forudsæt-ning for, at et dokument overhovedet kan forlan-ges udleveret i henhold til denne lov, at det vedrø-rer »en sag« i den offentlige forvaltning, jfr. her-ved udtrykkene »dokument i sager« i § 1, stk. 1,og »alle dokumenter vedrørende den pågældendesag« i § 3, nr. 1. Dette indebærer, at adgangen tilaktindsigt kun omfatter dokumenter, der er eller harværet genstand for en administrativ sagsbehandling.Som et eksempel på, at dokumenter ikke er omfat-tet af loven, fordi denne forudsætning ikke er op-fyldt, nævnes i bemærkningerne til lovforslaget omoffentlighed i forvaltningen dokumenter, som pri-vate indleverer til opbevaring på offentlige biblio-teker og arkiver, jfr. F.T. 1969/70 tillæg A sp. 585.På tilsvarende måde må også andet materiale somf. eks. beger, reklamer, tryksager osv. og efter om-stændighederne også materiale, der alene sendes tilen myndigheds orientering uden sammenhængmed nogen verserende eller afgjort sag, falde udenfor loven. I sådanne tilfælde er det formentlig ogsåalmindelig praksis at undlade journalisering. Udo-ver de nævnte tilfælde kan rækkevidden af detangivne forbehold give anledning til tvivl. I F.O.B.1971 side 35 ff. gav ombudsmanden således udtryk

for, at det efter hans opfattelse var tvivlsomt, omikke en privat institutions regnskaber - der af etministerium alene havde været oversendt til et afrevisionsdepartementerne - måtte siges at haveværet genstand for sagsbehandling i det pågælden-de ministerium. Om forholdets betydning specieltfor »underhåndsbreve«, se kommentaren side 52.

Spørgsmålet om, hvorvidt der af sagsbegrebet ividere omfang end anført kan udledes materiellebegrænsninger med hensyn til lovens almindeligerækkevidde, er behandlet ovenfor i kapitel IV, side80ff,

3. a. Offentlighedsloven bygger på det almindeligesystem, at adgangen til aktindsigt omfatter samtli-ge dokumenter i en sag, medmindre der i loven ergjort undtagelse herfra, enten som følge af doku-mentets funktion, jfr. herved lovens § 5, eller somfølge af dokumentets indhold, jfr. herved navnliglovens §§ 2 (og 7). Dette fremgår klart af lovens §3, nr. 1, hvorefter

»Adgangen til at få oplysninger omfatter medde i §§ 2 og 5 nævnte undtagelser

1) alle dokumenter, der vedrører den pågæl-dende sag, herunder genpart af de framyndigheden udgåede skrivelser, når dis-se må antages at være kommet frem tiladressaten,

En mere udførlig beskrivelse af aktindsigtensomfang vil derfor mest hensigtsmæssigt kunneforetages negativt i form af en gennemgang af denævnte undtagelsesbestemmelsers rækkevidde.Herom henvises til det nedenfor i kapitel IX og Xanførte. I det følgende vil alene enkelte mere al-mindelige spørgsmål vedrørende aktindsigtens om-fang blive omtalt. Dette gælder for det første vissegenerelle spørgsmål med hensyn til rækkeviddenaf det nævnte udgangspunkt, hvorefter alledokumenter i en sag er omfattet af adgangen tilaktindsigt (nedenfor 3. b.), endvidere adgangenefter lovens § 3, nr. 2, til at blive gjort bekendtmed en myndigheds journaler m. v. (nedenfor 3.c.) samt endelig rækkevidden af" bestemmelsen ilovens § 4 om adgangen til at blive gjort bekendtmed den del af det faktiske afgørelsesgrundlag i ensag, der ikke fremgår af sagens dokumenter (ne-denfor 4).

b. Det følger som nævnt af bestemmelsen i offent-lighedslovens § 3, nr. 1, at principielt samtlige do-kumenter i en sag er omfattet af adgangen til akt-indsigt (med de begrænsninger, der følger af lo-vens undtagelsesbestemmelser). Det er i så hense-ende uden betydning, om dokumentet erindkommet til eller afsendt fra en myndighed,eventuelt som bilag til en skrivelse. Det er i først-nævnte henseende ikke afgørende, om dokumentetformelt er tilsendt myndigheden, idet dokumenter,som myndigheden til brug for en sag modtager

139

underhånden, også bliver omfattet af adgangen tilaktindsigt, jfr. herved F.O.B. 1972 side 81.

Adgangen til aktindsigt omfatter principieltogså dokumenter, der er oprettet af en myndigheduden hensyn til, om de er afgivet til udenforståen-de, men undtagelsesbestemmelsen i offentligheds-lovens § 5, nr. 3, for internt arbejdsmateriale vil ireglen bevirke, at sådanne dokumenter ikke kanforlanges udleveret. Som et eksempel på, at dettedog ikke altid er tilfældet, kan nævnes indenrigs-ministeriets afgørelse af 2. januar 1973, der er gen-givet i Danske Kommuner 1972/73, hæfte 26, side18:

Udtalt, at indførelser i en kommunalbestyrel-ses beslutningsprotokol af beslutninger, somkommunalbestyrelsen træffer i en sag, jfr. be-stemmelsen i § 13 i den kommunale styrelses-lov, efter indenrigsministeriets opfattelse måvære omfattet af § 1, stk. 1, i lov om offentlig-hed i forvaltningen om adgang til at blivegjort bekendt med den enkelte sags dokumen-ter, eventuelt i form af en udskrift af det i be-slutningsprotokollen indførte vedrørende denpågældende sag. Indenrigsministeriet udtaltesamtidig, at det bør fremgå af beslutningspro-tokollen, om sagen er behandlet for åbne ellerlukkede døre, og hvilke medlemmer der ikkehar deltaget i mødet eller været til stede underbehandlingen af den pågældende sag.

At kommunalbestyrelsers beslutningsprotokollerikke er internt arbejdsmateriale, er tidligere antagetaf Kurt Nielsen i U.f.R. 1971 afd. B side 52 mednote 7.

Om rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 5, nr. 3, herunder med hen-syn til betydningen af, at internt arbejdsmaterialeafgives til udenforstående, henvises i øvrigt til kap.IX side 178ff.

Betydningen af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 3, nr. 1, der angiver aktindsigtens almindeli-ge omfang, vil i praksis navnlig træde frem vedbedømmelsen af ikke nærmere specificerede begæ-ringer om at blive gjort bekendt med en sags do-kumenter. Herom har justitsministeriet i sagen L.A. 1974-543-57 bl. a. udtalt:

»Den nævnte bestemmelse har navnlig enselvstændig retlig betydning i de tilfælde, hvoren begæring om aktindsigt ikke er begrænsettil at angå enkelte, nærmere angivne aktstyk-ker, men angår dokumenterne i en nærmereangiven sag. I sådanne tilfælde indebærer be-stemmelsen i § 3, nr. 1, at den begærendeuden yderligere specifikation har krav på atblive gjort bekendt med alle dokumenter, dervedrører den pågældende sag, herunder gen-part af de fra myndigheden udgåede skrivel-ser, medmindre noget af dette materiale kanunddrages adgangen til aktindsigt efter en aflovens undtagelsesbestemmelser.«

Et andet spørgsmål, der ikke er besvaret her-med, er, hvilke dokumenter der nærmere kan hen-

regnes til en bestemt sag. I relation til begæringerom aktindsigt efter den almindelige regel i offent-lighedslovens § 1 vil dette spørgsmål formentligkun sjældent have selvstændig retlig betydning,men snarere vedrøre rækkevidden af den fremsattebegæring, f. eks. om denne må antages at omfattedokumenterne i mere end een »sag«, sml. hervedpkt. 4, stk. 2, og pkt. 13, stk. 4, om myndigheder-nes vejledningspligt i justitsministeriets vejledningaf 10. november 1970. Selvstændig betydning hardet nævnte afgrænsningsspørgsmål derimod i til-fælde, hvor begæringen om aktindsigt støttes på devideregående regler, der efter offentlighedslovenskapitel 2 gælder for en sags parter. Om de syns-punkter, der i så henseende må anses for afgøren-de henvises nærmere til kommentaren side 136 f.(smh. med side 53), hvor det navnlig påpeges, atden journalmæssige behandling af indkomne do-kumenter ikke kan anses for eneafgørende. IF.O.B. 1973 side 395 ff. har ombudsmanden anta-get, at en henvisning i et dokument til et andetdokument ikke uden videre er tilstrækkeligt til, atdet sidstnævnte dokument må henregnes til sagsak-terne. Ombudsmanden har endvidere i F.O.B. 1975side 318 antaget, at offentlighedslovens § 3 ikkeforudsætter som betingelse for aktindsigt, at detpågældende dokument har været brugt som en delaf afgørelsesgrundlaget, dvs. er indgået i myndig-hedens overvejelser med hensyn til sagens behand-ling og afgørelse, jfr. således også kommentarenside 52 med yderligere henvisninger til den juridi-ske litteratur.

Der kan endvidere være anledning til at under-strege, at den almindelige angivelse af offentlig-hedsprincippets rækkevidde, der følger af bestem-melsen i § 3, nr. 1, må antages at være undergivetvisse begrænsninger:

a°) I den juridiske litteratur er det således gjortgældende, at dokumenter, der ved en 'åbenbar fejl-tagelse er fremsendt til en myndighed i forbindelsemed en administrativ sagsbehandling, og som ikkeer indgået som element i myndighedens afgørelses-grundlag, må kunne unddrages adgangen til akt-indsigt, jfr. således kommentaren side 53. Det ansesher for at være uden betydning, om de pågælden-de dokumenter i og for sig vedrører den pågælden-de sag - f. eks. en anden myndigheds interne ar-bejdsmateriale vedrørende samme sag - når blotder er tale om en fejltagelse med hensyn tilfremsendelsen som sådan - ikke med hensyn tilbedømmelsen af dokumentets forhold til offentlig-hedsloven. Det må formentlig i givet fald antages,at dokumentet under de angivne forudsætningerkan unddrages aktindsigt, uanset at fejltagelsenførst opdages efter, at begæringen om aktindsigt erfremsat.

Spørgsmålet har ikke foreligget i justitsministe-riets praksis og har så vidt vides heller ikke væretforelagt domstolene eller folketingets ombuds-mand.

140

b°) Det følger af offentlighedslovens § 1, stk. 1,og § 10, stk. 1, at adgangen til aktindsigt ikke ale-ne består med hensyn til verserende sager, menogså i forhold til sager, der er afgjort af den of-fentlige forvaltning, eller hvor den administrativesags behandling på anden måde er afsluttet.

Offentlighedsloven kan ikke i sig selv antages atforpligte myndighederne til at arkivere sagsdoku-menter eller dog sikre sig kopier af en sags doku-menter for at bevare adgangen til aktindsigt i af-gjorte sager, hvis dokumenter helt eller delvis erreturneret til andre - enten andre offentlige myn-digheder eller til private - ligesom den ikke med-fører ændring af gældende regler om kassation afarkivalier, jfr. herved kommentaren side 54.

Denne opfattelse ligger da også til grund forfolketingets ombudsmands udtalelse i F.O.B. 1974side 157 vedrørende Danmarks Radios opbevaringaf materiale, der danner grundlag for fjernsyns- ogradioudsendelser. Ombudsmanden udtalte således:

»Jeg er enig i radiorådets og ministeriet forkulturelle anliggenders opfattelse af, at offent-lighedsloven (lov nr. 280 af 10. juni 1970 omoffentlighed j forvaltningen) ikke pålægger demyndigheder og institutioner, der omfattes afloven, nogen pligt til at opbevare arkivmateri-ale - herunder at sikre sig kopi af benyttetprivat materiale - i videre omfang end efterhidtidig praksis, jfr. herved Niels EilschouHolm, Offentlighedsloven, s. 54.«

Med udtrykket »i videre omfang end efter hidti-dig praksis« har ombudsmanden formentlig alenevillet tilkendegive, at det vil være i strid med of-fentlighedsloven at foretage kassation af eller und-lade opbevaring af materiale for at udelukke ad-gangen til aktindsigt.

Det antages dog, at den kompetente myndighedhar pligt til så vidt muligt at drage omsorg for enrekonstruktion af sagen ved at rekvirere udskilteaktstykker, der er afgivet til andre offentlige myn-digheder. Det bemærkes herved, at offentlige myn-digheder - i modsætning til private - må antagesat være forpligtede til at medvirke til en sådanrekonstruktion af sagen, jfr. således Harder II side50 f. og kommentaren side 54. Til illustration af detanførte kan henvises til ombudsmandens udtalelsei den i F.O.B. 1970 side 91 refererede sag (doku-ment returneret fra overordnet til underordnetskattemyndighed), hvor det alene synes forudsat,at myndigheden skal vejlede om, ved hvilken an-den myndighed dokumentet kan gennemses. IF.O.B. 1972, side 110, understregede ombudsman-den dog, at aktindsigten så vidt muligt bør givespå den for den begærende mest praktiske måde,navnlig således, at han kun behøver at henvendesig ét sted. Ombudsmanden har senere taget stil-ling til spørgsmålet i en utrykt skrivelse af 24.marts 1975 til landsskatteretten vedrørende akter iafgjorte skattesager, der delvis er returneret tilskatterådet.

Det hedder herom i skrivelsen:

»For så vidt angår spørgsmålet om aktindsig-tens praktiske gennemførelse - efter at afgø-relse om, at aktindsigt skal gives, er truffet -skal jeg, ud over at henvise til Eilschou Holma.st. side 117, gøre følgende bemærkninger:Gennemføres aktindsigten ved tilsendelse afkopier, kan der ikke være noget til hinder for,at ekspeditionen så at sige deles mellem lands-skatteretten og skatterådet, således at dette pågrundlag af landsskatterettens afgørelse omaktindsigt sender kopier af rådets akter. Gen-

. nemføres aktindsigten ved gennemsyn pålandsskatterettens kontor, er spørgsmålet meretvivlsomt; i visse tilfælde er det forsvarligt athenvise den pågældende til at henvende sighos vedkommende anden myndighed (herskatterådet) og se de øvrige akter, sammenlignsåledes sagen i ombudsmandens beretning1970, side 91; men geografiske hensyn og/eller hensynet til, at der gives den pågældendemulighed for ved gennemsynet at skaffe sig etrimeligt overblik over sagen, kan efter minmening tilsige, at samtlige akter samles til gen-nemsyn på ét sted.«

Spørgsmålet om aktindsigtens gennemførelse eri øvrigt behandlet nedenfor i kapitel XII.

I forbindelse med den i F.O.B. 1974 side 157nævnte sag har ombudsmanden henstillet til mini-steriet for kulturelle anliggender at søge bl. a.spørgsmålet om opbevaring af materiale, der hardannet grundlag for radio- og fjernsynsudsendel-ser, afklaret i tilknytning til arbejdet i justitsmini-steriets offentlighedsudvalg. I skrivelse af 26. fe-bruar 1975 har justitsministeriet anmodet om, at degenerelle spørgsmål om offentlighedslovens række-vidde, som danner baggrund for den pågældendesag, må blive inddraget i udvalgets overvejelser.Det af ombudsmanden i forbindelse med sagenrejste spørgsmål om forholdet mellem offentlig-hedsloven og ophavsretsloven ei" behandlet oven-for i kapitel III, side 77 f.

c°) Det forekommer i et ikke ubetydeligt om-fang, at en offentlig myndighed ved behandlingenaf en sag tilakterer eller på anden måde rekvirererdokumenter i andre sager for derved at tilvejebrin-ge et mere fyldestgørende afgørelsesgrundlag.

Såfremt dettesker for at supplere det faktiskeafgørelsesgrundlag - f. eks. hvis der til brug for enadoptionssag indhentes strafoplysninger om ansø-geren - må de indhentede dokumenter anses fordokumenter også i hovedsagen og derfor væreundergivet aktindsigt i denne sag efter offentlig-hedslovens almindelige regler. Det kan i så hense-ende ikke tillægges betydning, om dokumenternerekvireres udefra eller tilakteres fra myndighedenseget arkiv. I sidstnævnte tilfælde vil interne ar-bejdsdokumenter i den tilakterede sag dog ikke isig selv være undergivet aktindsigt som følge afundtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 5,nr. 3, men adgang til at blive gjort bekendt medheri indeholdte faktiske oplysninger må da antages

141

at følge af lovens § 4, jfr. kommentaren side 61 ognedenfor side 147 f.

Retsstillingen må antages at være tilsvarendefor så vidt angår dokumenter, som en myndighedindhenter fra sager, der har været under behandlingi andre myndigheder, for at belyse elementer i afgø-relsesgrundlaget, der ikke er af faktisk karakter, f.eks. juridiske fortolknings- og vurderingsspørgs-mål. Derimod er det antaget, at dokumenter i an-dre sager, der tilakteres fra myndighedens eget ar-kiv, ikke i sådanne tilfælde er omfatter af adgan-gen til aktindsigt i den sag, hvortil de bruges, uan-set at de ikke i sig selv har karakter af internt ar-bejdsmateriale, jfr. kommentaren side 60.

Denne forskel i adgangen til at blive gjort be-kendt med dokumenter fra andre sager, der erudlånt til brug for behandlingen af den aktuellesag uden dog at skulle tjene til supplering af detkonkrete faktiske afgørelsesgrundlag, er begrundeti den betragtning, at sagsakter, der rekvireres fraandre myndigheder, helt eller delvis kan træde istedet for en selvstændig udtalelse fra den eller depågældende myndigheder, hvorimod dokumenterfra andre sager i myndighedens eget arkiv - uansetat de ikke i sig selv er omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i § 5, nr. 3 - snarere må henregnes tilmyndighedens interne beslutningsgrundlag - side-stillet med »visdomsbøger«, notater om praksis,juridisk litteratur og andet tilsvarende materiale,der i regelen ikke har karakter af dokumenter iden pågældende sag, sml. herved kommentarenside 60.

Spørgsmålet har så vidt vides ikke givet anled-ning til principielle overvejelser i praksis.

c. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 3,nr. 2, omfatter adgangen til at få oplysninger tilli-ge »indførelser i journaler, registre og andre for-tegnelser vedrørende den pågældende sags doku-menter«. Bestemmelsen svarer til kommisionsud-kastets § 3, stk. 1, og partsoffentlighedslovens § 4,nr. 2. Som begrundelse for bestemmelsen, der be-tegner en fravigelse fra den almindelige undtagel-sesbestemmelse for internt arbejdsmateriale i lo-vens § 5, nr. 3, er det i bemærkningerne til partsof-fentlighedslovforslaget anført, jfr. F.T. 1963/64tillæg A sp. 1354:

»Sådanne registre indeholder vel normalt intetaf betydning for sagens afgørelse, men de kangive parten oversigt over det skriftlige materi-ale, som foreligger i sagen.«

I overensstemmelse hermed må det antages, atadgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens §3, nr. 2, alene omfatter sådanne dokumenter, derindeholder en fortegnelse vedrørende sagens doku-menter, jfr. herved kommentaren side 60. Bestem-melsen giver således ikke nogen almindelig adgangtil at blive gjort bekendt med offentlige registre,jfr. herom i øvrigt i kapitel VI, side 120.

Efter bestemmelsen i § 3, nr. 2, er det ingenbetingelse, at journal- eller registerfortegnelser over

dokumenterne i en sag skal indgå som et led i densamlede registrering af en myndigheds sager ellerdokumenter, der finder sted i forbindelse med dendaglige journalisering.

Rækkeviden af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 3, nr. 2, synes ikke at have givet anledningtil principielle overvejelser i praksis. Det kan dog idenne forbindelse nævnes, at folketingets ombuds-mand i F.O.B. 1974 side 193 f. til støtte for, at ind-kommen post så vidt muligt journaliseres umiddel-bart efter modtagelsen (samme dag eller dagenefter), og således inden de pågældende dokumen-ter går til sagsekspedition, bl. a. henviste til be-stemmelsen i offentlighedslovens § 3, nr. 2. Om-budsmanden udtalte herved bl. a.:

». . . en forudsætning for, at denne bestem-melse kan virke i overensstemmelse med hen-sigten, er, at journaliseringen sker umiddelbartefter de pågældende dokumenters modtagel-se.«

Det bør dog understreges, at adgangen til akt-indsigt principielt er uafhængig af, om der er taleom dokumenter, der skal journaliseres, og af omjournalisering i så fald har fundet sted, jfr. hervedF.T. 1975/76 forhandlingerne sp. 11472 ff (justits-ministerens besvarelse af et spørgsmål fra medlemaf folketinget Tove Nielsen).

4.a. Som anført ovenfor under pkt. 1 beståradgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven idokumentoffentlighed, dvs. en adgang til at blivegjort bekendt med det skriftlige materiale, der dan-ner grundlaget for offentlige myndigheders virk-somhed. I et ikke ubetydeligt omfang suppleresmyndighedernes afgørelsesgrundlag imidlertid medmundtligt indhentede oplysninger eller oplysnin-ger, som myndighederne i forvejen er i besiddelseaf, uden at dette fremgår af indhentede skriftstyk-ker. De særlige problemer, dette rejser i forhold tilpraktiseringen af offentlighedsprincippet, er søgtløst ved bestemmelsen i offentlighedslovens § 4,der har følgende ordlyd:

»§ 4. Såfremt der mundtligt meddeles en myn-dighed faktiske oplysninger af væsentlig be-tydning for en sags afgørelse, skal der gøresnotat herom på en sådan måde, at oplysnin-gerne kan meddeles i overensstemmelse medbestemmelserne i denne lov.«

Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets §3, stk. 2, der af offentlighedskommissionen begrun-dedes i følgende synspunkter, jfr. betænkningenside 64:

»Ifølge stk. 2 skal mundtligt afgivne, faktiskeoplysninger af væsentlig betydning for sagensafgørelse optegnes i sagens dokumenter på ensådan måde, at oplysning herom kan medde-les. Den således tilsikrede adgang for offent-ligheden til at få kendskab til grundlaget forsagernes afgørelse, også hvor dette grundlagikke fremgår af skrivelser, vil særlig være af

142

betydning for parter i sagen, jfr. forslagets § 6.Bestemmelsen vil modvirke, at forvaltnings-myndighederne skulle kunne indhente mundt-lige oplysninger i stedet for skriftlige for der-ved at komme udenom offentlighedens indse-ende.«

En praktisk talt enslydende bestemmelse varoptaget i lovforslaget om partsoffentlighed i for-valtningen § 5. I bemærkningerne til bestemmelsenhedder det nærmere, jfr. F.T. 1963/64 tillæg A sp.1354:

»Den foreslåede partsoffentlighed vedrørersagens dokumenter. Undertiden indhenter for-valtningen mundtlige oplysninger som grund-lag for dens afgørelser. Denne fremgangsmådebetyder ofte en hurtigere og bedre sagsbe-handling, og dens anvendelse bør ikke søgesbegrænset. På den anden side er det vigtigt, atpartsoffentligheden ikke derved udelukkes.Det foreslås derfor, at der, når faktiske oplys-ninger af væsentlig betydning for sagens afgø-relse meddeles mundtligt, skal gøres notat omoplysningerne, således at parterne kan gøresbekendt dermed.Bestemmelsen i § 5 finder også anvendelse i

tilfælde, hvor en tjenestemand eller et medlemaf et nævn på forhånd er i besiddelse af kon-krete faktiske oplysninger af væsentlig betyd-ning for en sags afgørelse og meddeler disseoplysninger til andre tjenestemænd inden forden pågældende myndighed eller andrenævnsmedlemmer som grundlag for sagensafgørelse.Det følger af det ovenfor anførte formål med

bestemmelsen, at det i sager, hvor der kun erén part, er unødvendigt at gøre notat om den-nes egne mundtlige oplysninger.«

Bemærkningerne i lovforslaget om offentlighedi forvaltningen til den gældende lovs § 4 svarernøje til 1. afsnit i den citerede motivudtalelse ogindeholder herudover følgende udtalelse, jfr. F.T.1969/70 tillæg A sp. 591:

». . . Det er ikke en nødvendig konsekvens afdenne bestemmelse, at de nævnte oplysningerstraks ved modtagelsen nedfældes i et særligtdokument. Der vil som hidtil kunne gøres etnotat om oplysningerne i den pågældendeforvaltningsmyndigheds interne arbejdsmateri-ale, navnlig i referat- eller konceptark. I såfald må der blot, dersom der fremsættes enbegæring efter § 1, udfærdiges en ekstrakt, dergengiver de faktiske oplysninger af væsentligbetydning for sagens afgørelse, som er modta-get på denne måde.«

Rækkevidden af bestemmelsen i § 4 blev gjorttil genstand for indgående overvejelser i det folke-tingsudvalg, der behandlede lovforslaget. I forbin-delse med et spørgsmål fra folketingsudvalget gavjustitsministeriet udtryk for, at bestemmelsen måfortolkes som partsoffentlighedslovens § 5, og ud-

talte bl. a. følgende om fortolkningen, jfr. F.T.1969/70 tillæg B sp. 2070 f.:

». . . Bestemmelsen angår efter sin ordlydalene spørgsmålet om, i hvilket omfang enmyndighed er forpligtet til at drage omsorgfor, at de elementer i afgørelsesgrundlaget, derfremkommer mundtligt (herunder telefonisk),nedfældes i skriftlig form.Bestemmelsen har imidlertid også en videre-

gående betydning. Som anført i bemærknin-gerne til lovforslagets § 4 . . . er bestemmelsenikke til hinder for, at de omhandlede oplys-ninger noteres på de interne arbejdsdokumen-ter, navnlig referat- og konceptark; i så faldmå der blot, dersom der fremsættes en begæ-ring om aktindsigt, udfærdiges en ekstrakt,der udtømmende, men ikke nødvendigvisordret, gengiver de faktiske oplysninger afvæsentlig betydning for sagens afgørelse, derer fremkommet mundtligt. Bestemmelsen fårsåledes også betydning for, hvilke af de oplys-ninger, der faktisk er noteret, eventuelt på in-terne arbejdsdokumenter, der i påkommendetilfælde skal stilles til rådighed for den, sombegærer aktindsigt, eventuelt i form af en eks-trakt.

3. Med hensyn til fortolkningen af udtrykket»faktiske oplysninger af væsentlig betydningfor en sags afgørelse« bemærkes:Der er enighed i den juridiske litteratur om,

at bestemmelsen i partsoffentlighedslovens § 5kun omfatter oplysninger om sagens faktum,ikke argumenter eller tilkendegivelser afstandpunkter, jfr. Poul Andersen, Juristen 1964side 450, og N. Eilschou Holm: Det kontradik-toriske Princip i Forvaltningsprocessen (1968)side 420. Dette gælder også den tilsvarendebestemmelse i lovforslagets § 4. Der bestårsåledes ingen pligt til at nedfælde argumenter,tilkendegivelser af standpunkter og lignende,der fremkommer mundtligt, i skriftlig form.Det er ikke muligt i en generel udtalelse at

præcisere betydningen af udtrykket »af væ-sentlig betydning for en sags afgørelse«, idetafgrænsningen af, hvilke mundtligt fremkom-ne oplysninger der bør nedfældes i et notat,må afhænge af en helt konkret vurdering afoplysningens forventede betydning for sagensudfald.Ved afgørelsen af, hvilke af de oplysninger,hvorom der faktisk er gjort notat, eventuelt påinterne arbejdsdokumenter, som efter begæ-ring skal stilles til rådighed for den, der begæ-rer aktindsigt, må udgangspunktet efter justits-ministeriets opfattelse være, at de omhandledefaktiske oplysninger er undergivet aktindsigt.Det forhold, at visse mundtligt meddelte op-lysninger faktisk er nedfældet i skriftligt form,kan hævdes at skabe en forhåndsformodningfor, at de har været tillagt betydning for sa-gens afgørelse, idet de jo dog i hvert fald ikke

143

har været anset som betydningsløse. I dennesituation vil den kompetente myndighed der-for formentlig være noget mindre frit stilletend ved afgørelsen af, hvilke mundtligt med-delte oplysninger der skal nedfældes i et notatsom følge af bestemmelsen i lovforslagets §4.«

I anledning af et spørgsmål fra folketingsudval-get om, hvorvidt notatpligten burde udvides til atomfatte ikke blot »væsentlige« faktiske oplysnin-ger, men enhver faktisk oplysning, der tillæggesbetydning for sagens afgørelse, gav justitsministeri-et udtryk for betænkelighed ved en udvidelse afforvaltningsmyndighedernes forpligtelse til at ned-fælde mundtligt modtagne oplysninger i skriftligform. Justitsministeriet henviste herved navnlig til,at en sådan udvidelse måtte befrygtes at få skade-lig indvirkning på den uformelle sagsbehandlings-form, at hensynet til, at væsentlige faktiske oplys-ninger ikke unddrages aktindsigten, efter ministeri-ets opfattelse var tilstrækkeligt tilgodeset gennemden foreslåede bestemmelse, at den tilsvarendebestemmelse i partsoffentlighedsloven måtte anta-ges at være indarbejdet i praksis og syntes at havevirket tilfredsstillende, samt at den danske lovgiv-ning på dette punkt i forvejen var videregåendeend reglerne om offentlighed i forvaltningen i Sve-rige og den foreslåede lovgivning herom i Norge.På et spørgsmål fra udvalget om, hvorvidt derkunne indføres den regel, at alt, hvad der såledesgøres notat om efter bestemmelsen, skal være of-fentligt tilgængeligt efter lovens almindelige regler,svarede justitsministeriet, at de faktiske oplysnin-ger, som i henhold til lovforslagets § 4 skal nedfæl-des i et notat, derigennem uden videre undergivesaktindsigt i overensstemmelse med de almindeligeregler i lovforslaget. Der henvises i det hele til F.T.1969/70 tillæg B sp. 2144-46.

b. Ved den nærmere fastlæggelse af rækkevidenaf bestemmelsen i offentlighedslovens § 4 synes detmest hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i detforhold, at bestemmelsen efter forarbejderne tilsig-ter at regulere to principielt forskellige spørgsmål:Dels fastsætter bestemmelsen regler om, hvornårmundtligt meddelte oplysninger skal nedfældesskriftligt (den såkaldte »notatpligt«), dels regulererbestemmelsen spørgsmålet om adgangen til at blivegjort bekendt med sådanne oplysninger efter lo-vens almindelige regler (den såkaldte »ekstrahe-ringspligt«). I det følgende vil rækkeviden af hen-holdsvis notat- og ekstraheringspligten blive under-søgt særskilt, idet det ikke på forhånd kan ansesfor givet, at anvendelsesområdet for begge led ibestemmelsen er det samme.

7° Notatpligten:a°. Indledningsvis bemærkes, at offentligheds-

loven ikke i almindelighed forpligter myndigheder-ne til at drage omsorg for, at oplysninger af enbestemt karakter er til rådighed, eller dog at afgø-

144

relsesgrundlaget i en bestemt sag bevares, jfr. her-ved ovenfor side 141.

Tværtimod er lovens almindelige system, atmyndighederne - med de begrænsninger, der føl-ger af lovens undtagelsesbestemmelser - alene erforpligtet til at udlevere de oplysninger, der i enbestemt sag indeholdes i foreliggende dokumenter.I det omfang, lovens § 4 foreskriver, at oplysningerskal noteres af hensyn til adgangen til aktindsigt,er bestemmelsen derfor udtryk for en fravigelse afdette system. Ved fastlæggelsen af notatpligtensomfang bør dette forhold tages i betragtning.

De afgrænsningsspørgsmål, der kan opstå medhensyn til pligten til at notere oplysninger efterbestemmelsen i offentlighedslovens § 4, vedrørernavnlig karakteren af de oplysninger, en myndigheder forpligtet til at nedfælde skriftligt (nedenfor b°),spørgsmålet om notatpligten gælder i forhold tilalle de af offentlighedsloven omfattede sagstyper(nedenfor c°), samt spørgsmålet om, hvorvidtgrundlaget for myndighedens kendskab til oplysnin-gerne er af betydning i denne henseende (nedenford°).

b°. Efter bestemmelsen i § 4 vedrører notatplig-ten »faktiske oplysninger af væsentlig betydningfor en sags afgørelse«. Det må antages, at der her-med alene sigtes til oplysninger om en sags faktum imodsætning til f. eks. argumenter eller tilkendegi-velser af standpunkter, jfr. de ovenfor side 143gengivne bemærkninger i justitsministeriets udta-lelse til det folketingsudvalg, der behandlede of-fentlighedslovforslaget, samt F.O.B. 1971 side 58. Ikommentaren side 62 anføres det, at heller ikkeandre former for subjektive vurderinger kan hen-regnes til sagens faktum. Det er her yderligere for-udsat, at notatpligten kun omfatter faktiske oplys-ninger af konkret karakter, jfr. a.st. side 63.

Hvad der nærmere ligger i begrebet »faktiskeoplysninger« synes ikke at have været forelagtdomstolene eller folketingets ombudsmand og harheller ikke været genstand for overvejelser i justits-ministeriets praksis i relation til offentlighedslov-givningen. Det bemærkes dog herved, at folketin-gets ombudsmand i F.O.B. 1976 side 367 giverudtryk for, at nogle erklæringer til statens jord-lovsudvalg fra et udvalgsmedlem indeholdt fakti-ske oplysninger af den art, der omfattes af offent-lighedslovens § 4, men ombudsmandens udtalelseindeholder ingen stillingtagen til, hvilke nærmereoplysninger i erklæringerne - der utvivlsomt ogsåindeholdt rene vurderinger - der var af denne ka-rakter. I F.O.B. 1971 side 100 har ombudsmandenderimod mere generelt taget stilling til, om adgan-gen til aktindsigt efter offentlighedsloven indebæ-rer ret til at blive gjort bekendt med, hvem der harafgivet udtalelser eller meddelt oplysninger til sa-gen, hvis dette ikke fremgår af akterne. Dettespørgsmål er formentlig af størst praktisk betyd-ning specielt i forhold til mundtligt meddelte op-lysninger, der noteres efter lovens § 4.

Sagen vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt enafskediget konservatorbetjent efter offentlighedslo-ven måtte være berettiget til at få oplyst navnet påen tidligere militær foresat, der mundtligt havdeafgivet en udtalelse om ham til direktøren for detmuseum, hvor han havde været ansat. Udtalelsenvar af direktøren gengivet i en supplerende indstil-ling til ministeriet for kulturelle anliggender omafskedigelse af den pågældende, men således atnavnet på den militære foresatte ikke var anført.Ombudsmanden gav udtryk for, at han fandt detbedst stemmende med lovens formål og indhold, atden, der har ret til aktindsigt efter lovens bestem-melser, tillige som hovedregel må kunne forlangeoplyst, hvem der har afgivet en udtalelse ellermeddelt oplysninger til sagen, hvis dette ikke frem-går af akterne. Ombudsmanden lagde vægt på, atsådant kendskab efter omstændighederne kan havevæsentlig betydning for en parts adgang til at afgi-ve en udtalelse efter lovens § 12 og fandt det ikkeaf betydning, om udtalelsen eller oplysningen fak-tisk får betydning ved sagens senere afgørelse.Ombudsmanden udtalte endvidere (for det tilfæl-de, at anmodningen om aktindsigt måtte betragtessom rettet mod akterne i museets indstillingssag),at direktøren efter lovens § 4 havde haft pligt til atgøre notat om udtalelsen, for så vidt den var afvæsentlig betydning for museets indstilling til mi-nisteriet, og at det af de anførte grunde syntes ret-test at antage, at notatpligten efter § 4 omfattersåvel udtalelsernes indhold som navnet på den, derhar fremsat dem. Ombudsmandens udtalelse er afinteresse også derved, at det forudsætningsvis sy-nes lagt til grund, at udtalelser af mere vurderendekarakter om en offentligt ansats forhold i tjenestenkan være »faktiske oplysninger« i relation til be-stemmelsen i offentlighedslovens § 4, sml. herveddet i kommentaren side 67 anførte om vanskelighe-den ved at foretage en præcis grænsedragning mel-lem konkrete faktiske oplysninger og subjektivevurderinger af disse.

En nærmere fastlæggelse af væsentlighedskriteri-et kan næppe foretages abstrakt, men må afhængeaf oplysningernes betydning i det konkrete tilfæl-de, jfr. herved den ovenfor side 143f gengivne mo-tivudtalelse. I kommentaren side 63 er det antaget,at notat formentlig i almindelighed kan undladesfor så vidt angår faktiske oplysninger, der alleredefremgår af den del af det skriftlige afgørelses-grundlag, der er undergivet aktindsigt.

En ret vidtgående fortolkning af notatpligtensomfang er i relation til væsentlighedskriteriet an-lagt af Ole Bjørn i Revision og Regnskabsvæsen1971 side 349, hvor det antages, »at såfremt etfaktum er egnet til at indgå i det grundlag, hvorpåsagen afgøres, må oplysning anses for at være afvæsentlig betydning«.

c°. Efter bestemmelsen i § 4 er væsentligheds-kriteriet sat i relation til oplysningernes betydningfor »en sags afgørelse«, og det kan derfor giveanledning til overvejelser, om notatpligten alene

gælder i tilfælde, hvor der i traditionel forstandskal træffes en forvaltningsretlig afgørelse. Spørgs-målet ses ikke berørt i forarbejderne til partsof-fentlighedsloven eller offentlighedsloven og har såvidt vides heller ikke foreligget i praksis, sml. dognedenfor om dommen i U.f.R. 1975 side 763. Detsynes heller ikke at have været genstand for mereindgående overvejelser i den juridiske litteratur.Til støtte for, at bestemmelsens rækkevidde måvære identisk med lovens almindelige anvendelses-område (jfr. nærmere kapitel IV, navnlig side 80ff.), kunne man henvise til, at udtrykket »sagensafgørelse« ligeledes er anvendt i kompetencebe-stemmelsen i offentlighedslovens § 8, stk. 1, derutvivlsomt må gælde for samtlige de af loven om-fattede sagstyper. Heroverfor kan det dog anføres,at Østre landsret i den i UfR 1975 side 763 ff. gen-givne dom har udtalt, at kontradiktionsbestemmel-serne i offentlighedslovens §§ 11 og 12 - der efterloven kan gøres gældende i forbindelse med »ensags afgørelse« - ikke kan finde anvendelse påsygehusbehandling, og at et flertal på 5 af 7 dom-mere i højesteret i samme sag bl. a. gav udtryk for,at »lovens enkelte bestemmelser viser, at den harfor øje tilfælde, hvor der foreligger en sag i gængsforstand, som behandles af den offentlige forvalt-ning«. Hertil kommer, at et mindretal på 2 dom-mere i højesteret - der i modsætning til flertalletog landsretten fandt, at offentlighedsloven princi-pielt gjaldt også for sygehusbehandling - var afden opfattelse, at sygehusjournaler er omfattet afundtagelsesbestemmelsen i lovens § 5, nr. 3, udenden begrænsning, der følger af § 4. Det kan ikkeafvises, at specielt de sidstnævnte dommere harbygget på en snævrere fortolkning af udtrykket»sagens afgørelse« i lovens § 4 end ovenfor skitse-ret, jfr. i øvrigt nærmere om dommen i arbejds-grupperapporten om aktindsigt i sygehusjournalerm. v. side 422ff. Det må da også erkendes, at krite-riet »væsentlig betydning for en sags afgørelse«synes mindre vel anvendeligt i forhold til sagerinden for f. eks. behandlingssektoren eller faktiskforvaltningsvirksomhed i det hele taget.

På baggrund af det anførte må rækkevidden afbestemmelsen i offentlighedslovens § 4 give anled-ning til betydelig tvivl i forhold til sagstyper, derikke skal munde ud i en forvaltningsretlig afgørel-se i traditionel forstand. Under alle omstændighe-der må det antages, at notatpligten næppe harsamme udstrækning i forhold til sådanne sagstypersom i tilfælde, hvor de faktiske oplysninger indgårsom elementer i grundlaget for en egentlig afgørel-se. Det bemærkes herved, at notatpligten efter § 4ikke gælder i de sagstyper - hvadenten det drejersig om afgørelsessager eller om faktisk forvalt-ningsvirksomhed - der ikke omfattes af adgangentil aktindsigt, jfr. således L.A. 1971-54002-34 ompartsoffentlighedslovens § 5 ( og om forholdet tilde i denne lov gældende regler om ansættelses- ogforfremmelsessager).

Det kan i denne forbindelse endvidere nævnes,at spørgsmålet om rækkevidden af notatpligten

145

efter offentlighedslovens § 4 (og partsoffentlighed-slovens § 5) i relation til en sags parter har væretforelagt folketingets ombudsmand i de i F.O.B.1971 side 163 ff. (jfr. 1972 side 23 og 1973 side 24)og F.O.B. 1973 side 273 refererede sager. Denførstnævnte sag vedrørte oplysninger, der var med-delt mundtligt i forbindelse med en sag om vedli-geholdelse af en privat fællesvej. Ombudsmandenvar med vejdirektoratet enig i, at partsoffentlighed-slovens § 5 ikke pålægger amtsrådene nogen pligttil at føre en egentlig protokol over det, der frem-kommer ved en åstedsforretning, men fandt det imodsætning til direktoratet ikke tvivlsomt, omnotatpligt efter bestemmelsen består, uanset at par-terne selv er til stede ved oplysningernes meddelel-se. Efter anmodning fra ombudsmanden har mini-steriet for offentlige arbejder i cirkulæreskrivelsenr. 74 af 11. februar 1974 redegjort for indholdetaf offentlighedslovens § 4 og bl. a. udtalt:

»Den omstændighed, at den private er til ste-de ved åstedsforretningen eller på anden må-de måtte være bekendt med oplysningerne,fritager ikke myndigheden for at foretage nød-vendige notater, der kan gives den private iform af en ekstraktafskrift. Undtagelse fraforskriften gælder, hvor der kun er én part isagen, og oplysningerne er meddelt af partenselv.«

I sagen fra 1973 har ombudsmanden under hen-visning til forarbejderne til partsoffentlighedslo-vens § 5 (gengivet ovenfor side 143) antaget, atnotatpligten efter offentlighedslovens § 4 i sager,hvor der kun er én part, ikke omfatter oplysningermeddelt af parten selv. Ombudsmanden har ikkeherved tillagt det betydning, at en tilsvarende mo-tivudtalelse ikke findes i forslaget til offentligheds-loven, idet justitsministeriet i forbindelse med be-svarelsen af et spørgsmål fra det folketingsudvalg,der behandlede lovforslaget, gav udtryk for, atbestemmelsen i § 4 måtte fortolkes på samme må-de som partsoffentlighedslovens § 5. Sagen gavombudsmanden anledning til at henstille til justits-ministeriet at lade udvalget vedrørende offentlig-hedslovens revision behandle spørgsmålet, omdenne begrænsning i notatpligtens omfang børopretholdes og herunder navnlig overveje, hvorvidtundtagelsen bør gælde (opretholdes) i sager, der erundergivet almindelig offentlighed. Justitsministeri-et har i skrivelse af 1. august 1973 anmodet udval-get om at behandle bl. a. dette spørgsmål.

d°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4 ved-rører efter sin formulering »mundtligt meddelte«oplysninger. Det er givet, at bestemmelsen navnligtager sigte på oplysninger, der indhentes mundtligtfra andre myndigheder eller fra private - i reglentelefonisk eller under møder. Bestemmelsens ræk-kevidde er imidlertid utvivlsomt ikke begrænsethertil. Det fremgår således af de ovenfor side 143citerede bemærkninger til partsoffentlighedslovfor-slaget, at bestemmelsen også finder anvendelse

146

». . . i tilfælde, hvor en tjenestemand eller et med-lem af et nævn på forhånd er i besiddelse af kon-krete faktiske oplysninger af væsentlig betydningfor en sags afgørelse og meddeler disse oplysnin-ger til andre tjenestemænd inden for den pågæl-dende myndighed eller andre nævnsmedlemmersom grundlag for sagens afgørelse«, jfr. F.T.1963/64 tillæg A sp. 1354 og kommentaren side 63med henvisninger til den juridiske litteratur. Ioverensstemmelse hermed har folketingets om-budsmand i den ovenfor nævnte sag F.O.B. 1975side 312 ff. bl. a. udtalt, at bestemmelsen må anta-ges at finde anvendelse i tilfælde, hvor et medlemaf en kommunalbestyrelse på forhånd er i besid-delse af konkrete faktiske oplysninger af væsentligbetydning for sagens afgørelse og meddeler disseoplysninger til de øvrige medlemmer af kommu-nalbestyrelsen under et møde.

I kommentaren side 63 antages det herudover, aten tjenestemand, der på egen hånd skal træffe af-gørelse i en sag og selv er i besiddelse af en kon-kret faktisk viden af betydning for sagens afgørel-se, har pligt til at gøre notat herom, samt at notat-pligten også gælder faktiske oplysninger, der erkommet frem under en besigtigelse eller andenumiddelbar bevisoptagelse. En så vid udstrækningaf notatpligten synes dog ikke at være almindeligtanerkendt i den juridiske litteratur eller i praksis,jfr. herved henvisningerne i kommentaren side 63.

Spørgsmålet om notatpligtens udstrækning idenne henseende har ikke været forelagt domstole-ne eller folketingets ombudsmand og har hellerikke været genstand for principielle overvejelser ijustitsministeriet, sml. dog i relation til partsoffent-lighedslovens § 5 den i kommentaren side 66 f.nævnte udtalelse (L.A. 622/65) om konkrete fak-tiske oplysninger, der fremkommer i forbindelsemed en besigtigelse eller en anden umiddelbarbevisoptagelse. I bemærkningerne til lovforslagetom offentlige myndigheders registre er det dogantaget, at bestemmelsen i § 4 omfatter oplysnin-ger fra registre, som myndigheden får kendskab tilvia en dataskærm, jfr. F.T. 1976/77 tillæg A sp.3664.

e°. Om den praktiske gennemførelse af notat-pligten henvises til justitsministeriets vejledningpkt. 17 samt til kommentaren side 63f.

2°. Ekstraheringspligten.a°. Efter ordlyden af bestemmelsen i offentlig-

hedslovens § 4 synes der ikke at være nogen for-skel i omfanget af notatpligten og ekstraherings-pligten, idet bestemmelsen alene synes at give ad-gang til at blive gjort bekendt med de faktiskeoplysninger af væsentlig betydning for en sagsafgørelse, som myndigheden har haft pligt til atnotere.

Det er imidlertid antaget, at de hensyn, der lig-ger til grund for bestemmelsen, må føre til, at eks-traheringspligten i et vist omfang er videregående

end, hvad der ovenfor under 1° er anført om ræk-kevidden af notatpligten. Forskellen antages navn-lig at træde frem ved væsentlighedsbedømmelsen afnoterede faktiske oplysninger (nedenfor under b°)samt i forhold til faktiske oplysninger, der fremgåraf det interne skriftlige afgørelsesgrundlag uden atvære »mundtligt meddelt« i bestemmelsens forstand(nedenfor c.).

b°. Notatpligten efter offentlighedslovens § 4omfatter som nævnt kun faktiske oplysninger afvæsentlig betydning for en sags afgørelse. Den lø-bende notering af faktiske oplysninger, der findersted som led i administrative myndigheders sagsbe-handling sker, formentlig ikke sjældent uden øje-blikkelig stillingtagen til oplysningernes betydningfor sagens senere afgørelse, ligesom der i praksisofte vil blive foretaget notering af oplysninger, deri relation til offentlighedsloven ikke kan betegnessom »faktiske«, f. eks. af vurderinger og stand-punkter. Myndighedernes praksis i så henseendeadskiller sig næppe væsentligt fra, hvad der ogsåfør ikrafttrædelsen af partsoffentlighedsloven ogsenere offentlighedsloven faktisk blev nedfældet idet skriftlige, interne afgørelsesgrundlag.

Det forhold, at en faktisk oplysning er blevetnoteret, må dog naturligt tages som udtryk for, atden i hvert fald ikke er blevet anset for betyd-ningsløs, og derfor i sig selv indgå i vurderingenaf, hvorvidt den som væsentlig er omfattet af eks-traheringspligten, såfremt der fremsættes begæringom aktindsigt. Der henvises herved til justitsmini-steriets udtalelse til det folketingsudvalg, der be-handlede lovforslaget om offentlighed i forvaltnin-gen, jfr. F.T. 1969/70 tillæg B sp. 2071 (gengivetovenfor side 143 f.), samt til kommentaren side 65.Opfattelsen synes endvidere lagt til grund af folke-tingets ombudsmand i den ovenfor side 144 f. refe-rerede sag F.O.B. 1971 side 100 (»At direktørenhar gengivet udtalelsen i sin supplerende indstil-ling til ministeriet, må naturligt opfattes som ud-tryk for, at han har tillagt den en væsentlig betyd-ning«). Noteringen kan således i sig selv skabe envis forhåndsformodning for væsentlighed.

Som begrundelse for denne forskel i omfangetaf henholdsvis notat- og ekstraheringspligten kanformentlig også henvises til, at de betænkeligheder,som gør sig gældende mod i for vidt omfang atpålægge myndighederne noteringspligt (jfr. oven-for side 144, ikke taler imod at give adgang tilaktindsigt i oplysninger, der faktisk er blevet note-ret.

Det bør understreges, at den nævnte forskelalene vedrører bedømmelsen af oplysningernesvæsentlighed. Ekstraheringspligten kan ikke anta-ges at omfatte mundtligt meddelte tilkendegivelser,der ikke vedrører sagens faktum, selv om der ergjort notat herom, jfr. således kommentaren side65.

c°. Der er ovenfor under 1° nærmere redegjortfor, i hvilke tilfælde myndighederne har pligt til atnedfælde faktiske oplysninger af væsentlig betyd-ning for en sags afgørelse, og at sådan pligt bl. a.

ikke antages at bestå i tilfælde, hvor den eller depågældende oplysninger i forvejen fremgår af dendel af vedkommende myndigheds skriftlige afgø-relsesgrundlag, der er undergivet aktindsigt efterlovens almindelige regler. En udtømmende angi-velse af, hvilke væsentlige faktiske oplysninger derudgør afgørelsesgrundlaget i en bestemt sag, vilimidlertid ikke altid findes i de dokumenter, der erundergivet aktindsigt efter lovens almindelige reg-ler, sammenholdt med de oplysninger, som derefter lovens § 4 har været pligt til at notere. Detforekommer således - som nævnt ovenfor side 141f. - at det faktiske afgørelsesgrundlag i en sag sup-pleres med oplysninger fra internt arbejdsmaterialei sager, der tilakteres fra vedkommende myndig-heds arkiv eller fra registre ført af vedkommendemyndighed. Det kan ligeledes forekomme, at afgø-relsesgrundlaget suppleres med faktiske oplysnin-ger fra dokumenter, der vel ikke er af intern ka-rakter, men er unddraget adgangen til aktindsigt,fordi de er udfærdiget af en myndighed eller dogkommet i myndighedens besiddelse før offentlig-hedslovens resp. partsoffentlighedslovens ikrafttræ-den, jfr. offentlighedslovens § 13, stk. 2 og stk. 3,0g nedenfor under pkt. 5.

Under henvisning til, hvad der antages at gældeom notatpligtens omfang, samt til baggrunden foroffentlighedslovens § 4, anses det i kommentarenside 65 f. for bedst stemmende med bestemmelsenat antage, at ekstraheringspligten omfatter enhverkonkret faktisk oplysning af væsentlig betydning forsagens afgørelse, der ikke fremgår af den del afafgørelsesgrundlaget, der er undergivet aktindsigtefter det almindelige regler. Det understreges dog, atekstraheringspligten i givet fald kun kan omfattefaktiske oplysninger af væsentlig betydning forsagens afgørelse, og at den ovenfor under b°nævnte formodning for noterede oplysningers væ-sentlighed ikke kan antages at gælde faktiske op-lysninger, der i forvejen fremgår af internt arbejds-materiale eller ældre dokumenter.

Dette principielle spørgsmål om ekstraherings-pligtens omfang har ikke været forelagt domstole-ne eller folketingets ombudsmand, og der er hellerikke taget stilling hertil i de vejledende udtalelser,justitsministeriet har afgivet om offentlighedslo-vens fortolkning. I F.O.B. 1970 side 86 synes detdog generelt antaget, at indholdet af et udskriv-ningskort, der er udfærdiget før partsoffentlig-hedslovens ikrafttræden, ikke var undergivet akt-indsigt efter denne lov. Det fremgår dog ikke afsagen, om dokumentet indeholdt oplysninger somnævnt i partsoffentlighedslovens § 5 (offentligheds-lovens § 4).

d°. Om ekstraheringspligtens praktiske gennem-førelse henvises til det i kommentaren side 65 an-førte.

5. Loven om offentlighed i forvaltningen, dertrådte i kraft den 1. januar 1971, finder ikke an-vendelse på dokumenter, der er udfærdiget af enmyndighed eller er kommet i en myndigheds be-

147

siddelse før lovens ikrafttræden, jfr. lovens § 13,stk. 1, sammenholdt med stk. 2.

I bemærkningerne til bestemmelsen i lovens §13, stk. 2, er som begrundelse herfor anført, at deti overensstemmelse med kommissionstidkastet erfundet rigtigst, at dokumenter, der er udstedt førlovens ikrafttræden, ikke er omfattet af dens be-stemmelser, jfr. F.T. 1969/70 tillæg A sp. 597. Deni kommissionsudkastet hertil svarende bestemmelseer begrundet i det synspunkt, ». . . at dokumenter,som er udfærdiget ud fra forudsætningen om dennu bestående retstilstand med hensyn til offentlig-hed i forvaltningen, ikke bør undergives offentlig-hed .«, jfr. kommissionsbetænkningen side 69 sam-menholdt med side 56 f.

På tilsvarende måde kom partsoffentlighedslo-ven alene til anvendelse på dokumenter, der varudfærdiget af en myndighed eller kommet i enmyndigheds besiddelse efter denne lovs ikrafttræ-den den 1. oktober 1964, jfr. partsoffentlighedslo-vens § 12, stk. 2, og F.T. 1963/64 tillæg A sp. 1358.

Partsoffentlighedsloven blev ophævet ved of-fentlighedslovens ikrafttræden, idet dens regler ialt væsentligt er indarbejdet i denne lov, jfr. of-fentlighedslovens § 13, stk. 3. Denne bestemmelsefastsætter dog tillige, at partsoffentlighedslovenfortsat kommer til anvendelse på dokumenter, derer udfærdiget af en myndighed eller kommet i enmyndigheds besiddelse før offentlighedslovensikrafttræden. Baggrunden herfor er nærmere, atoffentlighedsloven ikke har tilbagevirkende kraft,og at det ikke har været tilsigtet at ophæve denbestående adgang til aktindsigt i dokumenter, derer udfærdiget af en myndighed eller kommet i enmyndigheds besiddelse, dels efter partsoffentlig-hedsloven, for så vidt angår perioden mellem de toloves ikrafttræden, dvs. den 1. oktober 1964 til den1. januar 1971, dels efter loven af 2. februar 1866om erklæringers meddelelse til ansøgere og klage-re, for så vidt angår perioden før 1. oktober 1964.

Der henvises nærmere til kommentaren side 160ff. og vejledningens pkt. 36.

B. Fremmed ret.

1. Norge.a. Offentlighetsloven.

1°. Den norske offentlighedslov regulerer påtilsvarende måde som den danske alene spørgsmå-let om adgangen til at blive gjort bekendt meddokumenter. Dette er således udtrykkeligt fastslåeti lovens §§ 2 og 3 og følger i øvrigt indirekte af enrække af lovens øvrige bestemmelser.

Loven indeholder ingen nærmere angivelse af,hvorledes dokumentbegrebet skal forstås. Spørgs-målet synes heller ikke at have været genstand formere indgående overvejelser i forbindelse medlovens udarbejdelse og gennemførelse. I offentlig-hetsudvalgets bemærkninger til udvalgsudkastets §4 (svarende til lovens § 2) er det således alene an-ført, at udvalget i lighed med forvaltningskomitéen

148

har foretrukket blot at åbne adgang til dokumen-toffentlighed uden nærmere præcisering af detteudtryks rækkevidde. Udvalget har dog herved for-udsat, at loven ikke skulle regulere adgangen tilarkivmateriale, såsom lydbånd, film, audiovisuellehjælpemidler o. 1., der kræver anvendelse af særli-ge tekniske indretninger for at gengive de opbeva-rede oplysninger, jfr. herved betænkningen side89-90.

Det er i praksis samt i den juridiske litteraturantaget, at dokumentbegrebet ikke bør forstås forsnævert, omend den af offentlighetsudvalget frem-hævede begrænsning er blevet anset for bindendeved fortolkningen, jfr. således justisdepartementetsvejledning side 10. Til illustration af lovens række-vidde er det her anført, at ikke blot breve, udtalel-ser m. v., som er udarbejdet i anledning af en sageller indhentet udefra som bevis, kan anses fordokumenter i lovens forstand, men også kort, skit-ser, fotografier o. 1. En udførlig beskrivelse af do-kumentbegrebets udstrækning efter norsk ret fin-des i Frihagen, Offentlighetsloven med kommenta-rer (2. udg. 1974) side 120 ff. Når bortses fra af-grænsningen i forhold til lydbånd og tilsvarendeopbevaringsformer, der kun muliggør gengivelse afoplysninger ved anvendelse af tekniske hjælpemid-ler, er retstilstanden i Norge og Danmark i altvæsentligt ensartet.

2°. Efter den norske offentlighedslovs § 2, jfr. §3, gælder aktindsigten »forvaltningens saksdoku-menter«. Dette indebærer som efter den danskeoffentlighedslov et krav om, at et dokument for atvære omfattet af loven må have tilknytning til ensag, der er, har været eller kan blive genstand forbehandling i den offentlige forvaltning. Dokumen-ter, der ikke afgives til offentlige myndighedermed henblik på en administrativ sagsbehandling,men f. eks. til opbevaring på offentlige arkiver, vilderfor ikke være omfattet af loven. Om lovensrækkevidde specielt i forhold til underhåndsbrevehedder det i justisdepartementets vejledning side 9f.:

»Et særlig spørsmål melder seg når dokumen-tet er adressen til en offentlig tjenestemannpersonlig. Betyr det at dokumentet »tilhører«tjenestemannen selv eller »tilhører« det hansetat? Svaret beror på dokumentets innhold.Gjelder det en sak eller et forhold som be-handles av tjenestemannen eller»hans etat, mådokumentet normalt reknes blant forvaltnin-gens saksdokumenter, ikke som tjenesteman-nens private brev. Man kan ikke kommeutenom offentlighetsloven ved å adressere bre-vet til tjenestemannen personlig. Tvil kanoppstå dersom brevet inneholder opplysningerav privat karakter som ikke vedkommer sa-ken, eller er holdt i en mer personlig tone ennvanlig. Det avgjørende bør være om hoved-hensikten med brevet er å gi opplysninger tiltjenestemannen i hans egenskap av offentligtjenestemann. En annen 'sak er at private op-

plysninger ikke behøver å legges fram sam-men med de øvrige opplysninger i brevet, ogdreier brevet seg i helhet om rent personligeforhold, sier det seg selv at det faller utenforoffentlighetsloven.«

Der henvises i øvrigt nærmere til Frihagen, a.st.side 110ff.

3° Den almindelige afgrænsning af, hvilke doku-menter i en sag der er omfattet af adgangen tilaktindsigt, findes i bestemmelsen i den norske of-fentlighedsloves § 3, der har følgende ordlyd:

»Forvaltningens saksdokumenter er dokumen-ter som er utferdiget av et offentlig organ, ogdokumenter som er kommet inn til eller lagtfram for et slikt organ.Et dokument regnes som utferdiget, når det

er avsendt, eller om dette ikke skjer, når sakener ferdigbehandlet av det offentlige organ.«

Denne bestemmelse bygger ligesom den danskeoffentlighedslovs § 3 på det almindelige synspunkt,at principielt alle dokumenter i en sag er undergi-vet adgangen til aktindsigt, naturligvis forudsat atde ikke er omfattet af en af lovens undtagelsesbe-stemmelser.

Hvad angår adgangen til aktindsigt med hensyntil dokumenter, der udarbejdes af forvaltningen,følger det af bestemmelsen, at sådanne dokumen-ter i tilfælde, hvor afsendelse finder sted, kan for-langes udleveret fra tidspunktet herfor. Det er i såhenseende den faktiske afsendelse til udenforståen-de - typisk indlevering til postbesørgelse eller fy-sisk overgivelse - der er afgørende, hvorimod do-kumentet ikke kan nægtes udleveret under henvis-ning til, at det endnu ikke er kommet frem tiladressaten, endsige at denne endnu ikke har haftlejlighed til at gøre sig bekendt med det, jfr. her-ved Frihagen, a.st. side 112 ff., der oplyser, at detteforhold har givet anledning til en vis kritik. Forbestemte sags- eller dokumenttyper eller inden forbestemte forvaltningsgrene vil der dog med hjem-mel i lovens § 4, stk. 2, kunne træffes bestemmelseom, at dokumenter først bliver offentlige fra etsenere tidspunkt end det, der følger af § 3, jfr. omdenne bemyndigelsesadgang Frihagen a.st side 159ff.

Såfremt et af en forvaltningsmyndighed udar-bejdet dokument ikke afsendes til udenforstående,vil det dog blive undergivet aktindsigt, når sagener færdigbehandlet. Dokumenter, der udarbejdesaf en myndighed som led i sagsbehandlingen, menikke afgives til udenforstående, vil ganske vist ibetydeligt omfang være omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i § 5, nr. 1, om internt arbejdsmateria-le, men det vil ikke altid være tilfældet. Det ersåledes i norsk ret antaget, at beslutningsdokumen-ter ikke kan undtages efter denne bestemmelse.Dette vil f. eks. kunne få betydning i tilfælde, hvoren myndighed af egen drift tager en sag op til un-dersøgelse, men beslutter - internt - at der ikkeskal foretages videre, jfr. herved Frihagen, a.st. side115 f. samt nedenfor kapitel IX side 198.

Det er endvidere af denne forfatter antaget, atdokumenter i forvaltningens interne sager - navn-lig vedrørende organets administration - der inde-holder endelige beslutninger, f. eks. i form af inter-ne cirkulærer, instrukser m. v., ikke har karakter afinternt arbejdsmateriale, jfr. Frihagen, a.st. side116, der dog refererer en afgørelse fra justisdepar-tementet, der muligvis bygger på en anden opfat-telse.

I tilfælde, hvor dokumenter af den nævnte ka-rakter herefter ikke kan undtages med hjemmel ilovens § 5, nr. 1, kan de forlanges udleveret, nårsagen er færdigbehandlet, dvs. når der er truffetrealitetsafgørelse i sagen, jfr. herved nærmereFrihagen, a.st. side 116 ff.

Udefra kommende dokumenter vil blive under-givet aktsindsigt, når de er »kommet inn eller lagtfram for« vedkommende myndighed. Om række-vidden af dette udtryk henvises til Frihagen, a.st.side 135 ff. samt justisdepartementets vejledningside 15 f.

4°. Den norske offentlighedslov vedrører lige-som den danske både verserende og allerede af-gjorte sager. Dette fremgår vel ikke udtrykkeligt aflovens ordlyd, men antages at følge af bestemmel-sen i § 3 sammenholdt med det forhold, at lovenikke indeholder regler om, at aktindsigten kungælder en vis tid, jfr. herved Frihagen, a.st. side145 f. samt justisdepartementets vejledning side 16.Dette udgangspunkt må dog ligesom i dansk retundergives visse modifikationer:

a°). For det første synes det i norsk ret at væreden almindelige opfattelse, at myndighederne ikkehar pligt til at medvirke til rekonstruktion af ensag, hvis dokumenter helt eller delvis er returnerettil udenforstående. Retstilstanden udtrykkes af Os,Lov og Rett 1971 side 200 på følgende måde:

»Dokumenter utlånt fra andre myndigheter ianledning av saken, må også anses som saks-dokumenter i lovens forstand. De vil da kun-ne være tilgjengelige under sakens behandling.Hvis henvendelsen kommer etter at de utlåntedokumenter er retunert, må spørgeren henvi-ses til vedkommende myndighet. For danskretts vedkommende synes Eilschou Holm I.e.s. 54 å forutsette at et forvaltningsorgan somhar returnert dokumentene skulle ha en slagsrekonstruksjonsplikt, slik at dette forvaltnings-organ m. a. o. skulle sørge for at utskilte akt-stykker stilles til rådighet for spørgeren. Dettekan ha noe for seg, dersom det dreier seg omen henvendelse fra en part og dokumentene eren del av »hans sak«. Og også ellers kan detses som en prisverdig service fra forvaltnin-gens side. Men noen formelig plikt til å yteslik bistand kan etter min mening ikke følgeav den norske lov.«

Der kan endvidere henvises til Frihagen, a.st.side 96 f. Nogen formelig pligt til at sikre sig kopii tilfælde, hvor originaldokumentet sendes til en

149

udenforstående privat, har myndighederne næppeheller, jfr. herved Frihagen, a.st. side 107, der dogantager, at det vil være bedst stemmende med godforvaltningspraksis at gøre det.

b°). Den norske offentlighedslov indebærerdernæst ikke, at myndighederne har pligt til i ube-grænset tid at drage omsorg for opbevaring af do-kumenter. I overensstemmelse med sædvanlig kas-sationspraksis kan der ske destruktion af arkivma-teriale, selvom dette indebærer, at dokumenterneikke længere vil være tilgængelige efter offentlig-hedsloven, jfr. således Frihagen, a.st. side 146.

c°). Når et dokument er indsendt til eller påanden måde afgivet til en forvaltningsmyndighed,kan det forekomme, at afsenderen ønsker det tilba-geleveret for at undgå, at det undergives adgangentil aktindsigt. Efter § 15 i offentlighetsudvalgetslovudkast skulle den, som uden retlig forpligtelseindsender et dokument til en forvaltningsmyndig-hed - før sagens afgørelse - kunne tage bindendeforbehold om at få adgang til at trække dokumen-tet tilbage, hvis det ville blive undergivet offentlig-hed. Denne bestemmelse blev imidlertid ikke med-taget i det af regeringen fremsatte lovforslag, idethovedreglen om, at dokumenter bliver undergivetlovens regler ved fremsendelse til en forvaltnings-myndighed, fandtes at burde fastholdes. I ot. prp.nr. 70 (1968/69) side 47 peges der imidlertid på,

» . . . at administrasjonen antakelig - uten ut-trykkelig hjemmel - vil ha en viss adgang til åta til følge en begjæring om å få dokumentetfjernet i tilfelle hvor vedkommende ikke harhat plikt til å sende dokumentet inn eller leg-ge det fram og hvor han har en rimelig grunnfor å kreve dokumentet tilbake. Det er imid-lertid lite ønskelig at dokumenter blir fjernetfra saken, og det bør neppe gis noen lovbe-stemmelse som instituerer en rett til å krevedokumentet tilbake . . .«

Det antages af Frihagen, a.st. side 140 f., at detefter omstændighederne kan være rimeligt at ac-ceptere en ansøgnings tilbagetrækning, hvis an-modningen herom fremsættes inden for kort tidefter dens fremsendelse.

Det ses ikke at have været genstand for overvej-elser, om dokumenter, der fremsendes ved en fejl-tagelse, kan kræves tilbage, når fejltagelsen opda-ges.

5°. Det er ovenfor under pkt. 2° anført, at be-gæringen om aktindsigt skal vedrøre dokumenter-ne i en bestemt sag. Den norske lov indeholderingen udtrykkelige bestemmelser om adgangen tilat blive gjort bekendt med offentlige myndighedersjournaler, registre m. v., ej heller en til den danskelovs § 3, nr. 2, svarende bestemmelse om journal-og registerindførelser vedrørende bestemte sager.

Under stortingsbehandlingen af lovforslaget omoffentlighed i forvaltningen blev der imidlertidklart givet udtryk for, at der burde være adgang

150

for offentligheden til at bruge myndighedernesjournaler m. v. til informationssøgning. Denneforudsætning er blevet anset for bindende ved lo-vens fortolkning. Der henvises herved til det oven-for i kapitel VI side 122 f anførte. Dette indebærerikke blot en fravigelse af kravet om, at begæringenom aktindsigt skal vedrøre dokumenterne i en be-stemt sag, men også at journalerne m. v. ikke kanbetragtes som internt arbejdsmateriale.

Det synes ikke ganske afklaret, i hvilket omfangmyndighederne på denne baggrund må anses forforpligtet til at give adgang til aktindsigt i andreregistre m. v. end de egentlige journaler over ind-gåede og udgåede dokumenter, jfr. herved denudførlige fremstilling hos Frihagen, a.st. side 128—135, samt justisdepartementets vejledning side 12,hvor det sammenfattende anføres:

»Mer tvilsomt blir spörsmålet om regieneovenfor også gjelder for de registre som måttevære opprettet av offentlige organer. Slikeregistre vil i meget vid utstrekning falle innunder definisjonen av interne dokumenter i §5, nr. 1, og det blir her et spørgsmål om hvorlangt Stortingets forutsetninger rekker. Anta-kelig må det skjelnes mellom forskjellige typerav registre. Det avgjørende må være hvilkefunksjoner registeret har. Dersom registerethar samme funksjon som en journal og hellerikke inneholder opplysninger utover det somer påkrevd av hensyn til journalføringen, harpublikum krav på å få se dette i sin helhet påsamme mate som for journalenes vedkommen-de. Når det gjelder andre typer registre, er detklart at en del av disse i sin helhet vil kunneunntas fra offentlighet. F. eks. vil såkalte»presedensregistre« og liknende registre somikke er ment til bruk for andre enn det offent-lige organ selv, kunne unntas i medhold av §5 nr. 1. For andre registre er det vanskelig åstille opp noen generell regel, men det måkunne legges til grunn at publikum ikke vil hakrav på å få se disse i sin helhet. Dette vilsåledes gjelde for registre som »står på egneben«, så som motorvognregistre o. 1., og forregistre som ved siden av å tjene som journalinneholder opplysninger utover det som erpåkrevd av hensyn til journalføringen. Fordisse registres vedkommende må trolig denrette betrakningsmåde være å likestille denenkelte registerinnføring, eventuelt hvert regi-sterkort, med dokument i offentlighetslovensforstand. Publikum bør derfor så vidt mulig fåadgang til å se den enkelte innføring, eventu-elt registerkortet, etter de regler som gjelderfor rett til innsyn overfor dokumenter, jfr. hersærlig kravet i § 2 annet 1edd om angivelse av»bestemt sak« og unntakene fra offentlighetetter §§ 5 og 6.

Det må imidlertid understrekes at en rekkeregistre er slik innrettet at det ikke vil væreforsvarlig å gi publikum adgang til å lete gjen-

nom registerkortene på tilsvarende mate somnår det gjelder journalen.«

6°. Den norske offentlighedslov indeholder ikkeen til den danske offentlighedslov § 4 svarendebestemmelse, der forpligter myndighederne til atgøre notat om faktiske oplysninger af væsentligbetydning for en sags afgørelse eller efter begæringat ekstrahere faktiske oplysninger i dokumenter,der ikke er undergivet offentlighed. Bestemmelserherom var heller ikke indeholdt i hverken regerin-gens lovforslag eller offentlighetsudvalgets ellerforvaltningskomitéens lovudkast. Et af offentlig-hedsudvalgets medlemmer foreslog dog undtagel-sesadgangen for internt arbejdsmateriale begrænsetfor så vidt angår faktiske oplysninger i sådannedokumenter, såfremt oplysningerne er af betydningfor sagens afgørelse og ikke omfattes af en lovbe-stemt tavshedspligt eller falder ind under andre aflovens undtagelsesbestemmelser. Dette medlemlagde vægt på betydningen af, at den, der ønskeroplysning om en sag, har krav på at blive oriente-ret om de faktiske oplysninger af betydning forafgørelsen, og henviste herved til bestemmelsen iforvaltningslovens § 18 samt retstilstanden i deøvrige nordiske lande.

Udvalgsflertallet på 2 medlemmer fandt imid-lertid, at tungtvejende praktiske hensyn talte imoden sådan regel, der befrygtedes at ville give anled-ning til mange vanskelige og tvivlsomme skøns-spørgsmål, hvis afgørelse ville påføre forvaltningenekstraarbejde og ansvar. Der henvises til irinstillin-gen side 90 ff.

I bemærkningerne til undtagelsesbestemmelsenfor internt arbejdsmateriale tilsluttede justisdepar-tementet sig udvalgsflertallets betænkeligheder, jfr.herved ot. prp. nr. 70 (1968/69) side 38. Spørgsmå-let synes ikke at have givet anledning til overvejel-ser under stortingsbehandlingen af lovforslaget.

Det følger af det anførte, at offentlighedslovenherefter ikke forpligter myndighederne til at gørenotat om mundtligt meddelte faktiske oplysningeraf betydning for en sags afgørelse eller at ekstrahe-re sådanne oplysninger fra interne arbejdsdoku-menter. Ifølge Frihagen anses det dog for god for-valtningsskik at nednotere oplysninger af betyd-ning for en konkret sag, der mundtligt meddelesfra parter eller andre organer, og det antages, atsådanne notater dermed efter omstændighedernekan få et så officielt og formelt præg, at de måregnes for sagsdokumenter ikke blot i forvaltnings-lovens, men også i offentlighedslovens forstand,jfr. a.st. side 109.

b. Forvaltningsloven.-Bestemmelserne i forvaltningsloven om aktind-

sigtens genstand adskiller sig navnlig fra offentlig-hedslovens ved den særlige adgang for en sagsparter til at blive gjort bekendt med faktiske oplys-ninger af betydning for sagens afgørelse.

Efter den hidtil gældende bestemmelse i forvalt-ningslovens § 18, stk. 2, 2. pkt., har en part i en

forvaltningssag ret til at gøre sig bekendt med fak-tiske oplysninger af betydning for afgørelsen, uan-set at de alene findes i interne arbejdsdokumenter,dog forudsat at oplysningerne ikke efter deres ind-hold er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i §19. Om rækkevidden af denne bestemmelse henvi-ses til Frihagen, Forvaltningsloven (1967) side 137f. samt til samme i Forvaltningsrett II (14 udg.1977) side 138 ff.

Ved ændringen af forvaltningsloven ved lov nr.40 af 27. maj 1977 har den nævnte begrænsning afundtagelsesbestemmelsen for internt arbejdsmateri-ale fået følgende formulering:

»Selv om dokumentet er unntatt etter regienei annet 1edd, har parten rett til å gjøre segkjent med de deler av det som inneholder fak-tiske opplysninger eller sammendrag eller an-nen bearbeidelse av faktum. Dette gjelder like-vel ikke faktiske opplysninger uten betydningfor avgjørelsen og heller ikke når opplysnin-gene eller bearbejdelsen finnes i et annet do-kument som parten har adgang til.«

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmel-sen i ot.prp. nr. 3 (1976/77), at udtrykket »faktiskeoplysninger« i overensstemmelse med hidtidigpraksis skal forstås ret vidt. Det hedder herom iproposisjonen side 79:

»Begrebet »faktiske opplysninger« som lovenbruker i dag, er meget omfattende. Ikke barehar parten rett til å gjøre seg kjent med spesi-fikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysnin-ger som i høy grad bygger på vurderinger. Ien konsesjonssak vil parten f. eks. ha rett til ågjøre seg kjent med opplysninger om bonitet,rentabilitet og drivverdighet. Den karakteri-stikk som gis av en bestemt person, må reknessom faktisk opplysning i hvert fall når denbygger på konkrete hendinger, f. eks. må ut-trykk som »drikkfeldig« eller »alkoholmisbru-ker« reknes til denne kategori. I en sak somangår forretningsforhold, vil parten ha rett tilå se anslag for gevinst og tap og de bereknin-ger og forutsetninger dette bygger på. I sakom erstatning for ulykke, f. eks. for naturska-de, kan parten kreve å få se utredninger omårsaken til ulykken, selv om disse kan væreskjønsmessige og lite eksakte.«

Departementet har ikke fundet det muligt merepræcist at fastlægge indholdet af begrebet »fakti-ske oplysninger« i selve lovteksten. Det er dog nuudtrykkeligt angivet, at en part har adgang til atblive gjort bekendt med »sammendrag eller annenbearbeidelse af faktum«. Dette sidste udtryk om-fatter efter bemærkningerne beregninger, som erforetaget med udgangspunkt i faktum, f. eks. ren-tabilitetsberegninger, jfr. proposisjonen side 79.

Om pligten til at notere mundtligt meddelteoplysninger fastsætter den hidtil gældende bestem-melse i forvaltningslovens § 21, stk. 2, følgende:

11 151

»Blir det ved muntlige forhandlinger, konfe-ranser eller telefonsamtaler gitt nye opplysnin-ger eller anførsler av betydning for sakensavgjørelse, skal de såvidt mulig nedtegnes el-ler protokolleres.«

Noteringspligten er således ikke som efter dendanske offentlighedslovs § 4 begrænset til oplys-ninger af faktisk karakter, men omfatter også »an-førsler«, f. eks. argumenter og generelle vurderin-ger, der mundtligt meddeles af udenforstående, jfr.herved Frihagen, Forvaltningsloven side 158 ff.med henvisning til forarbejderne. Dette indebærerimidlertid ingen udvidelse af ekstraheringspligtenefter § 18, stk. 2, der som nævnt kun omfatter fak-tiske oplysninger af betydning for sagen (samtudtalelser fra andre parter). Den del af et notatefter § 21, stk. 2, der indeholder en gengivelse afvurderinger m. v. fra udenforstående (bortset fraparter), vil således have karakter af et internt ar-bejdsdokument, der er omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i § 18. Det må imidlertid herved tagesi betragtning, at noteringspligten ikke alene er be-grundet i ønsket om at udbygge parternes adgangtil aktindsigt, men også har til formål internt og iforhold til eventuelle klageinstanser at sikre sagensfaktiske og retlige afgørelsesgrundlag.

Ved ændringen af forvaltningsloven i 1977 erdet blevet præciseret i lovteksten (nu § 22), at no-teringspligten også omfatter » . . . iakttakelser tjene-stemannen gjør ved synfaring m. m.«. Dette er dognæppe udtryk for nogen reel udvidelse af note-ringspligten, idet den hidtidige bestemmelse i § 21er antaget at finde analog anvendelse i sådannetilfælde, jfr. herved proposisjonen side 83.

2. Sverige.a. Tryckfrihetsförordningen.

1°. Den almindelige svenske offentlighedsord-ning har altid vedrørt dokumenter, der er indsendttil eller oprettet af offentlige myndigheder - s.k.»allmänna handlingar«. Dokumentbegrebet hartraditionelt været forstået i betydningen skriftstyk-ker, men det har siden 1949 i tryckfrihetsförord-ningen været udtrykkeligt præciseret, at adgangentil aktindsigt også omfatter »karta, ritning ellerbild«, jfr. TF, 2. kap., § 2, stk. 2, i den tidligeregældende affattelse og forudsætningsvis § 13 i TF,2. kap., som affattet ved grundlovsrevisionen i1976. Oprindelig synes dokumentbegrebet i betyd-ningen skriftstykke at være blevet forstået meresnævert end efter dansk og norsk ret, idet etskriftstykke skulle opfylde visse formelle betingel-ser for at blive anset for et dokument i tryckfri-hetsförordningens forstand, men udviklingen harmedført, at principielt ethvert skriftstykke, derafspejler et tankeindhold, betegnes »handling«, jfr.herved Elsin, Allmänna Handlingars Offentlighetoch Sekretess (1965) side 13f. og Nils Herlitz, TfR1971 side289f.

Tendensen til at anlægge en vidtgående fortolk-ning af dokumentbegrebet er endvidere kommet til

152

udtryk i praksis i relation til lydbånd, EDB-lagrede oplysninger og andre tekniske indretningertil informationsopbevaring, der kræver anvendelseaf tekniske indretninger for, at oplysninger kanblive gengivet. Regeringsrätten har således i afgø-relsen RÅ 1965 ref 25 anset magnetbånd indehol-dende det i Statistiska Centralbyrå førte centraleforeningsregister for »allmän handling«, jfr. tilsva-rende afgørelser i RÅ 1971 ref 15 samt RRK1974:26 om persondataregistre. Illustrerende ernavnlig udtalelsen i RÅ 1971 ref 15:

»Tryckfrihetsförordningen innehåller ickenågon närmere bestämning av begreppethandling. Av allmänt språkbruk och förarbe-tena följer, at till handling närmest är att hän-föra skriftliga meddelanden, i vilken form deän framträder och hur skriften än åstadkom-mits - för hand, med maskinskrift, genomtryck, stencilering eller på annat sätt; ävenåtergivande i chiffer, stenografi eller annansnabb- eller täckskrift hör hit.Den tekniska utvecklingen har medfört, att

den vanliga skriftliga formen för att uttryckaett tankeinnehåll i vidsträckt omfattning er-satts med upptagningar av skilda slag, såsomstansade plåtar, hålkort, diktafonruller ochannan upptagning på mekanisk eller elektriskväg. En dylik upptagning är liksom det skrift-liga meddelandet en form för at lagra og be-vara upplysningar, och ordet handling behö-ver ej ges en så begränsad betydelse, att deticke omfatter även sådan upptagning. Utanbeaktande kan ej heller lämnas, att om dylikupptagning icke skulle innefattas under be-grebbet handling den av teknikens utvecklingbetingade nya ordningen för lagring av upp-lysningar skulle medföra en stark begränsningi den rätt till fri tillgång till allmänna handlin-gar, som enligt 2. kap 1 § tryckfrihetsförord-ningen tillkommer varje svensk medborgare.«

I J.O. 1969 side 313 er det antaget, at røntgen-film på et offentligt sygehus er dokumenter i of-fentlighedslovgivningens forstand. Ved ændringeraf tryckfrihetsförordningen i 1973/74 blev det ud-trykkeligt fastslået, at reglerne i kapitel 2 også skalgælde for EDB-oplysninger og andre optagelser,som kun kan læses eller aflyttes med tekniskehjælpemidler (§ 2, stk. 2), idet der samtidig på for-skellige punkter blev fastsat særlige regler om ad-gangen til at blive gjort bekendt med sådanne op-lysninger.

Ved tryckfrihetsförordningsreformen i 1976 erder på grundlag af Offentlighets- och sekretesslag-stiftningskommittéens betænkning SOU 1975:22gennemført ændrede regler om begrebet »allmänhandling«. Det hedder nu herom i TF, 2. kap. § 3:

»3 § Med handling förstås framställning iskrift eller bild samt upptagning som kan lä-sas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattasendast med tekniskt hjälpmedel. Handling ärallmän, om den förvaras hos myndighet och

enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommentill eller upprättad hos myndighet.Upptagning som avses i första stycket anses

förvarad hos myndighet om upptagningen ärtillgänglig för myndigheten för överföring isådan form att den kan läsas, avlyssnas ellerpå annat sätt uppfattas. Dette gäller dock ejupptagning som ingår i personregister, ommyndigheten enligt lag eller förordning ellersärskilt beslut, som grundar sig på lag, saknarbefogenhet att göra överföringen. Med per-sonregister förstås register, förteckning ellerandra anteckningar som innehålla uppgiftsom avser enskild person och som kan hän-föras til denne.«

Dokumentbegrebet som fastlagt i den svensketryckfrihetsförordning må således betegnes sommeget vidtgående, idet udtrykket »handling« ikkeblot omfatter skriftstykker og billeder, men ogsåoptagelser på teknisk apparatur af enhver art, derkan aflyttes, aflæses eller på anden måde afspilles,f. eks. i ren billedform såsom videogrammer. Detfremgår af regeringens bemærkninger til grund-lovsforslaget, at den nye affattelse af handlingsbe-grebet bygger på det synspunkt, at offentligheds-reglernes vigtigste formål er at give adgang til in-formation som sådan, og at oplysningernes fysiskefremtrædelsesform derfor bør tillægges mindrevægt, jfr. herved prop. 1975/76:160 side 119 f.

Det kan efter omstændighederne være af betyd-ning at afgøre, om oplysningerne hos en offentligmyndighed må anses for indeholdt i en »framställ-ning i skrift eller bild« eller i en »upptagning«,idet adgangen til aktindsigt for så vidt angår »upp-tagningar« i forskellige henseender er undergiveten særlig regulering, jfr. navnlig §§ 12 og 13 i dennye affattelse. Afgørende for, om oplysninger måanses for indeholdt i skriftstykker eller billeder,antages at være, om de kan opfattes uden brug aftekniske hjælpemidler, jfr. således den nævnteprop. side 120.

2°. Adgangen til aktindsigt efter den svensketryckfrihetsförordning er ikke betinget af, at depågældende dokumenter har været eller kan blivegenstand for en administrativ sagsbehandling, end-sige at de formelt kan henføres til en bestemt»sag«. Dette er dog ikke ensbetydende med, atethvert dokument, der rent faktisk befinder sig hosen offentlig myndighed, er undergivet offentlig-hedsordningen. Det er således en generel betingel-se herfor, at dokumentet har karakter af en»allmän handling«. Om rækkevidden af dette ud-tryk bemærkes nærmere følgende:

Efter den hidtil gældende bestemmelse i TF, 2.kap., § 2, 1. stk., har som »allmänna handlingar«været anset »alla hos stats- eller kommunalmyn-dighet förvarade handlingar, vare sig de till myn-digheten inkommit eller blivit där upprättade«.Siden 1974 har förordningen endvidere indeholdten særskilt regulering af, under hvilke betingelser»upptagningar« skal sidestilles med »allmänna

handlingar«. Det er dog ikke enhver form for op-bevaring hos en offentlig myndighed, der bevirker,at dokumentet får karakter af »allmän handling«.I § 7 er det således anført, at reglerne herom bl. a.ikke gælder for »enskilda brev, skrifter eller upp-tagningar, vilka överlämnats till allmänt arkiv ellerbibliotek eller eljest till myndighet uteslutande förförvaring och vård eller forsknings- och studieän-damål«. Hertil kommer, at dokumenter på grundaf deres funktion i et vist omfang ikke anses for»allmänna«, jfr. således om »minnesanteckningarm. v.« § 4 og nærmere nedenfor kapitel IX, side208 ff.

Ved grundlovsrevisionen i 1976 er rækkeviddenaf offentlighedsordningen i den nævnte henseendei det væsentlige opretholdt, men den hidtidige rets-tilstand er dog på en række punkter blevet præci-seret og uddybet ved nye regler. Efter TF, 2. kap. §3 defineres et dokument som »allmän« »om denförvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är attanse som inkommen till eller upprättad hos myn-dighet«. Bestemmelsen indeholder herudover ensærlig fastlæggelse af, hvornår »upptagningar«skal anses for »förvarade« hos en myndighed.Dette er tilfældet, hvis optagelsen er (faktisk) til-gængelig for myndigheden til overførsel på ensådan måde, at den kan aflæses, aflyttes eller påanden måde opfattes. Registreringer, der indgår ipersonregistre, anses dog ikke for »förvarade« hosen myndighed, hvis denne »enligt lag eller forord-ning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag,saknar befogenhet at göra överföringen«.

Når bortses fra den nævnte særbestemmelse om»upptagningar« indeholder den almindelige angi-velse i tryckfrihetsförordningen af, hvilke doku-menter der omfattes af offentlighedsordningen,således ikke andre begrænsninger end dem, derfølger af henvisningen til §§ 6 og 7 om, hvornårdokumenter anses for henholdsvis indkomne ogoprettede. Hverken grundlaget for eller formåletmed en myndigheds dokumentbesiddelse er efterbestemmelsen i § 3 af betydning for offentligheds-princippets udstrækning, men begrænsninger i såhenseende følger af bestemmelsen i § 9 omminnesanteckningar samt af bestemmelserne i §§10 og 11, der har følgende ordlyd:

»§ 10. Handling som förvaras hos myndighetendast som led i teknisk bearbetning eller tek-nisk lagring för annans räkning anses ej somallmän handling hos den myndigheten.

§ 11. Som allmän handling anses ej1. brev, telegram eller annan sådan handling

som har inlämnats till eller upprättats hosmyndighet endast för befordran av meddelan-de,

2. meddelande eller annan handling som harinlämnats till eller upprättats hos myndighetendast för offentliggörande i periodisk skriftsom utgives genom myndigheten,

153

3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning ellerannan handling som ingår i bibliotek ellersom från enskild har tillförts allmänt arkivuteslutande för förvaring och vård eller forsk-nings- och studieändamål eller privata brev,skrifter eller upptagningar som eljest ha över-lämnats till myndighet uteslutande för ända-mål som nu angivits,

4. upptagningar av innehållet i handling somavses i i 3, om upptagningen förvaras hosmyndighet där den ursprungliga handlingen ejskulle vara att anse som allmän.«

Bestemmelsen i § 10 er utvivlsomt af størstpraktisk betydning i forhold til oplysninger, der erunder bearbejdning som led i en EDB-behandling,men gælder generelt for alle »handlingar«. Den erbegrundet i det synspunkt, at » . . . handlingar börvara allmänt tillgängliga endast hos den handläg-gande myndigheten, inte dessutom hos en myndig-het som bara har tekniska uppgifter i sammenhan-get«. jfr. prop. 1975/76:160 side 171.

Bestemmelsen i § 11 er en videreførelse - og påen række punkter en udbygning - af den hidtidigebestemmelse i TF, 2. kap., § 7. Der henvises for såvidt angår den nærmere begrundelse for og række-vidden af indskrænkningen af begrebet »allmänhandling« til den udførlige redegørelse i prop.1975/76:160 side 171-180. Navnlig den begræns-ning, der følger af § 11, nr. 3, indebærer, at retstil-standen næppe reelt adskiller sig væsentligt fradansk og norsk ret.

Det har i svensk ret været meget omdiskuteret, ihvilket omfang underhåndsbreve (»handbrev«) tilog fra offentligt ansatte skal anses for »allmännahandlingar« i tryckfrihetsförordningens forstand. Imangel af udtrykkelige regler herom har grænse-dragningen bygget på retspraksis, jfr. herved Elsin,a.st. side 15 ff. og prop. 1975/76:160 side 123 ff.,hvor det om retsstillingen sammenfattende hedder:

»Om mottagaren av ett personligt meddelandeöverlämner dette til myndigheten eller låterdiarieföra eller förvara det hos myndighet, blirhandlingen allmän. En skrivelse som är av-sedd at inverka på utgången av ett i tjänstenhandlagt ärende måste anses som allmänhandling. Ett meddelande som lämnas entjänsteman personligen anses som allmänhandling, om meddelandet påvisbart inverkatpå ett beslut i tjänsten. Ett visst utrymmefinns emellertid för privata meddelanden, ochutslagsgivande blir därför omständigheterna idet särskilda fallet och vikten av de intressensom talar i den ena eller andra riktningen.Mycket starka skäl anses böra finnas för atoffentlighetsprincipen skall få sättas åsido.«

Ved grundlovsrevisionen i 1976 er der i TF, 2.kap., § 4, indsat en udtrykkelig bestemmelse omspørgsmålet af følgende ordlyd:

»4 § Brev eller annat meddelande som ärställt personligen till den som innahar befatt-

154

ning vid myndighet anses som allmän hand-ling, om handlingen gäller ärende eller annanfråga som ankommer på myndigheten och ejär avsedd för mottagaren endast som inneha-vare av annan ställning.«

Forbeholdet om, at underhåndsbreve, der aleneer sendt til den pågældende i hans egenskab afindehaver af en anden stilling, ikke er undergivetoffentlighed, sigter efter motiverne navnlig til poli-tikere og faglige tillidsmænd, der modtager brevemed henblik på en politisk eller faglig stillingta-gen. Det er i så fald uden betydning, om brevet iøvrigt vedrører spørgsmål, som hører under deresembedsvirksomhed, jfr. prop. 1975/76:160 side127.

3°. Som anført under pkt. 2° opstiller den sven-ske tryckfrihetsförordning ikke noget krav om, atdokumenter for at være omfattet af offentligheds-ordningen skal kunne henføres til en bestemt sag.En anden ting er, at det efter omstændighedernekan være af betydning for aktindsigtens omfang,om dokumentet har relation til en sag, jfr. f. eks.bestemmelsen i TF, 2. kap., § 9, som affattet i 1976om »minnesanteckningar« og nedenfor kapitel IXside 212.

Adgangen til aktindsigt vedrører derfor princi-pielt enhver »allmän handling« (jfr. herom oven-for 2°), der enten er »innkommen« til eller»upprättat« af en offentlig myndighed, forudsat atden ikke er omfattet af en af sekretesslagens und-tagelsesbestemmelser. Hvornår et dokument som»innkommit« eller »upprättat« bliver offentligttilgængeligt, kan ikke afgøres på grundlag af disseudtryks umiddelbare faktiske betydning, men ergjort til genstand for en udførlig retlig regulering itryckfrihetsförordningen, senest §§ 6 og 7 som af-fattet ved grundlovsrevisionen i 1976. Det er fun-det mest hensigtsmæssigt at beskrive retstilstandeni Sverige på dette punkt i forbindelse med spørgs-målet om adgangen til at undtage dokumenter afhensyn til myndighedernes interne beslutningspro-ces. Der henvises derfor til det nedenfor i kapitelIX side 210 fanførte.

Det manglende krav om sagsrelation indebæreri sig selv, at offentlige myndigheders journaler,registre, kartoteker osv. er undergivet adgangen tilaktindsigt. Dette følger endvidere direkte af tryck-frihetsförordningens § 7 som affattet i 1976, der bl.a. indeholder en bestemmelse om, hvornår »diari-um, journal samt sådant register eller annan för-teckning som föres fortlöpande« skal anses som»upprättat«. Det anførte gælder ikke blot deegentlige fortegnelser over indgåede og udgåedeskrivelser m. v., men i princippet ethvert person-eller sagskartotek, som myndighederne udarbejdertil brug for sagsbehandlingen. Til illustration af detanførte kan henvises til JO 1968 side 500, hvorkommunale boliganvisningskontorers kartotekerover boligsøgende blev anset for »allmän hand-ling« med den virkning, at der efter tryckfrihets-förordningens almindelige regler er adgang til ikke

blot at gennemse dem, men også at afskrive ellerpå anden måde afbilde dem, f. eks. ved mikrofoto-grafering.

Som anført ovenfor i kapitel VI bygger densvenske offentlighedslovgivning derimod i princip-pet på et krav om, at den, der ønsker aktindsigt,skal identificere det eller de dokumenter, han øn-sker at blive gjort bekendt med. Ud fra dette syns-punkt har ombudsmandsinstitutionen givet udtrykfor, at offentlighedsprincippet ikke giver adgang tilat gennemgå en myndigheds arkiv, jfr. JO 1969side 314.

Tryckfrihetsförordningen indeholder ingen ud-trykkelige regler om myndighedernes adgang til atudskille dokumenter, der har karakter af »allmän-na handlingar«, f. eks. i et konkret tilfælde efterbegæring af den, der har indsendt et dokument,eller generelt som led i almindelig kassationspro-ces. Spørgsmålet synes heller ikke at have væretgenstand for overvejelser i forbindelse med densenest gennemførte revision af tryckfrihetsförord-ningen.

Sekretesslagens detaillerede regulering af, efterhvilke åremål sekretessbelagte dokumenter misterkarakteren af »hemliga handlingar«, synes dogutvivlsomt at bygge på en forudsætning om, atmyndighederne ikke i større almindelighed haradgang til at destruere »allmänna handlingar« somled i en generel kassationsproces. Dette er da ogsåantaget i den juridiske litteratur, jfr. herved Elsina.st. side 10:

»Alla hos stats- eller kommunalmyndighetförvarade handlingar är alltså allmänna hand-lingar. Bestämningen [i.e. TF, 2. kap. § 2] för-utsätter för att offentlighetsprincipens syfteskall tillgodoses att handlingar i erforderligutsträckning förvaras hos myndigheterna.Handlingar skulle kunna utgaltras i sådan om-fatning att den fria insynen över myndigheter-nas åtgärder försvårades eller förhindrades.Dette spörsmål är emellertid inte reglerat itryckfrihetsförordningen och tillräckliga skälatt införa bestämmelser härom har icke an-setts föreligga. Uppenbart är likväl att en ut-gallring av dylik omfattning strider mot degrundsatser, på vilka reglerna om allmännahandlingars offentlighet vilar. Å andra sidantorde hinder icke böra möta mot en utgallringav handlingar som är av mindre betydelse,även om dessa på grund av sekretessbestäm-melser icke varit fritt tilgängliga.«

Det forhold, at dokumenter ved fremsendelsentil en offentlig myndighed får karakter af »allmän-na handlingar«, må endvidere indebære, at myn-digheden er afskåret fra senere efter begæring afafsenderen at tilbagesende dokumentet uden atsikre sig kopi, der i givet fald kan udleveres tiloffentligheden. Det må principielt gælde, selv omafsenderen fejlagtigt er gået ud fra, at dokumentetkunne hemmeligholdes som fortroligt, jfr. såledesJO 197] side 348 om tilbagesendelse af ansøgnin-

ger i en ansættelsessag. I vejledningen om offent-lighedsreglerne »Offentlighetsprincipen och Myn-digheterna« (8. udg. 1976) side 16 synes det dog atvære forudsat, at en tjenestemand efter omstændig-hederne er berettiget til at tilbagesende et som for-troligt betegnet underhåndsbrev, hvis afsenderenanmoder herom. Sådan tilbagesendelse skal dogformentlig i givet fald ske straks efter dokumentetsmodtagelse.

4°. Den svenske tryckfrihetsförordning indehol-der ingen bestemmelse svarende til den danskeoffentlighedslovs § 4, der foreskriver, at mundtligtmeddelte oplysninger skal nedfældes skriftligt medhenblik på i givet fald at kunne stilles til rådighedfor den, der begærer aktindsigt. Sådanne regler erheller ikke i øvrigt almindeligt foreskrevet, jfr. dognedenfor under b. om forvaltningslovens § 16. Detanses dog for god forvaltningsskik at nedfældemundtligt meddelte oplysninger skriftligt, og dettesker utvivlsomt også i betydelig udstrækning ipraksis, jfr. herved Hellners, Förvaltningslagenmed kommentarer (1975) side 177 f. med henvis-ning til forarbejderne til forvaltningsloven.

I det omfang, sådan notering af mundtligt med-delte - eller internt tilvejebragte - oplysninger (f.eks. ved besigtigelser) nedfældes skriftligt, opstårspørgsmålet, om dokumentet får karakter af »all-män handling« eller må anses for omfattet af und-tagelsesadgangen for internt arbejdsmateriale. Ef-ter de hidtil gældende regler synes retstilstanden ioverensstemmelse med forarbejderne til TF, 2.kap., § 4, om minnesanteckningar at være, at så-danne notater er undergivet aktindsigt, når de er»upprättade«, jfr. herved den nedenfor i kapitelIX side 208 gengivne udtalelse i SOU 1947:60 side220 samt de i samme kapitel side 208 f anførteprincipielle afgørelser fra regeringsretten og om-budsmandsinstitutionen. Offentlighetskommitéenhar dog i betænkningen SOU 1966:60 side 136oplyst, at »en viss tendens har uppkommit att be-trakta sådana anteckningar genom vilka sakup-plysningar tillförs ett ärende, såsom minnesanteck-ningar, över vilka tjänstman principiellt kan förfo-ga«, jfr. herved også Eilschou Holm i UfR 1970 Bside 155 f. At bestemmelsen i praksis ofte - medurette - bruges til at hemmeligholde mundtligtmeddelte eller på anden tilsvarende måde tilveje-bragte oplysninger, er endvidere påpeget af om-budsmandsinstitutionen under remissbehandlingenaf Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommit-téens lovudkast, jfr. prop 1975/76: 160 side 162.

I TF, 2. kap., § 9, der afløser den hidtidige be-stemmelse i § 4, er det derfor nu udtrykkeligt fast-slået, at et notat ikke har karakter af »minnesan-teckningar« »till den del den har tillfört ärendetsakuppgift«. I bemærkningerne til propositionener det om denne præcisering af bestemmelsen ale-ne oplyst, at den tjener til undgåelse af misforstå-elser, hvorimod egentlige fortolkningsbidrag ikkeanføres.

155

En nærmere vurdering af retstilstanden i Sveri-ge i denne henseende er på baggrund af det anfør-te vanskelig at foretage, men følgende almindeligesynspunkter synes dog at kunne lægges til grund:

aa) Hverken efter tryckfrihetsförordni.igen ellerandre regler har myndighederne nogen almindeligpligt til at foretage notat om mundtligt meddelteoplysninger eller oplysninger, som myndighedenpå forhånd er i besiddelse af, og som ikke fremgåraf dokumenter, der er undergivet aktindsigt, jfr.dog om den særlige bestemmelse om oplysningerfra en sags parter i forvaltningslovens § 16 neden-for under pkt. b.

bb) I det omfang, mundtligt meddelte oplysnin-ger nedfældes skriftligt, vil notaterne herom væreallmänna handlingar, som er undergivet aktindsigtefter tryckfrihetsförordningens almindelige regler.Dette gælder uanset formen for noteringen, dvs.ikke blot selvstændige notater, men også blottepåtegninger på de øvrige sagsakter.

cc) Notater om mundtligt meddelte oplysninger,der hører til en bestemt sag, vil være undergivetaktindsigt, når de er »upprättade«, dvs. enten nårde er »expedierade«, eller hvis dette ikke sker, nårsagen »slutbehandats«. Dette indebærer, at sådan-ne notater i praksis ofte først vil blive undergivetaktindsigt, når den pågældende sag er afsluttet.

dd) Efter den nye bestemmelse i TF, 2. kap., §9, vil et dokument ikke kunne anses for »minnes-anteckning« » . . . till den del den har tillfört ären-det sakuppgift«. Dette må formentligt forstås såle-des, at myndighederne i tilfælde, hvor et dokumentdels indeholder interne overvejelser med hensyn tilen sags afgørelse dels gengiver mundtligt meddelteoplysninger, har pligt til at udlevere den sidst-nævnte del af dokumentet eller i hvert fald drageomsorg for, at oplysningerne bliver tilgængeligefor offentligheden.

ee) Den nævnte bestemmelse i TF, 2. kap., § 9,indebærer, at offentligheden skal have adgang tilat blive gjort bekendt med noterede »sakuppgif-ter«. Hverken selve bestemmelsen eller dens forar-bejder indeholder så vidt ses bidrag til belysningaf dette udtryks rækkevidde. Heller ikke praksis irelation til den hidtidige retstilstand, som bestem-melsen angives at være i overensstemmelse med,synes at give sikre holdepunkter for en bedømmel-se heraf. Det må dog anses for utvivlsomt, at ud-trykket først og fremmest sigter til oplysninger affaktisk karakter, omend det muligvis ikke tør ansesfor begrænset hertil. Endvidere er det antagelig enforudsætning, at oplysningerne er af betydning forden pågældende sag, omend der næppe kan opstil-les noget væsentlighedskrav svarende til den dan-ske offentlighedslovs § 4.

b. Förvaltningslagen.Den svenske forvaltningslovs § 14 fastslår, at par-ter i en forvaltningssag (som afgrænset efter lovens§§ 2 og 3) har ret til aktindsigt alene med de be-grænsninger, der følger af sekretesslagens § 39, stk.2. Aktindsigtens genstand betegnes som ». . . det

156

som tillförts ärendet«, og det fremgår klart af be-stemmelsens 2. stk., at dette udtryk har et videregå-ende indhold end begrebet »allmän handling«efter tryckfrihetsförordningen (jfr. udtrykket ». . .annat material än allmän handling«). Bestemmel-sen giver således en part en vis adgang til at blivegjort bekendt med internt arbejdsmateriale (derikke efter TF er »allmänna handlingar«), ligesomen part principielt er berettiget til at blive gjortbekendt med mundtligt meddelte oplysninger -uanset om de er noteret ned eller ej. Endvidere harparten adgang til at blive gjort bekendt med gen-stande, der ikke kan betegnes som dokumenter, f.eks. ting, der tjener som bevismateriale i en be-stemt sag, jfr. således Hellners, Förvaltningslagenmed kommentarer (1975) side 159 f.

Efter den nævnte bestemmelse er det dog ikkealt materiale, der faktisk befinder sig i en sag, derer undergivet partsoffentlighed, idet det kræves, atmaterialet skal være »tillfört« sagen. Dette harnavnlig betydning i forhold til dokumenter, derudarbejdes af den pågældende myndighed, og somikke har karakter af »allmänna handlingar« itryckfrihetsförordningens forstand, dvs. navnliginterne arbejdsdokumenter. I regeringsbemærknin-gerne til forvaltningslovforslaget hedder det her-om, jfr. prop, 1971:30 side 442:

»Som framhållits av regeringsrättens ledamö-ter torde minnesanteckning eller annan upp-teckning, som avses i 2. kap. 4 § TF, inte ge-nerellt böra omfattas av parts rätt till insyn iutredningsmaterialet. Det bör ligga i myndig-hetens hand att avgöra om en sädan uppteck-ning skall tillföras ärendet eller inte. Innehål-ler uppteckningen sakuppgifter, som är avbetydelse för ärendets avgörande, bör den till-föras ärendet. I så fall bör självfallet ses tillatt parten på lämpligt sätt får kännedom omuppgifterna. Rör det sig däremot om en före-dragningspromemoria, som utöver rättsligutredning endast innehåller en sammanställ-ning av redan kommunicerat sakmaterial, sy-nes bara undantagsvis kunna föreligga skäl attpromemorian skall tillföras ärendet före avgö-rendet (jfr. KILU 1957:1 side 16).Handlingar, som avses i 2. kap 5 § andrastycket tredje punkten TF, torde i regel börabetraktas som tillfprda det ärende som dehänför sig til redan före ärendets avgörende.Även i fråga om sådana handlingar bör detytterst ligga i myndighetens hand att avgöranär så skall anses vara fallet.«

Hellners, a.st., side 161 f. bemærker sammenfatten-de om spørgsmålet:

»Även om det således ytterst ligger i myndig-hetens hand att avgöra om och när handlingskall tillföras ett ärende, bör det givetvis fast-hållas att ändamålet med 14 § är att garanterapart en så vidsträckt aktinsyn som möjligt. Iöverensstämmelse härmed bör uppgifter som

är av betydelse för ärendets avgörande alltidtillföras ärendet. Muntliga upplysningar avsådant slag bör antecknas och anteckningarnatillföras ärendet. Likaså bör föremål o. d. somhar betydelse för utredningen tillföras ären-det.«

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 14 om akt-indsigt suppleres i § 15 af en bestemmelse ommyndighedernes kommunikationspligt, dvs. pligttil af egen drift at underrette en part » . . . om detsom tilforts ärendet genom annan än honomsjälv« og give ham lejlighed til at udtale sig her-om. Genstanden for kommunikationspligten ersåledes angivet på samme måde som genstandenfor aktindsigt. Den automatiske underretningspligtefter § 15 aktualiserer imidlertid i højere gradspørgsmålet om, hvorvidt og på hvilken mådemundtligt meddelte oplysninger samt myndighe-dens egen forhåndsviden skal meddeles parten.Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, atdet har været overvejet at lovfæste en generel no-tatpligt med hensyn til sådanne oplysninger, menat tanken er blevet opgivet på grund af tungtvejen-de administrative modhensyn, jfr. herved SOU1968:27 side 167 ff. og prop. 1971:30, Del 2, side468. Det har imidlertid samtidig været forudsat, atkommunikationspligten i praksis ofte vil indebære,at mundtligt meddelte oplysninger noteres ned, jfr.således udtrykkeligt prop. a.st. (» . . . torde i deflesta fall förutsätta att upplysningarna nedteck-nats i skrift«). Dette synes også at være den almin-delige opfattelse i praksis, jfr. f. eks. JO 1975 side480 f., hvor det bl. a. hedder:

»Det får självfallet inte förekomma att sökan-den undanhålls ortsombuds upplysningar avden orsaken att ortsombudet valt att lämnasina upplysningar muntligt. I sådana fall an-kommer det på den handläggande tjänstman-nen hos nämnden att i en promemoria ellerannorledes skriftligen dokumentera vad orts-ombudet uppgivit samt underrätta parten omdetta tillkommande material.«

I den nævnte regeringsproposition understregesdet dog, at kommunikationspligten ikke uden vide-re omfatter oplysninger, som en myndighed påforhånd er i besiddelse af:

»Jag vill emellertid understryka att reglernaom kommunikationsplikt självfallet inte äravsedda att inkräkta på myndighetens rätt attutan redovisningsskyldighet i förhållande tilparten utnyttja sin allmänna sakkunskap ocherfarenhetsfond. Vad som t. ex. muntligenupplyses av någon som deltar i den slutligahandläggningen av ett ärende eller med andraord i samband med själva beslutsfattandetomfattas inte av förvaltningslagens krav påkommunikation. Är sådan upplysning av vä-sentlig betydelse för ärendets avgörande, kandet dock i åtskilliga fall vara av värde för par-ten att få del av den redan innan ärendet av-görs. Det ligger emellertid i myndighetens

hand att pröva i vad mån så bör ske. Partenkan givetvis också lämnas behövlig informati-on genom at upplysningen redovisas i motive-ringen till beslutet i ärendet.«

Der kan i denne forbindelse være anledning tilat nævne, at en begrænset notatpligt følger af be-stemmelsen i forvaltningslovens § 16, hvoreftermundtligt meddelte oplysninger fra en part skal»antecknas genom myndighets försorg i den ut-sträckning som det behövs«. Selv i dette tilfælde ernotatpligten således ikke ubegrænset, men afhæn-ger til dels af myndighedens eget skøn, jfr. i øvrigtom bestemmelsen Hellners, a.st. side 188ff.

Kommunikationspligten efter § 15 er ikke ube-tinget foreskrevet, men kan bl. a. undlades, hvisdet må anses for »uppenbart obehövligt«. Dennebegrænsning har formentlig størst praktisk betyd-ning i forhold til dokumenter, der udarbejdes afmyndigheden selv, jfr. herved udtalelsen i JO 1975side 480:

»Med denna bestämmelse vill man förhindraatt myndigheterna grundar sina avgörandenpå utredningsmaterial som är ofullständigteller felaktigt. Med »det som tillförts ärendet«åsyftas således utredningsmaterialet, vare sigdetta kommer utifrån eller utgörs av interna,inom myndigheten upprättade, handlingar.Sådana interna handlingar som endast inne-håller sammanställning av i ärendet befintligtredan kommunicerat sakmateriel eller utred-ning i rättsfrågor behöver dock ej kommunice-ras. Ej heller behöver man underrätta part omförslag eller utkast till beslut eller annat lik-nande hjälpmaterial hos myndigheten. Dare-möt är en värderings- eller annan utrednings-promemoria att hänföra till »det som tillförtsärendet«, också i det fall promemorian up-prättats inom myndigheten. Detsamma gällertjänstanteckningar och muntliga upplysningar,iakttagelser vid syn o.d.«

Der henvises i øvrigt til Hellners, a.st. side 176ff. Hvad særlig angår parters adgang til at blivegjort bekendt med interne arbejdsdokumenter hen-vises i øvrigt til det nedenfor kapitel IX, side 212fanførte.

C. Udvalgets overvejelser.

1. Dokument begre bet.

Genstanden for aktindsigten efter dengældende offentlighedslov er betegnetsom »dokumenter« uden nærmere angi-velse eller definition af dette udtryksrækkevidde. Det antages i den juridiskelitteratur, at lovens dokumentbegreb skalundergives en liberal fortolkning, dermuliggør en tilpasning af lovens anven-delsesområde til den tekniske udviklingmed hensyn til informationsopbevaring,og praksis er - i det omfang den forelig-

157

ger - i overensstemmelse hermed. Det ersåledes i flere tilfælde antaget eller dogforudsat, at lovens dokumentbegreb ogsåomfatter båndoptagelser.

Det anførte er dog ikke ensbetydendemed, at også andet materiale end skrift-og dermed ligestillede aktstykker, derindsendes til eller udarbejdes af en of-fentlig myndighed, under alle omstæn-digheder kan anses for omfattet af lo-ven. Formålet med den udvidende for-tolkning af lovens dokumentbegreb harværet at forhindre en begrænsning aflovens anvendelsesområde som følge afden tekniske udvikling, og materiale, derikke i sig selv har karakter af skrift- elleraktstykker, tør derfor kun antages at væ-re omfattet af loven i det omfang, detindgår i grundlaget for en sags afgørelseog opbevares sammen med sagens akter,jfr. således også kommentaren side 51. Itilfælde, hvor sådant materiale ikke til-sigter at erstatte eller supplere egentligeaktstykker og derfor har samme funkti-on som disse, men tilvejebringes i andetøjemed - f. eks. hvor fremstilling af ma-terialet er målet i sig selv, såsom pro-duktionen af film, radio- og TV-pro-grammer osv., må adgangen til at blivegjort bekendt med materialet afhænge afsærlige forskrifter herom, jfr. herved f.eks. radiospredningslovens § 20 ogBetænkning om bevarelse m. v. af radio-og TV-udsendelser (Nr. 785/1976). Detanførte er ikke ensbetydende med, atradio- og TV-virksomhed som sådan ik-ke er omfattet af loven med den virk-ning, at dokumenter, der fremkommer iforbindelse hermed, principielt skullevære unddraget adgangen til aktindsigt,sml. herved ovenfor kapitel V side 109ff.Om de særlige vanskeligheder, dette gi-ver anledning til navnlig i forhold til op-havsretsloven, henvises til det ovenforkapitel III, side 77f. sammenholdt medbilag 12 anførte.

Det er udvalgets opfattelse, at fastlæg-gelsen af dokumentbegrebet efter dengældende lov har virket tilfredsstillende,og at der ikke i forbindelse med lovensrevision kan antages at være noget be-hov for en tydeliggørelse af begrebetsrækkevidde. En mere detailleret regule-ring heraf kunne tværtimod medvirke tilen ikke ønskelig fastlåsning af doku-mentbegrebet til de nu kendte former for

158

informationsopbevaring. En almindeligtholdt tilkendegivelse i lovteksten af, atloven efter omstændighederne også fin-der anvendelse på andet materiale endaktstykker i traditionel forstand, må ef-ter den hidtidige praksis anses for over-flødig.

Udvalget finder dog, at der i forbin-delse med lovrevisionen bør tages defini-tivt stilling til lovens rækkevidde for såvidt angår direkte acces til oplysninger,der er registreret i elektroniske databe-handlingsanlæg (EDB-oplysninger). Somder nærmere er redegjort for i kapitel V,vil dette spørgsmål efter gennemførelsenaf loven om offentlige myndigheders re-gistre i det væsentlige fremtræde som etregelkrydningsproblem, der må løses ef-ter den almindelige bestemmelse herom ioffentlighedslovens § 13, stk. 4 (udval-gets lovudkast § 15, stk. 4). Retsstillingenvil herefter være den, at adgangen til atblive gjort bekendt med indførelser i deaf registerloven omfattede registre aleneskal bedømmes efter denne lov. Hermeder der imidlertid ikke i alle tilfælde gjortop med offentlighedslovens rækkeviddei forhold til EDB-oplysninger, idet lovenom offentlige myndigheders registre somudgangspunkt kun gælder for registre,der indeholder personoplysninger, jfr.lovens § 1. Andre former for EDB-registre, f. eks. lagerstyringsregistre,eventuelt lovmodeller, er derimod ikkeomfattet af registerloven og vil hellerikke administrativt kunne inddrages un-der loven. Spørgsmålet har dog for tidenkun ringe praktisk betydning.

Det lader sig efter udvalgets opfattelseikke bestride, at en umiddelbar acces forsåvel offentligheden som en sags partertil EDB-registrerede oplysninger i hvertfald i en overgangsperiode vil kunne rej-se forskellige problemer. En adgang her-til kan således komme i konflikt meddataanlæggets kørselstidspunkter, der erfastlagt ud fra andre hensyn. Offentlig-hedslovens almindelige regler vil hellerikke give noget sikkert svar på, i hvilketomfang myndighederne i givet fald måanses for forpligtede til at udlevere op-lysninger i bearbejdet form, herunderudarbejde dataprogrammer. Endviderehar en række af offentlighedslovens reg-ler et mindre sikkert anvendelsesområdeover for sådanne registre; det gælder f.

eks. individualiseringskravet efter § 1,stk. 2, undtagelsesadgangen for interntarbejdsmateriale (§ 5, nr. 3) samt regieni § 8 om, hvilken myndighed der erkompetent til at udlevere oplysninger.Disse vanskeligheder må erkendes ikkepå tilfredsstillende måde at kunne løsesalene gennem anvendelse af offentlig-hedslovens almindelige regler, der er ud-formet med henblik på dokumentindsigt.At acces til EDB-oplysninger nødven-diggør en særskilt regulering, bekræftesda også både af forarbejderne til lovfor-slaget om offentlige myndigheders regi-stre og af erfaringerne fra Sverige. Så-danne særregler kan fastsættes enten -som i Sverige - ved en udbygning afreglerne i offentlighedslovgivningen ellerved særlig lovgivning. Når henses til, atlangt den væsentligste del af offentligemyndigheders EDB-registre, nemlig per-sonregistrene, som nævnt vil falde udenfor offentlighedslovens anvendelsesom-råde samt til at elektronisk opbevarededata ikke uden videre kan sidestillesmed sædvanlige dokumenter, finder ud-valget, at regler om umiddelbar acces tilEDB-registrerede oplysninger ikke - ihvert fald ikke på nuværende tidspunkt -bør fastlægges i offentlighedsloven. Dettebør dog efter udvalgets opfattelse ikkegælde ubetinget.

Efter lovens § 3, nr. 2 (udkastets § 5,stk. 1, nr. 2) omfatter adgangen til at fåoplysninger, indførelser i journaler, regi-stre og andre fortegnelser vedrørende ensags dokumenter. Sådanne registre m. v.har hidtil i alle tilfælde været manueltbetjente og har som oftest været ført iform af journalkort eller -bøger. Indenfor de sidste par år har man dog i enkel-te styrelser på forsøgsbasis afprøvetjournalsystemer, der anvender elektro-nisk databehandling, og sådanne syste-mer vil antagelig i løbet af få år - ihvert fald i et vist omfang - erstatte detraditionelle journaliseringsmetoder.

De hensyn, der ligger til grund for ad-gangen efter lovens § 3, nr. 2 (udkastets§ 5, stk. 1, nr. 2) til at blive gjort be-kendt med journalindførelser m. v. ved-rørende en bestemt sags dokumenter, ogsom er begrundet i ønsket om at sikresåvel offentligheden som en sags parterkontrolmuligheder med hensyn til akt-indsigtens gennemførelse, gør sig natur-

ligvis gældende uafhængigt af, på hvil-ken måde journalen føres. Regler sva-rende til den nævnte bestemmelse findesimidlertid ikke i registerloven og vil -såfremt der overhovedet fastsættes særli-ge regler om disse registre - næppe medsikkerhed blive indeholdt heri, idet reg-lerne formentlig i givet fald vil blive afrent intern karakter. Efter udvalgets op-fattelse må det tillægges betydelig vægt,at adgangen til at blive gjort bekendtmed journalindførelser vedrørende ensags dokumenter ikke udhules som følgeaf den tekniske udvikling. Når henseshertil samt til, at journalisering vedhjælp af elektronisk databehandling alle-rede af hensyn til den administrative be-nyttelse af systemet er indrettet således,at journalindførelserne vedrørende denenkelte sag kan fremkaldes øjeblikkeligti form af skærmbilleder eller udskrifter,finder udvalget det rettest at fastholderækkevidden af bestemmelsen i den gæl-dende lovs § 3, nr. 2, også i forhold tilEDB-styrede journaliseringssystemer.

Udvalget foreslår herefter i forbindel-se med offentlighedslovens revision ud-trykkeligt præciseret i loven, at indførel-ser i registre eller andre systematiseredefortegnelser, hvor der gøres brug af elek-tronisk databehandling, ikke anses somdokumenter i lovens forstand dog bort-set fra fortegnelser m. v. vedrørende ensags dokumenter. Der henvises til udval-gets lovudkast § 5, stk. 2.

Dette forslag indebærer selvsagt ikke,at offentlighedsloven ikke finder anven-delse i tilfælde, hvor registeroplysningerindgår i en sag, som er eller har været tilbehandling hos den registeransvarligemyndighed eller en anden myndighed.Dette gælder ikke blot i tilfælde, hvoroplysningerne foreligger i form af en ud-skrift og dermed indeholdes i et egent-ligt dokument, men-også hvor de benyt-tes i sagen efter opslag i registeret, f. eks.via en dataskærm. I så fald vil myndig-hederne efter bestemmelsen i lovens § 4(udvalgets lovudkast § 8 ) have pligt tilat gøre notat om oplysningernes indholdpå samme måde som mundtligt meddel-te oplysninger. Dette er da også præcise-ret i bemærkningerne til lovforslaget omoffentlige myndigheders registre, jfr. F.T.1976/77, tillæg A, sp. 3664.

159

Den af udvalget foreslåede bestem-melse om EDB-oplysninger tilsigter såle-des alene at fastslå, at der ikke efter lo-ven om offentlighed i forvaltningen erumiddelbar acces til selve EDB-registeret. (bortset fra journalregistre m.v.)

2. Hvilke dokumenter bør være omfattetaf loven?

Efter den gældende bestemmelse i of-fentlighedslovens § 3 omfatter adgangentil aktindsigt principielt alle dokumentervedrørende den pågældende sag, herun-der også indførelser i journaler, registrem. v. vedrørende sagen, alene med debegrænsninger, der følger af undtagel-sesbestemmelserne i §§ 2 og 5. Som nær-mere anført under beskrivelsen af gæl-dende ret kan bestemmelsens rækkevid-de dog ikke fastlægges alene på grund-lag af ordlyden, men må i forskelligehenseender undergives en indskrænken-de fortolkning.

For det første må bestemmelsen - li-gesom loven i almindelighed - antagesat bygge på en forudsætning om, at do-kumenter kun bliver undergivet aktind-sigt efter loven, såfremt de modtages afeller afsendes fra en forvaltningsmyndig-hed som led i en administrativ sagsbe-handling. Med denne begrænsning aflovens rækkevidde har det navnlig værettanken at afskære aktindsigt med hensyntil dokumenter, der blot opbevares ellerbefordres af en forvaltningsmyndighedeller alene gøres til genstand for en tek-nisk bearbejdning af myndigheden. Detgælder således også for egentlige doku-menter, at de skal have karakter af akt-stykker for at blive omfattet af loven,sml. ovenfor under 1 om det beslægtedeproblem med hensyn til andre genstandeend skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der afprivate indleveres til postbesørgelse hospostvæsenet, ikke bør være omfattet afloven, er da også efter udvalgets opfat-telse indlysende. Det samme gælderimidlertid ligeledes dokumenter, der afprivate indleveres til opbevaring i detoffentliges arkiver m. v. - ofte med klau-suler om hemmeligholdelse i en kortereeller længere årrække. Såfremt offentlig-hedsloven blev gjort anvendelig på pri-

160

vate arkivalier, måtte det befrygtes, atindlevering af sådanne dokumenter i enrække tilfælde ville blive undladt til ska-de navnlig for forskningen. Heller ikke itilfælde, hvor dokumenter alene indleve-res til forvaltningsmyndigheder medhenblik på en teknisk eller anden der-med ligestillet bearbejdning, såsomstempling, legalisering o. lign., bør devære undergivet aktindsigt. Tilsvarendebegrænsninger af offentlighedsprincip-pets rækkevidde gælder da også i Norgeog Sverige og bør efter udvalgets opfat-telse fastholdes i forbindelse med denkommende revision af offentlighedslo-ven. Udvalget skønner det ikke påkræ-vet, at der foretages nogen præciseringaf retstilstandens indhold i denne hense-ende.

Dernæst er bestemmelsen i lovens § 3heller ikke blevet anset for at være tilhinder for, at dokumenter udskilles fraen sag som led i en generel kassations-proces eller i konkrete tilfælde, hvor do-kumentets fremsendelse beror på enåbenbar fejltagelse. Udvalget finder hel-ler ikke, at disse modifikationer fra ho-vedreglen om, at alle til en sag hørendedokumenter er undergivet aktindsigt, be-høver nogen særskilt, udtrykkelig regule-ring, men forudsætter, at den gældenderetstilstand i det hele opretholdes uæn-dret i forbindelse med lovrevisionen.For så vidt angår opbevaring af arkivali-er er det således udvalgets opfattelse, atoffentlighedsloven alene bør være tilhinder for kassation, der ikke tjener no-get sagligt formål, dvs. navnlig findersted for at komme uden om adgangen tilaktindsigt. Nogen generel opbevarings-pligt for et bestemt tidsrum af hensyn tiloffentlighedsloven er det da næppe hel-ler muligt at opstille, idet behovet for atudskille, herunder kassere aktstykker,kan variere meget fra sagsområde tilsagsområde. Det af folketingets ombuds-mand rejste spørgsmål om opbevaring afmateriale, der har dannet grundlag forudarbejdelsen af radio- og TV-udsen-delser, bør efter udvalgets opfattelse der-for ikke bero på reglerne i offentligheds-loven, men på særlige forskrifter herom,sml. herved for så vidt angår udsendel-serne i sig selv, betænkning nr. 785/1976om bevarelse m. v. af radio- og TV-udsendelser.

At adgangen til aktindsigt med denævnte begrænsninger vedrører alle tilen sag hørende dokumenter, der ikkeomfattes af lovens undtagelsesbestem-melser, indebærer, at både dokumenter,der indsendes til en myndighed, og do-kumenter, der udarbejdes af en myndig-hed, er undergivet offentlighed. Dendanske offentlighedslov indeholder ikkesom den tilsvarende norske og svenskelovgivning nogen nærmere præciseringaf, hvornår henholdsvis til myndighedenindsendte og af denne oprettede doku-menter bliver offentligt tilgængelige. Deter dog i lovens § 3, nr. 1, udtrykkeligtangivet, at genparter af en myndighedsudgående skrivelser først kan forlangesudleveret, når skrivelsen må antages atvære kommet frem til adressaten.

Udvalget har overvejet, om der måttevære behov for i videre omfang at regu-lere spørgsmålet om, fra hvilket tids-punkt dokumenter bliver undergivet of-fentlighedsadgangen. Hvad angår doku-menter, der indsendes til eller på andenmåde afgives til en offentlig myndighed,må det i mangel af en udtrykkelig regu-lering anses for givet, at retten til akt-indsigt principielt kan gøres gældende,så snart dokumentet er modtaget af ved-kommende myndighed. Med hjemmel ilovens § 8, stk. 2, (udkastets § 13) vil derdog kunne træffes bestemmelse om atudskyde tidspunktet for aktindsigt, så-fremt dette er påkrævet af hensyn til sa-gens ekspedition. Adgangen til at blivegjort bekendt med indkomne dokumen-ter må efter udvalgets opfattelse ansesfor tilfredsstillende fastlagt efter dengældende retstilstand, og en nærmerepræcisering af denne ved udtrykkeligeregler skønnes overflødig. Som anførtovenfor i afsnittet om gældende ret kandet give anledning til nogen tvivl, underhvilke betingelser dokumenter, der udar-bejdes af en myndighed som led i sags-behandlingen og ikke afgives til uden-forstående, falder uden for undtagelses-bestemmelsen for internt arbejdsmateria-le, og i bekræftende fald fra hvilket tids-punkt dokumenterne da skal anses foroffentligt tilgængelige. En mere definitivstillingtagen hertil må efter udvalgetsopfattelse anses for ønskelig i forbindel-se med lovrevisionen, men begge spørgs-mål har så nær sammenhæng med und-

tagelsesadgangen for internt arbejdsma-teriale, at reguleringen mest hensigtmæs-sigt kan gennemføres ved udformningenaf bestemmelsen herom. Der henvises tiludvalgets lovudkast § 9, stk. 1, samt ne-denfor i kapitel IX, side 214ff.

Den gældende lov indeholder ingenangivelse af, under hvilke betingelser etdokument skal anses for at høre til enbestemt sag. Spørgsmålet har navnligpraktisk betydning i tilfælde, hvor derfremsættes begæring om at blive gjortbekendt med samtlige dokumenter i ensag, idet myndighederne da må tage stil-ling til, hvilke dokumenter der omfattesaf begæringen. Udvalget finder dog ikkespørgsmålet egnet til nogen udtrykkeligregulering, men forudsætter at afgræns-ningen også efter lovrevisionen vil ske ioverensstemmelse med de hidtidige ret-ningslinier, der er beskrevet i afsnittetom gældende ret ovenfor side 140.

3. Særligt om adgangen til at blive gjortbekendt med oplysninger af faktisk ka-rakter.

Bestemmelsen i den gældende lovs § 4vedrører efter sin ordlyd myndigheder-nes forpligtelse til at gøre notat ommundtligt meddelte oplysninger af fak-tisk karakter og fastsætter endvidere, atadgangen til aktindsigt efter lovens al-mindelige regler også omfatter sådannenednoterede oplysninger.

Som der nærmere er redegjort for iafsnittet om gældende ret, er det imid-lertid i den juridiske litteratur og til delsi praksis antaget, at navnlig det sidst-nævnte element i bestemmelsen har enprincipielt videregående rækkevidde,end ordlyden tilsiger. Bestemmelsen an-tages således ikke blot at regulere adgan-gen til at blive gjort bekendt med fakti-ske oplysninger, som der har været pligttil at notere, men principielt med enhverkonkret faktisk oplysning af væsentligbetydning for sagens afgørelse, som ale-ne fremgår af den del af det skriftligeafgørelsesgrundlag, der ikke er undergi-vet aktindsigt efter lovens almindeligeregler, dvs. navnlig interne arbejdsdoku-menter og efter omstændighederne ældredokumenter samt andre dokumenter, derundtages fra adgangen til aktindsigt pågrund af dokumentets funktion (f. eks.dokumenter til brug for den politiske

161

beslutningsproces og brevveksling medsagkyndige). Hermed regulerer bestem-melsen imidlertid to principielt forskelli-ge spørgsmål, nemlig dels myndigheder-nes pligt til at notere oplysninger af fak-tisk karakter (»notatpligten«), dels ad-gangen til at blive gjort bekendt medsådanne oplysninger, der alene fremgåraf dokumenter, der ikke er undergivetaktindsigt efter lovens almindelige regler(»ekstraheringspligten«).

Udvalget finder det utvivlsomt, at beg-ge spørgsmål bør være reguleret i loven,men er samtidig af den opfattelse, at dengældende bestemmelse i lovens § 4 ikkepå en tilstrækkelig tydelig måde giverudtryk herfor. Efter det for udvalget op-lyste er det da også justitsministerietserfaring i forbindelse med lovens admi-nistration, at bestemmelsens formuleringikke sjældent giver anledning til misfor-ståelser i praksis.

Udvalget har nærmere overvejet, hvor-vidt den ønskelige tydeliggørelse af rets-tilstanden bør foreslås gennemført veden ændret affattelse af den gældendelovs § 4, således at bestemmelsen somhidtil regulerer både notat- og ekstrahe-ringspligten, eller om der bør udformessærskilte bestemmelser for de to spørgs-mål.

Til støtte for den sidstnævnte løsningtaler efter udvalgets opfattelse for detførste, at spørgsmålet om ekstraherings-pligtens udstrækning i praksis har størstbetydning i forhold til interne arbejds-dokumenter og derfor navnlig synes atvedrøre udformningen af undtagelsesbe-stemmelsen herom. Dette gælder ret be-set også spørgsmålet om adgangen til atblive gjort bekendt med de oplysninger,der er noteret ned til opfyldelse af notat-pligten, idet sådanne notater enten måopfattes som selvstændige dokumenter,der ikke har karakter af internt arbejds-materiale, eller som interne arbejdsdoku-menter, for hvis vedkommende ekstrahe-ringspligten imidlertid i så fald bør be-dømmes på samme måde som i relationtil andre interne arbejdsdokumenter. Ibegge tilfælde forekommer det mest na-turligt at søge problemstillingen løst vedudformningen af undtagelsesbestemmel-sen for internt arbejdsmateriale. Det be-mærkes herved, at udvalget som nævntovenfor under pkt. 2 generelt foreslår

162

spørgsmålet om, i hvilket omfang derbør være adgang til at blive gjort be-kendt med dokumenter, der udarbejdesaf en myndighed og ikke afgives tiludenforstående, løst ved udformningenaf den nævnte undtagelsesbestemmelse.Adgangen til faktiske oplysninger iældre dokumenter og andre dokumenter,der undtages fra adgangen til aktindsigtaf hensyn til dokumentfunktionen, kanpå tilsvarende måde hensigtsmæssigt lø-ses ved udformningen af undtagelsesbe-stemmelserne herom.

Hertil kommer yderligere, at der -som gældende ret synes at bekræfte -ikke på forhånd er nogen formodningfor, at beskaffenheden af de oplysninger,der bør være omfattet af henholdsvis no-tat- og ekstraheringspligten, er identisk.

Sammenfattende er det herefter udval-gets opfattelse, at myndighedernes pligttil at gøre notat om mundtligt meddelteeller på anden tilsvarende måde tilveje-bragte oplysninger af faktisk karakterbør fastlægges i en særskilt bestemmelse,der systematisk bør placeres i forbindel-se med bestemmelserne om myndighe-dernes pligt til at udfærdige postlister(udkastets § 6) og ansøgerlister (udka-stets § 7). Reguleringen af, i hvilket om-fang der skal være adgang til at blivegjort bekendt med faktiske oplysninger,der alene fremgår af dokumenter, derikke i sig selv er omfattet af lovens al-mindelige regler, bør derimod fremtrædesom modifikationer af undtagelsesbe-stemmelserne herom.

Om rækkevidden af de respektive be-stemmelser om henholdsvis notat- ogekstraheringspligten skal udvalget nær-mere anføre følgende:

a. Bestemmelsen om notatpligten.

Som anført i afsnittet om gældenderet ovenfor side 144 er de centralespørgsmål i forbindelse med fastlæggel-sen af notatpligtens rækkevidde dels (1°)genstanden for notatpligten, dvs. hvilkeformer for oplysninger der skal nedfæl-des skriftligt, dels (2°) grundlaget formyndighedens kendskab til sådanne op-lysninger, dvs. spørgsmålet om både op-lysninger fra udenforstående og oplys-ninger, som myndigheden selv har frem-skaffet eller på forhånd er bekendt med,

skal noteres samt endelig (3°) spørgsmå-let, om notatpligten bør gælde for samtli-ge de sagstyper, der er omfattet af offent-lighedsloven.

ad 1°. I den gældende lovs § 4 beskrivesde oplysninger, der er undergivet notat-pligten, som »faktiske oplysninger afvæsentlig betydning for en sags afgørel-se«. Rækkevidden af dette udtryk synesikke at have foreligget til mere principielafgørelse i praksis eller at have givet an-ledning til mere indgående overvejelser iden juridiske litteratur. Det fremhævessåledes almindeligvis alene med henvis-ning til forarbejderne, at bestemmelsenomfatter oplysninger om sagens faktum imodsætning til argumenter eller tilken-degivelser af standpunkter eller andreformer for subjektive vurderinger af sa-gens faktum. Dette kan imidlertid ikkekarakteriseres som noget præcist fortolk-ningsbidrag, men må snarere betegnessom en angivelse af, hvilken ydre rammeder antages at gælde for notatpligtensudstrækning. Begrebet »faktisk oplys-ning« har så vidt ses heller ikke nogetalment accepteret indhold og kan somfølge af det anførte næppe antages atvære særlig indarbejdet i praksis.

Udvalget må på denne baggrund ansedet for ønskeligt, at det i forbindelsemed lovrevisionen så vidt muligt merepræcist søges fastlagt, hvad der bør værenotatpligtens genstand. Ved overvejelser-ne herom er det nærliggende at tage ud-gangspunkt i de synspunkter, der liggertil grund for formuleringen af den gæl-dende bestemmelse herom i offentlig-hedslovens § 4.

Det er i afsnittet om gældende retnærmere beskrevet, at bestemmelsen ilovens § 4, der svarer til kommissionsud-kastets § 3, stk. 2, og partsoffentligheds-lovens § 5, bygger på en afvejning af påden ene side ønsket om at sikre, at of-fentlighedsprincippet ikke udhules ved,at oplysninger indhentes mundtligt, ogpå den anden side hensynet til ikke i forhøj grad at komplicere den administrati-ve procedure og måske derved forringemyndighedernes beslutningsgrundlag.Denne afvejning er faldet ud til, at kunvæsentlige oplysninger og kun oplysnin-ger af faktisk karakter bør være omfattetaf notatforpligtelsen. Hermed er bestem-

melsen imidlertid - hvad offentligheds-kommissionen var fuldt opmærksom på- i mindre grad blevet udtryk for et øn-ske om at sikre offentligheden et fuld-stændigt kendskab til myndighedernesbeslutningsgrundlag, men må snarereerkendes at have særlig relation til reg-lerne om partsoffentlighed - nemlig somen nødvendig forudsætning for, at enparts ret til kontradiktion kan blive fyl-destgørende. Det er da også betegnende,at en tilsvarende notatpligt efter norskog svensk ret - i det omfang, der over-hovedet findes udtrykkelige regler heromalene er foreskrevet i de respektiveforvaltningslove.

Efter udvalgets opfattelse må det an-ses for utvivlsomt, at afgørende hensyntil forvaltningens effektivitet også fortsatnødvendiggør, at notatpligten begrænsestil oplysninger, der er væsentlige for sa-gen. Noget vægtigt hensyn til offentlig-heden eller en sags parter taler da hellerikke for en registrering af oplysningeruden hensyn til deres formodede rele-vans for sagen. Hvad der nærmere liggeri væsentlighedskravet kan ikke fastlæg-ges abstrakt, men må afhænge af detkonkrete tilfælde. En rimelig tvivl medhensyn til en oplysnings formodede væ-sentlighed bør dog i reglen føre til, atoplysningen noteres, jfr. i øvrigt neden-for under b.

Derimod må det erkendes, at hensynettil at sikre en konsekvent gennemførelseaf offentlighedsprincippet i og for siggør det ønskeligt, at notatpligten ogsågælder for oplysninger af rent vurderen-de karakter, der indhentes fra udenfor-stående, og som ofte træder i stedet foreller dog supplerer skriftlige udtalelser.Udvalget kan imidlertid tilslutte sig, aten udvidelse af notatpligten til sådanneoplysninger ikke for en realistisk vurde-ring kan anses for forsvarlig, idet denmåtte befrygtes at lægge hindringer i ve-jen for det uformelle samarbejde mellemmyndighederne indbyrdes og i forholdtil udenforstående, som er en central be-standdel af det indarbejdede administra-tive system. En udvidelse af notatpligtenaf den nævnte karakter vil efter udval-gets opfattelse ikke kunne gennemføres,uden at det får uheldige virkninger forforvaltningens effektivitet.

163

5

Udvalget kan derfor ikke anbefale no-gen principiel ændring af gældende retfor så vidt angår fastlæggelsen af notat-pligtens genstand. Erkendelsen af, at be-stemmelsen herom således fortsat i høje-re grad kommer til at tjene som en ud-bygning af reglerne om partsoffentlighedaf hensyn til kontradiktionsadgangen,end som en forskrift, der skal sikre of-fentligheden så fyldestgørende informa-tion som muligt, bør imidlertid efter ud-valgets opfattelse mere klart end hidtiltages i betragtning ved den nærmerefastlæggelse af dens rækkevidde.

Udvalget finder det således mindrerelevant primært at lade notatpligtensudstrækning være afhængig af, om op-lysninger efter deres indhold må karakte-riseres som faktiske eller ej, idet der ihøjere grad synes at burde lægges vægtpå, hvilke funktioner oplysningerne tjenersom led i myndighedens sagsbehandling.Det afgørende bør efter udvalgets opfat-telse i så henseende være, om oplysnin-gerne er af en sådan karakter, at de påvæsentlig måde bidrager til at suppleresagens bevismæssige grundlag eller påanden tilsvarende måde indgår som etvæsentligt element blandt sagens faktiskeomstændigheder. Dette behøver ikke atvære tilfældet for oplysninger, der isole-ret set gengiver (væsentlige) objektivekendsgerninger, f. eks. oplysninger omindholdet af gældende ret, relevanterets- eller administrative afgørelser osv.,men kan omvendt være det for så vidtangår oplysninger, der indeholder ensubjektivt præget stillingtagen til forholdaf betydning for bevisoptagelsen i sagen,f. eks. oplysninger om, at en ansøger tilen offentlig stilling under tidligere be-skæftigelse har udført arbejdet »lang-somt« eller på anden måde været »for-sømmelig«, sml. herved F.O.B. 1971 side100, der er omtalt ovenfor side 144 fsamt udtalelsen fra den norske prop. nr.3 (1976/77) side 79, der er gengivetoverfor side 151. Notatpligten bør i kon-sekvens af det anførte hovedsynspunktikke være begrænset til oplysninger i de-res umiddelbare og oprindelige form,men tillige omfatte oplysninger, dermundtligt tilgår myndigheden i bearbej-det form, dog kun for så vidt de i denneskikkelse kan tillægges bevismæssig elleranden tilsvarende betydning. Dette inde-

164

'7 bærer, at f. eks. statistisk materiale og\ andre tilsvarende sammenstillinger af-? oplysninger, der ikke er af konkret ka-rakter, i reglen vil falde uden for notat-_

1 pligten. Endvidere fører det nævnte ho-vedsynspunkt - i overensstemmelse me(gældende ret - til, at udenforståendessåvel som myndighedernes egne vurde-.ringer med hensyn til sagens afgørelseeller af sagens enkelte elementer hellerikke omfattes af pligten til at gøre notat,idet sådanne vurderinger er uden egent-lig bevismæssig betydning eller i øvrigtaf betydning for tilvejebringelsen afklarhed med hensyn til sagens faktiskeomstændigheder.

Udvalget finder sammenfattende atburde understrege, at det anførte næppepå væsentlige punkter adskiller sig fra,hvad der må antages at være gældenderet, men snarere har karakter af en præ-cisering af de almindelige synspunkter,der er og bør være afgørende for af-grænsningen af notatpligtens genstand.For at tydeliggøre dette foreslår udvalgetudtrykket »faktiske oplysninger« erstat-tet af en formulering, der klarere angi-ver, at notatpligtens genstand er oplys-ninger, der vedrører en sags bevismæssi-ge grundlag eller i øvrigt tilvejebringesfor at skabe klarhed med hensyn til sa-gens faktiske omstændigheder. Der hen-vises nærmere til udvalgets lovudkast § 8med bemærkninger ovenfor side 43 f.

Den nærmere sammenhæng mellemfastlæggelsen af notatpligtens genstandog partsoffentlighedsreglerne, som gæl-dende ret bygger på, og som udvalgetforeslår videreført, giver naturligt anled-ning til at overveje, om en bestemmelseaf den nævnte karakter bør bevares i of-fentlighedsloven, såfremt partsoffentlig-hedsreglerne udskilles af denne lov somled i en almindelig forvaltningsprocesre-form. Dette spørgsmål bør dog efter ud-valgets opfattelse besvares bekræftende,dels fordi der ikke er anledning til gene-relt at forholde offentligheden adgang tiloplysninger, som vil være undergivetpartsoffentlighed, dels fordi det ikke erudelukket, at der efter de anførte syns-punkter kan og bør være notatpligt i sa-ger af generel beskaffenhed, der ikkeomfattes af partsoffentlighedsreglerne.

ad 2°. Efter den gældende bestemmelse ioffentlighedslovens § 4 er kravet medhensyn til grundlaget for myndighedenskendskab til oplysningerne udtrykt påden måde, at de skal være »mundtligtmeddelt«. Som anført i afsnittet om gæl-dende ret sigter dette først og fremmesttil oplysninger, der meddeles myndighe-den af udenforstående under møder, te-lefonisk eller på anden tilsvarende må-de. Herudover er det i praksis med støttei motivudtalelser antaget, at notatpligtenogså omfatter oplysninger, der udvekslesmundtligt inden for samme myndighed,f. eks. mellem tjenestemænd, nævnsmed-lemmer eller kommunalbestyrelsesmed-lemmer indbyrdes. Det er antaget, mennæppe endeligt afklaret, at bestemmel-sen også forpligter en tjenestemand til atgøre notat om oplysninger, som han selvpå forhånd er i besiddelse af, eller somhan under sagens behandling bliver be-kendt med ved besigtigelse eller på an-den tilsvarende måde, f. eks. via en da-taskærm, jfr. ovenfor side 146 og side159f.

Det hovedsynspunkt, der som nærme-re uddybet ovenfor under 1° ligger tilgrund for bestemmelsen om notatplig-ten, hvorefter denne navnlig er begrun-det i ønsket om gennem partsoffentlig-hedsreglerne at sikre partskontradiktion,må efter udvalgets opfattelse naturligtføre til, at grundlaget for en myndighedskendskab til oplysninger af den nævntekarakter ikke kan tillægges større betyd-ning. Det afgørende ud fra dette hensynmå være at sikre, at alle væsentlige op-lysninger vedrørende en sags faktiskeomstændigheder, der ikke fremgår afsagens dokumenter, tilføres afgørelses-grundlaget i skriftlig form. Hensynet tilforvaltningens effektivitet ses ikke medrimelighed at kunne anføres imod ensådan fastlæggelse af notatpligten, alle-rede fordi den i betydelig udstrækningmå antages at afspejle administrativpraksis. Såvel af hensyn til myndighe-dens egen interne sagsbehandling som afhensyn til en senere administrativ rekurseller anden form for klagebehandling erdet således af betydning at have sikkertkendskab til, hvilke væsentlige oplysnin-ger myndigheden har været i besiddelseaf. Udvalget foreslår derfor, at notatplig-ten skal omfatte enhver oplysning vedrø-

rende en sags faktiske omstændigheder,der er af væsentlig betydning for sagen,og som ikke fremgår af sagens doku-menter.

ad 3°. Efter ordlyden af bestemmelsen ioffentlighedslovens § 4 er notatpligtensat i relation til en oplysnings væsentlig-hed »for en sags afgørelse«. Det kangive anledning til tvivl, om det med det-te udtryk har været tanken at begrænsenotatpligten til sager, hvor der i traditio-nel forvaltningsretlig forstand skal træf-fes en afgørelse, eller om notatpligtenmå antages at gælde i samtlige de af lo-ven omfattede sagstyper. Spørgsmålet,der ikke er berørt i lovmotiverne, kanikke anses for afgjort i praksis, og rets-tilstanden må betegnes som uafklaret.

Besvarelsen af det rejste spørgsmålkan også de lege ferenda give anledningtil ikke ubetydelig tvivl. For det førstemå det erkendes, at de almindelige hen-syn, der som anført ovenfor under 1°har ført til at pålægge myndighedernenotatpligt, ikke har noget sikkert anven-delsesområde i forhold til faktisk for-valtningsvirksomhed, hvor der næppe itraditionel forstand kan blive tale omkontradiktion for en sags parter. Dettegælder ikke mindst de betydelige dele afden sociale og sundhedsmæssige sektor,der går ud på institutions- eller ambula-torisk behandling, omsorgsarbejde, fami-lierådgivning og anden klientvejledningosv. På den anden side skal man ikkevære blind for, at almindelige synspunk-ter vedrørende den enkeltes medindfly-delse og medbestemmelse i forbindelsemed tilrettelæggelsen og gennemførelsenaf et behandlingsforløb også på detteområde ofte vil blive oplevet som væ-rende af tilsvarende betydning som detkrav om kontradiktion, der stilles i for-hold til den mere traditionelle sagsbe-handling. Det må imidlertid forekommenoget tvivlsomt, om ikke disse hensynvaretages bedre på anden måde end gen-nem foreskrivelse af en notatpligt.

Hertil kommer, at det i sig selv fore-kommer vanskeligt at afgrænse notat-pligtens udstrækning inden for sådannesagsområder, idet det synes mere kom-pliceret at foretage en væsentlighedsbe-dømmelse af indkomne oplysninger somled i en måske meget langvarig behand-

165

ling, hvis nærmere forløb på grund afdiagnoseusikkerhed ikke kan forudsiges,end i en sædvanlig afgørelsessituation,hvor de mulige alternativer foj sagensudfald langt oftere vil være kendt påforhånd. I forhold til andre former forfaktisk forvaltningsvirksomhed, såsomundervisning, trafik, næringsdrift osv.synes der slet ikke at kunne angives no-get klart grundlag for en væsentligheds-bedømmelse.

For det tredje må det tages i betragt-ning, at den tradition for skriftlighed,som kendetegner sagsbehandlingen i for-bindelse med forvaltningsretlige afgørel-ser, ikke gør sig gældende med sammestyrke og efter omstændighederne sletikke inden for behandlingssektoren ellerandre former for faktisk forvaltnings-virksomhed. Et krav om, at modtagneoplysninger skal noteres skriftligt, vil herkunne opfattes som en overdreven for-malisme eller ligefrem som et brud påindarbejdede og hensigtsmæssige sagsbe-handlingsformer, der kan være effektivi-tetsforringende.

Specielt for så vidt angår sygehusbe-handling har arbejdsgruppen vedrørendeadgangen til aktindsigt i sygejournalergivet udtryk for betænkeligheder ved, atoffentlighedsprincippet udstrækkes til atgælde for denne del af behandlingssek-toren, hvis ikke der samtidig gives mu-lighed for bl. a. generelt at begrænse ad-gangen til at blive gjort bekendt medfaktiske oplysninger i sygejournaler. Derhenvises nærmere til arbejdsgrupperap-porten side 447f. Indirekte har arbejds-gruppen herved tillige gjort sig til tals-mand for en begrænsning af notatplig-ten i sager om sygehusbehandling, for såvidt som det ville være urealistisk at fo-reskrive en notatpligt med hensyn til op-lysninger, som ikke er undergivet offent-lighed.

Uanset de anførte synspunkter er detudvalgets opfattelse, at notatpligten ikkepå forhånd generelt bør begrænses til deegentlige afgørelsessager. Udvalget harherved lagt vægt på, at der inden for detmeget brede og uensartede område, derdækkes af betegnelsen »faktisk forvalt-ningsvirksomhed«, meget vel kan tænkessagstyper, hvor en notatpligt kan fore-komme velbegrundet, således at en be-grænsning af pligten til de egentlige af-

166

gørelsessager vil kunne vise sig at værefor restriktiv. En nærmere vurderingheraf lader sig imidlertid ikke foretageabstrakt, men forudsætter en gennem-gang af de enkelte sagsområder, som ud-valget ikke finder det muligt at foretagei den foreliggende forbindelse.

Sammenfattende er det derfor udval-gets opfattelse, at notatpligten principieltbør gælde for samtlige de sagstyper, derer omfattet af loven, men at der i forbin-delse med lovrevisionen bør tilvejebrin-ges hjemmel for administrativt at undta-ge faktisk forvaltningsvirksomhed franotatpligten i det omfang, der skønnesat være behov herfor.

Det er i afsnittet om gældende retnævnt, at folketingets ombudsmand pågrundlag af forarbejderne til offentlig-hedsloven har antaget, at notatpligtenikke gælder sager med kun een part, oghvor de pågældende oplysninger er med-delt af parten selv. Ombudsmanden hardog samtidig henstillet til udvalgetsovervejelse, om denne begrænsning afnotatpligten bør opretholdes, navnlig ide sager, der er undergivet almindeligoffentlighed.

Den nævnte begrænsning af notatplig-ten, som var forudsat i relation til parts-offentlighedsloven, og som ombudsman-den antager også gælder i relation til of-fentlighedsloven, har antagelig sammen-hæng med, at det af hensyn til partenskontradiktionsadgang må anses for over-flødigt at notere de af ham selv tilveje-bragte oplysninger. Udvalget kan imid-lertid tiltræde ombudsmandens vurde-ring af, at der ikke efter offentlighedslo-vens gennemførelse er tilstrækkeligtgrundlag for at opretholde begrænsnin-gen, idet offentlighedens adgang til atblive gjort bekendt med oplysningernederved afskæres. Hertil kommer, at detprincipielt også i forhold til parten selvkan have en væsentlig betydning, at op-lysningerne noteres, idet han derved fårmulighed for at kontrollere, om myndig-heden har opfattet oplysningerne kor-rekt. En opgivelse af begrænsningen kanikke antages at være forbundet med no-get nævneværdigt merarbejde for admi-nistrationen.

Udvalget foreslår herefter notatpligtenudvidet til også at gælde sager med kuneen part, og hvor oplysninger meddeles

- , , , • • , • . • . • • ; • • • „ - . . '• • • : - . t|

af denne. Det vil efter udvalgets opfat-telse være tilstrækkeligt, at dette præci-seres i bemærkningerne til den kommen-de bestemmelse om notatpligten.

b. Særligt om ekstraheringspligten.

Som anført ovenfor side 162 opstårspørgsmålet om, hvorvidt og i hvilketomfang myndighederne skal være under-givet en ekstraheringspligt med hensyntil oplysninger vedrørende en sags fakti-ske omstændigheder, kun i de tilfælde,hvor sådanne oplysninger fremgår af do-kumenter, der ikke er undergivet aktind-sigt. Dette vil i praksis navnlig kunneforekomme i forhold til interne arbejds-dokumenter, dels i tilfælde, hvor oplys-ninger, som vedkommende myndighedefter bestemmelsen i lovens § 4 (udka-stets § 8) har haft pligt til at notere, eroptegnet i sådanne dokumenter, dels itilfælde, hvor oplysninger af den nævntekarakter fremgår af tilakterede internearbejdsdokumenter fra andre sager ellerfra myndighedens interne registre. Detvil dog efter omstændighederne ogsåkunne forekomme, at oplysninger vedrø-rende en sags faktiske omstændighederalene findes i andre dokumenter, derundtages fra adgangen til aktindsigt afhensyn til dokumentfunktionen (f. eks.de af lovens §§ 5, nr. 1, 2 og 7 (udkastets§ 10) omfattede dokumenter) eller iældre dokumenter, der som følge af reg-lerne om lovens rækkevidde tilbage i ti-den falder uden for adgangen til aktind-sigt.

Efter gældende ret er det utvivlsomt,at ekstraheringspligten gælder i de tilfæl-de, hvor oplysninger som led i opfyldel-sen af notatpligten noteres i interne ar-bejdsdokumenter, men det kan ikke an-ses for afklaret, om der også er pligt tilat ekstrahere oplysninger vedrørendesagens faktiske omstændigheder fra til-akterede interne arbejdsdokumenter,herunder interne registre, samt fra ældredokumenter eller de. af lovens § 5, nr. 1,2 og 7, omfattede dokumenter.

Efter udvalgets opfattelse må de al-mindelige synspunkter, der har ført til atpålægge myndighederne en notatpligt,naturligt yderligere medføre, at der børvære adgang til at blive gjort bekendtmed enhver væsentlig oplysning vedrø-

12

rende en sags faktiske omstændigheder,uanset på hvilken måde myndigheden erkommet i besiddelse af oplysningen, oguanset hvor den er gengivet blandt sa-gens akter. Begrænsninger i adgangen tilat blive gjort bekendt med sådanne op-lysninger bør alene være begrundet i op-lysningernes indhold, jfr. herved lovens§ 2 (udkastets § 11). Det kan efter udval-gets bedømmelse ikke med rimelighedantages, at det vil være forbundet medadministrative betænkeligheder at ud-strække ekstraheringspligten så vidt.

Der rejser sig dog det spørgsmål, omafgrænsningen af de oplysninger, derbør være undergivet ekstraheringsplig-ten, falder sammen med afgrænsningenaf notatpligtens genstand. Det synesnavnlig at kunne overvejes, om der børstilles samme krav til en oplysningsvæsentlighed for at aktualisere ekstrahe-ringspligten som for pligten til at notereden på det skriftlige afgørelsesgrundlag.

Efter udvalgets opfattelse tilsiger hen-synet til ikke unødigt at forøge myndig-hedernes arbejdsbyrde, at såvel notat -som ekstraheringspligten kun bør gældefor oplysninger, der er af væsentlig be-tydning for den sag, hvori de indgår.Den arbejdsbyrde, der vil være forbun-det med at pålægge myndighederne eks-traheringspligt med hensyn til enhveroplysning af faktisk karakter, står efterudvalgets skøn ikke i rimeligt forhold tilden interesse, offentligheden og en sagsparter har i en så vidtgående oplysnings-adgang, ligesom heller ikke forvaltnings-retlige kontradiktionshensyn kan anførestil støtte herfor.

Hermed er det imidlertid ikke sagt, atvæsentlighedsbedømmelsen stiller sigensartet i de to situationer. Hvad angårnotatpligten må det afgørende naturlig-vis være, hvorledes oplysningen på tids-punktet for dens modtagelse bedømmesfor sagens forventede udfald. Indtræderdette tidspunkt på et tidligt stadium afsagsbehandlingen, hvor det er vanskeligtat bedømme sagens udfald, taler dettefor en videregående notatpligt, end hvisoplysningen først modtages på et tids-punkt, hvor myndigheden internt hartaget foreløbig stilling til, hvorledes sa-gen bør afgøres. På tilsvarende mådebør omfanget af pligten til at ekstrahereoplysninger afhænge af, på hvilket tids-

167

punkt begæringen om aktindsigt frem-sættes. Oplysninger, der oprindelig erblevet anset for værende af væsentligbetydning, og som derfor er noteret nedpå sagens akter, viser sig på et senerestadium af sagsbehandlingen måske atvære betydningsløse, og der synes daikke at være rimelig anledning til at på-lægge myndigheden at ekstrahere dem.Tidsfaktoren kan derfor efter omstæn-dighederne have til følge, at notatpligtener videregående end ekstraheringsplig-ten. Omvendt kan - som det er fremhæ-vet i relation til gældende ret - det blot-te forhold, at en oplysning er noteretned uden samtidig stillingtagen til densvæsentlighed for sagen, indebære en visforhåndsformodning for, at den ikke erblevet anset for betydningsløs, hvilketbør tages i betragtning som et momentved afgørelsen af, om den er omfattet afekstraheringspligten. Dette gælder selv-sagt ikke i tilfælde, hvor oplysningerneautomatisk tilgår sagen, f. eks. fra inter-ne arbejdsdokumenter fra andre sager.

Efter udvalgets opfattelse er det ikkemuligt at give udtryk for de nævnte for-skelle i væsentlighedsbedømmelsen vedaffattelsen af lovbestemmelserne omhenholdsvis notatpligten og ekstrahe-ringspligten, men væsentlighedskravetsindhold og rækkevidde i de forskellige

situationer må udfyldes konkret i de til-fælde, der opstår i praksis.

For så vidt angår den nærmere affat-telse af bestemmelserne om ekstrahe-ringspligten henvises til bestemmelsernei udvalgets lovudkast § 9, stk. 1, nr. 2, ogstk. 2, § 10, stk. 2, og § 14, stk. 2.

4. Lovens rækkevidde tilbage i tiden.

De hensyn, der som anført i afsnittetom gældende ret ligger til grund for be-stemmelserne i den gældende lovs § 13,stk. 2 og 3, hvorefter loven ikke kommertil anvendelse på dokumenter, der er ud-færdiget af en myndighed eller kommet ien myndigheds besiddelse før ikrafttræ-delsen af henholdsvis offentlighedslovenog partsoffentlighedsloven, taler efterudvalgets opfattelse fortsat for, at lovenikke bør have virkning i forhold til så-danne dokumenter.

Udvalget finder derimod ikke, at der iforbindelse med gennemførelsen af enrevideret offentlighedslov vil være nogetbehov for at begrænse denne lovs ræk-kevidde til dokumenter, der først udfær-diges eller kommer i en myndigheds be-siddelse efter dens ikrafttræden. Derhenvises nærmere herom til bemærknin-gerne til bestemmelsen i § 14, stk. 2, iudvalgets lovudkast.

168

Kapitel VIII:Almindelige synspunkter vedrørendeudformningen af undtagelserne fra

offentlighedsprincippet.1. Indledning.

Det er en given ting, som da også be-kræftes af erfaringerne fra samtlige lan-de, der har indført almindelige offentlig-hedsordninger, at offentlighedsprincip-pet ikke kan gennemføres uden begræns-ninger, men at adgangen til at få oplys-ninger nødvendigvis i et vist omfang måindskrænkes af hensyn til offentlige ellerprivate interesser. Hvorvidt og i hvilkenudstrækning de forskellige beskyttelses-hensyn bør tilgodeses i form af undta-gelser fra adgangen til aktindsigt, giverimidlertid anledning til en række van-skelige afgrænsningsspørgsmål af princi-piel karakter. Dette gælder naturligvis isærlig grad spørgsmålet om, hvilke inter-esser der bør tillægges en sådan vægt, atde bør prioriteres højere end offentlighe-dens (eller en sags parters) adgang til atfå informationer. Dette spørgsmål ladersig efter udvalgets opfattelse ikke besva-re generelt, men forudsætter en nærmereanalyse af de enkelte beskyttelsesinteres-sers begrundelse og betydning. Udvalgethar fundet det mest hensigtsmæssigt -med udgangspunkt i den gældende lov -at inddele beskyttelsesbehovene i to ho-vedgrupper, nemlig dels de tilfælde,hvor fastsættelse af undtagelsesbestem-melser må overvejes på grund afdokumentets funktion som led i den ad-ministrative beslutningsproces (jfr. ne-denfor kapitel IX), dels de tilfælde, hvoradgangen til aktindsigt giver anledningtil betænkeligheder på grund afdokumentindholdet (jfr. nedenfor kapitelX og XI). Opdelingen er dog alene be-grundet i fremstillingsmæssige hensyn ogskyldes ikke, at der er tale om nogenklar, logisk forskel mellem de to hoved-

grupper, der tværtimod ikke altid skarptkan adskilles. Det bør i denne forbindel-se yderligere understreges, at begge denævnte hovedhensyn i et vist omfangindirekte er tilgodeset ved fastlæggelsenaf lovens organisatoriske og saglige an-vendelsesområde, (jfr. herom kapitlerneIV og V), idet undtagelsen af navnligbestemte sagsområder fra lovens almin-delige anvendelsesområde kan gøre detupåkrævet at overveje særlige undtagel-sesbestemmelser for bestemte dokument-funktioner eller til beskyttelse af bestem-te typer af oplysninger.

En anden central problemstilling i for-bindelse med afgrænsningen af offentlig-hedsprincippet over for behovet forhemmeligholdelse er det mere lovtekniskprægede spørgsmål om, hvorledes even-tuelle undtagelsesbestemmelser bør ud-formes. Udvalget vil i dette kapitel nær-mere beskæftige sig med dette spørgs-mål.

2. De principielle synspunkter.Begrænsninger i adgangen til aktindsigtkan lovteknisk gennemføres på 2 princi-pielt forskellige måder, der sædvanligvisbetegnes henholdsvis »standardprincip-pet« og »enumerationsprincippet«.

Efter »standardprincippet« formuleresundtagelserne fra offentlighedsprincip-pet som generelle angivelser af de hen-syn, der berettiger til at nægte dokumen-ter udleveret. Undtagelsesbestemmelser,der bygger på standardprincippet, angi-ver således ikke i sig selv, hvilke doku-menter der er undtaget fra adgangen tilaktindsigt, men dette må afgøres af ved-kommende myndighed ved udfyldningaf »standarden« i det konkrete tilfælde

169

på grundlag af mere eller mindre skøns-mæssigt prægede bedømmelseskriterier.

I modsætning hertil bygger »enumera-tionsprincippet« på det synspunkt, atder på forhånd bør være taget udtrykke-lig stilling til, hvilke dokumenter der ik-ke er undergivet offentlighed. Enumera-tionen kan dog bygge ikke blot på enopregning af dokumenttyper, men ogsåpå, hvilke myndigheder og sagsområderder helt eller delvis falder uden for lo-ven. Det følger af det anførte, at enume-rationsprincippet tenderer mod en de-tailleret, men udtømmende katalog afundtagelser, hvorimod lovgivning efterstandardprincippet i reglen kun indehol-der forholdsvis få, generelt affattedeundtagelsesbestemmelser.

Hermed er imidlertid alene i kortfattetform beskrevet de mest karakteristiskeelementer i de to principper som idealty-per. Der kan være anledning til straks atfremhæve, at valget mellem dem ved ud-formningen af en lovgivning om offent-lighed i forvaltningen ikke har karakteraf et enten-eller, men at der i praksisformentlig altid vil blive tale om - mereeller mindre udtalt - at bygge på ele-menter fra begge principper. Dette errammende udtrykt af den tidligere sven-ske ombudsmand Bertil Wennergrenunder forhandlingerne på Nordisk Ad-ministrativt Forbunds møde i 1967, jfr.N.A.T. 1967 side 384:

»Det står väl fullt klart för alla attingen av dessa lösningar är praktisktanvändbar i renodlat skick när manskall lagstifta om handlingars offent-lighet respektive sekretess. De repre-senterar två motsatta ytterligheter.Längst ut åt ena hållet har man en na-ken generalklausul, som säger att enhandling får vägras utlämnad endastom det skulle vara till skada för ettallmänt eller enskilt intresse. Det över-lämnas åt myndigheterne att efter bä-sta förmåga pröva från fall till fall omsådan förutsättning föreligger.

Längst åt andra kanten finner manen uttömmande detaljerad uppräkningav alla handlingar som inte skall läm-nas ut. Intet utrymme lämnas för vär-deringar av myndigheterna. Ingen avytterligheterne kan accepteras. Detgäller att finna en medelväg. General-

170

klausulen kan utvecklas genom att deallmänna intressena specificeras i t.ex. försvarsintressen, utrikespolitiskaintressen, allmän ordning och säkerhetoch de enskilda i t. ex. ekonomiskaintressen, personlig säkerhet, privatli-vets helgd. Specificeringarna förtydli-gas genom hjälprekvisit av skilda slag.Enumerationen kan i sin tur stramastill genom typiseringar. Från ena hål-let konkretiserar man alltså medanman från det andra abstraherar.«

Det er da også sædvanligt, at undta-gelsesbestemmelserne i en lovgivning,der tager udgangspunkt i enumera-tionsprincippet, inkorporerer momenteraf skønsmæssig karakter, f. eks. i denform, at anvendelsen af bestemmelsernebetinges af påviselige skadevirkninger,ligesom omvendt undtagelsesbestemmel-ser i en lovgivning, der bygger på stan-dardprincippet, ofte kombineres med enadgang til på generelt grundlag at udfyl-de standarderne. Endvidere vil en of-fentlighedsordning selvsagt kunne byggepå begge principper i den forstand, atvisse undtagelsesbehov tilgodeses vedenumeration, andre ved standardpræge-de bestemmelser, jfr. herved om retstil-standen i Danmark og Norge under pkt.3 c.

For en umiddelbar betragtning må detforekomme mest nærliggende så vidtmuligt at fastlægge undtagelserne fra of-fentlighedsprincippet på grundlag af etenumerationsprincip. Grundene hertil erflere:

For det første medfører en detailleretopregning af, hvilke dokumenter der erundtaget fra adgangen til aktindsigt, atdet er lovgivningsmagten, der kommertil at tage stilling til offentlighedsprin-cippets rækkevidde, der således ikke gø-res afhængig af administrationens mereeller mindre skønsmæssige udfyldning.Specielt hvad angår en lovgivning somden foreliggende, der bl. a. tilsigter atskabe øget offentlig kontrol med forvalt-ningen, må det forekomme mindre til-fredsstillende, at det overlades til for-valtningen selv at fastlægge indholdet afbegrænsningerne i lovens rækkevidde.Enumerationsprincippet frembyder i-midlertid ikke kun fordele ud fra sådan-ne mere lovgivningspolitisk betonede

synspunkter, men synes også såvel afadministrative grunde som ud fra rets-sikkerhedssynspunkter at være at fore-trække. En enumerationsordning er såle-des langt lettere at administrere for for-valtningen, der fritages for løbende atskulle tage stilling til kompliceredeskønsspørgsmål, hvilket samtidig inde-bærer, at administrationen af offentlig-hedsordningen ikke behøver at beslag-lægge overordnet, kvalificeret arbejds-kraft. Hertil kommer, at en præcis angi-velse af, hvilke dokumenter der er und-taget, muliggør, at den, der begærer ak-tindsigt, hurtigt vil kunne få en afgørelseaf udleveringsspørgsmålet, hvilket ikkemindst er af betydning for pressen, lige-som retsanvendelsen i langt højere gradend ved generelle undtagelsesklausulervil kunne blive ensartet. Endelig er detikke mindst af værdi, at en præcis angi-velse af de undtagne dokumenter sætteroffentligheden i stand til på forhånd atbedømme, hvilke dokumenter der er ad-gang til at blive gjort bekendt med. Deter klart, at de nævnte fordele ved at føl-ge enumerationsprincippet samtidig eren afspejling af ulemperne ved at be-grænse offentlighedsprincippet pågrundlag af standardklausuler.

Uanset det anførte må det imidlertidsom ovenfor kort berørt anses for ureali-stisk at foreslå en offentlighedslovgiv-nings katalog af undtagelser baseret ude-lukkende på et enumerationsprincip.Dette skyldes flere forskellige forhold:

En hindring herfor vil det for det før-ste ofte være, at den af enumerations-princippet forudsatte detaillerede opreg-ning af undtagne dokumenter (eventuelti form af undtagne myndigheder ogsagsområder) er yderst vanskelig at gen-nemføre uden et indgående erfarings-grundlag med hensyn til offentligheds-princippets virkninger på de forskelligesagsområder, ligesom den i lovtekniskhenseende stiller langt større krav endstandardprægede undtagelsesbestemmel-ser, der netop udformes med henblik påen tilpasning til de konkrete situationer.Men hertil kommer yderligere, at enu-merationsprincippet som idealtype erbehæftet med åbenbare negative sider.Det er således utvivlsomt, at en enume-rativ opregning af undtagelser nødven-digvis vil være forbundet med en bety-

delig grad af stivhed. Dette giver sig,som den svenske offentlighedskommissi-on har udtrykt det, udslag i et »grund-läggande dilemma«, fordi

»Det är icke möjligt att i förväg be-döma, om det kommer att finnas ettkännbart och godtagbart behov atthemlighålla varje handling av visst ge-nerellt angivet slag. I fråga om enhandling föreligger ett sådant behov, ifråga om en annan av samma typfinns det inte. Behovet att hålla enviss handling hemlig kan också för-flyktigas från dag till annan. I självaverket kan en rationell prövning avfrågan, om en handling skall utlämnasvid en viss tidpunkt, knappast företa-gas utan en bedömning av en mängdvid denna tidspunkt föreliggande om-ständigheter.«jfr. SOU 1966:61 side 10.

Vanskeligheden ved på forhånd at for-udse alle tilfælde, hvor dokumenter børvære undtaget fra offentlighed, medførererfaringsmæssigt en tendens til at ud-strække katalogen af undtagelser forvidt. Den enumerative opregning afundtagne dokumenter har jo som oven-for nævnt netop til formål at udelukkeadministrationen fra efterfølgende at til-passe offentlighedsprincippet til de kon-krete situationer ved en individualiseren-de udfyldning og fortolkning af undta-gelsesbestemmelserne. Hermed kan e-numerationsprincippet imidlertid - util-sigtet - få til følge, at undtagelserne fraoffentlighedsprincippet strækkes videre,end der efter et konkret skøn i det en-kelte tilfælde er begrundelse for. Ten-densen hertil vil selvsagt blive mere ud-talt, jo mindre der kan bygges på et kon-kret erfaringsgrundlag ved udformnin-gen af bestemmelserne. Det nævnte for-hold kan der naturligvis til en vis gradrådes bod på ved at give forvaltningenadgang til at udlevere dokumenter, uan-set at de er omfattet af en undtagelsesbe-stemmelse, men dette er for det førsteikke vel foreneligt med enumeration-sprincippets idé, ligesom det principieltmå forekomme utilfredsstillende i for-hold til offentligheden, at adgangen tilaktindsigt i så fald ikke har karakter af

171

et retskrav, men beror på myndighedensfrie skøn.

Omvendt vil det utvivlsomt også kun-ne forekomme, at dokumenter, der efterderes indhold eller funktion bør kunnehemmeligholdes, på grund af manglendeforudseenhed ikke er omfattet af denudtømmende opregning af undtagelser-ne.

Enumerationsprincippets manglendesmidighed indebærer dernæst, at der vilvære behov for løbende at justere undta-gelserne på grund af udviklingen, hvori-mod en begrænsning af offentligheds-princippet, der bygger på standardprin-cippet, uden formelige lovændringer ilangt højere grad kan tilpasses ændredeforhold og uforudsete situationer.

Endelig viser erfaringen, at en udfør-lig opregning af undtagelser fra offent-lighedsprincippet let får et uoverskueligtpræg, der gør det vanskeligt såvel foroffentligheden som for myndighederneat anvende systemet.

Om de principielle synspunkter medhensyn til udformningen af undtagelses-bestemmelserne fra offentlighedsprincip-pet skal udvalget i øvrigt henvise navn-lig til offentlighedskommissionens be-tænkning nr. 325/1963 side 49 f., Innstil-ling fra Forvaltningskomiteen (1958) si-de 128 ff., Innstilling om offentlighets-prinsippet i forvaltningen (1967) side 85f., SOU 1966:61 Bd. 2 side 10 f., for-handlingerne på Nordisk administrativtForbunds møde i 1967, N.A.T. 1967 side348-388, Eilschou Holm i UfR 1970 Bside 156 ff., Nils Herlitz i Förvaltnings-rättslig Tidskrift 1964 side 77-90 ogsamme i T.f.R. 1971 side 304 ff.

3. De hidtidige overvejelser i Danmark,Norge og Sverige om udformningen afundtagelserne fra offentlighedsprincippet.

a. En af de mere markante forskellemellem offentlighedssystemerne i denordiske lande er netop vurderingen af,om udformningen af undtagelserne fraadgangen til aktindsigt skal ske med ud-gangspunkt i et enumerations- eller etstandardprincip. Disse forskelle, somkortfattet vil blive beskrevet i det følgen-de, synes i alt væsentligt at være hi-storisk begrundede.

172

b. Det er velkendt, at den svenske of-fentlighedsordning er et af de mest vidt-gående eksempler på gennemførelse afenumerationsprincippet, der kendes.Undtagelserne fra offentlighedsadgan-gen, der oprindelig var fastlagt i selvegrundloven, har siden 1937 været gen-stand for en indgående regulering i ensærskilt lov, den såkaldte »sekretesslag«.Kravet om, at enumerationsprincippetskal følges ved fastsættelsen af undtagel-ser, må dog stadig siges at være forank-ret i tryckfrihetsförordningen, idet derstilles krav om, at begrænsninger i ad-gangen til at blive gjort bekendt med»allmänna handlingar« skal »angivasnoga«, jfr. TF, 2. kap., § 2, stk. 2, somaffattet ved grundlovsrevisionen i 1976.Samtidig fastsætter tryckfrihetsförord-ningen med bindende virkning for lov-givningsmagten, hvilke interesser der be-rettiger til hemmeligholdelse, jfr. § 2, stk.1, der har følgende ordlyd:

»2 §. Rätten att taga del av allmän-na handlingar får begränsas endastom det är påkallat med hänsyn till

1. rikets säkerhet eller dess förhål-lande till annan stat eller mellanfolke-lig organisation,

2. rikets centrala finanspolitik, pen-ningpolitik eller valutapolitik,

3. myndighets verksamhet för in-spektion, kontroll eller annan tillsyn,

4. intresset att förebygga eller beivrabrott,

5. det allmännas ekonomiska intres-se,

6. skyddet för enskilds personligaeller ekonomiska förhållanden,

7. intresset att bevara djur- ellerväxtart.«

Den svenske offentlighedsordningbygger således i virkeligheden på en retenestående kombination af standard- ogenumerationsprincipperne, hvad der harsammenhæng med, at ordningen regule-res på flere niveauer i den retlige trinføl-ge, henholdsvis grundlov og almindeliglov, - i de senere årtier suppleret medadministrative forskrifter.

Sekretesslagen tilsigter principielt ud-tømmende at angive, i hvilke tilfælde

• • • " • ' , • • • . • • • • • ' -

dokumenter skal hemmeligholdes, ogloven rummer for tiden knap 50 mereeller mindre udførlige undtagelsesbe-stemmelser. En række bestemmelser in-deholder dog henvisninger til andre lo-ve, der nærmere fastlægger sekretessensudstrækning på det pågældende område.Herudover bemyndiger loven regeringentil i en række tilfælde at fastsætte ind-holdet af bestemte sekretessbestemmelserved kgl. anordning. Der findes for tidenikke mindre end 7 sådanne kundgørelserfor forsvaret samt en særlig kundgørelsefor civilforvaltningens område, hvis 6paragraffer indeholder langt over 100detaillerede angivelser af dokumentty-per, der er undtaget fra offentlighed.

Undtagelsesadgangen efter såvel selvesekretesslagen som de i medfør herafudstedte kundgørelser er i et vist omfanggjort afhængig af et bestemt dokument-indhold, men bygger nok så ofte på do-kumentets tilhørsforhold til en bestemtmyndighed, en bestemt sagstype eller etbestemt sagsområde. Det er et særtrækved ordningen, at sekretessen ikke ertidsligt ubegrænset, men bortfalder efteråremål, der varierer fra 2 til 70 år.

Der kan være anledning til at fremhæ-ve, at det uanset den meget detailleredefastlæggelse af, hvilke dokumenttyperder er undtaget fra aktindsigt, ikke harværet muligt at undgå skønsmæssige kri-terier som afgørende for offentligheds-princippets udstrækning. Det forekom-mer således ikke sjældent, at der for vis-se dokumenttyper generelt er foreskrevetsekretess, men med adgang for en nær-mere bestemt myndighed til at tilladeudlevering (f. eks. §§ 3, 6, 8, 9, 33 og 35).Tilladelsen er helt afhængig af myndig-hedens skøn, og loven opstiller ingenvejledende kriterier for udøvelsen af det-te. Det bør dog i denne forbindelse be-mærkes, at bestemmelserne i sekretessla-gen har karakter af tavshedspligtsfor-skrifter, og at dispensationsbestemmelseraf den nævnte karakter derfor reelt erudtryk for, at myndigheden hartavshedsre/, men ikke tavsheds/?//^/.

Et vist skønselement er endvidere ind-bygget i en række bestemmelser i sekre-tesslagen, for så vidt de gør adgangen tilaktindsigt afhængig af, om udleveringenaf dokumenter kan være til skade for

interesser af nærmere angiven art (se f.eks. §§ 4, 10 og 14).

Det har i de senere års legislative de-bat været den almindelige opfattelse, atafgrænsningen af offentlighedsprincip-pets rækkevidde efter den gældende se-kretesslag ikke kan anses for tilfredsstil-lende. Kritikken er i bemærkningerne tilregeringsforslaget om ændring af tryck-frihetsförordningen (prop. 1975/76:160)side 75 sammenfattet på følgende måde:

»Den nuvarande normgivningen påhandlingssekretessens område ärsvåröverskådlig och från systematisksynspunkt otillfredsställande. På vissapunkter är dess förenlighet medgrundlagen dessutom diskutabel. Be-stämmelserna är inte sällan så utfor-made att hemlighållande blir huvudre-geln, som begränsas av möjlighetenför myndighet att efter gottfinnandebesluta om offentlighet.«

Det har imidlertid vist sig vanskeligtat nå til enighed om ændrede principperfor fastlæggelsen af undtagelsesbestem-melserne. Offentlighetskommittéen fore-slog oprindelig i et diskussionspromemo-ria, at sekretessreglerne påny blev indsati grundloven, men således at antalletblev skåret ned ved opgivelse af enume-ration til fordel for en opregning af degenerelle beskyttelsesinteresser. Forslagetmødte kraftig modstand, fordi det blevanset for vanskeligt administrerbart, li-gesom man frygtede, at det ville medføreen udvidelse af sekretessens omfang. Ibetænkningen SOU 1966:60 foreslogkommittéen derfor alene, at angivelsenaf sekretessgrundene i større udstræk-ning end efter gældende ret blev fastlagti selve grundloven, idet der i øvrigt fort-sat skulle være mulighed for i en »till-lämpningslag« at give uddybende for-skrifter med hensyn til, hvilke forvalt-ningsområder og sagstyper grundlovenssekretessgrunde skulle gælde for. Ogsådette forslag blev imidlertid under re-missbehandlingen stærkt kritiseret, navn-lig under henvisning til, at de to forskel-lige sæt undtagelsesbestemmelser villevære vanskelige at anvende i praksis.

Offentlighets- och sekretesslagstift-ningskommittéens betænkning SOU1975:22 foreslår i princippet det nuvæ-

173

rende system videreført, dog således atbestemmelserne i sekretesslagen omsyste-matiseres og på en række punkter om-formuleres. Efter kommittéens udkast til»lag om allmänna handlingar« skal ad-gangen til at undtage dokumenter navn-lig i højere grad være afhængig af, omudleveringen vil være forbundet medskadevirkninger. Herved begrænses und-tagelsesadgangen til tilfælde, hvor hem-meligholdelse er konkret påkrævet, mensamtidig opgives kravet om en objektivog præcis angivelse af, hvilke dokumen-ter der er undtaget fra offentlighed.Kommittéen har endvidere foreslået enrække af de generelle sekretessåremålnedsat væsentligt.

I bemærkningerne til grundlovsforsla-get (prop. 1975/76:160) side 74 ff. harregeringen i alt væsentligt givet udtrykfor tilslutning til Offentlighets- och se-kretesslagstiftningskommitteens tankerom den fremtidige udformning af undta-gelserne fra offentlighedsprincippet. Re-geringen har dog endnu ikke fremsatforslag til en ny sekretesslag, men detmå forventes, at forslaget - ligesomkommittéens udkast til lag om allmännahandlingar - fortsat vil bygge på en enu-merativ opregning åf undtagne doku-menter, men således at det i højere gradend hidtil gøres til en betingelse for atanvende en undtagelsesadgang, at of-fentlighed vil være forbundet med ska-devirkninger.

At man i Sverige fortsat foretrækkerenumerationsprincippet skyldes - udovertraditionen - formentlig først og frem-mest, at et enumerationssystem anses forlettere anvendeligt for myndighederne,idet det kan udformes således, at denenkelte myndighed i reglen kun behøverat anvende få bestemmelser, samt på ensådan måde, at det kan administreres afpersonale uden juridisk eller anden til-svarende uddannelse. At denne sidsteforudsætning også er realistisk, såfremtanvendelsen af de enkelte undtagelsesbe-stemmelser i højere grad betinges af på-viselige skadevirkninger, forekommerdog ikke utvivlsomt.

c. Ved indførelsen af offentlighedsord-ningen i Danmark og Norge synes derat have været almindelig enighed om, atundtagelsesbestemmelserne i almindelig-hed bør udformes mere generelt end i

174

svensk ret, således at det i højere gradoverlades til myndighederne i de kon-krete tilfælde at afgøre, hvilke dokumen-ter der ikke er undergivet aktindsigt.Som begrundelse for valget af standard-princippet som udgangspunkt for formu-leringen af undtagelsesbestemmelserneanførte offentlighedskommissionen føl-gende mere principielt holdte synspunk-ter, jfr. betænkningen side 50:

»Hvis almindelig offentlighed skalindføres i forvaltningen, mener kom-missionen, at man bør nå frem til enordning, som muliggør større indivi-dualisering i retsanvendelsen, og somnavnlig gør det muligt i vidt omfangat tage ønskelige hensyn til de enkeltesagers konkrete beskaffenhed. På sam-me måde som i Sverige og Finlandforeslås det nærmere lovfæstet, hvilkehensyn og interesser der skal trædehindrende i vejen for offentligheden.De i § 2 i udkastet til lov om offent-lighed i forvaltningen indeholdte reg-ler tilgodeser i det store og hele desamme hensyn som de svenske be-stemmelser. Derimod har man ikkefundet det nødvendigt, at der også ilovform gives nærmere forskrifter om,hvilke sager eller grupper af sager derefter disse almindelige hensyn kræverhemmeligholdelse. Der vil, som dethar vist sig at være tilfældet i Sverige,ofte være anledning til at ændre ogsupplere reglerne, efterhånden somændrede samfundsforhold tilsiger det.Kommissionen mener, at det kanoverlades til forvaltningsmyndigheder-ne at afgøre, om de ved loven givnegenerelle regler ved anvendelse påhvert enkelt foreliggende tilfælde måføre til hemmeligholdelse eller ikke.Ved en sådan ordning nås den efter-tragtede smidighed og mulighed for attage skyldigt hensyn til hver enkeltsags særlige beskaffenhed, og ordnin-gen vil i øvrigt være en naturlig vide-reførelse af den praksis, der hidtil harværet fulgt inden for nogle grene afforvaltningen.«

Det er utvivlsomt betragtninger afsamme karakter, der ligger til grund forden norske offentlighedslov, jfr. hervedForvaltningskomiteens Innstilling side

128 ff. og Offentlighetsudvalgets Innstil-ling side 85 f., hvor dog vanskelighedenved at lave en enumerationsordninguden tilstrækkeligt erfaringsgrundlag be-tones mere direkte end i den danske be-tænkning. Hverken under den parlamen-tariske behandling af offentlighedslov-forslagene eller fra juridisk hold synesder i de to lande at have været rejstprincipiel tvivl om hensigtsmæssighedenaf, at undtagelsesbestemmelserne - ihvert fald i en overgangsperiode - somudgangspunkt formuleres efter standard-princippet. Der kan dog være anledningtil at understrege, at undtagelsesbestem-melserne ikke fuldt ud bygger på stan-dardprincippet, men at begge love i etvist omfang betjener sig af enumeration.

Hvad angår den nærmere udformningaf undtagelsesbestemmelserne adskillerde danske og norske offentlighedslovesig på en række punkter fra hinanden.Mest markant i denne sammenhæng er,at undtagelsesbestemmelserne i den nor-ske lovs §§ 5 og 6 (bortset fra nr. 2) in-deholder en generelt affattet opregningaf de dokumenttyper, der falder udenfor adgangen til aktindsigt, hvorimodden danske lov i højere grad bygger påen angivelse af de hensyn, der berettigermyndighederne til at nægte dokumenterudleveret, jfr. herved lovens § 2 (og §10). Også den danske lov indeholderimidlertid en generelt affattet opregningaf undtagne dokumenttyper, jfr. hervedlovens § 5. Ingen af lovene er såledesudformet efter standardprincippet i detsubestemte form, men begge love inde-holder forholdsvis præcise angivelser af,hvilke hensyn der begrænser offentlig-hedsprincippet, eller hvilke dokumentty-per der generelt falder uden for loven.Angivelsen i den danske lovs § 10 af,hvilke hensyn der kan berettige til atnægte en part aktindsigt, er dog megetgenerel (»offentlige eller private interes-ser«), men det er forudsat i lovmotiver-ne, at den udførligere opregning i § 2finder tilsvarende anvendelse, jfr. F.T.1969-70, tillæg B, sp. 2138 f., hvor denalmindelige angivelse af undtagelsesad-gangen i forhold til en sags parter be-grundes med behovet for at foretage enkonkret afvejning af modstående interes-ser i sådanne tilfælde.

d. Der kan sammenfattende være anled-ning til at konkludere, at forskellen mel-lem på den ene side det svenske systemog på den anden side de dansk-norskeoffentlighedsordninger ikke er så stor,som de forskellige udgangspunkter ihenholdsvis enumerations- og standard-princippet umiddelbart lader formode.

For det første indeholder både dendanske og den norske lov undtagelsesbe-stemmelser, hvis beskrivelse af de und-tagne dokumenter principielt ikke ad-skiller sig fra angivelsen af sekretessgen-standen i tilsvarende bestemmelser i densvenske sekretesslag. Reelt er der såledesingen forskel mellem på den ene sideden danske lovs § 5, nr. 1, der undtagerforskellige dokumenter til brug for rege-ringens beslutningsproces (og den nor-ske lovs § 5, nr. 2, om statsrådets proto-koller) og på den anden side den sven-ske sekretesslags § 1 om protokoller iregeringssager, eller den danske lovs § 5,nr. 7, om brevveksling med sagkyndigetil brug i retssager og den parallelle be-stemmelse i sekretesslagens § 6.

Et andet forhold, der med tiden kanbidrage til at udviske forskellene mellemde to systemer, er, at både den danskeog norske offentlighedslov indeholderhjemmel til på generelt grundlag - dvs. ibekendtgørelsesform - at udfylde deundtagelsesbestemmelser, der bygger påstandardprincippet, jfr. henholdsvis dendanske lovs § 2, stk. 4, og den norskelovs § 11, stk. 2. At bestemmelserne ertænkt anvendt som hjemmel for gradvisat tilvejebringe en enumerativ opregningaf undtagne dokumenttyper har da ogsåsåvel den danske offentlighedskommissi-on (se betænkningen side 50) som detnorske offentlighedsudvalg givet klartudtryk for, jfr. herved det norske ud-valgs Innstilling side 86, hvor det hed-der:

»Skal offentlighetsprinsippet innfø-res, bør en videregående enumerasjonetter Utvalgets mening foretas etterhvert og på grunnlag av de ytterligereerfaringer som man da vil ha vunnet.Slike detaljregler bør ikke tas inn i lo-ven, men gis av Kongen - jfr. utka-stets § 16 [lovens § 11]«.

175

Bemyndigelsen i den danske offentlig-hedslovs § 2, stk. 4, er hidtil kun udnyt-tet i 2 tilfælde, nemlig ved bekendtgørel-se nr. 159 af 25. marts 1974, hvorved do-kumenter i sager om indkøbsaftaler, derer eller agtes indgået af statslige myndig-heder, undtages fra aktindsigt, samt be-kendtgørelse nr. 73 af 4. marts 1977, derundtager dokumenter i sager om vars-ling i forbindelse med afskedigelser afstørre omfang i henhold til reglerne i lovnr. 38 af 26. januar 1977, samt i et vistomfang dokumenter som led i arbejds-markedsundersøgelser. Med hjemmel iden norske lovs § 11, stk. 2, er en rækkedokumenttyper unddraget adgangen tilaktindsigt ved kgl. resolution af 11. juni1970 pkt. VI og VII, jfr. herved nærmereFrihagen, Offentlighetsloven med kom-mentarer (2. udg. 1974) side 393 ff.

Omvendt vil for det tredje en omlæg-ning af den svenske sekretesslag somovenfor skitseret antagelig indebære envis tilnærmelse til retstilstanden i de øv-rige skandinaviske lande, for så vidt somadgangen til aktindsigt i højere gradkommer til at afhænge af en konkretvurdering af modstående hensyn, hvilketnetop er et centralt element i de offent-lighedsordninger, der bygger på stan-dardprincippet.

Det er på baggrund af det anførte ik-ke træffende at karakterisere henholds-vis den svenske og dansk-norske offent-lighedslovgivning som klare modsætnin-ger med hensyn til de principper, derligger til grund for udformningen afundtagelsesbestemmelserne. Medensenumerationssystemet må erkendes athave spillet en dominerende rolle vedudformningen af den gældende svenskesekretesslag, bygger hverken den danskeeller den norske offentlighedslov i heltovervejende grad på noget enkelt af deto nævnte principper, men derimod påen kombination af dem. Muligheden forpå generelt grundlag administrativt atudmønte indholdet af de standardpræge-de undtagelsesbestemmelser i de to lovegennem en enumerativ fastlæggelse af,hvilke dokumenter der ikke er undergi-vet aktindsigt, vil med tiden yderligerekunne udviske de principielle forskelle idenne henseende i de nordiske lande,jfr. herved nedenfor kapitel X side 278f.

176

En mere indgående komparativ analy-se af undtagelsesbestemmelserne i denordiske offentlighedslove findes i denovennævnte artikel af Nils Herlitz i T.f.R. 1971, navnlig side 306ff.

4. Udvalgets overvejelser.Det er udvalgets principielle opfattelse,at der ved udformningen af begrænsnin-gerne i offentlighedsprincippets udstræk-ning så vidt muligt bør tilstræbes enpræcis angivelse af, hvilke dokumenterder ikke er undergivet lovens almindeli-ge regler om aktindsigt. En sådan præci-sering er ønskelig, ikke blot fordi den erforbundet med indlysende administrati-ve fordele, idet den gør loven lettere an-vendelig for myndighederne, men ogsåaf informative grunde, fordi den giveroffentligheden bedre vejledning om,hvilke dokumenter der ikke er adgang tilat blive gjort bekendt med. Dette kanatter bidrage til at skabe øget forståelsefor de afgørelser om aktindsigtens ud-strækning, der træffes af myndigheder-ne, og antagelig dermed i et vist omfangformindske antallet af klager over afslagpå udlevering af dokumenter. Som nær-mere beskrevet ovenfor under pkt. 2 erden enumerative opregning af undtagnedokumenter således forbundet med for-dele både ud fra retssikkerhedsmæssigtbetonede synspunkter og ud fra hensy-net til forvaltningens effektivitet, omendder utvivlsomt er grænser for, hvor langtdet kan anses for hensigtsmæssigt atgennemføre enumerationen.

Det anførte er dog ikke ensbetydendemed, at udvalget anser det for muligt iforbindelse med lovrevisionen at erstatteden generelle angivelse af de hensyn,der efter den gældende lovs § 2 beretti-ger myndighederne til helt eller delvis atafslå begæringer om aktindsigt, med enmere enumerativ præget fastlæggelse afundtagelsesadgangen efter svensk møn-ster.

En forudsætning herfor ville det efterudvalgets opfattelse være, at der underden hidtil gældende lov var indhøstet etindgående erfaringsmateriale, som kun-ne muliggøre en detailleret vurdering af,hvilke dokumenter der inden for de en-kelte sagsområder bør være undtaget fraoffentlighed. Det fremgår imidlertid afde høringssvar, som udvalget har modta-

get fra ministerierne samt enkelte centra-le styrelser, at der i den periode, offent-lighedsloven har været gældende, kun ibegrænset udstrækning har været gjortbrug af reglerne i lovens kapitel 1. Dettesvarer da også nøje til justitsministerietserfaringer i forbindelse med lovens ad-ministration. At adgangen efter lovens §2, stk. 4, til ved bekendtgørelse genereltat undtage bestemte dokumenttyper kuni 2 tilfælde har været udnyttet i de knap7 år, loven har været i kraft, må utvivl-somt ses på baggrund af den manglendeudnyttelse af loven i praksis.

Udvalget finder ikke, at den praksis,der foreligger i relation til bestemmelser-ne i lovens § 2, og som nærmere er be-skrevet nedenfor i kapitel X, sammen-holdt med de almindelige erfaringer, derer indhøstet med loven, giver tilstrække-ligt grundlag for på nuværende tids-punkt at foreslå de principper, der liggertil grund for udformningen af undtagel-sesadgangen efter den nævnte bestem-melse, radikalt ændret. Der er da hellerikke i forarbejderne til offentlighedslo-ven holdepunkter for at antage, at lo-vens udformning i denne henseende ale-ne har været tiltænkt en midlertidig ka-rakter, jfr. tværtimod den ovenfor side174 gengivne udtalelse i offentligheds-kommissionens betænkning, der nær-mest opfatter standardprægede klausulersom mest hensigtsmæssige også på læn-gere sigt. Udvalget skal i denne forbin-delse påpege, at myndighedernes anven-delse af bestemmelsen i § 2 hverken ef-ter ombudsmandens beretninger at døm-me eller efter justitsministeriets erfarin-ger i praksis har givet anledning til så-danne særlige problemer, at disse i sigselv måtte gøre det påkrævet at omfor-mulere bestemmelsen. Antallet af klagertil overordnede myndigheder og folke-tingets ombudsmand over afslag på ud-levering af dokumenter meddelt i hen-hold til § 2 synes i øvrigt ikke at haveværet væsentligt større end over afslagmeddelt med hjemmel i andre bestem-melser.

Udvalget har på denne baggrund ikkefundet anledning til nærmere at overve-

je, i hvilket omfang og på hvilken mådeen enumerativt præget udformning af debegrænsninger af offentlighedsprincip-pet, der følger af den gældende lovs § 2,i givet fald ville kunne gennemføres.

En videregående udfyldning af destandardprægede kriterier i lovens § 2bør efter udvalgets opfattelse også frem-tidig ske ved bekendtgørelser i henholdtil en almindelig bemyndigelsesbestem-melse svarende til lovens § 2, stk. 4. Så-fremt bestræbelserne på i højere grad atindrette offentlighedsloven med henblikpå at give mulighed for informationssøg-ning - navnlig gennem indførelsen afpostlister (udkastets § 6) - fører til etøget antal anmodninger om udleveringaf dokumenter, vil der antagelig dervedrelativt hurtigt blive tilvejebragt et bedregrundlag for at vurdere, i hvilket om-fang indholdet af de generelle klausulerpå denne måde kan præciseres.

Derimod bør det efter udvalgets op-fattelse indgående overvejes så vidt mu-ligt at præcisere affattelsen af de enkelteled i undtagelsesadgangen efter den gæl-dende lovs § 2 og eventuelt udbygge denmed nye tilfældegrupper. Det er i denneforbindelse ikke mindst nærliggende atsøge anvendelsesområdet for general-klausulen i § 2, stk. 2, nr. 4, indskrænketved udskillelse af de situationer, hvorbestemmelsen har været anvendt i prak-sis, til selvstændige undtagelsesklausuler.Endvidere finder udvalget det ønskeligt,at den meget generelle angivelse i lovens§ 10 af, hvilke hensyn der kan føre tilbegrænsninger i adgangen til partsof-fentlighed, erstattes af en i hvert fald ik-ke mindre udførlig opregning af hensyn,end den der fastsættes som begrænsningfor den almindelige offentlighedsord-ning.

Udvalgets overvejelser med hensyn tilden nærmere udformning af undtagel-sesbestemmelserne i lovens § 2 findes ikapitel X, hvortil henvises. Om behovetfor ændringer af undtagelsesbestemmel-sen i lovens § 5 henvises til det i kapitelIX anførte. Udformningen af undtagel-sesadgangen for partsoffentlighedsregler-ne er yderligere omtalt i kapitel XIII si-de 341f.

177

Kapitel IX:

Undtagelser fra offentlighedsprincippetbegrundet i dokumentets funktion.

A. Hensynet til myndighedernes internebeslutningsproces.1. Gældende ret.a. Indledning.De bestemmelser, der hjemler undtagelse fra ad-gangen til at blive gjort bekendt med dokumenterefter loven om offentlighed i forvaltningen, kan ihovedsagen opdeles i 2 kategorier, nemlig i be-stemmelser, der hjemler undtagelse af hensyn tildokumentets indhold, henholdsvis dokumentetsfunktion.

Undtagelsesbestemmelser af den førstnævntekategori findes navnlig i lovens § 2, men følgerogså af lovens § 5, nr. 2, (brevveksling mellemministerier om lovgivning), § 5, nr. 6, (dokumenterom udenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske for-hold) samt indirekte af bestemmelsen i lovens § 7om betydningen af (specielle) tavshedspligtsfor-skrifter.

De undtagelsesbestemmelser, der er begrundet idokumentets funktion, vedrører navnlig denpolitiske beslutningsproces (jfr. lovens § 5, nr. 1)samt myndighedernes interne beslutningsproces (jfr.herved lovens § 5, nr. 3-5), men tilgodeser ogsåandre hensyn (lovens § 5, nr. 7 og 8). Det bemær-kes i denne forbindelse, at hemmeligholdelse afdokumenter til beskyttelse af begge de nævnte hen-syn efter omstændighederne tillige vil kunne værehjemlet i den generelle undtagelsesbestemmelse ilovens § 2, stk. 2, nr. 4.

Beskyttelsen for myndningsproces er gennemfødokumenttyper af internadgangen til aktindsigt iden form, at der ikke eftler er adgang til at bliv«veksling eller anden dokkarakter (lovens § 5, nr.

b. Internt arbejdsma\~. Undtagelsesbestemm§ 5, nr. 3, vedrørende irfolgende ordlyd:

3) en myndigheds interne arbejdsmateriale,såsom referater, koncepter, udkast, forslag ogplaner,

ikke>§ 5. Adgangen til

Spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel offentli-hedsordning burde omfatte myndighedernes inter-ne arbejdsdokumenter, var genstand for indgåendeovervejelser i offentlighedskommissionen. I be-tænkningens kapitel VI »Nogle hovedpunkter i enreform« hedder det således i pkt. C (side 51):

»C. Interne arbejdsdokumenter.

Det er navnlig inden for centralforvaltnin-gen, men også i andre grene af forvaltningenalmindeligt, at der i sagerne udarbejdes »refera-ter«, der på grundlag af de i den pågældendesag indsamlede oplysninger giver en gennem-gang af sagen og normalt indeholder forslag tilsagens videre behandling eller afgørelse, alt be-regnet på forelæggelsen for den instans, derskal træffe afgørelse i sagen. Oplysninger omden pågældende sags faktiske omstændigheder,udover hvad der fremgår af akterne, vil refera-tet normalt ikke indeholde, bortset fra de tilfæl-de, hvor der telefonisk er indhentet yderligereoplysninger hos myndigheder eller andre, somderefter nedfældes i referatet, se herom bestem-melserne i lovudkastenes § 3, stk. 2. Referatetvil derimod ofte give oplysning om andrespørgsmål, der ikke fremgår af akterne, såsomoplysning om afgørelser af andre sager, der kanhave betydning for sagen o. lign. Det er kom-missionens opfattelse, at afgørende administrati-ve hensyn taler for, at sådanne interne arbejds-dokumenter må undtages fra offentligheden.Det findes nødvendigt, at tjenestemændene haradgang til på fri og formløs måde at foretagederes overvejelser over sagerne og udføre detforberedende arbejde, eventuelt under drøftelsermed kolleger, uden at arbejde under presset afen offentliggørelse af de i referaterne nedfælde-de betragtninger, som måske vil skifte i værdi,efterhånden som sagen skrider frem. Det er daogså almindeligt anerkendt, at sådanne arbejds-dokumenter bør undtages fra offentligheden.Den svenske trykfrihedsforordnings § 4 undta-ger således sådanne dokumenter, dog at de bli-

178

ver offentlige, såfremt de efter sagens afgørelseforbliver ved sagens akter. Også efter finsk retholdes sådanne dokumenter udenfor offentlig-heden, jfr. den finske lovs § 5.

Man har derfor i begge lovudkast, § 4, fore-slået undtaget fra offentligheden internt arbejds-materiale udarbejdet af forvaltningen til egetbrug, såsom referater, koncepter, udkast, forslagog planer. Der henvises i øvrigt til de til lovud-kastet knyttede bemærkninger.«

I bemærkningerne til komrnissionsudkastets § 4,stk. 2, hvorefter adgangen til at få oplysninger bl.a. ikke skulle omfatte »internt arbejdsmaterialeudarbejdet af forvaltningen til eget brug, såsomreferater, koncepter, udkast, forslag og planer«, erdet i overensstemmelse hermed anført, jfr. be-mærkningerne side 66 f.:

»Udgangspunktet for udformningen af be-stemmelsen i § 4, stk. 2, har været, at de offent-lige myndigheders arbejdsdokumenter er af ensådan foreløbig karakter, at de ikke bør væreundergivet offentlighedsprincippet. Forvalt-ningsmyndighederne må have mulighed for fritog uforstyrret at overveje og drøfte de afgørel-ser, som skal træffes. Efter den svenske ordninger arbejdsdokumenter offentlige efter sagernesfærdigbehandling, men kun for så vidt de hen-lægges sammen med den pågældende sag. Detmå antages, at man under en sådan ordning vilvære tilbøjelig til - som det efter det for kom-missionen oplyste også sker i Sverige - at ud-skille eller tilintetgøre arbejdsdokumenter medderaf følgende ulemper for forvaltningen vedbehandlingen af senere lignende sager, og manhar derfor ment det rigtigt at undtage disse do-kumenter fra offentlighedsprincippet, også efterat sagen er afsluttet.

Også referater af møder i råd og udvalg vilefter stk. 2 være undtaget fra offentlighedsprin-cippet. Tilsvarende gælder om råds og udvalgsvoteringer og forhandlingsprotokoller, dog ikkereferater af møder med udenforstående.«

Bestemmelsen i partsoffentlighedslovens § 6, nr.1, svarede ordret til den gældende bestemmelse ioffentlighedslovens § 5, nr. 3. I bemærkningerne tilpartsoffentlighedslovforslaget var det om undtagel-sesbestemmelsen alene anført, at den »er påkrævetaf hensyn til myndighedernes muligheder for fritat overveje, drøfte og i øvrigt forberede en sagsafgørelse«, jfr. F.T. 1963/64 tillæg A sp. 1354.

Rækkevidden af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 3, er ikke berørt i bemærkningerne tiloffentlighedslovforslaget. Spørgsmålet om bestem-melsens anvendelsesområde blev derimod gjort tilgenstand for overvejelser i forbindelse med etspørgsmål fra det folketingsudvalg, der behandledelovforslaget, om hvorvidt bestemmelserne i § 5, nr.4 og 5, (»brevveksling indenfor samme myndig-hed« resp. »brevveksling mellem en kommunalbe-

styrelse og dennes afdelinger m. v.«) kunne udela-des, samt hvilke konsekvenser en sådan udeladelseville få for forslagets § 5, nr. 3. Justitsministerietgav i besvarelsen bl. a. udtryk for, at bestemmel-serne i lovforslagets § 5, nr. 4 og 5, måtte betragtessom en præciserende uddybning af undtagelsen foren myndigheds interne arbejdsmateriale, og at dis-se yderligere undtagelser således formentlig villegælde allerede i kraft af bestemmelsen i § 5, nr. 3.Om baggrunden for denne undtagelsesbestemmelsehenviste justitsministeriet til udtalelsen i offentlig-hedskommissionens betænkning side 51 (gengivetovenfor side 1780 °g bemærkede hertil:

»Justitsministeriet kan i det hele tilslutte sigden vurdering, der har fundet udtryk i den cite-rede, enstemmige udtalelse i offentlighedskom-missionens betænkning. Den nævnte undtagelsefra offentlighedsprincippet er efter justitsmini-steriets opfattelse aldeles nødvendig for, at of-fentlighedsprincippet skal kunne praktiseresuden tilsidesættelse af væsentlige hensyn til enhensigtsmæssig tilrettelæggelse af administratio-nens sagsforberedelse.«

Som begrundelse for herudover at bibeholdeogså undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets § 5,nr. 4 og 5, anførte justitsministeriet navnlig følgen-de:

»Som anført ovenfor under 2, måtte detnævnte materiale i og for sig antages i vidt om-fang at være omfattet af bestemmelsen i lovfor-slagets § 5, nr. 3, der undtager en myndighedsinterne arbejdsmateriale. Under hensyn til, atbestemmelserne i lovforslagets § 5, nr. 3-5,ordret svarer til den gældende partsoffentlig-hedslovs § 6, nr. 1-3, må man imidlertid næreafgørende betænkeligheder over for et æn-dringsforslag, hvorefter bestemmelserne i lov-forslagets § 5, nr. 4 og 5, udgår, idet en sådanændring ville kunne skabe betydelig tvivl omrækkevidden af bestemmelsen i lovforslagets §5, nr. 3.«

Der henvises i det hele til F.T. 1969/70, tillægB, sp. 2146 ff.

2°. a°. Ved den nærmere fastlæggelse af rækkevid-den af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 3, er det indledningsvis af betydningat afgrænse, hvilke typer af dokumenter der efterbestemmelsen generelt undtages fra adgangen tilaktindsigt.

Efter bestemmelsens ordlyd er de undtagne do-kumenter alment karakteriseret som »en myndig-heds interne arbejdsmateriale«, og opregningen afenkelte dokumenttyper (»referater, koncepter, ud-kast, forslag og planer«) er utvivlsomt kun at be-tragte som en ikke udtømmende eksemplifikationaf bestemmelsens typiske anvendelsesområde, jfr.herved udtrykket »såsom«.

179

Spørgsmålet om den almindelige rækkevidde afbegrebet »internt arbejdsmateriale«er ikke uddybeti forarbejderne til bestemmelsen i videre omfangend ovenfor under pkt. 1° anført og har hellerikke været genstand for mere indgående overvejel-ser i folketingets ombudsmands praksis eller i ad-ministrativ praksis. I den juridiske litteratur frem-hæves det alene, at bestemmelsen kun omfatterdokumenter, der er udarbejdet inden for den pågæl-dende myndighed (i modsætning til f. eks. notater,sagkyndige udtalelser osv. fra udenforstående),samt at det er en forudsætning for bestemmelsensanvendelighed, at dokumentet kun benyttes til in-ternt brug, jfr. således kommentaren side 73. Detbemærkes herved, at den til lovens § 5, nr. 3, sva-rende bestemmelse i kommissionsudkastet efter sinordlyd vedrørte internt arbejdsmateriale »udarbej-det af forvaltningen til eget brug«. Udeladelsen afdenne tilføjelse i partsoffentlighedsloven og senereoffentlighedsloven er ikke nærmere begrundet,men skyldes formentlig alene, at den er blevet an-set som en overflødig præcisering af begrebet »in-ternt arbejdsmateriale«.

b°. Forudsætningen om, at dokumenter kun kanundtages fra adgangen til aktindsigt som interntarbejdsmateriale, såfremt de er udarbejdet inden forden pågældende myndighed, vil formentlig næppe ipraksis give anledning til afgrænsningsvanskelighe-der udover dem, der i det enkelte tilfælde kan væ-re forbundet med fastlæggelsen af begrebet »enmyndighed«. Denne problemstilling er imidlertid ialt væsentligt identisk med afgrænsningen af ræk-kevidden af undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 4(»brevveksling inden for samme myndighed«) ogvil blive behandlet i forbindelse hermed.

c°. Derimod kan det umiddelbart give anledningtil nogen tvivl, hvad der ligger i kravet om, at doku-mentet kun benyttes til internt brug. Det fremgår afkommentaren, s. 73, at dette forbehold navnligsigter til problemstillingen i forbindelse medafgivelse af internt arbejdsmateriale til udenforstå-ende (jfr. herom nedenfor under pkt. 3°), men detkan dog næppe antages, at betydningen af forbe-holdet er begrænset hertil. Det er imidlertid for-bundet med betydelige vanskeligheder at beskriveindholdet af en eventuel yderligere begrænsning afundtagelsesbestemmelsens rækkevidde efter gæl-dende ret.

Problemstillingen er kort berørt i udkastet tilbetænkningens kapitel VII vedrørende aktindsig-tens genstand (side 139f), hvor det anføres, at ad-gangen til aktindsigt principielt også omfatter do-kumenter, der er oprettet af en myndighed udenhensyn til, om de er afgivet til udenforstående,men at undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3, i reg-len vil bevirke, at sådanne dokumenter ikke kanforlanges udleveret. Som et eksempel på, at dettedog ikke altid er tilfældet, nævnes kommualbesty-relsers beslutningsprotokoller.

Udgangspunktet for en afgrænsning af begrebet»internt arbejdsmateriale« synes at burde søges i

180

det forhold, at undtagelsesbestemmelsen efter for-arbejderne specielt er begrundet i behovet for atkunne hemmeligholde dokumenter af mere forelø-big karakter, der tjener til forberedelse af en myn-digheds interne beslutningsgrundlag. Heraf kunnedet måske modsætningsvis hævdes at fremgå, atdokumenter, der vel udarbejdes af en myndighed iforbindelse med en sags behandling, men som ikkeindeholder overvejelser af foreløbig karakter ellerpå anden tilsvarende måde tilsigter at tjene somgrundlag for - og som derfor også vil kunne af-spejle - de forskellige stadier af den interne beslut-ningsproces, skulle være undergivet aktindsigt efteroffentlighedslovens almindelige regler fra tids-punktet for oprettelsen uden hensyn til, om doku-mentet samtidig afgives til udenforstående.

Som et eksempel herpå kan muligvis nævnesdokumenter, der udarbejdes af en myndighed for iførste række at tjene et bevismæssigt formål, f. eks.med hensyn til et for en sags afgørelse relevantfaktum eller indholdet af en myndigheds afgørelsesom sådan, eventuelt således at dokumentet lige-frem er beregnet til om nødvendigt at kunne frem-lægges offentligt eller dog til at danne grundlag forandre myndigheders behandling af sagen.

Det er muligt ud fra synspunkter af denne art,at kommunalbestyrelsers beslutningsprotokollerikke betragtes som internt arbejdsmateriale, uansetat de ikke er afgivet til udenforstående. I en artikeli U.f.R. 1971 B side 52 med note 7 antager KurtNielsen således, at sådanne protokoller ikke eromfattet af offentlighedslovens § 5, nr. 3, bl. a.under henvisning til, at »protokollen kan være deteneste sted, hvor en afgørelse er nedfældet«, jfr.herved også henvisningen til Preben Espersen ogErik Harder, Lov om kommunernes styrelse medkommentarer (4. udg. 1978) side 67, hvor det anfø-res, at betegnelsen »beslutningsprotokol« i styrel-seslovens § 13 er valgt ». .. . for at understregedens karakter af en protokol, der kan afgive doku-mentation for trufne beslutningers indhold og an-give de for beslutningens vedtagelse ansvarlige«.At indførelse af beslutninger i kommunalbestyrel-sens beslutningsprotokol ikke er omfattet af offent-lighedslovens § 5, nr. 3, er ligeledes antaget af in-denrigsministeriet og justitsministeriet, jfr. hervedDanske Kommuner 1972/73, hæfte 26, side 18.Det anførte gælder formentlig generelt for (rene)beslutningsprotokoller af tilsvarende karakter, derføres af offentlige myndigheder i modsætning tilvoterings- og forhandlingsprotokoller, der må ansessom internt arbejdsmateriale, jfr. kommissionsbe-tænkningen side 66 f. og kommentaren side 74 medhenvisning til retspraksis og administrativ praksis irelation til den tilsvarende bestemmelse i partsof-fentlighedslovens § 6, stk. 1.

I forhold til andre dokumenttyper, der udarbej-des af en myndighed primært til varetagelse af enbevismæssig funktion, har rækkevidden af undta-gelsesbestemmelsen for internt arbejdsmaterialederimod i praksis givet anledning til en vis tvivl.Dette gælder navnlig rapportmateriale m. v., der

tilsigter at kortlægge et faktisk begivenhedsforløb.Til illustration heraf, kan nævnes den i F.O.B.1973 side 166 refererede sag, der vedrørte adgan-gen til at blive gjort bekendt med rapportafhørin-ger af værnepligtige til fastlæggelse af, hvorvidtnogle kvier måtte antages at være omkommet iforbindelse med afholdelsen af en militærøvelse.De pågældende dokumenter var af vedkommenderegiment afgivet til landsdelskommandoen og blevsenere videresendt til forsvarskommandoen ogforsvarsministeriet, og sagen angik derfor i førsterække bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr.4, sammenholdt med den begrænsning af lovens §5, nr. 3, der følger af, at internt arbejdsmaterialeafgives til udenforstående. Ombudsmanden gavimidlertid under sagens behandling udtryk for,» . . . . at det i sig selv kunne forekomme tvivlsomt,om afhøringsrapporter i et tilfælde som det forelig-gende kunne betegnes som internt arbejdsmateriale. . . «, men tog ikke definitiv stilling hertil, idet denævnte undtagelsesbestemmelser under alle om-stændigheder fandtes uanvendelige som følge afden skete videregivelse af rapporterne til andreinstanser inden for forsvaret.

I denne forbindelse kan ligeledes nævnes ju-stitsministeriets udtalelse i LA. 1971-54003-25vedrørende adgangen til efter offentlighedsloven atblive gjort bekendt med analyseresultater af udtag-ne prøver, der tilvejebringes i forbindelse med detoffentliges kontrol med overholdelsen af foder-stoflovgivningen. Det var over for justitsministerietoplyst, at analyser af udtagne prøver som alt over-vejende hovedregel foretages på statens foderstof-kontrols eget laboratorium og af medarbejdereansat under foderstofkontrollen. Om analyseresul-taterne på denne baggrund kunne anses som in-ternt arbejdsmateriale og som sådant unddragetsåvel parters som offentlighedens adgang til akt-indsigt i medfør af offentlighedslovens § 5, nr. 3,udtalte justitsministeriet:

»Justitsministeriet er mest tilbøjelig til at me-ne, at dette spørgsmål må bevares benægtende,idet analyseresultaterne ikke synes at kunnesidestilles med de eksempler på den nævntebestemmelses anvendelsesområde, der er opta-get i selve lovteksten - »referater, koncepter,

' udkast, forslag og planer« - ligesom de hensyn,der ligger bag undtagelsen for internt arbejds-materiale, jfr. F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2147 f.,næppe gør sig gældende i denne relation.«

Spørgsmålet var dog efter justitsministerietsopfattelse ikke af større praktisk betydning, idetdet under alle omstændigheder måtte antages atfølge af lovens § 4, at analyseresultaterne kun villekunne unddrages adgangen til aktindsigt i det om-fang, dette havde hjemmel i lovens § 2 eller forparters vedkommende i § 10, stk. 1. Der henvistesherved til kommentaren, side 73 f., sammenholdtmed side 65-67.

Bortset fra de nævnte tilfælde synes der imidler-tid ikke at kunne spores nogen tendens til at for-tolke begrebet »internt arbejdsmateriale« som ale-ne omfattende dokumenter, der udarbejdes af enmyndighed til brug for myndighedens interne be-slutningsproces. Medens offentlighedskommissio-nen, som det fremgår af det ovenfor side 179 gen-givne citat af kommissionsbetænkningen, ikke villeanse referater af udvalgs eller råds møder medudenforstående for omfattet af den til offentlig-hedslovens § 5, nr. 3, svarende bestemmelse i kom-missionsudkastets § 4, stk. 2, synes det i såvel denjuridiske litteratur som i praksis i relation til of-fentlighedsloven (og partsoffentligheden) fast anta-get, at mødereferater af enhver art (der ikke erafgivet til udenforstående) er internt arbejdsmateri-ale, jfr. kommentaren side 74 og F.O.B. 1973 side281 vedrørende referat af et møde mellem 3 mini-stre, embedsmænd fra de respektive ministerier ogrepræsentanter for »Christiania«, samt den neden-for side 182 omtalte sag i F.O.B. 1971 side 58.

Der kan endvidere henvises til følgende 2 udta-lelser af folketingets ombudsmand i beretningenfor 1973:' Sagen i F.O.B. 1973 side 84 vedrørte politiets

døgnrapporter, der efter ombudsmandens opfattel-se principielt måtte betragtes som politiets »internearbejdsmateriale« og dermed efter offentlighedslo-vens § 5, nr. 3, være undtaget fra adgangen til akt-indsigt efter loven med de begrænsninger, der måt-te følge af lovens § 4. Justitsministeriet havde ikkei forbindelse med sagen udtalt sig om dette spørgs-mål.

I den i F.O.B. 1973 side 273 refererede sag an-tog ombudsmanden, at skemaer indeholdende refe-rat af et interview med ansøgere til deltagelse i etkursus for fremtidige distriktsområdechefer, somvar udarbejdet af generaldirektoratet for statsba-nernes personaleadministration, var omfattet afundtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3. Sagen gavombudsmanden anledning til at henstille til justits-ministeriet at lade offentlighedsudvalget behandledels spørgsmålet om rækkevidden af notatpligtenefter lovens § 4 i tilfælde, hvor der kun er én part ien sag, jfr. herom bemærkningerne i betænknin-gens kapitel VII side 146, dels spørgsmålet om,»hvorvidt den praksis vedrørende anvendelse afinterviews og interview-skemaer, som den forelig-gende sag er et eksempel på, måtte kunne begrun-de en udvidelse af adgangen til partsoffentlighed ipersonalesager«. Dette spørgsmål har været rejst iarbejdsgruppen vedrørende ansættelsessager, derdog ikke har ment at burde tage stilling hertil, jfr.arbejdsgrupperapporten side 381f.

Når bortses fra offentlige myndigheders beslut-ningsprotokoller synes der efter den hidtil fulgtepraksis ikke med sikkerhed blandt de dokumenter,der udarbejdes af en myndighed og ikke afgives tiludenforstående, på generelt grundlag at kunneudskilles bestemte dokumenttyper, der ikke ansessom internt arbejdsmateriale. Som nævnt er derheller ikke holdepunkter for en sådan indskræn-

181

kende fortolkning af dette begreb i den juridiskelitteratur. Det kunne herved også anføres, at denudtrykkelige bestemmelse i lovens § 3, nr. 2, omadgang til at blive gjort bekendt med journaltil-førsler i en bestemt sag synes at have til forudsæt-ning, at begrebet »internt arbejdsmateriale« i hvertfald rækker videre end til dokumenter, der alenetjener til internt at supplere beslutningsgrundlaget.

At begrebsfastlæggelsen med hensyn til »interntarbejdsmateriale« ikke i videre omfang er afklareti praksis, må formentlig ses på baggrund af den retvidtgående ekstraheringspligt med hensyn til fakti-ske oplysninger i en myndigheds interne arbejds-dokumenter, der er antaget at følge af offentlig-hedslovens § 4, jfr. herved kapitel VII side 146 ffmed henvisninger.

Denne begrænsning af undtagelsesbestemmel-sens anvendelsesområde vil formentlig i vidt om-fang netop have betydning for de dokumenter,som der i givet fald kunne være spørgsmål omikke at karakterisere som internt arbejdsmateriale.

Under alle omstændigheder må det antages, atdokumenter, der er udarbejdet af en myndighed ogikke afgivet til udenforstående, i hvert fald er om-fattet af undtagelsesbestemmelsen for internt ar-bejdsmateriale, sålænge de ikke er endeligt udar-bejdet, f. eks. kun forligger i form af et udkast, jfr.således om adgang til aktindsigt i et ministeriumseller en styrelses udkast til administrative retsfor-skrifter udtalelsen i F.O.B. 1974 side 270 ff. Dettekan for så vidt siges at følge direkte af ordlyden af§ 5, nr. 3, idet eksemplifikationen i bestemmelsenpå undtagne dokumenttyper udtrykkeligt omfatter»udkast«. For så vidt angår forslag til dagsordenerfor åbne kommunalbestyrelsesmøder er det dogantaget, at dagsordensforslaget ikke alene eftervedtagelsen på mødet, men allerede fra udsendel-sen til de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmerer undergivet aktindsigt efter offentlighedslovensalmindelige regler under henvisning til, at dagsor-densforslaget normalt stiltiende godkendes, jfr.således Carl Aage Nørgaard, Juristen 1971 side208. Når henses til, at brevveksling mellem kom-munalforvaltningen og de enkelte kommunalbesty-relsesmedlemmer må betragtes som intern efteroffentlighedslovens § 5, nr. 3, samt til, at dagsor-densforslaget først formelt afgrænser mødetemaet,når det er godkendt på mødet, jfr. herved ErikHarder. Dansk Kommunalforvaltning (2. udg.1974) side 63 f. synes den nævnte opfattelse van-skeligt forenelig med de hensyn, der ligger tilgrund for undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3, jfr.herved også betænkning nr. 798/1977 om kommu-nalt nærdemokrati side 26 f.

d.°. Som yderligere eksempler på dokumenter, der eranset for omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 5,nr. 3, ud over de i bestemmelsen direkte anførte,kan fra praksis i relation til offentlighedslovennævnes:

L.A. 1971-54002-40: Antaget at de journaler somhospitaler og sygehuse efter lægelovens § 13, stk. 2,1. pkt., er pligtige at føre over »deres behandling afsyge og over, hvad der er iagttaget vedrørende depågældende sygdomstilfælde«, må anses som in-ternt arbejdsmateriale efter offentlighedslovens § 5,nr. 3. Se i øvrigt nærmere herom arbejdsgruppe-rapporten vedrørende adgangen til aktindsigt isygehusjournaler m. v. side 426 ff.

F.O.B. 1971 side 58: Notat fra et møde mellemrepræsentanter for regeringen og Århus amtsrådm. fl. om anlæggelse af en lufthavn ved Hammel,der var udarbejdet til brug for statsministeren iforbindelse med regeringens drøftelse af den på-gældende sag og ikke var sendt til mødedeltagerneeller andre, anset om internt arbejdsmateriale. Detfremgår ikke med sikkerhed af referatet af sagen,om notatet indeholdt andet end et sædvanligt mø-dereferat, jfr. herved det ovenfor side 181 anførte.

F.O.B. 1973 side 395: Sagen vedrørte enkommentar fra en fg. skibsinspektør til vedkommen-de søfartschef i forbindelse med en disciplinærsagmod en skibsfører, der var ansat ved færgetrafik-ken under Generaldirektoratet for statsbanerne. Ikommentaren rekapituleredes forløbet af den på-gældende sag, og samtidig gav skibsinspektørenudtryk for sin opfattelse af sagen og skibsførerensforhold i øvrigt. Ombudsmanden udtalte bl. a.:» . . . . måtte jeg . . . . give generaldirektoratet med-hold i, at kommentaren var undtaget fra aktind-sigt. Dette fulgte af offentlighedslovens § 5, nr. 3,hvorefter adgangen til at få oplysninger ikke om-fatter en myndigheds interne arbejdsmateriale; dakommentaren var afgivet til søfartschefen fra fg.skibsinspektør B, der da gjorde tjeneste hos sø-fartschefen, var kommentaren af intern karakter. . . . . .

L.A. 1975-543-77: Udtalt, at en fortegnelse, der varudarbejdet til en kommunes interne brug i forbin-delse med beregningen af kloakbidrag, der i hen-hold til betalingsvedtægten skulle pålignes de en-kelte ejendomme, og som indeholdt en angivelseaf, hvor mange »parter« hver enkelt ejendom varpålignet, kunne undtages fra adgangen til aktind-sigt med hjemmel i § 5, nr. 3.

L.A. 1976-543-104: Justitsministeriet gav udtrykfor, at personlige notater og kommentarer, deralene danner grundlag for en lærers eller censorsvotering i forbindelse med bedømmelsen af skrift-lige eksamensopgaver, efter ministeriets opfattelsemå anses for internt arbejdsmateriale, der i medføraf offentlighedslovens § 5, nr. 3, er unddraget ak-tindsigt.

Forholdet var i sagen det, at en flerhed af opga-ver skulle bedømmes samlet således, at lærerneseller censorernes karaktergivning af besvarelserneaf de enkelte opgaver alene fremgik af personligenotater med henblik på voteringen forud for densamlede karaktergivning.

182

Der henvises i øvrigt til kommentaren side 74 f.

3°. a°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr.3, indeholder ikke i sig selv nogen stillingtagen til,hvorvidt adgangen til at undtage internt arbejds-materiale også består efter, at sådanne dokumenterer afgivet til udenforstående. Dette spørgsmål erheller ikke omtalt i bemærkningerne til lovforsla-gene om henholdsvis partsoffentlighed og offent-lighed i forvaltningen, ligesom det ikke blev frem-draget under folketingets behandling af lovforsla-gene.

Såvel i praksis som i den juridiske litteratur irelation til partsoffentlighedsloven var det dog fastantaget, at en myndighed, der til brug for en sagsafgørelse har modtaget en anden myndigheds in-terne arbejdsmateriale, ikke med hjemmel i dennelovs § 6, stk. 1, kunne afslå begæringer om at blivegjort bekendt med materialet, jfr. hervedkommentaren side 55 f. med henvisninger til admi-nistrativ praksis og den juridiske litteratur. Detblev derimod anset for tvivlsomt og var næppeafklaret i praksis, om det forhold, at en myndighedhavde afgivet internt arbejdsmateriale til udenfor-stående i forbindelse med en sags behandling, be-virkede, at myndigheden ikke for sit eget vedkom-mende - længere - kunne påberåbe sig den nævnteundtagelsesbestemmelse, jfr. herved kommentarenside 57 f. med henvisninger.

b°. Spørgsmålet har på generelt grundlag væretgenstand for mere indgående overvejelser i såvelden juridiske litteratur som i praksis i relation tilbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 3. Ikommentaren side 75 beskrives retsstillingen efteroffentlighedsloven sammenfattende således:

»Bestemmelsen i § 5, nr. 3, er kun med sik-kerhed anvendelig, for så vidt de omhandlededokumenter forbliver i den udfærdigende myn-digheds besiddelse. 1 det omfang, interne ar-bejdsdokumenter eller uddrag heraf, eventuelt iafskrift eller fotokopi, i forbindelse med be-handlingen af en sag oversendes til en andenmyndighed eller i øvrigt afgives til udenforståen-de, må dokumentet formentlig anses for under-givet aktindsigt efter samme regler som sagensøvrige dokumenter, jfr. kommentaren til § 3under pkt. 6 og 7. Hvis et internt arbejdsdoku-ment, der vedrører én sag, afgives til udenfor-stående som et led i en anden sags ekspedition,må det formentlig antages, at dokumentet kuner undergivet aktindsigt, for så vidt der frem-sættes begæring om at blive gjort bekendt medden aktuelle sags dokumenter, hvorimod detfortsat må betragtes som internt i relation tilden oprindelige sag.«

Som det fremgår heraf, opstår spørgsmålet omat begrænse anvendeligheden af den nævnte und-tagelsesbestemmelse som følge af interne arbejds-dokumenters afgivelse for det første kun i tilfælde,hvor afgivelsen sker til udenforstående, herunder til

andre myndigheder. Det følger således klart afundtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §5, nr. 4 og 5, at internt arbejdsmateriale frit kanudveksles inden for »samme myndighed«, jfr. her-ved også kommentaren side 80 og side 83. Række-vidden af sådan intern afgivelse vil blive mereudførligt behandlet i forbindelsen med beskrivel-sen af disse undtagelsesbestemmelser.

Det synes dernæst givet - som det også er for-udsat i den ovenfor citerede udtalelse ikommentaren - at heller ikke enhver afgivelse afinternt arbejdsmateriale til udenforstående kanbevirke, at undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3,ikke længere vil kunne påberåbes. I hvilket om-fang dette efter gældende ret nærmere må antagesat være tilfældet, kan imidlertid give anledning tilnogen tvivl og skal derfor undersøges særskilt forde situationer, hvor spørgsmålet typisk kan opstå:

a°a°. Der fremsættes begæring om aktindsigt i ensags dokumenter over for en myndighed, der af enanden myndighed til brug for sagens afgørelse harmodtaget internt arbejdsmateriale.

I denne situtation var det som nævnt ovenforunder a° allerede under partsoffentlighedslovenfast antaget, at de afgivne interne arbejdsdoku-menter ikke kunne undtages med hjemmel i dennelovs § 6, nr. 1.

Denne opfattelse er fastholdt både i praksis og iden juridiske litteratur i relation til offentlighedslo-vens § 5, nr. 3. Der kan således henvises tilkommentaren side 75 sammenholdt med side 55 f.og Jan Hinze, Skatteprocessen (3. udg. 1975) side42 samt fra ombudsmandens praksis F.O.B. I970side 91 (internt referat, der af skatterådet var sendttil amtsligningsinspektoratet i forbindelse med enklagesag, ikke omfattet af partsoffentlighedslovens§ 6, nr. 1) sammenholdt med F.O.B. 1972 side 81(byplannævnets mødegrundlag, der i forbindelsemed en klage underhånden var fremsendt til bolig-ministeriet, kunne ikke anses for omfattet af of-fentlighedslovens § 5, nr. 3) I F.O.B. 1973 side 166hedder det mere generelt med henvisning tilkommentaren side 75, »at bestemmelsen i § 5, nr.3, alene kan antages at finde anvendelse, såfremtde omhandlede dokumenter forbliver i den udfær-dingede myndigheds besiddelse«.

Opfattelsen ligger ligeledes til grund for social-styrelsens cirkulæreskrivelse af 27. juli 1972, hvordet bl. a. hedder » . . . vil socialstyrelsen, hvor be-gæring om aktindsigt i medfør af § 10, stk. 1, rettestil styrelsen, give dertil berettigede parter adgangtil aktindsigt også for så vidt angår aktstykker, derer fremsendt af eller rekvireret fra andre myndig-heder, herunder referater, indstillinger, koncepterm. m. samt lægelige oplysninger af enhver art, derer udarbejdet af eller indhentet af de nævnte andremyndigheder«, jfr. Danske Kommuner 1972/73,hæfte 11, side 30. Opfattelsen er endvidere i fleretilfælde kommet til udtryk i justitsministeriets vej-ledende udtalelser, jfr. f. eks. justitsministerietsnotat af 26. april 1971 (optrykt i F.T. 1971/72,

13 183

tillæg B, sp. 3733 ff.) vedrørende aktindsigt i hos-pitalsjournaler, der er nærmere omtalt i arbejds-grupperapporten vedrørende sygehusjournaler m.v. side 419, 426 og 428. At undtagelsesbestemmel-sen i offentlighedslovens § 5, nr. 3, ikke kan an-vendes i tilfælde af denne art, er navnlig begrun-det i, at det interne arbejdsmateriale i forhold tilden myndighed, hvortil det er afgivet, tjener til atsupplere afgørelsesgrundlaget i den pågældendesag på samme måde som indhentede udtalelser ogandre sagsakter. Det kan således f. eks. forekom-me, at en anmodning om en udtalelse i en sag afden hørte myndighed besvares helt eller delvismed henvisning til vedlagt internt arbejdsmateria-le. Som følge heraf ville en modsat fortolkningkunne friste til omgåeiser af offentlighedsloven iden form, at høring mellem offentlige myndighe-der besvaredes ved udveksling af »internt arbejds-materiale« i videre omfang end sagligt begrundet.

Såfremt den sag, hvortil det interne arbejdsma-teriale er afgivet, ikke i sig selv er undergivet of-fentlighedslovens almindelige regler, f. eks. fordidet er en sag inden for strafferetsplejen eller enansættelses- eller forfremmelsessag, jfr. lovens § 6,stk. 1, har det her behandlede spørgsmål om ræk-kevidden af § 5, nr. 3, naturligvis ingen praktiskbetydning, jfr. i øvrigt nedenfor under c°c°.

b°b°. Der fremsættes begæring om aktindsigt ien sags dokumenter overfor en myndighed, der somled i sagens behandling har afgivet internt arbejds-materiale til udenforstående.

Denne situation, der typisk dækker en myndig-heds afgivelse af internt arbejdsmateriale i forbin-delse med en høring af en anden myndighed eller iøvrigt af en udenforstående, gav i relation tilpartsoffentlighedsloven som nævnt anledning tiltvivl. Spørgsmålet har i den juridiske litteraturnavnlig været drøftet i forbindelse med landsskat-terettens afgivelse af referatark til statens lignings-direktorat ved høringer af direktoratet om påklage-de ansættelser, jfr. herved kommentaren side 57 f.og Ole Bjørn i Revision og Regnskabsvæsen 197!side 344, der begge antager, at referatet efter afgi-velsen til direktoratet ikke kan undtages efter of-fentlighedslovens § 5, nr 3, men anderledes Hinze,a.st. side 42 f.

Spørgsmålet har efter en ændring af reglerneom behandlingen af klagesager ved landskatteret-ten, jfr. herved finansministeriets bekendtgørelsenr. 477 af 19. september 1974, mistet sin aktualitet,idet landskatterettens referatark ikke længere afgi-ves i forbindelse med høringer af ligningsdirekto-ratet (nu statsskattedirektoratet), jfr. Hinze, a.st.side 43.

I relation til den tidligere fulgte praksis harfolketingets ombudsmand dog i F.O.B. 1974 side373 givet udtryk for, at landskatteretten ikke medhjemmel i offentlighedslovens § 5, nr. 3, har kun-net afslå en begæring om aktindsigt for så vidtangår den del af rettens referatark, der havde væ-ret sendt til ligningsdirektoratet. Ombudsmanden

184

gav herved udtryk for følgende mere almindeligesynspunkt vedrørende fortolkningen af den nævnteundtagelsesbestemmelse:

»Efter min opfattelse gælder undtagelsesbe-stemmelsen i § 5, nr. 3, kun, så længe landsskat-terettens referat forbliver internt. Når referatetsendes til en styrelse uden for landsskatteretten- f. eks. som her i forbindelse med en anmod-ning om en udtalelse - bliver det efter min me-ning undergivet aktindsigt efter de almindeligeregler.«

Under hensyn til, at spørgsmålet om rækkevid-den af offentlighedslovens § 5, nr. 3, havde givetanledning til tvivl, fandt ombudsmanden dog ikkeat burde formulere sin udtalelse til landsskatteret-ten som en kritik.

Også i andre tilfælde har folketingets ombuds-mand klart givet udtryk for, at en myndighed, deri forbindelse med en sags behandling afgiver in-ternt arbejdsmateriale til udenforstående, ikke kanafslå en begæring om aktindsigt i materialet medhjemmel i offentlighedslovens § 5, nr. 3, jfr. hervedF.O.B. 1971 side 58 (ikke kritiseret statsministerietfor med hjemmel i § 5, nr. 3, at have afslået enanmodning om at blive gjort bekendt med et notatbj. a. under hensyn til, »at notatet ikke havde væ-ret sendt eller udleveret til nogen uden for Statsmi-nisteriet«, F.O.B. 1973 side 281 (antaget at udkasttil mødereferat, der sendes til mødedeltagerneuden for den styrelse, der har udarbejdet udkastet,derved bliver undergivet aktindsigt efter offentlig-hedslovens almindelige regler) og F.O.B. 1974 side270 (udtalt at udkast til bekendtgørelse, der sendestil anden myndighed eller en organisation, ikkekan nægtes udleveret under henvisning til offent-lighedslovens § 5, nr. 3).

Det er antaget ikke at kunne tillægges nogenbetydning, at afgivelsen sker til en myndighed, derikke selv er omfattet af offentlighedsloven, f. eks.et folketingsorgan, herunder folketingets ombuds-mand, eller en domstol, jfr. således kommentarenside 75 f. Samme opfattelse er forudsat i justitsmi-nisteriets vejledende udtalelser, bl. a. i et tilfælde,hvor forskellige notater var fremsendt til et folke-tingsudvalg i forbindelse med behandlingen af etlovforslag, jfr. LA. 1974-543-47. Dette må ses påbaggrund af det i kapitel IV side 91 anførte, hvor-efter det forhold, at en myndighed falder uden foroffentlighedsloven, alene har den betydning, atorganet ikke for sit vedkommende er forpligtet tilat efterkomme begæringer om aktindsigt i henholdtil loven, men ikke påvirker adgangen til hos of-fentlige forvaltningsmyndigheder at få udleveretbrevveksling m. v. med det pågældende organ efterlovens almindelige regler.

I F.O.B. 1975 side 318 har ombudsmanden doggivet udtryk for, at afgivelse af internt arbejdsma-teriale til folketingets ombudsmand ikke efter hansopfattelse kan sidestilles med den afgivelse af in-ternt materiale, der undertiden finder sted som led

i sædvanlige administrative ekspeditioner (over forandre forvaltningsmyndigheder eller over for pri-vate). Ombudsmanden har herved navnlig henvisttil, at afgivelsen i sådanne tilfælde sker »til ensærlig instans - for hvilken offentlighedsloven iøvrigt ikke gælder - med henblik på et særligtlovreguleret undersøgelsesformål«. Ombudsman-den har endvidere tilføjet, at internt arbejdsmateri-ale, der afgives til ombudsmanden, typisk alligevelvil kunne undtages fra aktindsigt, nemlig efterreglen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4. Vedbedømmelsen af spørgsmålet synes ombudsman-den yderligere at have lagt vægt på, at afgivelse afinternt arbejdsmateriale til ombudsmanden ofte afvedkommende myndighed sker under forudsæt-ning af, at materialet forbliver »internt«, dvs. fort-sat er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i of-fentlighedslovens § 5, nr. 3, og at det for ombuds-mandens virksomhed er af afgørende betydning, atombudsmanden - i hvert fald i et vist omfang -kan rekvirere sådant materiale, uden at det dervedbliver undergivet akjindsigt.

Ombudsmandens opfattelse synes at måtte inde-bære, at heller ikke afgivelse af internt arbejdsma-teriale ti) brug ved andre former for lovreguleretkontrolvirksomhed eller klagebehandlingsvirksom-hed skulle bevirke, at materialet mister sin internekarakter - i hvert fald ikke i tilfælde, hvor afgivel-sen er påkrævet af hensyn til udøvelsen af klage-eller kontrolfunktionen. Spørgsmålet kan dog næp-pe anses for afklaret efter gældende ret.

Ved højesterets dom af 22. marts 1968 (U.f.R.1968 side 278 H) er det endvidere antaget, at afgivelse af landsskatterettens referat- og voteringsarktil finansministeriets advokat til brug for en skatte-sag, der var indbragt for domstolene, ikke kunnegive vedkommende skatteyder krav på aktindsigtmed hensyn til disse dokumenter, »der fremdelesmå anses som internt arbejdsmateriale omfattet afundtagelsesbestemmelsen i § 6, nr. I, jfr. også be-stemmelsen i nr. 4 i loven af 1964«, jfr. om dom-men Trolle i U.f.R. 1968 B side 340-42 ogkommentaren side 76.

På tilsvarende måde må det i relation til offent-lighedsloven gælde, at afgivelse af interne arbejds-dokumenter i tilfælde, hvor brevveksling i sig se!ver omfattet af undtagelsesbestemmelsen i iovens §5, nr. 7, ikke bevirker, at dokumenterne i forholdtil den sag, hvortil de oprindeligt er udarbejde1.,mister karakteren af internt arbejdsmateriale.

c°c°. Begæringen om aktindsigt fremsættes over foren myndighed, der har afgivet internt arbejdsmateri-ale i den pågældende sag 'til en anden myndighed ti!brug ved dennes behandling af en anden sag.

Det er antaget i kommentaren side 75 (jfr. citatetovenfor side 183), at interne arbejdsdokumenter,der afgives til udenforstående til brug ved behand-lingen af en anden sag, formentlig fonsat må be-tragtes som omfattet af undtagelsesbestemmelsen i§ 5, nr. 3, i relation til den oprindelige sag.

Spørgsmålet synes ikke at have foreligget ipraksis eller at have været genstand for overvejel-ser i den juridiske litteratur i øvrigt. Man kan rejsespørgsmål om, hvorvidt den pågældende myndig-hed i givet fald må anses for forpligtet til at vejle-de den, der har fremsat begæring om aktindsigt,om afgivelsen, i hvert fald i tilfælde, hvor doku-menterne ikke er afgivet til en sag, der i sig selvfalder uden for loven, jfr. navnlig lovens § 6, stk.1, eller til en myndighed, der ikke er omfattet afloven. Dette må dog forekomme tvivlsomt, idet ensådan vejledningspligt reelt vil gøre myndighedensadgang til fortsat at påberåbe sig undtagelsesbe-stemmelsen for internt arbejdsmateriale illusorisk.

Om adgangen til at blive gjort bekendt medsådanne interne arbejdsdokumenter ved henven-delse til den myndighed, der har modtaget dem,henvises til det ovenfor under a°a° anførte

d°d°. Begæringen om aktindsigt vedrører en sag,hvis interne dokumenter har været afgivet til uden-forstående, uden at det er sket i forbindelse medbehandlingen af den pågældende sag eller til brugved behandlingen af andre sager.

Spørgsmålet om rækkevidden af undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 3, i situa-tioner af denne art vil navnlig kunne få praktiskbetydning i tilfælde, hvor en myndighed har tilladtudenforstående at blive gjort bekendt med interntarbejdsmateriale, f. eks. til videnskabeligt brugeller for at imødekomme en anden særligt begrun-det interesse i aktindsigt.

Nogen udtrykkelig stillingtagen til betydningenaf sådan afgivelse findes så vidt vides hverken ipraksis eller i den juridiske litteratur. Ikommentaren side 75 (jfr. citatet side 183) er detdog klart forudsat, at begrænsningerne i anvendel-sesområdet for undtagelsesbestemmelsen i offent-lighedslovens § 5, nr. 3, alene har relation tii tilfæl-de, hvGr afgivelsen af interne dokumenter er sketsom led i behandlingen af den sag, hvis dokumenter,der fremsættes begæring om at hiive gjort bekendtmed, jfr. herved situation a"a° og b°bc sammen-holdt med c°c°. Så meget desto mere synes det atmåtte gælde, at undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr.3, fortsat kan påberåbes, såfremt afg:ve!sen af in-ternt arbejdsmateriale ikke er sket i forbindelse mednogen sags behandling.

Det skal dog bemærkes, at folketingets ombuds-mand i den i F.O.B. 1974 side 270 refererede sagkunne synes at have givet udtryk for en videregå-ende opfattelse end ovenfor anført med hensyn tiibetydningen af interne dokumenters afgivelse tiludenforstående. Det hedder således i udtalelsen:

»Efter min mening gælder undtagelsesbe-stemmelsen i § S, nr. ?., kun, sålænge et sådantudkast forbliver internt. Når det sendes til no-gen anden - f. eics. en myndighed eller en orga-nisation - bliver det efter min mening undergi-vet aktindsigt efter lovens regier Et tilsvarendestandpunkt hat jeg givet udtryk for tidligere, bl.

185

a. i den sag . . . som er refereret i min beretningfor 1973 side 281-83.«

På baggrund af omstændighederne i den kon-krete sag og henvisningen til tidligere ombuds-mandsudtalelser er der dog næppe tilstrækkeligeholdepunkter for at antage, at ombudsmanden harhaft til hensigt at tage stilling til undtagelsesbe-stemmelsens rækkevidde i de her og under c°c°beskrevne situationer.

Adgangen til at blive gjort bekendt med interntarbejdsmateriale, under henvisning til, at materia-let har været udleveret til andre, vil - bortset frasærlige tilfælde - næppe kunne støttes på alminde-lige forvaltningsretlige lighedssynspunkter.

c.°. I de ovenfor under pkt. b° nævnte 4 type-tilfælde er der ikke taget nærmere stilling til, hvor-når internt arbejdsmateriale må siges at være »af-givet« til udenforstående. Dette udtryk dækkerikke kun formelle fremsendelser, men også tilfæl-de, hvor materialet underhånden bliver tilstilletudenforstående, jfr. således F.O.B. 1972 side 81.Det vil derimod efter omstændighederne kunnegive anledning til tvivl, om det forhold, at enudenforstående blot faktisk er blevet gjort bekendtmed indholdet af internt arbejdsmateriale - f. eks.har fået adgang til at gennemlæse det hos den på-gældende myndighed - er tilstrækkeligt til at ansedet for »afgivet«. At den myndighed, der har afgi-vet interne arbejdsdokumenter, har været forpligtethertil, f. eks. på grund af en lovbestemt udleve-ringspligt, kan ikke antages at være af betydning irelation til fortolkningen af offentlighedslovens §5, nr. 3, sml. dog herved den ovenfor side 184 f.nævnte F.O.B. 1975 side 318 ff. Spørgsmålet harnavnlig givet anledning til overvejelser i relation tilsygehusjournaler, jfr. nærmere arbejdsgrupperap-porten vedrørende adgangen til aktindsigt i syge-husjournaler m. v. side 426 ff navnlig side 428samt arbejdsgruppens overvejelser herom side 449f og side 451 f.

Udvalget har ikke kendskab til, hvorvidt der forså vidt angår andre dokumenttyper af intern ka-rakter måtte bestå en tilsvarende lovbestemt udle-veringspligt.

c. Intern brevveksling.1°. Medens beskyttelsen af myndighedernes inter-ne beslutningsproces efter bestemmelsen i offent-lighedslovens § 5, nr. 3, tager udgangspunkt i deundtagne dokumenters karakter (»internt arbejds-materiale«), er det med betemmelsen i lovens § 5,nr. 4, tilsigtet at undtage udveksling af dokumentersom led i den interne beslutningsproces (»internbrevveksling«) fra adgangen til aktindsigt.

2°. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens§ 5, nr. 4, har følgende ordlyd:

»Adgangen til at få oplysninger omfatter ikke

4) brevveksling inden for samme myndighed,. . . «

Bestemmelsen er affattet med udgangspunkt ikommissionsudkastets § 4, stk. 1, litra b, hvorefteradgangen til at få oplysninger ikke omfattede»brevveksling mellem forskellige afdelinger ellerkontorer m.v. inden for samme myndighed«. Be-mærkningerne til bestemmelsen i kommissionsud-kastet indeholder ikke nogen mere indgående be-grundelse for denne undtagelse fra offentligheds-princippet og herunder heller ikke for undtagelses-bestemmelsens forhold til kommissionsudkastets §4, stk. 2 (svarende til offentlighedslovens § 5, nr.3). I bemærkningerne er der derimod givet en ud-førlig beskrivelse af begrebet »en myndighed«, jfr.herved betænkningen side 65:

»Undertiden kan det blive et spørgsmål,hvad der i denne henseende skal forstås ved en»myndighed« i modsætning til enkelte led af ensamvirkende enhed. Som eksempler kan nævnesministre (ministerier), ambassader m. v. i frem-mede lande, amtmænd, kommunalbestyrelser,herunder amtsråd, amtsforvaltere, statsadvoka-ter, politimestre, sognefogeder, toldforvaltere,motorsagkyndige, udskrivningschefer, sessioner,amts- og kredslæger, havneråd i statshavnene,købstadskommunale havnebestyrelser, landvæ-senskommissioner, skovridere og præster. Udenbetydning for begrebet myndighed i den om-handlede henseende er det, om virksomhedenudøves i et over- og underordnelsesforhold.

Hvor et direktorat inden for centraladmini-strationen træffer afgørelser på egne vegne ogikke på vedkommende ministers vegne, som f.eks. arbejdsdirektoratet (lovbek. nr. 135 af 19.maj 1958 § 34), direktoratet for ulykkesforsik-ringen (lovbek. nr. 142 af 8. maj 1959 § 8) m.fl., vil direktoratet i lovens forstand være enmyndighed, således at korrespondance medvedkommende ministerium vil være offentlig.Dette må tilsvarende gælde for f. eks. generaldi-rektoraterne for statsbanerne (lov nr. 40 af 25.februar 1925 § 1) og for post- og telegrafvæse-net (lov nr. 110 af 20. maj 1927 § 1) i det om-fang, disse myndigheder træffer afgørelse påegne vegne.

Direktorater, som træffer afgørelser på mini-sterens vegne, må anses for afdelinger i et mini-sterium. De er altså ikke i lovens forstand myn-digheder i forhold til ministeren eller i forholdtil andre direktorater inden for samme ministe-rium. Deres forslag til afgørelser, planer osv. vilderfor ikke være offentlige, når de sendes tildepartementet eller andre direktorater. Dette vilf. eks. gælde for direktoratet for fængselsvæse-net i forhold til departementet i justitsministeri-et (lov nr. 100 af 18. april 1910 § 1), direktoratetfor statshospitalerne (lov nr. 180 af 30. april1960 § 1) i forhold til indenrigsministeriets de-partement og delvis de nævnte to generaldirek-

186

torater indbyrdes og i forhold til departementeti ministeriet for offentlige arbejder.

De mange nævn, udvalg, råd osv., som eroprettet i henhold til lovgivningen, f. eks. sta-tens jordlovsudvalg, monopolrådet, forsikrings-rådet, radiorådet, sundhedskommissioner ogbygningskommissioner, må anses som myndig-heder i lovens forstand.

Kommissionsbetænkninger vil efter lovforsla-get være offentlighed undergivet, med mindreder i vedkommende lov træffes anden bestem-melse, jfr. lov om nedsættelse af en trustkom-mission nr. 128 af 31. marts 1949 § 8. Doku-menter hos kommissioner og udvalg vil dog oftevære undtaget fra offentlighedsprincippet sominternt arbejdsmateriale, jfr. forslagets § 4, stk.2, derimod ikke skrivelser til og fra en kommis-sion.«

I bemærkningerne argumenterer offentligheds-kommissionen herudover navnlig for, at undtagel-sesbestemmelsens anvendelsesområde bør værebegrænset til kun at omfatte brevveksling indenfor »samme myndighed«, således at brevvekslingmellem forskellige myndigheder - navnlig ministe-rier - principielt er undergivet aktindsigt efter of-fentlighedslovens almindelige regler.

Partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2, svarede ord-ret til offentlighedslovens § 5, nr. 4. Bemærknin-gerne til bestemmelsen i partsoffentlighedslovfor-slaget vedrører alene spørgsmålet om rækkeviddenaf udtrykket »samme myndighed«, jfr. F.T. 1963/64 tillæg A sp. 1354 f., hvor det hedder:

»Undertiden kan der foreligge spørgsmålom, hvorvidt to eller flere institutioner er selv-stændige myndigheder eller er afdelinger indenfor samme myndighed. For så vidt angår cen-tralforvaltningen er det klart, at de enkelte mi-nisterier er selvstændige myndigheder. Direkto-rater og lignende institutioner må betragtes somafdelinger af vedkommende ministerium, for såvidt de træffer deres afgørelser på ministerensvegne.«

Undtagelsen for den interne brevveksling efteroffentlighedslovens § 5, nr. 4, er ikke nærmereomtalt i bemærkningerne til offentlighedslovforsla-get, idet det om bestemmelsen i § 5 som helhed eranført, at den med enkelte ændringer svarer tilkommissionsudkastets § 4, men er opstillet og af-fattet i overensstemmelse med den tilsvarende be-stemmelse i partsoffentlighedslovens § 6, jfr. her-ved F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 591. Som begrun-delse for udeladelsen af kommissionsudkastets § 4,stk. 1, litra a, vedrørende indstillinger til kongen erdog specielt henvist til, at en sådan undtagelsesad-gang må anses for overflødig ved siden af bestem-melsen i forslagets § 5, nr. 4.

Rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 5, nr. 4, var derimod gen-stand for overvejelser i det folketingsudvalg, derblev nedsat til behandling af lovforslaget om of-

fentlighed i forvaltningen. I en besvarelse af etspørgsmål fra folketingsudvalget (udvalgsspørgs-mål 5) har justitsministeriet givet en udførlig rede-gørelse for den praksis, ministeriet havde fulgt iforbindelse med afgivelse af vejledende udtalelserom rækkevidden af den tilsvarende bestemmelse ipartsoffentlighedslovens § 6, nr. 2., jfr. herved F.T.1969/70, tillæg B, sp. 2071 ff. Det fremgår bl. a. afdenne redegørelse - der i det væsentlige indehol-der et uddrag af en artikel af N. Eilschou Holm iJuristen 1969 side 157 ff. (side 168 f.) - at justits-ministeriet under henvisning til bestemmelsensudformning som udgangspunkt havde fundet detmest nærliggende at anse det for forudsat, at enadministrativ afdeling i almindelighed må karakte-riseres generelt, enten som en selvstændig myndig-hed eller som en del af en anden myndighed. Ju-stitsministeriet havde således » til en vis grad tagetafstand fra antydningen i den citerede passage ioffentlighedskommissionens betænkning om, at enadministrativ afdeling i relation til visse sager kanvære en selvstændig myndighed, medens den medhensyn til andre sager er en sektion inden for enanden myndighed«.

Hvad angår bestemmelsens rækkevidde specielti forholdet mellem direktorater og vedkommendeministeriums departement var om justitsministeri-ets praksis følgende oplyst:

»I de forelagte tilfælde har justitsministeriet ioverensstemmelse hermed foretaget en mereomfattende vurdering af det pågældende direk-torats placering i forhold til ministeriets depar-tement. Som elementer, der kan tale for at be-tragte direktoratet som en selvstændig myndig-hed - med den virkning at brevveksling mellemdirektoratet og departementet ikke kan ansesomfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 6, nr. 2- kan fremhæves, at direktoratet træffer afgørel-se på egne vegne, at direktoratets selvstændigeafgørelseskompetence er af forholdsvis omfat-tende karakter, at direktøren ikke har direktereferat til ministeren, at direktoratets afgørelserkan rekurreres til departementet, at direktoratetikke er undergivet departementets instruktions-beføjelse, og at direktoratet er-opført selvstæn-digt i normerings- og klassificeringsloven.«

Det er ovenfor side 179 nævnt, at justitsministe-riet i forbindelse med besvarelsen af et spørgsmålfra udvalget om behovet for at opretholde undta-gelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 5, nr.4 og 5, gav udtryk for, at disse bestemmelser måbetragtes som en præciserende uddybning af und-tagelsen for en myndigheds interne arbejdsmateria-le og således formentlig ville gælde allerede i kraftaf bestemmelsen i § 5, nr. 3. Om rækkevidden spe-cielt af bestemmelsen i § 5, nr. 4, udtalte justitsmi-nisteriet i samme forbindelse:

»4. Bestemmelsen i lovforslagets § 5, nr. 4,tager først og fremmest sigte på »brevveksling«mellem forskellige afdelinger eller kontorer in-

187

den for samme myndighed, jfr. herved formule-ringen af kommissionsudkastets § 4, stk. 1, litrab.

De hensyn, der ligger bag den generelle und-tagelse for en myndigheds interne arbejdsmate-riale, gør sig faldt ud gældende også på detteområde. Det forhold, at en myndighed, f. eks. etministerium, af praktiske grunde internt er op-delt i et antal afdelinger og/eller kontorer, derhver varetager sin del af myndighedens funktio-ner, bør ikke medføre, at meningsudvekslingermeliem kolleger om sager, der ligger på græn-sen mellem to eller flere kontorers område, un-dergives aktindsigt. Det må fortsat betragtessom internt arbejdsmateriale på ganske sammemåde som meningsudvekslinger mellem kollegerinden for samme kontor om sager, der ikke gi-ver anledning til tvivlsspørgsmål, der henhørerunder andre kontorer. I praksis forekommer detda også, at sådan »brevveksling« inden forsamme myndighed fremtræder som påtegningerpå samme referatark eller som påtegning på etomslag, hvormed referatet sendes fra en afde-ling (kontor) til en anden.

Efter justitsministeriets opfattelse giver ud-valgets spørgsmål anledning til at understrege,at rækkevidden af den tilsvarende bestemmelsei partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2, kun i gan-ske enkelte tilfælde har givet anledning til tvivl.Denne tvivl skyldes især, at der i praksis fore-kommer atypiske organisationsformer, hvor etministerium ikke er opdelt på traditionel måde iet antal afdelinger eller kontorer organiseretunder vedkommende departementschef, men f.eks. således, at et sagsområde er udskilt fra mi-nisteriets departement og henlagt til en admini-strativ enhed med større eller mindre celvstæn-dighed i forhold til departementet eller vedkom-mende minister. I tilfælde, hvor en sådan admi-nistrativ enhed efter sine funktioner og sin pla-cering i forhold til departementet i det væsentli-ge må sidestilles med er. afdeling inden for de-partementet bør denne formelle forskel i hense-ende til den organisatoriske opbygning ikkemedføre, at interne meningsudvekslinger under-gives aktindsigt.

Det er disse tvivispørgsmål, man har rede-gjort for i besvarelsen af udvalgets spørgsmål 5,(se ovenfor side i 87). hvoraf det fremgår, atafgøreisen må bero på en konkret vurdering.Det kan dog fremhæves, at bestemmelsen ipartsoffentlighedslovens § 6, nr, 2, kun er an-vendelig i begrænset omfang, når der er tale om»brevveksling« mellem andre administrativeenheder end afdelinger og kontorer inden forsamme myndighed.«

Efter justitsministeriets opfattelse »natte derlægges afgørende vægt på, at der osså etter gennemføreisen af offentlighedsloven biev adgang tilat undtage brevveksling irtd^n for samme myndig-hed (og brevveksling me'iem ers kommünäihestv-

188

reise og dennes afdelinger m. v., jfr. lovens § 5, nr.5) således som det var tilfældet efter partsoffentlig-hedsloven. At det nævnte materiale i og for sig ividt omfang måtte antages at være omfattet afundtagelsesbestemmelsen i § 5 nr. 3, var efter mini-steriets opfattelse ikke tilstrækkelig begrundelse forat udelade bestemmelserne i lovens § 5, nr. 4 og 5,jfr. herved det ovenfor side 179 anførte.

Der henvises i det hele til F. T. 1969/70, tillægB, sp. 2146 ff.

Det kan endvidere nævnes, at justitsministeriet iforbindelse med besvarelsen af et andet spørgsmålfra folketingsudvalget gav udtryk for, at bl. a.brevveksling mellem en kommunalbestyrelse ogkonsulenter, der ikke er ansat i kommunens tjene-ste - f. eks. advokater, rådgivende ingeniør og ar-kitektfirmaer samt landinspektører - ikke villekunne anses for omfattet af undtagelsesbestemmel-serne i lovens § 5, nr. 3-5, jfr. F.T. 1969/70, tillægB, sp. 2151-2155.

3°. a°. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 4, tilsigter ligesom bestemmelsen ilovens § 5, nr. 3, at beskytte myndighedernes inter-ne beslutningsproces. Efter en rent sproglig for-tolkning kunne en forskel i bestemmelsernes re-spektive anvendelsesområder synes at fremgå der-af, at undtagelsesadgangen efter § 5, nr. 3, vedrø-rer bestemte dokumenttyper (»internt arbejdsmateri-ale«), medens bestemmelsen i § 5, nr. 4, undtagerbestemte former for brevveksling eller anden udveks-ling af dokumenter (»intern brevveksling«). Somdet er kommet til udtryk i forskellige motivudtalel-ser (ovenfor side 187f), må anvendelsesområdet forde to bestemmelser dog i alt væsentligt antages atvære sammenfaldende, jfr. herved også det ovenforunder b.l° anførte. Dette kan kort illustreres påfølgende måde:

Undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 4, vedrørerefter sin ordlyd principielt ethvert dokument, derafgives som led i en intern brevveksling. Det erdog uden videre klart, at dokumenter, der i øvrigter undergivet aktindsigt efter offentlighedslovensalmindelige regler, naturligvis ikke fortaber dennestatus som følge af den interne afgivelse. I forholdtil dokumenter, der er omfattet af andre undtagel-sesbestemmelser i loven, har bestemmelsen i § 5,nr. 4, imidlertid ingen selvstændig betydning. Det-te gælder naturligvis også i forhold til dokumenter,der vil kunne unddrages adgangen til aktindsigtmed hjemmel i offentlighedslovens § 5, nr. 3. Derses ikke at være grundlag for at antage, at bestem-melsen i § 5, nr. 4, i sig selv skulle omfatte doku-menttyper, der ikke tillige vil være omfattet af dennævnte bestemmelse. Således må f. eks. internehøringsskrivelser eiler påtegninger, der sendes tilen eller flere medarbejdere inden for samme admi-nistrative enhed, utvivlsomt betegnes som »interntarbejdsmateriale«.

Omvendt medfører bestemmelsen i § 5, nr. 3,ikke nogen videregående beskyttelse for den inter-ne oesluttJingspioces end bestemmelsen i § 5, nr. 4.

Dette skyldes det ovenfor side 183ff nærmere be-skrevne forhold, hvorefter undtagelsesadgangenfor internt arbejdsmateriale bortfalder, såfremtmaterialet som led i en sags behandling afgives tiludenforstående, dvs. i modsætning til en udveks-ling, der finder sted mellem forskellige administra-tive enheder inden for samme myndighed. Anven-delsesområdet for bestemmelsen i § 5, nr. 3, ersåledes i sig selv undergivet en begrænsning sva-rende til den, der følger af lovens § 5, nr. 4.

b°. Hermed være dog ikke sagt, at undtagelsesbe-stemmelsen i lovens § 5, nr. 4, er uden enhver selv-stændig betydning.

For det første kan man rejse det spørgsmål, omadgangen efter lovens § 3, nr. 2, til at blive gjortbekendt med »indførelser i journaler, registre ogandre fortegnelser« vedrørende en sags dokumen-ter som følge af den nævnte undtagelsesbestem-melse også omfatter journaltilførsler m. v. vedrø-rende intern brevveksling. Dette spørgsmål sesikke at have været genstand for overvejelser ipraksis eller i den juridiske litteratur, sml. hervedkommentaren side 60, hvor det alene mere i almin-delighed antages, at »indskrænkningerne i aktind-sigtens omfang, navnlig i medfør af reglerne i § 2,efter omstændighederne [vil] begrænse adgangen tilat gøre sig bekendt med journalindførelser m. v.tilsvarende«. Til støtte for, at bestemmelsen i § 3,nr. 2, ikke omfatter journaltilførelser vedrørendeintern brevveksling, kan navnlig anføres, at detsynes bedst stemmende med de hensyn, der liggertil grund for offentlighedslovens § 5, nr. 4, at anta-ge, at undtagelsesbestemmelsen giver mulighed forikke alene at afskære adgangen til aktindsigt medhensyn til indholdet af intern brevveksling, menogså med hensyn til hvilke interne sagsbehand-lingsskridt der overhovedet er foretaget, f. eks.med hensyn til på hvilket niveau i det interne hie-rarki sagen er behandlet og afgjort.

Hertil kommer for det andet, at den nævnteundtagelsesbestemmelse i sig selv har været af be-tydning for fortolkningen af undtagelsesbestem-melsen i § 5, nr. 3. At alene afgivelser af interntarbejdsmateriale til udenforstående bevirker, atundtagelsesadgangen efter den sidstnævnte bestem-melse ikke længere finder anvendelse, må såledesses på baggrund af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 4, jfr. herved den nedenfor side 190gengivne udtalelse i L.A. 1972-54003-74. Endvidereer den nærmere afgrænsning mellem »interne« og»eksterne« afgivelser af internt arbejdsmateriale ipraksis sket med udgangspunkt i udtrykket »indenfor samme myndighed« i § 5, nr. 4. Herom bemær-kes:

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen i§ 5, nr. 4., at dette afgrænsningsspørgsmål i relati-on til den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlig-hedslovens § 6, nr. 2, navnlig har foreligget medhensyn til forholdet mellem direktorater og ved-kommende ministeriums departement, jfr. herveddet ovenfor under 2° anførte samt kommentaren

side 77 ff. med henvisning til vejledende udtalelserfra justitsministeriet. Som nævnt har justitsministe-riet anlagt det udgangspunkt ved fortolkningen afdenne bestemmelse, at en administrativ afdeling ialmindelighed må karakteriseres generelt, entensom en selvstændig myndighed eller som en del afen anden myndighed, hvilket i de nævnte tilfældehar nødvendiggjort en omfattende vurdering af detpågældende direktorats placering i forhold til de-partementet. Som elementer i denne vurdering, derkan tale for at betragte et direktorat som en selv-stændig myndighed - med den virkning, at brev-veksling mellem direktoratet og departementet ikkekan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen- har justitsministeriet navnlig lagt vægt påom direktoratet træffer afgørelse på egne vegne,om direktoratets selvstændige afgørelseskompeten-

ce er af forholdsvis omfattende karakter,om direktøren har direkte referat til ministeren,om direktoratets afgørelser kan rekurreres til de-

partementet,om direktoratet er undergivet departementets in-

struktionsbeføjelse, ogom direktoratet er opført selvstændigt i klassifice-

ringsloven.Der henvises til F. T. 1969/70, tillæg B, sp.

2071-2075.I kommentaren side 79 antages det, at disse

synspunkter i almindelighed vil kunne tillæggesvejledende betydning ved afgørelsen af, om be-stemmelsen er anvendelig i andre tilfælde, hvorspørgsmålet herom kan give anledning til tvivl.Det synes dog at måtte være en forudsætning her-for, at de administrative afdelinger, hvis indbyrdesforhold, der er spørgsmål om at vurdere, indgårsom led i en administrativ struktur, der organisato-risk og funktionelt lader sig sammenligne meddirektoratstilfældene, jfr. herved det nedenfor side190f anførte. Som eksempler fra praksis efter of-fentlighedsloven, hvor denne forudsætning harværet anset for opfyldt, kan nævnes:

L.A. 1971-54003-6: Antaget at brevveksling mel-lem revisionsdepartementerne indbyrdes må ansesfor omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offent-lighedslovens § 5, nr. 4.

F.O.B. 1973 side 166: Sagen vedrørte adgangentil at blive gjort bekendt med rapportmateriale, derhavde været genstand for brevveksling mellemmilitære enheder. Ombudsmanden antog, at såvelet regiment som en landsdelskommando havdeansvarsområde og beføjelser af et sådant omfang,at disse myndigheder måtte anses som selvstændi-ge myndigheder i relation til offenlighedslovens §5, nr. 4. Denne vurdering svarede til, hvad justits-ministeriet havde givet udtryk for i en udtalelse tilforsvarsministeriet, der byggede på den opfattelse,at de ovenfor nævnte momenter måtte være vejle-dende ved afgørelsen af, om enheder inden forforsvaret kan anses som selvstændige myndighe-der.

Justitsministeriet har endvidere i L.A. 1973-543-29 antaget, at Arbejdsrådet må anses for en selv-

189

stændig myndighed i forhold til såvel arbejdstilsy-net som arbejdsministeriet.

Om udveksling af dokumenter - specielt læge-journaler - mellem sygehuse har justitsministeriet iL.A. 1972-54003-74 antaget, at undtagelsesbestem-melsen i § 5, nr. 4, må anses for uanvendelig ikkeblot i forholdet mellem sygehuse, der er underlagtforskellige forvaltningssubjekter (f. eks. Rigshospi-talet ctr. et amtskommunalt sygehus), men somudgangspunkt også mellem sygehuse, der tilhørersamme forvaltningssubjekt (f. eks. samme amts-kommune). Justitsministeriet har i denne forbin-delse lagt vægt på

»at formålet med bestemmelsen i § 5 nr. 4,især har været at hindre, at en tilfældig opde-ling af en myndighed i et antal afdelinger ellerkontorer, der hver varetager sin del af myndig-hedens funktion, skulle medføre, at meningsud-vekslinger mellem kolleger, der ellers ville haveværet omfattet af undtagelsesreglen i § 5, nr. 3,nu skulle blive undergivet almindelig aktindsigt,jfr. herved F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2148«

Justitsministeriet udtalte sig i den pågældendesag ikke om, hvorvidt sygejournaler, der udvekslesmellem 2 sygehuse tilhørende samme kommunaleenhed, ville kunne undtages efter offentlighedslo-vens § 5, nr. 5.

I den ovenfor side 188 gengivne besvarelse af etspørgsmål fra det folketingsudvalg, der behandledelovforslaget om offentlighed i forvaltningen, harjustitsministeriet fremhævet, »at bestemmelsen ipartsoffentlighedslovens § 6, nr. 2, kun er anvende-lig i begrænset omfang, når der er tale om »brev-veksling« mellem andre administrative enhederend afdelinger og kontorer inden for samme myn-dighed«. Praksis efter offentlighedsloven synes dogikke at kunne betegnes som restriktiv med hensyntil anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen i § 5,nr. 4, uden for de nævnte typetilfælde.

I sagen L.A. 1971-54002-45 antog justitsministe-riet således, at brevveksling mellem det af Køben-havns amtsråd i henhold til omsorgslovens § 9, stk.1, (lovbekendtgørelse nr. 611 af 22. december1969) nedsatte tilsynsråd og nogle af tilsynsrådetoprettede tilsynsudvalg var omfattet af bestemmel-sen i offentlighedslovens § 5, nr. 4. Justitsministeri-et fandt herved navnlig at burde lægge vægt på

». . . at tilsynsudvalgene er sammensat på ensådan måde, at hvert tilsynsudvalg har et med-lem af tilsynsrådet som formand, ogat tilsynsudvalgene efter det oplyste alene hartil opgave at bistå tilsynsrådet med at tilveje-bringe de faktiske oplysninger, der dannergrundlag for tilsynsrådets virksomhed, hvori-mod tilsynsudvalgene ikke i øvrigt udøver no-gen del af tilsynsrådets kompetence, ligesomtilsynsrådet kan foretage supplerende oplys-ningsskridt, herunder selv foretage en fornyetinspektion af de enkelte hjem . . . «

190

Justitsministeriet har senere i sagen L.A. 1975-543-73 mere principielt taget stilling til rækkevid-den af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 4, i forhold til institutioner, der for-trinsvis er beskæftiget med behandlings- og andenservicevirksomhed. Sagen vedrørte spørgsmåletom, hvorvidt brevveksling mellem et lokalt for-sorgscenter inden for åndssvageforsorgen og deunder dette hørende institutioner kunne anses foromfattet af den nævnte bestemmelse, og var fore-lagt justitsministeriet af socialministeriet i forbin-delse med en ombudsmandssag om spørgsmålet.

Det synes ikke i sagen at have været draget itvivl, at også administrative enheder af denne be-skaffenhed principielt kan være omfattet af undta-gelsesbestemmelsen.

Justitsministeriet gav derimod udtryk for, atanvendeligheden af de ovenfor side 189 nævntekriterier måtte forekomme noget tvivlsom i forholdtil institutioner af den pågældende art, og udtalteherved:

»I forhold til sådanne institutioner synes deti hvert fald også at måtte indgå i vurderingen,hvilken grad af selvstændighed der i det dagligearbejde tilkommer de enkelte institutioner dels iforhold til de andre institutioner, dels i forholdtil forsorgscentret, herunder hvor intensivt derfra centrets side føres tilsyn med det dagligearbejde på institutionerne.

I det foreliggende tilfælde må det formentligendvidere tillægges betydning, hvorledes de en-kelte institutioner er organiseret, herunder omnogen af institutionerne er organiseret som selv-ejende institutioner.

I vurderingen må endelig også indgå, i hvil-ket omfang de hensyn til den interne beslut-ningsproces, der - som det fremgår af justitsmi-nisteriets ovenfor citerede udtalelse til folke-tingsudvalget - danner baggrunden for bestem-melsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, efter deni praksis fulgte forretningsgang taler for, at etforsorgscenter med tilhørende institutioner irelation til den nævnte bestemmelse betragtessom en administrativ enhed.«

På grundlag af de da forelagte oplysningerfandt justitsministeriet ikke at kunne tage stillingtil udfaldet af en vurdering ud fra de skitseredesynspunkter, men meddelte senere socialministeri-et, at en supplerende indstilling fra socialstyrelsen,om at hele forsorgscentret (samtlige centrets insti-tutioner) burde opfattes som én samlet administra-tiv enhed, ikke gav anledning til bemærkninger. Ien utrykt skrivelse af 1. april 1976 har folketingetsombudsmand efter en indgående analyse af rets-grundlaget for forsorgscentrene med tilhørendeinstitutioner tiltrådt, at brevveksling mellem cen-terledelsen og de enkelte institutioner må betragtessom brevveksling inden for samme myndighed, derer omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 5, nr. 4. Ombudsmanden har i forbin-delse hermed erklæret sig enig med justitsministeri-

et i, at det ved afgørelsen af dette spørgsmål navn-lig har betydning, hvilken grad af selvstændighedde lokale institutioner under forsorgscentret måantages at have, og hvilket tilsyn centerledelsenhar med de enkelte institutioner.

Spørgsmålet om rækkevidden af undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, harendvidere været genstand for principielle overvej-elser i sagen L.A. 1975-543-65, der vedrørte brev-veksling mellem en ledende landinspektør og ved-kommende kommissarius ved statens ekspropriati-oner. Sagen var rejst over for justitsministeriet afministeriet for offentlige arbejder i forbindelsemed en klagesag, der var indbragt for folketingetsombudsmand.

I sin udtalelse af 14. april 1976 redegjorde ju-stitsministeriet for den hidtil fulgte praksis medhensyn til fortolkningen af bestemmelsen i § 5, nr.4, og udtalte i forbindelse hermed bl.a.:

»Det er imidlertid forudsat i den nævntejustitsministerielle praksis, at det angivne ud-gangspunkt [dvs. at en administrativ afdeling ialmindelighed må karakteriseres generelt, entensom en selvstændig myndighed eller som en delaf en anden myndighed] må fraviges i det om-fang, der på specielle områder til en i øvrigtselvstændig administrativ enhed er henlagtfunktioner i forhold til en anden selvstændigadministrativ enhed, hvis varetagelse må anta-ges at forudsætte, at udveksling af dokumentermellem de to enheder betragtes som intern.Hvis sekretariatsfunktionen i forhold til et kol-legialt organ er henlagt til et ministerielt depar-tement eller til et direktorat, jfr. som et eksem-pel herpå § 7, 3. pkt., i miljøministeriets be-kendtgørelse nr. 542 af 27. oktober 1975 omhenlæggelse af opgaver og beføjelser til fred-ningsstyrelsen, må det således være klart, atudveksling af dokumenter mellem på den eneside nævnet og på den anden side direktorateteller departementet, der sker som et led i vare-tagelsen af sekretariatsfunktionen, må betragtessom intern, selvom brevveksling eller andenudveksling af dokumenter dem imellem, derfinder sted i andet øjemed, må karakteriseressom ekstern.«

Om de funktioner, en ledende landinspektørudøver over for ekspropriationskommissionerneeller kommissarierne, kunne sidestilles med egent-lige sekretariatsfunktioner eller snarere måtte be-tegnes om en eksternt præget bistand, måtte efterjustitsministeriets opfattelse give anledning til bety-delig tvivl, sml. herved om forholdet mellem kom-munalbestyrelser og konsulenter, der ikke er ansati kommunens tjeneste, F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2151-2155 og ovenfor side 188. Justitsministerietfandt ikke at kunne tage endelig stilling til udfal-det af denne vurdering, men gav udtryk for, at detforhold, at der ved ekspropriationsprocedurelovenpå flere punkter synes at være tillagt den ledendelandinspektør en særlig internt præget stilling i

forhold til ekpropriationskommissionerne sammen-lignet med den, der tilkommer særligt sagkyndige(jfr. lovens § 8 sammenholdt med § 9); næppe i sigselv udgør et tilstrækkeligt grundlag for at ansebestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, foranvendelig også på dette område. Efter ministeri-ets opfattelse syntes det således yderligere at måttekræves, »at den i praksis fulgte forretningsgangkan anses som en naturlig forudsætning for entilfredsstillende varetagelse af den ledende landin-spektørs funktioner i forhold til en ekspropriation-skommission efter ekspropriationsprocedurelovens§ 8. Kun i det omfang, dette for en generel vurde-ring er tilfældet, synes de hensyn til beskyttelse afmyndighedernes interne beslutningsproces, somdanner baggrund for den nævnte undtagelsesbe-stemmelse, jfr. herved F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2148 f., at foreligge med den fornødne styrke.«

Under hensyn til, at spørgsmålet om aktindsigt iden konkrete sag havde fundet sin afslutning samttil sagens særegne karakter, fandt heller ikke mini-steriet for offentlige arbejder anledning til at frem-komme med yderligere bemærkninger om spørgs-målet og meddelte samtidig folketingets ombuds-mand, at ministeriet i forbindelse med besvarelsenaf en høringsskrivelse fra justitsministeriets udvalgvedrørende offentlighedslovens revision havdehenledt udvalgets opmærksomhed på sagen.

I en skrivelse af 31. maj 1976 har folketingetsombudsmand under hensyn til, at udvalget er ble-vet orienteret om de tvivlsspørgsmål, som anven-delsen af offentlighedslovens § 5, nr. 4, kan giveanledning til i et tilfælde som det foreliggende,meddelt, at han ikke finder fuldt tilstrækkelig an-ledning til at foretage videre i sagen på nuværendetidspunkt. Ombudsmanden har herved forudsat, atministeriet for offentlige arbejder i tilknytning tilarbejdet i udvalget vil søge spørgsmålet nærmereafklaret. Ministeriet for offentlige arbejder har iskrivelse af 25. juni 1976 herefter påny henledtudvalgets opmærksomhed på sagen med henblikpå, at de i sagens anledning rejste spørgsmål gørestil genstand for udvalgets overvejelser i forbindelsemed den foreslåede revision af offentlighedsloven.

Spørgsmålet om rækkevidden af offentligheds-lovens § 5, nr. 4, har endelig været genstand forovervejelser i den i F.O.B. 1976 side 367 nævntesag, der bl. a. vedrørte forholdet mellem jordbrugs-kommissionerne og statens jordlovsudvalg, jfr.herved lovbekendtgørelse nr. 396 af 23. juli 1974§§ 31-33 om statens udlån til jordbrugsmæssigeforhold, samt bekendtgørelse nr. 435 af 21. septem-ber 1971 om jordbrugskommissioner. Ombudsman-den fandt, at der i relation til offentlighedslovens §5, nr. 4, er tale om 2 forskellige myndigheder ogkunne ikke lægge vægt på, at jordbrugskommissio-nerne ikke har nogen afgørelsesmyndighed, menden opgave (på grundlag af besigtigelse og/ellerandet lokalkendskab) at afgive indstilling somgrundlag for jordlovsudvalgets og/eller landbrugs-ministeriets afgørelse. Ombudsmanden fandt hellerikke, at det delvise personsammenfald, der består

191

i, at medlemmer af jordlovsudvalget er formændfor jordbrugskommissionerne, er tilstrækkeligt tilat ophæve jordbrugskommissionernes karakter afselvstændige organer.

c°. Fastlæggelsen af anvendelsesområdet for und-tagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr.4, specielt i forhold til kommunale organer kansom følge af den særlige undtagelse for internkommunal brevveksling i offentlighedslovens § 5,nr. 5, give anledning til tvivl. Reelt må de to und-tagelsesbestemmelser dog antages at have et på devæsentligste punkter sammenfaldende anvendelses-område. Om rækkevidden af bestemmelsen i § 5,nr. 4, skal i denne henseende alene følgende be-mærkes: I overensstemmelse med den nedenforside 194 nævnte motivudtalelse må det i alminde-lighed antages, at brevveksling mellem en kommu-nalbestyrelse og bestyrelsen for kommunale fælles-skaber, hvori vedkommende kommune deltager,ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelsen, jfr.F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2151 f. og kommentarenside 80. Preben Espersen, Beslutning og Samtykke(1974) side 188 tager alene stilling til spørgsmålet irelation til offentlighedslovens § 5, nr. 5

Det samme må gælde brevveksling mellem enkommunalbestyrelse og konsulenter, der ikke eransat i kommunens tjeneste. Derimod vil brev-veksling af denne karakter efter omstændighedernekunne undtages efter bestemmelsen i offentligheds-lovens § 5, nr. 7, jfr. nærmere herom nedenfor.

Det er endvidere antaget, at brevveksling mel-lem forskellige administrationsgrene (direktorater,afdelinger, kontorer og lignende) inden for sammekommunes forvaltning i almindelighed må ansesfor omfattet af udtrykket »samme myndighed« ioffentlighedslovens § 5, nr. 4, jfr. kommentaren,side 80.

Samme opfattelse er forudsat af justitsministeri-et i en vejledende udtalelse af 21. januar 1976 isagen L.A. 1975-543-81 om rækkevidden af undta-gelsesbestemmelserne i § 5, nr. 4 og 5, i forhold tiludveksling af sagsakter mellem en kommunes bør-ne- og ungdomsværn (social- og sundhedsforvalt-ningen) og skolepsykologisk rådgivning (den kul-turelle forvaltning). Efter justitsministeriets opfat-telse kunne det ikke i sig selv tillægges betydning,at der efter den sociale styrelseslovs § 9 skal opret-tes en særlig forvaltning for de anliggender, derhører under social- og sundhedsforvaltningen. Somfølge af børne- og ungdomsværnets særlige statusfandt justitsministeriet dog, at brevveksling mellemsocial- og sundhedsforvaltningen i dennes egenskabaf sekretariat for børne- og ungdomsvcernet og an-dre forvaltningsgrene hverken kunne antages atvære omfattet af den nævnte undtagelsesbestem-melse eller af bestemmelsen i § 5, nr. 5.

Justitsministeriet tog ikke stilling til, om detforhold, at børne- og ungdomsværnets opgaver vedbistandslovens ikrafttræden den 1. april 1976 erblevet overtaget af de sociale udvalg, bevirker no-gen ændret bedømmelse af spørgsmålet om de

192

nævnte undtagelsesbestemmelsers rækkevidde iforhold til sådan brevveksling.

En tilsvarende problemstilling opstår i relationtil amtskommunale social- og sundhedsforvaltnin-ger, herunder socialcentrene, der efter den socialestyrelseslovs § 17, stk. 2, bl. a. yder (sekretariats-mæssig) bistand til de amtskommunale revalide-rings- og pensionsnævn, jfr. herved Ove Baggesenog Preben Espersen, Den sociale styrelseslov medkommentarer (2. udg. 1976) side 86 ff.

4°. På grundlag af det ovenfor under pkt. 2° og 3°anførte skal om rækkevidden af undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, sam-menfattende bemærkes:

Undtagelsesadgangen efter den nævnte bestem-melse tilsigter ligesom bestemmelsen i lovens § 5,nr. 3, at beskytte myndighedernes interne beslut-ningsproces, og de to bestemmelser må efter gæl-dende ret antages i alt væsentligt at have et fællesanvendelsesområde.

Betydningen af offentlighedslovens § 5, nr. 4,har i praksis på denne baggrund navnlig været attjene som grundlag for afgrænsningen mellem »in-terne« og »eksterne« afgivelser af internt arbejds-materiale, idet alene afgivelser af den sidstnævntekarakter bevirker, at undtagelsesadgangen efterlovens § 5, nr. 3, fortabes.

Efter forarbejderne til offentlighedslovens § 5,nr. 4, er udtrykket »samme myndighed« hovedsa-gelig tænkt fastlagt på grundlag af en generel be-dømmelse af forholdet mellem de pågældendeadministrative enheder og efter overvejende orga-nisatoriske kriterier. Motivudtalelserne bygger påden praksis, der havde udviklet sig i relation tilden tilsvarende bestemmelse i partsoffentligheds-lovens § 6, nr. 2.

De nævnte afgrænsningskriterier, der navnlig erudarbejdet på grundlag af eksempler fra den stats-lige centralforvaltning (direktoratstilfældene), harogså dannet udgangspunkt for fastlæggelsen afpraksis i relation til bestemmelsen i offentligheds-lovens § 5, nr. 4, men har i flere tilfælde vist sigmindre vel anvendelige i forhold til andre grene afstatsforvaltningen samt i forhold til den kommuna-le forvaltning, (for så vidt brevveksling ikke eromfattet af den særlige bestemmelse i lovens § 5,nr. 5). I specielt justitsministeriets praksis fra deseneste år synes der på denne baggrund at væresket en videreudvikling af de nævnte kriterier, derimidlertid ikke alene er møntet på de konkret fore-lagte tilfælde, men må antages at afspejle en gene-rel tendens.

Først og fremmest synes den overvejende orga-nisatorisk prægede vurdering af forholdet mellemde pågældende administrative enheder at blivesuppleret med et funktionelt kriterium, hvorvedder lægges vægt på, om varetagelsen af organernesindbyrdes funktioner må antages at forudsætte, atudveksling af dokumenter organerne imellem betrag-tes som intern. Dette må f. eks. antages at væretilfældet, hvor et organ varetager sekretariatsfunk-

tioner i forhold til et andet organ (jfr. L.A. 1973-543-65), men kan også forekomme inden for andreadministrative strukturer, jfr. f. eks. L.A. 1973-543-73 om forsorgscentre inden for åndssvagefor-sorgen med tilhørende institutioner.

Anvendelsen af et sådant funktionelt kriteriumhar ikke været begrænset til tilfælde, hvor række-vidden af en overvejende organisatorisk bedøm-melse af organernes indbyrdes forhold kan giveanledning til tvivl. Også i tilfælde, hvor en hel-hedsbedømmelse efter disse kriterier isoleret setfører til, at der er tale om selvstændige myndighe-der (f. eks. et kollegialt organ ctr. et ministerieltdepartement), vil det nævnte funktionelle kriteriumkunne bevirke, at visse former for brevvekslingorganerne imellem desuagtet må betragtes somintern i relation til bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 5, nr. 4. Dette indebærer således en fravigel-se af den almindelige forudsætning om, at myndig-hedsbegrebet bør karakteriseres generelt.

Det følger af det anførte om forholdet mellemundtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §5, nr. 3 og 4, at internt arbejdsmateriale fortsat vilvære undtaget fra adgangen til aktindsigt efter denævnte bestemmelser, uanset at det er afgivet til en»anden« "myndighed, såfremt afgivelsen er sketsom led i en dokumentudveksling, der må karakte-riseres som intern i den ovenfor angivne forstand.

d. Specielt om kommunernes internebeslutningsproces.1°. Ud over de almindelige undtagelsesbestemmel-ser i offentlighedslovens § 5, nr. 3 og 4, der har tilformål at beskytte myndighedernes interne beslut-ningsproces, findes i lovens § 5, nr. 5, en yderlige-re undtagelsesadgang specielt for den kommunaleforvaltning begrundet i samme hensyn. Bestemmel-sen har følgende ordlyd:

»§ 5. Adgangen til at få oplysninger omfatterikke5) brevveksling mellem en kommunalbestyrelseog dennes afdelinger, udvalg eller andre admi-nistrative organer eller mellem disse organerindbyrdes.«

Bestemmelsen svarer med enkelte sproglige for-skelle til kommissionsudkastets § 4, stk. 1, litra c. Ibemærkningerne til bestemmelsen har kommissio-nen navnlig anført, at hele den kommunale for-valtning er underlagt kommunalbestyrelsen, og atbrevveksling, som i forhold til denne må betragtessom intern, derfor bør være undtaget fra offentlig-hedsprincippet. Der er herved henvist til et i be-tænkningen optrykt bilag om myndigheden i kom-munerne (bilag 11). Det er i bemærkningerne spe-cielt anført, at kommissioner, udvalg og lignende,som har medlemmer uden for kommunalbestyrel-sen, f. eks. (de nu nedlagte) bygningsråd og sund-hedskommissioner, ikke er omfattet af undtagelses-bestemmelsen.

I bemærkningerne til undtagelsesbestemmelsen ipartsoffentlighedslovens § 6, nr. 3, der ordret sva-rer til offentlighedslovens § 5, nr. 5, er om bestem-melsens rækkevidde alene anført følgende, jfr. F.T.1963/64, tillæg A, sp. 1355:

»I nr. 3 foreslås en særlig bestemmelse omkommunale myndigheder. Det fastslås her, at enkommunalbestyrelse, herunder et amtsråd, meddens afdelinger, udvalg og andre administrativeorganer må betragtes som én selvstændig myn-dighed, således at brevveksling mellem kommu-nalbestyrelsen og de nævnte organer og mellemdisse indbyrdes ikke er undergivet partsoffent-lighed.«

Undtagelsesbestemmelsen i offenlighedslovens §5, nr. 5, er ikke særskilt omtalt i bemærkningernetil lovforslaget. Det er ovenfor under pkt. b og cnævnt, at justitsministeriet i forbindelse med be-svarelsen af et spørgsmål fra det folketingsudvalg,der behandlede lovforslaget, bl. a. gav udtryk for,at bestemmelserne i § 5, nr. 4 og 5, må betragtessom en præciserende uddybning af undtagelsen forinternt arbejdsmateriale efter § 5, nr. 3. Uanset atintern brevveksling således i og for sig i vidt om-fang må antages at være omfattet af denne bestem-melse, måtte justitsministeriet dog nære afgørendebetænkeligheder ved at udelade bestemmelserne ilovforslagets § 5, nr. 4 og 5, idet en sådan ændringville kunne skabe betydelig tvivl om rækkeviddenaf bestemmelsen i lovforslagets § 5, nr. 3. Om spe-cielt bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 5,udtalte justitsministeriet, at undtagelsesadgangen erbegrundet i samme hensyn, som ligger bag undta-gelsen for brevveksling inden for samme myndig-hed, og til illustration af bestemmelsens rækkevid-de henvistes til følgende udtalelse af Holger Lave-sen i Sognerådstidende 1964/65 side 277:

»Således vil korrespondance mellem kasse-og regnskabsudvalget og kommunalbestyrelsen,mellem gade- og vejudvalget og udvalget forfaste ejendomme være undtaget fra partsoffent-lighed.

Hvor det sociale udvalg korresponderer medkommunalbestyrelsen i sager, der skal afgøresmed hjemmel i lov om offentlig forsorg, måkorrespondancen være underkastet partsoffent-lighed. I disse sager har det sociale udvalg en afkommunalbestyrelsen uafhængig kompetence.

Tilsvarende må formentlig gælde for de ud-talelser, der af bygningsrådet i visse tilfældeskal afgives til kommunalbestyrelsen, forindendenne meddeler byggetilladelse. Ligeledes måbrevveksling mellem sundhedskommissionen,huslejenævn og andre udvalg, nævn og kommis-sioner, som i daglig tale kaldes kommunale,men som i lovgivningen er tillagt en helt selv-stændig myndighed, og kommunalbestyrelsevære underkastet partsoffentlighed.«

193

Under folketingsbehandlingen af offentligheds-lovforslaget fremsatte de kommunale foreningerforslag om, at undtagelsesbestemmelserne i § 5, nr.5 og 7, blev udvidet til også at omfatte:

»a. brevveksling mellem kommunalbestyrelserog bestyrelser for kommunale fællesskaber,f. eks. skoleforbund og udpantningscentra-ler, hvori vedkommende kommune deltager,ogb. brevveksling mellem på den ene sidekommunalbestyrelser og på den anden sideadvokater, rådgivende ingeniør- og arkitekt-firmaer samt landinspektører samt brev-veksling i forbindelse med de kommunalesammenslutningers konsulentvirksomhedover for kommunerne i juridiske, admini-strative og andre spørgsmål.«

I besvarelsen af et spørgsmål herom fra folke-tingsudvalget gav justitsministeriet udtryk for, atde af de kommunale foreninger foreslåede særligeundtagelser ikke efter ministeriets opfattelse burdegennemføres. I førstnævnte henseende anførte ju-stitsministeriet bl. a., at »en sådan brevvekslingmellem forskellige myndigheder [i. e. kommunalbe-styrelsen og fællesskabsbestyrelsen] har en ganskeanden karakter end de uformelle drøftelser mellemmedarbejdere inden for samme myndighed, der ikraft af § 5, nr. 3-5, er unddraget offentlighed«.

Om det under b. nævnte forslag udtalte justits-ministeriet bl. a.:

»Baggrunden for organisationernes forslager, at materiale til brug for de interne overvejel-ser om afgørelsen eller behandlingen af en sag istørre kommuner typisk udarbejdes af teknisksagkyndige medarbejdere eller juridisk uddan-net personale og derfor vil være undtaget fraaktindsigt efter lovforslagets § 5, nr. 3-5. I min-dre kommuner vil man derimod ofte tilvejebrin-ge materiale af samme karakter ved indhentelseaf sagkyndige udtalelser udefra, navnlig fra ad-vokater og rådgivende arkitekt- og ingeniørfir-maer; sådanne udtalelser vil som udgangspunktikke kunne anses som internt arbejdsmateriale,men vil være undergivet aktindsigt efter lovfor-slagets almindelige regler.

Det må således erkendes, at der efter detforeliggende lovforslag bliver en vis forskel medhensyn til aktindsigtens omfang alt efter størrel-sen og organisationen af den enkelte kommunesegen forvaltning, og der må i og for sig ogsågives de kommunale organisationer medhold i,at det var ønskeligt, om man ved udformningenaf undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets § 5havde kunnet tage hensyn til disse forskelle i deenkelte kommuners arbejdsvilkår.«

Efter justitsministeriets opfattelse ville det imid-lertid næppe være muligt at foretage en tilfredsstil-lende afgrænsning af det materiale, der herefter

194

skulle sidestilles med internt arbejdsmateriale, overfor andre sagkyndige udtalelser, der indhentetsudefra, men hvor tilsvarende særlige hensyn ikkegør sig gældende. Justitsministeriet henviste hervedtil, at tilsvarende problemer kunne opstå inden forcentraladministrationen, og at brevveksling mellemen kommunalbestyrelse og udenforstående sagkyn-dige konsulenter i forbindelse med en sags forbere-delse formentlig i vidt omfang ville kunne undta-ges efter bestemmelserne i lovens § 2, stk. 2, nr.2-4. Justitsministeriet fremhævede endelig, atspørgsmålet, så vidt det var justitsministeriet be-kendt, ikke havde givet anledning til vanskelighe-der i forbindelse med praktiseringen af partsof-fentlighedsloven.

Der henvises i det hele til F. T. 1969/70, tillægB, sp. 2150 ff. Om betydningen af offentlighedslo-vens § 5, nr. 7, i relation til de kommunale fore-ningers forslag b. henvises til det nedenfor side238ff anførte.

2°. Det væsentligste spørgsmål i forbindelsemed afgrænsningen af rækkevidden af undtagel-sesbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 5, erat fastlægge bestemmelsens forhold til undtagelses-reglerne i § 5, nr. 3 og 4.

Nogen udtrykkelig stillingtagen hertil kan ikkesiges at være indeholdt i forarbejderne til denævnte bestemmelser og foreligger heller ikke ipraksis i relation til partsoffentlighedsloven elleroffentlighedsloven. Som tidligere anført synes derdog ikke at være noget grundlag for at formode, atdet med bestemmelsen i § 5, nr. 5, har været tilsig-tet at skabe en principielt videregående beskyttelsefor den interne beslutningsproces inden for kom-munalforvaltningen end den, der følger af de al-mindelige bestemmelser herom i lovens § 5, nr. 3og 4, jfr. herved justitsministeriets udtalelser tilfolketingsudvalget under behandlingen af offent-

ilighedslovforslaget (omtalt ovenfor side 179). For-j holdet synes at have været det, at rækkevidden af' udtrykket »samme myndighed« i offentlighedslo-: vens § 5, nr. 4, er blevet anset for tvivlsom i for-hold til den kommunale forvaltning, og at det der-

\ for er fundet mest hensigtsmæssigt at lade denalmindelige kommunalretlige grundsætning om'den kommunale forvaltnings enhed komme til(udtryk i lovteksten. Bestemmelsen i § 5, nr. 5, kanderfor hævdes i særlig grad at måtte opfattes somen lovbestemt fastlæggelse af rækkevidden af be-grebet »samme myndighed« inden for den kom-munale forvaltning.

En nærmere redegørelse for, i hvilket omfangbrevveksling mellem kommunale organer må ansesfor omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr.5, findes i kommentaren side 81 ff., hvortil henvi-ses. I den foreliggende sammenhæng skal alenefølgende mere generelle fortolkningsspørgsmålomtales:

Det har været hævdet i relation til bestemmel-sen i partsoffentlighedslovens § 6, nr. 3, at ud-valgsindstillinger eller lignende til en kommunal-

bestyrelse må være undergivet partsoffentlighed,såfremt kommunalbestyrelsens beslutning i sagenalene har karakter af en formel tiltrædelse af ind-stillingen, jfr. således Poul Andersen, Juristen 1964side 449. Opfattelsen bygger på, at indstillingen iså fald udgør beslutningens reelle indhold.

Spørgsmålet synes ikke at have været genstandfor overvejelser i praksis i relation til offentlig-hedsloven. Til støtte for, at sådanne udvalgsindstil-linger - i hvert fald i det omfang de er indført ikommunalbestyrelsens beslutningsprotokol - ikkebør anses for omfattet af undtagelsesbestemmelseni lovens § 5, nr. 5, taler dog det forhold, at beslut-ningsprotokollen som sådan ikke antages at havekarakter af internt arbejdsmateriale, der er unddra-get adgangen til aktindsigt med hjemmel i offent-lighedslovens § 5, nr. 3, jfr. ovenfor side 180. Somfølge af sammenhængen mellem bestemmelserne ilovens § 5, nr. 3-5, må det således forekommemest konsekvent at antage, at adgangen til viabeslutningsprotokollen at blive gjort bekendt meden kommunalbestyrelses afgørelser også omfatter -i hvert fald konklusionen - i en udvalgsindstilling itilfælde, hvor afgørelsen formelt alene består i entiltrædelse af denne. Spørgsmålet kan dog ikkeefter gældende ret anses for endeligt afklaret, se f.eks. F.O.B. 1968 side 97 og kommentaren side 82 f.

Som et hovedsynspunkt for fortolkningen afbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 5, erdet i kommentaren side 81 i øvrigt anført, »at be-stemmelsen kun omfatter »brevveksling« mellemde nævnte organer, der tager sigte på at forberedede nævnte myndigheders beslutninger«. Dette har-monerer med tendenserne til alene at anse undta-gelsesbestemmelsen i § 5, nr. 3, for anvendelig pådokumenter, der udgør elementer i en myndighedsinterne beslutningsgrundlag, jfr. herom ovenforside 180ff. Det antages endvidere i kommentaren,at bestemmelsen ikke omfatter brevveksling mel-lem samtlige organer, der tilhører samme kommu-ne i egenskab af forvaltningssubjekt, jfr. hervedfortolkningen af udtrykket »andre administrativeorganer« side 82. Det er ikke muligt på grundlagaf den foreliggende praksis nærmere at bedømmerækkevidden af dette hovedsynspunkt for fortolk-ningen af bestemmelsen i § 5, nr. 5. Drøftelserne iden kommunale arbejdsgruppe har dog efterladtdet indtryk, at den kommunale forvaltning harforetrukket at henvise til denne bestemmelse i vi-dere omfang, end det nævnte hovedsynspunkt fø-rer til.

Der kan i denne forbindelse være anledning tilat bemærke, at fortolkningsspørgsmål i relation tilden nævnte undtagelsesbestemmelse kun i megetbegrænset omfang har været forelagt justitsministe-riet til udtalelse eller givet anledning til ombuds-mandssager. Fra praksis kan alene nævnes deovenfor side 190 og side 192 omtalte sager:

L. A. 1971-54002-45, hvor justitsministeriet an-tog, at brevveksling mellem på den ene side ettilsynsråd efter omsorgslovens § 9, stk. 1, og påden anden side enten en eller flere af kommunal-

bestyrelserne i amtsrådskredsens primærkommunereller amtsrådet eller et af dettes udvalg (f. eks. so-cialudvalget) ikke kunne anses for omfattet af be-stemmelsen i § 5, nr. 5, og L.A. 1975-543-81, hvordet samme blev antaget for så vidt angår udveks-ling af dokumenter mellem en kommunes børne-og ungdomsværn (social- og sundhedsforvaltnin-gen) og skolepsykologisk rådgivning (den kulturel-le forvaltning).

Folketingets ombudsmand har i F.O.B. 1974side 95 antaget, at brevveksling mellem et husleje-nævn og de lokale kommunale bygningsmyndighe-der ikke kan anses for intern, således at undtagel-sesbestemmelsen i § 5, nr. 5, finder anvendelse.Dette svarer til det i kommentaren side 82 anførte.

2. Fremmed ret.A°. Norge.1°. Loven om offentlighet i forvaltningen.a. Ved beskrivelsen af, i hvilket omfang hensynettil at beskytte myndighedernes interne beslutnings-proces er søgt tilgodeset efter den norske lov omoffentlighed i forvaltningen, kan der være anled-ning til indledningsvis at fremhæve lovens almin-delige bestemmelser om offentlighedsprincippetsrækkevidde, for så vidt angår dokumenter, derudarbejdes af en myndighed i forbindelse medbehandlingen af en sag. Efter lovens § 3 er doku-menter udfærdiget af en myndighed således førstundergivet adgangen til aktindsigt, når de er af-sendt eller såfremt dette ikke sker, når den pågæl-dende sag er færdigbehandlet af det offentlige or-gan. Dette gælder uanset arten og indholdet afsådanne dokumenter, dvs. bestemmelsen omfatterikke blot dokumenter, der i snævrere forstand til-sigter at indgå som elementer i det internt tilveje-bragte beslutningsgrundlag. Det følger af bestem-melsen, at dokumenter af den pågældende karak-ter, der ikke afgives (»avsendes«) til udenforståen-de, tidligst vil kunne forlanges udleveret efter lo-vens regler, når den sag, hvori de indgår som do-kumenter, er afgjort, Om bestemmelsen i § 3 hen-vises i øvrigt til det ovenfor kapitel VII side 149fanførte.

Den nævnte bestemmelse vedrører imidlertidalene spørgsmålet om, fra hvilket tidspunkt adgan-gen til aktindsigt indtræder, og har derfor ikkekarakter af en egentlig undtagelsesbestemmelse. Envideregående beskyttelse for myndighedernes inter-ne beslutningsproces følger derimod af bestemmel-sen i offentlighetslovens § 5, nr. 1, der har følgen-de ordlyd:

»§ 5 Unntatt fra offentlighet er:1. Forslag, utkast, betenkninger og andre lik-nende arbeidsdokumenter, utredninger ellerrapporter som det offentlige organ selv utarbei-der eller uten lovbestemt plikt innhenter til brukfor sin interne behandling av en sak . . . . «I det omfang, dokumenter kan undtages fra

adgangen til aktindsigt med hjemmel i denne be-

195

stemmelsé, har rækkevidden af bestemmelsen ilovens § 3 naturligvis ikke større praktisk betyd-ning. I den foreliggende sammenhæng kan derimidlertid være anledning til at holde sig for øje,at undtagelsesadgangen efter § 5, nr. 1, alene om-fatter »arbejdsdokumenter« (herunder udredningerog rapporter), og at dette udtryk formentlig måantages at have en mere begrænset rækkeviddeend begrebet »internt arbejdsmateriale« efter dendanske offentlighedslov, jfr. herved det nedenforunder pkt. c anførte.

b. Den norske offentlighedslovs § 5, nr. 1, erligesom den hidtil gældende bestemmelse i forvalt-ningslovens § 18, stk. 2, (jfr. nedenfor side 202)vedrørende adgangen til partsoffentlighed affattetpå grundlag af bestemmelsen i § 10, stk. 4, iforvaltningskomitéens udkast til forvaltningslov,hvorefter »forslag, utkast, betenkninger og andreliknende arbejdsdokumenter, utredninger ellerrapporter som forvaltningsorganet selv utarbeidereller av eget tiltak innhenter vil bruk for sin be-handling av en sak« ikke skulle være offentlige.

Medens forvaltningskomitéen - ud fra sammesynspunkter som den danske offentlighedskommis-sion - anså det for utvivlsomt, at en myndighedsegne interne arbejdsdokumenter ikke burde væreomfattet af offentlighedsadgangen, gav det anled-ning til mere indgående overvejelser, om det sam-me også burde gælde »arbejdsdokumenter«, derindhentes fra udenforstående. Det fremgår af be-mærkningerne til lovudkastet, at komittéens be-kræftende besvarelse af dette spørgsmål navnligbygger på følgende betragtninger, jfr. Innstillingfra Forvaltningskomitéen (1958) side 436:

»Mer tvilsomt kan det derimot være om be-tenkninger og utredninger som på anmodningblir utarbeidet og innsendes fra andre forvalt-ningsorganer, skal være unntatt fra offentlig-hetsregelen. I og for seg er det ingen prinsipiellforskjell på en utredning som en tjenestemann iet departement utarbeider til bruk for avgjørel-sen i en sak og en utredning som departementetanmoder en tjenestemann utenfor departemen-tet om å avgi. Skal den offentlige forvaltning istat og kommune ha full og uhindret anledningtil overtegning og samarbeid om løsningen avforvaltningsopgavene, er det her et område sombør være unntatt fra offentlighetsregelen. Detforekommer ikke sjelden at et departement fore-legger en sak for et annet departement til utta-lelse. Det kan da godt vise seg at det departe-ment som rådspørres, har en annen mening enndet departement som treffer avgjørelsen. Dennemeningsforskjell departementene imellom børikke uten vedkommende departements samtyk-ke gjøres kjent for offentligheten. Det ville ska-de samarbeidet departementene imellom omoffentlighetsregelen skulle gjelde i slike tilfelle.På dette område har praksis i dag været den atdet departement som innhenter uttaleisen, av-

196

gjør hvorvidt uttalelsen skal gjøres kjent foroffentligheten, og denne regel bør fortsatt gjel-de.

Situasjonen kan være den samme innenforandre deler av forvaltningen. En rådmann i enkommune anmoder f. eks. etatsjefene om utred-ninger av forskjellige spørsmål i en sak som erunder behandling. Det er ikke rimelig at deutredninger som da gis - og som i virkelighetengjelder interne overtegninger i kommunen -skal stå i noen annen stilling enn arbeidsdoku-mentene i et departement.

Men også ellers når et departement eller etannet forvaltningsorgan ber om en utredningfra en annen offentlig myndighet i en sak somer under behandling, bør utredningen, som er ethjelpemiddel ved avgjørelsen, holdes utenforoffentlighetsregelen.«

Bestemmelsen genfindes i offentlighetsutvalgetslovudkast og har ikke givet udvalget anledning tilsærlige overvejelser for så vidt angår det principi-elle spørgsmål om beskyttelsen af den interne be-slutningsproces, herunder heller ikke i forhold tiludefra indhentede dokumenter, jfr. udvalgets Inn-stilling side 90. I overensstemmelse med ot. prp.nr. 38 (1964/65) om forvaltningsloven er udtrykket»av eget tiltak« i det oprindelige udkast fra for-valtningskomitéen ændret til »uten lovbestemtplikt«. Denne ændring synes dog nærmest at væreblevet anset for redaktionelt begrundet, jfr. hervedden nævnte proposisjon side 60 f. Hvad der i øv-rigt nærmere er baggrunden for valget af detteafgrænsningskriterium fremgår hverken med sik-kerhed af forvaltningskomitéens og offentlighetsut-valgets betænkninger eller af den nævnte proposi-sjon.

Offentlighetsutvalget foreslog herudover den til§ 5, nr. 1, svarende bestemmelse udbygget med enbestemmelse, der udtrykkeligt udelukker adgangentil at blive gjort bekendt med en myndigheds jour-naler, registre m. v., jfr. herom ovenfor kapitel VIside 122f. Et af udvalgets medlemmer fandt ende-lig, at der burde være adgang tii at blive gjort be-kendt med faktiske oplysninger i interne dokumen-ter af betydning for sagens afgørelse, jfr. nærmereherom ovenfor i kapitel VII side 151.

I det af den norske regering i stortingssamlin-gen 1968/69 fremsatte forslag til lov om offentligheti forvaltningen (ot. prp. nr. 70) svarer bestemmelseni § 5, nr. 1, stort set ordret til den af offentlighets-utvalgets flertal foreslåede bestemmelse. Af interes-se i den foreliggende forbindelse hedder det bl. a. iproposisjonen (side 36 ff.) om bestemmelsens for-tolkning:

»Etter bestemmelsen i § 5 nr. 1 første punk-tum skal de forslag, utkast, betenkninger ogandre liknende arbejdsdokumenter, utredningereller rapporter som det offentlige organ selvutarbeider være unntatt fra offentlighet. I for-hold til denne bestemmelse vil det være avgjø-rende for spörsmålet om et dokument er offent-

lig hva som anses for et eget organ. Dersom denmyndighet som utarbeider dokumentet bare eren del av vedkommende offentlige organ, da erdokumentet utarbeidet av dette organ selv, ogsåledes unntatt fra offentlighet. Er derimot denmyndighet som utarbeider dokumentet et egetorgan i forhold til det offentlige organ som skalbruke dokumentet, da er dokumentet ikke utar-beidet av sistnevnte organ selv. Det blir dermedikke å anse for et »internt« dokument, medmin-dre det skulle være innhentet »uten lovbestemtplikt« til bruk for behandlingen av saken.«Hvad der nærmere ligger i begrebet »eget or-

gan« erkendes af justisdepartementet med henvis-ning til en redegørelse for problemstillingen i for-valtningskomitéens betænkning side 435 at kunnegive anledning til mange tvivlstilfælde. Efter justis-departementets opfattelse lader et enkelt kriterium,som kan give en klar løsning, sig næppe opstille,og spørgsmålet findes i det hele ikke egnet til atblive underkastet en nærmere regulering i loven,men regeringen foreslås bemyndiget til at afgøre,hvad der i tvivlstilfælde skal anses som et offent-ligt organ i forhold til loven, jfr. lovforslagets §11.Om justisdepartementets stilling til udtrykkeligt atundtage journaler m. v. fra adgangen til aktindsigtsamt til mindretalsindstillingen i offentlighedsud-valget om at begrænse undtagelsesbestemmelsensrækkevidde i forhold til faktiske oplysninger i in-terne dokumenter henvises til henholdsvis kapitelVI side 122 og kapitel VII side 151.

Ved genfremsættelsen af lovforslaget i stortings-samlingen 1969/70 (ot.prp. nr.13) foreslog justisde-partementet § 5, nr. 1 (der er citeret ovenfor side195) ændret således, at undtagelsesadgangen efterbestemmelsens sidste led alene vedrører dokumen-ter, som det offentlige organ indhenter »til brukfor sin interne behandling av en sak«. Om begrun-delsen herfor hedder det i proposisjonen bl. a.:

»De unntak fra offentlighet som er omhand-let i § 5 nr. 1 første punktum, betegnes gjernesom unntak for administrasjonens »interne do-kumenter«. Jfr. ot.prp. nr. 70 for 1968-69 s. 36I. spalte. Begrunnelsen for at de nevnte doku-menter er unntatt fra offentlighet, er deres ka-rakter av å være interne arbejdsdokumenter foradministrasjonen. Det byr imidlertid på vanske-lige spörsmål både å ta standpunkt til hvilkedokumenter som er av slik karakter at de børanses om »interne«, og å finne en formulering ien generell lovtekst som gir et noenlunde klartog adekvat uttrykk for de unntak man ønsker åha. Departementet er etter nærmere overveielsekommet til at bestemmelsen i § 5 nr. 1 førstepunktum - slik den er formuleret i ot.prp. nr.70 for 1968-69 - går noe for langt når den unn-tar for offentlighet alle dokumenter som et of-fentlig organ innhenter fra andre uten lovbe-stemt plikt. Det vil i atskillige tilfelle være min-dre naturlig å anse slike dokumenter som rentinterne. Som eksempel kan nevnes uttalelsersom innhentes som ledd i forberedelsen av en

lovsak. Dersom vedkommende sak ender medat det blir satt fram lovproposisjon, vil det såle-des klarligvis være forutsetningen at slike utta-lelser i alminnelighet ikke bare skal være tiladministrasjonens interne bruk, men skal kunnegjengis i proposisjonen eller for øvrig kunnegjøres kjent. Nå er det riktignok så at selv omet dokument er unntatt fra offentlighet, er ikkedette til hinder for at administrasjonen kan gjø-re innholdet kjent, forutsatt at dette ikke kom-mer i strid med bestemmelser om taushetsplikt,jfr. ot.prp. nr. 70 for 1968-69 s. 28. For så vidtvil også uttalelser som innhentes uten lovbe-stemt plikt, kunne gjøres kjent. Det synes imid-lertid mindre heldig å ha en regel som unntardokumenter fra offentlighet i betydelig størregrad enn lovgrunnen skulle tilsi, slik at man måfalle tilbake på administrasjonens diskresjonæreadgang til å gjøre dokumentenes innholdkjent.«Hvad der nærmere ligger i udtrykket »interne

behandling« uddybes af departementet på følgen-de måde:

. »Uttrykket »for sin interne behandling av ensak« tar . . . . sikte på tilfelle hvor dokumentetaktes brukt bare for den interne behandling, ogikke er forutsatt å skulle brukes ut over dette,iallfa.ll ikke uten etter nærmere bestemmelseberoende på sakens videre behandling.

Hvorvidt et dokument innhentes for den rentinterne behandling av saken, er et spørgsmålsom først og fremst må avgjøres av vedkom-mende offentlige organ som lar utredningeneller uttalelsen innhente. For denne avgjørelse,som i noen grad kan bero på et skjønn, må detvære av betydning hvorvidt et dokument av denkarakter det er tale om, tradisjonelt anses for åvære til internt bruk eller ikke. Videre må detlegges vekt på forutsetningene når uttalelseninnhentes, så vel hos det organ som lar den inn-hente som hos den som avgir den. Som nevntfør vil forutsetningene i visse tilfelle kunne værebetinget og tidsbetonet. Også ellers vil admini-strasjonen selvsagt ha adgang til å gjøre doku-mentet offentlig kjent, så vel på et tidlig som pået senere trinn av saksbehandlingen.«Det anføres videre i bemærkningerne, at der

som følge af den foreslåede ændring ville opstå enforskel i retsstillingen efter offentlighedsloven ogforvaltningsloven, idet undtagelsesadgangen efterdenne lovs § 18, stk. 2, ikke var betinget af, at ind-hentelsen af dokumenter fra udenforstående skertil brug for sagens »interne« behandling. Forskel-len antages dog at være mere tilsyneladede endreel, for så vidt som den foreslåede begrænsning iundtagelsesadgangen efter offentlighedsloven kunskønnedes at få betydning for generelle sager,typisk sager om lovgivning og udfærdigelse af an-dre generelle forskrifter eller sager, som i øvrigtvedrører en ubestemt kreds af personer. Sådannesager omfattes imidlertid ikke af forvaltningslo-

197

vens regler om partsoffentlighed, der kun gælderfor »enkeltvedtak«.

Under justiskomitéens behandling af lovforslagetblev bestemmelsen i § 5, nr. 1, alene gjort til gen-stand for overvejelser for så vidt angår spørgsmå-let om adgangen til at gennemse en myndighedsjournaler m. v. Når bortses fra dette spørgsmålvedtoges bestemmelsen uændret i forhold til pro-posisjonen.

c. Ved vurderingen af rækkevidden af beskyttel-sen for myndighedernes interne beslutningsprocesefter den norske offentlighedslov er det nærliggen-de indledningsvis at fremhæve, at bestemmelsen ilovens § 5, nr. 1, har et utvivlsomt videre anven-delsesområde end bestemmelserne i den danskelovs § 5, nr. 3-5. Dette kommer fremfor alt til ud-tryk i det forhold, at begrebet »interne dokumen-ter« efter den norske undtagelsesbestemmelse ikkeblot omfatter dokumenter udarbejdet af den myn-dighed, der behandler den pågældende sag, menogså dokumenter som myndigheden »uten lovbe-stemt plikt innhenter til bruk for sin interne be-handling av en sak«.

Der kan på denne baggrund være anledning tilved beskrivelsen af retstilstanden i Norge at son-dre mellem beskyttelsen for en myndigheds egnearbejdsdokumenter, hvor en umiddelbar sammen-ligning med bestemmelserne i den danske lovs § 5,nr. 3-5, er mulig, og beskyttelsen for dokumenter,der indhentes fra udenforstående til brug for deninterne beslutningsproces. Denne sondring er daogså efter bestemmelsens affattelse mest nærliggen-de, idet kriterierne »innhentes«, »uten lovbestemtplikt« og »interne behandling av en sak« alene erafgørende i forhold til dokumenter af den sidst-nævnte karakter.

ar . En myndigheds egne arbejdsdokumenter.Bestemmelsen i § 5, nr. 1, rejser i denne hense-

ende først og fremmest spørgsmål om, hvilke do-kumenttyper der som »internt arbejdsmateriale« erunddraget adgangen til aktindsigt. I forbindelsehermed opstår endvidere spørgsmålet om, hvorvidtsådanne dokumenter efterfølgende kan miste deresinterne karakter med den virkning, at undtagelses-bestemmelsen ikke længere finder anvendelse, f.eks. som følge af afgivelse til udenforstående.

I og med at bestemmelsen i § 5, nr. 1, sondrermellem dokumenter udarbejdet af det offentligeorgan selv og dokumenter indhentet udefra, er dettillige af betydning at afgrænse »interne og ekster-ne« dokumentudvekslinger, dvs. fastlægge række-vidden af begrebet »et organ«. Undtagelsesbestem-melsen i § 5, nr. 1, dækker således over reelt sam-me problemstillinger som den danske offentlig-hedslovs § 5, nr. 3 og 4.

Opregningen af dokumenttyper i den norskeoffentlighedslovs § 5, nr. 1, (»forslag, utkast, be-tenkninger og andre liknende arbeidsdokumenter,utredninger eller rapporter«) antages som udgangs-punkt at måtte opfattes som en udtømmende angi-

198

velse af, hvilke internt oprettede dokumenter derer undtaget fra offentlighed, jfr. således Frihagen.Offentlighetsloven med kommentarer (2. udg.1974) side 172 ff. I tvivlstilfælde synes det at bliveanset for afgørende, hvorvidt et dokument er udar-bejdet til udelukkende intern brug. Til illustrationheraf kan nævnes mødereferater, jfr. hervedFrihagen, a. st. side 173, hvor det hedder:

»Møtereferater til internt bruk i et organ vilregelmessig være unntatt fra offentlighet etter §5 nr. 1. Dersom referatene også skal sendes tilandre organer eller enkeltpersoner utenfor orga-net, vil de derimot som utgångspunkt falle uten-for unntaket i § 5 nr. 1. Dette må gjelde såvelreferater fra møter hvor det har været utenfor-stående til stede som for møter hvor der barehar deltatt personer tilhørende vedkommendeorgan - eventuelt også personer i tilknyttedehjelpeorganer.«

Under alle omstændigheder vil sådanne doku-menter imidlertid som følge af bestemmelsen ilovens § 3 tidligst være undergivet aktindsigt fraafsendelsen (eller eventuelt sagens afgørelse). Be-grebet »interne arbejdsdokumenter« synes også iandre henseender at blive opfattet mere restriktivtend efter den danske offentlighedslovs § 5, nr. 3.Således anses ikke blot egentlige beslutningsproto-koller, men mødeprotokoller i almindelighed foroffentligt tilgængelige, jfr. herved Frihagen, a.st.side 173 f. sammenholdt med side 131 f. Notaterom mundtligt meddelte oplysninger, som efterforvaltningslovens § 21, stk. 2 (efter lovændringenaf 28. maj 1977 nu § 22) skal nedtegnes eller pro-tokolleres anses heller ikke for internt arbejdsma-teriale. En udførlig gennemgang af, hvorvidt jour-naler, registre m. v., der ikke indeholder en forteg-nelse over sagens dokumenter (jfr. herom ovenforkapitel VI), må anses for internt arbejdsmateriale,findes hos Frihagen a. st. side 128 ff.

Det synes i norsk ret fast antaget, at afgivelse afarbejdsdokumenter til udenforstående - det væresig andre myndigheder eller private - ikke udenvidere medfører, at dokumentet mister sin internekarakter, jfr. herved Frihagen, a.st. side 175 f.,samme i Lov og Rett 1972 side 13, Audvar Os iLov og Rett 1971 side 204 f., samt i relation til debeslægtede bestemmelser i forvaltningslovens § 18,stk. 2 og § 33 ot.prp. nr. 38 (1964/65) side 108samt ot.prp. nr. 3 (1976/77) side 77 og 93 f., hvordet udtrykkeligt fremhæves, at interne dokumenter,der som led i behandlingen af en klagesag over-sendes til klageinstansen, ikke dermed bliver til-gængelige for parterne.

Det antages af Frihagen, Offentlighetsloven side176, at »et dokument som oprinnelig var et interntarbeidsnotat likevel senere [vil] kunne få en merdefinitiv karakter som uttalelse eller forslag slik atdet ikke lenger kan anses som arbejdsdokumentfor den interne behandling av saken«. Dette anta-ges normalt at ville være tilfældet, hvis udkast,forslag, notater osv. oversendes en part eller andre

berørte til behandling, men i almindelighed ikke,hvis sådanne dokumenter oversendes til et andetforvaltningsorgan som led i en høring. I sådannetilfælde antages der i tvivlstilfælde at måtte læggesvægt på, hvor nært de to organer samarbejder ogom notatet kan forventes at blive behandlet fortro-ligt over for udenforstående.

Til illustration af problemstillingen kan frapraksis nævnes den såkaldte »Nordmarkasag«, derer omtalt i Ombudsmandens årsmelding for 1972side 54 ff. Sagen vedrørte bl. a. spørgsmålet, om etaf kommunaldepartementet udarbejdet udkast tilaftale med en større grundejer om udnyttelsen afdenne tilhørende arealer i Oslos omegn med rettevar nægtet udleveret med hjemmel i offentligheds-lovens § 5, nr. 1. Udkastet blev udarbejdet pågrundlag af forhandlinger med grundejeren og vartilsendt denne til godkendelse. Ombudsmandenvar ikke enig med departementet i, at udkastet varomfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 5, nr.l, og anførte herved:

»Avtaleutkastet var imidlertid ikke utarbeidettil departementets interne bruk, men ble sendttil Løvenskiold-Vækerø [grundejeren]. Det er daetter min mening ikke grunnlag for å anse utka-stet som internt dokument i relasjon til § 5 nr. 1og av den grunn anse det unntatt fra offentlig-het.«

Udtalelsen kritiseres af Os i Lov og Rett 1973side 452 f., men se herimod Frihagen, Offentlig-hetsloven med kommentarer side 211 f.

Det antages endvidere, at en liste eller et ud-kast, der vedtages og således får karakter af etafgørelsesdokument, ikke længere kan undtagesefter § 5, nr. 1, jfr. Frihagen, a.st. side 175 smh.med side 115 f. og fra praksis Ombudsmandensårsmelding 1973 side 82 (lister over skoleelever,som efter ansøgning tildeles kommunalt rejsetil-skud, må, når de er godkendt af skoledirektøren,anses for afgørelsesdokumenter i ansøgningssager-ne og kan derfor ikke undtages som interne ar-bejdsdokumenter efter offentlighedslovens § 5, nr.

Som ovenfor nævnt er det også efter den norskeoffentlighedslov af betydning at tage stilling til,hvornår et dokument udveksles inden for »sammemyndighed«, idet udtalelser, som kommer fra an-dre organer, kun kan undtages efter den nævntebestemmelse, hvis de 1) »innhentes«, 2) »uten lov-bestemt plikt«, 3) til den »interne behandling« afen sag. Et tilsvarende spørgsmål har foreligget irelation til en række bestemmelser i forvaltningslo-ven, herunder den hidtidige bestemmelse i § 18,stk. 2, der som nævnt har begrænset adgangen tilpartsoffentlighed på tilsvarende måde som offent-lighedslovens § 5, nr. I, jfr. Frihagen, a. st. side 177f., der antager, at begrebet »et organ« som ud-gangspunkt bør bedømmes på samme måde efterde forskellige regelsæt. Problemet vil også kunneopstå i relation til bestemmelsen i forvaltningslo-

14

vens § 18, stk. 2, som affattet ved lov nr. 40 af 27.maj 1977, jfr. om lovændringen nedenfor side202f.

Spørgsmålet om afgrænsningen af myndigheds-begrebet har også i norsk ret givet anledning tilbetydelig tvivl, jfr. herved den ovenfor side 197refererede udtalelse fra justisdepartementet i ot.-prp. nr. 70 1968/69 side 37. Adgangen efter offent-lighedslovens § 11 for regeringen til at afgøre,hvad der i tvivlstilfælde skal regnes som et organefter § 5, nr. 1, har imidlertid ikke hidtil væretudnyttet.

Heller ikke i norsk ret har det været anset formuligt at fastlægge myndighedsbegrebet ud fra etenkelt afgrænsningskriterium, og praksis synes iflere henseender ikke at være endeligt afklaret. Detbemærkes dog herved, at en afklaring af, hvorvidtto administrative enheder er »samme organ«, ikkeer påkrævet i relation til offentlighedslovens § 5,nr. 1, (og forvaltningslovens § 18, stk. 2) i tilfælde,hvor brevveksling dem imellem under alle omstæn-digheder må anses for omfattet af undtagelsesad-gangen for udefra indhentede udtalelser efter denævnte bestemmelser.

Om de momenter, som der ved afgrænsningenaf myndighedsbegrebet har været lagt vægt på inorsk ret, anfører Frihagen, a. st. side 179:

»Ved grensedragninger må en legge vekt på denformelle organisajonsform, hvorledes organenetradisjonelt har vært vurdert i så mate, i hvilkengrad vedkommende institusjon har selvstendigeoppgaver og selvstendig myndighet, og hvorle-des administrasjonsordningen fungerer i prak-sis.

Grensedragningen kan bli forskjellig etterhvilken rolle institusjonen spiller i den konkretesak - f. eks. slik at to institusjoner regnes somatskilte organer når de opptrer selvstendig oguavhengig av hverandre, men som ett organ nårde reelt sett optrer i nært og uformelt sam-arbeid.«

En meget udførlig kasuistisk gennemgang afproblemstillingen er foretaget af Frihagen, a. st.side 180-194 og for så vidt angår kommunalfor-valtningen side 212 ff. Idet der med hensyn tilenkeltheder henvises hertil, skal alene mere gene-relt bemærkes, at der - i det omfang sammenlig-ning med danske forhold er mulig - i betydeliggrad synes at være overensstemmelse med de løs-ninger, der er fundet i relation til bestemmelsen iden danske offentlighedslovs § 5, nr. 4. Der kandog være anledning til at bemærke, at beskyttelsenfor den interne beslutningsproces inden for kom-munalforvaltningen ikke er anerkendt i sammeomfang som efter den danske lovs § 5, nr. 5, derikke har noget modstykke i den norske offentlig-hedslov. Således anses såvel brevveksling (herun-der afgivelse af indstillinger) mellem rådmannen iegenskab af administrationens leder og de folke-valgte organer formannskap og kommunestyre

199

som udveksling af dokumenter mellem de sidst-nævnte organer indbyrdes for offentlige (jfr. nuudtrykkeligt forvaltningslovens § 18, stk. 4). Deri-mod antages dokumentudveksling inden for selveden kommunale administration, herunder ogsåkorrespondance mellem flere rådmenn, at væreomfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 5, nr. 1. Denne afgrænsning byggerimidlertid mere på udtrykkelige forudsætninger iforarbejderne til såvel forvaltnings- som offentlig-hedsloven, hvor behovet for offentlighed i specieltkommunale sager blev stærkt understreget, end påprincipielle overvejelser med hensyn til, hvilkenrækkevidde den nævnte undtagelsesbestemmelseisoleret set måtte have inden for dette område, jfr.nærmere Frihagen, a. st. side 212-222 med henvis-ninger til administrativ praksis og den juridiskelitteratur.

b°. Udtalelser m. v. fra udenforstående.

Opregningen af dokumenttyper i § 5, nr. 1,(»forslag, utkast, betenkninger og andre liknendearbeidsdokumenter, utredninger eller rapporter«)er også afgørende for fastlæggelsen af, hvilke ude-fra indhentede dokumenter der omfattes af undta-gelsesadgangen efter den nævnte bestemmelse.Heraf antages at følge, at udtalelser indhentet fraudenforstående kun kan undtages fra offentlighedefter bestemmelsen, såfremt de har karakter afeller dog kan sidestilles med »arbeidsdokumen-ter«, jfr. herved Frihagen, a.st. side 198. Denneforfatter finder det rimeligt ved afgrænsningen» . . . . ikke bare å legge vekt på om uttaleisen harform av et mer internt råd, men også om det erorganer som reelt er knyttet nært sammen, og omen tradisjonelt har ansett slik skriftveksling somintern og fortrolig«.

Det anførte er dog ikke ensbetydende med, atalene udtalelser m. v., der indhentes fra offentligemyndigheder, kan undtages efter bestemmelsen.Således antages f. eks. responsa fra advokater ellersagkyndige rapporter fra private konsulentfirmaer,der indhentes af en myndighed i forbindelse meden verserende retssag, at være unddraget offentlig-hed efter § 5, nr. I, jfr. herved Forvaltningskomité-ens Innstilling side 437, Justisdepartementets vej-ledning side 23 og Frihagen, a. st. side 198 f. Detantages af denne forfatter endvidere, at udtalelser,som en myndighed indhenter fra en sags parter,efter omstændighederne vil kunne have karakter af»arbeidsdokumenter« til brug for sagens »internebehandling«, jfr. a. st. side 199. Sådanne udtalelserhar derimod ikke i forhold til en part kunnet und-tages efter forvaltningslovens § 18, stk. 2, jfr. ud-trykket »fra andre enn partene« i denne bestem-melse. Denne forskel er ikke ophævet i forbindelsemed ændringen af forvaltningsloven i 1977, jfr.nedenfor side 202f.

Et dokument kan kun betragtes som»innhentet«, når initiativet til, at det indgår i sagen,kommer fra den myndighed, der behandler sagen.Dokumenter, som en anden myndighed eller priva-

200

te af egen drift indsender til den sagsbehandlendemyndighed, vil, uanset om de i øvrigt måtte havekarakter af arbejdsmateriale til internt brug, såle-des ikke kunne unddrages adgangen til aktindsigtmed hjemmel i § 5, nr. 1. Det antages dog afFrihagen, a. st. side 202, at udtrykket »innhentes«må fortolkes mindre restriktivt i forholdet mellemorganer »som har et nært samarbeide og som etterorganisasjonsformen og arbeidsoppgavene i særliggrad företar mer internt preget rådslagning og fel-les utredning av en sak«. Forfatteren bemærkerom undtagelsesbestemmelsens rækkevidde i sådan-ne tilfælde:

»Her bør en se organene som samme organ isaker der institusjonsskillene viskes ut fordi or-ganene på det konkrete saksområde vil og -etter vår oppfatning av organisasjonsformen -skal arbeide sammen på denne maten, sml. for-an punktene 5.3 og 5.4. I disse situasjonene kandet således være behov for å lempe noe på kra-vene om at uttalelsen direkte må være innhentetetter initiativ fra organet som skal ha uttalelsen,og at det må ha uttrykk i en konkret anmod-ning.«

Grundlaget for dokumentets indhentelse behø-ver ikke at være en konkret anmodning fra detorgan, der behandler sagen, men det må efter om-stændighederne være tilstrækkeligt, at det er ind-sendt i henhold til en stående instruks, jfr. Justis-departementets vejledning side 23 og Frihagen,a.st. side 203. Det bemærkes i denne forbindelse,at undtagelsesbestemmelsen i § 5, nr. 1, uansetordlyden også antages at omfatte høringsskrivelseni tilfælde, hvor den sagsbehandlende myndighedskriftligt anmoder om en udtalelse, jfr. såledesvejledningen side 23 og Frihagen. a.st. side 204.Det samme antages også i et vist omfang at gældebilag til høringsskrivelsen, f. eks. udkast, notaterog andre lignende arbejdsdokumenter, der med-sendes som led i høringen, jfr. dog hervedFrihagen, a.st. side 204 f.:

»Dette kan imidlertid bare gjelde så lengedet reelt er tale om ledd i en mer internt preget,foreløpig meningsutveksling som utslag av etnært feiles samarbeide om utredning av en sakinnen forvaltningen. Et forvaltningsorgan bør f.eks. ikke kunne unngå offentlighet av et brevhvor organet gir uttrykk for sitt syn eller sittstandpunkt til en sak, bare fordi en samtidig berom svar eller rettelse.«

Undtagelsesadgangen efter § 5, nr. 1, i forholdtil dokumenter, der ikke er udarbejdet af den myn-dighed, der behandler sagen, gælder dernæst kunudtalelser m.v., der er indhentet »uten lovbestemtplikt«. Som nævnt ovenfor side 196 hidrører ud-trykket fra ot.prp. nr. 38 (1964/65) om forvalt-ningsloven, der indeholder følgende fortolknings-bidrag (side 61):

»Med »lovbestemt plikt« tenkes i denne for-bindelse ikke bare på tilfelle hvor påbud om åinnhente uttalelse står direkte i lov vedtatt avStortinget, men også på tilfelle hvor påbudet ergitt i henhold til lov, altså ved administrativlovforskrift i kraft av fullmakt i loven. Det er f.eks. sagt i loven at før vedtak treffes, skal sakenforelegges interesserte etter regler gitt av Kon-gen, eller at Kongen gir nærmere regler omsaksbehandlingen. Derimot vil forholdet somforan nevnt stille seg annieis dersom påbudetikke på slik mate er gitt i medhold av lov, menbare har karakter av intern instruks (som ved-kommende forvaltningsorgan har fastsatt forseg selv, eller som er gitt av overordnet forvalt-ningsorgan i kraft av dettes myndighet som så-dan).

Utenfor unntakregelen i annet 1edd vil ikkebare falle uttalelser som innhentes når det i el-ler i medhold av lov er gitt et ubetinget påbudom at uttalelse skal innhentes, men også når deti eller i medhold av lov er betemt at forvalt-ningsorganet »bør« eller »så vidt mulig skal«innhente uttalelse. Også i disse tilfelle vil utta-lelser være omfattet av hovedregelen om parts-offentlighet.

Etter departementets mening er ved avgrens-ningen av § 18 annet 1edd ikke grunn til å leggevekt på om det forvaltningsorgan som avgiruttalelse har plikt til det, med mindre, pliktengjelder uansett om det foreligger anmodning fraavgjørelseorganet. Når dette organ har innhen-tet uttalelse, må dokumentet anses for »internt«i forhold til § 18, selv om avgiveren har plikt tilå uttale seg etter krav fra det behandlende or-gan.«

Der henvises i øvrigt til Frihagen, a.st. side222-224.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 1vedrører i den foreliggende henseende endelig kundokumenter, som den sagsbehandlende myndighedhar indhentet »til bruk for sin interne behandling aven sak«. Om baggrunden for denne begrænsning iundtagelsesbestemmelsens rækkevidde henvises ti!det ovenfor side 197f anførte.

En uddybning af udtrykket »interne behand-ling« findes i ot.prp. nr. 13 (1969/70), der er gen-givet ovenfor side 197. I overensstemmelse meddet her anførte må undtagelsesbestemmelsen i § 5,nr. 1, antages at være begrænset til kun at omfatteudtalelser m. v., der alene indhentes for at supplereadministrationens interne, afgørelsesgrundlag. Uan-set ordlyden (jfr. udtrykket »sin«) antages det for-hold, at en indhentet udtalelse videregives til andreoffentlige organer til brug for deres sagsbehandlingderimod ikke at indebære, at udtalelsen mister sininterne karakter, jfr. herved Frihagen, a.st. side 206f. med henvisninger til den juridiske litteratur samtJustisdepartementets vejledning side 24, hvor dethedder:

»Unntaket har på et punkt fått en noe tvety-dig formulering. Det står innhenter til bruk for»sin« interne behandling. »Sin« går her språk-lig tilbake på det organ som lar uttalelsen inn-hente. Men meningen har vært at dokumentersom uten lovbestemt plikt innhentes foradministrasjonens behandling av saken, skalanses for intern. Justisdepartementet antar atloven her må tolkes i samsvar med dette.«

Ved anvendelsen af undtagelsesadgangen efter §5, nr. 1, for så vidt angår udefra indhentede doku-menter bør der efter Frihagens opfattelse i nogengrad anlægges en helhedsvurdering, »hvor det ikkebare er spørsmål om dokumentet formelt er inn-hentet, men også om det etter sit innhold og funk-sjon er et arbeidsdokument, om det er til interntbruk og om det er tale om 1edd i et reelt samar-beide mellom flere nær knyttede organer«. Someksempler på anvendelsesområdet nævnes, at rege-ringens medlemmer og de enkelte departementer ialmindelighed må have så nært et samarbejde, atderes indbyrdes korrespondance ofte må anses forintern efter § 5, nr. 1. Dette antages af denne for-fatter også ofte at måtte gælde brevveksling mel-lem et centralt fagorgan og dets regionale konto-rer. Om kommunale organer henvises til det oven-for side 199f anførte.

Der henvises i øvrigt nærmere til Frihagen, a.st.side 208 ff.

d. Sammenfattende kan om rækkevidden afbestemmelsen i den norske offentlighedslovs § 5,nr. 1, set i forhold til den danske lovs § 5, nr. 3-5,bemærkes:

Dokumenter, der udarbejdes af en myndighed iforbindelse med en sags behandling, vil kun væreomfattet af den norske bestemmelse, såfremt dehar karakter af egentlige »arbejdsdokumenter«.Dette udtryk synes i forhold til begrebet »interntarbejdsmateriale« efter den danske lov at have etmere begrænset indhold. Forskellen er dog i prak-sis uden større betydning som følge af bestemmel-sen i den norske lovs § 3, hvorefter dokumenter,der udarbejdes af forvaltningen, først er undergivetoffentlighed ved afsendelse eller, hvis dette ikkesker, når der er truffet afgørelse i sagen.

Den norske bestemmelse yder imidlertid påandre punkter en utvivlsomt videregående beskyt-telse for myndighedernes interne beslutningspro-ces.

Medens således efter dansk ret principielt en-hver afgivelse af internt arbejdsmateriale til uden-forstående som led i en sags behandling bevirker,at undtagelsesbestemmelserne i § 5, nr. 3-5, ikkelængere finder anvendelse, gælder dette ikke udenvidere i relation til den norske lovs § 5, nr. 1.Navnlig i tilfælde, hvor offentlige organer som ledi en internt præget høringsprocedure under be-handlingen af en sag, der berører begge organer,udveksler arbejdsdokumenter, antages disse at be-vare deres interne karakter. At der ved fortolknin-gen af udtrykket »inden for samme myndighed« i

201

den danske lovs § 5, nr. 4, i stigende grad læggesvægt ikke blot på organisatoriske, men også påfunktionelle kriterier, kan formentlig kun i be-grænset omfang udligne denne forskel.

Herudover yder den norske bestemmelse be-skyttelse for dokumenter, der uden lovbestemtpligt indhentes fra udenforstående til brug for ensags interne behandling. Dette led i undtagelsesbe-stemmelsen har ikke noget sidestykke i de nævntedanske undtagelsesbestemmelser, men er på enkel-te punkter tilgodeset ved andre bestemmelser i dendanske lov, navnlig § 5, nr. 2 og 7.

I forhold til kommunalforvaltningen vil internbrevveksling derimod i videre omfang være und-draget adgangen til aktindsigt efter den danskelovs § 5, nr. 5, end efter den norske lovs § 5, nr. 1.Dette skyldes imidlertid ikke så meget principiellefortolkningsforskelle som særlige motivforudsæt-ninger, der knytter sig til den norske bestemmelse.

»Brevveksling inden for samme myndighed« erikke et selvstændigt undtagelseskriterium efter dennorske lov, men spiller indirekte en vis rolle vedafgrænsningen af, hvilke dokumenter der må ansessom indhentet fra udenforstående og derfor skalbedømmes efter kriterierne herfor.

2°. Forvaltningsloven.Forvaltningslovens § 18, stk. 2, har hidtil inde-

holdt en til offentlighedslovens § 5, nr. 1, svarendebestemmelse. Afgrænsningen af rækkevidden afundtagelsesadgangen for internt arbejdsmateriale iforhold til parter har dog på enkelte punkter ad-skilt sig fra den almindelige bestemmelse herom ioffentlighedsloven. Således har parten haft ret tilat blive gjort bekendt med faktiske oplysninger afbetydning for afgørelsen alene med de begræns-ninger, der følger af forvaltningslovens § 19, dvs.uanset at de kun findes i interne arbejdsdokumen-ter. Endvidere vil udtalelser fra parter aldrig kun-ne anses som internt arbejdsmateriale for forvalt-ningsmyndighederne efter bestemmelsen i forvalt-ningsloven. Derimod var det efter forvaltningslo-vens § 18, stk. 2, ikke nogen betingelse for at und-tage dokumenter fra (andre) udenforstående, at devar indhentet til brug for sagens »interne« behand-ling.

Ved lov nr. 40 af 27. maj 1977 er der gennem-ført en væsentlig omformulering af bestemmelsen iforvaltningslovens § 18, stk. 2, der har fået følgen-de affattelse:

»En part har ikke krav på å gjøre seg kjentmed dokument som et forvaltningsorgan harutarbeidd for sin interne saksforberedelse. Hanhar heller ikke krav på å gjøre seg kjent meddokument for den interne saksforberedelse somer utarbeidda) av et underordnet organ,b) av særlige rådgivere eller sakkyndige,c) av et departement til bruk i et annet departe-ment.

Bestemmelsen i foregående punktum gjelderogså dokument om å innhente dokument somnevnt under bokstavene a, b eller c.

Selv om dokumentet er unntatt etter regiene iannet 1edd, har parten rett til å gjøre seg kjentmed de deler av det som inneholder faktiskeopplysninger eller sammendrag eller annen be-arbeidelse av faktum. Dette gjelder likevel ikkefaktiske opplysninger uten betydning for avgjø-relsen og heller ikke når opplysningene ellerbearbejdelsen finnes i et annet dokument somparten har adgang til.

Annet 1edd gjelder ikke innstilling rådman-nen (kontorsjefen) eller fylkesrådmannen girnår vedtak skal treffes av organ opprettet imedhold av lov 12. november 1954 nr. 1 omstyret i kommunene eller lov 16. juni 1961 nr. 1om fylkeskommuner.«I forhold til den hidtidige bestemmelse er der

navnlig gennemført følgende ændringer og præci-seringer:

1) Den enumerative opregning af, hvilke doku-menter der har karakter af internt arbejdsmateriale(»forslag, utkast, betenkninger og andre liknendearbeidsdokumenter, utredninger eller rapporter«)er erstattet af en generel definition (»dokumentsom et forvaltningsorgan har utarbeidd for sininterne saksforberedelse«). Det har ikke hermedværet tilsigtet principielt at ændre indholdet afbegrebet internt arbejdsmateriale, men alene atforetage en lovteknisk forenkling.

2) Bestemmelsen præciserer, at arbejdsdoku-menter kun kan undtages fra adgangen til aktind-sigt, hvis de er udarbejdet alene af hensyn til myn-dighedens interne sagsbehandling. Dokumenter,der udarbejdes med henblik på at blive oversendttil en anden myndighed, f. eks. i forbindelse meden høring, vil således ikke være omfattet af undta-gelsesadgangen.

3) Efter den hidtidige bestemmelse kunne doku-menter fra udenforstående (bortset fra parterne)undtages som internt arbejdsmateriale, hvis de varindhentet af myndigheden uden lovbestemt pligt.Afgørende var således alene grundlaget for detsindhentelse, men ikke beskaffenheden af denudenforstående, der afgav det. I den nye bestem-melse er det derimod præciseret, at en myndighedkun fra visse organer eller personer kan indhenteudtalelser til brug for den interne sagsforberedelse.Dette gælder således dokumenter i dette øjemed,der udarbejdes af a) en underordnet myndighed, b)særlige rådgivere eller sagkyndige, c) et departe-ment til brug for et andet departement. Formålethermed er ligesom efter den gældende bestemmel-se at udligne de forskelle i aktindsigtens omfang,som en begrænsning af undtagelsesadgangen tilbrevveksling »inden for samme myndighed« villemedføre på grund af mere eller mindre tilfældigtbegrundede forskelle i udbygningen af de forskelli-ge myndigheders förvaltningsorganisation, jfr. her-ved den nedenfor side 243 gengivne udtalelse fraot.prp. nr. 3 (1976/77) side 76 f. Den udtømmende

202

opregning af, fra hvilke organer eller personer enmyndighed til internt brug kan indhente udtalelser,tilsigter at begrænse den hidtidige vidtgående ad-gang til at indhente dokumenter fra udenforståen-de, som parterne kun har ret til at blive gjort be-kendt med, hvis grundlaget for indhentelsen er enlovbestemt pligt. Undtagelsen for udtalelser m. v.fra underordnede myndigheder er begrundet i

» . . . at det generelt foreligger et nært samar-beidsforhold mellom avgjørsorgan og underord-net organ, og det må derfor presumeres, at de -i det minste ideelt sett - skal arbeide ut fra sam-me målsettning. Det overordnede organ stårofte noe fjernere fra den konkrete sak, uten mu-lighet til å innhente nærmere opplysninger isaken selv. Dette må ofte skje gjennom det un-derordnede organ. Samtidig trenger afgjørsorga-net ofte å få vite hvordan det underordnedeorgan vurderer saken ut fra sitt mer konkretekjennskap til den. Rett nok kan det være uenig-het mellom et lokalt underordnet organ og etsentralt avgjørsorgan som parten bør få kjen-skap til - noe unntaksregelen selvsagt ikke vilvære til hinder for. Men departementet menerdet vil føre til vansker for samarbeidet innen deenkelte etater om man av den grunn skulle sløy-fe unntaket.«

Når brevveksling mellem sideordnede myndig-heder ikke på tilsvarende måde generelt undtagesfra adgangen til aktindsigt, skyldes det, at sådannedokumenter i almindelighed vil indeholde udtalel-ser om mere generelle spørgsmål om praksis ogerfaringer, som der ikke skønnes anledning til atundtage fra partsoffentlighed. At udtalelser fra etdepartement til brug for et andet departement des-uagtet undtages fra adgangen til aktindsigt er be-grundet med, at sådanne udtalelser ofte vil være afpolitisk karakter. Formålet med denne undtagelses-adgang er således at muliggøre en fælles intern,politisk beslutningsproces mellem forskellige mini-sterier. Om begrundelsen for undtagelsesadgangenfor sagkyndige udtalelser henvises til det nedenforside 243f anførte.

Lovændringen har dog samtidig medført en -formentlig begrænset - udvidelse af undtagelsesad-gangen for internt arbejdsmateriale: I de tilfælde,hvor brevveksling med udenforstående betragtessom intern - dvs. i forhold til underordnede orga-ner, særlige rådgivere og sagkyndige samt mellem2 departementer indbyrdes - vil udtalelsen fra detpågældende organ kunne undtages fra aktindsigt,uanset at den er indhentet som følge af en lovbe-stemt pligt.

4) Den hidtidige adgang til at blive gjort be-kendt med faktiske oplysninger, der alene findes iinterne arbejdsdokumenter er blevet udbygget ogpræciseret i den nye lovbestemmelse. Der henvisesnærmere herom til det ovenfor side 151f anførte.

En række af de tvivlsspørgsmål, som den tidli-gere affattelse af forvaltningslovens § 18 kunne

give anledning til, er herefter blevet definitivt af-klaret i forbindelse med lovrevisionen. Det erimidlertid ikke blevet anset for muligt at fastlæggeundtagelsesadgangen for internt arbejdsmaterialesåledes, at tvivlsspørgsmål fremtidig undgås, lige-som lovbestemmelsens generelle fastlæggelse afundtagelsesadgangens rækkevidde i visse tilfældeforventes at kunne føre til mindre konsekventeresultater. I lovens § 19, stk. 2, er der derfor indsaten bestemmelse, der bemyndiger kongen til forsærlige sagsområder at fastsætte regler, der udfyl-der eller nærmere fastlægger, hvorledes bl. a. § 18skal anvendes, samt hvor tungtvejende grundetaler for det, kan fravige bestemmelsen.

Revisionen af bestemmelsen i forvaltningslo-vens § 18 bygger på den af justisdepartementetfremsatte odelstingsproposisjon. nr. 3 1976/77. Derhenvises nærmere til proposisjonen side 74 ff.

Loven om ændring af forvaltningsloven inde-holder ikke nogen ikrafttrædelsesdato, men be-myndiger kongen til at fastsætte denne ved kgl.resolution. Det er på indeværende tidspunkt ikkeoplyst, hvornår ikraftsættelsen vil ske.

B°. Sverige.7°. De almindelige offentlighedsregler itryckfrih eisförordn ingen.

Som tidligere omtalt er tryckfrihetsförordnin-gen revideret i 1976 med virkning fra 1. januar1978, og der er i forbindelse hermed også gennem-ført en række ændringer af reglerne, der er af be-tydning for beskyttelsen af myndighedernes internebeslutningsproces. I det væsentlige er de nye regleri denne henseende dog udtryk for en videreførelseaf den hidtidige retstilstand, og det er derfor fun-det hensigtsmæssigt at gennemgå denne forholds-vis udførligt og derefter i et senere afsnit redegørefor de gennemførte ændringer.

a. De hidtil gældende regler.a°. Beskyttelsen for myndighedernes interne be-slutningsproces efter de almindelige regler om»allmänna handlingars offentlighet« i tryckfrihets-förordningens kapitel 2 er søgt tilgodeset dels vedudformningen af offentlighedsprincippet i almin-delighed dels ved en udtrykkelig undtagelsesbe-stemmelse for visse typer af internt arbejdsmateria-le.

b°. Ved bedømmelsen af retstilstanden i Sverige idenne henseende synes det mest hensigtsmæssigt attage udgangspunkt i fastlæggelsen af, hvornår do-kumenter får karakter af »allmänna handlingar« ilovens forstand. Den hidtidige bestemmelse heromi TF, 2. kap. § 5 har følgende ordlyd:

»§ 5. Handling skall anses inkommen till myn-dighet, då den avlämnats till myndigheten ellertill befattningshavare, som har att mottagahandlingen eller eljest taga befattning med måleller ärende, till vilket handlingen hänför sig.

203

Diarier, journaler, register eller andra sådan-na förteckningar skola anses upprättade, då defärdigställts för anteckning eller införing. Proto-koll och därmed jämförliga anteckningar skolaanses upprättade, då de av myndigheten juste-rats eller eljest blivit färdigställda. Andra hand-lingar, som hänföra sig till visst mål eller ären-de, skola anses upprättade, då de expedieratseller, om expedition ej äger rum, då målet ellerärendet blivit av myndigheten slutbehandlat.«

Når bortses fra diarier, journaler, registre m. v.samt protokoller og lignende fortegnelser er rets-stillingen således den, at dokumenter, der er udar-bejdet af en myndighed, først anses »upprättade«og dermed undergivet aktindsigt, når de »expedie-rats« eller, hvis dette ikke sker, når sagen er af-gjort af den pågældende myndighed. Bestemmel-sen har således generelt set betydelig lighed medden norske offentlighedslovs § 3, der er omtaltovenfor side 149. Det bør understreges, at bestem-melsen alene vedrører spørgsmålet om offentlig-hedsadgangens tidslige indtræden, men ikke harkarakter af en egentlig undtagelsesbestemmelse.

Medens det vel normalt ikke vil være forbundetmed principielle vanskeligheder at skelne mellem»indkomne« og »oprettede« dokumenter, synesdet i praksis at have voldt visse problemer nærme-re at fastlægge, under hvilke betingelser et af enmyndighed udarbejdet dokument bliver undergivetoffentlighed, inden vedkommende sag er afgjort.Dette spørgsmål må besvares på grundlag af ud-trykket »expedierats« i den nævnte bestemmelse itryckfrihetsförordningen. På grundlag af motivud-talelser (SOU 1947:60 side 221) antages et doku-ment at være »expedierad«, når »en för annan änmyndigheten avsedd utskrift färdigställts och an-tingen avsänts från myndigheten eller hos myndig-heten hålls tillgänglig för avhämtning«, jfr. såledesElsin, Allmänna Handlingars Offentlighet och Se-kretess (1965) side 17 og Fahlbeck, Tryckfrihetsrätt(2. udg. 1954) side 28. Hermed er imidlertid aleneangivet et udgangspunkt for fastlæggelsen af be-stemmelsens rækkevidde, der ikke i alle henseen-der synes at være endeligt afklaret i retspraksis ogadministrativ praksis.

Efter den angivne definition er afgivelse af do-kumenter til udenforstående et væsentligt elementved bedømmelsen af, hvorvidt det som »upprät-tat« bliver undergivet aktindsigt. Nok så stor be-tydning synes det imidlertid også at blive tillagt,om dokumentet må anses for »endeligt udarbej-det«, jfr. herved udtrykket »färdigställts« i TF, 2.kap. § 5. Ved fastlæggelsen af bestemmelsens ræk-kevidde i praksis anvendes de to kriterier dog ireglen ikke isoleret, men indgår som led i en hel-hedsvurdering. Det er set med danske øjne af in-teresse at konstatere, at de problemstillinger, derhar foreligget i relation til bestemmelserne i dendanske offentlighedslovs § 5, nr. 3 og 4, også hargjort sig gældende i relation til den nævnte be-stemmelse i tryckfrihetsförordningen. For det før-

204

ste er det således antaget, at udveksling af doku-menter mellem organer, der hører til samme myn-dighed, ikke bevirker, at dokumenterne anses som»expedierade«. Fastlæggelsen af begrebet »sammemyndighed« er således også af betydning for of-fentlighedsprincippets udstrækning efter svenskret. For det andet er det antaget, at ikke enhverafgivelse af dokumenter til udenforstående bevir-ker, at dokumenterne må anses som »upprättade«og dermed undergivet adgangen til aktindsigt. Omdisse begrænsninger i rækkevidden af udtrykket»expedierats« bemærkes nærmere følgende:

At bestemmelsen i TF, 2. kap. § 5 må underfor-stås med den begrænsning, at udveksling af doku-menter mellem afdelinger eller andre administrati-ve enheder med tilknytning til samme myndighedikke i sig selv bevirker, at dokumenterne må ansesfor »oprettede«, er i svensk ret fast antaget. For-melt støttes denne indskrænkende fortolkning afbestemmelsen på opregningen i TF, 2. kap. § 3 afde myndigheder, der omfattes af offentlighedsprin-cippet. Denne bestemmelse har således til formålikke blot at afgrænse begrebet »offentlig myndig-hed« over for organer, der ikke omfattes af offent-lighedsreglerne, men også at afgrænse begrebet»en myndighed« som en selvstændig administrativenhed, jfr. herved det ovenfor kapitel IV side 84anførte samt udtalelsen i SOU 1966:60 side 131:

»TF:s myndighetsbegrepp fyller två uppgifter.Dels bestämmer det gränsen mellan vad som ärmyndighet och vad som icke är myndighet. Delsanger det vad som är en myndighet och icke tvåeller flera, något som är av betydelse då detgäller att enligt 5 § bestämma den tidpunkt dåhandlingar skall vara tillgängliga.

Vad gäller handlingar som upprättas hosmyndighet innebär TF, att en myndighets inter-na överväganden skall kunna skyddas mot in-syn till dess att myndigheten har tagit stånd-punkt. En grundtanke är att en befattningshava-re eller ett organ, som beslutar i denna egen-skap och på eget ansvar eller eljest kan sägasintaga en självständig ställning, också är enmyndighet. Denna tanke har dock knappastkommit till ett fullt tydligt uttryck i den nuva-rande lydelsen av 2 kap. 3 § TF. De där gjordauppräkningarna kan inte sägas ge någon nämn-värd ledning för avgörandet av särskilda tolk-ningsfrågor.»

Rækkevidden af myndighedsbegrebet i densidstnævnte henseende synes ikke i relation til dengældende bestemmelse i tryckfrihetsförordningenat have været genstand for mere indgående over-vejelser i den juridiske litteratur eller i praksis,sml. derimod de legislative overvejelser i SOU1966:60 side 130 ff. og SOU 1975:22 side 135 ff.Spørgsmålet er dog kort berørt i »Offentlighets-principen och Myndigheterna« (8. udg. 1976) side13, hvor det hedder:

»I vissa fall kan man vara tveksam, om entjänsteman eller en grupp av tjänstemän utgören självständig myndighet eller en avdelninginom en myndighet. Offentlighetsprincipen gäl-ler visserligen i det ena som i det andra fallet.Men en promemoria e.d. som inom en myndig-het skickas från en avdelning till en annan ärinte utan vidare att anse som upprättad hos denförra och inkommen till den senare. Promemo-rian kan oftast inte anses som en färdig hand-ling föran den har lämnat myndigheten.

Hur begreppet myndighet tolkas får i dessafall stor betydelse. Offentlighetens syfte - attbereda insyn i handläggningen av allmännaangelägenheter - talar för att man i regel börsöka ledning i om tjänstemannen (tjänstemän-nen) fattar beslut eller avger yttrande på myn-dighetens vägnar eller i annan egenskap «

At der ved bedømmelsen af myndighedsbegre-bet skal anlægges en i hovedsagen organisatoriskpræget (»selvstændighedskriteriet«) bedømmelse aforganet antages ligeledes af Elsin, a.st. side 12,omend spørgsmålet ikke af denne forfatter synessat i relation til afgrænsningen af TF, 2. kap. § 5.

I praksis er der ligeledes lagt vægt på en be-dømmelse af organets selvstændighed, uden atmere faste kriterier ikke herfor dog synes at havefæstnet sig. Der anlægges ikke nødvendigvis enhelhedsvurdering, men et organ kan efter omstæn-dighederne i visse spørgsmål anses som en del afen myndighed - i andre spørgsmål derimod somen selvstændig myndighed. Til illustration af rets-stillingen kan nævnes følgende afgørelser:

I J. O. 1951 side 60 antog ombudsmanden, at enudtalelse fra kommersekollegiets søtekniske konsu-lent til kollegiet måtte anses som en »inkommenhandling« under hensyn til, at konsulenten indtogen fuldt selvstændig stilling over for kollegiet. Enskrivelse fra et fakultetsmedlem til fakultetets un-dervisningsnævn blev i J. 0.1952 side 132 ligeledesanset som »inkommen handling« under hensyn tilde organisatoriske forhold. Om en af socialdirek-tøren i Stockholm til Stockholms socialnævn afgi-vet tjenesteudtalelse hedder det i J.O. 1973 side328 f.:

»Enligt instruktionen för socialdirektörenhar denne att tillse att de ärenden som skallhandläggas av nämnden är beredda. Det åliggerhonom därvid att avge de utlåtanden som soci-alnämnden påkallar. Socialdirektören är sålun-da underställd nänmden. Vid avgivandet av detaktuella tjänsteutlåtandet fullgjorde han sålundauppdrag av nämnden. Han hade därvid intesådan självständig ställning i förhållande tillnämnden att han kunne anses utgöra kommunalmyndighet i tryckfrihetsförordningens mening(se RÅ 1969 ref. 9). Hans utlåtande blev därförej allmän handling hos nänmden förrän ärendetslutbehandlats av denna «

I den nævnte regeringsretssag blev det antaget,at en udtalelse m.v. fra fastighetsdirektören iMalmø til byens fastighetsnämd som følge af degældende tjenesteinstrukser ikke kunne anses for»allmän handling«, jfr. herved også J.O.1972 side315 om forholdet mellem en stadsjurist og ved-kommende kommunalbestyrelse.

I J.O. 1967 side 162 er det akcepteret, at doku-mentudveksling mellem departementer til brug forinterne drøftelser af regeringssager ikke bevirker,at dokumenterne henholdsvis anses »oprettet« og»indkommet« hos de respektive departementer,der i sådanne tilfælde således opfattes som »sam-me myndighed«.

På det foreliggende grundlag er en umiddelbarsammenligning af myndighedsbegrebets udstræk-ning efter dansk og svensk ret vanskelig og tjenersom følge af de betydelige organisatoriske forskellenæppe heller noget væsentligt formål.

Det ligger i praksis nu fast, at heller ikke enhverafgivelse af dokumenter til udenforstående bevir-ker, at de anses som »expedierade« og dermedsom »upprättade« i tryckfrihetsförordningens for-stand. Den principielle afgørelse herom er så vidtses den i RÅ 1963, ref. 16 nævnte afgørelse. Sagenvedrørte en af statskontoret udarbejdet redegørelsefor foreløbige undersøgelser med hensyn til denfremtidige administrative organisation af de højerelæreanstalter. Redegørelsen blev den 25. april 1962tilstillet medlemmerne af den i 1955 nedsatte uni-versitetsutredning til orientering, og det blev vedfremsendelsen oplyst, at den havde karakter afarbejdsmateriale og måtte betragtes som foreløbig.Redegørelsen blev først endeligt udarbejdet den 5.juli 1962 og dagen efter formelt fremsendt til uni-versitetsutredningen. Spørgsmålet under regerings-retssagen var, om redegørelsen måtte anses som»allmän handling« allerede den 25. april 1962,hvilket ikke blev antaget. Regeringsretten anførteherom:

»Enär, oavsett att universitetsutredningenfått taga del av undersökningarna i icke färdig-ställt skick handlingarna rörande undersöknin-garna icke kunna anses hos StatsK upprättadeförrän de den 6. juli 1962 expedierats till utred-ningen, och StatsK alltså icke varit skyldigt, attdessförinnan utlämna desamma såsom allmän-na handlingar lämna RegR besväran utan bi-fall.«

Samme opfattelse gav ombudsmanden udtrykfor i sagen, jfr. J.O. 1964 side 444 f., hvor det bl. a.hedder:

»Handling av det slag, varom i detta ärendeär fråga, skall enligt 2 kap. 5 § tryckfrihetsför-ordningen anses upprättad och därmed tillgäng-lig för envar, då den expedierats eller, om expe-dition ej äger rum, då målet eller ärendet blivitav myndigheten slutbehandlat.

205

Laga hinder möter icke mot att låta annanmyndighet taga del av utarbetade förslag tillrapporter och skrivelser, innan desamma juste-rats och expedierats. Ett dylikt förfarande, somär en ofta förekommande form för samråd mel-lan tjänstemän i olika myndigheter, medför ickeatt den handling, varom fråga är, skall ansesupprättad i tryckfrihetsförordningens mening.

I enlighet härmed har icke den omständighe-ten, att universitetsutredningen i det nu aktuellafallet fått taga del av en av vederbörande före-dragande utarbetad rapport över de verkställdaorganisationsundersökningarna, medfört attrapporten blivit att anse såsom färdigställd ochdärmed tillgänglig för envar. Denna verkan harinträtt först sedan rapporten blivit av statskon-toret justerad och expedierad, vilket skedde den6. juli 1962.

Statskontoret har dessförinnan icke varitskyldigt att utlämna rapporten såsom en allmänhandling.«

Afgørelsen kunne umiddelbart synes at betegneet brud med den hidtidige retstilstand. I RÅ 1958ref. 55 havde regeringsretten således antaget, atekspertudtalelser, der var afgivet til medicinalsty-relsen, uanset at de var betegnet som alene væren-de foreløbige, måtte bedømmes som til styrelsen»indkomne« og derfor offentlige dokumenter. Deter dog muligt, at de to afgørelser skal forstås såle-des, at arbejdsdokumenter af foreløbig karakter,der afgives til andre myndigheder, bevarer deresinterne karakter hos den myndighed, der har udar-bejdet dem, men er undergivet aktindsigt som »all-männa handlingar« hos den modtagende myndig-hed, jfr. herved Jarnerup i FörvaltningsrättsligTidsskrift 1964 side 126 f., SOU 1966:60 side 138 f.og sml. Eisin, a. st. side 17.

Nogen senere stillingtagen til problemstillingenforeligger så vidt ses ikke fra regeringsretten. Omden senere ombudsmandspraksis bemærkes:

I J. O. 1969 side 313 f. udtales alene mere gene-relt:

»Det är för övrigt att märka att hinder i re-gel icke möter för en tjänsteman mot att låtatjänsteman vid annan myndighet ta del av utar-betat förslag, innan det justerats eller expedie-rats. Som jag i andra sammanhang framhållit ärett sådant förfarande en ofte förekommandeform för samråd mellan tjänstemän och medförej att den handling varom fråga är skall ansesupprättad enligt bestämmelserna i 2 kap. 5 eller6 §§ tryckfrihetsförordningen (jfr. ex. J.O. 1964s. 444 o.f.).«

Med en stort set enslydende begrundelse antogsamme ombudsmand (Bexelius) i J.O. 1973 side325, at et forslag til statsverksproposition for 1972,der ikke var endelig godkendt i statsrådet, ikkeblev undergivet aktindsigt, fordi det af socialde-partementet blev tilsendt socialstyrelsen i korrek-

206

tur. Begæringen om aktindsigt blev fremsat overfor styrelsen, og klagen til ombudsmanden vedrør-te denne myndighed. Det synes derfor forudsat, atdokumenter af foreløbig karakter heller ikke erundergivet aktindsigt hos den myndighed, de afgi-ves til.

Af interesse i den foreliggende forbindelse erligeledes sagen i J.O. 1973 side 326 vedrørende enrevisionsrapport om statens skoler for voksne, somefter anmodning fra skolöverstyrelsen (SÖ) varudarbejdet af riksrevisionsverket (RRV) til brugfor overvejelserne i en af styrelsen nedsat arbejds-gruppe. Sagen blev optaget af ombudsmanden afegen drift på grundlag af en avispåstand om, atskolöverstyrelsen havde forsøgt at »mørklægge«rapporten. Ombudsmanden (Wennergren) udtaltemere almindeligt om afgivelsesproblemet:

»I fråga om handling som skrivs hos enmyndighet är huvudregeln enligt 2 kap. 5 §tryckfrihetsförordningen att handlingen inteskall anses upprättad och därmed allmän ochoffentlig förrän handlingen expedierats frånmyndigheten eller, om expedition ej äger rum,förrän ärendet blivit av myndigheten slutbe-handlat. Det betyder bl. a. att utkast, förslagoch annat arbetsmaterial är undantaget frånoffentligheten. Tanken bakom detta är att" detinterna arbetet skall vara fredat från inbland-ning utifrån pressens och allmänhetens sida.Det undantag från offentligheten, som ligger iatt en handling som författas hos en myndighetinte blir offentlig förrän den expedierats ellerärendet slutbehandlats, har i praxis också an-setts tillämpligt på det fall då utkast, förslag,e.d. handling under hand överlämnas från enmyndighet till en annan för samråd. Rättspraxisär visserligen ej fullt entydig på denna punktmen det framstår inte som obefogat att göragällande att det utkast till revisionsrapport som7.5.1971 tillställdes bl. a. SÖ och som därved avRRV betecknades som arbetsmaterial inte däri-gennom blev att betrakta som en handling vil-ken enligt 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningenvar att anse som expedierad och därmed upp-rättad, allmän och offentlig. Det är inte ovanligtatt, då en myndighet anlitar en annan myndig-het för viss undersökning, utredning eller be-dömning, myndigheterna på detta sätt underarbetets gång kommunicerar med varandra un-der hand utan att handlingorna blir att bedömasom annant än arbetshandlingar vilka ej fårkaraktär av allmänna och offentliga handlingarförrän ärendet slutbehandlats. Synssättet ärdock ägnat att inge betänkligheter från allmänoffentlighetssynpunkt och jag anser mig därförböra inskjuta att det bör tillämpas med storrestriktivitet.«

Ombudsmanden synes i denne sag ligeledes athave accepteret, at materialet ikke var »allmänhandling« hos den myndighed (her skolöverstyrel-

< / • • •" : , • -"« . • • • / • re • - • •* •"

sen), hvortil det var afgivet (»Det framstår . . . intesom en fullständigt orimlig tanke att indiänkaRRV's revisionsrapport som arbetsmaterial i dethos SÖ pågående ärendet om undersökning av. . . «).

En modsat opfattelse er imidlertid kommet tiludtryk i J.O.1974 side 412. Sagen vedrørte adgan-gen til at blive gjort bekendt med et notat om sjö-fartsverkets lager- og værkstedsanlæg (»Promemo-ria beträffande anläggningar för sjöfartsverketsförråds- och verkstadsrörelse«), der var udarbejdetaf en arkitekt ved byggnadsstyrelsen og underhån-den tilsendt direktøren for sjöfartsverket til orien-tering. Ombudsmanden (Wennergren) redegjorde isin udtalelse mere generelt for den beskyttelse formyndighedernes interne beslutningsproces, derfølger af TF, 2. kap. § 5, og refererede for så vidtangår spørgsmålet om afgivelse af foreløbigt mate-riale afgørelserne i RÅ 1963 ref. 16 og J.O. 1973side 326. Herefter hedder det imidlertid i udtalel-

»Vad nu sagts har hänfört sig till hur frågangestaltar sig från byggnadsstyrelsens horisont.Ser man den i stället ur sjöfartsverkets synsvin-kel märks regeln i 2 kap. 5 § första styckettryckfrihetsförordningen att en handling skallanses inkommen till och därmed allmän hos enmyndighet, då den avlämnats till myndigheteneller befattningshavare, som har att motta hand-lingen eller eljast ta befattning med mål ellerärende till vilket handlingen hänför sig. Detligger då närmast till hands att hävda att pro-memorian då den kom till Haggård blev en tillsjöfartsverket inkommen och där allmänn hand-ling (jfr. 1958 ref. 55). Rättsläget kan dock intesägas vara helt klart på denna punkt (se SOU1966:60 s. 138).«

Under henvisning til, at der var tale om »enrättslig bedömningsfråga som ger visst rum förannan mening«, fandt ombudsmanden dog ikke, atdet kunne kritiseres som en fejl, at notatet var be-tragtet som internt både i byggnadsstyrelsen ogsjöfartsverket.

Om retstilstanden herefter kan anses for ende-ligt afklaret er vanskeligt at bedømme. I regerings-proposition 1975/76:160 side 158 udtales med hen-visning til RÅ 1963 ref. 16, at »om mottageren ären befattningshavere vid en annan myndighet fårhandlingen däremot troligen anses vara inkommentill denna myndighet och därmed allmän hos den-na«. Det må dog siges at være fast antaget, at ud-kast, forslag og lignende foreløbige dokumenter ihvert fald ikke i forhold til den myndighed, derhar udarbejdet dem, mister deres interne karaktersom følge af afgivelse til andre myndigheder. Detmå imidlertid understreges, at dette alene gælderfor dokumenter af rent foreløbig karakter, dvs.dokumenter der ikke er endeligt udarbejdet, jr.herved J.O. 1970 side 306 f:

»Stadgandena i 2 kap. 5 § TF regierar tidspunk-ten, då en handling, som tillkommer hos enmyndighet, skall anses ha fått så slutgiltig formatt den blivit allmän handling. Huvudregeln äratt handlingen inte är allmän förrän den up-prättats i lagrummets mening. Så länge handlin-gen inte befinner sig i det färdiga skick ellereljest inte nått det handläggningsstadium attden skall anses som upprättad, har den karaktärav en myndighets interna handling. Översän-dandet av en kopia av en sådan ännu ej upprät-tad handling till någon utomstående anses inte ioch för sig innefatta en expediering av handlin-gen. Expedieringen, varigenom handlingen blirallmän, är en mera formbunden åtgärd (se hä-rom närmare RÅ 1963 ref. 16 och J.O:s ämbets-berättelse 1964 s. 444). Myndigheten kan sålun-da överlämna ett exemplar av en icke allmänhandling underhand till exempelvis en tidningutan att för den skull handlingen »expedieras«och därmed blir allmän.«

I denne udtalelse er det således endvidere for-udsat, at arbejdsdokumenter af den nævnte karak-ter kan forblive interne, uanset at afgivelsen ikkesker til anden offentlig myndighed som led i enfælles sagsbehandling, men til udenforstående, f.eks. pressen.

I hvilket omfang sådanne dokumenter er omfat-tet af TF, 2. kap § 4 behandles nedenfor under c°.

Set i relation til bestemmelserne i den danskelovs § 5, nr. 3-5, er den kreds af dokumenter, derefter TF, 2. kap. § 5, ikke er undergivet aktindsigtsom ikke »upprättade«, dvs. kun egentlige udkast,forslag og andet arbejdsmateriale af tilsvarendeforeløbig karakter, utvivlsomt mere begrænset endbegrebet »internt arbejdsmateriale« efter dansk ret.Endvidere kan den svenske bestemmelse ikke ka-rakteriseres som en egentlig undtagelsesbestemmel-se, idet de pågældende dokumenter er offentlige,når de er endeligt udarbejdede og »expedierats«,eller hvis dette ikke sker under alle omstændighe-der, når sagen er afgjort (medmindre de er omfat-tet af TF 2 kap. § 4 og udtages af sagen). Sålængesagen verserer synes sådanne dokumenter derimodi videre omfang end efter bestemmelserne i dendanske lov at kunne udveksles mellem offentligemyndigheder uden at fortabe deres interne karak-ter.

Det skal bemærkes, at specielle typer af doku-menter, der efter den danske offentlighedslov måt-te karakteriseres som internt arbejdsmateriale, medhjemmel i sekretesslagen er unddraget adgangen tilaktindsigt for kortere eller længere åremål.

c°. Bestemmelsen i TF, 2. kap. § 4 har folgendeordlyd:

»4 § Minnesanteckning eller annan uppteck-ning, som hos myndighet verkställts allenast förmåls eller ärendes föredragning eller beredandetill avgörande, skall ej hos myndigheten ansessom allmän handling, om ej uppteckningen,

207

sedan målet eller ärendet hos myndigheten slut-behandlats, omhändertagits för förvaring.

Har upptagning som nämts i 2 § andra styck-et tillkommit allenast för måls eller ärendes fö-redragning eller beredanda till avgörande hosmyndighet, skall upptagningen ej anses somallmän hos myndigheten, om den ej, sedan må-let eller ärendet slutbehandlats hos myndighe-ten, omhändertagits för förvaring. Inntill dessfrågan om sådant omhändertagande avgjorts,skall upptagningen ej heller anses som allmänhos annan myndighet, om den förvaras där en-dast för teknisk bearbetning eller lagring.«

Det følger af bestemmelsens 1. stk., at de så-kaldte »minnesanteckningar« og dermed ligestille-de dokumenter, dvs. dokumenter, som en sagsbe-handler udarbejder til brug for den interne beslut-ningsproces i vedkommende myndighed, ikke erundergivet aktindsigt, medens sagen verserer, ogefter dennes afslutning kun såfremt de »omhän-dertagits för förvaring«. Bestemmelsen i § 4, stk. 2,om EDB-oplysninger m. v. blev indsat i TF i 1974og skal ikke omtales nærmere i denne forbindelse.

Om begrundelsen for begrænsningen i offentli-hedsprincippet vedrørende »minnesanteckningar«hedder det i SOU 1947:60 side 220:

»Avgörande för undantagets omfattning börvara att därigenom ej något av det sakliga ma-terial på vilket myndighet grundar sina beslutoch åtgärder undandrages från offentlighets-principens tillämpning. Promemorior och utred-ningar som innehåller dylikt material, bör ej fåundantagas och ej heller uppteckningar, som ärföreskrivna i arbetsordning eller eljest. Därutö-ver förekommer dock att befattningshavare förunderlättande av sitt eget arbete gör minnesan-teckningar och andra uppteckningar, vilka allt-efter vederbörandes personliga läggning blirmer eller mindre fullständiga. Enligt en allmänttillämpad praxis torde sådana uppteckningarbetraktas som befattningshavares personligaegendom, varöver han i varje fall sedan måleteller ärendet slutbehandlats, äger disponera.Han kan således borttaga dem ur akten ochförstöra dem eller behålla dem till ledning vidbehandlingen av likartade mål och ärenden.Vad som nu sagts gäller även i viss mån memo-rialanteckningar över muntlig förhandling i så-dana fall då de är att jämställa med protokoll. Iden mån sådana uppteckningar som nu avsesblir arkiverade hos myndigheten, skall de hän-föras til allmänna handlingar. Beträffande vissauppteckningar är arkivering föreskriven.« (Cite-ret efter Elsin, a.st.side 18).

Det kan være vanskeligt mere præcist at udskil-le »minnesanteckningar« m. v. fra andre doku-menter, der udarbejdes af en myndighed som led ien sags behandling. I overensstemmelse med dennævnte motivudtalelse og en ret righoldig praksis

208

synes følgende mere almindelige karakteristik afbegrebet »minnesanteckning« dog at kunne opstil-les:

Ved afgrænsningen må såvel det pågældendedokuments funktion som dets indhold tages i be-tragtning, jfr. Welamson, Läkarsekretessen (1962)side 103. Af motivudtalelsen følger det således, atdokumenter, der indeholder oplysninger af betyd-ning for en sags afgørelse, dvs. navnlig oplysningeraf faktisk karakter, ikke kan anses som »minnnes-anteckningar«. Til belysning heraf kan fra praksisnævnes følgende afgørelser:

J.O. 1955 side 178: En inspektionsrapport, dervar udarbejdet til civilforsvarsstyrelsen af styrel-sens uddannelsesinspektør ikke anset som»uppteckning för internt bruk« efter TF, 2. kap.§4.

J. O. 1958 side 222: En landsfogeds påteg-ninger på ansøgninger til en ledig politikommis-særstilling om mundtligt indhentede oplysningerom en række af ansøgerne ikke anset for »min-nesanteckningar«. Kritik dog undladt underhensyn til, at spørgsmålet kunne give anledningtil en vis tvivl.

J.O. 1968 side 497: En kommunal tjeneste-mands optegnelser om mulige ansøgere til ledi-ge lejligheder i et planlagt nybyggeri, om hvisopførelse der verserede en klagesag, ikke ansetfor omfattet af TF, 2. kap. § 4 da »ifrågavaran-de anteckningar om hyresgäster in spe innehål-ler sådant sakmaterial som tjänar som underlagför själva avgörandet i ett ärende hos myndig-het«.

RÅ 1971 ref 23: Blyantsnotater om uformellesamtaler med ansatte i en personalesag om sam-arbejdsvanskeligheder anset om »utredningsma-terial, vilket tjänat som underlag vid avgörandetav ett hos styrelsen anhängigt ärende.« Notater-ne kunne derfor ikke nægtes udleveret medhjemmel i TF, 2. kap. § 4, uanset at de ikke var»omhändertagits för förvaring«, jfr. hervedNorström og Sverne, Socialsekretess, side 19.

RÅ 1972 ref. 70: I forbindelse med en kom-munes erhvervelse af nogle arealer havde enved fastighetsnemndet ansat gjort optegnelserdels om oplysninger meddelt af stadsarkitektendels om indholdet af forskellige dokumenter isagen. Notaterne om oplysningerne fra statsar-kitekten blev ikke anset som »minnesantecknin-gar«.

Dokumenter, som indeholder en myndighedsbearbejdelse af indhentede oplysninger, vil forment-lig ofte heller ikke have karakter af »minnesan-teckningar«, sml. til illustration RÅ 1950, ref 36,vedrørende en oversigt over resultatet af en stati-stisk undersøgelse af erhvervsdrivendes selvangi-velser, der var udarbejdet af en länsstyrelses skat-teafdeling og stillet til rådighed for länets skatte-myndigheder. Afgørelsen synes ikke alene at byggepå, at oversigten var afgivet til lokale myndighe-

der. Det bemærkes i denne forbindelse, at sygehu-sjournaler ikke har karakter af »minnesantecknin-gar«, jfr. herved arbejdsgrupperapporten vedrøren-de sygehusjournaler side 435.

Det følger ligeledes af den citerede motivudta-lelse, at optegnelser, som en myndighed efter lov-givningen, tjenesteinstrukser eller lignende er plig-tige at foretage, ikke er omfattet af den nævntebestemmelse i tryckfrihetsförordningen, jfr. hervedRRK 1975 2:28 vedrørende en båndoptagelse af enmundtlig forhandling ved en länsskatteret.

I denne forbindelse kan endvidere nævnes J.O.1972 side 298, hvor en rapport om skolebesøg, deri henhold til gældende instrukser var afgivet tilskolöverstyrelsen af en til styrelsen knyttet gymna-sieinspektør, ikke blev anset for omfattet af TF, 2.kap. § 4. Det er muligt, at også dokumentets ind-hold og karakter iøvrigt har spillet en rolle forafgørelsen, jfr. herved den ovenfor side 208 nævn-te J.O. 1955 side 178.

I sagen fra 1972 har ombudsmanden nærmerekarakteriseret de af undtagelsesbestemmelsen om-fattede dokumenttyper på følgende måde:

»Det i 2:4 stadgade undantaget från regelnatt alla hos myndighet förvarade handlingar ärallmänna handlingar avser endast sådanna pro-memorior, utredningar eller anteckningar, somav befattningshavar upprättas för eget bruk ellersåsom mer eller mindre tillfälliga hjälpmedel åtmyndigheten vid meddelande av beslut ellervidtagande av åtgärd. Betecknande för dessahandlingar är att de kan fritt disponeras av be-fattningshavaren eller myndigheten och såledesbehållas av befattningshavaren eller förstöras.De nu ifrågavarande rapporterna är inte sådanahandlingar över vilka inspektörerna och SÖ kanförfoga efter gottfinnande. De måste därför va-ra att anse såsom allmänna handlingar i TF.smening.«

I praksis synes undtagelsesbestemmelsen navn-lig at finde anvendelse på dokumenter, der inde-holder interne overvejelser og meningstilkendegi-velser med hensyn til en sags ekspedition og afgø-relse, typisk dokumenter svarende til danske mini-sterielle referater, interne notater og lignende. Frapraksis kan nævnes følgende afgørelser til illustra-tion:

RÅ 1953 side 15: Tjenestepromemoria i sagom salg af præstebolig anset som omfattet af iTF, 2. kap. § 4. Promemoriet indeholdt efter detoplyste en redegørelse for indholdet af sagensdokumenter samt et forslag til vurdering afejendommen.

RÅ 1966 ju 26: Interne notater (»arbejdspro-memorier«) i forbindelse med en departe-mentsutredning omfattet af TF 2. kap, § 4 (i detomfang de ikke var indgået som egentlige sags-dokumenter i justiedepartementet.)

Også dokumenter af anden beskaffenhed er dogefter omstændighederne blevet anset som »min-nesanteckningar«:

J.O. 1968 side 496: En ved et præsteembedeført kalender (kaldet »forretningsbogen«), hvoripræsterne noterede kommende kirkelige hand-linger og nærmere enkeltheder vedrørende disse(såsom telefonnumre og adresser på efterladte,salmeønsker osv.), blev under tvivl anset som»minnesanteckning«. Det synes alene tillagtbetydning, at førelse af sådan kalender er heltureguleret. Det forhold, at kalenderen udeluk-kende syntes at indeholde oplysninger af faktiskkarakter, er ikke nærmere omtalt i udtalelsen.

Det må formentlig endvidere antages, at udkast,forslag og lignende foreløbige dokumenter (såkaldte»mellanprodukter«) må anses for omfattet af § 4,jfr. herved Wennergren, Handläggning (6. udg.1976) side 57 f. Det samme antages i regerings-propositionen 1975/76: 160 side 150 f. Afgørelseni RÅ 1963 ref. 16 (J.O. 1964 side 444 f.) er såvel afWennergren i Offentlighet och Sekretess i Lag ochPraxis (1971), side 10, som af Malmgren i Sverigesgrundlagar (11. udg. 1971) side 225 anført somfortolkningsbidrag til denne bestemmelse.

Hvorvidt der herudover kan være dokumentty-per, der som »ej expedierade« ikke kan forlangesudleveret efter TF, 2. kap. § 5 uden samtidig atvære omfattet af § 4, er vanskeligt at bedømme.Betydningen heraf ville i givet fald være, at sådan-ne dokumenter ikke kunne unddrages aktindsigtefter sagens afgørelse.

Om afgrænsningen mellem »minnesantecknin-gar« og underhåndsmeddelelser, der tilgår en sags-behandler personligt (såkaldt »handbrev«), seElsin. a.st. side 10 f. Malmgren, a.st. side 225 ogWelamson, a.st. side 101 f.

»Minnesanteckningar« undergives aktindsigt,såfremt de efter sagens afgørelse »omhändertagitsför förvaring«. Dette vil være tilfældet, hvis doku-mentet rent faktisk forbliver blandt sagens aktereller på anden måde arkiveres. Derimod krævesdet ikke, at dokumentet destrueres, og det forhold,at dokumentet benyttes i forbindelse med andresager, bevirker ikke, at det undergives aktindsigt,jfr. herved Welamson, a.st. side 103 og SOU1966:60 side 136, hvor det hedder:

»Det torde förekomma i stor utsträckning,att uppteckningar av det slag som avses i 4 §förvaras av tjänstemän i ordnade former ochkommer till användning vid handläggningen avandra ärenden men likväl inte anses omhänder-tagna för förvaring och alltså icke betraktassom allmänna handlingar. Härigenom har para-grafen kommit at fungera som ett sekretesstad-gande.«

Om »minnesanteckningar« skal forblive blandtsagens akter, afgøres af vedkommende myndighedeller eventuelt af sagsbehandleren personlig.

209

For så vidt angår spørgsmålet om, hvilken be-tydning afgivelse af »minnesanteckningar« tiludenforstående, herunder andre myndigheder, harfor adgangen til at undtage sådanne dokumenterfra offentlighed, henvises til det ovenfor under b°.anførte. Det synes ikke at have været genstand forsærlige overvejelser i den juridiske litteratur eller ipraksis, om også andet end rent foreløbige doku-menter, f. eks. promemorier, kan afgives til uden-forstående uden at blive »allmänna handlingar«,sml. dog herved JO. 1974 side 412 ff. Om retstil-standen efter ændringen af tryckfrihetsförordnin-gen i 1976 henvises til det nedenfor under b anfør-te.

Sammenfattende synes den væsentligste forskelpå »minnesanteckningar« m.v. og andre af enmyndighed oprettede dokumenter, der i relation tilde danske bestemmelser ville blive karakteriseretsom »internt arbejdsmateriale«, at være, at kundokumenter af den førstnævnte art kan unddragesadgangen til aktindsigt efter sagens afgørelse (med-mindre undtagelsesbestemmelser i sekretesslagenfinder anvendelse).

b. Tryckfrihetsförordn ings reformen.Ved revisionen af tryckfrihetsförordningens

kapitel 2 i 1976 er der gennemført forskellige æn-dringer af bestemmelserne i förordningens 2. kap.§§ 3-5. Grundlovsreformen, der trådte i kraft den1. januar 1978, bygger på overvejelserne i hen-holdsvis offentlighetskommittéen (OK), der afgavbetænkningen »Offentlighet och Sekretess« i 1966(SOU 1966:60) og i offentlighets- och sekretesslag-stiftningskommittéen (OSK,) hvis betænkning blevafgivet i 1975 (SOU 1975: 22).

Sammenfattende kan der være anledning til atbemærke, at reformen i relation til de nævnte be-stemmelser hovedsagelig har været af lovtekniskkarakter, og at den hidtidige retstilstand derfor irealiteten er opretholdt.

Om de enkelte bestemmelser bemærkes nærme-re følgende: For så vidt angår TF 2 kap. § 5 over-vejede OK at regulere afgivelsesproblemet ved enbestemmelse, hvorefter udenforstående, der ved ensags behandling yder en myndighed bistand, i rela-tion til offentlighedsreglerne skal anses som tilhø-rende myndigheden. OK fandt dog ikke at burdeforeslå en sådan regel til beskyttelse af det loyaleuformelle samarbejde myndighederne imellem afhensyn til risikoen for omgåelse. Kommittéen fore-slog heller ikke på andre punkter ændringer af dengældende bestemmelse, jfr. nærmere betænkningenside 138 ff.

OK foreslog derimod myndighedsbegrebet tyde-liggjort ved en omformulering af § 3. Efter kom-mittéens opfattelse burde som en myndighed ansesethvert til stats- eller kommunalforvaltningen hø-rende organ »som har att fatta beslut självstän-digt«, jfr. betænkningen side 130-35.

Bestemmelsen i § 4 om »minnesanteckningar«fandt kommittéen utilfredsstillende, for så vidtsom beskyttelsen for sådanne dokumenter blev

210

opnået ved i princippet at betragte dem som priva-te. Kommittéen foreslog derfor bestemmelsen om-dannet til en egentlig sekretessbestemmelse med en10-årig sekretessperiode, jfr. nærmere betænknin-gen side 135 ff. og 187 ff.

Heller ikke OSK foreslog i sit udkast til 5 kap.yttrandefrihetsgrundlag nogen reel ændring af be-stemmelsen i TF, 2. kap. § 5 for så vidt angårspørgsmålet om, hvornår dokumenter anses for»upprätade«, herunder heller ikke for afgivelses-problemet, jfr. betænkningen side 147. LigesomOK foreslog OSK derimod, at opregningen afmyndigheder i den gældende bestemmelse i TF, 2.kap. § 3 afløses af en definition af myndighedsbe-grebet, hvor der lægges vægt på, om organet selv-stændigt kan træffe afgørelser, jfr. betænkningenside 135-141. Hvad angår spørgsmålet om beskyt-telsen for »minnesanteckningar« svarer ÖSK'sforslag i det væsentlige til den gældende retstil-stand, jfr. udkastets § 4, nr. 1, og betænkningenside 144.

Fastlæggelsen af, hvornår dokumenter som »in-komna« og »upprättade« får karakter af »allmän-na handlingar«, findes nu i förordningens §§ 6 og7, der har følgende ordlyd:

»6 §. Handling anses inkommen till myndig-het, när den har anlänt till myndigheten ellerkommit behörig befattningshavare till hända. Ifråga om upptagning som avses i 3 § förstastycket gäller i stället att den anses inkommentill myndighet när annan har gjort den tillgäng-lig för myndigheten på sätt som angives i 3 §andra stycket.

Tävlingsskrift, anbud eller annan sådanhandling som enligt tillkännagivande skall av-lämnas i förseglat omslag anses ej inkommenföre den tidpunkt som har bestämts för öppnan-det.

Åtgärd som någon vidtager endast som led iteknisk bearbetning eller teknisk lagring avhandling, som myndighet har tillhandahållit,skall ej anses leda till att handling är inkommentill den myndigheten.

7 §. Handling anses upprättad hos myndig-het, när den har expedierats. Handling som ejhar expedierats anses upprättad när det ärendetill vilket den hänför sig har slutbehandlats hosmyndigheten eller, om handlingen ej hänför sigtill visst ärende, när den har justerats av myn-digheten eller på annat sätt färdigställts.

I stället för vad som föreskrives i förstastycket gäller att handling anses upprättad,

1. diarium, journal samt sådant register ellerannan förteckning som föres fortlöpande,när handlingen har färdigställts för anteck-ning eller införing,

2. dom och annat beslut, som enligt vad där-om är föreskrivet skall avkunnas eller expe-dieras, samt protokoll och annan handling ivad den hänför sig till sådant beslut, närbeslutet har avkunnats eller expedierats,

v • , ' ,-;.

3. annat myndighets protokoll och därmedjämförliga anteckningar, när handlingen harjusterats av myndigheten eller på annat sättfärdigställts, dock ej protokoll hos riksda-gens eller allmänt kyrkomötes utskott, riks-dagens eller kommuns revisorer eller statligakommitéer eller hos kommunal myndighet iärende som denna endast bereder till avgö-rande.«

Bestemmelsen i § 6 om »inkomna« doku-menter adskiller sig, når bortses fra rent sprogli-ge ændringer, alene fra de gældende bestemmel-ser i TF, 2. kap. § 5, stk. 1, og § 6, stk. 1, vedden udtrykkelige regulering af, hvornår EDB-tilførsler anses for »inkomna« i offentligheds-lovgivningens forstand og dermed som »all-männa handlingar« kan forlanges udleveret.Disse regler har heller ikke noget sidestykke iOK's eller OSK's lovudkast. Der henvises nær-mere til prop. 1975/76:160 side 135 ff.

Også bestemmelsen i TF, 2. kap. § 7, om,hvornår dokumenter skal anses for »upprätta-de«, er i alt væsentligt alene udtryk for en om-redigering af de hidtidige regler herom i TF, 2.kap. § 5, stk. 2 og § 6, stk. 2 og 3. Der henvisesherom til den nævnte proposition side 138 ff.(142 ff).Som ovenfor nærmere anført er problemerne

omkring offentlige myndigheders indbyrdes afgi-velse af internt arbejdsmateriale m. v. i svensk retsøgt løst på grundlag af en fortolkning af udtryk-ket »expedierad« i den gældenden tryckfrihetsför-ordnings 2. kap. § 5 smh. med § 4, hvorimod be-stemmelsen i TF., 2. kap. § 3, der indeholder enalmindelig angivelse af tryckfrihetsförordningsmyndighedsbegreb, har været afgørende for fast-læggelsen af, hvornår udveksling af dokumenter erforegået inden for »samme myndighed« og derforbetragtes som intern. Både OK og OSK byggedesom nævnt i begge henseender videre på den gæl-dende retstilstand - alene med den mere principi-elle ændring, at den enumerative angivelse af myn-dighedsbegrebet i TF, 2. kap. § 3 blev foreslåeterstattet med en egentlig definition.

Ved revisionen af tryckfrihetsförordningen i1976 er der i begge henseender sket en tydeliggø-relse af retstilstanden. I overensstemmelse medregeringsforslaget indeholder § 8 således en ud-trykkelig bestemmelse, der regulerer spørgsmåletom dokumentudveksling inden for »samma myn-dighed«. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»5 §. Har organ som ingår i eller är knutettill ett verk eller liknande myndighetsorganisati-on överlämnat handling till annat organ inomsamma myndighetsorganisation eller framställthandling för sådant överlämnande, skall hand-lingen ej anses som därigenom inkommen ellerupprättad i annat fall än då organen uppträdasom självständiga i förhallande till varandra.«

Bestemmelsen bygger på det almindelige syns-punkt, at » . . . huvudregeln angående handlingarsom sänds mellan olika enheter inom en myndig-het under dennas interna överväganden i en frågabör självfallet vara att sådana handlingar skallkunna skyddas mot insyn till dess myndighetenhar tagit slutlig ställning«, men at » . . . ju mersjälvständig någon av de berörda enheterna kansägas vara i förhållande till myndigheten i övrigt,desto stärkere kräver emellertid offentlighets in-tresset att handlingar som passerar till och fråndenna enhet betraktas på samma sätt som handlin-gar som sänds mellan åtskilda myndigheter«, jfr.prop. 1975/76:160 side 151 f., der indeholder nær-mere bidrag til fortolkningen af § 8.

Dernæst er spørgsmålet om afgivelse af arbejds-dokumenter til udenforstående som led i en admi-nistrativ sagsbehandling blevet mere direkte regu-leret ved en ændret affattelse af den hidtidige be-stemmelse om internt arbejdsmateriale i TF, 2.kap. § 4. Den nye bestemmelse herom i TF, 2. kap.§ 9 har følgende ordlyd:

• »,9 §. Hos myndighet tillkommen minnesanteck-ning som ej har expedierats skall ej heller efterden tidpunkt då den enligt 7 § är att anse somupprättad anses som allmän handling hos myn-digheten, om den icke tages om hand för arki-vering. Med minnesanteckning förstås prome-moria och annan uppteckning eller upptagningsom har kommit till endast för ärendes före-dragning eller beredning, dock ej till den delden har tillfört ärendet sakuppgift.

Utkast eller koncept till myndighets besluteller skrivelse och annan därmed jämställdhandling som ej har expedierats anses ej somallmän handling, såvida den icke tages om handför arkivering.«

I forhold til den gældende bestemmelse er dernavnlig foretaget følgende præciseringer, der byg-ger på den praksis, der har udviklet sig:

For det første fremgår det nu udtrykkeligt afbestemmelsen, at begrebet »minnesanteckningar«skal forstås i vid forstand, således at de såkaldte»mellemprodukter«, dvs. udkast, koncepter ogandre lignende foreløbige dokumenter også nyderbeskyttelse som internt arbejdsmateriale, jfr. her-ved § 9, stk. 2. Det er dog samtidig præciseret, atdokumenter ikke har karakter af »minnesanteck-ningar« i det omfang, de indeholder »sakuppgif-ter«, dvs. navnlig faktiske oplysninger af betyd-ning for sagen.

Det fremgår dernæst nu klarere af bestemmel-sen, at den blotte opbevaring af interne arbejdsdo-kumenter efter sagens afgørelse ikke i sig selv be-virker, at de får karakter af »allmänna handlin-gar«. Det sker kun, såfremt de »arkiveres«.

For det tredje er det præciseret, at den særligeundtagelsesadgang for egentlige »minnesanteck-ningar« kun gælder dokumenter, der udarbejdes iforbindelse med en »sags« (»ärendes«) behand-

211

ling, idet sagsbegrebet efter bemærkningerne i re-geringspropositionen skal forstås i snævrere betyd-ning end hidtil - svarende til forvaltningslovenssagsbegreb. Notater o. 1. (»promemorier«), derudarbejdes uden tilknytning til nogen »sag« i den-ne forstand, er følgelig ikke omfattet af bestemmel-sen i § 9, men undergives adgangen til aktindsigtefter de almindelige regler i § 7, stk. 1, dvs. nårdokumentet er endeligt udarbejdet. Et tilsvarendekrav om relation til en bestemt sag er derimodikke opstillet i § 9, stk. 2, vedrørende de såkaldte»mellemprodukter«, og notatudkast m. v. vil der-for under alle omstændigheder kunne unddragesadgangen til aktindsigt, også efter at notatet erendeligt udarbejdet.

Endelig er det ved affattelsen af bestemmelsen i§ 9 kommet til udtryk, at den særlige' adgang til ifortrolighed at udveksle interne dokumenter mel-lem forskellige myndigheder kun gælder de såkald-te »mellemprodukter« efter stk. 2. Det hedder her-om i regeringspropositionen side 170:

»Denna avgränsning har åstadkommits ge-nom att bestämmelserna i andra stycket - i mot-sats till föreskrifterna i första stycket - hargjorts tillämpliga på handlingar av där avsettslag oavsett var dessa befinner sig. Om enhandling till följd av bestämmelserna i andrastycket inte skall anses vara allmän hos denmyndighet som har framställt den är den såle-des inte heller allmän hos en myndighet somhar tagit emot den för preliminär granskning.En förutsättning för att detta synssätt skall kun-na upprätthållas är uppenbarligen att én hand-ling kan sändas över från en myndighet till nå-gon utomstående utan att anses vara expedie-rad. Att det förhåller sig på detta sätt har slagitsfast i rättspraxis, och mitt förslag bygger på enoförändrad rättstillämpning härvidlag.«

Om rækkevidden af bestemmelsen i TF, 2. kap.§ 9 henvises i det hele nærmere til den nævnteregeringsproposition side 154—170.

2°. Partsoffentlighedsbestemmelsen i för-valtningslagens §14.

Adgangen til aktindsigt for en sags parter efterbestemmelsen i förvaltningslagens § 14 anvenderikke kriteriet »allmän handling«. Parter har deri-mod med de begrænsninger, der følger afsekretesslagens § 39, stk. 2, ret til at blive gjortbekendt med »det som tillförts ärendet«. At detteudtryk er videregående end begrebet »allmänhandling« fremgår klart af förvaltningslagens § 14,stk. 2 (jfr. udtrykket » . . . annat material än all-män handling«).

Der kan på denne baggrund være anledning tilat undersoge, hvorvidt parter i videre omfang endandre kan forlange at blive gjort bekendt med»minnesanteckningar« og andet lignende interntarbejdsmateriale.

212

1 betænkningen SOU 1968:27 antager den ar-bejdsgruppe, der blev nedsat til at udarbejde for-valtningsloven, at parter principielt bør have ad-gang til at blive gjort bekendt med interne arbejds-dokumenter, som ikke efter tryckfrihetsförordnin-gen har karakter af »allmänna handlingar«. Someksempel nævnes »rättsliga utredningar«, og detantages iøvrigt generelt, at interne dokumenter børvære tilgængelige for parter i det omfang, »eri så-dan handling tillför ärendet sakligt material avbetydelse för avgörandet«. Efter arbejdsgruppensopfattelse bør »konceptanteckningar« dog førstkunne forlanges udleveret, når sagen er afgørelses-moden.

Af justitsministerens bemærkninger til § 14 iproposition 1971:30 (side 442) fremgår det, at ar-bejdsgruppens forslag er anset for at være for vidt-gående:

»Som framhållits av regeringsrättens ledamö-ter torde minnesanteckning eller annan upp-teckning, som avses i 2 kap. 4 § TF, inte gene-rellt böra omfattas av parts rätt till insyn iutredningsmaterialet. Det bör ligga i myndighe-tens hand att avgöra om en sådan uppteckningskall tillföras ärendet eller inte. Innehåller upp-teckningen sakuppgifter, som är av betydelseför ärendets avgörande, bör den tillföras ären-det. I så fall bör självfallet ses till att parten pålämpligt sätt får kännedom om uppgifterne. Rördet sig däremot om en föredragspromemoria,som utöver rättslig utredning endast innehålleren sammanställning av redan kommuniceratsakmaterial, synes bara undantagsvis kunnaföreligga skäl att promemorian skall tillförasärendet före avgörandet Handlingar, somavses i 2 kap. 5 § andra stycket tredje punktenTF, torde i regel böra betraktas som tillfördadet ärende som de hänför sig till redan föreärendets avgörande. Även i fråga om sådannahandlingar bör det ytterst ligga i myndighetenshand att avgöra när så skall anses vara fallet.«

Også disse bemærkninger bygger imidlertid på,at parter ikke generelt bør være afskåret fra ad-gang til aktindsigt i interne dokumenter.

I hvilket omfang dette efter gældende ret ertilfældet, afhænger af, om sådanne dokumenter»tillföras ärendet«. Dette kræver principielt enbeslutning fra vedkommende myndighed, idet detblotte forhold, at interne dokumenter findes blandtsagsakterne, ikke uden videre er tilstrækkeligt, jfr.Hellners, Förvaltningslagen med kommentarer(1975) side 161. Denne forfatter understreger dog,at »även om det således ytterst ligger i myndighe-tens hand att avgöra om och när handling skalltillföras ett ärende, bör det givetvis fasthållas attändamålet med 14 § är att garantera en part såvidsträckt aktinsyn som möjligt. I overensstemmel-se härmed bör uppgifter som är av betydelse förärendets avgörande altid tillföras ärendet«.

Retsstillingen sammenfattes af Wennergren,Handläggning (6. udg. 1976) side 58 på følgendemåde:

»Med det som tillförts ärendet åsyftas utred-ningsmaterialet i ärendet. En föredragningspro-memoria, som utöver rättslig utredning endastinnehåller en sammanställning av befintligtutredningsmaterial och inte ger utredningennågot nytt material, hör inte till »det som til-forts ärendet«. Det gör inte heller förslag ellerutkast till beslut eller annat liknande hjälpmate-rial för arbetet hos myndigheten. Däremot är envärderings- eller annan utredningspromemoriaatt henföra till. det som tillförts ärendet. Det-samma gäller tjänstanteckningar om muntligaupplysningar, iakttagelser vid syn o.d. Bland detutredningsmaterial som part skall kunna ta delav finns alltså både allmänna och interna hand-lingar.«

I J.O. 1975 side 479 f. har ombudsmanden(Lundvik) udtalt sig på linie hermed.

3. Udvalgets overvejelser.a. Bestemmelserne i den danske offent-lighedslov § 5, nr. 3-5, tilsigter alle atbeskytte myndighedernes interne beslut-ningsproces. Omend retstilstanden ikke ialle enkeltheder kan siges at være afkla-ret, ligger undtagelsesbestemmelsernesprincipielle rækkevidde dog fast.

Det følger således af bestemmelsen i §5, nr. 3, sammenholdt med bestemmel-serne i § 5, nr. 4 og 5, at genstanden forbeskyttelsen er dokumenter, der udarbej-des af en myndighed som internt ar-bejdsmateriale i forbindelse med en sagsbehandling, i modsætning til dokumen-ter, der som led i sagsbehandlingenmodtages fra udenforstående. Undtagel-sesadgangen for en myndigheds internearbejdsmateriale er dog ikke absolut,men gælder principielt kun, så længematerialet udelukkende danner grundlagfor myndighedens egne interne overvej-elser. Det er derimod uden betydningfor undtagelsesadgangen, om materialetinden for myndigheden benyttes i for-bindelse med andre sager end den, hvor-til det direkte er udarbejdet. Udvekslingaf internt arbejdsmateriale inden forsamme myndighed er således ikke un-dergivet aktindsigt i modsætning til afgi-velsen af sådant materiale til andre myn-digheder eller udenforstående i øvrigtsom led i en administrativ sagsbehand-ling.

At adgangen til aktindsigt ikke i al-mindelighed kan udstrækkes til doku-menter, der udarbejdes af en offentligmyndighed til brug for interne overvejel-

ser i forbindelse med en sags behand-ling, følger ligeledes af såvel den norskesom den svenske offentlighedsordning.Som der nærmere er redegjort for oven-for side 198 ff er undtagelsesadgangen idenne henseende klart videregående ef-ter den norske offentlighedslovs § 5, nr.1, der i betydeligt omfang giver mulig-hed for at undtage dokumenter - og ilc-ke blot »arbejdsdokumenter« i snævrereforstand - der som led i sagsforberedel-sen udveksles mellem forskellige forvalt-ningsmyndigheder. Også efter svensk retbestår der en videregående adgang tilunder en sags behandling at udvekslearbejdsdokumenter mellem forskelligemyndigheder, uden at dette indebærer,at de som »allmänna handlingar« kanforlanges undergivet aktindsigt. Efterden svenske ordning bliver internt ar-bejdsmateriale, der efter sagens afgørelsearkiveres blandt sagsakterne, derimodprincipielt offentligt tilgængeligt. De en-kelte sagsbehandlere er imidlertid fritstillet med hensyn til at udtage sådannedokumenter fra sagsakterne, ligesom detforhold, at dokumenterne senere anven-des som arbejdsmateriale ved behandlin-gen af andre sager, ikke medfører, at deundergives aktindsigt. Da denne udtagel-sesret synes at blive benyttet i vid ud-strækning i praksis, er den nævnte for-skel fra dansk og norsk ret imidlertidmere -tilsyneladende end reel.

Det almindelige hovedsynspunkt, der_'er til grund for undtagelsesbestem-

melserne for myndighedernes internebeslutningsproces i såvel den danskesom den norske og svenske offentlig-hedslovgivning, er som udtrykt i offent-lighedskommissionens betænkning side51, at tjenestemændene bør have adgangtil »på fri og formløs måde at foretagederes overvejelser over sagerne og udfø-re det forberedende arbejde, eventueltunder drøftelser med kolleger, uden atarbejde under presset af en offentliggø-relse af de i referaterne nedfældede be-tragtninger, som måske vil skifte i værdi,efterhånden som sagen skrider frem«.Efter udvalgets opfattelse er det utvivl-somt, at det også i forbindelse med denkommende revision af offentlighedslo-ven vil være påkrævet af den nævntegrund at bevare en undtagelsesadgang tilbeskyttelse af myndighedernes internebeslutningsproces. Der kan efter udval-gets opfattelse være anledning til hervedat påpege, at det angivne hensyn ikkeblot tjener til at beskytte de enkelte em-bedsmænd mod, at deres interne råd ogvurderinger gøres offentligt tilgængelige,

213

men også mere i almindelighed bidragertil at forhindre samarbejds- ogloyalitetskonflikter mellem den politiskeledelse af forvaltningen og embedsmæn-dene som følge af, at meningsforskellemed hensyn til en sags behandling ellerafgørelse bliver genstand for offentligomtale.

På baggrund af de hidtidige erfaringermed hensyn til lovens anvendelse i prak-sis finder udvalget derimod, at der kanvære anledning til nærmere at overveje,hvorvidt undtagelsesbestemmelserne ioffentlighedslovens § 5, nr. 3-5, har fåeten tilfredsstillende udformning. En så-dan vurdering må da også i sig selv fo-rekomme nærliggende, når henses til, atden tilsvarende undtagelsesadgang efterden norske og svenske offenthghedsloy-givning på flere punkter adskiller sigvæsentligt fra de danske regler herom.

b. De centrale spørgsmål i forbindelsemed fastlæggelsen af rækkevidden forundtagelsesbestemmelserne til beskyttel-se af myndighedernes interne beslut-ningsproces er efter udvalgets opfattelsenavnlig spørgsmålet om, hvilke typer afdokumenter der som internt arbejdsma-teriale skal være omfattet af. undtagelses-adgangen, samt spørgsmålet om, i hvil-ket omfang arbejdsdokumenters afgivel-se til udenforstående bør bevirke, at ad-gangen til at undtage dokumenterne sominternt materiale bortfalder. Set i relati-on til bestemmelserne i offentlighedslo-vens § 5, nr. 3-5, giver disse spørgsmålanledning til nærmere at overveje, hvor-vidt undtagelsesadgangen efter gældenderet må anses for henholdsvis for vid ogfor snæver. I det følgende vil rækkevid-den af undtagelsesadgangen i disse tohenseender bfive vurderet særskilt forhvert af de to spørgsmål.

7°. Begrebet »internt arbejdsmateriale«:Som det nærmere er beskrevet ovenforside 18Off synes det ikke efter gældenderet at være helt klart, hvilke dokument-typer begrebet »internt arbejdsmateria-le« i offentlighedslovens § 5, nr. 3, dæk-ker over. Medens det vel tør hævdes, atikke ethvert dokument, der udarbejdesaf en myndighed i forbindelse med enadministrativ sagsbehandling og ikkeafgives til udenforstående, har karakteraf internt arbejdsmateriale, er det van-skeligt på grundlag af den foreliggendepraksis mere generelt at angive, hvilkedokumenter af denne karakter der ikkeer omfattet af undtagelsesbestemmelsen.Det eneste klare eksempel herpå synes at

214

være beslutningsprotokoller af sammebeskaffenhed som dem, der føres afkommunalbestyrelser i henhold til denkommunale styrelseslovs § 13, for så vidtangår de deri indførte beslutninger.

Efter udvalgets opfattelse må ud-gangspunktet i forbindelse med udform-ningen af undtagelsesbestemmelser tilbeskyttelse af myndighedernes internebeslutningsproces være, at fastlæggelsenaf begrebet »internt arbejdsmateriale« såvidt muligt sker i overensstemmelse medde almindelige hensyn, der begrunderbehovet for en sådan undtagelsesadgang.Undtagelsesbestemmelser med det nævn-te sigte synes herefter navnlig at burdeomfatte dokumenter, der indeholder elleri øvrigt afspejler en forvaltningsmyndig-heds egne interne overvejelser med hensyntil en sags behandling eller afgørelse.

En begrænsning af den gældendeundtagelsesadgang for internt arbejds-materiale i overensstemmelse med detangivne udgangspunkt bør dog efter ud-valgets opfattelse selvsagt ikKe ske påbekostning af væsentlige administrativemodhensyn. Udvalget finder det såledeskun forsvarligt at foreslå offentligheds-princippet udvidet i denne henseende idet omfang, det tør antages at væreuden skadevirkninger for myndigheder-nes adgang til som led i sagsforberedel-sen internt at tilvejebringe også andetskriftligt materiale, der er nødvendigt afhensyn til de interne overvejelser.

På baggrund af disse almindeligesynspunkter har udvalget indgåendeovervejet behovet for en undtagelsesad-

fang for så vidt angår de hyppigst fore-ommende typer af dokumenter, der ud-

arbejdes af forvaltningsmyndigheder iforbindelse med en sags behandling ogafgørelse. Herom skal udvalget nærmereanføre følgende:

Udvalget må anse det for utvivlsomt,at undtagelsesadgangen for internt ar-bejdsmateriale som hidtil bør omfattesådanne arbejdsdokumenter som refera-ter, notater og lignende, der udover enbeskrivelse af sagens faktum, såledessom det fremtræder på grundlag af sa-gens dokumenter, typisk vil indeholdeen juridisk eller anden vurdering af sa-gen samt i tilslutning hertil et forslag tildens afgørelse eller fortsatte ekspedition.Sådanne arbejdsdokumenter forekom-mer ikke blot i sager, der skal munde udi en traditionel forvaltningsretlig afgørel-se, men også inden for behandlingssek-toren, f. eks. lægejournaler og andre til-svarende patientjournaler.

Endvidere bør begrebet »internt ar-bejdsmateriale« utvivlsomt også somhidtil omfatte udkast eller forslag til af-fattelsen af dokumenter, der som led ien konkret sags ekspedition påtænkesafsendt fra myndigheden, f. eks. udkasttil skrivelser (koncepter). Det sammegælder forslag til udformning af doku-menter af generel karakter, der påtænkesoffentliggjort af vedkommende myndig-hed, f. eks. udkast til administrative rets-forskrifter eller planudkast i forbindelsemed social eller fysisk planlægning (derdog ofte ved særlige bestemmelser er fo-reskrevet en offentliggørelsespligt på ettidligt stadium af sagsbehandlingen, jfr.herved f. eks. om planforslag efter kom-muneplanloven denne lovs § 7, stk. 2 og§ 21, stk. 1, samt Bendt Andersen, Kom-muneplanloven med kommentarer(1976) side 65 og 172 ff). Sådanne doku-menter af foreløbig karakter vil på gan-ske tilsvarende måde som referater, no-tater og andre lignende arbejdsdoku-menter, der indeholder interne overvejel-ser, kunne afspejle de forskellige stadieri myndighedens beslutningsproces.

I tilfælde, hvor dokumenter, der udar-bejdes af en myndighed, kan blive om-fattet af adgangen til aktindsigt, uansetom de afgives til udenforstående (jfr.herved nedenfor side 216ff), bør det na-turligvis tilsvarende gælde, at dokumen-terne anses som internt arbejdsmateriale,sålænge de alene foreligger i udkast elleranden foreløbig form, avs. at dokumen-terne først kan forlanges udleveret, nårde er endeligt udarbejdede. Det bør ikkeherved anses for afgørende, om doku-mentet formelt er betegnet som et ud-kast, men også selve fremtrædelsesfor-men kan indicere dets foreløbige karak-ter, uanset at det i og for sig foreliggersom et selvstændigt dokument. Løse no-tater, »lapper« o.I. bør således efter ud-valgets opfattelse altid kunne undtagessom internt arbejdsmateriale.

Til de interne dokumenter må efterudvalgets opfattelse yderligere henregnesdokumenter, der ikke er udarbejdet iforbindelse med den aktuelle sags be-handling, men mere generelt tjener somarbejdsredskaber, f. eks. »visdomsbø-ger«, praksisoversigter og lignende - idet omfang sådant* materiale overhove-det indgår som dokumenter i bestemtesager. Om en myndigheds journaler, re-gistre og andre lignende fortegnelservedrørende en sags dokumenter bør an-ses som internt arbejdsmateriale, er somfølge af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 3, nr. 2, (udkastets § 5, nr. 2)

15

uden selvstændig betydning. I det om-fang, fortegnelser af lignende beskaffen-hed ikke kan anses for omfattet af den-ne bestemmelse og i øvrigt må anses fordokumenter i bestemte sager, må de dogi reglen antages at have karakter af in-ternt arbejdsmateriale.

Den hidtidige adgang til at undtageinterne høringer og anden brevvekslingaf intern karakter som led i en sags be-handling bør efter udvalgets opfattelseligeledes bevares, idet samme beskyttel-seshensyn gør sig gældende i forhold tilsådanne dokumenter som de ovenfornævnte arbejdsdokumenter, der alenetjener som grundlag for den enkelte ad-ministrative enheds overvejelse. Brev-veksling mellem forskellige ministeriellekontorer eller mellem forskellige borg-mestre, rådmænd osv. inden for hen-holdsvis samme ministerium og sammekommune bør derfor som hidtil væreundtaget fra adgangen til aktindsigt. Deter herved uden betydning, om brevvek-sling foregår uformelt, f. eks. ved påteg-ninger (»mavebælter«) eller i form afegentlige interne skrivelser.

Udvalget har endvidere overvejet, omogså en myndigheds interne referater afmøder eller andre mundtlige drøftelsermed udenforstående fortsat bør væreomfattet af undtagelsesadgangen for in-ternt arbejdsmateriale. Ved bedømmel-sen heraf kan der indledningsvis væreanledning til at præcisere, at dettespørgsmål overhovedet kun opstår, så-fremt mødereferaterne udformes somselvstændige dokumenter. I det omfang,noteringer af drøftelser med udenforstå-ende finder sted på de ovenfor nævntereferater m. y., der utvivlsomt ikke afden grund mister eller bør miste karak-teren af internt arbejdsmateriale, vil dealene blive undergivet aktindsigt i over-ensstemmelse med reglerne i lovens § 4(»ekstraheringspligten«). De almindeligehovedsynspunkter med hensyn til af-grænsningen af begrebet internt arbejds-materiale må dernæst medføre, at ogsåde som selvstændige dokumenter udfær-digede mødereferater, der ikke blot inde-holder en gengivelse af de udenforståen-de mødedeltageres udtalelser, men tilligeoplysninger om, hvilke synspunkter denpågældende myndigheds egne repræsen-tanter har givet udtryk for, i det hele børkarakteriseres som interne arbejdsdoku-menter.

På denne baggrund er det udvalgetsopfattelse, at undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale som hidtil børomfatte også de mødereferater, der ud-

215

formes som selvstændige dokumenter ogalene indeholder en gengivelse af uden-forståendes udtalelser. Til støtte herfortaler således navnlig, at det vil kunnevære forbundet med betydelige afgræns-ningsvan skeligheder at udskille de som»selvstændige dokumenter« udarbejdedemodereferater fra de dokumenter, dervel indeholder oplysning om drøftelsermed udenforstående, men desuagtet børkarakteriseres som internt arbejdsmateri-ale. Hertil kommer yderligere, at en be-grænsning af rækkevidden af undtagel-sesadgangen for internt arbejdsmaterialefor så vidt angår »selvstændige mødere-ferater« måtte forventes at medføre enomlægning af hidtidig praksis med hensyntil udfærdigelsen af sådanne møderefera-ter, hvilket af administrative grunde - f.eks. af hensyn til den interne kommuni-kation - kan være uheldigt. Det bemær-kes herved, at mødereferater i praksishovedsagelig vil indeholde en gengivelseaf de standpunkter og vurderinger, mø-dedeltagerne har givet udtryk for, og atdet efter gældende ret helt afhænger afden enkelte myndigheds skøn, hvorvidtog på hvilken måde sådanne oplysningerskal noteres ned. En udvidelse af adgan-gen til at blive gjort bekendt med møde-referater af hensyn til deri indeholdtefaktiske oplysninger er imidlertid somfølge af bestemmelsen i lovens § 4 udenpraktisk betydning. Referater af mødermed udenforstående, der aleneindeholder en gengivelse af oplysningersom nævnt i denne bestemmelse og ud-arbejdes som selvstændige dokumenter,bør dog efter udvalgets opfattelse ikkekarakteriseres som interne arbejdsdoku-menter, jfr. herved det nedenfor side 217anførte.

I hvilket omfang dokumenter, der ud-arbejdes af en myndighed som led i enadministrativ sagsbehandling, herudoverbør være omfattet af en undtagelsesbe-stemmelse for internt arbejdsmateriale,kan give anledning til nogen tvivl, ogdet vil på denne baggrund næppe værehensigtsmæssigt at søge indholdet af be-grebet »internt arbejdsmateriale« posi-tivt afgrænset i selve lovteksten. Efterudvalgets opfattelse er det ovenfor an-givne almindelige hovedsynspunkt såle-des ikke egnet til at blive lagt til grundved formuleringen af undtagelsesadgan-gen til beskyttelse af myndighedernesinterne beslutningsproces, idet det nød-vendigvis måtte suppleres med en ad-gang til at undtage andre dokumenter,der udarbejdes af en myndighed, og somdet af administrative grunde er påkrævet

216

at karakterisere som interne arbejdsdo-kumenter. Herved ville bestemmelsensrækkevidde imidlertid blive uklar oggive anledning til betydelige fortolk-ningsvanskeligheder ved lovens anven-delse i praksis.

Udvalget finder det derimod muligtnegativt at udskille visse dokumenttyper,hvor hverken det angivne hovedsyns-punkt eller væsentlige administrativehensyn med rimelighed kan anføres tilstøtte for at anse dokumenter, der er ud-arbejdet af en myndighed som led isagsbehandlingen, som internt arbejds-materiale.

Dette gælder for det første dokumen-ter, der først udarbejdes, efter at myn-dighedens beslutningsproces er afsluttet,og som tilsigter at tjene som bevis foreller på anden måde autoritativt at fast-slå indholdet af en beslutning vedrøren-de en sags afgørelse (»beslutningsdoku-menter«). Det er dog herved forudsat, atdokumentet ikke tillige efter sit indholdafspejler de forskellige stadier af beslut-ningsprocessens forløb eller i øvrigt er afforeløbig karakter, som f. eks. koncepter,der først udarbejdes, efter at vedkom-mende - typisk Kollegiale - myndighedhar truffet sin afgørelse. Det følger her-af, at rene beslutningsdokumenter imodsætning til voterings- og forhand-lingsprotokoller ikke efter udvalgets op-fattelse bør kunne hemmeligholdes sominterne arbejdsdokumenter. I tilfælde,hvor beslutningen reelt består i en tiltræ-delse af en indstilling, bør adgangen tilaktindsigt også omfatte denne, i det om-fang det er nødvendigt for at få kend-skab til beslutningens indhold, det vilformentlig i praksis navnlig sige indstil-lingens konklusion. Gældende ret må, idet omfang retstilstanden kan anses forendeligt afklaret, stort set antages at væ-re i overensstemmelse hermed.

Dernæst finder udvalget, at heller ikkeselvstændigt oprettede dokumenter, deralene indeholder en gengivelse af konkre-te faktiske oplysninger, som myndighedenefter lovens § 4 (udkastets § 8) har haftpligt til at notere, bør være omfattet afundtagelsesadgangen for internt arbejds-materiale. Efter den gældende retstil-stand må det imidlertid anses for utvivl-somt, at sådanne dokumenter principieltkan undtages fra offentlighed med hjem-mel i lovens § 5, nr. 3. Den praktiskebetydning af denne indskrænkning i ad-gangen til aktindsigt er dog af begrænsetrækkevidde, idet den alene indebærer, atden, der begærer aktindsigt, ikke kanforlange at blive gjort bekendt med do-

kumenter som de nævnte i den forelig-gende skikkelse, men derimod har kravpå i så fald at få gengivet dokumentetsindhold i en anden form, jfr. lovens § 4.Når myndigheden har valgt at notereoplysningerne i et selvstændigt doku-ment, vil der imidlertid sjældent værenogen rimelig anledning til efterfølgendeat foretage en sådan omskrivning, jfr.herved også justitsministeriets vejledningunder pkt. 17. Udvalget foreslår derfor,at notater om konkrete faktiske oplys-ninger af væsentlig betydning for ensags afgørelse, der af myndigheden ned-fældes i et selvstændigt dokument, un-dergives offentlighedslovens almindeligeregler, når dokumentet er endeligt udar-bejdet.

Udvalget finder endelig, at dokumen-ter, der udarbejdes af en myndighed forat tilvejebringe bevismæssig eller andentilsvarende klarhed med hensyn til sagensfaktiske omstændigheder, ikke bør ansessom internt arbejdsmateriale. Sådanneselvstændige dokumenter tilsigter ikke atindeholde eller i øvrigt afspejle en myn-digheds interne overvejelser og falderderfor ikke ud fra det nævnte hoved-synspunkt inden for det naturlige anven-delsesområde for en undtagelsesadgangtil beskyttelse af myndighedernes internebeslutningsproces. At dokumenter, derudarbejdes af en myndighed som led i»bevisoptagelsen« i en sag, undergivesaktindsigt i samme omfang som tilsva-rende dokumenter, der indhentes ellerfremsendes fra udenforstående, ses hel-ler ikke at kunne give anledning til væ-sentlige administrative betænkeligheder,idet udfærdigelsen af sådanne dokumen-ter næppe af den grund kan befrygtesindskrænket eller omlagt til skade forsagsbehandlingen. Tværtimod synes ensådan udvidelse af offentlighedsprincip-pet at være en naturlig videreudviklingaf den allerede efter den gældende loveksisterende adgang til at blive gjort be-kendt med den faktiske del af afgørel-sesgrundlaget i sager, der er eller harværet under behandling i den offentligeforvaltning, jfr. herved lovens § 4 ognærmere ovenfor i kapitel VII, side 167f

Efter udvalgets .opfattelse bør be-grænsningen af undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale ikke blot gældedokumenter, der i snævrere forstand ud-arbejdes som led i en egentlig beyisopta-gelse, men også dokumenter, der i videreforstand tilsigter at skabe klarhed overomstændigheder af konkret faktisk ka-rakter med henblik på i givet fald at

kunne fremlægges over for udenforstå-ende som led i sagens behandling.

Som eksempler på dokumenter, derud fra det angivne synspunkt efter ud-valgets opfattelse ikke længere bør ka-rakteriseres som internt arbejdsmaterialekan først og fremmest nævnes rapport-materiale m. v., der udarbejdes af enmyndighed med henblik på at tilvejebringeklarhed om faktiske forhold, der har ellerkan få betydning for en sags afgørelse,eller - uden at det har sammenhængmed behandlingen af en konkret verse-rende sag - for navnlig af bevismæssigegrunde at registrere myndighedens kend-skab til omstændigheder af faktisk ka-rakter. En sådan begrænsning af begre-bet internt arbejdsmateriale vil i forholdtil den gældende praksis i relation til lo-vens § 5, nr. 3, navnlig indebære, at f.eks. afhøringsrapporter (sml. F.O.B. 1973side 166), døgnrapporter (sml. F.O.B.1973 side 84), analyserapporter (sml.L.A.1971-54003-25, se ovenfor side 181)samt besigtigelses og inspektionsrapporter(sml. L.A. 622/65, der er gengivet iKommentaren side 66 f.), ikke fremtidigvil kunne anses som interne arbejdsdo-kumenter. Dette gælder efter udvalgetsopfattelse også de i F.O.B. 1973 side 273omhandlede interviewskemaer i persona-lesager (jfr. herved ovenfor side 181)samt lignende rapportskemaer og -blan-ketter, der danner grundlag for en myn-digheds udspørgen af en sags parter. Tilstøtte for den opfattelse, at dokumenteraf den nævnte karakter ikke bør betrag-tes som internt arbejsmateriale, talerendvidere, at de i praksis typisk vil med-følge sagens øvrige dokumenter i tilfæl-de, hvor disse afgives til udenforstående,f. eks. i klagesager ved sagens fremsen-delse til klageinstansen eller ved indhen-telse af udtalelser fra andre myndighe-der, hvor sagens akter vedlægges til brugfor den hørte myndighed. Betydningenaf, at de ikke kan anses som internt ar-bejdsmateriale, vil derfor navnlig være,at de undergives aktindsigt efter lovensalmindelige regler, når de er endeligt ud-arbejdet og uafhængigt af, om afgivelsetil udenforstående faktisk finder sted.

Det er dog som nævnt ikke kun doku-menter, der udarbejdes i bevismæssigtøjemed i snævrere forstand, der bør fal-de uden for undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale. En besigtigel-sesrapport vedrørende skader på en byg-ning bør således være undergivet aktind-sigt, uanset om rapporten optages tilbrug for en verserende retssag, en admi-nistrativ afgørelse af, om bygningen bør

217

kondemneres, eller til brug for afgørel-sen af, hvilke istandsættelsesarbejder derbør foretages på en bygning i offentligeje. Afgørende bør derimod være, omdokumentet udarbejdes for at tilveje-bringe klarhed med hensyn til det kon-krete faktiske afgørelsesgrundlag i ensag.

Afgørelsen af, om et dokument måanses for udarbejdet af en myndighed ibevismæssigt øjemed eller for på andenlignende måde at skabe klarhed over detfaktiske afgørelsesgrundlag med denvirkning, at det ikke kan undtages fraadgangen til aktindsigt som internt ar-bejdsdokument, bør efter udvalgets op-fattelse træffes på grundlag af en samletvurdering af dokumentets indhold ogfunktion. Det bør ikke herved være afgø-rende, om dokumentet udelukkendeindeholder oplysninger som nævnt i lo-vens § 4 (udkastets § 8), dvs. konkretefaktiske oplysninger af væsentlig betyd-ning for en sags afgørelse. At notatplig-ten efter § 4 er begrænset hertil, skyldessåledes udelukkende administrative be-tænkeligheder ved at besværliggøre an-vendelsen af en mere uformel sagsbe-handlingsform. Undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale bør dog fortsatvære anvendelig, for så yidt dokumenteraf den nævnte karakter tillige indeholderen rent vurderende stillingtagen framyndighedens (evt. sagsbehandlerens)side til de deri indeholdte oplysninger tilbrug for interne overvejelser om sagensafgørelse. I så fald vil der imidlertid væ-re adgang til på sædvanlig måde at blivegjort bekendt med indholdet af de fakti-ske oplysninger i overensstemmelse medreglerne i lovens § 4 (udkastets § 9, stk.2, m. fl.).

Udvalget er opmærksom på, at det ivisse tilfælde formentlig vil kunne giveanledning til tvivl, om et dokument børkarakteriseres som et internt arbejdsdo-kument eller må anses for omfattet afden af udvalget foreslåede begrænsning ianvendelsesområdet for undtagelsesbe-stemmelserne herom. I så fald bør derved bedømmelsen af dokumentets karak-ter navnlig lægges vægt på, om det pri-mært er udarbejdet i bevismæssigt øje-med, eller om det tjener funktioner vedsagsbehandlingen, hvis varetagelse for-udsætter, at dokumentet karakteriseressom internt, f. eks. fordi det udarbejdesalene for at danne grundlag for interneovervejelser. Endvidere vil det i tvivlstil-fælde selvsagt være nærliggende at læg-ge vægt på, hvorvidt dokumentet over-vejende indeholder oplysninger som

218

nævnt i lovens § 4 (udkastets § 8), dvs.konkrete faktiske oplysninger af væsent-lig betydning for en sags afgørelse, selvom dette som nævnt ikke er eneafgøren-de. Til illustration af problemstillingenkan føleende eksempel fremføres:

Det forekommer i et vist omfang, atmyndigheder i forbindelse med interneovervejelser om, hvorvidt der bør tagesinitiativ til en sags rejsning, f. eks. initia-tiv til udfærdigelse af eller ændring afeksisterende generelle forskrifter, ned-læggelse eller oprettelse af institutionerosv., lader udarbejde dokumenter, der -ofte i form af tal eller andet tilsvarendestatistisk materiale - belyser en faktiskudvikling inden for det pågældende om-råde. I det omfang, myndigheden ikkeindhenter sådanne dokumenter fra uden-forstående sagkyndige, men selv udar-bejder dem, opstår spørgsmålet, om do-kumenterne bør henregnes til de internearbejdsdokumenter.

Ofte vil der til sådanne dokumenter ?være knyttet udtalelser af analyserende "og derfor vurderende karakter samt efteromstændighederne prognoser med hen-"syn til den forventede fremtidige udvik- Aling, således at dokumenterne af denne )grund bør anses som internt arbejdsma-teriale. Selv om dette ikke måtte væretilfældet, vil imidlertid den blotte sam-menstilling af statistisk materiale og an-dre faktiske oplysninger af tilsvarendekarakter efter omstændighederne i sigselv indeholde en angivelse af, hvilkeovervejelser af foreløbig karakter derligger til grund for dokumentets udfær-digelse. En pligt til offentliggørelse afsådanne dokumenter, der udarbejdes in-ternt på et indledende stadium af myn-dighedens overvejelser med hensyn til,hvorvidt der bør tages initiativ til ensags rejsning, må befrygtes at kunne ind-virke negativt på vurderingen af, om denødvendige undersøgelser overhovedetbør foretages. I tilfælde, hvor formåletmed oprettelsen af sådanne dokumenterprimært er at skabe et internt arbejds-grundlag for myndighedens overvejelserom behovet for et indgreb, og dokumen-tet ikke mere almindeligt tilsigter at til-vejebringe klarhed med hensyn til kon-krete faktiske omstændigheder, finderudvalget derfor, at undtagelsesadgangenfor internt arbejdsmateriale som hidtilbør kunne bringes i anvendelse. Til støt-te herfor taler yderligere, at adgangenefter lovens § 4 til at blive gjort bekendtmed en sags faktiske omstændigheder ireglen ikke vil omfatte statistiske oplys- \ninger og andet tilsvarende materiale af-

_, faktisk karakter i generelle sager, jftpherved det i kapitel VII side 164 anførte.

Udvalget finder dog også i denne hen-seende at burde understrege betydningenaf, at lovens undtagelsesbestemmelserikke anvendes for restriktivt og at detikke mindst i tilfælde, hvor rækkeviddenaf en undtagelsesbestemmelse kan giveanledning til tvivl, vil være nærliggendeat tage hensyn til, om tilbageholdelse afdokumentet i det konkrete tilfælde over-hovedet kan anses for påkrævet. Derhenvises i øvrigt herom til det i kapitelIII side 70 anførte.

Et særligt afgrænsningsproblem kanopstå i tilfælde - typisk personalesager -hvor ansatte af hensyn til egen interesse-varetagelse udarbejder dokumenter tilbrug for en verserende sag. I det om-fang, den pågældende ansatte må anta-ges at have stilling som part i sagen, måsådanne dokumenter sidestilles med ud-talelser m. v., der indgår til myndighe-den fra udenforstående. Spørgsmålet eg-ner sig efter udvalgets opfattelse ikke tilnogen udtrykkelig regulering i loven. Ihidtidig praksis synes afgrænsningen daheller ikke at have givet anledning tilsærlige vanskeligheder.

Om udvalgets forslag til den fremtidi-

§e udformning af begrebet internt ar-ejdsmateriale bemærkes herefter sam-

menfattende følgende:Undtagelsesadgangen til beskyttelse af

myndighedernes interne beslutningspro-ces bør kun omfatte sådanne dokumen-ter, der udarbejdes af en myndighed

y som led i en sagsbehandling, og som en-y ten indeholder eller på anden måde af-

spejler myndighedens interne overvejel-ser om sagens afgørelse eller fortsattebehandling, eller som det af administra-tive grunde vil være betænkeligt at un-dergive offentlighedsprincijppet, f. eks.fordi dokumenterne i så fald til skadefor sagsbehandlingen må befrygtes ikkeat blive udarbejdet eller udarbejdet påen anden måde end hidtil. Udvalget fin-der det ikke muligt på grundlag af denævnte hovedsynspunkter at formulereindholdet af begrebet internt arbejdsma-teriale positivt, idet afgrænsningen navn-lig i relation til det sidstnævnte hensynnødvendigvis måtte blive af ubestemtkarakter. Det vil derfor efter udvalgetsopfattelse af lovtekniske grunde væremere tilfredsstillende negativt at udskillede typer af dokumenter, der efter denævnte synspunkter ikke bør anses sominternt arbejdsmateriale, uanset at deudarbejdes af en myndighed som led ien sagsbehandling og ikke afgives til

udenforstående. Dette gælder efter ud-valgets opfattelse:

1) dokumenter, der først udarbejdes,efter at myndighedens beslutnings-proces er afsluttet, og som tilsigter attjene som bevis for eller på andenmåde autoritativt at fastslå indholdetaf en beslutning vedrørende en sagsafgørelse (»beslutningsdokumenter«),jfr. nærmere ovenfor side 216f,2) dokumenter, der alene indeholderen gengivelse af konkrete faktiske op-lysninger, som myndigheden efter lo-vens § 4 (udkastets § 8) har haft pligttil at notere, jfr. nærmere ovenfor si-de 217, samt3) dokumenter, der udarbejdes af enmyndighed for at tilvejebringe bevis-mæssig eller anden tilsvarende klar-hed med hensyn til en sags faktiskeomstændigheder (»bevisoptagelsesdq-kumenter«), jfr. nærmere ovenfor si-de 217f.De nævnte dokumenttyper bør dog

efter udvalgets opfattelse kun holdesuden for undtagelsesadgangen for in-ternt arbejdsmateriale, såfremt de udar-bejdes som selvstændige dokumenter, ogførst når de foreligger i endelig form(medmindre de forinden måtte være af-givet til udenforstående, jfr. herved ne-denfor under pkt. 2°).

Der henvises i øvrigt til udvalgetslovudkast § 9, stk. 1, samt til bemærk-ningerne til denne bestemmelse ovenforside 44f.

2°. Afgivelse af internt arbejdsmaterialetil udenforstående.a°. Efter gældende ret ligger det fast, atinternt arbejdsmateriale, der som led ien administrativ sagsbehandling afgivestil udenforstående, dvs. til andre forvalt-ningsmyndigheder, myndigheder og in-stitutioner m. y., der ikke omfattes afloven, samt private, som udgangspunktikke længere vil kunne anses for omfat-tet af undtagelsesbestemmelsen i lovens§ 5, nr. 3. Dette gælder dog i forhold tilden udarbejdende myndighed antageligkun, såfremt afgivelsen sker i forbindel-se med behandlingen af den sag, hvortilarbejdsdokumentet er udarbejdet, menikke hvis det sker til brug for andre sa-ger. Der henvises nærmere til beskrivel-sen af gældende ret ovenfor side 183ff.Omvendt indebærer bestemmelserne ilovens § 5, nr. 4 og 5, at internt arbejds-materiale frit kan udveksles inden forsamme myndighed, uden at dette bevir-ker, at dokumenterne bliver undergivetlovens almindelige regler om aktindsigt.

219

Uanset at rækkevidden af den nævntebegrænsning i undtagelsesadgangen forinternt arbejdsmateriale ikke kan ansesfor endeligt afklaret efter gældende ret,ikke mindst fordi der i de seneste årspraksis kan spores en tendens til i videreomfang at akceptere udveksling af så-danne dokumenter mellem forskelligeadministrative enheder som intern (jfr.de ovenfor side 190ff nævnte afgørelser irelation til offentlighedslovens § 5, nr. 4,samt F.O.B. 1975 side 318 ff.), er detimidlertid utvivlsomt, at den danske of-fentlighedslov under alle omstændighe-der i mindre grad end den norske ogsvenske offentlighedslovgivning givermulighed for at beskytte en internt præ-get meningsudveksling mellem forskelli-ge forvaltningsmyndigheder.

b°. Denne forskel i retstilstanden måefter udvalgets opfattelse erkendes at ha-ve medført, at den danske offentligheds-lov i et vist omfang har vist sig som enhindring for en hensigtsmæssig udvik-ling af de administrative samarbejdsfor-mer. Herom skal udvalget nærmere an-føre:

a a. I tilfælde, hvor flere myndighederdeltager i behandlingen af en bestemtsag, er det således utvivlsomt, at en øn-skelig forenkling af sagsforberedelsen iet vist omfang kunne opnås ved gensidigudveksling af internt arbejdsmateriale. Ien henstilling til administrationsdeparte-mentet om at overveje at søge gennem-ført en vis rationalisering af administra-tionens høringsprocedure har folketin-gets ombudsmand således bl. a. udtalt(jfr. F.O.B. 1972 side 216 ff.):

»En årsag til, at høringer kan virkesærlig tidkrævende, er undertiden, atder hos samtlige implicerede myndig-heder udfærdiges interne referater isagen, dvs. interne redegørelser medoversigt over sagen og eventuelt angi-velse af undersøgelser af regler, dissesforarbejder, praksis, litteratur, sagsbe-handlerens argumentation m. v. Dervil utvivlsomt i betydeligt omfangkunne spares tid og arbejdskraft, hviset referat eller en del heraf (eventueltudskilt som et notat om undersøgtegenerelle spørgsmål), der er udarbej-det hos én myndigned, kan stilles tilrådighed for de øvrige myndigheder.«

Ombudsmanden fandt, at sådanneordninger formentlig kan anvendes i vi-dere omfang end hidtil »uanset de særli-

220

ge problemer i denne henseende, somoffentlighedsloven nu indebærer«.

b b. Hertil kommer imidlertid yderli-gere, at den begrænsning i anvendelses-området for undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 5, nr. 3, der følgeraf internt arbejdsmateriales afgivelse tiludenforstående, synes at have medført,at myndigheder til skade for såvel deresvirksomhed i almindelighed som for be-handlingen af enkeltsager er blevet af-skåret fra at blive gjort bekendt med an-dre myndigheders interne arbejdsmateri-ale, ligesom den manglende adgang til ifortrolighed at kunne udveksle sådantarbejdsmateriale har givet anledning tilvanskeligheder ved opbygningen af nyeadministrative strukturer, f. eks. ved op-delingen af et ministerium i et departe-ment med tilhørende, nært tilknyttedestyrelser. Ved besvarelsen af udvalgetsskrivelse til samtlige ministerier om erfa-ringerne med offentlighedsloven har spe-cielt arbejdsministeriet, boligministeriet,miljøministeriet og socialministeriet gjortgældende, at den begrænsede rækkevid-de af undtagelsesbestemmelsen i offent-lighedslovens § 5, nr. 3, har givet anled-ning til vanskeligheder. Dette svarer li-geledes til justitsministeriets almindeligeindtryk i forbindelse med lovens admini-stration.

a°a°. Disse vanskeligheder rnå især sespå baggrund af den betydelige vækst iden offentlige sektor, der er slcet i løbetaf de seneste årtier, og de ændringer iden administrative struktur og myndig-hedernes indbyrdes samarbejde, somdette har medført. Til illustration herafskal udvalget pege på nogle udviklings-tendenser inden for centraladministratio-nen:

Medens kompetencefordelingen hertraditionelt har bygget på en udtømmen-de opdeling af de enkelte forvaltnings-områder på de respektive ressortministe-rier, har udviklingen i stigende gradnødvendiggjort, at der til enkelte mini-stre er henlagt koordinerende funktio-ner, der varetages af særlige administra-tive enheder. Som nyere eksempler her-på kan nævnes budgetdepartementet (forså vidt angår bevillings- og udgiftskon-trollen), udenrigsøkonomidepartementet(for så vidt angår samordningen af EF-spørgsmål), justitsministeriets lovafde-ling (for så vidt angår den lovtekniskegennemgang af lovforslag) samt admini-strationsdepartementet (for så vidt angåralmene rationalisenngsbestræbelser).

Udøvelsen af sådanne koordinerendefunktioner har i et vist omfang ført tiloprettelsen af et formaliseret samarbejdemellem de berørte styrelser, dels på rege-ringsplan dels på embedsmandsniveau.Som et særligt markant eksempel herpåkan nævnes koordineringen af deltagel-sen i EF-samarbeidet, der finder steddels i et ministerudvalg dels i et centraltembedsmandsudvalg (EF-udvalget) ogca. 20 specialudvalg, hvis kompetence erafgrænset til emner af betydning for 2eller flere departementer, jfr. nærmereOle Due i N.A.T. 1973 side 1 ff. ogAuken m. fl. i N.A.T. 1974 side 239 ffSådanne organer må i relation til offent-lighedsloven som oftest anses som selv-stændige myndigheder - både indbyrdesog i forhold til de respektive ministerier.Dette forhold er som følge af bestem-melsen i offentlighedslovens § 5, nr. 1,uden større praktisk betydning for såvidt angår ministerudvalg, hvorimod denbegrænsede rækkevidde af undtagelses-bestemmelsen i § 5, nr. 3, sammenholdtmed § 5, nr. 4, bevirker, at beslutnings-processen i de tilsvarende embeds-mandsudvalg ikke uden videre nydersamme beskyttelse. Det er ikke usand-synligt, at koordinationsbehovet i fremti-den i stigende grad vil blive søgt tilgode-set gennem en yderligere formaliseringaf samarbejdet myndighederne imellem.I betænkning nr. 743/1975 foreslår ud-valget vedrørende centraladministratio-nens planlægningsvirksomhed således, atplanlægningsindsatsen skal søges forbed-ret ved etablering af en række centre påmellemniveau (henholdsvis for erhvervs-politikken, det offentliges samlede ud-f;iftspolitik, fordelingspolitikken og denysislce planlægning) samt ved etablering

af et overordnet center til at overvågedet samlede planlægningsarbejde, jfr.nærmere betænkningens kapitler V og

Også bortset fra sådanne tilfælde,hvor flere myndigheders beslutningspro-ces samordnes gennem etablering af enselvstændig administrativ struktur, harvaretagelsen af koordinerende funktio-ner i praksis i et ikke ubetydeligt om-fang gjort det ønskeligt at anlægge etinternt præget samarbejde myndigheder-ne imellem. I praksis har der navnligvist sig et behov for uformelt at kunneudveksle foreløbige udkast uden at ind-lede en skriftlig høringsprocedure.

Et behov for i fortrolighed at kunneudveksle internt arbejdsmateriale harendvidere vist sig i andre tilfælde, hvoren bestemt sag berører flere ministeriers

ressort, således at beslutningsprocessen isamme sag reelt er opdelt på en flerhedaf myndigheder. I det omfang, sagendrøftes på ministerplan, kan dokumen-ter, der udarbejdes i forbindelse hermed,undtages efter offentlighedslovens § 5,nr. 1, hvorimod dokumenter af tilsvaren-de karakter, der udveksles som led isagsforberedelsen på embedsmandsni-veau, principielt derved bliver undergi-vet offentlignedslovens almindelige reg-ler. Til illustration af problemstillingenkan nævnes Christiania-sagen, jfr. her-ved F.O.B. 1973 side 281.

Hertil kommer endelig, at der ogsåinden for de enkelte ministeriers områ-der er sket ændringer i den administrati-ve struktur, der for at fungere hensigts-mæssigt forudsætter et internt prægetsamarbejde mellem forskellige admini-strative enheder. Forholdet vil typiskvære således i tilfælde, hvor opgaver,der hidtil har påhvilet et ministeriumsdepartement, udlægges til en eller flerestyrelser, der, uanset at de i større ellermindre grad tillægges selvstændig afgø-relseskompetence for så vidt angår en-keltsager, dog af hensyn til den politiskestyring forudsættes at arbejde i nær kon-takt med departementet. Et eksempel påen sådan organisationsstruktur, der eropbygget inden for de seneste år, findesi miljøministeriet, der som ovenfornævnt ved besvarelsen af udvalgets hø-ringsskrivelse netop har peget på devanskeligheder, som offentlighedsloven idenne henseende kan medføre.

b°b°. Også inden for kommunalforvalt-ningen må det erkendes, at der eksistereret - voksende - behov for at kunne an-vende en internt præget sagsbehand-lingsform i forhold til udenforståendemyndigheder og personer, der indebærerafgivelse og modtagelse af internt ar-bejdsmateriale.

Som der nærmere er redegjort for ne-denfor afsnit C side 237ff er det såledesmere almindeligt inden for kommunal-forvaltningen end i statsforvaltningen atanvende uafhængig konsulent- og eks-pertbistand som Ted i sagsbehandlingen,f. eks. advokater, revisorer, landinspek-tører, ingeniører, rationaliseringseksper-ter og lignende. En forudsætning for, atsådan sagkyndig bistand kan udnytteshensigtsmæssigt, vil det ofte være, atvedkommende konsulent får stillet in-ternt arbejdsmateriale til rådighed forsine overvejelser, samt at han kan fore-lægge kommunen udtalelser af mere fo-reløoig karakter, uden at materialet der-

221

ved bliver offentligt tilgængeligt. Omproblemstillingen i relation til endeligekonsulentudtalelser henvises til det ne-denfor i afsnit C (side 247f) anførte.

Hertil kommer yderligere, at udviklin-gen inden for den kommunale organisa-tionsstruktur i øget grad har medført op-rettelse af organer, der som selvstændigemyndigheder varetager opgaver på lo-kalt eller regionalt niveau, men sekreta-riatsmæssigt betjenes af andre kommu-nale forvaltningsgrene. Som et markanteksempel herpå kan nævnes de amts-kommunale socialcentre, der som del afamtskommunens socialforvaltning hørerunder socialudvalget, men tillige udøversekretariatsmæssig bistand for revalide-rings- og pensionsnævnet samt amtsan-kenævnet. Endvidere udøver socialcen-tret bistandsfunktioner i forhold til deprimærkommunale social- og sundheds-Forvaltninger samt varetager selvstændigtde opgaver, der henlægges til det i med-før af lovgivningen, jir. nærmere densociale styrelseslovs § 17 samt hertil OveBaggesen og Preben Espersen, Den socia-le styrelseslov med kommentarer (2. udg.1976) side 86 ff. En organisationsstruk-tur af denne karakter lader sig vanske-ligt tilpasse de gældende regler i offent-lighedslovens § 5, nr. 3-5, om interntarbejdsmateriale m. v., der bygger på enalmindelig forudsætning om, at myndig-hedsbegreoet kan karakteriseres generelt,jfr. herved det ovenfor side 191f anførtesamt L.A. 1975-543-81.

c°c°. Den manglende adgang til i fortro-lighed at udveksle internt arbejdsmateri-ale har herudover vist sig uheldigt i for-hold til bestemte sagstyper. Dette gældernavnlig i forbindelse med behandlingenaf klagesager og udøvelsen af anden of-fentlig kontrolvirksomhed, hvor det efteromstændighederne kan være af væsent-lig betydning for klage- eller kontrol-myndighedens muligheder for på for-svarlig måde at tage stilling til en sag, aten anden myndighed stiller sit internearbejdsmateriale til rådighed. Til illustra-tion kan fra praksis nævnes offentligeeller private sygehuses afgivelse af læge-journaler til brug for behandlingen aflægelige klagesager samt afgivelse af in-ternt arbejdsmateriale til folketingetsombudsmand, jfr. henholdsvis arbejds-grupperapporten vedrørende aktindsigt isygenusjournaler side 448 ff samt F.O.B.1975 side 318 ff. Tilsvarende problem-stillinger kan opstå inden for andresagsområder, hvor det af hensyn til sags-behandlingen er nødvendigt løbende at

222

udveksle internt arbejdsmateriale, eller itilfælde, hvor pligt til udlevering af så-danne dokumenter ligefrem er lovpå-budt af hensyn til en anden myndighedsforsvarlige sagsbehandling. Specielt i re-lation til sygehusjournaler har offentlig-hedsloven i denne henseende givet an-ledning til betydelige vanskeligheder, jfr.i det hele den nævnte arbejdsgrupperap-port side 445 ff og side 451 f.

c°. Udformningen af undtagelsesbestem-melserne i offentlighedslovens § 5, nr.3-5, bygger på det hovedsynspunkt, atbrevveksling mellem forskellige forvalt-ningsmyndigheder, herunder mellem mi-nisterier, principielt bør være underka-stet offentlighed, jfr. herved offentlig-hedskommissionens betænkning side 65f., hvor kommissionen understreger, atden »tillægger det . . . stor værdi, at of-fentligheden får ret til at blive gjort be-kendt med de meningsforskelle mellemmyndighederne, som lægger sig for da-gen under behandlingen af forvaltnings-sager«. Den fortolkning af undtagelses-bestemmelsen i § 5, nr. 3, sammenholdtmed § 5, nr. 4 og 5, hvorefter afgivelseaf internt arbejdsmateriale til udenfor-stående som led i en administrativ sags-behandling principielt bevirker, at mate-rialet bliver undergivet offentlighed, måses på baggrund af dette almindelige ho-vedsynspunkt.

Udvalget må anse det for væsentligt,at offentlighedslovens principielle ræk-kevidde i denne henseende fastholdes.Efter udvalgets opfattelse bør det derforogså fortsat gælde som almindeligt ud-gangspunkt, at udveksling af internt ar-bejdsmateriale mellem forskellige myn-digheder som led i en sags behandlingbevirker, at materialet bliver undergivetaktindsigt efter lovens almindelige reg-ler. I modsat fald ville det nævnte ho-vedsynspunkt let blive udhulet, idet ud-veksling af sådant materiale da i betyde-ligt omfang - navnlig som led i høringer- måtte forventes at erstatte afgivelsen afformelige udtalelser.

På den anden side tillægger udvalgetdet imidlertid også afgørende betydning,at fastlæggelsen af offentlighedsprincip-pets udstrækning sker under rimelighensyntagen til væsentlige administrativehensyn. Efter udvalgets opfattelse måder således i forbinaelse nermed ikkemindst lægges vægt på, at adgangen tilaktindsigt ikke kommer til at virke somhindring for udviklingen af hensigts-mæssige administrative samarbejdsfor-

mer, herunder for opbygningen af denadministrative struktur.

Af de ovenfor under punkt b° anførtegrunde er der i udvalget enighed om, atrorvaltningsmyndigheaerne i et vist om-fang må erkendes at have et sagligt be-grundet behov for som led i sagsbehand-lingen i fortrolighed at kunne afgive ogmodtage internt arbejdsmateriale. På

fgrundlag af de gældende regler i offent-ighedsloven har det stort set kun været

muligt at løse de med udveksling af in-ternt arbejdsmateriale forbundne proble-mer inden for rammerne af udtrykket»brevveksling inden for samme myndig-hed« i offentlighedslovens § 5, nr. 4.Selv når henses til den udvidelse af detteudtryks rækkevidde, der i de senere årspraksis er sket gennem anvendelsen afmere funktionelt prægede afgrænsnings-kriterier (jfr. ovenfor side 190ff), frem-byder myndighedsbegrebet dog kun ibegrænset omfang en løsning på de rej-ste problemer. Utilstrækkeligheden herafkan da også siges at være kommet tiludtryk i ombudsmandspraksis, for såvidt som afgivelser af internt arbejdsma-teriale muligvis i et vist omfang ikke vilblive tillagt betydning for offentligheds-adgangen ud fra pragmatiske hensyn,jfr. til illustration F.O.B. 1975 side 318ff. vedrørende afgivelse af sådant mate-riale til folketingets ombudsmand.

Efter udvalgets opfattelse må detimidlertid unoer alle omstændighederanses for givet, at det ikke på grundlagaf den gældende retstilstand vil væremuligt i tilstrækkelig grad at imødekom-me myndighedernes behov for i fortro-lighed at kunne afgive eller modtage in-ternt arbejdsmateriale indbyrdes eller iforhold til udenforstående i øvrigt. Ud-valget foreslår derfor, at der i forbindel-se med den kommende revision af of-fentlighedsloven foretages en udtrykkeligregulering af spørgsmålet om betydnin-gen af internt arbejdsmateriales afgivelsetil og modtagelse fra udenforstående.

Pressens repræsentanter i udvalget hardog herved ønsket at give udtryk forprincipielle betænkeligheder ved indfø-relsen af en undtagelsesadgang, der i vi-dere omfang end den gældende offent-lighedslovs § 5,.nr. 3-5, berettiger myn-dighederne til at undtage dokumenterfra adgangen til aktindsigt som interntarbejdsmateriale m. v. Disse medlemmerfinder det under henvisning til det oven-for nævnte almindelige hovedsynspunkt,der ligger til grund for offentlighedslo-ven, væsentligt at fastholde, at ikke bloten sags faktiske oplysninger, men også

materiale af vurderende karakter - uan-set at dette eventuelt kun foreligger i fo-reløbig form - i videst muligt omfangbliver offentligt tilgængeligt - i hvertfald efter den pågældende sags afslut-ning. Kun herigennem finder pressen, atloven på fyldestgørende måde kan tjenede informations- og kontrolfunktionermed hensyn til den offentlige forvalt-nings virksomhed, som det har værettanken at tilgodese.

De pågældende medlemmer af udval-get vil dog som nævnt ikke bestride, atmyndighederne i et vist omfang må an-tages at have et loyalt begrundet behovfor i fortrolighed at kunne afgive ogmodtage internt arbejdsmateriale, og erligeledes enige i, at manglende erkendel-se heraf ved udformningen af offentlig-hedsloven kan føre til omgåeiser eller til,at sådan dokumentudveksling til skadefor sagsbehandlingen undlades. Nårbortses fra de - ret få - tilfælde, hvorafgivelse og modtagelse af internt ar-bejdsmateriale sker til opfyldelse af enlovbestemt udleveringspligt eller er enforudsætning for gennemførelsen af of-fentlig kontrolvirksomhed, må pressensrepræsentanter imidlertid på baggrundaf de nævnte principielle betænkelighe-der lægge afgørenoe vægt på, at eneventuel undtagelsesadgang for udveks-ling af internt arbejdsmateriale kunkommer til at finde anvendelse i tilfæl-de, hvor det af særlige grunde er påkræ-vet at anvende en internt præget sagsbe-handlingsform mellem flere myndighe-der eller mellem en myndighed og enprivat person eller organisation, ligesomen sådan uformel sagsbehandlings/ormforudsættes ikke i større almindelighedat kunne træde i stedet for anvendelsenaf en sædvanlig høringsprocedure. Vedbedømmelsen af forsvarligheden af atindføre en undtagelsesadgang som denskitserede har disse medlemmer endvide-re lagt afgørende vægt på, at begrebet»internt arbejdsmateriale« generelt be-grænses i overensstemmelse med deovenfor under pkt. 1° nævnte synspunk-ter.

Udvalgets øvrige medlemmer kan til-træde, at de af pressens repræsentanterfremhævede betænkeligheder bør tillæg-ges vægt ved udformningen af en even-tuel undtagelsesbestemmelse for interntarbejdsmateriale, og der har i udvalgetværet enighed om, at rækkevidden af ensådan bestemmelse herefter bør fastlæg-ges efter følgende retningslinier:

I overensstemmelse med det ovenforside 214 anførte almindelige hoved-

223

synspunkt finder udvalget, at interne ar-bejdsdokumenter, der som led i en sagsbehandling udveksles mellem forskelligeforvaltningsmyndigheder, som udgangs-punkt derved bør blive undergivet of-fentlighedslovens almindelige regler. Ud-gangspunktet bør dog ikke opretholdes itilfælde, hvor det af hensyn til en myn-digheds forsvarlige sagsbehandling erpåkrævet, at en anden myndigheds inter-ne arbejdsmateriale stilles til rådighed,eller hvor adgangen til aktindsigt i øv-rigt vil indebære en ikke rimeligt be-grundet offentliggørelse af forvaltnings-myndighedernes interne beslutningspro-ces.

Forholdet må efter udvalgets opfattel-se bedømmes på denne måde i tilfælde,hvor afgivelsen har været påkrævet afhensyn til opfyldelsen af en lovhjemlet ua-leyeringspligt. Spørgsmålet synes i hidti-dig praksis stort set kun at have været afbetydning i forhold til sygehusjournaler,jfr. nærmere arbejdsgrupperapportenherom. Udvalget kan tilslutte sig ar-bejdsgruppens opfattelse med hensyn tildet ønskelige i, at lægejournaler i detrelativt begrænsede omfang, de er om-fattet af en lovhjemlet udleveringspligt,der er begrundet i, at afgivelsen normaltmå anses for påkrævet af hensyn til enanden myndigheds sagsbehandling, be-varer deres karakter af internt arbejds-materiale trods afgivelsen. Det sammebør imidlertid under tilsvarende betin-gelser gælde andre former for interntarbejdsmateriale.

Endvidere finder udvalget, at internearbejdsdokumenter bør kunne afgives tiludenforstående uden derved at blive of-fentligt tilgængelige i tilfælde, hvor afgi-velsen må anses for påkrævet af hensyntil udøvelsen af offentlig kontrolvirksom-hed, herunder ved behandlingen af klage-sager. Det bør dog her kun kunne skeunder forudsætning af, at afgivelsen ef-ter en konkret vurdering har været på-krævet for den forsvarlige udøvelse afkontrolfunktionen eller klagebehandlin-gen, hvorimod det i så fald ikke synes atBurde være afgørende, om en udleve-ringspligt er foreskrevet i lovgivningen.

Endelig foreslår udvalget, at internearbejdsdokumenter bør kunne undtagesfra adgangen til aktindsigt uanset afgi-velse til udenforstående i det omfang,afgivelsen har været påkrævet af hensyntil gennemførelsen af et internt prægetsamarbejde (med andre myndigheder elleri øvrigt med udenforstående), der må an-ses for rimeligt begrundet i sagens karak-ter. Denne undtagelsesadgang er navnlig

224

tænkt anvendelig i tilfælde, hvor beslut-ningsprocessen i forbindelse med be-handlingen af en bestemt sag reelt er op-delt på flere myndigheder, eller hvor detunder en sags behandling viser sig på-krævet mere uformelt at inddrage andremyndigheder eller udenforstående i øv-rigt i beslutningsprocessen.

Undtagelsesadgangen bør også i dettetilfælde have til forudsætning, at afgivel-sen af det interne arbejdsmateriale harværet påkrævet efter en konkret vurde-ring i det enkelte tilfælde. I et vist om-fang må der imidlertid antages at væreet rimeligt begrundet behov for på gene-relt grundlag at beskytte et internt præ-get samarbejde mellem flere forvalt-ningsmyndigheder. I det omfang et sags-områdes beskaffenhed i almindelighednødvendiggør et sådant samarbejde, kanvedkommende minister med hjemmel iudkastets § 3, stk. 1, bestemme, at inter-ne arbejdsdokumenter, der udvekslesmellem de pågældende myndigheder,ikke skal være undergivet adgangen tilaktindsigt. Udvalget nar over for ar-bejdsgruppen veurørende adgangen tilaktindsigt i sygehusjournaler m. v. til-kendegivet, at denne bestemmelse forud-sættes udnyttet til generelt at undtagesygehusjournaler, der udveksles mellemforskellige sygehuse eller andre lægeligeinstanser som led i patientbehandlingen.

Behovet for i visse tilfælde at kunneundtage interne arbejdsdokumenter, dersom led i en sags behandling modtagesaf en forvaltningsmyndighed, kan erterudvalgets opfattelse ikke antages at værebegrænset til internt arbejdsmateriale,der er udarbejdet af en anden forvalt-ningsmyndighed. Efter omstændigheder-ne synes der således at være et tilsvaren-den behov for at kunne undtage forslag,udkast og lignende foreløbige dokumen-ter, der afgives til en forvaltningsmyn-dighed af en myndighed eller institutionm. v., der ikke omfattes af loven, f. eks.af et folketingsudvalg eller en interesse-organisation. Ikke mindst efter etablerin-gen af de stående folketingsudvalg er engensidig udveksling af internt arbejds-materiale mellem ministerierne og folke-tingsudvalgene blevet mere udbredt. Ud-valget foreslår en udtrykkelig bestem-melse, der regulerer sådanne tilfælde,optaget i loven.

Den af udvalget foreslåede reguleringaf problemerne omkring afgivelse af in-ternt arbejdsmateriale til udenforståendevedrører alene afgivelser, der finder stedsom led i behandlingen af en sag. Det erherved forudsat, at afgivelse af sådant

materiale i andet øjemed, f. eks. til brugfor videnskabelige undersøgelser, ikke ialmindelighed bevirker, at materialetderved bliver undergivet aktindsigt hosden myndighed, der har udarbejdet detinterne arbejdsmateriale. Der synes ikkeat være behov for nogen udtrykkeliglovfæstelse heraf.

Der henvises i øvrigt til § 9, stk. 3, iudvalgets lovudkast.

d°. Som ovenfor side 214f anført tilsig-ter begrebet »interne arbejdsdokumen-ter« i den af udvalget foreslåede undta-gelsesbestemmelse til beskyttelse af myn-dighedernes interne beslutningsproces atomfatte såvel de arbejdsdokumenter, derudarbejdes af den enkelte administrativeenhed inden for en myndighed til egetbrug som den indbyrdes brevvekslingmellem flere enheder inden for sammemyndighed. At brey- og anden udveks-ling af interne arbejdsdokumenter indenfor samme myndighed ikke er undergi-vet adgangen til aktindsigt kan endvide-re siges at følge modsætningsvis af deforeslåede bestemmelser om betydningenaf internt arbejdsmateriales afgivelse tiludenforstående.

Da den af udvalget foreslåede omfor-mulering af undtagelsesadgangen for in-ternt arbejdsmateriale således i sig selvindebærer, at en myndigheds internebrevveksling er undtaget fra adgangen tilaktindsigt, har udvalget fundet det upå-krævet at foreslå den særlige bestemmel-se herom i den gældende lovs § 5, nr. 4,opretholdt.

På tilsvarende måde synes det ikke afretlige grunde påkrævet at videreføreden udtrykkelige bestemmelse i den gæl-dende lovs § 5, nr. 5, der reelt alene harbetydning som en lovbestemt fastlæggel-se af, at udtrykket »brevveksling indenfor samme myndighed« i forhold tilkommunalforvaltningen skal forstås ioverensstemmelse med den almindeligegrundsætning om den kommunale for-valtnings enhed. Bestemmelsen tilsigtersåledes ikke nogen videregående beskyt-telse for kommunernes interne beslut-ningsproces end den, der i forhold tilstatslige myndigheder følger af den al-mindelige bestemmelse herom i lovens §5, nr. 4.

Da spørgsmålet om opretholdelsen afbestemmelsen i offentlighedslovens § 5,nr. 5, udtrykkeligt er omtalt i udvalgetskommissorium, nar udvalget dog mentselvstændigt at burde overveje, om der idenne henseende måtte være anledning

til også reelt at foreslå retstilstanden æn-dret.

Herom bemærkes indledningsvis, atudformningen af § 9 i udvalgets lovud-kast også med virkning for kommunalfor-valtningen indebærer en begrænsning afden hidtidige undtagelsesadgang efteroffentlighedslovens § 5, nr. 3-5, idethverken »beslutningsdokumenter« eller»bevisoptagelsesdokumenter« efter ud-valgets forslag fremtidig vil kunne und-tages fra adgangen til aktindsigt, med-mindre dokumentets indhold gør dettepåkrævet. Endvidere kan der være an-ledning til at pege på, at kommunale in-stitutioner, der ikke er omfattet af dengældende lov, som f. eks. de kommunalefællesskaber, efter omstændighederne vilkunne inddrages under offentlighedslo-ven med hjemmel i bestemmelsen i ud-valgets lovudkast § 1, stk. 2. Taget somhelhed indebærer udvalgets lovudkastsåledes utvivlsomt en vis indskrænkningaf adgangen til at undtage »intern«brevveksling mellem kommunale orga-ner i forhold til gældende ret.

Udgangspunktet for en stillingtagentil, om der - specielt for så vidt angårkommunalforvaltningen - bør søges gen-nemført yderligere begrænsninger i ad-gangen til at undtage intern brevveks-ling, bør efter udvalgets opfattelse tagesi det forhold, at den hidtil gældende be-stemmelse i lovens § 5, nr. 5, først ogfremmest tager sigte på at beskytte deninterne kommunale beslutningsprocesunder kommunalbestyrelsens ledelse og

f)å dennes ansvar. Den udtrykkelige fast-æggelse af rækkevidden af det kommu-

nale myndighedsbegreb tjener dermedikke blot til beskyttelse af den internebeslutningsproces i kommunerne af ad-ministrativ karakter, men i nok så højgrad også af den del af den kommunale

eslutningsproces, hvori de politisk valg-te organer er direkte impliceret. En be-§rænsning af anvendelsesområdet for

estemmelsen i lovudkastets § 9 pågrundlag af udformningen af et mereindskrænket kommunalt myndighedsbe-greb end det, der har fundet udtryk i be-stemmelsen i den gældende lovs § 5, nr.5, vil næppe kunne undgå at berøre debeskyttelsesfunktioner i sidstnævnte hen-seende, som bestemmelsen hidtil har va-retaget. Om betænkelighederne ved enøget adgang for offentligheden til at bli-ve gjort bekendt med dokumenter i for-bindelse med den kommunale politiskebeslutningsproces, navnlig for så vidtangår kommunale udvalgs indstillingertil kommunalbestyrelsen, skal udvalget

225

henvise til betænkning nr. 798/1977 omkommunalt nærdemokrati side 45 ff.(48) samt ovenfor i kapitel VI side 136.Efter udvalgets opfattelse ville en ind-skrænkning af begrebet »myndighed« iforhold til kommunerne utvivlsomt gøredet nødvendigt at overveje en udbygningaf undtagelsesadgangen for den politiskebeslutningsproces efter den gældendelovs § 5, nr. 1 og 2, som der hidtil kunhar været behov for i forhold til denstatslige forvaltning. En omlægning afmyndighedsbegrebet i den nævnte nen-seende vil således næppe få større prak-tisk betydning for orfentlighedsprincip-pets udstrækning.

På baggrund af det anførte har udval-get ikke ment at kunne gå ind for yderli-gere indskrænkninger i adgangen til atgøre undtagelse for intern brevvekslinginden for kommunalforvaltningen endden, der generelt for alle myndighederligger i forslaget til en ændret affattelseaf de hidtil gældende regler i lovens § 5,nr. 3-5 (udkastets § 9). Der kan derforvære anledning til afslutningsvis at un-derstrege, at udeladelsen af en til offent-lighedslovens § 5, nr. 5, svarende be-stemmelse i udvalgets lovudkast aleneskyldes, at den generelle omarbejdningaf undtagelsesadgangen for internt ar-bejdsmateriale gør det overflødigt at op-retholde bestemmelsen, men ikke inde-bærer noget brud med de hidtidige prin-cipper for fastlæggelsen af det kommu-nale myndighedsbegreb. Der henvises iøvrigt til § 9 i udvalgets lovudkast medbemærkninger, ovenfor side 45.

Kommunernes repræsentant i udvalgethar dog ønsket at give udtryk for følgen-de synspunkter:

Bestemmelsen i den gældende lovs §5, nr. 5, som de kommunale repræsen-tanter i offentlighedskommissionen lag-de megen vægt på, er en af de få megetklare bestemmelser i loven, og den af-skærer al i praksis forekommende tvivlom brevveksling o. 1. inden for de kom-munale myndigheder. Dette indebærerikke blot en væsentlig administrativ let-telse ved lovens administration, men erogså af hensyn til myndighedernes for-hold til publikum ai stor værdi. Hvisbestemmelsen udgår, må man fra kom-munal side befrygte, at der vil kunne op-stå fortolkningstvivl i praksis, og at ude-ladelsen måske ligefrem vil føre til util-sigtede modsætningsslutninger i forholdtilden nu gældende retstilstand.

Fra kommunernes side må man derforlægge vægt på, at loven som hidtil ud-trykkeligt fastslår, hvad der forstås ved

226

»en myndighed« på det kommunale om-råde, og vil foretrække, at udkastets § 9suppleres med en bestemmelse heromsvarende til den gældende lovs § 5, nr.5. En sådan bestemmelse kunne indsæt-tes som et nyt stk. efter § 9, stk. 1, ogaffattes på følgende måde:

»Stk. 2. Brevveksling mellem enkommunalbestyrelse og dennes ud-valg, afdelinger og andre administrati-ve organer eller mellem disse organerindbyrdes er omfattet af undtagelses-adgangen efter stk. 1 med de deri fast-satte begrænsninger. Dette gælder dogikke, såfremt brevvekslingen sker somled i udøvelsen af selvstændige be-føjelser, som er tillagt de nævnte ud-valg, afdelinger og andre administrati-ve organer i henhold til lovgivnin-gen.«

Det bør endvidere fastslås, at undta-gelsesadgangen på tilsvarende måde gæl-der for brevveksling inden - for andrekommunale myndigheder såsom Hoved-stadsrådet og Grønlands Landsråd. Det-te skyldes, at lovgivningen om henholds-vis Hovedstadsrådet og GrønlandsLandsråd ikke betegner de nævnte orga-ner som »kommunalbestyrelser«, jfr.derimod om amtsrådene den kommuna-le styrelseslovs § 3.

B. Særligt om hensynet til den politiskebeslutningsproces.1. Gældende ret.a. Bestemmelserne i offentlighedslovens § 5, nr.3-5, har som nærmere beskrevet ovenfor i afsit Atil hensigt at beskytte den interne beslutningspro-ces inden for en myndighed. Beskyttelsen bestårnavnlig deri, at dokumenter, der som led i en sagsbehandling udarbejdes af en myndighed til internbrug, ikke er undergivet aktindsigt. Dette gælderdog kun, såfremt dokumentet ikke afgives til uden-forstående i forbindelse med sagens behandlingeller til brug ved behandlingen af andre sager. Itilfælde, hvor beslutningsprocessen i en sag er op-delt på flere forskellige forvaltningsmyndigheder,muliggør de nævnte undtagelsesbestemmelser der-for ikke, at skriftlig udveksling af synspunktermyndighederne imellem - eventuelt i form af ind-byrdes udveksling af internt arbejdsmateriale -kan unddrages adgangen til aktindsigt.

Denne retstilstand bygger på det synspunkt, atoffentligheden i almindelighed bør have ret til atblive gjort bekendt med de meningsforskelle mel-lem myndighederne, som lægger sig for dagen un-der behandlingen af forvaltningssager, jfr. hervedudtalelsen i offentlighedskommissionens betænk-ning side 65 f., der er omtalt ovenfor side 222 ognærmere nedenfor under b. At en offentligheds-

ordning i hvert fald som udgangspunkt bør udfor-mes i overensstemmelse med dette almindeligesynspunkt har ikke her i landet givet anledning tilreel tvivl, jfr. derimod om de tilsvarende overvejel-ser i Norge ovenfor side 196ff.

Det har dog samtidig været erkendt, at ud-gangspunktet ikke kan opretholdes ubetinget, menat navnlig hensynet til at beskytte den politiskebeslutningsproces nødvendiggør, at brevvekslingog anden udveksling af dokumenter myndigheder-ne imellem i et vist omfang bør kunne finde steduden, at offentligheden får adgang til at blive gjortbekendt hermed.

b. Behovet for at fastsætte undtagelser fra offent-lighedsprincippet af hensyn til den politiske beslut-ningsproces har navnlig været overvejet i forholdtil den centrale statsforvaltning. Dette skyldes, atde enkelte ministre her i landet retligt må karakte-riseres som selvstændige forvaltningschefer og der-for som forskellige myndigheder i offentlighedslo-vens forstand. Dette gælder også, i det omfang deudøver funktioner som medlemmer af regeringen.Uanset at regeringen ud fra principielle forfat-ningsretlige synspunkter må betragtes som en en-hed, kan den således ikke i relation til bestemmel-serne i offentlighedslovens § 5, nr. 3 og 4, opfattessom en selvstændig myndighed, og de nævnte und-tagelsesbestemmelser giver derfor ikke hjemmel tilat hemmeligholde dokumenter, der til brug forforhandlingerne på regeringsmoder eller andremøder mellem ministre udveksles mellem dissepersonligt eller de respektive ministerier. Tilsvaren-de problemer opstår derimod ikke i relation til deenkelte kommuner, idet kommunalbestyrelsen ogdennes afdelinger, udvalg og andre administrativeorganer betragtes som »samme myndighed«, jfr.herved den særlige undtagelsesbestemmelse i of-fentlighedslovens § 5, nr. 5.

Efter offentlighedskommissionens opfattelseburde det almindelige synspunkt, hvorefter det måtillægges stor værdi, »at offentligheden får ret til atblive gjort bekendt med de meningsforskelle mel-lem myndighederne, som lægger sig for dagen un-der behandlingen af forvaltningssager«, også ialmindelighed gælde i forholdet mellem ministeri-erne. Kommissionen udtalte således herom (be-tænkningen side 66):

»Når den - offentlige diskussion kan findested med kendskab til sådanne meningsforskel-le, vil den bedre end uden sådant kendskabkunne blive en garanti for en saglig upartiskforvaltning. Dette gælder efter kommissionensopfattelse også, når talen er om brevvekslingmellem ministerier. Det må herved erindres, atdanske ministre i modsætning til de svenskedepartementschefer (ministre) er selvstændigeforvaltningschefer. I modsat retning har manment at kunne anføre ministrenes politiske soli-daritet; men denne træder og bør træde i bag-

grunden med hensyn til de almindelige forvalt-ningssager.«

Kommissionen gjorde dog følgende modifikati-on i dette almindelige udgangspunkt:

»Kun inden for et begrænset område, hvorde politiske synspunkter i særlig grad gør siggældende, har man ment, at et hensyn til samar-bejdet mellem ministre kan begrunde en undta-gelse fra offentlighedsprincippet. Ifølge § 4, stk.1 a, er således brevveksling mellem ministerierom lovgivning, herunder bevillingslove, undta-get fra offentlighedsprincippet. Herefter vil ogsåbrevveksling mellem ministerier om forslag tilenkeltbevillinger, som senere skal optages påbevillingslovene, være undtaget fra offentlighed.Dette gælder også efter bevillingsforslagetsfremsættelse for folketingets finansudvalg.

Brevveksling mellem ministerier om admini-strative retsforskrifter vil ikke være undtaget, ejheller brevveksling om lovgivning og admini-strative forskrifter mellem et ministerium ogandre myndigheder end et ministerium ellermed organisationer.«

Efter den nævnte bestemmelse i kommissions-udkastets § 4, stk. 1 a, var endvidere »statsråds-protokoller, referater af møder mellem ministre,indstillinger til kongen« foreslået undtaget fra of-fentlighedsprincippet. I hvert fald for så vidt angårreferater af ministermøder synes det ligeledes atmåtte være hensynet til at beskytte den politiskebeslutningsproces inden for regeringen, der be-grunder undtagelsen.

Spørgsmålet om behovet for at beskytte denpolitiske beslutningsproces er ikke herudover be-rørt af offentlighedskommissionen. Det fremgårderimod af de i betænkningen optrykte hørings-svar, at justitsministeriet over for kommissionenhavde udtalt følgende om bestemmelsen i udka-stets § 4, stk. 1 a (betænkningen side 190):

»!. Efter denne bestemmelse skal offentligheds-princippet ikke omfatte brevveksling mellemministerier om lovgivning. Efter justitsministeri-ets opfattelse bør det samme gælde et ministeri-ums brevveksling vedrørende lovgivning medandre myndigheder, det vil navnlig sige under-ordnede administrative myndigheder. Der synesikke at være grund til den af arbejdsudvalgetforeslåede begrænsning af undtagelsesbestem-melsen. Hensynet til forberedelsesarbejdet i lov-givningssager tilsiger, at dette kan foregå udenden offentlighed, som lovudkastet hjemler. Deter af afgørende betydning, at overvejelser i ved-kommende ministerium og hos de myndigheder,fra hvilke der indhentes erklæringer, kan foregåuhæmmet af en oplysningspligt over for pressenog af dennes behandling af spørgsmålet, somkan indebære en fare for, at dette løftes op i etpolitisk plan på et stadium, hvor det er uegnet

227

dertil, fordi de nødvendige undersøgelser og derent saglige overvejelser endnu ikke er tilende-bragt. De hensyn, der ligger til grund for detforeslåede offentlighedsprincip, må forekommetilstrækkeligt tilgodeset ved lovforslagenes of-fentlige behandling i folketinget.

2. I konsekvens af de ovenfor anførte betragt-ninger må justitsministeriet endvidere være afden opfattelse, at udvalgsbetænkninger vedrø-rende lovgivningsspørgsmål bør være unddragetoffentlighed, indtil vedkommende minister hartruffet beslutning om deres offentliggørelse.

3. Efter den norske forvaltningskomités oven-nævnte lovudkast § 10 (jfr. komiteens betænk-ning sp. 437) holdes erklæringer, söm den kom-petente myndighed tilvejebringer ved høring afandre forvaltningsmyndigheder, i alle tilfældeuden for offentlighedsordningen. Medens entilsvarende begrænsning i en eventuel dansk lovom offentlighed vel måtte forekomme for vidt-gående, synes det - også bortset fra lovgivnings-spørgsmål - tvivlsomt, om offentlighedsprincip-pet bor omfatte erklæringer, som et ministeriumindhenter fra et andet ministerium. Dettespørgsmål er vel overvejende af politisk karak-ter, men justitsministeriet mener dog at burdepege på, at principielle forfatningsretlige syns-punkter, hvorefter regeringen betragtes som enenhed, taler imod, at de omhandlede erklærin-ger undergives offentlighed.«

Sporgsmålet om at begrænse adgangen til atblive gjort bekendt med dokumenter, der dannergrundlag for den politiske beslutningsproces indenfor centraladministrationen, synes alene at være afpraktisk betydning under en almindelig offentlig-hedsordning. Loven om partsoffentlighed i forvalt-ningen indeholdt da heller ikke særlige undtagel-sesbestemmelser med dette sigte.

Loven om offentlighed i forvaltningen indehol-der derimod i overensstemmelse med det af rege-ringen i folketingsåret 1969/70 fremsatte lovforslagnavnlig folgende undtagelsesbestemmelser af inter-esse i den foreliggende forbindelse:

»§ 5. Adgangen til at få oplysninger omfatterikke

1) statsrådsprotokoller, referater af mødermellem ministre og dokumenter, der udarbejdesaf en myndighed til brug for sådanne møder,

2) brevveksling mellem ministerier om lov-givning, herunder bevillingslove,

. .. «Bestemmelserne svarer i det væsentlige til den

ovenfor nævnte undtagelsesadgang efter kommissi-onsudkastets § 4. stk. 1 a. Adgangen til at undtage»indstillinger til Kongen« er dog ikke udtrykkeligtnævnt, ligesom undtagelsesadgangen for »doku-menter, der udarbejdes af en myndighed til brug

228

for . . . . møder [mellem ministre]« er ny i forholdtil kommissionsudkastet.

Om de nævnte bestemmelser hedder det i be-mærkningerne til lovforslaget, jfr. F.T. 1969/70,tillæg A, sp. 591-92:

»Bestemmelsen, der angiver visse dokumen-ter, som ikke er undergivet offentlighed, svarermed enkelte ændringer til kommissionsudkastets§ 4, men er opstillet og affattet i overensstem-melse med den tilsvarende bestemmelse i parts-offentlighedslovens § 6.

Bestemmelsen i kommissionsudkastets stk. 1,litra a, om indstillinger til kongen er ikke med-taget; denne bestemmelse må anses for overflø-dig ved siden af bestemmelsen i forslagets § 5,nr. 4.. .

Bestemmelsen i forslagets § 5, nr. 1, der und-tager statsrådsprotokoller og referater af mødermellem ministre, svarer til første led i kommis-sionsudkastets § 4, stk. 1, litra a. Man har dogfundet det bedst stemmende med begrundelsenfor denne undtagelse at medtage dokumenter,der udarbejdes af en myndighed til brug formøder mellem ministre. Bestemmelsen i forsla-gets § 5, nr. 2, der i overensstemmelse medkommissionsudkastets § 4, stk. 1, litra a, undta-ger brevveksling mellem ministerier om lovgiv-ning, herunder bevillingslove, er begrundet isamme hensyn, som ligger bag bestemmelsen inr. 1 om undtagelse for referater af møder mel-lem ministre. Man skal herved henvise til be-mærkningerne i offentlighedskommissionensbetænkning side 65 f. Samme betragtning vil ialmindelighed kunne begrunde, at man medhjemmel i forslagets § 2, stk. 2, nr. 4, undtagerbrevveksling mellem ministre om andre politi-ske spørgsmål.

I overensstemmelse med regeringforslaget inde-holder offentlighedslovens § 6, stk. 2, herudoversom en videreførelse af bestemmelsen i § 5, nr. 2,en generel, men tidsbegrænset undtagelsesadgangfor sager om lovgivning. Efter bestemmelsen, derikke har noget sidestykke i kommissionsudkastet,skal en begæring om aktindsigt i sådanne sagerførst imødekommes, når lovforslag er fremsat forfolketinget. Denne principielt tidsbegrænsede und-tagelsesadgang har selvstændig betydning i forholdtil et ministeriums brevveksling om lovgivning medandre end ministerier, dvs. navnlig med underord-nede myndigheder og institutioner, jfr. nærmereF.T. 1969-70, tillæg A, sp. 593.

Rækkevidden af de nævnte bestemmelser harikke været genstand for mere indgående overvejel-ser i forbindelse med lovforslagets behandling ifolketinget. Det fremgår dog af folketingsudvalgetsbetænkning, at justitsministeren i et samråd gavudtryk for, at bestemmelsen i § 5, nr. 1, om undta-gelse for referater af møder mellem ministre alenesigter til uddrag af ministermødereferater eller

andre tilkendegivelser om, hvad der er passeret pået møde mellem ministre, når sådanne dokumenterdanner grundlag for en efterfølgende departemen-tal ekspedition. Det blev herved gjort gældende, atde referater, der tages af ministermøder og af an-dre møder mellem ministre til intern brug for rege-ringsmedlemmer, må betragtes som de pågældendeministres private ejendom, og derfor ikke er omfat-tet af lovens bestemmelser, således heller ikke afbestemmelsen i § 9, jfr. nærmere F.T. 1969-70,tillæg B, sp. 2056.

c. Det fremgår af det under b anførte, at dengældende offentlighedslov ikke hjemler nogenalmindelig undtagelsesadgang af hensyn til denpolitiske beslutningsproces inden for den offentligeforvaltning. Det må dog herved tages i betragtning,at dokumenter, der udarbejdes af en offentligmyndighed og alene anvendes til brug for myndig-hedernes interne overvejelser og beslutningsproces,vil være omfattet af undtagelsesbestemmelserne ilovens § 5, nr. 3-5. Disse bestemmelser tilgodeserimidlertid som nævnt under a alene den del af denpolitiske beslutningsproces, der foregår interntinden for den enkelte myndighed. I tilfælde, hvorder som led i en politisk beslutningsproces medvir-ker flere myndigheder, kan dokumenter, der ud-veksles myndighederne imellem, derimod kun und-tages fra adgangen til aktindsigt af hensyn til be-slutningsprocessens forløb i det omfang, det erhjemlet i de ovenfor nævnte særlige undtagelsesbe-stemmelser (§ 5, nr. 1 og 2, sammenholdt med § 6,stk. 2, samt efter omstændighederne § 2, stk. 2, nr.4).

Om rækkevidden af disse bestemmelser bemær-kes sammenfattende, at de navnlig har til formål atsikre den fornødne fortrolighed omkring samarbej-det mellem regeringens medlemmer, hvor politiskesynspunkter i særlig grad gør sig gældende. Detbemærkes herved, at der antages at påhvile mini-stre tavshedspligt om forhandlinger i regeringsmø-der og andre lukkede møder mellem ministre ideres hverv, jfr. højesterets kendelse af 13. juli1976 (U.f.R. 1976 s. 697). Om fortolkningen af deenkelte undtagelsesbestemmelser kan anføres:

7°. Efter § 5, nr. 1, omfatter adgangen til aktind-sigt ikke »statsrådsprotokoller, referater af mødermellem ministre og dokumenter, der udarbejdes afen myndighed til brug for sådanne møder«.

Undtagelsen for statsrådsprotokoller må ses påbaggrund af det forhold, at disse dokumenter altider blevet betragtet som hemmelige, således at rege-ringen kun med kongens samtykke kan meddeleoplysninger om forhandlingerne i statsrådet, jfr.herved Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret(1954) side 184 ff. Man kan rejse det spørgsmål,om undtagelsesadgangen for statsrådsprotokollerhar nogen selvstændig betydning ved siden af denalmindelige undtagelsesbestemmelse for interntarbejdsmateriale efter offentlighedslovens § 5, nr.3. Den udtrykkelige undtagelsesadgang gør det dog

under alle omstændigheder upåkrævet at tage stil-ling til, om statsrådet i sig selv må betragtes som»en myndighed«, ligesom en eventuel afgivelse afudskrifter af statsrådsprotokollen til brug for enadministrativ sagsbehandling ikke vil bevirke, atprotokollen derved bliver undergivet offentligheds-lovens almindelige regler. Spørgsmålet har dognæppe praktisk betydning.

Undtagelsen for referater af møder mellem mini-stre vedrører ikke kun referater af egentlige rege-ringsmøder, men af ethvert - formelt eller uformelt- møde mellem ministre, jfr. herved kommentaren,side 70. Bestemmelsen omfatter dog næppe refera-ter af møder mellem ministre og udenforstående,hvis der er tale om andre end de respektive mini-steriers embedsmænd, jfr. herved F.O.B. 1973 side281 vedrørende et udkast til referat af et mødemellem 3 ministre, embedsmænd fra de pågælden-de ministerier og repræsentanter fra Christiania.Ombudsmanden udtalte, at han - således som mø-dedeltagelsen var - ikke kunne anse referatet foromfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedsloven § 5, nr. 1.

Det bemærkes, at referater af ministermøder i etvist'omfang overhovedet ikke kan anses som doku-menter i offentlighedslovens forstand, men måbetragtes som de pågældende ministres personligeejendom, jfr. herom nærmere kommentaren, side70, og F.T. 1969-70, tillæg B, sp. 2056, samt oven-for litra b in fine.

Undtagelsesadgangen efter offentlighedslovens §5, nr. 1, omfatter endelig »dokumenter, der udarbej-des af en myndighed til brug for . . . møder [mellemministæ]«.

Dette led i undtagelsesbestemmelsen finder an-vendelse, hvad enten dokumentet er udarbejdet afet ministerium eller af en anden myndighed (f. eks.et direktorat), men bestemmelsen omfatter kundokumenter, der udarbejdes af en offentlig myn-dighed. Det afgørende er, om dokumentet er udar-bejdet netop med henblik på at skulle indgå i drøf-telserne på et møde mellem ministre, hvorimod detnæppe kan kræves, at dokumentet faktisk bliveranvendt på mødet. Det er ingen betingelse, at do-kumentet bærer påtegning om, at det er til brugfor møde mellem ministre.

Det er også for undtagelsesadgangen i dennehenseende uden betydning, om der er tale om etegentligt ministermøde med deltagelse af samtligeregeringens medlemmer eller om et møde i mini-sterudvalg (f. eks. regeringens markedsudvalg) elleren mere uformel drøftelse mellem to eller flereministre. I tilfælde, hvor en minister er ansvarligfor mere end ét ministerium, må bestemmelseneller dennes analogi antagelig indebære, at doku-menter, der udarbejdes i samarbejde mellem derespektive ministerier til brug for ministeren, efteromstændighederne kan undtages fra adgangen tilaktindsigt. I praksis er der dog så vidt vides ikketaget stilling til dette spørgsmål.

Om rækkevidden af undtagelsesbestemmelsenhenvises i øvrigt til kommentaren, side 69-71.

229

2°. Efter offentlighedslovens § 5, nr. 2, omfatteradgangen til aktindsigt ikke »brevveksling mellemministerier om lovgivning, herunder bevillingslo-ve«.

Denne undtagelsesbestemmelse omfatter såledesalene brevveksling mellem to eller flere ministerierog kun om lovgivning, dvs. ikke om administrativeretsforskrifter eller andre administrative foranstalt-ninger, jfr. herved kommenraren, side 72 og F.O.B.1974 side 220. Bestemmelsen kan dernæst kun an-tages at vedrøre brevveksling i forbindelse medovervejelser om udarbejdelse og/eller gennemførelseaf lovgivning i modsætning til brevveksling omfortolkning af gældende lovgivning.

Undtagelsen kan dog omvendt ikke anses forbegrænset til kun at gælde formelig brevveksling,men også anden udveksling af dokumenter, f. eks.af notater, må være omfattet, dog under forudsæt-ning af, at dokumentet er udarbejdet af et ministe-rium. Notater, der er udarbejdet af en underordnetmyndighed, f. eks. et direktorat, og som medsendessom bilag til en høring fra et ministerium til etandet, vil således ikke være omfattet af undtagel-sesbestemmelsen.

Undtagelsesbestemmelsen omfatter også brev-veksling om bevillingslove, herunder enkeltbevil-linger, der afholdes med finansudvalgets samtykkemed henblik på senere optagelse på tillægsbevil-lingsloven. Dette indebærer, at brevveksling mel-lem budgetministeriet og vedkommende fagmini-sterium med henblik på at opnå budgetministerietstilslutning til fremsættelse af bevillingsforslag forfinansudvalget er unddraget adgangen til aktind-sigt. Brevveksling mellem vedkommende fagmini-sterium og finansudvalget - herunder selve bevil-lingsansøgningen (aktstykket) - er derimod princi-pielt undergivet aktindsigt.

Om undtagelsesbestemmelsens rækkevidde hen-vises i övrigt til kommentaren, side 71 f., samt tilJuridisk Grundbog O- udg. 1975) I side 106 ff.

Den principielt tidsbegrænsede undtagelsesad-gang for sager om lovgivning i offentlighedslovens§ 6, stk. 2, er omtalt ovenfor i kapitel V, side 100.

3°. Efter lovens § 2, stk. 2, er reglerne om offent-lighed uanvendelige, hvis adgangen til at blivegjort bekendt med sagens dokumenter findes atburde vige for en række nærmere opregnede væ-sentlige hensyn. Herunder nævnes i nr. 4 ». . . be-skyttelse af andre interesser, hvor hemmeligholdel-se efter forholdets særlige karakter er påkrævet«.Efter § 2, stk. 4, kan vedkommende minister be-stemme, at sagsområder eller arter af dokumenter,for hvilke bestemmelserne i stk. 1 og 2 i alminde-lighed vil medføre, at begæring om at blive gjortbekendt med sagens dokumenter må afslås, skalvære undtaget fra reglerne om offentlighed.

Det må antages, at bestemmelsen i § 2, stk. 2,nr. 4, i et vist omfang vil kunne finde anvendelse iforhold til dokumenter vedrørende den politiskebeslutningsproces, der ikke omfattes af andre und-tagelsesbestemmelser. I bemærkningerne til offent-

230

lighedslovforslaget er det således anført, at manmed hjemmel i den nævnte undtagelsesbestemmel-se i almindelighed kan undtage brevveksling mellemministre om andre politiske spørgsmål (end brev-veksling om lovgivning).

Fra justitsministeriets praksis kan nævnes sagenL.A. 1973-543-30: Økonomiministeriet anmodedejustitsministeriet om en udtalelse i anledning af, aten begæring om at blive gjort bekendt med materi- .alet vedrørende den såkaldte Perspektivplan 2 varblevet afslået under henvisning til bestemmelsen ioffentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4. Uden at tagestilling til udøvelsen af skønnet over behovet for iden konkrete sag at gøre undtagelse fra offentlig-hedsprincippet pegede justitsministeriet herved pået forhold, der efter ministeriets opfattelse mere ialmindelighed kunne tillægges betydning ved vur-deringen af anvendeligheden af den nævnte be-stemmelse. Det hedder herom i justitsministerietsudtalelse:

»Efter offentlighedslovens § 6, stk. 2, skal enbegæring om aktindsigt, for så vidt angår sagerom lovgivning, herunder bevillingslove, førstimødekommes, når lovforslaget er fremsat forfolketinget. Denne bestemmelse, der var ny iforhold til det af offentlighedskommissionenudarbejdede lovudkast, bygger i det væsentligepå følgende synspunkter, der blev fremdraget ijustitsministeriets udtalelse til offentlighedskom-missionen over et tidligere lovudkast (Offentlig-hedskommissionens betænkning (Nr. 325/1963)side 190):

»Det er af afgørende betydning, at overvejel-ser i vedkommende ministerium og hos de myn-digheder, fra hvilke der indhentes erklæringer,kan foregå uhæmmet af en oplysningspligt overfor pressen og af dennes behandling af spørgs-målet, som kan indebære en fare for, at detteløftes op i et politisk plan på et stadium, hvordet er uegnet dertil, fordi de nødvendige under-søgelser og de rent saglige overvejelser endnuikke er tilendebragt.««

Da justitsministeriet måtte gå ud fra, at dentrufne afgørelse var begrundet i ganske sammebetragtninger, kunne anvendelsen af bestemmelseni offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4, til i det heleat afslå den foreliggende begæring om aktindsigtikke give justitsministeriet anledning til bemærk-ninger.

Justitsministeriet har ikke kendskab til, i hvilketomfang den nævnte undtagelsesbestemmelse her-udover måtte være blevet anvendt af hensyn til atbeskytte den politiske beslutningsproces.

4°. Der kan endelig være anledning til at pege på,at hensynet til den politiske beslutningsproces efteromstændighederne vil kunne tilgodeses ved anven-delse af andre bestemmelser i offentlighedsloven,der hjemler undtagelse fra adgangen til aktindsigtsom følge af et dokuments indhold. Dette gældernavnlig bestemmelserne i § 2, stk. 2, nr. 1-3, § 5,

nr. 6, der generelt undtager »dokumenter omudenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske forhold«,samt eventuelt bestemmelsen i § 7, i det omfangdokumenterne er omfattet af ved lov fastsatte, spe-cielle tavshedspligtsforskrifter.

Der henvises herom til beskrivelserne af de en-kelte bestemmelsers rækkevidde i kapitlerne X ogXI.

2. Fremmed ret.A°. Norge.

a. Den norske offentlighedslov indeholder kuni begrænset omfang undtagelsesbestemmelser, derer fastsat specielt af hensyn til den politiske beslut-ningsproces. Dette skyldes imidlertid ikke, at beho-vet herfor et blevet anset for mindre end i Dan-mark, men alene det forhold, at undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 1, vedrø-rende interne arbejdsdokumenter m. v. er formule-ret så vidt, at den stort set også dækker behovetfor hemmeligholdelse i den heromhandlede hense-ende. Som der nærmere er redegjort for ovenforside 198ff, omfatter den nævnte undtagelsesbe-stemmelse ikke blot en myndigheds egne internearbejdsdokumenter m. v., men også dokumenter aftilsvarende karakter, som myndigheden har ind-hentet fra udenforstående til brug for sin internebehandling af en sag.

Om bestemmelsens betydning for den politiskebeslutningsproces - navnlig inden for den centralestatsforvaltning - bemærkes nærmere følgende:

Der kan indledningsvis være anledning til atunderstrege, at arbejdsdokumenter m. v., der ud-veksles inden for »samme myndighed«, uden vide-re er unddraget adgangen til aktindsigt efter dennorske offentlighedslovs § 5, nr. 1, medens dettekun gælder for udtalelser m. v. fra udenforstående,såfremt de er 1) »innhentet«, 2) »uten lovbestemtplikt« og til brug for 3) »den interne behandlingav en sak«. For bedømmelsen af undtagelsesad-gangens rækkevidde i den foreliggende henseendeer det derfor af interesse at undersøge, i hvilketomfang brevveksling og anden dokumentudveks-ling mellem offentlige myndigheder som led i enpolitisk beslutningsproces foregår inden for »sam-me myndighed« i bestemmelsens forstand ellermellem selvstændige organer, således at de pågæl-dende dokumenter kun kan undtages fra adgangentil aktindsigt for så vidt de nævnte betingelser eropfyldt.

Udgangspunktet er i norsk ret ligesom her ilandet, at hvert af departementerne (ministerierne)i relation til bestemmelserne i offentlighedslovenanses som selvstændige myndigheder. Hertil kom-mer, at også regeringen som sådan i Norge princi-pielt synes at blive opfattet som en selvstændigmyndighed. Det bemærkes herved, at den norskeregering i et vist omfang er klageinstans i forholdtil de enkelte departementer.

Under henvisning til den nære tilknytning mel-lem regeringen og departementerne er det imidler-

tid antaget, at vedkommende departement må reg-nes som en del af regeringen i sager, hvor departe-mentet udøver sekretariatsfunktioner i forhold tilregeringen, jfr. herved Frihagen, Offentlighetslovenmed kommentarer (2. udg. 1974) side 180 ff.,Oftedal Broch i N.A.T. 1971, side 109 og justisde-partementets vejledning side 22, hvor det hedder:

». . . Hva som er ett offentlig organ - og somdermed gir rammen for det som skal ses sominterne dokumenter - kan av og til by på tvil.Hvert departement må, for så vidt gjelder desaker som avgjøres i departementet, reknes someet offentlig organ . . . Rent rådgivende og for-beredende organ må som utgångspunkt reknessom del av det avgjørende organ. Dette gjelderogså når departementene forbereder saker forKongen i statsråd. Innstilling fra departementettil foredrag i statsråd vil således være et interntdokument.«

Udtalelser fra et departement til et andet i for-bindelse med forslag, der skal drøftes i regeringen,antages i konsekvens af det anførte ligeledes atvære afgivet inden for »samme myndighed«, jfr.Frihagen, a.st. side 182. Det er således i disse til-fælde uden betydning, hvem der har taget initiati-vet til udtalelsens afgivelse, sml. derimod udtryk-ket »innhentet« i § 5, nr. 1, 2. led.

I sager, der formelt afgøres af et departement (imodsætning til regeringen som sådan), er det deri-mod ikke muligt at opfatte brevveksling med an-dre departementer eller underordnede organer somforetaget inden for »samme myndighed«. Det sy-nes imidlertid at være den almindelige opfattelse,at sådan brevveksling i vidt omfang vil kunne und-tages fra adgangen til aktindsigt med hjemmel i §5, nr. 1, 2. led. Ved fortolkningen af denne del afundtagelsesbestemmelsen bør der således efterFrihagen i udstrakt grad tages hensyn til, at »de-partementene og Regjeringen i noen grad tradisjo-nelt fungere(r) som en enhet og ha(r) et særlignært og fortrolig samarbeide« a.st. side 182. Omafgivelse af udtalelser som led i en formelig hø-ringsprocedure har justisdepartementets lovafde-ling således i en skrivelse af 2. december 1971 bl.a. udtalt (gengivet efter Frihagen, a.st. side 198):

» . . . På grunn av det nære samarbeide mel-lom de enkelte departementer - særlig i sakersom vil eller kan bli gjenstand for behandling iRegjeringen - må det også ellers i betydeligutstrekning være adgang til å innhente uttalelser(råd) til internt bruk. Dersom det må antas atvedkommende departement i det konkrete tilfel-1e nærmest er å anse som »hjelpeorgan« ellerkonsultativt organ for det departement som skalforberede saken for statsråd, vil uttalelsen klar-ligvis være unntatt fra offentlighet etter offent-lighetslovens § 5, nr. 1 annet alternativ. Dette ersåleis tilfelle med uttalelser fra Justisdeparte-mentets lovavdeling om den lovtekniske sidenav et utkast til proposisjon. Det samme vil etter

16 231

forholdene antakelig også kunne gjelde f. eks.Finansdepartementets uttalelser om den finansi-elle side av proposisjonsutkastet.«

Der henvises i øvrigt til Frihagen, a.st. side 198,202, 208 f. og 227. Retsstillingen sammenfattes afdenne forfatter a.st. side 208 på følgende måde:

»Det bør tas som utgångspunkt at regjerin-gens medlemmer og de enkelte departementer ialmindelighet skal ha et så nært samarbeide atderes innbyrdes korrespondanse som 1edd inn-går i en saks forberedelse, ofte må ansees internetter § 5 nr. 1 - enten fordi de ansees å fungeresom ett organ (sml. foran punkt 5.4), eller sominnhentede uttalelser hvor både forespørsler ogsvaret unntas selv om det ikke alltid foreliggernoen konkret anmodning om uttalelse.«

b. En udtrykkelig undtagelsesbestemmelse afhensyn til den del af den politiske beslutningspro-ces, der foregår i statsrådet, findes i den norskeoffentlighedslovs § 5, nr. 2, der har følgende ord-lyd:

»§ 5. Unntatt fra offentlighet er . . .2. Statsrådets protokoller.«

Bestemmelsen hidrører fra forvaltningskomité-ens udkast til en forvaltningslov, hvis § 10, stk. 2,fastsatte, at »statsrådets protokoller . .. ikke [er]offentlige«. Om bestemmelsen hedder det i komité-ens innstilling, side 436:

» . . . Denne regel er begrunnet i særlige kon-stitusjonelle hensyn som her gjør seg gjeldendeog i hensynet til de drøftinger i statsrådet somblir referert i statsrådsprotokollen. Derimot vilde saksdokumenter som fremlegges i statsrådet,være offentlige etter de alminnelige regler.«

Undtagelsesadgangen, der ikke har noget side-stykke i forvaltningslovens partsoffentlighedsreg-ler, er ikke nærmere berørt i forarbejderne til of-fentlighedsloven.

Bestemmelsen antages at omfatte ikke blot denprotokol, hvori de formelle regeringsbeslutningerindføres, men også de såkaldte »referatprotokol-ler«, der indeholder et sammendrag af de respekti-ve departementers forestillinger vedrørende desager, der behandles i statsrådet.

Det er anført i ot.prp. nr. 70 (1968-69) side 38,at referaterne fra de egentlige regeringsmoder (re-gjeringskonferanserne) derimod ikke er omfattet afden nævnte undtagelsesbestemmelse, men de vilkunne undtages fra adgangen til aktindsigt medhjemmel i § 5, nr. 1, jfr. således også justisdeparte-mentets vejledning side 24.

Om rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen iden norske offentlighedslovs § 5, nr. 2, henvises iøvrigt til Frihagen, a.st. side 224 ff.

c. En beskyttelse for den politiske beslutningspro-ces inden for forvaltningen - i det omfang den

232

ikke allerede følger af de under a. og b. nævnteundtagelsesbestemmelser - kan efter omstændighe-derne findes i andre bestemmelser i offentligheds-loven, navnlig § 5, nr. 3, om dokumenter, der erundergivet tavshedspligt, og § 6, der angiver for-skellige dokumenttyper, der er unddraget adgan-gen til aktindsigt. Der kan i denne forbindelsevære anledning til specielt at pege på lovens § 6,nr. 8, der indeholder en udtrykkelig undtagelsesad-gang for »dokumenter utarbeidet i forbindelsemed de årlige statsbudsjetter og langtidsbudsjet-ter«. Om rækkevidden af denne bestemmelse, her-under om dens forhold til de under a. og b. nævn-te bestemmelser, henvises til Frihagen, a.st. side297 ff.

Efter omstændighederne synes hensynet til atbeskytte den politiske beslutningsproces også atkunne tilgodeses ved at udskyde tidspunktet foraktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens§ 4, der er omtalt nedenfor side 324.

Bemyndigelsen efter § 4, stk. 2, til for vissesags- eller dokumenttyper eller inden for bestemteforvaltningsgrene at bestemme, at adgangen tilaktindsigt først indtræder på et senere tidspunktend efter lovens almindelige regler, er ikke udnyt-tet i tilfælde, der har interesse i den foreliggendeforbindelse.

d. Bestemmelserne om partsoffentlighed i forvalt-ningsloven indeholder ikke særlige undtagelser afhensyn til den politiske beslutningsproces. Omrækkevidden af den til offentlighedslovens § 5, nr.1, svarende bestemmelse i forvaltningslovens § 18,stk. 2, henvises til det ovenfor side 202f anførte.Denne bestemmelse antages at indebære, at hellerikke en sags parter har krav på at blive gjort be-kendt med de enkelte ministres indstillinger tilregeringen eller udkast hertil udarbejdet i vedkom-mende departement, jfr. således Frihagen, a.st. side182 og samme i Lov og Rett 1972 side 15 med note37. Justisdepartementet har dog i cirkulære af 11.maj 1970 givet udtryk for, at det som regel vil væ-re praktisk, at sådanne forestillinger »i sin helhetkan meddeles partene« uanset undtagelsesadgan-gen efter § 18, stk. 2, idet begrundelsespligten efterlovens § 24, stk. 2, kan opfyldes på denne måde.

B°. Sverige.Hensynet til at beskytte den politiske beslutnings-proces, der foregår inden for offentlige myndighe-der, er ikke specielt opregnet i den almindeligeangivelse i tryckfrihetsförordningen af de hensyn,der kan berettige til fastsættelse af sekretessbestem-melser. Sekretesslagen indeholder derfor hellerikke udtrykkelige bestemmelser herom svarende tilden danske offentlighedslovs § 5, nr. 1, ligesomden heller ikke giver adgang til at undtage doku-menter, der udveksles mellem offentlige myndighe-der i forbindelse med sager om lovgivning, jfr.herved den danske lovs § 5, nr. 2, og § 6, stk. 2.

Det anførte er dog ikke ensbetydende med, athensynet til at beskytte den politiske beslutnings-

proces overhovedet ikke kan tilgodeses gennemanvendelse af sekretesslagens undtagelsesbestem-melser. En vis beskyttelse for den interne beslut-ningsproces i regeringen følger således af bestem-melsen i sekretesslagens § 1, der har følgende ord-lyd:

»1 § Protokoll i regeringsärenden, vilka angårikets förhållande till främmande makt ellervilka gälla förvarsmakten och avgöras av depar-tementschef, må icke utan regeringens tillståndutlämnas tidigare än femtio år efter protokolletsdatum.

Andra protokoll i regeringsärenden än i för-sta stycket sägs må ej utan regeringens tillståndutlämnas tidigare än två år efter protokolletsdatum; regeringen obetaget att förordna, attsådant protokoll ej må utlämnas förrän visslängre tid, högst femtio år, förflutit från dessdatum.

Vad i 2-36 §§ stadgas om handlingars hem-lighållande har ej avseende å ovan omförmäldaprotokoll.«

Med hjemmel i denne undtagelsesadgang kanprotokollerne over forhandlingerne i statsrådetsåledes generelt hemmeligholdes, men normalt kunfor en 2 års periode. Begrundelsen for, at der erindført en sådan kortvarig sekretessperiode forstatsrådsprotokoller i almindelighed, har været etønske om at undgå, at offentlighedens opmærk-somhed i for høj grad henledes på de dele af pro-tokollerne, hvor hemmeligholdelse efter et konkretskøn findes påkrævet, jfr. herved Elsin, AllmännaHandlingars Offentlighet och Sekretess (1965) side33. Det bør understreges, at bestemmelsen kunundtager selve statsrådsprotokollens, men ikkeandre dokumenter i regeringssager. Om rækkevid-den af den nævnte sekretessbestemmelse henvises iøvrigt til denne forfatter. En tilsvarende generelsekretessbestemmelse for statsrådsprotokoller inde-holdes hverken i Offentlighetskommitténs ellerOffentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténslovudkast.

En udtømmende beskrivelse af beskyttelsen forden politiske beslutningsproces efter den svenskeoffentlighedslovgivning kan imidlertid ikke foretå-ges alene på grundlag af bestemmelserne i sekre-tesslagen.

Som der nærmere er redegjort for ovenfor side2O3ff, er de hidtil gældende bestemmelser i TF, 2.kap. §§ 3-5 i praksis blevet fortolket således, atadgangen til aktindsigt ikke omfatter brevvekslinginden for samme myndighed, ligesom der i et vistomfang kan ske udveksling af foreløbige doku-menter mellem forskellige myndigheder, uden atdokumenterne derved får karakter af »allmännahandlingar«. Dette forhold er ikke ændret vedtryckfrihetsförordningsreformen i 1976, der tvært-imod har tilvejebragt et klarere retsgrundlag forden hidtidige praksis, jfr. herved navnlig de nye

bestemmelser i TF, 2. kap. §§ 7 og 8 (der er omtaltovenfor side 210ff).

Om betydningen af de nævnte bestemmelserspecielt i forhold til den politiske beslutningspro-ces inden for den centrale statsforvaltning bemær-kes nærmere følgende:

Spørgsmålet om, i hvilket omfang offentligheds-princippet bør begrænses af hensyn til den politi-ske beslutningsproces, har i denne relation navnligpraktisk betydning med hensyn til dokumenter,der udarbejdes af et departement til brug for rege-ringsmøder m. v., eller dokumenter, der udvekslesmellem flere departementer som led i regeringsar-bejdet i øvrigt.

I administrativ praksis synes det igennem langtid at have været fast antaget, at departementerne iforbindelse med behandlingen af regeringssagermå betragtes som dele af samme myndighed (»re-geringens kansli«) med den virkning, at udvekslingaf dokumenter departementerne imellem i sådannesager ikke kan forlanges udleveret efter reglerne itryckfrihetsförordningens kapitel 2. Formelt byggerdenne praksis på en fortolkning af udtrykket »de-partementen« i den gældende tryckfrihetsförord-nings kap. 2, § 3, der indebærer, at departementer-ne - i hvert fald i regeringssager - opfattes som enenhed.

Lovmedholdeligheden af den nævnte praksishar været forelagt justitieombudsmanden, der ikkefandt fortolkningen af TF, 2. kap. § 3 kritisabel,jfr. herved JO 1967 side 162 ff. Det hedder bl. a. iombudsmandsudtalelsen:

»Förarbetena kan visserligen inte anses ge enfullständigt klar bild av lagstiftarens avsikt medden formulering som valts. Närmast till handsligger dock enligt sakens natur att anta avsiktenha varit att statsdepartementen, då de förmedlarKungl. Maj:ts verksamhet utåt, skall betraktassom en enda myndighet. Ordet »statsdeparte-menten« skulle alltså läsas som en kollektivbenämning på den organisation som står tillKungl. Maj:ts förfogande för regeringsärende-nas beredning och handläggning i övrigt. Deanvända ordalagen kan enligt min mening ickeanses oförenliga med en sådan innebörd avstadgandet.

Otvivelaktigt ger det aktuella stadgandetutrymme för skilda tolkningar. Vilken meningman än må ha härutinnan synes det mig dockuppenbart att någon erinran icke kan riktas motden inom Kungl. Maj:ts kansli hävdvunna tolk-ningen, så mycket mindre som den synes välförenlig såväl med vad som kan antas ha varitlagstiftarens avsikt som med stadgandets orda-lydelse samt därtill leder till ett resultat vilketenligt allmän uppfattning är materiellt tillfreds-ställande.«

Samme opfattelse af forholdet mellem departe-menterne ligger endvidere til grund for den oven-for side 206 refererede sag i JO 1973 side 325 f.

233

Såvel Offentlighetskommittéer! som Offentlig-hets- och sekretesslagstiftningskommittéen har gi-vet udtryk for principiel tilslutning til, at dennepraksis opretholdes i forbindelse med en eventuellovrevision. Den sidstnævnte komite har dog her-ved understreget, at departementerne også efterden gældende ordning utvivlsomt bør anses somselvstændige myndigheder i det omfang, vedkom-mende minister har selvstændig beslutningskompe-tence, dvs. i andre sager end de egentlige rege-ringssager. Som eksempler herpå nævnes sager omansættelse af personale op til en vis lønrammesamt udenrigsministeriets virksomhed i egenskabaf centralt embedsverk, jfr. herved SOU 1975:22side 138.

Samme opfattelse ligger endvidere til grund forden nye bestemmelse i TF, 2 kap. § 8, der er om-talt ovenfor side 211. I regeringsforslaget (prop.1975-76:160 side 153, hedder det således omspørgsmålet:

»Av 7 kap. 1 § RF framgår att departemen-ten ingår i en större enhet, regeringskansliet.Inte heller detta är emellertid något självstän-digt organ utan får ses som en kansliorganisati-on till myndigheten regeringen. Även när hand-lingar korsar departementsgränserna under be-redningen av regeringsärenden måste de därföranses som myndighetsinterna. Varje enskilt de-partement fungerar emellertid också som kansli-organisation åt sin departementschef i de frågordär denne beslutar självständigt och i egetnamn. Som exempel på sådanna frågor kannämnas tillsättning av viss personal inom de-partementet, förordnande av ledamöter, exper-ter och sekreterare i kommittéer samt handels-ministerns uppgifter enligt vissa särskilda för-fattningar. En handling i en fråga av detta slagsom passerar mellan det beslutande statsrådetsdepartement och regeringskansliet i övrigt blirdärvid allmän på grund av bestämmelserna iförevarande paragraf. - [dvs. TF, 2. kap. § 7].«

Den omtalte praksis omfatter som nævnt aleneforholdet mellem departementerne og kun i rege-ringssager. Udveksling af dokumenter mellem etdepartement og en underordnet myndighed, f. ekset centralt embedsverk eller en lokal myndighed,vil derimod principielt være undergivet adgangentil aktindsigt, uanset om udvekslingen finder stedsom led i behandlingen af regeringssager, f. eks enlovgivningssag. Spørgsmålet om myndighedsbegre-bets rækkevidde kan dog også i sådanne tilfældeefter omstændighederne give anledning til tvivl.Det har således i svensk ret navnlig været drøftet,om udvalg, arbejdsgrupper o. 1., der nedsættesenten af een myndighed eller af flere myndighederi forening, må anses som selvstændige organer iforhold til den eller de myndigheder, der har ned-sat dem.

I bemærkningerne til den nye bestemmelse iTF, 2. kap. § 8 hedder det mere almindeligt heromi den ovennævnte regeringsproposition side 152 f:

»Förhållandet mellan den syn på myndig-hetsbegreppets funktion som avspeglas i 5 §, åden ena, och den föreslagna bestämmelsens in-nehåll, å den andra sidan, kan belysas medhjälp av ett exempel hämtat från ett par avkommunala organ avgivna remissyttranden överOSK:s förslag. I dessa pekas på svårigheten attavgöra om en arbetsgrupp som har tillkommitför att utreda en viss fråga och som består avföreträdare för flera skilda myndigheter är myn-dighet i TF:s och OSK:s mening eller ej. Detkan enligt min mening inte råda någon tvekanom att sådana arbetsgrupper normalt skall an-ses ha myndighetskaraktär i den mening somavses i 5 §. En handling som kommer in tillarbetsgrupppen från någon utanför de i grup-pen företrädda myndigheterna eller som av ar-betsgruppen sänds över till en sådan adressatskall med andra ord anses inkommen till re-spektive upprättad hos myndighet enligt regler-na i 6 och 7 §§. Det blir sedan en särskild frågaatt med utgångspunkt i förevarande bestämmel-se avgöra om arbetsgruppen är så självständig iförhallande till de myndigheter som är repre-senterade i den att handlingar som utväxlasmellan gruppen och modermyndigheterna däri-genom blir allmänna eller om den får anses ståså nära någon av dessa att utväxlade handlingari denna relation skall anses som myndighetsin-terna.«

Om specielt lovforberedende udvalg anføresfølgende (side 153):

» . . . Jag vill i sammanhanget påpeka att destatliga kommittéerna i sin utredande verksam-het intar en så självständig ställning i förhållan-de till regeringskansliet att handlingar som ut-växlas mellan kommitté och departement i prin-cip blir att anse som allmänna.«

Det bemærkes herved, at hverken tryckfrihets-förordningen eller sekretesslagen indeholder særli-ge undtagelsesbestemmelser vedrørende sager omlovgivning, jfr. dog herved TF 2. kap. § 7, nr. 3,hvorefter bl. a. »statslige kommittéers« protokollerførst bliver offentligt tilgængelige, når den sag, devedrører, er endeligt afgjort (den gældende TF, 2.kap. § 6, nr. 3).

Hvad endelig angår mulighederne for at be-grænse offentlighedsprincippet af hensyn til denpolitiske beslutningsproces uden for den centralestatsforvaltning, dvs. navnlig inden for kommunal-forvaltningen, bemærkes, at dette ligeledes kunkan ske i det omfang, der er tale om dokumentud-veksling mellem organer, der må karakteriseressom hørende til »samme myndighed« i tryckfri-hetsförordningens forstand. Der henvises herom tildet ovenfor side 204ff anførte.

234

3. Udvalgets overvejelser.Afgørelsen af, hvorvidt offentlighedsprincippet børbegrænses af hensyn til den politiske beslutnings-proces inden for den offentlige forvaltning, berorpå en vanskelig afvejning af modstridende hensyn.På den ene side må lovens intentioner om at skabeøget kendskab til det offentliges virksomhed ogdermed give et bedre grundlag for den løbendedebat om offentlige anliggender erkendes i særliggrad at tage sigte på sager af politisk præget ka-rakter. De informations- og kontrolfunktioner,loven tilsigter at tilgodese, vil derfor i væsentliggrad blive undergravet, såfremt dokumenter i sa-ger, der behandles på politisk niveau, af hensyn tilden politiske beslutningsproces i større omfangundtages fra adgangen til aktindsigt.

På den anden side lader det sig imidlertid ikkebestride, at en ubetinget gennemførelse af offent-lighedsprincippet i denne henseende ikke vil væreforsvarlig, idet den politiske beslutningsprocesbåde på statsligt og kommunalt niveau nødvendig-vis fordrer et vist mål af fortrolighed. For så vidtangår den centrale politiske beslutningsproces påstatsligt niveau følger det således af principielleforfatningsretlige synspunkter, at regeringen udad-til må betragtes som en enhed, hvorfor det forregeringsarbejdets funktionsmuligheder er af afgø-rende betydning, at udenforstående ikke har ad-gang til at blive gjort bekendt med regeringensinterne overvejelser, herunder med eventuelle me-ningsforskelle blandt regeringens medlemmer. Påtilsvarende måde er det af væsentlig betydning forden politiske beslutningsproces i kommunerne, atder er adgang til i fortrolighed at foretage overvej-elser af foreløbig karakter, hvilket kan være envæsentlig forudsætning for at udligne eventuellemeningsforskelle mellem de politisk valgte repræ-sentanter inden for kommunalbestyrelsen eller etaf dennes udvalg eller mellem sådanne organerindbyrdes. Såfremt der var adgang til at blive gjortbekendt også med rent foreløbige overvejelser påde forskellige stadier af den kommunale beslut-ningsproces, ville dette let kunne medføre en fast-frysning af standpunkter og dermed være til hin-der for opnåelsen af kompromisser, der er et nød-vendigt element i folkevalgte organers beslutnings-proces. Udvalget skal i denne forbindelse henvisetil betænkning nr. 798/1977 om kommunalt nær-demokrati, navnlig det side 45 f. anførte.

På den anden side kan der dog være anledningtil heroverfor at understrege, at det netop ud franærdemokratiske synspunkter er ønskeligt at til-stræbe en mere aktiv medvirken fra offentlighe-dens side navnlig i den politiske beslutningsproces,og at dette kan tale for en højere grad af åbenhedogså på de tidlige stadier af beslutningsprocessen,end det vil være muligt at foreskrive i de generelleminimumsregler, som offentlighedsloven må byggepå. Dette gælder formentlig ikke mindst inden forplanlægningsektoren, jfr. herved til illustrationformålsbestemmelsen i kommuneplanlovens § 1,stk. 3. Der kan i øvrigt henvises til den nævnte

betænkning om kommunalt nærdemokrati side 102ff. samt til det ovenfor i kapitel III C anførte omoffentlighedslovens karakter af en minimumslov.

Spørgsmålet om, hvorvidt og i bekræftende faldefter hvilke retningslinier det som følge af det an-førte må anses for påkrævet at optage særlige und-tagelsesbestemmelser i loven af hensyn til den po-litiske beslutningsproces, har det naturligvis kunmening at overveje i det omfang, lovens almindeli-ge undtagelsesbestemmelser ikke i tilstrækkeliggrad tilgodeser det nævnte beskyttelsesbehov. Ud-valget skal i så henseende navnlig fremhæve, atden af udvalget foreslåede undtagelsesadgang forinterne arbejdsdokumenter (udkastets § 9) i betyde-lig grad må antages at imødekomme behovet for atbeskytte den politiske beslutningsproces. Idet der iøvrigt henvises til det i afsnit A anførte, skal ud-valget om betydningen af denne bestemmelse i denforeliggende sammenhæng bemærke følgende:

Bestemmelsen indebærer for det første - i over-ensstemmelse med reglerne i den gældende lovs §5, nr. 3-5 - at dokumenter, der udarbejdes og an-vendes inden for samme myndighed, i reglen vilkunne undtages fra adgangen til aktindsigt sominternt arbejdsmateriale. Dette gælder ikke aleneegentlige arbejdsdokumenter, der udarbejdes afmyndighedens enkelte administrative enheder (af-delinger, kontorer osv.) til eget brug, men ogsåbrevveksling mellem disse indbyrdes. I det om-fang, en politisk beslutningsproces ikke udspillesmellem flere forskellige myndigheder, følger detsåledes af bestemmelsen i § 9, at de dokumenter,som udarbejdes af myndigheden til brug for be-handlingen af den pågældende sag, i reglen vilkunne undtages fra adgangen til aktindsigt. Dettehar ikke mindst stor betydning for den politiskebeslutningsproces inden for en amts- eller primær-kommune, idet en kommunalbestyrelse, dennesafdelinger, udvalg eller andre administrative enhe-der betragtes som hørende til samme myndighedmed den virkning, at brevveksling mellem disseorganer indbyrdes må karakteriseres som interntarbejdsmateriale. En videregående undtagelsesad-gang af hensyn til den politiske beslutningsprocesinden for de enkelte kommuner kan efter udval-gets opfattelse på denne baggrund ikke anses forpåkrævet og findes da heller ikke i den gældendelov.

For det andet indebærer den af udvalget fore-slåede bestemmelse, at interne arbejdsdokumentervil kunne udveksles mellem forskellige myndighederuden derved at blive undergivet adgangen til akt-indsigt, såfremt udvekslingen har været påkrævetaf hensyn til gennemførelsen af et internt' prægetsamarbejde mellem myndighederne, der må ansesfor rimeligt begrundet i sagens karakter (udkastets§ 9, stk. 3, nr. 3). Denne undtagelsesadgang, derikke har noget sidestykke i den gældende lovs § 5,nr. 3-5, vil efter omstændighederne kunne findeanvendelse i tilfælde, hvor der under et møde ellerpå lignende uformel måde sker udveksling af inter-ne arbejdsdokumenter mellem to eller flere mini-

235

stre. Under tilsvarende omstændigheder vil be-stemmelsen utvivlsomt også kunne anvendes i for-hold til sådanne dokumenter, der som led i forbe-redelsen af en politisk beslutningsproces udvekslespå embedsmandsplan. Udvalget skal herved nær-mere henvise til det ovenfor side 221f. anførte.Efter udvalgets opfattelse må det antages, at beho-vet for at beskytte den politiske beslutningsproces,i det omfang den foregår under anvendelse af in-ternt prægede samarbejdsformer mellem flere for-skellige myndigheder, må anses for i tilstrækkeliggrad imødekommet ved den foreslåede undtagel-sesadgang efter lovudkastets § 9, stk. 3, nr. 3. Itilfælde, hvor myndigheder eller institutioner m. v.,der ikke er omfattet af loven, medvirker i en stats-lig eller kommunal politisk beslutningsproces, vilinterne arbejdsdokumenter, der af myndighedeneller institutionen afgives til den pågældende for-valtningsmyndighed, under tilsvarende omstændig-heder kunne undtages med hjemmel i § 9, stk. 4.

Det må dog samtidig erkendes, at den nævntebestemmelse i udvalgets lovudkast, der som anførtalene regulerer adgangen til aktindsigt med hensyntil interne arbejdsdokumenter, ikke fuldt ud vil kun-ne eliminere de betænkeligheder, som offentlig-hedsprincippet kan give anledning til i forhold tilsager - navnlig inden for den centrale statsforvalt-ning - der behandles og afgøres på politisk niveau.Det er således givet, at en formelig brevveksling,herunder også en underhåndsbrevveksling, mellemforskellige myndigheder, f. eks. 2 ministre, ikke vilkunne undtages med hjemmel i lovudkastets § 9.Undtagelsesadgangen efter denne bestemmelseomfatter utvivlsomt heller ikke endelige dokumen-ter, der udarbejdes i samarbejde mellem jlere myn-digheder eller til brug for flere myndigheder, f. eks.dokumenter, der skal tjene som grundlag for drøf-telser mellem ministre.

De ovenfor nævnte betænkeligheder ved at be-grænse offentlighedsprincippet af hensyn til denpolitiske beslutningsproces må dog efter udvalgetsopfattelse føre til, at der ikke i forbindelse medlovrevisionen bør indsættes en mere generelt præ-get undtagelsesadgang for politisk betonede sagsty-per. Derimod kan der for bestemte dokumenttypertænkes at foreligge et særligt behov for en undta-gelsesadgang af hensyn til den politiske beslut-ningsproces. Efter den gældende lovs § 5, nr. 1,omfatter adgangen til aktindsigt således ikke»statsrådsprotokoller, referater af møder mellemministre og dokumenter, der udarbejdes af enmyndighed til brug for sådanne møder«, og efterlovens § 5, nr. 2, undtages endvidere »brevvekslingmellem ministerier om lovgivning, herunder bevil-lingslove«.

De grunde, som har ført til indsættelsen af disseundtagelsesbestemmelser og som er gengivet oven-for side 227ff taler efter udvalgets opfattelse medsamme styrke som hidtil for at bevare bestemmel-serne også efter offentlighedslovens revision. Ud-valget har i denne forbindelse overvejet, om dermåtte være behov for mere teknisk betonede juste-

236

ringer af bestemmelsernes rækkevidde på bag-grund af de hidtidige erfaringer fra offentligheds-lovens administration, men har ikke fundet, atdette er tilfældet. Heller ikke det forhold, at be-stemmelserne i den gældende lovs § 5, nr. 3-5,foreslås ophævet og erstattet af bestemmelsen i § 9i udvalgets lovudkast ses at nødvendiggøre juste-ringer af bestemmelserne i den gældende lovs § 5,nr. 1 og 2. Udvalget har således ikke af dennegrund fundet det påkrævet udtrykkeligt at undtageen forvaltningsmyndigheds indstillinger til kongen,som det ved offentlighedslovens gennemførelseblev anset for overflødigt at medtage i § 5, nr. 1,på grund af bestemmelsen i § 5, nr. 4, om brev-veksling »inden for samme myndighed«. 1 sager,der afgøres ved kgl. resolution, må kongen og denforvaltningsmyndighed, der har behandlet sagen,anses for én myndighed, og indstillinger til kongenmå derfor utvivlsomt bedømmes som interne ar-bejdsdokumenter i relation til bestemmelsen i § 9 iudvalgets lovudkast. Udvalget skal i denne forbin-delse bemærke, at sager, hvor kongen kan handleuden ministerkontrasignatur, f. eks. hans privatret-lige dispositioner, udnævnelse og afskedigelse afhofembedsmænd, ordenstildelinger osv., overhove-det ikke kan anses for omfattet af loven.

Det er ovenfor side 230f anført, at undtagelses-bestemmelsen i den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 4,efter omstændighederne vil kunne finde anvendel-se på dokumenter vedrørende den politiske beslut-ningsproces, der ikke omfattes af andre undtagel-sesbestemmelser, navnlig brevveksling mellem mi-nistre om andre politiske spørgsmål end lovgiv-ning. Udvalget finder, at der også efter lovrevisio-nen bør være adgang til i samme omfang som hid-til og efter et konkret skøn i det enkelte tilfælde atundtage sådanne dokumenter med hjemmel i engenerel opsamlingsbestemmelse af den nævntekarakter. Udvalget kan derimod ikke anbefale, atden hidtidige praksis søges indarbejdet i loven iform af en udtrykkelig adgang til at undtage doku-menter fra offentlighed, når væsentlige hensyn tilden politiske beslutningsproces tilsiger det. Ensådan bestemmelse ville let føre til, at dokumenteri politisk betonede sager i videre omfang end hidtilville blive unddraget adgangen til aktindsigt, og ensådan principiel begrænsning af offentlighedsprin-cippets rækkevidde kan efter udvalgets opfattelseikke anses for rimeligt begrundet i de erfaringer,der er indvundet under den gældende offentlig-hedslov. I de høringssvar, udvalget har modtagetfra de forskellige centrale styrelser, og de tilkende-givelser, man har fået fra kommunal side, er dersåledes ikke udtrykt ønske om nogen videregåendebeskyttelse for den politiske beslutningsproces endden, der følger af bestemmelserne i den gældendelov samt bestemmelsen i § 9, stk. 3, nr. 3, i udval-gets lovudkast.

De til offentlighedslovens § 5, nr. 1 og 2, sva-rende bestemmelser findes i udvalgets lovudkast §10. Der henvises i øvrigt til lovudkastet med be-mærkninger ovenfor side 47.

C. Andre tilfælde.1. Gældende ret.a. Indledning.De bestemmelser i offentlighedsloven, der hjemlerundtagelse fra offentlighedsprincippet af hensyn tilmyndighedernes interne beslutningsproces (jfr.ovenfor afsnit A) samt den politiske beslutnings-proces (jfr. ovenfor afsnit B), vedrører alene doku-menter, der udarbejdes af en myndighed til brugfor interne overvejelser med hensyn til en sagsbehandling og afgørelse samt - i et vist omfang -dokumenter, der udveksles mellem forskelligemyndigheder som led i en fælles (politisk) beslut-ningsproces. Disse bestemmelser giver derfor kun ibegrænset omfang mulighed for at tilgodese myn-dighedernes behov for i fortrolighed at kunne ind-hente råd og oplysninger fra udenforstående -specielt fra andre end offentlige myndigheder.

I et vist omfang vil dokumenter, der af en myn-dighed indhentes fra udenforstående til brug foren administrativ sagsbehandling, kunne undtagesfra adgangen til aktindsigt i medfør af undtagelses-bestemmelserne i lovens § 2, navnlig stk. 2, mendette kan kun ske, såfremt de deri nævnte væsent-lige hensyn efter et konkret skøn i hvert enkelttilfælde gør hemmeligholdelse påkrævet. Efter § 2,stk. 4, kan vedkommende minister dog bestemme,at sagsområder eller arter af dokumenter, for hvil-ke bestemmelserne i stk. 1 og 2 i almindelighed vilmedføre, at begæring om at blive gjort bekendtmed sagens dokumenter må afslås, skal være und-taget fra reglerne om offentlighed.

Herudover er det imidlertid blevet anset forpåkrævet i selve loven at undtage visse former forbrevveksling, der efter en generel vurdering findesat burde være unddraget adgangen til aktindsigt.Dette gælder først og fremmest offentlige myndig-heders brevveksling med sagkyndige i forbindelsemed retssager, jfr. lovens § 5, nr. 7. Til denne kate-gori af undtagelsesbestemmelser må endviderehenregnes lovens § 5, nr. 8, hvorefter adgangen tilat få oplysninger ikke omfatter materiale, der tilve-jebringes som grundlag for udarbejdelse af offent-lig statistik.

I det følgende vil rækkevidden af hver af dissebestemmelser blive beskrevet nærmere.

b. Brevveksling med sagkyndige.1°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 7,har følgende ordlyd:

»Adgangen til at få oplysninger omfatterikke . . .

7) myndigheders brevveksling med sagkyndi-ge til brug i retssager eller ved overvejelse af,om retssag bør føres, . . .«

Denne undtagelsesadgang er affattet på grund-lag af kommissionsudkastets § 4, stk. 2, hvorefteradgangen til at få oplysninger bl. a. ikke omfattede»offentlige myndigheders brevveksling med sag-

kyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af,om retssag bør føres«. Som begrundelse for undta-gelsen anførte offentlighedskommissionen følgen-de, jfr. betænkningen side 67:

». . . Når det tillige foreslås, at responsa tilbrug i retssager skal være undtagne, beror detpå, at det offentlige på samme måde som enmodpart må have ret til - som grundlag for sineovervejelser - at søge fornøden sagkyndig vej-ledning, uden at andre skal have adgang til atgøre sig bekendt med sådanne responsa.«

I offentlighedskommissionens oprindelige ud-kast var undtagelsesadgangen formuleret som ». . .sagkyndiges udtalelse til brug i retssager«, menblev ændret i overensstemmelse med et af handels-ministeriet fremsat forslag, jfr. betænkningen side194.

Bestemmelsen var ligeledes indeholdt i partsof-fentlighedslovens § 6, nr. 4, og bemærkningerne tildette lovforslag svarer i alt væsentligt til den gen-givne udtalelse fra kommissionsbetænkningen, jfr.F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1355.

Undtagelsesadgangen for brevveksling med sag-kyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af,om retssag bør føres, er ikke omtalt i bemærknin-gerne til offentlighedslovforslaget. I betænkningenfra det folketingsudvalg, der behandlede lovforsla-get, er det om bestemmelsen alene anført, at ju-stitsministeren under et samråd gav udtryk for, atudtrykket »retssag« også omfatter en voldgiftssag.Det fremgår derimod af bilagene til folketingsbe-tænkningen, at bestemmelsens rækkevidde harværet gjort til genstand for overvejelser af principi-el karakter:

I en henvendelse fra de kommunale organisatio-ner til folketingsudvalget blev der fremsat ønskeom en udvidelse af bestemmelsen i lovforslagets §5, nr. 7, således at der blev givet hjemmel for atundtage:

b. brevveksling mellem på den ene side kom-munalbestyrelser og på den anden side advoka-ter, rådgivende ingeniør- og. arkitektfirmaer,samt landinspektører samt brevveksling i for-bindelse med de kommunale sammenslutningerskonsulentvirksomhed over for kommunerne ijuridiske, administrative og andre spørgsmål.«

Som begrundelse for dette forslag hedder det iforeningernes skrivelse af 30. januar 1970:

»Ved § 5, nr. 7, undtages myndigheders brev-veksling med sagkyndige til brug i retssagereller ved overvejelse af, om retssag bør føres.Sammenslutningerne finder, at også brevveks-ling mellem kommunalbestyrelser og andre kon-sulenter end advokater o. 1. bør kunne ske ifortrolighed. Man skal i denne forbindelse tilla-de sig at henlede opmærksomheden på, at man-ge kommuner i vid udstrækning benytter priva-

237

te ingeniør- og arkitektfirmaer som rådgivende itekniske spørgsmål. Undtager man ikke fra of-fentlighedsprincippet brevveksling mellem kom-munalbestyrelser og sådanne private konsulen-ter, vil resultatet blive, at et arbejde vil væreundtaget fra offentlighedsprincippet, når detudføres af kommunens egen tekniske forvalt-ning, medens det samme arbejde kan være om-fattet af offentlighedsprincippet, hvor det udfø-res for kommunen af private arkitekt- og inge-niørfirmaer.

Endvidere fungerer de kommunale sammen-slutninger og andre kommunale fællesinstitutio-ner i vid udstrækning som konsulenter for kom-munerne i juridiske, administrative og andrespørgsmål. Sammenslutningerne finder, at ogsåbrevveksling i forbindelse med en sådan konsu-lentvirksomhed bør være undtaget fra offentlig-hedsprincippet.«

Om dette forslag udtalte justitsministeriet over-for folketingsudvalget bl. a. følgende:

»4. . . .Disse ønsker vil i et vist omfang være tilgo-

deset ved bestemmelsen i lovforslagets § 5, nr.7, der gør undtagelse for »myndigheders brev-veksling med sagkyndige til brug i retssagereller ved overvejelse af, om retssag bør føres«.

Denne bestemmelse omfatter også brevveks-ling med andre end juridisk sagkyndige underforudsætning af, at brevvekslingen finder sted idet angivne øjemed.

I relation til den tilsvarende bestemmelse ipartsoffentlighedslovens § 6, nr. 4, har det væretgjort gældende, at denne bestemmelse efter om-stændighederne må kunne finde anvendelse,også når et ministerium indhenter en udtalelsefra kammeradvokaten om en påtænkt forvalt-ningsafgørelses lovlighed, selv om der på dettetidspunkt ikke er aktuel udsigt til, at sagen vilblive indbragt for domstolene; det forhold, atsagen forelægges for kammeradvokaten, vil ialmindelighed indicere, at et senere sagsanlægbetragtes som en mulighed. Praksis er muligvis ioverensstemmelse hermed. Se Eilschou Holm:Det kontradiktoriske Princip i Forvaltningspro-cessen (1968) side 419 note 54, samme Juristen1969 side 170 og den i U.f.R. 1969 side 301 re-fererede højesteretskendelse. Samme betragtningmå efter omstændighederne kunne anlægges iforhold til udtalelser om juridiske tvivlsspørgs-mål, der indhentes fra andre advokater ellerjuridisk sagkyndige, herunder de kommunalesammenslutninger, når de optræder som juri-disk konsulent for en kommune.

Denne udvidende fortolkning af bestemmel-sen kan imidlertid næppe finde anvendelse påbrevveksling med andre end juridisk sagkyndi-ge, da den må ses i sammenhæng med, at detikke under et civilt søgsmål kan pålægges en

238

part at fremlægge et juridisk responsum efterreglerne i retsplejelovens § 298.

5. De hensyn, der ligger bag bestemmelsen ilovforslagets § 5, nr. 7, jfr. offentlighedskom-missionens betænkning side 67, kan ikke anfø-res til støtte for gennemførelsen af en yderligereundtagelsesbestemmelse som foreslået af dekommunale organisationer.

De synspunkter, som organisationerne i de-res henvendelse har anført som begrundelse forderes forslag, har imidlertid i sig selv betydeligvægt.

Baggrunden for organisationernes forslag er,at materiale til brug for de interne overvejelserom afgørelsen eller behandlingen af en sag istørre kommuner typisk udarbejdes af teknisksagkyndige medarbejdere eller juridisk uddan-net personale og derfor vil være undtaget fraaktindsigt efter lovforslagets § 5, nr. 3-5. I min-dre kommuner vil man derimod ofte tilvejebrin-ge materiale af samme karakter ved indhentelseaf sagkyndige udtalelser udefra, navnlig fra ad-vokater og rådgivende arkitekt- og ingeniørfir-maer; sådanne udtalelser vil som udgangspunktikke kunne anses som internt arbejdsmateriale,men vil være undergivet aktindsigt efter lovfor-slagets almindelige regler.

Det må således erkendes, at der efter- detforeliggende lovforslag bliver en vis forskel medhensyn til aktindsigtens omfang alt efter størrel-sen og organisationen af den enkelte kommunesegen forvaltning, og der må i og for sig ogsågives de kommunale organisationer medhold i,at det var ønskeligt, om man ved udformningenaf undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets § 5havde kunnet tage hensyn til disse forskelle i deenkelte kommuners arbejdsvilkår.

Efter justitsministeriets opfattelse vil detimidlertid næppe være muligt at foretage entilfredsstillende afgrænsning af det materiale,der herefter skulle sidestilles med internt ar-bejdsmateriale, over for andre sagkyndige udta-lelser, der indhentes udefra, men hvor tilsvaren-de særlige hensyn ikke gør sig gældende.

Det kan i denne forbindelse nævnes, at detogså inden for centraladministrationen i vidtomfang forekommer, at f. eks. et ministeriumsom led i behandlingen af en sag må søge sag-kyndig bistand udefra, undertiden fra private (f.eks. læger, arkitekter og ingeniører), men somoftest fra andre offentlige myndigheder, herun-der særligt sagkyndige organer (f. eks. retslæge-rådet). 1 et vist omfang er det i lovgivningenpålagt vedkommende myndighed at indhentesådanne udtalelser. Ved udarbejdelsen af detforeliggende lovforslag har det været klart for-udsat, at sådan brevveksling bør være undergi-vet aktindsigt efter forslagets almindelige regler.

Man skal endvidere pege på, at brevvekslingmellem en kommune og kommunens konsulen-ter i forbindelse med en sags forberedelse for-mentlig i vidt omfang vil kunne undtages efter

bestemmelserne i lovforslagets § 2, stk. 2, nr.2-4. Som anført i bemærkningerne til lovforsla-get vil disse bestemmelser f. eks. kunne findeanvendelse i sager om forberedelse af byplan-mæssige foranstaltninger, i forhold til dokumen-ter, der indeholder en vurdering af afgivne til-bud om køb og salg af fast ejendom eller løsøretil brug for forvaltningen eller om optagelse aflån, samt i forhold til dokumenter vedrørendeforhandlinger, som det offentlige fører om løn-og personaleforhold. For så vidt angår brev-veksling mellem en kommune og dens konsu-lent vedrørende juridiske tvivlsspørgsmål henvi-ses til bemærkningerne ovenfor under 4.

Det kan endelig fremhæves, at det af dekommunale organisationer rejste spørgsmål og-så foreligger i relation til den gældende partsof-fentlighedslov, og at spørgsmålet, så vidt det erjustitsministeriet bekendt, ikke har givet anled-ning til vanskeligheder i forbindelse med prakti-seringen af denne lov.

På baggrund af det anførte mener justitsmi-nisteriet ikke, at der bør søges gennemført enyderligere undtagelsesbestemmelse som foreslåeti organisationernes henvendelse.

Det tilføjes, at udtalelser fra udenforståendekonsulenter, der indhentes af en kommune tilbrug for forberedelsen af en sag, også ville væreundergivet offentlighed efter de svenske regler,jfr. tryckfrihetsförordningens kap. 2, § 5, med-mindre dokumentet omfattes af en af de særligeundtagelsesbestemmelser.«

Der henvises i det hele til F.T. 1969/70, tillægB, sp. 2150-2156 samt sp. 2161-2164.

2°. Om rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 5, nr. 7 kan - idet der i øv-rigt henvises til justitsministeriets ovennævnte ud-talelse til folketingsudvalget samt til kommentaren,side 84 ff. - nærmere anføres:

Indledningsvis bemærkes, at bestemmelsensanvendelsesområde er brevveksling med sagkyndi-ge i det angivne øjemed, dvs. til brug i retssagereller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Be-stemmelsen kan ikke antages at være begrænset tilsagkyndig rådgivning om juridiske tvivlsspørgsmål.Det må således anses for utvivlsomt, at også andretyper af sagkyndige udtalelser f. eks. om tekniske,regnskabsmæssige og lægelige forhold, vil kunneundtages fra adgangen til aktindsigt med hjemmeli bestemmelsen, jfr. herved F.T. 1969/70, tillæg B,sp. 2153 og kommentaren, side 85.

Det kan derimod, give anledning til nogen tvivl,om begrebet »sagkyndige« må antages at væreundergivet begrænsninger i organisatorisk henseen-de. Såvel bestemmelsens formulering som bemærk-ningerne dertil antyder, at man fortrinsvis hartænkt på udtalelser, der indhentes fra andre sag-kyndige end administrative myndigheder, f. eks.selvstændige konsulentfirmaer, faglige organisatio-ner og for så vidt angår juridiske responsa navnlig

advokater, herunder kammeradvokaten, universi-tetslærere og (under den tidligere gældende ord-ning) de juridiske fakulteter som sådanne, jfr.kommentaren, side 84.

I hvert fald som udgangspunkt må det da ogsålægges til grund, at brevveksling mellem offentligemyndigheder, herunder ministerierne, falder uden-for den nævnte undtagelsesbestemmelses anvendel-sesområde, uanset at brevveksling sker til brug iretssager eller ved overvejelse af, om retssag børføres. Dette synes bedst stemmende med den oven-for afsnit A side 222 gengivne udtalelse i offentlig-hedskommissionens betænkning side 65 f.

Udtalelser i det angivne øjemed fra offentligemyndigheder, der er etableret som særligt sagkyn-dige rådgivende organer som f. eks. retslægerådet,må dog antages at være omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 7. I et vistbegrænset omfang gælder dette muligvis også an-dre offentlige myndigheder, der er i besiddelse afen særlig faglig ekspertise, og som over for side-ordnede eller underordnede myndigheder udøverrådgivningsvirksomhed på tilsvarende måde somprivate konsulentfirmaer, advokater osv. Til illu-stration kan fra justitsministeriets praksis nævnes,at lovafdelingens responderende virksomhed i for-hold til andre ministerier med hensyn til juridisketvivlsspørgsmål er blevet anset for omfattet afpartsoffentlighedslovens § 6, nr. 4, jfr. L.A. 418/67,der er omtalt i kommentaren, side 84 samt afEilschou Holm i Juristen 1969, side 170 f.

Udtrykket »til brug i retssager eller ved overvejel-se af, om retssag bør føres» skal forstås i vid for-stand. Det fremgår som nævnt af folketingsudval-gets betænkning til offentlighedslovforslaget, atudtrykket »retssag« omfatter en voldgiftssag, jfr.F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2056. Også retshandlin-ger i forbindelse med håndhævelsen eller fyldbyr-delsen af retskrav, som f. eks. fogedforbud, udsæt-telsesforretninger og formentlig også tvangsauktio-ner, må anses for omfattet af undtagelsesbestem-melsen i offentlighedslovens § 5, nr. 7. Det er prin-cipielt uden betydning, om der er tale om civilesager eller sager inden for strafferetsplejen, men isidstnævnte henseende har undtagelsesadgangendog mindre betydning som folge af den særligeundtagelsesbestemmelse i lovens § 6, stk. 1.

Det er formentlig en forudsætning for at undta-ge dokumenter med hjemmel i offentlighedslovens§ 5, nr. 7, at det offentlige enten er eller vil kunneblive formelt inddraget i sagen som part, biinterve-nient eller på anden lignende måde. Justitsministe-riet har således i sagen L.A. 1976-543-94 bl. a.udtalt, at brevveksling mellem en offentlig myndig-hed og en sagkyndig efter ministeriets opfattelse». . . i hvert fald kun [vil] være omfattet af undta-gelsen, såfremt den vedrorer sporgsmål i forbindel-se med myndighedens eventuelle inddragelse iretshandlingen som part til varetagelse af det of-fentliges interesser, f. eks. [i relation til en tvangs-auktion] som rekvirent eller panthaver.« Det be-mærkes i denne forbindelse, at bestemmelsen anta-

239

gelig kun er anvendelig i tilfælde, hvor den sag-kyndige erklæring indhentes af en myndighed, derer omfattet af loven. Justitsministeriet har således isagen L.A. 1977-543-120 givet udtryk for betænke-lighed ved at antage, at retslægerådet i et tilfælde,hvor anmodningen om en sagkyndig udtalelse frarådet var fremsat af en domstol, og hvor rådetsudtalelse skulle afgives direkte til retten, kunneafslå en anmodning om aktindsigt med hjemmel ioffentlighedslovens § 5, nr. 7.

Undtagelsesadgangen efter § 5, nr. 7, vedrørersom nævnt ikke blot brevveksling med sagkyndigei forbindelse med verserende retssager, men ogsåved overvejelse af, om retssag bør føres. Det ergivet, at enhver sådan brevveksling om mulighedenfor en retssag vil være omfattet af bestemmelsen,uanset at sandsynligheden for et sagsanlæg måbetegnes som ringe. Det er imidlertid herudoverantaget, at også brevveksling med sagkyndige omjuridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har direkte sam-menhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg,men hvor dette må underforstås som en nærliggen-de mulighed i forbindelse med den pågældendesag, vil kunne unddrages adgangen til aktindsigtmed hjemmel i § 5, nr. 7. Dette har antagelig størstpraktisk betydning i forhold til offentlige myndig-heders brevveksling med kammeradvokaten ellerandre juridisk sagkyndige om en påtænkt foran-staltnings lovlighed, jfr. herved F.T. 1969/70, til-læg B, sp. 2153 (gengivet ovenfor side 238 f.),U.f.R. 1969 side 301 samt kommentaren side 85 f.med yderligere henvisninger. Som her anført mådenne udvidende fortolkning af offentlighedslo-vens § 5, nr. 7, - der som nævnt kun omfatter juri-diske responsa - ses på baggrund af retsplejelo-vens editionsregler.

I andre tilfælde end de nævnte er offentligemyndigheders brevveksling med udenforståendesagkyndige derimod som udgangspunkt undergivetaktindsigt efter lovens almindelige regler.

Udtrykket »brevveksling« i offentlighedslovens§ 5, nr. 7, indebærer, at ikke blot selve den sagkyn-dige udtalelse, men også skrivelser fra den pågæl-dende myndighed til den sagkyndige om sagen eromfattet af undtagelsen, ligesom man ikke kanforlange oplyst, hvilke dokumenter i sagen der iforbindelse hermed er stillet til den sagkyndigesrådighed. Endvidere antages internt arbejdsmateri-ale, der af myndigheden afgives til den sagkyndigetil brug for dennes overvejelser, ikke af den grundat fortabe sin interne karakter, jfr. således i relati-on til partsoffentlighedslovens § 6, nr. 4, U.f. R.1968 side 278 H med kommentar af J. Trolle i U.f.-R. 1968 B side 340-42 samt kommentaren, side 85.

Det er antaget i kommentaren, side 86, at debegrænsninger i anvendelsesområdet for bestem-melserne i offentlighedslovens § 5, nr. 3-5, derfølger af, at internt arbejdsmateriale afgives tiludenforstående, næppe finder tilsvarende anven-delse i forhold til bestemmelsen i § 5, nr. 7. Denneundtagelsesbestemmelse antages således at væreanvendelig i forhold ikke blot til den myndighed,

240

der oprindelig har brevvekslet med den sagkyndi-ge, men også til andre myndigheder, til hvem dettemateriale senere oversendes - eventuelt som led ibehandlingen af en anden sag. Dette spørgsmålsynes dog ikke at være afgjort i praksis.

Der synes hverken i den juridiske litteratur elleri praksis at være taget stilling til, om undtagelses-adgangen efter offentlighedslovens § 5, nr. 7, påtilsvarende måde som efter bestemmelserne i lo-vens § 5, nr. 3-5, ikke omfatter konkrete faktiskeoplysninger af væsentlig betydning for sagens af-gørelse, jfr. herved bestemmelsen i lovens § 4.Spørgsmålet har næppe større praktisk betydning,idet sådanne oplysninger normalt i forvejen vilfremgå af myndighedernes interne arbejdsmaterialeog derfor på grund af den indskrænkende fortolk-ning af bestemmelserne i lovens § 5, nr. 3-5, sam-menholdt med § 4 være undergivet adgangen tilaktindsigt.

c. Materiale, der indhentes til brug foroffentlig statistik.1°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 8,har følgende ordlyd:

»Adgangen til at få oplysninger omfatterikke

8) materiale, der tilvejebringes som grundlagfor udarbejdelse af offentlig statistik.«

Bestemmelsen svarer ordret til kommissionsud-kastets § 4, stk. 1, litra e. Om begrundelsen fordenne undtagelsesadgang hedder det i kommis-sionsbetænkningen (side 66):

»Når man under e) har undtaget statistiskoplysningsmateriale fra offentlighedsprincippet,beror det på hensyn såvel til, at det offentligefår fuldstændige og rigtige oplysninger, som tilde navngivne enkeltpersoner, selskaber m. v.,som indgiver materiale til udarbejdelse af of-fentlig statistik. De pågældende må have kravpå, at afgivne oplysninger betragtes som fortro-lige.«

Det fremgår af bilagene til kommissionsbetænk-ningen, at bestemmelsen blev indsat efter forslagfra finansministeriets statistiske departement, jfr.betænkningen side 182 sammenholdt med side 106f.

Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens§ 5, nr. 8 - der ikke havde noget modstykke ipartsoffentlighedsloven - er ikke omtalt i bemærk-ningerne til lovforslaget og har ikke været gen-stand for overvejelser under folketingsbehandlin-gen.

2°. Om bestemmelsens rækkevidde kan anføres:Det er alene det underliggende materiale, der harværet benyttet ved udarbejdelsen af offentlig stati-stik, som kan undtages efter den nævnte bestem-

melse, men derimod ikke den bearbejdede statistiki sig selv, der i reglen altid vil fremtræde i anony-miseret form. Det er uden betydning for bestem-melsens anvendelighed, om det pågældende mate-riale hidrører fra andre offentlige myndigheder(eventuelt myndigheden selv) eller fra private.

Fra justitsministeriets praksis i relation til be-stemmelsen kan navnlig nævnes følgende sag:

L.A. 1971-54003-27 vedrørte spørgsmåletom, hvorvidt boligministeriet var forpligtet tilefter reglerne i lov om offentlighed i forvaltnin-gen at imødekomme en begæring om at blivegjort bekendt med det beregningsmateriale, deranvendes i forbindelse med udarbejdelsen afbyggeomkostningsindekset for et enfamiliehus.

Efter hvad der var oplyst over for justitsmi-nisteriet, bestod det pågældende materiale af enprislistesamling indeholdende prisoplysninger,der blev tilvejebragt af boligministeriet udeluk-kende med henblik på udarbejdelse af det bi-drag til beregningsgrundlaget for byggeomkost-ningsindekset, som boligministeriet kvartalsvisafgiver over for Danmarks Statistik. Prisliste-samlingen opbevares i boligministeriet, og Dan-

. marks Statistik blev alene gjort bekendt med deindsamlede oplysninger i den bearbejdede form,hvori de fremgik af det bidrag, der blev afgivettil Danmarks Statistik.

Spørgsmålet om, i hvilket omfang den nævn-te prislistesamling var undergivet aktindsigt,måtte efter justitsministeriets opfattelse underdisse omstændigheder antages at høre underboligministeriets afgørelse, men listen måtte pågrundlag af de foreliggende oplysninger omdens tilvejebringelse og anvendelse efter justits-ministeriets opfattelse anses for unddraget ad-gangen til aktindsigt i medfør af offentligheds-lovens § 5, nr. 8.

3°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 8,vedrører alene materiale, der afgives til en offent-lig myndighed til brug for statistiske undersøgelser.Ud fra samme hensyn, som ligger til grund fordenne bestemmelse, vil efter omstændighedernemateriale, der afgives til brug for andre former forundersøgelser, f. eks. sociologiske og lægeviden-skabelige undersøgelser, kunne unddrages adgan-gen til aktindsigt med hjemmel i lovens § 2, stk. 2,nr. 4, jfr. således F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 589 ognedenfor side 262.

2. Fremmed ret.A°. Norge.a. Brevveksling med sagkyndige.1°. Den norske offentlighedslov indeholder ingenudtrykkelig undtagelsesadgang for offentlige myn-digheders brevveksling med sagkyndige - hellerikke for sådan brevveksling til brug i retssager.Baggrunden herfor må søges i det forhold, at brev-veksling af den nævnte karakter i vidt omfang vil

kunne undtages fra adgangen til aktindsigt medhjemmel i den ovenfor side 195ff omtalte undta-gelsesbestemmelse i offentlighedslovens § 5, nr. 1,for »interne arbejdsdokumenter«. I bemærkninger-ne til den hertil svarende bestemmelse i forvalt-ningskomitéens lovudkast § 10, stk. 4, hedder detsåledes til illustration af bestemmelsens anvendel-sesområde:

«Et annet eksempel er uttalelser eller betenk-ninger som offentlige myndigheter innhenter fraen sakfører eller en sakkyndig i en rettstvist.Heller ikke her bør offentlighetsregelen gjelde.«

Spørgsmålet om den pågældende undtagelsesbe-stemmelses rækkevidde i den foreliggende hense-ende synes ikke senere at have været genstand forovervejelser og er således hverken omtalt i offent-lighetsudvalgets betænkning, det af justisdeparte-mentet fremsatte lovforslag eller under stortingsbe-handlingen.

I den juridiske litteratur antages det derimod ioverensstemmelse med den gengivne udtalelse iforvaltningskomitéens betænkning, at sagkyndigeudtalelser fra private konsulentfirmaer til brug iretssager er omfattet af undtagelsesadgangen efter§ 5, nr. 1, 2. led (»arbejdsdokumenter indhentet tilbrug for den interne behandling af en sag«), jfr.således Frihagen, Offentlighetsloven med kommen-tarer (2.'udg. 1974) side 198 f. og side 210. Detteantages ikke alene at gælde juridisk rådgivning,men også anden form for konsulentbistand, f. eks.af teknisk karakter.

Undtagelsesbestemmelsen i den norske offent-lighedslovs § 5, nr. 1, kan næppe antages at værebegrænset til brevveksling med sagkyndige i detangivne øjemed, dvs. til brug i retssager, men deter vanskeligt mere præcist at angive, i hvilket om-fang andre former for sådan brevveksling kanundtages. Frihagen anfører således a.st. side 210alene mere almindeligt, at »det kan være et sliktnært og fortroligt samarbeide mellom et offentligorgan og en privat person, at drøftelser og skrift-veksling dem imellom bærer preg av å være inter-ne arbeidsdokumenter . . .« men fremhæver, atdette dog formentlig sjældent vil være tilfældet.Forfatteren understreger endvidere a.st. side 198,at »det først og fremmest [må] gjelde råd og vei-ledning organet innhenter som hjelp til sin bedøm-melse av saken«. Udover sagkyndig rådgivning tilbrug i retssager nævnes imidlertid som eksempelalene en myndigheds indhentelse af oplysningerfra et kreditoplysningsbureau, f. eks. vedrorendeen entreprenør, som vil udfore arbejde for det of-fentlige.

I hvilket omfang sagkyndige udtalelser fra andremyndigheder kan undtages efter offentlighedslo-vens § 5, nr. 1, må naturligvis ligeledes bedømmesud fra kriterierne »innhentet«, »uten lov bestemtplikt« og til »intern bruk« i bestemmelsens 2. led.Der henvises herom til det ovenfor side 200ff an-forte.

241

Retstilstanden i Norge er herefter antagelig den,at sagkyndige udtalelser fra en offentlig myndig-hed til en anden i videre omfang kan undtages fraadgangen til aktindsigt end tilsvarende udtalelser,der indhentes fra private. I modsætning hertil an-tages bestemmelsen i den danske offentlighedslovs§ 5, nr. 7, hovedsagelig at sigte til brevvekslingmed sagkyndige af den sidstnævnte karakter, jfr.herved ovenfor side 240.

Det har givet anledning til særlige overvejelser,i hvilket omfang offentlige myndigheders brevvek-sling med regjeringsadvokaten (svarende til kam-meradvokaten i Danmark) kan anses for undergi-vet aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven.For at undgå tvivl om offentlighedslovens række-vidde i denne henseende er der med hjemmel ilovens § 11 fastsat regler herom i kgl. resolution af11. juni 1970 om offentlighedslovens ikrafttrædenm. v. pkt. V og VI. I pkt. V e) er det således be-stemt, at regjeringsadvokatens virksomhed ikkeregnes som forvaltningsvirksomhed i lovens for-stand. Som begrundelse herfor er i justisdeparte-mentets foredrag til resolutionen anført følgende(citeret efter Frihagen, a.st. side 388):

»Regjeringsadvokaten har gitt uttryk for atman bør gi forskrift i henhold til § 11 første1edd om at Regjeringsadvokatembetet fallerutenfor offentlighetsloven. Derved vil man fore-bygge eventuell tvil om dette spørgsmål. Justis-departementet vil bemerke at det må være enriktig forståelse av offentlighetsloven at Regje-ringsadvokatembedet ikke omfattes av denne,fordi den virksomhet som drives ved dette em-betet ikke kan anses som forvaltningsvirksom-het, jfr. Ot.prp. nr. 70 (1968-69) s. 30. Men manfinner ikke å burde motsette seg Regjeringsad-vokatens ønske om at dette blir uttrykkelig fast-slått ved forskrift.«

Frihagen antager, at undtagelsesforskriften alenesigter til den del af regjeringsadvokatens virksom-hed, der består i juridisk rådgivning af forvaltnin-gen, jfr. a.st. side 388 sammenholdt med side 51.

Med hjemmel i offentlighedslovens § 11, 2. ledundtager resolutionens pkt. VI, nr. 8, endvidere»korrespondanse mellom Regjeringsadvokaten oget offentlig organ« fra offentlighed. Undtagelses-adgangen begrundes i justisdepartementets fore-drag med følgende synspunkt (citeret efterFrihagen, a.st. side 399):

»Korrespondanse fra Regjeringsadvokaten tiloffentlige organer vil som et utgångspunkt væregjenstand for offentlighet hos det mottakendeorgan. Det samme gjelder korrespondanse fradet offentlige organet såframt organet har be-holdt en gjenpart eller kopi av dokumentet.Men i det overvejende antall tilfelle vil dennekorrespondanse være unntatt fra offentlighet imedhold av § 5, nr. 1, siden det her normaltdreier seg om uttalelser som innhentes uten lov-bestemt plikt til bruk for organets interne be-

242

handling av saken. Man vil også peke på at detville være uheldig om motpartene i kraft avoffentlighetsloven skulle kunne gjøre seg kjentmed de overvejelser som foretas mellom statenog dens prosessfullmektig. Ettersom det stortsett vil bero på en tilfeldighet om et dokument iet fåtall av tilfelle vil falle utenfor § 5, nr. 1,antar Justisdepartementet (at) det ved forskriftbør bestemmes at all korrespondanse mellomRegjeringsadvokaten og offentlige organer skalvære unntatt fra offentlighet.«

Frihagen antager, at denne undtagelsesforskriftligeledes bør fortolkes således, at den alene omfat-ter brevveksling i forbindelse med regjeringsadvo-katens rådgivningsvirksomhed, jfr. a.st. side 399sammenholdt med side 51.

2°. Den norske forvaltningslovs § 18, stk. 2 harhidtil indeholdt en til den norske offentlighedslovs§ 5, nr. 1, svarende bestemmelse. Det har dog væ-ret udtrykkeligt fastslået, at en part alene med debegrænsninger, der følger af § 19, har ret til atblive gjort bekendt med eventuelle faktiske oplys-ninger også i interne arbejdsdokumenter.

Som anført ovenfor side 202f i afsnittet omundtagelsesadgangen for internt arbejdsmaterialeer bestemmelsen i forvaltningslovens § 18 blevetvæsentlig ændret i forbindelse med den ved lov nr.40 af 27. maj 1977 gennemførte revision af forvalt-ningsloven. Af interesse i den foreliggende forbin-delse er navnlig, at bestemmelsen nu udtrykkeligundtager » . . . dokument for den interne saksforbe-redelse som er utarbeidd . . . b) av særlige rådgive-re eller sakkyndige«. Samtidig er det nu endvidereudtrykkeligt fastslået, at adgangen til aktindsigtheller ikke omfatter sådanne dokumenter, der ud-arbejdes af et underordnet organ eller af et depar-tement til brug i-et andet departement. Om be-stemmelsens forhold til den hidtidige bestemmelsei § 18 samt om begrundelsen for den foretagnepræcisering af bestemmelsens almindelige række-vidde hedder det i justisdepartementets Ot. prp. nr.3, 1976-77, side 76 f.:

»Forskjellen i forhold til gjeldende lov er atman etter dette utkast peker ut visse organereller personer som kan rådføre seg med hveran-dre uten at rådet er tilgjengelig for parten. Igjeldende lov er det ingen bestemt avgrensingav den krets man kan spørre om råd eller utta-lelse, og for så vidt foreslås partsoffentlighetenutvidet. På den annen side inneholdt utkastetingen reservasjon for det tilfelle at det foreliggerlovbestemt plikt til å innhente uttalelse.

Begrunnelsen for unntaket er meget på linjemed begrunnelsen for første punktum: Manønsker at det avgjørende organ skal kunneknytte til seg en krets av »interne« rådgivere.Det beror ofte på tilfeldighetene om avgjørsor-ganet har tilstrekkelig ekspertise og erfaringrepresentert innenfor organet, eller om det måsøke råd utenfor, og det er ikke rimelig å legge

• - • • - . . • • : • . i . • v - ,

avgjørende vekt på en slik forskjell når mankommer til spørsmålet om partsoffentlighet.Noen organer har rådgivende utvalg knyttet tilseg som en del av organet, og uttalelse fra etslikt organ er et internt dokument allerede etterførste punktum. Det er imidlertid ikke grunn tilå ha en annen løsning om rådet har en merselvstendig karakter. I noen etater reknes densentrale ledelse og de lokale kontorer som ettorgan, og en uttalelse fra lokalkontoret er in-ternt etter første punktum. Andre etater reknerde lokale kontorer for egne organer, men dettebør ikke uten videre få betydning for spørgsmå-let om uttalelser fra lokale kontorer er partsof-fentlige.«

Om specielt rækkevidden af undtagelsesadgan-gen for brevveksling med særlige rådgivere ellersagkyndige hedder det i odelstingsproposisjonenside 78:

»Uttalelser innhentet fra andre ordinære for-valtningsorganer og som bygger på almindeligeerfaringsgrunnsetninger og den målsetting detteorgan bygger på, omfattes ikke av unntaket forrådgivere. Departementets utkast brukte uttryk-ket »særlige« rådgivere for å markere at manher tar sikte på personer og organer med enmer spesiell rådgiverfunksjon.

Uttrykket »sakkyndige« ble forutsatt å skulleomfatte personer (organer) som har særlig inn-sikt i kraft av sin utdanning og spesialisertefunksjon. På den annen side dekkes alle formerfor sakkyndige av unntaket, dvs. ikke bare tek-nisk og medisinsk sakkyndige, men også sak-kyndige i spørgsmål om lov og rett, regnskap ogøkonomisk analyse m. m. Unntaket for sakkyn-dige skulle også dekke de tilfelle hvor den sak-kyndige har en offentlig tjenestestilling og avgiruttalelse i kontorets navn. Utenfor begrebet sak-kyndige faller offentlige organer som uttaler segi kraft av sin administrative erfaring og generel-le administrative oppgaver. Uttalelser fra etkommunestyre eller f. eks. fra politimesteren ien sak om skjenkebevilling skulle derfor følgehovedregelen om rett til dokumentinnsyn.«

Eventuelle afgrænsningsproblemer vedrørenderækkevidden af undtagelsesadgangen efter § 18 vilkunne afklares med hjemmel i § 19 som affattetved lovrevisionen, hvorefter »kongen kan gi for-skrifter som for særskilte saksområder utfyller ellernærmere fastlegger hvordan §§ 18 og 19 skal an-vendes. Når tungtveiende grunner taler for det,kan forskriftene også gjøre unntak fra disse para-graffer«.

Ændringerne i forvaltningsloven er ikke på in-deværende tidspunkt trådt i kraft, men tidspunktetherfor vil blive fastsat ved kgl. resolution.

b. Andre tilfælde.En undtagelsesbestemmelse svarende til den dan-ske offentlighedslovs § 5, nr. 8, for statistisk mate-

riale findes ikke i den norske offentlighedslov.Den norske lov indeholder heller ikke andre und-tagelsesregler, der specielt er begrundet i behovetfor hemmeligholdelse af hensyn til de pågældendedokumenters funktion. Sådanne bestemmelser fin-des heller ikke i forvaltningslovens regler ompartsoffentlighed.

B°. Sverige.a. Brevveksling med sagkyndige.Den svenske sekretesslags § 6 indeholder en undta-gelsesadgang for offentlige myndigheders brevvek-sling til brug i retssager, der i det væsentlige svarertil den danske offentlighedslov § 5, nr. 7. Bestem-melsen har følgende ordlyd:

»6 § Handlingar som upprättats eller anskaf-fats för myndighets räkning till utredning i nå-gon dess rättstvist eller i statligt eller kommu-nalt företags rättstvist må ej utan myndighetenstillstånd utlämnas förrän saken blivit slutligenavgjord eller tjugu år förflutit från handlingensdatum.«

Bestemmelsen er begrundet i samme hensynsom den tilsvarende danske undtagelsesbestemmel-se, nemlig ønsket om at undgå, at den offentligemyndighed stilles ringere under en retssag endmodparten med hensyn til mulighederne for i for-trolighed at indhente sagkyndig rådgivning m. v.Det hedder således i lovmotiverne (SOU 1935:5,side 52 f.):

»Enligt vad de sakkunniga inhämtat torde etticke ringa behov av en bestämmelse sådan somden föreslagna vara för handen. Då kronanindrages i rättstvister avgiver exempelvis oftajustitiekanslern yttrande, däri invändningar,som motparten kan tänkas framföra, undersö-kas och saken i övrigt diskuteras på ett sätt,som i viss mån motsvarer det, på vilket en ad-vokat kan avhandla en sak med sin klient. Detkan uppenbarligen lända kronan till men attdylika yttranden bliva tillgängliga för motpar-ten, innan tvisten är avgjord. Även beträffandede affärsdrivande verken, såsom Järnvägsstyrel-sen, Vattenfallsstyrelsen och Domänstyrelsen,torde ett starkt behov av sekretesskydd i föreva-rande hänseende finnas. Därest offentlighet förkommunala handlingar, såsom de sakkunnigaföreslå, blir genomförd i principiellt sammautsträckning som för statliga, synes vidare denföreslagna bestämmelsen nödig för behörigtskydd av kommunernas intressen. De sakkunni-ga hava ej heller funnit några avgörande be-tänkligheter föreligga mot det ifrågasatta sekre-tesskyddet. Stat och menighet böra vid rättstvi-ster med enskilda icke försättas i sämre ställ-ning än dessa. Givetvis avser bestämmelsen ickeatt för stat eller menighet inskränka den san-nings- och editionsplikt, som processrättsligt må

243

gälla eller kan komma att gälla för parter i rät-tegång.

Bestämmelsen är så avfattad, att den gälleräven då uppkommen rättstvist skall avgörasgenom skiljedom. . ..«

Til forskel fra den danske regel omfatter dennævnte sekretessbestemmelse dog ikke blot sagkyn-dige erklæringer, men i princippet erhvert doku-ment, som en myndighed udarbejder eller indhen-ter som led i behandlingen af en retssag, jfr. dogherved den nedenfor nævnte sag J.O. 1970, side318 ff. På den anden side er sekretesstiden ikkeubegrænset, men gælder kun indtil retstvisten erendeligt afgjort og højst i 20 år fra dokumentetsudfærdigelse.

I overensstemmelse med det hovedsynspunkt,der ligger til grund for bestemmelsen i sekretessla-gens § 6, antages det ligeledes i svensk ret, at und-tagelsesadgangen både omfatter verserende ogendnu ikke anlagte retssager, herunder også vold-giftssager, jfr. herved Elsin, a. st. side 39 samt mo-tivudtalelsen i prop 1965:88 side 34, hvor det bl. a.anføres, »att . . . rättstvist i sekretesslagens meningtorde föreligga, när parter hävdar olika meningar ien sak, som kan bli föremål för prövning av dom-stol eller annen behörig myndighet, även om sakenicke är anhängig där.«

I praksis har det navnlig givet anledning tiltvivl, hvor nærliggende sandsynligheden for enretssag skal være, for at sekretessbestemmelsen kanbringes i anvendelse. Til illustration af bestemmel-sens anvendelsesområde efter svensk praksis kanhenvises til følgende afgørelser:

I J.O. 1966 side 364 har ombudsmanden anta-get, at en ekspertudtalelse fra en ingeniør ved etprivat laboratorium, der var indhentet af en kom-mune i anledning af påståede sprængningsskaderm. v., var omfattet af sekretesslagens § 6. Udtalel-sen var indhentet til brug for kommunens overvej-elser med hensyn til erstatningspligten. Nogenretssag var ikke anlagt, men der var rejst erstat-ningskrav over for kommunen, og sagen havdeværet forhandlet mellem henholdsvis kommunenog de skadelidtes forsikringsselskaber. Det synesforudsat af ombudsmanden, at undtagelsesbestem-melsen principielt kun er anvendelig, såfremt denoffentlige myndighed finder, at aktindsigt i detkonkrete tilfælde bor nægtes af hensyn til en -aktuel eller eventuel - retssag, jfr. herved ogsåRRK 1975 2:19 vedrorende en sag, hvor der overfor et kommunalt sygehusnævn var fremsat erstat-ningskrav i anledning af operationsskade.

Ombudsmanden har i en senere sag antaget, atden nævnte sekretessbestemmelse ikke kunne brin-ges i anvendelse over for et professorresponsumvedrorende lovligheden af en menighedsrådsbeslut-ning om generelt at ændre taksterne for opbeva-ring af urner. Menighedsrådet havde indhentetudtalelsen i forbindelse med en administrativ kla-gesag vedrorende den generelle beslutning, og sa-

244

gen angik således ikke enkeltpersoners betalings-forpligtelse, jfr. nærmere J.O. 1967, side 316.

Heller ikke det forhold, at der i en afskedigel-sessag er opstået uenighed mellem vedkommendemyndighed og den afskedigedes fagforening omgrundlaget for afskedigelsen, er blevet anset fortilstrækkeligt til at undtage dokumenter efter sekre-tesslagens § 6, jfr. således JO. 1967, side 522, hvordet bl. a. anføres, at bestemmelsen først og frem-mest sigter til » . . . processer vid allmänn domstoleller eljest tvister av renodlat privaträttlig karak-ter«.

En juridisk redegørelse, der var udarbejdet tilbrug for et kommunalt udvalgs besvarelse af enombudsmandshenvendelse vedrørende en muligstrafbar eller på anden måde ansvarspådragendetjenesteforseelse, kunne heller ikke anses for om-fattet af sekretessbestemmelsen, jfr. J.O. 1968, side501 ff (og RÅ 1967 K. 902).

I JO. 1970, side 318 ff. er det antaget, at ud-trykket »handling som upprättats eller anskaffatsför myndighets räkning« sammenholdt med be-stemmelsens formål indebærer, at dokumenter framodparten ikke kan unddrages adgangen til akt-indsigt med hjemmel i bestemmelsen.

I forbindelse med overvejelserne om sekretessla-gens revision har behovet for at opretholde enundtagelsesadgang for myndigheders brevvekslingtil brug i retssager ikke været draget i tvivl.

Offentlighetskommitteen forslog en samlet be-stemmelse i TF, 2. kap. (udkastets § 12) der ud frahensynet til at beskytte statens og kommunernesøkonomiske interesser gav mulighed for at undtagedokumenter i forbindelse med forretningsvirksom-hed og aftaleindgåelser, herunder også dokumenteroprettet eller indhentet til brug i retssager, dog kunhvis »utlämnande skulle försvåra uppgörelse ellerförsämra statens, kommunens eller företagets ställ-ning såsom part«. I tillämpningsförteckningen tilbestemmelsen var det udtrykkeligt foreslået, atundtagelsesadgangen bl. a. skulle omfatte ». ..utredningar och förslag, som inkommit från en-skild eller upprättats hos myndighet såsom led ieller förberedelse för förliksförhandling, rättegångeller skiljeförfarande, till dess att tvisten bilagts,avtal träffats eller förhandlingen slutförts«. Derhenvises nærmere til betænkningen SOU 1966:60side 183 ff.

I udkastet til lag om almänna handlingar harOffentlighets- och sekretesslagstiftningskommitteenforeslået en bestemmelse (§11) der bortset fra en-kelte redaktionelle ændringer ordret svarer til dengældende bestemmelse i sekretesslagens § 6. Ombestemmelsen, der indgår i kapitlet »hemlighållan-de till skydd för det allmännas ekonomiska intres-se«, henvises til bemærkningerne i SOU 1975:22side 182 f.

Ingen af komiteerne synes mere generelt at haveovervejet en begrænsning af offentlighedsprincip-pet i forhold til myndigheders brevveksling medsagkyndige.

b. Andre tilfælde.Det kan være vanskeligt med sikkerhed at bedøm-me, i hvilket omfang de detaillerede sekretessbe-stemmelser i svensk ret primært er begrundet iønsket om at beskytte bestemte dokumentfunktio-ner som led i offentlige myndigheders beslutnings-proces, i ønsket om at beskytte et bestemt doku-mentindhold eller må opfattes således, at en be-stemt sagstype helt eller delvis er undtaget fra ad-gangen til aktindsigt. Som eksempel på en bestem-melse, der nærmest synes at være begrundet i etundtagelsesbehov af hensyn til dokumenters funk-tion, kan nævnes sekretesslagens § 7, der har føl-gende ordlyd:

»7 § Beträffande handlingar, upprättade förmyndighets gransknings- eller inspektionsverk-samhet eller för anordnande av kunskapsproveller psykologisk undersökning under myndig-hets inseende, äger regeringen förordna, att deej må utlämnas före den avsedda granskningen,inspektionen, prövningen eller undersöknin-gen.«

På tilsvarende måde synes ligeledes bestemmel-sen i sekretesslagens § 35, hvorefter dokumenter» . . . som innefatta utredning eller förslag och somtillkommit för att begagnas vid sådan förhandlingför slutande av kollektivavtal eller för annan regle-ring av anställningsvilkor, vari myndighet, kom-munsammanslutning eller statligt eller kommunaltföretag har att deltaga, eller vid förberedelse tillsådan förhandling . . .« kan hemmeligholdes i ind-til 5 år fra dokumentets udfærdigelse, primært atvære begrundet i hensynet til at beskytte doku-mentfunktionen.

Af fremstillingsmæssige grunde må det dog fo-rekomme mest hensigtsmæssigt, at de pågældendebestemmelser omtales i forbindelse med beskrivel-sen af de bestemmelser i den danske offentligheds-lov, som de indholdsmæssigt er mest beslægtetmed. Den gengivne bestemmelse i sekretesslagens §7 - i forening med andre bestemmelser i sekretess-lagen - har således et reelt modstykke i den dan-ske offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 2, og en undta-gelsesadgang svarende til sekretesslagens § 35 vilefter dansk ret i vidt omfang kunne opnås vedanvendelse af bestemmelserne i offentlighedslovens§ 2, stk. 2, nr. 3 og 4. Der henvises herom i dethele til det nedenfor i kapitel X, side 258ff anførte.

For så vidt angår materiale, der indhentes tilbrug for udarbejdelse af offentlig statistik bemær-kes dog i denne forbindelse, at der i svensk retligeledes gælder begrænsninger i adgangen til akt-indsigt. Efter sekretesslagens § 16 er sådant materi-ale og bearbejdninger heraf således i almindelig-hed undtaget fra offentlighed i 20 år, dog kun i detomfang oplysningerne vedrører enkeltpersoner,selskaber eller andre juridiske personer, som erangivet med navn eller anden identitetsbetegnelse.Oplysningerne kan dog udleveres, såfremt deneller de pågældende samtykker heri, eller der ikke

skønnes at være fare for misbrug. En videregåendeadgang til at blive gjort bekendt med lønstatistiskeoplysninger følger dog af § 16, stk. 2.

3. Udvalgets overvejelser.

a. Brevveksling med sagkyndige.Som anført ovenfor side 238 er bestem-melsen i den gældende lovs § 5, nr. 7,begrundet i det synspunkt, at offentligemyndigheder, der er eller kan blive ind-draget i en retssag, på samme måde somprivate parter bør have adgang til atindhente sagkyndig rådgivning til brugfor overvejelser med hensyn til sagensførelse. Denne undtagelsesadgang er så-ledes klart begrænset til sagkyndig råd-givning i forbindelse med aktuelle ellereventuelle retssager, men er til gengældanvendelig uanset arten af den rådgiv-ning, der modtages. En tilsvarende und-tagelsesadgang er udtrykkeligt fastslået iden svenske sekretesslag og følger ligele-des af den almindelige - vidtgående -undtagelsesbestemmelse for internt ar-bejdsmateriale i den norske offentlig-hedslov.

Udvalget finder det utvivlsomt, athensynet til at sikre myndighederne ad-gang til i fortrolighed at indhente sag-kyndig rådgivning til brug i retssagerfortsat vil nødvendiggøre en særlig und-tagelsesbestemmelse i offentlighedsloven.Der kan imidlertid være anledning til iforbindelse med lovrevisionen nærmereat overveje, om den almindelige række-vidde af undtagelsesadgangen efter dengældende lovs § 5, nr. 7, bør oprethol-des, eller om der bør tilvejebringeshjemmel for at undtage brevvekslingmed sagkyndige også i tilfælde, hvorden ikke har sammenhæng med aktuelleeller eventuelle retssager. Herudover kander være anledning til at overveje, omder måtte være behov for at præcisereden foreliggende praksis sammenholdtmed oplysningerne om retstilstanden iNorge og Sverige.

Som der nærmere er redegjort forovenfor side 238ff blev spørgsmålet omat udvide undtagelsesadgangen efter of-fentlighedslovens § 5, nr. 7, til andre for-mer for brevveksling med sagkyndigeend den, der sker til brug i retssager,rejst i forbindelse med folketingsbehand-lingen af offentlighedslovforslaget af de

245

kommunale sammenslutninger. Baggrun-den herfor var, at forvaltningerne inavnlig de mindre kommuner ofte ikkevil råde over samme juridiske regnskabs-mæssige, tekniske osv. ekspertise som destørre kommuner eller centrale statsligemyndigheder, og at de derfor i højeregrad må benytte konsulentbistand fraudenforstående sagkyndige som led isagsbehandlingen. Medens sagkyndigeerklæringer m. v. fra en myndighedseget personale i reglen vil kunne undta-ges fra adgangen til aktindsigt som in-ternt arbejdsmateriale, gælder dette ikketilsvarende dokumenter, som en myndig-hed indhenter fra udenforstående. Of-fentlighedsprincippets rækkevidde i sa-ger af ensartet beskaffenhed vil derforkunne variere, alt efter om der er taleom en myndighed med et mere ellermindre udbygget forvaltningsapparat.Denne forskel kan kun i begrænset om-fang udlignes i medfør af bestemmelseni § 5, nr. 7, efter den gældende affattelse.

Henvendelsen førte som nævnt ikke tilnogen ændring af bestemmelsen i lovfor-slagets § 5, nr. 7, eller til en udbygningaf undtagelsesbestemmelserne om interntarbejdsmateriale. Justitsministeriet hen-viste herved navnlig til, at de hensyn,der ligger bag bestemmelsen i § 5, nr. 7,ikke kunne anføres til støtte for gennem-førelsen af en yderligere undtagelsesbe-stemmelse som foreslået af de kommu-nale organisationer, og at det næppe veden ændret udformning af undtagelsesbe-stemmelsen i § 5, nr. 3, ville være muligtat foretage en tilfredsstillende afgræns-ning af det materiale, der herefter skullesidestilles med internt arbejdsmateriale,over for andre sagkyndige udtalelser, derindhentes udefra, men hvor tilsvarendesærlige hensyn ikke gør sig gældende.Justitsministeriet pegede dog samtidigpå, at brevveksling mellem en kommuneog en kommunes konsulenter i forbin-delse med en sags forberedelse forment-lig i vidt omfang ville kunne undtagesefter bestemmelserne i lovforslagets § 2,stk. 2, nr. 2-4.

Af de nævnte grunde må også udval-get nære betænkelighed ved at foreslåoffentlighedsloven ændret i denne hen-seende. Efter udvalgets opfattelse er detsåledes givet, at brevveksling med sag-kyndige ikke generelt bør foreslås undta-

246

get fra adgangen til aktindsigt, idet detteville indebære en væsentlig principielbegrænsning af offentlighedsprincippetsalmindelige rækkevidde, som der ikkeses at være nogen rimelig begrundelsefor. Dette gælder efter udvalgets opfat-telse også en almindelig undtagelsesad-gang for brevveksling med private kon-sulentfirmaer eller andre sagkyndigeuden for den offentlige forvaltning. Detbemærkes herved, at den svenske offent-lighedslovgivning ikke hjemler en såvidtgående fravigelse af offentligheds-princippet, og at den særlige bestemmel-se herom i den norske forvaltningslovs §18, stk. 2, må ses på baggrund af denvidtgående adgang efter såvel offentlig-hedsloven som forvaltningsloven til atundtage dokumenter, der indhentes fraudenforstående.

Uanset at det principielt måtte fore-komme velbegrundet at søge forskelle iudbygningen af i øvrigt ensartede myn-digheders forvaltningsapparat og de der-med forbundne forskelle i anvendelses-området for undtagelsesbestemmelserneom internt arbejdsmateriale udlignetgennem en øget adgang til at undtagebrevveksling med sagkyndige, vil en ud-videlse af bestemmelserne i offentlig-hedslovens § 5 med dette sigte imidlertidvære forbundet med så betydelige af-grænsningsproblemer, at den efter ud-valgets opfattelse ikke lader sig gennem-føre. Dette ville også være tilfældet, selvom udvidelsen blev begrænset til kom-munalforvaltningen, idet det ikke synesmuligt generelt at beskrive de former forsagkyndig rådgivning, der i store kom-muner varetages af kommunalt ansatteembedsmænd, men i mindre kommuneraf udenforstående konsulenter.

Udvalget finder dog i denne forbin-delse at burde fremhæve, at det rejsteproblem må antages at blive af mindreomfang, såfremt den af udvalget foreslå-ede bestemmelse om interne arbejdsdo-kumenter gennemføres (udkastets § 9).For det første vil der således i denne be-stemmelse være hjemmel til at undtagedokumenter, der har karakter af interntarbejdsmateriale, og som afgives til ellermodtages fra en udenforstående myndig-hed eller institution som led i et interntpræget samarbejde, jfr. udkastets § 9,stk. 3, nr. 3, sammenholdt med stk. 4.

Dette vil ikke mindst kunne få praktiskbetydning for en myndigheds afgivelseaf interne arbejdsdokumenter til enudenforstående konsulent eller for ud-kast eller andre foreløbige dokumenter,der af denne underhånden forelæggesfor den pågældende myndighed.

Bestemmelsen i udkastets § 9 vil deri-mod ikke give hjemmel til at undtageendelige, sagkyndige erklæringer, derafgives til en myndighed, og heller ikkeden formelige brevveksling, hvorvedmyndigheden anmoder herom. Imidler-tid indebærer bestemmelsens ændredefastlæggelse af begrebet »internt arbejds-materiale« i sig selv en begrænsning afbetydningen af, om sådanne dokumenterer udarbejdet af myndighedens eget per-sonale eller af udenforstående. Det føl-ger således af bestemmelsen, at selvstæn-dige dokumenter, der udarbejdes af enmyndighed for at tilvejebringe bevis-mæssig eller anden tilsvarende klarhedmed hensyn til en sags faktiske omstæn-digheder og som foreligger i endeligform, ikke anses som interne arbejdsdo-kumenter. Sagkyndige erklæringer -navnlig fra andre end juridisk sagkyndi-ge - vil ofte netop blive indhentet for atsupplere det faktiske afgørelsesgrundlagi en sag, og det vil i så fald være udenbetydning for adgangen til aktindsigt,om den sagkyndige, der udarbejder er-klæringen, er ansat ved den pågældendemyndighed eller ej.

Det er naturligvis ubestrideligt, at denforeslåede bestemmelse om internt ar-bejdsmateriale kun i et vist omfang bi-drager til at reducere betydningen af,om en erklæring er udarbejdet af sag-kyndige inden for eller uden for ved-kommende myndighed. Som fremhævetaf justitsministeriet i forbindelse medoffentlighedslovens gennemførelse, vilforskellen imidlertid i praksis i væsentliggrad kunne elimineres gennem anven-delse i de konkrete tilfælde af undtagel-sesbestemmelserne i lovens § 2. Denneadgang bør naturligvis fuldt ud videre-føres i en kommende offentlighedslov.

Sammenfattende er det herefter udval-gets opfattelse, at der ikke i forbindelsemed offentlighedslovens revision børindføres nogen udtrykkelig undtagelses-adgang for brevveksling med sagkyndigei andet øjemed end til brug i retssager

17

eller ved overvejelser af om retssag børføres.

Udvalget har heller ikke fundet til-strækkelig anledning til at foreslå be-stemmelsens ordlyd ændret eller præci-seret på baggrund af den hidtidige prak-sis eller det om retstilstanden i Norge ogSverige oplyste. Udvalget har hervedlagt vægt på, at bestemmelsen, der gåruændret tilbage til kommissionsudkastetog partsoffentlighedsloven, nu synes atvære indarbejdet i praksis, ligesom den idet hele kun har givet anledning til fåfortolkningsproblemer. Som anført o-venfor side 240 under beskrivelsen afbestemmelsens rækkevidde efter gælden-de ret kan det dog fortsat give anledningtil nogen tvivl, i hvilket omfang udtryk-ket »sagkyndige« omfatter offentligemyndigheder, samt efter omstændighe-derne, hvor nærliggende risikoen for etsagsanlæg skal være, for at et juridiskresponsum kan anses for indhentet »tilbrug . . . ved overvejelser af om retssagbør føres« (jfr. herved ovenfor side240f). Udvalget finder imidlertid ikke, atdisse spørgsmål er egnet til en udtrykke-lig lovmæssig regulering, men de bør lø-ses gennem en fortsat udvikling af denhidtidige praksis.

Der henvises i øvrigt til udvalgetslovudkast § 10, stk. 1, nr. 3.

b. Andre tilfælde.Offentlighedsloven indeholder yderligereen undtagelsesbestemmelse begrundet idokumentets funktion, nemlig bestem-melsen i § 5, nr. 8, om materiale, der til-vejebringes som grundlag for udarbej-delse af offentlig statistik. Om begrun-delsen for denne undtagelsesadganghenvises nærmere til det ovenfor side241 anførte.

Udvalget finder, at hensynet til at sik-re det offentlige mulighed for at indhen-te fuldstændige og rigtige oplysninger tilbrug for udarbejdelse af offentlig stati-stik utvivlsomt fortsat nødvendiggør engenerelt affattet undtagelsesadgang, ogat den nævnte bestemmelse derfor børopretholdes i forbindelse med offentlig-hedslovens revision.

Som anført under beskrivelsen af gæl-dende ret er det antaget, at bestemmel-sen i § 2, stk. 2, nr. 4, ud fra sammehensyn, som ligger bag bestemmelsen i §

247

5, nr. 8, kan begrunde, at oplysninger tilbrug for undersøgelser af videnskabeligkarakter, f. eks. sociologiske eller lægevi-denskabelige undersøgelser, undtages fraadgangen til aktindsigt. Baggrunden her-for er nærmere følgende:

En væsentlig forudsætning for, at detvil være muligt at tilvejebringe det foren videnskabelig - såvel som en stati-stisk - undersøgelse nødvendige grund-materiale, vil ofte være, at den pågæl-dende forsker er i stand til på forhåndat sikre den enkeltperson eller virksom-hed, der meddeler oplysninger, fuldstæn-dig diskretion med hensyn til identite-ten. På tilsvarende måde kan forskerensmuligheder for at modtage fortroligt ma-teriale, herunder internt arbejdsmateria-le, fra offentlige myndigheder være af-hængig af, at materialet ikke derved bli-ver tilgængeligt for andre. Private viden-skabelige institutioner såvel som offent-ligt ansatte videnskabsmænd, der driverforskning på egne vegne, falder heltuden for offentlighedsloven og er allere-de af denne grund i stand til at tilsikresådan diskretion. Af hensyn til at sikre,at offentlige videnskabelige institutioner,der udfører forskning som en instituti-onsopgave, ikke stilles ringere, er detnødvendigt at indrette offentlighedslo-

vens undtagelsesbestemmelser således, atde muliggør tilsvarende diskretionstil-sagn.

Udvalget er af den opfattelse, at und-tagelsesbehovet må antages at gøre siggældende med samme styrke i sådannetilfælde som ved de statistiske undersø-gelser, der er udtrykkeligt nævnt i dengældende offentlighedslovs § 5, nr. 8, ogfinder det derfor rigtigst, at bestemmel-sen herom udvides til også at omfattevidenskabelige undersøgelser. Der kandog være anledning til at understrege, atundtagelsesadgangen kun omfatter selvegrundmaterialet i modsætning til under-søgelsesresultater, herunder resultaternefra delundersøgelser, samt at undtagel-sesadgangen i tilfælde, hvor undersøgel-sen bygger på oplysninger fra offentligemyndigheder, ikke afskærer pressen ellerandre interesserede fra ved henvendelsetil de pågældende myndigheder at blivegjort bekendt med oplysningerne efteroffentlighedslovens almindelige regler.

Der henvises nærmere til udvalgetslovudkast § 10, stk. 1, nr. 4, med be-mærkninger ovenfor side 47.

Udvalget har ikke fundet, at offentlig-hedsloven bør foreslås udbygget medandre undtagelsesbestemmelser begrun-det i hensynet til at beskytte bestemtedokumentfunktioner.

248

Kapitel X:Undtagelser begrundet i dokumentets indhold.A. Indledning.Som der nærmere er redegjort for i deforegående kapitler, kan undtagelser fraoffentlighedsprincippet i lovteknisk hen-seende udformes på to principielt for-skellige måder, nemlig henholdsvis efter»standard«- og »enumerationsprincip-pet«, ligesom beskrivelsen af undtagel-sernes nærmere rækkevidde kan tage ud-gangspunkt i - navnlig - bestemte myn-digheder, bestemte sagsområder, doku-menter eller dokumentoplysninger af enbestemt beskaffenhed eller mere generelti en angivelse af, hvilke hensyn der kanberettige til at nægte aktindsigt.

Den gældende danske offentlighedslovbygger på en kombination af hovedpar-ten af de nævnte variationsmuligheder,idet loven dels undtager bestemte sags-områder og dokumenttyper i henhold tilbestemmelser, der må karakteriseres somenumerative, dels indeholder standard-prægede undtagelsesklausuler, der mereeller mindre præcist angiver de hensyn,der kan berettige til begrænsninger afoffentlighedsprincippet for alle sags- ogdokumenttyper. Af fremstillingsmæssigegrunde er det fundet mest hensigtsmæs-sigt i et selvstændigt kapitel om lovenssaglige anvendelsesområde at beskrivede sagsområder, der som helhed falderuden for adgangen til aktindsigt (jfr.ovenfor kapitel V), samt ved beskrivel-sen af undtagelserne fra offentligheds-princippet i øvrigt at tage udgangspunkti de hovedformål, de enkelte undtagelses-behov tilsigter at tilgodese, nemlig hen-holdsvis dokumenters funktion og doku-menters indhold.

Medens undtagelsesadgangen i først-nævnte henseende er behandlet ovenfori kapitel IX, tilsigter kapitlerne X og XIat give en nærmere vurdering af, hvilkedokumenter der generelt set eller efteren konkret bedømmelse i det enkelte til-

fælde bør kunne undtages fra adgangentil aktindsigt på grund af de oplysninger,de indeholder. I lovteknisk henseendekan undtagelsesbehovet med dette sigteimødekommes enten ved i selve offent-lighedsloven positivt at undtage bestem-te typer af dokumenter eller oplysningeri dokumenter, eventuelt i form af en al-mindelig angivelse af de hensyn, der kanbegrænse oplysningspligten, eller nega-tivt ved at lade offentlighedslovens al-mindelige regler vige for bestemmelserom tavshedspligt i andre love. Det for-hold, at begrænsningerne i adgangen tilaktindsigt i begge henseender principielter begrundet i samme hovedhensyn ogindholdsmæssigt kan være af ganskesamme rækkevidde, idet der reelt aleneer tale om lovtekniske alternativer forudformningen af undtagelsesbestemmel-ser, kunne tale for at behandle dem un-der ét i et fælles kapitel. Spørgsmålet omoffentlighedslovens forhold til bestem-melser om tavshedspligt i lovgivningensynes dog at give anledning til sådannesærlige overvejelser, at det må anses formest hensigtsmæssigt at behandle dehertned forbundne problemer i et selv-stændigt kapitel. Kapitel X indeholderderfor alene en almindelig gennemgangaf offentlighedsprincippets indskrænk-ning af hensyn til dokumentindholdet,hvorimod de særlige problemer om lo-vens forhold til tavshedspligtsbestemmel-ser er henskudt til det følgende kapitel(kapitel XI).

B. Gældende ret.1. De bestemmelser i den gældende offentligheds-lov, der positivt hjemler undtagelse fra offentlig-hedsprincippet på grund af dokumentets indhold,findes først og fremmest i lovens § 2, men i et vistbegrænset omfang også i lovens § 5. Disse undta-gelsesbestemmelser kan karakteriseres dels efter deinteresser, de tilsigter at varetage, dels efter denmåde, hvorpå de nærmere er udformet, nemlig i

249

sidstnævnte henseende enten som undtagelser foroplysninger af en bestemt karakter (jfr. f. eks. lo-vens § 2, stk. 1, nr. 1: »oplysning om enkeltperso-ners personlige og økonomiske forhold«) eller somblotte angivelser af, hvilke hensyn der kan beretti-ge til, at begæringer om aktindsigt afslås (jfr- f-eks. lovens § 2, stk. 2, nr. 3: »væsentlige hensyn til. . . det offentliges økonomiske interesser, herunderudførelsen af det offentliges forretningsvirksom-hed«).

Hvad angår arten og omfanget af de interesser,for hvilke offentlighedsprincippet efter omstændig-hederne må vige, bemærkes, at den gældende of-fentlighedslov giver mulighed for at varetage dis-kretionsbehov af hensyn til både enkeltpersoner ogprivate virksomheder, institutioner m.v. (»privateinteresser«), jfr. lovens § 2, stk. 1, og interesser,der tjener til at beskytte det offentliges virksomhed(»offentlige interesser«), jfr. nærmere lovens § 2,stk. 2, nr. 1-3, samt § 5, nr. 2 og 6. Herudover in-deholder loven yderligere en generalklausul, somhjemler adgang til efter omstændighederne at næg-te aktindsigt af hensyn til væsentlige private elleroffentlige interesser, der ikke er omfattet af deudtrykkeligt nævnte undtagelsesklausuler, jfr. her-ved § 2, stk. 2, nr. 4.

Ved fremstillingen af gældende ret synes detklareste billede af undtagelsernes art og omfang atkunne tilvejebringes ved en gennemgang af deenkelte undtagelseskriterier, der udtrykkeligt eropregnet i loven, inddelt efter, hvorvidt de er be-grundet i henholdsvis private eller offentlige inter-esser, dog således at det hidtidige anvendelsesom-råde for generalklausulen i lovens § 2, stk. 2, nr. 4,beskrives under ét i et særskilt afsnit. Herigennemopnås det bedste grundlag for en vurdering af,hvorvidt der måtte være anledning til helt ellerdelvis at søge generalklausulen indskrænket tilfordel for nye udtrykkelige undtagelsesklausuler.Der henvises herom i det hele til pkt. 2. Endviderevil en række spørgsmål af mere almindelig karak-ter, der har betydning for en flerhed af undtagel-sesklausulerne, blive behandlet i de følgende punk-ter, jfr. nedenfor pkt. 3-5.

2. Om de enkelte undtagelsesklausuler begrundet idokumentindholdet skal i relation til den gælden-de retstilstand nærmere bemærkes følgende:

a. Private interesser.Efter den gældende lov findes reglerne til beskyt-telse af interesser af privat karakter i lovens § 2,stk. 1, der har følgende ordlyd:

§ 2. Adgangen til at få oplysninger omfatterikke dokumenter, der indeholder1) oplysning om enkeltpersoners personlige og

økonomiske forhold,2) oplysning om tekniske indretninger eller

fremgangsmåder, eller om drifts- eller forret-ningsforhold, for så vidt det er af væsentligøkonomisk betydning for den person eller

250

virksomhed, oplysningen angår, at begærin-gen ikke imødekommes.«

Ved den nærmere beskrivelse af baggrunden forog rækkevidden af denne undtagelsesadgang synesdet i overensstemmelse med bestemmelsens opbyg-ning mest nærliggende at sondre mellem adgangenefter nr. 1 til at beskytte enkeltpersoner imod of-fentliggørelse af oplysninger om deres personligeog økonomiske forhold samt adgangen efter nr. 2til at beskytte såvel enkeltpersoner som juridiskepersoner i situationer, hvor de driver erhvervsmæs-sig eller dog på anden måde økonomisk betonetvirksomhed, mod, at offentligheden får adgang tilat blive gjort bekendt med oplysninger i forbindel-se hermed i det omfang, dette ville være forbundetmed væsentlige skadevirkninger. Den førstnævntebeskyttelsesinteresse kan efter sædvanlig sprogbrugbedst karakteriseres med udtrykket »privatlivetsfred«, medens man i sidstnævnte henseende sam-menfattende kan tale om »private erhvervsinteres-ser m.v.«, herunder navnlig konkurrencemæssigehensyn.

1°. Privatlivets fred.a°. At en almindelig lovgivning om offentlighed iforvaltningen må indeholde en ret vidtgåendehjemmel til at afskære offentligheden fra at blivegjort bekendt med oplysninger af hensyn til privat-livets fred blev anset for selvfølgeligt ved lovensgennemførelse. Offentlighedskommissionen anførtesåledes i betænkningens afsnit V om de almindeli-ge betragtninger for og imod indførelse af offent-lighedsprincippet i forvaltningen (side 48), at hen-synet til privatlivets fred ikke var et argument modindførelse af en offentlighedsordning som sådan,idet ». . . man naturligvis ved en lovgivning pådette område fra offentlighedskravet vil gøre und-tagelser, der går ud på at sikre privatpersoner moduhjemlet indblanding i deres privatliv«. Kommissi-onen udtrykte i forbindelse hermed en vis bekym-ring for, at bestemmelser herom ville blive vanske-lige at praktisere, og at de kunne rumme mulighe-der for misbrug af adgangen til en sags akter.

Beskyttelsen for privatlivets fred var i kommis-sionsudkastet foreslået tilgodeset ved bestemmel-serne i § 2, stk. 1, nr. 3 og 4, der var affattet påfølgende måde:

»§ 2.Bestemmelsen i § 1 kommer ikke til anven-

delse, hvis adgangen til at få oplysninger villekomme i strid med væsentlige hensyn til

3) det offentliges og privates erhvervsmæssigeeller andre økonomiske interesser;

4) privatlivets fred og personlige anliggender iøvrigt;«

Bestemmelsen i nr. 3 havde således et principi-elt videregående sigte end bestemmelserne i dengældende lovs § 2, stk. 1, for så vidt som den ogsåtilsigtede at begrænse offentlighedsprincippet af

hensyn til det offentliges økonomiske interesser ogderved fik karakter af en generel undtagelsesklau-sul for økonomisk og forretningsmæssig virksom-hed. Om bestemmelsernes rækkevidde i den fore-liggende forbindelse - dvs. i forhold til private -hedder det i bemærkningerne til kommissionsud-kastet (betænkningen side 63):

»Bestemmelsen i nr. 3 vil navnlig kunne fin-de anvendelse af konkurrencemæssige grunde.Dokumenter i skattesager og lånesager vil i vidtomfang være unddraget offentligheden. Privatepersoners eller sammenslutningers til det offent-lige afgivne oplysninger, der må anses at vedrø-re forretningshemmeligheder, såsom oplysningerom udvidelses- og produktionsplaner, om for-retningsforbindelser m.v., må være beskyttetmod offentlighed. Det er en samfundsmæssiginteresse, at forvaltningen har rigtige og udtøm-mende oplysninger som grundlag for sin virk-somhed, og denne interesse vil lide skade, hvisder ikke ydes den, der meddeler oplysningerne,en rimelig beskyttelse.

Bestemmelsen i nr. 4 vil navnlig finde anven-delse i ægteskabssager, adoptionssager, fader-skabssager, bidragssager og lignende; endviderei mange tilfælde, hvor personlige forhold fore-ligger oplyst i sundhedssager og i sager omydelser i henhold til sociallovgivningen. I så-danne sager vil der ofte gøre sig et hensyn gæl-dende både til private og til det offentlige, ogden privates samtykke til meddelelse af oplys-ninger kan således ikke altid være eneafgørendefor forvaltningen.

Det må i det hele være en hovedregel vedfortolkningen af bestemmelserne i punkt 3 og 4om privates forhold, at oplysninger om denenkeltes personlige forhold i almindelighed ikkebør videregives til offentligheden.«

Af interesse til belysning af den rækkevidde, depågældende bestemmelser var tiltænkt af kommis-sionen, er yderligere det udkast til anordning omoffentlighed i forvaltningen med hjemmel i den tillovens § 2, stk. 4, svarende bestemmelse i kommis-sionsudkastets § 2, stk. 2, som kommissionen udar-bejdede i samarbejde med justitsministeriet og so-cialministeriet for disse ministeriers sagsområder.Efter udkastets § 2 skulle lovens § 1 i forhold tilsager om enkeltpersoners forhold ikke komme tilanvendelse i følgende tilfælde:

A. Justitsministeriet.1) Udfærdigelse af pas eller anden rejselegiti-

mation.2) Benådning, udsættelse med afsoning af

straf, behandling af personer, der er an-bragt i kriminalanstalter, eller er undergivetkriminalforsorg uden for anstalt, løsladelsefra kriminalanstalter.

3) Klager over politiets eller anklagemyndig-hedens behandling af straffesager.

4) Politiets eftersøgningstjeneste.5) Tvangsindlæggelse og -tilbageholdelse af

sindssyge og åndssvage.6) Udgangstilladelse m.v. til sindssyge eller

åndssvage, der som farlige for retssikkerhe-den er anbragt på hospital eller anstalt.

7) Sterilisation, kastration og svangerskabsaf-brydelse, legalt ligsyn og obduktion.

8) Ligbrænding og særlig anbringelse af urner.9) Person-, familie- og navneret.

10) Arve- og skifteret, midler i overformynderi-et og båndlagte midler i øvrigt.

11) Udfærdigelse eller deponering af beskikkel-se som advokat eller auktionsleder.

12) Udfærdigelse eller inddragelse af førerbevisog godkendelse af kørelærere.

13) Lønningsforskud, sygedage og lignende fortjenestemænd m.v.

B. Socialministeriet.1) Invalide- og folkepension.2) Syge- og invalideforsikring.3) Lovpligtig ulykkesforsikring.4) Børne- og ungdomsforsorg.5) Revalidering samt blinde-, døve-, vanføre-

og anden særforsorg.6) Den almindelige offentlige forsorg.7) De af mødrehjælpen behandlede adopti-

ons-, sterilisations- og svangerskabsafbry-delsessager samt sager om bistandsydelse aføkonomisk, personlig eller juridisk karak-ter.

8) Klager i henhold til lov om arbejderbeskyt-telse.

9) Bidragsfondens sager vedrørende bidrags-pligtige.

10) Arbejdsanvisning til erhvervshæmmede ogpsykotekniske prøver.

11) Lønningsforskud, sygedage og lignende fortjenestemænd m. v.

Bestemmelserne i den gældende lovs § 2, stk. 1,er affattet i overensstemmelse med regeringsforsla-get af 1969. Om ændringerne i forhold til kommis-sionsudkastet er det for så vidt angår § 2, stk. 1,nr. 1, i bemærkningerne til lovforslaget alene an-ført, at hensynet til privatlivets fred ikke efter ju-stitsministeriets mening er tilstrækkeligt tilgodeset ikommissionsudkastet, og at man derfor har fundetdet rigtigst at udskille de pågældende bestemmel-ser til et selvstændigt stykke (nr. 1), jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 587. Baggrunden herfor er uddy-bet i besvarelsen af et spørgsmål fra det folketings-udvalg, der behandlede offentlighedslovforslagetom, hvorfor beskyttelsen af enkeltpersoners øko-nomiske forhold er stærkere end beskyttelsen aføkonomiske interesser i forretningsforhold (idetder i sidstnævnte tilfælde stilles krav om, at hem-meligholdelse skal være af væsentlig økonomiskbetydning for den person eller virksomhed, oplys-ningen angår). Justitsministeriet redegjorde i be-svarelsen for indholdet af bestemmelserne i kom-missionsudkastet og konkluderede på grundlag af

251

udtalelsen i betænkningen side 63 (gengivet oven-for side 251), at det havde været offentlighedskom-missionens hensigt, at undtagelsen for dokumenter,der indeholder oplysninger om enkeltpersonerspersonlige, herunder også økonomiske forhold,skulle være noget videregående end undtagelsenfor dokumenter, der indeholder oplysning om for-retningsmæssige forhold. Justitsministeriet kunnetiltræde denne vurdering, der fandtes at være ioverensstemmelse med almindelige rimelighedsbe-tragtninger, men den nævnte forskel var imidlertidefter justitsministeriets opfattelse ikke kommettilstrækkeligt klart til udtryk ved udformningen afbestemmelserne i kommissionsudkastets § 2, stk. 1,nr. 3 og 4. Formuleringen af lovforslagets § 2, stk.1, afveg således ikke på det punkt, der var frem-draget i spørgsmålet, fra offentlighedskommissio-nens intentioner.

Der kan i denne forbindelse være anledning tilat fremhæve, at ændringen af kommissionsudka-stet i denne henseende ikke blot var af rent redak-tionel karakter, idet undtagelsesadgangen efterlovens § 2, stk. 1, nr. 1, er absolut, medens detefter begge bestemmelser i kommissionsudkastet iprincippet var overladt til administrationen efter etkonkret skøn at træffe afgørelse om, i hvilket om-fang hensynet til privatlivets fred skulle medførenægtelse af dokumentoplysning, for så vidt derikke med hjemmel i udkastets § 2, stk. 2, blev fast-sat generelle undtagelser fra offentlighedsprincip-pet for sådanne dokumentoplysninger. Ændringenhar formentlig ikke blot været begrundet i retssik-kerhedsmæssige hensyn -'navnlig risikoen for, athensynet til privatlivets fred under en ordning somkommissionsudkastets ville blive tillagt for ringevægt - men også i administrativt praktiske hensyn.Der henvises i øvrigt om spørgsmålet til EilschouHolm i U.f.R. 1970 B, side 159 f.

b°. Det følger af det anførte, at undtagelsesad-gangen efter lovens § 2, stk. 1, nr. 1, er absolut iden forstand, at hemmeligholdelse ikke er betingetaf en konkret interesseafvejning, men alene afhæn-ger af, at det eller de dokumenter, begæringen omaktindsigt angår, indeholder oplysninger vedrøren-de »enkeltpersoners personlige og økonomiskeforhold«. Det afgørende spørgsmål for fastlæggel-sen af undtagelsesadgangens rækkevidde er derforalene at tage stilling til, hvorledes dette udtryknærmere skal fortolkes.

Et forsøg på mere generelt at afstikke de ret-ningslinier, der bør være afgørende herfor, er van-skeligt, fordi det nævnte udtryk ikke i sig selv harnoget præcist anvendelsesområde, ligesom forar-bejderne - når bortses fra visse klare typetilfælde -ikke giver nogen sikker vejledning. Hertil kommer,at den foreliggende praksis næppe giver mulighedfor en generel kortlægning af, hvilke oplysningerder må anses for omfattet af udtrykket, der hellerikke i den juridiske litteratur har været gjort tilgenstand for nogen mere indgående analyse.

Ønsket om at styrke beskyttelsen for privatlivetsfred, der som nævnt ligger til grund for affattelsen

252

af den gældende lovs § 2, stk. 1, nr. 1, i forhold tilkommissionsudkastet, kunne - sammenholdt meddet af kommissionen udarbejdede anordningsud-kast - hævdes at være et argument for, at udtryk-ket »enkeltpersoners personlige og økonomiskeforhold« skal fortolkes ret vidt. Folketingets om-budsmand har imidlertid i den nedenfor nævntesag i F.O.B. 1976 side 130 givet udtryk for denopfattelse, at bestemmelsen bør undergives en for-holdsvis snæver fortolkning. Ombudsmanden sy-nes herved i særlig grad netop at tage den ændredeaffattelse af bestemmelsen i forhold til kommissi-onsudkastet til indtægt for denne opfattelse, jfr.a.st. side 132:

»Også den omstændighed, at undtagelsesreg-len i § 2, stk. 1, nr. 1, (modsat de ovennævntebestemmelser i kommissionsudkastet) er absolut- og altså principielt ikke kan modificeres pågrundlag af en afvejning af de hensyn, der i detenkelte tilfælde taler henholdsvis for og imodaktindsigt - begrunder en snæver fortolkning.«

Det er dog vanskeligt med sikkerhed at bedøm-me, hvorvidt den citerede udtalelse og de alminde-ligt holdte udtalelser i øvrigt om bestemmelsensfortolkning er influeret af den konkrete sag, dervedrørte spørgsmålet om, hvorvidt oplysninger omoffentligt ansattes tjenstlige forhold kan nægtesudleveret med hjemmel i bestemmelsen.

I den juridiske litteratur synes det imidlertidogså at være den almindelige opfattelse, at i hvertfald ikke enhver konkret oplysning om enkeltper-soners forhold kan tilbageholdes med hjemmel ioffentlighedslovens § 2, stk. 1, nr. 1. Med henvis-ning til fortolkningen af den tilsvarende bestem-melse i den norske offentlighedslovs § 6, stk. 1, nr.3, (jfr. herved Frihagen, Offentlighetsloven medkommentarer (2. udg. 1974) side 258 ff. og neden-for side 270 0 antager Eilschou Holm således iU.f.R. 1975 B side 354 f., at det også ved fortolk-ningen af den danske bestemmelses rækkevidde ».. . synes at måtte indgå som et ledende motiv, atbestemmelsen kun kan a.ntages at omfatte oplys-ninger, som efter en generel vurdering må siges atvedrøre »privatlivets fred«, dvs. personlige (herun-der økonomiske) forhold, som med rimelig grundkan forlanges unddraget offentligheden . . .« (a.st.side 355). At udtrykket »personlige og økonomiskeforhold« må fortolkes indskrænkende til kun atomfatte oplysninger, der efter almindelige sam-fundsmæssige vurderinger må betegnes som høren-de til privatlivet, og derfor ikke har noget på for-hånd fastlagt indhold, er ligeledes - i hvert fald forgældende rets vedkommende - antaget af Ole Kra-rup i N.A.T. 1972 side 147 f. Udtalelserne ikommentaren side 41 f. synes heller ikke at byggepå nogen videregående fortolkning af bestemmel-sen.

På baggrund af det anførte sammenholdt medde foreliggende oplysninger om bestemmelsensanvendelse i praksis synes der at kunne opstilles

følgende almindelige retningslinier for afgrænsnin-gen af dens anvendelsesområde:

Det er for det første givet, at der skal være taleom oplysninger, der refererer sig til en eller flereidentificerbare enkeltpersoner (i modsætning tiljuridiske personer), hvorimod der ikke vil værehjemmel til at tilbageholde oplysninger vedrørendeen ubestemt flerhed af personer (»gruppeoplysnin-ger«), uanset at der ikke er tale om, et større antalpersoner, hvis disse dog ikke umiddelbart kanidentificeres på grundlag af oplysningerne.

Dernæst må det lægges til grund, at bestemmel-sen ikke kan bringes i anvendelse i forhold til op-lysninger vedrørende enkeltpersoner uanset deresindhold, såfremt oplysningerne efter andre reglerer offentligt tilgængelige, f. eks. i offentlige regi-stre, håndbøger, ved offentlig fremlæggelse osv.,jfr. således Eilschou Holm i U.f.R. 1975 B side 355og L.A. 1974-543-51, hvor det blev lagt til grund,at sædvanlige folkeregisteroplysninger ikke kannægtes udleveret med hjemmel i offentlighedslo-vens § 2, stk. 1, nr. 1.

At omvendt ikke-frittilgængelige oplysninger afsensitiv karakter, dvs. oplysninger, som efter al-mindelige samfundsmæssige vurderinger tilhørerprivatlivet, er omfattet af den nævnte undtagelses-bestemmelse i offentlighedsloven, er utvivlsomt oghar derfor ikke i særlig grad givet anledning tilsager af principiel karakter. Til illustration af be-stemmelsens anvendelse på oplysninger af dennekarakter skal fra praksis blot nævnes F.O.B. 1973side 84 (vedrørende oplysninger i en døgnrapportom en persons detentionsanbringelse) og L.A.1972-54003-72 (liste over advokater, som ikke kun-ne få eksekutorbevilling m.v. på grund af kriminel-le forhold, disciplinærstraffe, konkurs, umyndiggø-relse osv.), hvor undtagelsesbestemmelsen i beggetilfælde blev bragt i anvendelse. Det anførte gæl-der ikke kun det nærmere indhold af sensitiveoplysninger, der findes i en sags dokumenter, menf. eks. også det blotte forhold, at en person er parti en sag af sensitiv karakter, jfr. således justitsmini-steriets udtalelse i den i F.O.B. 1975 side 107 gen-givne sag, hvor det (side 109) bl. a. udtales:

»Efter justitsministeriets opfattelse må detanses for utvivlsomt, at den blotte oplysningom, at en sag vedrørende en enkeltpersons for-hold er eller har været under behandling af enforvaltningsmyndighed, i en lang række tilfældevil være omfattet af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 2, stk. 1, nr. 1. Dette måsåledes gælde f. eks. oplysning om, hvorvidt ennavngiven person har indgivet ansøgning omadoption, underholdsbidrag, sociale ydelser,svangerskabsafbrydelse og lignende. Spørgsmå-let har, så vidt det er justitsministeriet bekendt,ikke foreligget til afgørelse i praksis.«

Der henvises i øvrigt til kommentaren, side 41 f.Derimod kan det selvsagt efter omstændighedernegive anledning til betydelig tvivl, om en foreliggen-

de oplysning efter almindelig opfattelse må beteg-nes som »sensitiv«, samt hvorvidt der overhovedetkan opstilles noget krav herom som betingelse for,at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens §2, stk. 1, nr. 1, kan bringes i anvendelse.

At oplysninger, der umiddelbart synes at måttebetegnes som »neutrale«, i hvert fald i et vist om-fang må anses for »personlige« i undtagelsesbe-stemmelsens forstand lader sig dog efter gældenderet næppe bestride. Det er således fast antaget, atoplysninger om cpr-numre kan nægtes udleveretmed hjemmel i bestemmelsen, jfr. herved f. eks.L.A. 1976-543-112 (cpr-numre for lægdommere),indenrigsministeriets skrivelse af 27. april 1972,gengivet i Danske Kommuner 5/1972, side 25, ogudtalelsen herom i indenrigsministeriets besvarelseaf udvalgets høring samt Krarup a.st. side 148.Også oplysninger, der vel ikke efter en almindeligvurdering er sensitive, men som enkeltpersoner forderes vedkommende har tilkendegivet, at de øn-sker behandlet som sådanne, må i et vist omfanganerkendes at være »personlige«, f. eks. hemmelig-holdte telefonnumre, beskyttede adresser i folkere-gistrene.

I praksis er man dog ikke blevet stående her-ved, men er gået ret vidt i retning af at acceptereogså andre ikke-sensitive personoplysninger somomfattet af undtagelsesadgangen efter offentlig-hedslovens § 2, stk. 1, nr. 1 - til dels med støtte idet af offentlighedskommissionen udarbejdedeudkast til anordning om offentlighed i forvaltnin-gen (gengivet ovenfor side 251). I sagen L.A.1971-54003-46 udtalte justitsministeriet således, atforespørgsler om, hvorvidt en navngiven personhar fået udstedt pas, efter justitsministeriets opfat-telse ville kunne afslås efter offentlighedslovens §2, stk. 1, nr. 1 (jfr. anordningsudkastets § 2.A.1). Iforbindelse med sagen gav landbrugsministerietover for justitsministeriet udtryk for, at det sammemåtte gælde anmodninger om at blive gjort be-kendt med, om en navngiven person har fået ud-stedt jagttegn, og handelsministeriet udtalte, atman efter den nævnte bestemmelse kunne afslå enbegæring om at blive gjort bekendt med, hvorvidten bestemt person har indgivet registreringsanmel-delse til handelsregistret. I en udtalelse til folketin-gets ombudsmand i den i F.O.B. 1975, side 107gengivne sag (jfr. i øvrigt om denne nedenfor side265) henviste justitsministeriet til den netop refere-rede sag og udtalte samtidig, at spørgsmålet om,hvorvidt en begæring om at blive gjort bekendtmed, om et huslejenævn har godkendt en aftaleom fremlejemål vedrørende en bestemt lejlighed,på tilsvarende måde ville kunne afslås under hen-visning til offentlighedslovens § 2, stk. 1, nr. 1,kunne give anledning til nogen tvivl, men dogefter justitsministeriets opfattelse måtte besvaresbekræftende.

Der synes derimod at være tilbøjelighed til kunat acceptere en restriktiv anvendelse af den nævnteundtagelsesbestemmelse på oplysninger om offent-ligt ansattes forhold i tjenesten, jfr. herved

253

kommentaren side 41 f. og F.O.B. 1976 side 130. Idenne sag opstillede ombudsmanden følgende ret-ningslinier for bestemmelsens anvendelse i forholdtil sådanne oplysninger:

»a) Bestemmelsen i § 2, stk. 1, nr. 1, viljævnligt være anvendelig, når den offentligtansatte har tilsidesat sine pligter ved forhold,han har udvist uden for tjenesten (decorum).

b) At en offentligt ansat ikke udfører selvetjenesten i et sådant omfang eller på en sådanmåde, som han har pligt til, kan mere eller min-dre bero på forhold, der i almindelighed måbetragtes som tilhørende privatlivet, f. eks fysiskeller psykisk sygdom, familiære problemer ellerafhængighed af spiritus eller euforiserende stof-fer. Udgangspunktet må her være, at aktindsigtefter offentlighedsloven ikke omfatter de nævn-te underliggende privatlivsforhold, men deri-mod selve pligttilsidesættelsen. Spørgsmålet erdog mere kompliceret. Pligttilsidesættelsen kanhave en så nær sammenhæng med privatlivsfor-hold, at § 2, stk. 1, nr. 1, må kunne anvendesogså med hensyn til pligttilsidesættelsen (detkan herved komme i betragtning, hvorvidt akt-indsigt vedrørende pligttilsidesættelsen ville giveen vildledende information - når det underlig-gende privatlivsforhold samtidig blev hemmelig-holdt efter § 2, stk. 1, nr. 1); omvendt kan pligt-tilsidesættelsen formentlig have en sådan domi-nerende plads i helhedsbilledet, at § 2, stk. 1, nr.1, ikke fuldt ud kan anvendes med hensyn til deunderliggende forhold, der ellers ville blive be-tragtet som tilhørende privatlivets fred.«

Bortset herfra er det næppe på grundlag af deforeliggende oplysninger om praksis muligt medsikkerhed i videre omfang end sket generelt atbeskrive de personoplysninger, der vil blive ansetfor unddraget offentlighedens adgang til aktindsigtefter lovens § 2, stk. 1, nr. 1, hvilket dog også måses i sammenhæng med, at retstilstanden ikke kananses for endeligt afklaret, jfr. i øvrigt herved J.Matthiassen i Juridisk Grundbog (3. udg. 1975) Iside 244.

c°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1,nr. 1, indeholder ikke som den tilsvarende norskebestemmelse nogen udtrykkelig adgang for myn-dighederne til at efterkomme begæringer om akt-indsigt i personoplysninger med samtykke fra den,oplysningerne vedrører. Retten for en sags partertil at bemyndige udenforstående, herunder jour-nalister, til på deres vegne at udøve den videregå-ende adgang til partsoffentlighed (hvor bl. a. be-stemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, nr. 1,ikke er direkte anvendelig) kan dog reelt føre tilsamme resultat, dog med den principielle forskel,at myndighederne her i landet naturligvis aldrig vilhave anledning til at søge et sådant fuldmagtsfor-hold etableret for eventuelt at kunne imødekommeen begæring om aktindsigt fra den udenforstående.

254

Om dette spørgsmål samt om bestemmelsens an-vendelse i øvrigt henvises til kommentaren, side41 ff. samt til Eilschou Holm i U.f.R. 1975 B, side354 f.

2°. Private erhvervsinteresser m.v.a°. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 2,stk. 1, nr. 2, kan oplysninger om »tekniske indret-ninger eller fremgangsmåder, eller om drifts- ellerforretningsforhold« nægtes udleveret, for så vidtdet er af væsentlig økonomisk betydning for denperson eller virksomhed, oplysningen angår, atbegæringen ikke imødekommes.

Som anført ovenfor under 1°. a° er bestemmel-sen udformet på grundlag af kommissionsudkastets§ 2, stk. 1, nr. 3, men fik sin nuværende affattelse idet af regeringen fremsatte offentlighedslovforslag,jfr. om baggrunden herfor ovenfor side 251 f.

I bemærkningerne til offentlighedslovforslageter det om undtagelsesadgangen specielt efter § 2,stk. 1, nr. 2, alene anført, at bestemmelsen er ud-tryk for en uddybning af kommissionsudkastets §2, stk. 1, nr. 3. De bemærkninger, som offentlig-hedskommissionen udarbejdede til denne bestem-melse, og som er gengivet ovenfor side 251, er der-for fortsat af interesse som fortolkningsbidrag tilbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, nr.2.

b°. En betingelse for, at undtagelsesadgangen efterden nævnte bestemmelse kan bringes i anvendelse,er ikke blot, at de oplysninger, som der er spørgs-mål om at undtage, indholdsmæssigt vedrører»tekniske indretninger eller fremgangsmåder ellerdrifts- eller forretningsforhold«, men også at hem-meligholdelse er »af væsentlig økonomisk betyd-ning« for den person eller virksomhed, oplysnin-gerne vedrører. Dette sidste element forudsætter enkonkret afvejning af risikoen for skadevirkningerved oplysningernes offentliggørelse.

Rækkevidden af kravene såvel til oplysninger-nes beskaffenhed som til omfanget af de forvente-de økonomiske skadevirkninger i tilfælde af deresoffentliggørelse synes ikke at have været genstandfor mere principielle overvejelser i praksis. I den iF.O.B. 1975 side 124 refererede sag vedrørendebestemmelsens anvendelse i sager om meddelelseaf støtte til filmprojekter udtalte justitsministerietdog med henvisning til forarbejderne mere almin-deligt, at bestemmelsen formentlig kun er anvende-lig, hvis indrømmelse af aktindsigt efter et konkretskøn må antages at indebære en nærliggende risi-ko for, at der - typisk af konkurrencemæssigegrunde - påføres den pågældende person ellervirksomhed skade, navnlig et økonomisk tab, afnogen betydning. Ombudsmanden gav udtryk fortilslutning hertil.

Det fremgår af den i F.O.B. 1972 side 68 omtal-te sag, at landbrugsministeriet i et tilfælde har af-slået en begæring om at få udleveret regnskabernefor Landbrugets Finansieringsfond under henvis-ning til offentlighedslovens § 2, stk. 1, nr. 2, og stk.

2, nr. 4, hvilket ikke gav ombudsmanden anled-ning til kritik. I den i F.O.B. 1971 side 30 referere-de sag havde ministeriet dog alene henvist til § 2,stk. 2, nr. 4.

Fiskeriministeriet har endvidere over for udval-get oplyst, at begæringer om at blive gjort bekendtmed lister over autorisationsnumrene for de virk-somheder, der er autoriseret i henhold til lovgiv-ningen om kvalitetskontrol med fisk og fiskeriva-rer, i reglen afslås med hjemmel i offentlighedslo-vens § 2, stk. 1, nr. 2, idet der er tale om forret-ningsforhold af væsentlig økonomisk betydningfor de pågældende virksomheder.

Om bestemmelsen henvises i øvrigt tilkommentaren side 43 f.

b. Offentlige interesser.Bestemmelserne, der hjemler undtagelse fra adgan-gen til aktindsigt for dokumentoplysninger af hen-syn til specielt offentlige interesser, findes i offent-lighedslovens § 2, stk. 2, nr. 1-3, samt i § 5, nr. 2og 6. Når bortses fra hensynet til lovforberedelsen(§ 5, nr. 2), som det er fundet mest hensigtsmæssigtat behandle i afsnittet om den politiske beslut-ningsproces (jfr. kapitel IX, afsnit B), synes deforskellige beskyttelsesinteresser efter gældende retat kunne klassificeres på følgende måde:

1°. Hensynet til statens sikkerhed og forsvar samtlandets forhold til udlandet m.v. (§ 2, stk. 2,nr. 1, og § 5, nr. 6).

2°. Hensynet til offentlig planlægningsvirksom-hed (§ 2, stk. 2, nr. 2).

3°. Hensynet til det offentliges økonomi og for-retningsvirksomhed (§ 2, stk. 2, nr. 3).

Om hvert af disse beskyttelseshensyn bemærkesnærmere følgende:

7°. Hensynet til statenssikkerhed og forsvar samt landetsforhold til udlandet m.v.a°. En almindelig adgang til at nægte dokument-oplysninger udleveret af hensyn til sikkerheds- ogforsvarsmæssige interesser samt af hensyn til lan-dets forhold til udenlandske myndigheder, herun-der internationale institutioner, findes i offentlig-hedslovens § 2, stk. 2, nr. 1, der har følgende ord-lyd:

»Stk. 2. Bestemmelsen i § 1 er endvidere uan-vendelig, hvis adgangen til at blive gjort be-kendt med sagens dokumenter findes at burdevige for væsentlige hensyn til1) statens sikkerhed, landets forsvar samt for-

holdet til fremmede magter eller mellemfol-kelige institutioner,

Bestemmelsen må ses i sammenhæng med und-tagelsesadgangen efter lovens § 5, nr. 6, hvorefteradgangen til at få oplysninger ikke omfatter »do-

kumenter om udenrigspolitiske og udenrigsøkono-miske forhold«.

Kommissionsudkastet indeholdt i § 2, stk. 1, nr.1, en med offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 1,stort set enslydende bestemmelse, der alene er ble-vet undergivet rent redaktionelle ændringer. I be-mærkningerne til bestemmelsen anførte offentlig-hedskommissionen:

»Nr. 1. Dokumenter, som har betydning forstatens sikkerhed, forholdet til fremmed magtog landets forsvar, vil i almindelighed ikke kun-ne udleveres. Antagelig vil de i vid udstrækningblive undtaget fra lovens § 1 ved kgl. anord-ning, jfr. ovenfor.

Når der i bestemmelsen tales om landets for-hold til mellemfolkelige institutioner, kan someksempler nævnes: De forenede Nationer og detil denne knyttede organisationer, Verdenssund-hedsorganisationen, Den internationale Valuta-fond m. fl.

Dokumenter som de her omhandlede vil ofteefter praksis være stemplet »Yderst hemmeligt«,»Hemmeligt« eller »Fortroligt«. Påtegninger afdenne art vil medføre, at oplysninger om doku-mentets indhold hverken helt eller delvis kanstilles til rådighed uden samtykke fra den tjenst-lige instans, som har ladet dokumentet stemple.Det skal nævnes, at statsministeriet har udsendtet cirkulære af 14. april 1959 om sikkerhedsbe-skyttelse af oplysninger, der er af fælles interes-

•*se for NATO-landene.«

Kommissionsudkastet indeholdt derimod ingentil offentlighedslovens § 5, nr. 6, svarende bestem-melse.

I bemærkningerne til offentlighedslovforslageter det om bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 1, for såvidt angår forholdet til udlandet anfört, at ikkeblot indgåede traktater og andre folkeretlige for-pligtelser, men også folkeretlige kutymer kan væretil hinder for, at dokumenter udleveres efter § 1,jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 588. Om specielt §5, nr. 6, er det anført (a.st. sp. 592):

»Bestemmelsen i forslagets § 5, nr. 6, der erny, hjemler undtagelse for dokumenter omudenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske for-hold. De nævnte dokumenter ville i vidt om-fang kunne undtages efter forslagets § 2, stk. 2,nr. 1, jfr. stk. 4; men for at afskære tvivl i rets-anvendelsen har man fundet det rigtigst at opta-ge en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse.«

Bestemmelserne synes ikke at have givet anled-ning til særlige overvejelser i forbindelse med be-handlingen af lovforslaget i folketinget.

b°. Anvendelsen af bestemmelserne i offentligheds-lovens § 2, stk. 2, nr. 1, og § 5, nr. 6, har så vidtvides ikke voldt problemer i praksis, og spørgsmå-let om deres fortolkning har ikke mere principielt

255

været forelagt justitsministeriet og heller ikke fol-ketingets ombudsmand efter de trykte beretningerat dømme. Om bestemmelsernes fortolkning henvi-ses derfor først og fremmest til kommentarenhenholdsvis side 45 (§ 2, stk. 2, nr. 1) og side 83 f.(§ 5, nr. 6).

Der kan dog i den foreliggende forbindelse væ-re anledning til kort at redegøre for bestemmelser-nes indbyrdes forhold samt for deres samspil medandre undtagelsesbestemmelser i offentlighedslo-ven, for så vidt angår dokumentoplysninger afudenrigspolitisk betydning.

Undtagelsesadgangen efter § 5, nr. 6, er absoluti den forstand, at dens anvendelse ikke er betingetaf en konkret afvejning af betænkelighederne vedaktindsigt, men bestemmelsen omfatter til gengældkun bestemte dokumenttyper (»dokumenter omudenrigspolitiske og udenrigsøkonomiske for-hold«). Det må kræves, at dokumenter for at kun-ne undtages med hjemmel i bestemmelsen efterderes indhold vedrører emner af den nævnte be-skaffenhed, hvorimod det ikke vil være tilstrække-ligt, at et dokument, f. eks. om rent hjemlige øko-nomiske eller trafikmæssige spørgsmål, i en givensituation vil være af udenrigspolitisk eller -økono-misk interesse. Såfremt hemmeligholdelse er afvæsentlig udenrigspolitisk betydning, vil undtagel-sesbestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 1, dog i reglen dakunne bringes i anvendelse.

Behovet for at begrænse offentlighedsprincippetaf hensyn til landets forhold udadtil vil i praksisikke sjældent skyldes traktatmæssige forpligtelser,herunder i særlig grad tavshedspligtsforskrifter, dergælder for arbejdet i internationale organisationer.I et vist omfang vil regelkonflikter mellem sådanneforskrifter og offentlighedsloven kunne løses imedfør af bestemmelsen i denne lovs § 7, nemligsåfremt den folkeretlige tavshedsforskrift er »speci-el« (dvs. at tavshedspligtens omfang er nærmerepræciseret) og ved lov er tillagt gyldighed her ilandet. I tilfælde, hvor tavshedspligten følger af enfællesskabsforordning, der er umiddelbar anvende-lig, vil denne som følge af rangforholdet mellemfællesskabsretten og national ret under alle om-stændigheder gå forud for offentlighedsloven, jfr.herved Justitsministeriets redegørelse for visse stats-retlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltræ-delse af De europæiske Fællesskaber (juli 1972) side66-67 (NTfIR 1971 side 109), samt Ole Due,Juristen 1973 side 31 ff. Alt efter dokumentets ind-hold vil tavshedsforpligtelser i forhold til internati-onale organisationer endvidere kunne opfyldes vedanvendelse af f. eks. offentlighedslovens § 2, stk. 1,og § 5, nr. 6.

Om nødvendigt vil tavshedspligten derudoverkunne sikres overholdt ved anvendelse af undta-gelsesadgangen efter lovens § 2, stk. 2, nr. 1. Nårdet i justitsministeriets bemærkninger til offentlig-hedslovforslaget om denne bestemmelse uden for-behold fremhæves, at folkeretlige forpligtelser kanvære til hinder for, at begæringer om aktindsigtimodekommes, bygger dette på almindelige syns-

256

punkter vedrørende forholdet mellem de folkeretli-ge forpligtelser, der påhviler den danske stat, ogintern dansk ret. I dansk juridisk litteratur frem-hæves det således ofte, at de retsanvendende myn-digheder ved anvendelsen af gældende lovgivningmå anlægge den fortolkning, der er bedst egnet tilat bringe bestemmelsen i overensstemmelse medbestående traktatmæssige forpligtelser (»fortolk-ningsreglen«), se f. eks. Ole Espersen: Indgåelse ogOpfyldelse af Traktater (1970) side 228 ff. og375 ff., Alf Ross: Folkeret (5. udg. 1977) side 77 ff.og Justitsministeriets redegørelse for visse statsretli-ge spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelseaf De europæiske Fællesskaber (juli 1972) side 17-18 og side 21 (NTfIR 1971 side 78 og side 80 f.).

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2,nr. 1, må således antages at indeholde hjemmel forat undtage dokumenter fra offentlighedsordningen,i det omfang dette er påkrævet f. eks. for at opfyl-de en tavshedspligt, der påhviler danske myndig-heder i forhold til EF, og dokumentet ikke er om-fattet af en af offentlighedslovens øvrige undtagel-sesbestemmelser. Som et andet praktisk eksempelkan nævnes, at den danske regering efter den eu-ropæiske menneskerettighedskonventions art. 31,stk. 2, har forpligtet sig til ikke at offentliggørerapporter fra den europæiske menneskerettigheds-kommission om sager, hvori den danske stat erpart, når disse efter afslutningen af sagens behand-ling for kommissionen fremsendes til regeringen iforbindelse med sagens forelæggelse for minister-komiteen. En begæring om på dette stadium atblive gjort bekendt med en sådan rapport måttederfor afslås efter offentlighedslovens § 2, stk. 2,nr. 1, (eller, hvis begæringen var fremsat af denperson, der havde indbragt sagen for kommissio-nen, efter lovens § 10, stk. 1).

Til illustration "af, at også folkeretlige kutymerkan være til hinder for udlevering af dokumenter,kan henvises til udenrigsministerens besvarelse affolketingsspørgsmål nr. 552 af 1b Christensen,hvori det bl. a. anføres, at ». . . man også her ilandet [må] respektere den praksis, at breve fra[EF] Kommissionen ikke offentliggøres uden den-nes indforståelse«, jfr. F.T. 1976/77 2. samling,forhandlingerne, sp. 6868-6870. Der kan i øvrigthenvises til udtalelsen herom i ministeriet for of-fentlige arbejders skrivelse til udvalget.

2°. Det offentliges kontrol- ogplanlægningsvirksomhed m.v.

a°. Efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 2, kanadgangen til aktindsigt afskæres, for så vidt detfindes nødvendigt af væsentlige hensyn til »gen-nemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- ellerplanlægningsvirksomhed eller af påtænkte foran-staltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivnin-gen«.

Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets §2, stk. 1, nr. 6, der havde følgende ordlyd:

»§ 2. Bestemmelsen i § 1 kommer ikke tilanvendelse, hvis adgangen til at få oplysningerville komme i strid med væsentlige hensyn til . .6. offentlig kontrol-, regulerings- eller planlæg-ningsvirksomhed, påtænkte foranstaltningerinden for afgiftslovgivningen og lignende, for såvidt meddelelse af oplysninger kan befrygtes atmodvirke opnåelsen af det med sådan virksom-hed tilsigtede formål.«

Om baggrunden for denne undtagelsesadgangog dennes nærmere rækkevidde anførte kommissi-onen i bemærkningerne til udkastet (betænkningenside 63 f.):

»Denne bestemmelse tager bl. a. sigte pådokumenter, der vedrører påtænkte foranstalt-ninger inden for afgiftslovgivningen, herundertoldlovgivningen, samt vedrørende valutalovgiv-ningen, lovgivningen om priser eller om eksportog import. Bestemmelsen vil endvidere findeanvendelse på det offentliges virksomhed i for-bindelse med eksaminer og andre prøver, idet f.eks. skriftlige opgaver selvfølgelig ikke kan ud-leveres på forhånd, samt på det offentliges kon-trolvirksomhed på en række områder, f. eks. forat hindre kendskab til dokumenter, hvoraf detfremgår, at en revisions- eller kontrolvirksom-hed vil blive iværksat.

Når der i bestemmelsen tales om offentligplanlægningsvirksomhed, har man f. eks. haftfor øje, at forhåndskendskab til byplanmæssigeforanstaltninger vil kunne modvirke en hen-sigtsmæssig gennemførelse af de foranstaltnin-ger, planlægningen tager sigte på.

Bestemmelsen kan finde anvendelse f. eks.ved rutinemæssige henvendelser fra de revide-rende myndigheder. En sådan henvendelse, derville kunne medføre ubegrundet skade, hvis denkom til offentlighedens kundskab, og dermedmodvirke revisionens arbejdsmuligheder, bør ihvert fald ikke være tilgængelig, før den myn-dighed, henvendelsen er rettet til, har haft lejlig-hed til at tage stilling til henvendelsen. Tilsva-rende synspunkter gør sig gældende også forudenforståendes henvendelser til de reviderendemyndigheder.«

Bemærkningerne til den nævnte bestemmelse ilovforslaget om offentlighed i forvaltningen er pålinie hermed og viser, at bestemmelsen er tænktanvendt efter de af kommissionen angivne ret-ningslinier, jfr. dog om eksamensvirksomhed ne-denfor under pkt. c- vedrørende generalklausulen i§ 2, stk. 2, nr. 4.

Bestemmelsen gav ikke anledning til overvejel-ser under folketingsbehandlingen af lovforslaget.

b°. Undtagelsesadgangen efter § 2, stk. 2, nr. 2,vedrører ikke umiddelbart bestemte typer af oplys-ninger - som f. eks. § 2, stk. 1, nr. 1 og 2 - menindeholder alene en angivelse af, hvilke hensyn der

efter et skøn i det konkrete tilfælde kan berettigetil, at aktindsigt nægtes helt eller delvis. Om be-dømmelsen af det væsentlighedskrav, der må stil-les, henvises til det nedenfor under pkt. 3 anførte.

Anvendelsen af den nævnte undtagelsesadgangsynes i praksis kun i begrænset omfang at havegivet anledning til mere principielle fortolknings-problemer.

Om specielt bestemmelsens anvendelse i sagerom offentlig planlægning kan der være grund til atunderstrege, at der i forbindelse med ønsket om atsikre en øget borgerdeltagelse i forbindelse medoffentlig planlægningsvirksomhed i de seneste årer sket en meget væsentlig omvurdering af spørgs-målet om offentlighed contra hemmelighed. For såvidt angår den fysiske planlægning synes gennem-førelsen af lovene nr. 375 af 13. juni 1973 omlands- og regionplanlægning (§ 12), nr. 376 af sam-me dato om regionplanlægning i hovedstadsområ-det (§ 5) og nr. 287 af 26. juni 1975 om kommune-planlægning (§ 6) således at måtte medføre, at detnu kun vil være i sjældne undtagelsestilfælde, atder vil foreligge de væsentlige hensyn til gennem-førelse af offentlig planlægningsvirksomhed, somer en forudsætning for at udnytte undtagelsesbe-stemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 2,på dette område, jfr. således Bendt Andersen:Kommuneplanloven med kommentarer (1976) side62, og m.ere i almindelighed rapportserien »Offen-lighed, hemmelighed og medindflydelse i planlæg-ningen« af Georg Gottschalk og Jens Chr. Tonboe,der er udgivet i publikationsrækken SBI-byplanlægning, og hvor der indtil nu foreligger bd.1 (1974) og bd. 2 (1975), samt nærdemokrati-betænkningen (nr. 798/1977) side 102 ff.

Forholdet stiller sig på samme måde i forholdtil betydelige dele af den såkaldte sektorplanlæg-ning, f. eks. sygehusplanlægning og planlægningenmed hensyn til udbygningen af sociale institutio-ner. I sidstnævnte henseende kan navnlig henvisestil socialministeriets cirkulære nr. 96 af 29. april1977 (særlig pkt. 7) om sociale og sundhedsmæssi-ge udbygningsplaner efter den sociale styrelseslov.

Om de forskellige former for sektorplanlægninghenvises i øvrigt til Dansk Miljøret bd. 2 (1977)side 32 ff.

Der kan på denne baggrund være anledning tilat fremhæve, at denne omvurdering af spørgsmåletom offentlighed i planlægningen naturligt måmindske behovet for at bringe undtagelsesbestem-melser i offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 2, i an-vendelse. I praksis synes bestemmelsen da ogsåkun i mere begrænset omfang at blive påberåbt itilfælde af den nævnte art.

Om bestemmelsens fortolkning for så vidt angårhensynet til offentlig planlægningsvirksomhed skali øvrigt nævnes, at også andre former for planlæg-ning er omfattet af undtagelsesadgangen.

I en konkret sag, der var indbragt for folketin-gets ombudsmand, er det således lagt til grund, atdette element i bestemmelsen i princippet også varanvendeligt i forhold til et notat om besparelses-

257

muligheder på daginstitutionsområdet. Ombuds-manden fandt imidlertid ikke, at der fra socialmi-nisteriets side i den pågældende sag var anførtomstændigheder, der udgjorde et tilstrækkeligtgrundlag for at antage, at det påklagede afslag påbegæringen om aktindsigt havde fornøden støtte iden nævnte bestemmelse. I ombudsmandens (u-trykte) skrivelse af 1. august 1977 udtales det iforbindelse hermed bl. a. mere almindeligt ombestemmelsens rækkevidde:

»Det fremgår navnlig af bestemmelsens for-arbejder, at bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 2,tager sigte på tilfælde, hvor der er væsentligebehov for at nægte aktindsigt, fordi oplysnin-gerne fra sagen ellers måtte påregnes benyttet tilmodforholdsregler (eller »unddragelser« o.lign.) af en sådan karakter, at den pågældendeoffentlige foranstaltning ikke ville kunne gen-nemføres efter sit formål.

Det følger heraf, at afslag efter den nævntebestemmelse på en anmodning om aktindsigtsom udgangspunkt ikke kan meddeles, efter atde pågældende offentlige foranstaltninger ergennemført.

Det tilføjes, at det er en selvfølge, at denomstændighed, at de pågældende oplysningereventuelt kan give anledning til en offentligdebat, herunder eventuelt en kraftig modargu-mentation eller -agitation, som vil vanskeliggø-re foranstaltningernes gennemførelse, ikke i sigselv kan begrunde afslag på aktindsigt efter dennævnte bestemmelse, idet det netop efter offent-lighedslovens forarbejder er et af aktindsigtensformål at skabe grundlag for en offentlig de-bat.«

Det kan endvidere nævnes, at økonomiministe-riet i et tilfælde har antaget, at undtagelsesbestem-melsen i § 2, stk. 2, nr. 2, kunne finde anvendelsepå økonomiministerens retningslinier for den pen-gepolitik, der i en given periode skulle føres, ogsom var sendt til Danmarks Nationalbank. Undta-gelsesbestemmelsen dannede ligeledes grundlag forjustitsministeriets afslag på at udlevere den såkald-te »bagmandsrapport«, jfr. F.O.B. 1973 side 239 og1974 side 328, der er omtalt nedenfor side 263 ffog side 265.

Om bestemmelsens fortolkning henvises i øvrigttil kommentaren side 45 f. samt specielt for så vidtangår skattesager Ole Bjørn i Revision og Regn-skabsvæsen 1971 side 343.

3°. Hensynet til det offentligesøkonomi og forretningsvirksomhed.a°. Offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 3, giverhjemmel til at undtage dokumenter helt eller del-vis, i det omfang adgangen til aktindsigt findes atburde vige for væsentlige hensyn til »det offentli-ges økonomiske interesser, herunder udførelsen afdet offentliges forretningsvirksomhed«.

258

Som anført ovenfor side 251 f tilsigtede bestem-melsen i kommissionsudkastets § 2, stk. 1, nr. 3,principielt at varetage hensynet til både det offent-liges og privates økonomiske interesser. Om dennebestemmelses begrundelse og tiltænkte rækkeviddespecielt i forhold til det offentlige anførte kommis-sionen i bemærkningerne til lovudkastet (betænk-ningen side 63):

»Hvor staten og kommunerne udøver forret-ningsmæssig eller anden økonomisk virksom-hed, medfører hensyn til det offentliges økono-mi og navnlig dets stilling som part i kontrakts-forhold, at der må gives sådan virksomhed envis beskyttelse mod offentlighed. Man har ikkement at burde begrænse bestemmelsen i nr. 3 tilalene at omfatte forretningsvirksomhed. Der måsåledes være en vis begrænsning af offentlig-hedsprincippet, f. eks. med hensyn til afgivnetilbud, køb og salg af fast ejendom og løsøre tilbrug for de almindelige forvaltningsmyndighe-der, optagelse af lån m.v. Også med hensyn tildokumenter vedrørende forhandlinger, som detoffentlige fører om løn- og personaleforholdm.v., må offentlighedsprincippet undergivesbegrænsninger.«

Bemærkningerne til bestemmelsen i offentlig-hedslovforslagets § 2, stk. 2, nr. 3, svarer ordrethertil, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 588.

Bestemmelsen ses ikke at have givet anledningtil overvejelser under folketingsbehandlingen aflovforslaget.

b°. Som det fremgår af den gengivne motivudtalel-se er undtagelsesbestemmelsen i lovens § 2, stk. 2,nr. 3, når bortses fra egentlig forretningsmæssigvirksomhed, navnlig tænkt anvendelig for at sikredet offentliges forhandlingsposition i forbindelsemed kontraktsindgåelser, herunder også ved for-handlinger med de offentligt ansattes organisatio-ner om løn- og personaleforhold. I praksis synesspørgsmålet om bestemmelsens rækkevidde navn-lig at have givet anledning til principielle overvej-elser i den sidstnævnte henseende:

I F.O.B. 1971 side 30 accepterede ombudsman-den således, at en del af et mødereferat fra for-handlinger mellem undervisningsministeriet ogBørne- og Ungdomsforsorgens personaleforbundom løn- og arbejdsmæssige forhold for daginstitu-tionspersonale kunne undtages med hjemmel ioffentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 3. Justitsministe-riet afgav under sagen en almindelig redegørelsefor bestemmelsens anvendelighed i denne sammen-hæng.

I forbindelse med en sag om aktindsigt i doku-menter om omklassificering at tjenestemandsstil-linger inden for post- og telegrafvæsenets radioin-geniørtjeneste, der ligeledes var blevet indbragt forfolketingets ombudsmand, har justitsministerietsenere mere udførligt redegjort for rækkevidden af

undtagelsesbestemmelsen i sådanne tilfælde, jfr.LA. 1975-543-71. Det hedder bl. a. i udtalelsen:

»Det er klart forudsat i bemærkningerne tilbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2,nr. 3, F.T. 1969/70 tillæg A sp. 588, at dennebestemmelse bl. a. indeholder hjemmel for helteller delvis at meddele afslag på en begæringom at blive gjort bekendt med ». . . dokumentervedrørende forhandlinger, som det offentligefører om løn- og personaleforhold m.v. . . .«.Dette svarer til, hvad der er anført i bemærk-ningerne til den tilsvarende bestemmelse i kom-missionsudkastet, offentlighedskommissionensbetænkning side. 63.

Ved den nærmere fastlæggelse af bestemmel-sens anvendelsesområde i forhold til det nævntesagsområde kan der imidlertid tiltrænges en vispræcisering af rækkevidden af udtrykket »detoffentliges økonomiske interesser«.

I overensstemmelse med de synspunkter, deri øvrigt må anlægges på fortolkningen af dennebestemmelse, kan det ikke antages, at bestem-melsen kun giver adgang til at tilgodese det of-fentliges umiddelbare økonomiske interesser iforbindelse med den eller de forhandlinger, deaktuelle dokumenter vedrører; også det offentli-ges økonomiske interesser i forbindelse medsenere forhandlinger må anses for omfattet afbestemmelsen. Det må f. eks. være klart, at der ibestemmelsen må være hjemmel til at undtagedokumenter, der vedrører forhandlinger somnævnt i tjenestemandslovens § 46, stk. 2, uansetat den økonomiske ramme for disse forhandlin-ger allerede ligger fast, hvis sådan undtagelsefindes at være af væsentlig betydning for detoffentliges forhandlingsposition under senere,tilsvarende forhandlinger.

Efter justitsministeriets opfattelse må detimidlertid endvidere antages, at der med hjem-mel i bestemmelsen også kan meddeles afslagpå begæringer om aktindsigt, hvis dette er nød-vendigt af hensyn til at sikre den offentlige in-teresse i, at aktuelle eller fremtidige forhandlin-ger om løn- og ansættelsesforhold kan foregåpå et så fyldestgørende grundlag som muligt,selv om dette hensyn kunne hævdes kun mereindirekte at vedrøre »det offentliges økonomi-ske interesser«. Bestemmelsen må således ogsåantages at indeholde hjemmel for at undtagedokumenter, der under lønforhandlinger m.v. erfremlagt af det offentliges forhandlingsmodpart,hvis en imødekommelse af begæringen villeindebære en nærliggende fare for, at tilsvarendemateriale ikke ville blive tilvejebragt under se-nere forhandlinger, og at det ovenfor nævnteoffentlige hensyn som følge heraf ville lide ska-de af betydning.«

Justitsministeriet understregede afslutningsvis,at spørgsmålet om, hvilken vægt der i et forelig-gende tilfælde kan tillægges de ovenfor angivne

modhensyn, som tidligere fremhævet beror på enkonkret vurdering. Ombudsmanden har i en utryktskrivelse af 28. januar 1976 givet udtryk for tilslut-ning til justitsministeriets opfattelse.

De i udtalelsen anførte synspunkter med hensyntil, hvor konkret det offentliges økonomiske inter-esse skal kunne sættes i relation til den sag, hvisdokumenter begæres udleveret, må tilsvarendekunne finde anvendelse på andre former for detoffentliges aftaleindgåelser, i hvert fald hvor der ertale om aftaler, der indgås for en periode, hvoref-ter genforhandling skal finde sted.

Hvad angår bestemmelsens anvendelse i forholdtil det offentliges forretningsvirksomhed bemærkes,at finansministeriet ved bekendtgørelse nr. 159 af25. marts 1974 i henhold til offentlighedslovens §2, stk. 4, har undtaget statens indkøbsaftaler fraadgangen til aktindsigt efter lovens § 1, jfr. hervedfinansministeriets cirkulære nr. 60 af 25. marts1974, hvor det som begrundelse herfor oplyses, atudlevering af oplysninger om pris- og rabataftalerkan medføre en økonomisk forringelse af det of-fentliges forretningsvirksomhed.. Om fortolkningen af bestemmelsen i offentlig-

hedslovens § 2, stk. 2, nr. 3, henvises i øvrigt tilkommentaren, side 46 f. Om væsentlighedskravethenvises til det nedenfor under pkt. 3 anførte.

c. Generalklausulen i offentlighedslovens§ 2, stk. 2, nr. 4.1°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1,indeholder en angivelse af, hvilke oplysninger deraf hensyn til enkeltpersoners forhold samt til be-skyttelse af private erhvervsinteresser m.v. kanundtages fra adgangen til aktindsigt. Endviderekan efter lovens § 2, stk. 2, nr. 1-3, en begæringom aktindsigt afslås, hvis adgangen til at blivegjort bekendt med sagens dokumenter findes atburde vige for væsentlige hensyn til nærmere an-givne offentlige interesser. Herudover er det blevetanset for påkrævet at indsætte en generalklausul ilovens § 2, stk. 2, nr. 4, der giver hjemmel for atnægte aktindsigt i tilfælde, hvor væsentlige hensyntil beskyttelsen af andre interesser end de udtryk-keligt nævnte gør sådan undtagelse påkrævet. Be-stemmelsen har følgende ordlyd:

•>§2.

Stk. 2. Bestemmelsen i § 1 er endvidere uan-vendelig, hvis adgangen til at blive gjort be-kendt med sagens dokumenter findes at burdevige for væsentlige hensyn til

4) beskyttelse af andre interesser, hvor hemme-ligholdelse efter forholdets særlige karakterer påkrævet.«

En helt tilsvarende undtagelsesadgang var inde-holdt i kommissionsudkastets § 2, stk. 1, nr. 7, og

259

var i bemærkningerne til udkastet (betænkningenside 64) begrundet i følgende synspunkter:

»Nr. 7. Under hensyn til, at man står udenerfaringer vedrørende en offentlighédsordning,har kommissionen anset det for tilrådeligt atindsætte en bestemmelse, hvorefter interesser,som enten ikke egner sig til selvstændig formu-lering, eller som man ved lovens udformningikke har kunnet overskue, vil kunne begrundeundtagelse fra offentlighedsprincippet. Manforudsætter, at der kun vil blive gjort brug afden under § 2, nr. 7, foreslåede bestemmelse itilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn tildet offentliges eller enkeltpersoners interesseklart vil tilsige det.«

I bemærkningerne til offentlighedslovforslagetgav justitsministeriet udtryk for, at man fandt detpåkrævet at indsætte en sådan bestemmelse,»hvorefter interesser, der enten ikke egner sig tilselvstændig formulering, eller som man ikke vedlovens udformning har kunnet overskue, vil kunnebegrunde undtagelse fra offentlighedsprincippet«.Justitsministeriet forudsatte dog samtidig, at derkun ville blive gjort brug af bestemmelsen i tilfæl-de, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offent-liges eller enkeltpersoners interesse er klart påkræ-vet. Som eksempler på tilfælde, hvor denne forud-sætning efter justitsministeriets opfattelse måtteanses for opfyldt, hedder det i bemærkningerne(F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 589):

»Som eksempler på tilfælde, hvor bestem-melsen kan finde anvendelse, kan man nævne,at det må være muligt at nægte at give oplys-ning om, hvad der sker under de forhandlinger,der finder sted i statens forligsinstitution forarbejdsstridigheder. Man må også have adgangtil at afvise en begæring om at få lejlighed til atgennemse erklæringer fra folketingsvælgere ind-leveret i forbindelse med anmeldelse af nye par-tier, jfr. folketingsvalglovens § 23, idet den en-kelte vælger, der deltager i en sådan anmeldel-se, må have krav på, at hans deltagelse i anmel-delsen ikke kommer til offentlighedens kend-skab. Det må også være muligt at tilsikre perso-ner, der afgiver oplysninger til brug for sociolo-giske eller andre videnskabelige undersøgelser,diskretion, jfr. herved også bestemmelsen i for-slagets § 5, nr. 8, om materiale, der tilvejebrin-ges som grundlag for udarbejdelsen af offentligstatistik. Der vil efter omstændighederne endvi-dere være behov for at kunne hemmeligholdenavnet på anmeldere af overtrædelser af særlov-givningen, jfr. herved § 50, stk. 2, i lov nr. 226af 11. juni 1954 om almindelig arbejderbeskyt-telse, der indeholder regler til sikring af anmel-deres anonymitet på dette særlige område; den-ne bestemmelse må anses opretholdt ved forsla-gets § 7. Bestemmelsen i nr. 4 vil tillige kunnefinde anvendelse på det offentliges virksomhed

260

i forbindelse med afholdelse af eksaminer ogandre prøver, idet f. eks. skriftlige opgaver selv-følgelig ikke skal kunne forlanges udleveret påforhånd, ligesom offentligheden også i alminde-lighed må kunne afskæres fra at gøre sig be-kendt med de enkelte besvarelser.«

Justitsministeriet nævnte endvidere, at de ikommissionsudkastets § 2, stk. 1, nr. 2 og 5, opreg-nede beskyttelsesinteresser (henholdsvis hensynettil »sædeligheden« og hensynet til »forbrydelsersforebyggelse, opklaring og forfølgning, straffuld-byrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede,vidner eller andre i sager om strafferetlig eller dis-ciplinær forfølgning«) i det omfang, undtagelses-bestemmelsen i § 6, stk. 1, ikke finder anvendelse,efter omstændighederne vil kunne tilgodeses efterlovforslagets § 2, stk. 2, nr. 4 (a.st. sp. 589 f.).

Det er i bemærkningerne til lovforslagets § 5,nr. 2, yderligere anført, at hensynet til samarbejdetmellem regeringens medlemmer i almindelighed vilkunne begrunde, at man med hjemmel i § 2, stk. 2,nr. 4, undtager brevveksling mellem ministre omandre politiske spørgsmål end dem, der omfattesaf § 5, nr. 2 (dvs. brevveksling om lovgivning), jfr.F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 592.

Nødvendigheden af at indsætte en undtagel-sesadgang af den nævnte karakter synes i det storeog hele ikke at have været draget i tvivl underfolketingsbehandlingen af lovforslaget. Det kan idenne forbindelse nævnes, at bestemmelsen ikkegav anledning til skriftlige spørgsmål til justitsmi-nisteren fra det folketingsudvalg, der behandledeforslaget.

2°. Idet der i øvrigt henvises til kommentaren, side47 ff., skal om bestemmelsens nærmere rækkeviddebemærkes følgende:

Der kan være anledning til indledningsvis atfastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsensanvendelsesområde, der er givet i forarbejderne,utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også an-dre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan kom-me i betragtning. Tværtimod er forholdet antageligdet, at der næppe på forhånd kan drages absoluttegrænser for, hvilke typer af interesser der i givetfald vil kunne varetages gennem anvendelse afgeneralklausulen. I det omfang, der er spørgsmålom at begrænse offentlighedsprincippet af hensyntil interesser, der falder uden for de i lovmotivernenævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengerekrav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyt-telsesbehov. I det hele taget må det i overensstem-melse med forarbejderne lægges til grund, at und-tagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor deter klart påkrævet, jfr. herved fra praksis F.O.B.1974 side 328 og FOB. 1976 side 96 (side 103).

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor be-stemmelsen efter de foreliggende oplysninger harværet bragt i anvendelse i praksis, efterlader detindtryk, at den i betydelig udstrækning - til delsmed støtte i den ovenfor gengivne motivudtalelse -

er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinter-esser, der som sådanne er anerkendt ved udform-ningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser,men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vistsig utilstrækkelige. Til illustration af sammenhæn-gen mellem anvendelsesområdet for generalklausu-len efter § 2, stk. 2, nr. 4, og lovens øvrige undta-gelsesbestemmelser kan nævnes følgende eksem-pler fra praksis:

a°. Undtagelsesbestemmelserne til beskyttelseaf den politiske beslutningsproces (§ 5, nr. 1 og2): Justitsministeriet gav i den i kapitel IX, Bside 230 refererede sag L.A. 1973-543-30 udtrykfor, at man ikke havde bemærkninger til, atøkonomiministeriet havde nægtet den såkaldte»perspektivplan 2« udleveret under henvisningtil bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk.2, nr. 4. Som der nærmere er redegjort forovenfor i kapitel IX, a.st. tjener anvendelsen afgeneralklausulen i tilfælde af denne art til atbeskytte den politiske beslutningsproces i situa-tioner, hvor de udtrykkelige undtagelsesbestem-melser herom ikke finder anvendelse. At gene-ralklausulen bl. a. er tiltænkt en rolle i dennehenseende er, for så vidt angår brevvekslingmellem ministre om politiske spørgsmål, udtryk-keligt tilkendegivet i bemærkningerne til be-stemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 2.

b°. Undtagelsesadgangen for internt arbejds-materiale (§ 5, nr. 3): I den i F.O.B. 1975 side318 refererede sag fandt*ombudsmanden ikke atkunne kritisere, at internt arbejdsmateriale, dervar afgivet til ombudsmanden i forbindelse medbehandlingen af en klage, uanset denne afgivel-se var nægtet udleveret under henvisning tilbestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 3,idet ombudsmanden som begrundelse herfor bl.a. henviste til, at det ». . . typisk alligevel kunneundtages fra aktindsigt, nemlig efter reglen ioffentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4«. Denneanvendelse af generalklausulen må i så faldogså - i hvert fald efter omstændighederne -kunne finde sted i andre tilfælde, hvor afgivelseaf internt arbejdsmateriale til udenforståendesom led i en sags behandling har været påkræ-vet, se herom ovenfor side 184 f.

c°. Undtagelsesbestemmelsen for sager in-denfor strafferetsplejen (§ 6, stk. 1):

I den i kapitel V side 96 ff. omtalte sag L.A.1974-543-54 antog justitsministeriet, at doku-menter, der var fremkommet i forbindelse meden strafferetlig undersøgelse mod en læge i an-ledning af dennes udtalelser om dødshjælp, forså vidt de ikke var omfattet af bestemmelsen ioffentlighedslovens § 6, stk. 1, i hvert fald hav-de kunnet nægtes udleveret med hjemmel i of-fentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4. Justitsmini-steriet henviste herved til udtalelsen i F.T.1969/70, tillæg A, sp. 589 f., der er omtalt oven-for side 260.

Ud fra betragtninger af samme art anså ju-stitsministeriet ligeledes den såkaldte »bag-mandsrapport« for omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 4, jfr. herved F.O.B.1974 side 328 (side 330), smh. med F.O.B. 1973side 239. Ombudsmanden delte ikke justitsmini-steriets opfattelse, men uenigheden vedrørtealene spørgsmålet, om der i den konkrete sagvar tilstrækkelig begrundelse for at nægte rap-porten udleveret i det begærede omfang, jfr.herved nedenfor side 263 ff.

d°. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 7vedrørende forholdet til tavshedspligtsforskrif-ter:

Justitsministeriet har i flere tilfælde givetudtryk for, at referater af, hvad der er passeretunder et tjenstligt forhør for lukkede døre, i detomfang, de ikke måtte kunne nægtes udleveretefter offentlighedslovens § 7 sammenholdt medtjenestemandslovens § 21, stk. 7 og 8, kan und-tages efter generalklausulen i § 2, stk. 2, nr. 4,jfr. f. eks. LA. 1972-54003-80 og kommentaren,side 49. Disse udtalelser må dog tillige ses påbaggrund af det under c° anførte, jfr. hervedbestemmelsen i kommissionsudkastets § 2, stk.1, nr. 2, der bl. a. var tænkt anvendt i sager omdisciplinærforfølgning sammenholdt med detovenfor side 260 anførte.

Det er herudover i den citerede motivudtalelseanført, at bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 4, kanbenyttes til at undtage oplysninger, der er meddeltoffentlige myndigheder til brug for sociologiskeeller andre videnskabelige undersøgelser, ud frasamme hensyn, som for statistiske undersøgelserligger til grund for undtagelsesadgangen i § 5, nr.8.

Der kan i denne forbindelse endvidere væreanledning til at påpege, at medens offentligheds-kommissionen anså eksamensopgaver m.v. forundtaget fra offentlighed efter den til lovens § 2,stk. 2, nr. 2, svarende bestemmelse, er det i dennævnte motivudtalelse anført, at sådanne doku-menter kan undtages efter § 2, stk. 2, nr. 4.

I et vist omfang er det dog også forekommet, atdenne undtagelsesbestemmelse er blevet anvendt,uden at det kan siges at være sket til varetagelse afinteresser, hvis beskyttelsesværdighed er kommettil udtryk i form af udtrykkelige undtagelsesbe-stemmelser. Til illustration heraf kan nævnes de iF.O.B. 1971 side 30 og F.O.B. 1972 side 68 gengiv-ne sager, hvor ombudsmanden accepterede, atlandbrugsministeriet havde nægtet regnskabernefor Landbrugets Finansieringsfond udleveret underhenvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4,jfr. herved om den førstnævnte af disse sagerovenfor kapitel VII, side 139 (spørgsmålet omregnskaberne havde været under »behandling« iden offentlige forvaltning) og om den sidstnævnteovenfor side 254 f.

Heller ikke den praksis, indenrigsministeriettilråder kommunerne at følge med hensyn til be-

261

gæringer om udlevering af kopier eller afskrifter afvalglister i kommercielt øjemed eller til brug forhvervekampagner, hvorefter sådanne begæringerbor afslås under henvisning til offentlighedslovens§ 2, stk. 2, nr. 4, jfr. indenrigsministeriets skrivelseaf 3. november 1975 til udvalget, har nogen umid-delbar tilknytning til lovens udtrykkelige undtagel-sesbestemmelser. Denne praksis synes dog at havenogen sammenhæng med de synspunkter, somligger til grund for bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 1, stk. 2, og er antagelig herudover begrun-det i et ønske om at beskytte privatlivets fred ividere forstand.

At der uden for de i motivudtalelsen nævntetypetilfælde stilles strenge krav med hensyn tilbegrundelsen for at nægte aktindsigt med hjemmeli offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4, illustreres afF.O.B. 1976 side 96. Sagen vedrørte spørgsmålet,om direktoratet for arbejdstilsynet og arbejdsmini-steriet under henvisning til denne bestemmelsehavde kunnet afslå en journalists begæring omaktindsigt i nogle manuskripter vedrørende viden-skabelige undersøgelser om maleres sundhedstil-stand, som af forfatterne - der var ansat ved etoffentligt videnskabeligt institut - var indsendt tildirektoratet. På tidspunktet for begæringens frem-sættelse var manuskripterne endvidere tilsendtredaktionen af Ugeskrift for Læger med henblikpå offentliggørelse i tidsskriftet. De hensyn, someventuelt kunne begrunde et afslag på udleveringaf manuskripterne, blev af ombudsmanden sam-menfattet på følgende måde:

»1) Hensynet til korrekt information af of-fentligheden. Jeg har forstået, at der bag direk-toratets og ministeriets opfattelse af dette hen-syns vægt i den foreliggende sag ligger 2 for-skellige betragtninger:

a) Der forelå efter direktoratets og ministeri-ets opfattelse en vis usikkerhed med hensyn tilholdbarheden af rapporternes indhold - enusikkerhed, som eventuelt kunne tænkes fjernetved rapporternes vurdering af Ugeskrift for Læ-gers redaktion.

b) Med henblik på at sikre, at offentlighedenfik en korrekt opfattelse af undersøgelsesresulta-terne, var det af betydning, at landets læger -gennem Ugeskrift for Læger - senest samtidigmed den ovrige offentliggørelse var bekendtmed undersøgelserne og således ved deres råd-givning m.v. kunne bidrage til at modvirke, atundersøgelsesresultaterne ikke gav anledning tilurigtige konklusioner.

2) Et hensyn - af mere generel karakter - tilforskningen. Dette hensyn kan formuleres somet hensyn til. at der sikres forskere rimelige ar-bejdsvilkår derved, at de beskyttes mod en of-fentliggørelse af forskningsresultater, som deendnu ikke betragter som definitive, og som dederfor ikke er parat til at give fra sig, før de eryderligere bearbejdet enten af den pågældende

262

forsker selv eller i samarbejde med videnskabe-lige kolleger.«

Det førstnævnte hensyn - hensynet til korrektinformation af offentligheden - kunne efter om-budsmandens opfattelse kun tillægges meget be-grænset vægt. Det hedder herom i udtalelsen bl. a.:

»Spørgsmålet, om offentligheden skal haveaktindsigt i dokumenter i sager, der er eller harværet under behandling i den offentlige forvalt-ning, er et spørgsmål, der principielt må afgøresuafhængigt af, om indholdet af de pågældendedokumenter er rigtigt eller urigtigt. Denne be-tragtningsmåde er en følge af offentlighedslo-vens formål, som bl. a. er - af retssikkerheds-hensyn m.v. - at skabe en kontrol med, hvilkeoplysninger administrationen lægger til grundfor sine afgørelser m.v., og det vil bl. a. sige enkontrol med, om dokumenterne er rigtige ogfyldestgørende. Offentlighedsloven har herud-over bl. a. det formål at sikre, at dokumenterkan indgå i det materiale om samfundsspørgs-mål, som danner grundlag for den offentligedebat, bl. a. i pressen. Om offentlighedsordnin-gens nærmere formål kan i øvrigt henvises tilbetænkning nr. 325/1963 om offentlighed i for-valtningen, s. 42 ff.

Medens det således uden videre er klart, atbestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 4, ikke kan brin-ges i anvendelse alene med den begrundelse atafværge en urigtig information til befolkningen,kan det naturligvis ikke afvises, at undtagelses-bestemmelsen kan påberåbes, hvis den urigtigeinformation må påregnes at medføre konkreteskadevirkninger. I betragtning af det snævreindhold, som § 2, stk. 2, nr. 4, har efter såvel sinformulering som sine forarbejder, måtte en for-udsætning herfor dog være, at sådanne skade-virkninger dels var forholdsvis nærliggende,dels var væsentlige, dels ikke kunne forventesafværget eller modvirket i væsentlig grad gen-nem en ledsagende information, der gav udtrykfor de forbehold, der måtte tages over for - her- undersøgelsesrapporternes indhold . . . «.

Som sagen forelå oplyst, fandt ombudsmandenikke, at der var sikkert grundlag for at antage, atsamtlige disse forudsætninger havde været tilstede.

Hvad angår hensynet til at beskytte foreløbigeforskningsresultater gav ombudsmanden udtryk fortilslutning til, at dette hensyn er så væsentligt, atdet jævnligt vil kunne begrunde en anvendelse afundtagelsesreglen i § 2, stk. 2, nr. 4, og henvisteherved til kommentaren side 48. I det konkretetilfælde fandt ombudsmanden imidlertid hellerikke dette hensyn tilstrækkelig vægtigt som forud-sætning for anvendelse af den nævnte undtagel-sesadgang og lagde herved navnlig vægt på, atmanuskripterne på tidspunktet for afgørelsen afaktindsigtsspørgsmålet fremtrådte som endelige ogvar indsendt til tidsskriftsredaktionen.

Udover det anførte lagde ombudsmanden vedsagens samlede bedømmelse endvidere vægt på, atmanuskripterne var forelagt en ikke helt lillekreds, herunder offentlige myndigheder, at de varindgået som grundlag for administrative overvejel-ser i direktoratet, og at visse oplysninger fra rap-porterne var kommet pressen i hænde og havdedannet grundlag for en vis pressedebat. Da spørgs-målet om anvendelsen af offentlighedslovens § 2,stk. 2, nr. 4, havde kunnet give anledning til for-ståelig tvivl, fandt ombudsmanden ikke at burdeformulere sin opfattelse som en kritik af direktora-tet eller ministeriet.

3 . a. Som det nærmere fremgår af fremstillingenovenfor under pkt. 2, forudsætter undtagelsesbe-stemmelserne i offentlighedslovens § 2, stk. 2, atadgangen til aktindsigt kun kan begrænses, såfremtdet er nødvendigt til beskyttelse af »væsentlige«hensyn til de interesser, der er angivet i de enkelteklausuler. Endvidere er det efter undtagelsesadgan-gen i § 2, stk. 1, nr. 2, en betingelse for, at oplys-ninger om »tekniske indretninger eller fremgangs-måder eller om drifts- eller forretningsforhold«kan undtages, at hemmeligholdelse er »af væsent-lig økonomisk betydning« for den person ellervirksomhed, oplysningerne vedrører. I modsætninghertil er undtagelsesadgangen efter § 2, stk. 1, nr.1, absolut i den forstand, at den alene forudsætter,at oplysningerne er af den i bestemmelsen angivnekarakter, d.v.s. at der er tale om oplysninger ved-rørende »enkeltpersoners personlige og økonomi-ske forhold«.

I de tilfælde, hvor undtagelsesadgangen berorpå en væsentlighedsvurdering, opstår spørgsmåletom, hvorvidt der kan opstilles almindelige ret-ningslinier for skønsudøvelsen.

Indledningsvis bemærkes, at den i bestemmel-serne forudsatte interesseafvejning på grundlag afet væsentlighedskriterium indebærer, at der ska|foretages et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde, ogder må herunder også foretages en konkret vurde-ring for hvert enkelt dokument for sig, jfr. hervedlovens § 2, stk. 3, og nedenfor under pkt. 4. Atadgangen til aktindsigt kun kan begrænses af hen-syn til væsentlige interesser må endvidere antagesat indebære, at begæringer om at få oplysningerkun kan afslås, såfremt der er nærliggende fare for,at de nævnte interesser vil lide skade af betydning,jfr. offentlighedskommissionens betænkning side61, kommentaren, side 43 og 44, samt ombuds-mandens udtalelse i den ovenfor side 258 f. refere-rede sag, hvor ombudsmanden tilsluttede sig udta-lelsen i kommentaren herom.

Justitsministeriet har i de sager, der har væretforelagt for ministeriet af andre myndigheder medhenblik på afgivelse af en vejledende udtalelse omfortolkningen af offentlighedsloven, indtaget detprincipielle standpunkt ikke at burde give udtrykfor nogen stillingtagen til udfaldet af en sådan

18

konkret afvejning af modstående hensyn, idet denmyndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den på-gældende sag, må anses for at have de bedste for-udsætninger for at træffe afgørelse herom. Justits-ministeriet har herved henvist til bemærkningernetil bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, hvor detnetop anføres, at den myndighed, der skal træffeafgørelse i sagen, har den bedste forudsætning forbl. a. at foretage den i § 2 omhandlede afvejningaf modstående hensyn, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A,sp. 594.

Man kan dog rejse det retligt prægede spørgs-mål om, hvilke elementer der kan og skal indgå iden skønsmæssige afvejning af de modståendehensyn. Dette spørgsmål har givet anledning tilprincipielle overvejelser i forbindelse med den iF.O.B. 1974 side 328 refererede sag om udleveringaf den såkaldte »bagmandsrapport« til en person,der var omtalt i rapporten. Justitsministeriet havdeunder henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2,nr. 2 og 4 nægtet den pågældende adgang til atblive gjort bekendt med de dele af rapporten, dervedrørte ham. Problemstillingen i den foreliggendehenseende vedrørte følgende forhold:

Efter offentlighedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., erdet udtrykkeligt angivet, at spørgsmålet om, hvor-vidt en part kan nægtes adgang til at blive gjortbekendt med oplysninger i sin sag, skal afgøres pågrundlag af en afvejning af på den ene side par-tens interesse i aktindsigt og på den anden side deafgørende hensyn til offentlige eller private interes-ser, der kan tale imod aktindsigten.

Det fremgår ikke med samme klarhed af be-stemmelsen i § 2, stk. 2, om almindelig offentlig-hed i forvaltningen, om væsentlighedsbedømmel-sen skal foretages abstrakt, dvs. uden hensyntagentil, hvem der har fremsat begæringen om aktind-sigt, eller om også den begærendes individuelleinteresse i, at anmodningen om aktindsigt efter-kommes, skal indgå i vurderingen. Ombudsman-den fandt dog, at såvel formuleringen af indled-ningsordene i § 2, stk. 2, som almindelige rimelig-hedsbetragtninger måtte føre til at foretrække detsidstnævnte alternativ og sammenfattede sin opfat-telse på følgende måde:

»Spørgsmålet om aktindsigt i »bagmandsrap-porten« må således efter min mening vurderesvæsentligt forskelligt efter, om begæring af akt-indsigt fremsættes af en person eller virksom-hed, hvis forhold er nærmere behandlet i rap-porten, eller fremsættes af andre, herunder pres-sen; i de førstnævnte tilfælde må der efter minmening anlægges vurderinger, der til en vis gradnærmer sig den vurdering, der ville blive anlagt,hvis der var spørgsmål om partsoffentlighed«(side 333).

Denne fortolkning ville således indebære, at derskal foretages en individuel interesseafvejning ikkeblot, når en begæring om aktindsigt fremsættes af

263

en, der er part i sagen, men også ved bedømmel-sen af, om der kan gøres undtagelse fra det almin-delige offentlighedsprincip, d.v.s. at der i realitetenskal arbejdes med tre - i stedet for to - regelsæt:ét for parterne i en forvaltningssag, ét for offent-ligheden i almindelighed, herunder navnlig pres-sen, og ét regelsæt for dem, der har en særlig inter-esse i at blive gjort bekendt med et foreliggendedokument, uden at denne interesse dog er af ensådan karakter, at de kan anses for parter i sagen.

Justitsministeriet fandt ikke at kunne acceptereen fortolkning af bestemmelserne i offentlighedslo-vens § 2, stk. 2, med denne konsekvens og afgaven udførlig redegørelse for problemstillingen. Ho-vedpunkterne i justitsministeriets argumentationvar følgende:

Den nævnte opfattelse har ikke støtte i en ob-jektiv fortolkning af loven. Imod resultatet talerfor det første, at en sammenligning af formulerin-gerne af bestemmelserne i lovens § 2, stk. 2, og §10, stk. 1, må føre til, at der i loven er gjort ud-tømmende op med, hvornår der skal foretages enafvejning af på den ene side den begærendes inter-esse i aktindsigt og på den anden side hensynet tilmodstående interesse. Også bestemmelsen i offent-lighedslovens § 2, stk. 4, synes at kunne tages tilindtægt herfor, idet adgangen for vedkommendeminister til ved bekendtgørelse generelt at undtagebestemte dokumenttyper eller sagsområder måvære uafhængig af den begærendes individuelleinteresse i aktindsigt. Dette resultat havde efterjustitsministeriets opfattelse også betydelig støtte idet forhold, at det er almindelig antaget, at offent-lighedslovens regler om partsoffentlighed er uan-vendelige i sager om gennemførelse af generelleforskrifter eller foranstaltninger, idet det aldrighavde været antydet, at de af foranstaltningerneberørte personer eller virksomheder skulle have envideregående adgang til aktindsigt end f. eks. pres-sen.

Endvidere fremhævede justitsministeriet, at denaf ombudsmanden anlagte fortolkning i væsentliggrad ville vanskeliggøre forvaltningsmyndigheder-nes tilrettelæggelse af arbejdet med mere genereltprægede sager (udarbejdelse af administrative for-skrifter, generelt planlægning og lignende). Hvisfortolkningen accepteredes, ville det kun i begræn-set omfang være muligt for den myndighed, derforestår behandlingen af en sådan sag, på forhåndat tage stilling til, i hvilket omfang foreliggendemateriale på bestemte stadier af sagens behandlingskal anses for undergivet offentlighedens adgangtil aktindsigt, og eventuelt tilkendegive en sådanstillingtagen over for andre implicerede myndighe-der ved »fortroligt«-stempling eller anden påteg-ning på bilagsmaterialet ved høring af side- ellerunderordnede myndigheder.

Der pegedes endvidere på, at den af ombuds-manden anlagte fortolkning ville indebære en væ-sentlig udvidelse af de tilfælde, hvor en forvalt-ningsmyndighed efter offentlighedsloven skullevære forpligtet til at udlevere materiale, hvis of-

fentliggørelse ville være retsstridig, og justitsmini-steriet gav udtryk for betænkelighed over for den-ne konsekvens.

På baggrund af det anførte fandt justitsministe-riet, at det rejste fortolkningsspørgsmål vedrørenderækkevidden af bestemmelserne i offentlighedslo-vens kapitel 1 var af en sådan betydning for admi-nistrationen af lov om offentlighed i forvaltningen,og de principielle betænkeligheder over for enmere vidtgående fortolkning af en sådan vægt, atspørgsmålet burde finde sin endelige afgørelse veddom.

Justitsministeriet sendte samtidig en kopi afbrevvekslingen til udvalget med anmodning om, atden problemstilling, det rejste fortolkningsspørgs-mål vedrører, inddrages i udvalgets overvejelser,således at spørgsmålet på længere sigt kan findesin endelige afklaring i forbindelse med lovrevisio-nen.

Uanset det anførte fandt ombudsmanden atburde opretholde sin opfattelse vedrørende detnævnte spørgsmål og anførte herom:

»Af de grunde, som jeg har anført i min re-degørelse af 12. august 1974, mener jeg at burdeopretholde mit dér indtagne standpunkt. Minopfattelse er efter min mening vel stemmendemed affattelsen af lovens § 2, stk. 2 (jfr. formu-leringen: ». . . hvis adgangen til at blive gjortbekendt med sagens dokumenter findes at bur-de vige for væsentlige hensyn til . . .«). Somanført i redegørelsen mener jeg, at rimeligheds-betragtninger taler i samme retning, og jeg skali forbindelse hermed pege på, at man efter minmening heller ikke i øvrigt bør komme heltuden om en individualiserende bedømmelse vedanvendelse af undtagelsesreglerne i lovens § 2,stk. 2, idet de modhensyn vedrørende aktind-sigt, der anføres i bestemmelsen, efter min me-ning ikke kan bedømmes på en meningsfuldmåde uden enhver hensyntagen til, hvem eneventuel aktindsigt indrømmes, og hvorledesden pågældende må påregnes at ville udnytteaktindsigten. Jeg finder, at bestemmelsen i lo-vens § 2, stk. 4, som ministeriet har påberåbtsig, må være uden afgørende betydning for detforeliggende spørgsmål; at vedkommende mini-ster med hjemmel i denne lovbestemmelse udfra visse gennemsnitsbetragtninger kan fastsættebestemmelser om, at sagsområder eller arter afdokumenter skal være generelt undtaget foraktindsigt, begrunder efter min mening næppenogen slutning om, hvorledes undtagelsesregler-ne i § 2, stk. 2, skal anvendes, så længe sådannebestemmelser ikke er fastsat. - I øvrigt er detdiskuterede spørgsmål vel af forholdsvis »teore-tisk« karakter, dels fordi undtagelsesreglerne erså elastisk affattet, som tilfældet er, dels fordiaktindsigt kan og efter omstændighederne børindrømmes, selv om undtagelsesreglerne er an-vendelige, og myndigheden ved en stillingtagen

264

til et spørgsmål herom må tage vægten af ansø-gerens interesse i aktindsigt i betragtning.«

Det rejste spørgsmål er endvidere berørt i den iF.O.B. 1975 side 107 omtalte sag vedrørende enejers adgang til hos et huslejenævn at få oplyst,om der er indgået fremlejeaftaler med hensyn tillejligheder i ham tilhørende ejendomme. Ombuds-manden udtalte i denne sag bl. a.:

»Som anført i min beretning for 1974, s. 340,er det endvidere min opfattelse, at man vedbedømmelsen af de hensyn mod aktindsigt, somnævnes i lovens § 2, bør tage hensyn til, hvemder er spørgsmål om at indrømme aktindsigt. Iden foreliggende sag er det praktiske spørgsmål,om aktindsigt kan nægtes efter § 2, stk. 1, nr. 1;ved en stillingtagen til dette spørgsmål kommerdet efter min mening i betragtning, at de hen-syn, der begrunder undtagelsesreglen i offentlig-hedslovens § 2, stk. 1, nr. 1, ikke har vægt i for-hold til ejeren, når der er spørgsmål om medde-lelse af oplysninger, som han (i forhold til udle-jeren) har krav på efter den udtrykkelige be-stemmelse i boligreguleringslovens § 66. stk. 1(oplysning om, hvem fremlejeren er, og oplys-ning om fremlejevilkårene).«

Justitsministeriet havde i en vejledende udtalel-se fastholdt sin opfattelse fra den tidligere sag (jfr.i øvrigt om sagen ovenfor side 254).

Det er bemærkelsesværdigt, at ombudsmandenogså i den sidstnævnte sag har videreført kravetom en individualiserende praktisering af undtagel-sesbestemmelserne i lovens § 2, idet undtagelsesad-gangen efter § 2, stk. 1, nr. 1 - som denne sag ale-ne vedrørte - er absolut og derfor ikke bygger påden væsentlighedsvurdering, som var. baggrundenfor, at spørgsmålet blev rejst i relation til bestem-melserne i lovens § 2, stk. 2.

Det skal endelig bemærkes, at spørgsmålet såvidt vides ikke har været forelagt domstolene tilafgørelse, og at retsstillingen derfor ikke kan ansesfor afklaret.

Om de krav. der i øvrigt generelt må stilles tilpraktiseringen af undtagelsesbestemmelserne i of-fentlighedslovens § 2, stk. 2, kan det være nærlig-gende at henvise til følgende udtalelse i ombuds-mandssagen om »bagmandsrapporten« (F.O.B.1974 side 328 (340 f.)):

»Jeg finder i denne forbindelse at burde pegepå den bestående almindelige risiko for, at demeget generelt formulerede undtagelsesregler ioffentlighedslovens § 2, stk. 2, herunder navnligreglen vedrørende nr. 4 (». . . beskyttelse af an-dre interesser, hvor hemmeligholdelse efter for-holdets særlige karakter er påkrævet«), kan føretil en betænkelig udvanding af offentlighedslo-vens hovedprincip. Denne risiko må efter minmening imødegås, dels ved en forholdsvis stramfortolkning af undtagelsesreglerne, jfr. herved

offentlighedskommissionens betænkning nr.325/1963, side 61, (». . . oplysning kun kannægtes, hvor der er nærliggende fare for, at denævnte interesser vil lide skade af betydning«)og Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589,hvorefter afslag på aktindsigt efter nr. 4 forud-sætter, at der foreligger »tilfælde hvor hemme-ligholdelse af hensyn til det offentliges ellerenkeltpersoners interesse er klart påkrævet«,dels ved at der i forbindelse med kontrol medlovens overholdelse, bl. a. fra ombudsmandsin-stitutionens side, fordres en konkretiseret ogsolid begrundelse for vedkommende myndig-heds afslag på aktindsigt.«

b. Offentlighedsloven indeholder ingen bestemmel-se om, at den hvis interesser kan være til hinderfor offentlighed, kan eller skal høres inden ved-kommende myndighed tager stilling til, om denpågældende interesse er så væsentligt, at en begæ-ring om aktindsigt må afslås. I kommissionsudka-stets § 2, stk. 4, var det derimod bestemt, at ved-kommende myndighed, forinden afgørelse ommeddelelse af oplysninger træffes, »kan . . . ind-hente en udtalelse fra den, hvis interesser kan væretil hinder for, at oplysningerne meddeles,« jfr.herved betænkningen side 61 f., hvor det bl. a.nævnes, at kommissionen havde overvejet at stilleforslag om en obligatorisk høring, men undladtdette på grund af de administrative vanskelighederved en sådan ordning. Bestemmelsen i kommissi-onsudkastets § 2, stk. 4, blev udeladt af regerings-forslaget om offentlighed i forvaltningen som over-flødig, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 590.

Under folketingsbehandlingen af offentligheds-lovforslaget blev der rejst spørgsmål om indførelseaf en obligatorisk høringsforskrift, men en sådanregel anså justitsministeriet ikke for hensigtsmæs-sig, antagelig navnlig fordi den ville kunne bidragetil generelt at forhale behandlingstiden for aktind-sigtssager, jfr. herved F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2067-70.

I overensstemmelse med et tilsagn til folketings-udvalget indeholder justitsministeriets vejledningderimod en anvisning på i tvivlstilfælde at høreden, hvis interesser kan være til hinder for, at akt-indsigt meddeles, jfr. vejledningens pkt. 19 og F.T.1969/70, tillæg B, sp. 2057.

Undladelse af en sådan forudgående høring afinteresserede er i et vist omfang blevet kritiseret affolketingets ombudsmand, se til illustration F.O.B.1975 side 124.

Om betydningen af diskretionsforbehold henvi-ses til kommentaren side 39 f. og F.T. 1969/70,tillæg B, sp. 2079-84.

4. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 3,har følgende ordlyd:

»Stk. 3. Omfattes kun en del af et dokumentaf bestemmelserne i stk. 1 og 2, skal den pågæl-

265

dende gøres bekendt med dokumentets øvrigeindhold.«

hvor den indebærer en klart vildledende infor-mation.«

En tilsvarende ekstraheringspligt fulgte af be-stemmelsen i kommissionsudkastets § 2, stk. 3, jfr.betænkningen side 64 f., og var ligeledes indeholdti partsoffentlighedslovens § 2, stk. 2, jfr. F.T.1963/64, tillæg A, sp. 1352, hvor det som begrun-delse for reglen hedder:

»Til stk. 2. Det kan forekomme, at de hen-syn, der er til hinder for partsoffentlighed, kungør sig gældende med hensyn til enkelte afsnitaf et dokument. Det foreslås derfor udtrykkeligtfastsat, at parten i sådanne tilfælde ikke kannægtes adgang til at blive gjort bekendt medden øvrige del af dokumentet, f. eks. vedekstrakt-afskrift.«

Bestemmelsen er hverken nærmere omtalt i be-mærkningerne til offentlighedslovforslaget ellerunder folketingsbehandlingen af dette lovforslag.

Som anført ovenfor under pkt. 3 indebærerdenne bestemmelse tillige, at afgørelsen af, hvor-vidt en begæring om aktindsigt kan imødekommes,må træffes for hvert enkelt dokument i sagen forsig, jfr. herved kommentaren side 44 og F.O.B.1971 side 37.

I tilfælde, hvor en større del af sagens doku-menter, herunder dele af dokumenter, undtages fraaktindsigt i medfør af § 2, vil de dokumenter ellerdele heraf, der bliver tilbage, ofte kun give et be-grænset og tilfældigt grundlag for at bedømmesagen. Dette forhold kan dog næppe i sig selv an-ses som en tilstrækkelig begrundelse for at undtagesamtlige sagens dokumenter fra aktindsigt, jfr.herved ombudsmandens udtalelse i den ovenfornævnte sag om »bagmandsrapporten« {F.O.B.1974 side 328), hvor det hedder:

»Den omstændighed, at der kun kan blivespørgsmål om aktindsigt med hensyn til de af-snit i rapporten, der vedrører (A's) forhold, ogmuligvis kun dele heraf (jfr. lovens § 2, stk. 3),kan vel medføre, at den aktindsigt, der gives, udfra flere synspunkter bliver af mindre tilfreds-stillende karakter, også for de udleverede afsnitsvedkommende, og eventuelt bibringer læserenen opfattelse af indholdet, som ikke er dækken-de. Dette forhold kan imidlertid efter min me-ning ikke anføres med afgørende vægt imod, atder gives aktindsigt. Det er noget typisk, at endelvis aktindsigt i overensstemmelse med prin-cippet i lovens § 2, stk. 3, giver et i nogen gradskævt indtryk. Denne omstændighed kan eftermin mening kun begrunde afslag på delvis akt-indsigt i de tilfælde, hvor den delvise aktindsigtmedfører en »prisgivelse af det eller de forhold,som der er hjemmel til at hemmeligholde« (jfr.Eilschou Holm i Ugeskrift for Retsvæsen 1970,side 158) og formentlig herudover i tilfælde,

Det er i kommentaren side 40 f. med henvisningtil udtalelser i den juridiske litteratur antaget, atmyndighederne i tilfælde, hvor en begæring omaktindsigt ikke fuldt ud kan imødekommes, somregel udtrykkeligt må gøre den pågældende be-kendt med, at et eller flere dokumenter er tilbage-holdt i henhold til § 2, stk. 1 og 2. Dette antagesdog ikke at gælde i tilfælde, hvor det må anses forpåkrævet at hemmeligholde selve eksistensen af eteller flere dokumenter, idet der i så fald typisk vilvære hjemmel til i det hele at afslå begæringen omaktindsigt, jfr. herved også kommentaren side 44 ogden netop gengivne ombudsmandsudtalelse.

Ombudsmanden har i den i F.O.B. 1971 side 37nævnte sag, hvor en begæring om partsoffentlig-hed kun var imødekommet delvist, udtalt, at denpågældende burde have været orienteret om, atnogle dokumenter var tilbageholdt i medfør afpartsoffentlighedslovens § 2, stk. 1.

Også i andre tilfælde, hvor dokumenter undta-ges fra adgangen til aktindsigt - f. eks. i medfør af§ 5 - bør der - i hvert fald i et vist omfang - givesorientering herom, jfr. iøvrigt om spørgsmålet ne-denfor i kapitel XII.

5. På sagsområder, hvor bestemmelserne i offent-lighedslovens § 2 i almindelighed vil indebære, atbegæringer om aktindsigt må afslås - enten fordide enkelte sager vedrører enkeltpersoners personli-ge og økonomiske forhold, eller fordi en konkretafvejning af modstående hensyn efter lovens § 2,stk. 1, nr. 2, eller stk. 2, normalt, fører til, at med-delelse af oplysninger vil være forbundet med væ-sentlige betænkeligheder - vil det af administrativegrunde være praktisk, at myndighederne genereltkan afslå begæringer herom. Af hensyn hertil inde-holder offentlighedslovens § 2, stk. 4, følgendebestemmelse:

»Stk. 4. Vedkommende minister kan bestem-me, at sagsområder eller arter af dokumenter,for hvilke bestemmelserne i stk. 1 og 2 i almin-delighed vil medføre, at begæring efter § 1 måafslås, skal være undtaget fra bestemmelsen i §1.«

Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets §2, stk. 2, jfr. om denne bestemmelse offentligheds-kommissionens betænkning side 62. Om rækkevid-den af bemyndigelsesadgangen hedder det nærme-re i bemærkningerne til offentlighedslovforslaget(F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 590):

»På specielle forvaltningsområder vil derkunne opstilles grupper af sager eller dokumen-ter, inden for hvilke nogle af bestemmelserne istk. 1 eller 2 oftest vil udelukke krav på oplys-ninger, f. eks. dokumenter om landets forsvars-beredskab, dokumenter i familieretlige sager

266

eller sager om sociale ydelser o.s.v. For at lettelovens anvendelse i praksis har man i overens-stemmelse med kommissionsudkastet optaget enbestemmelse, der giver vedkommende ministeradgang til at fastsætte, at de pågældende doku-menter eller sagsområder skal være undtaget fralovens § 1. Det forudsættes, at denne hjemmelkun vil blive udnyttet i det omfang, praktiskehensyn taler derfor. Sådanne undtagelsesbe-stemmelser må forventes at blive forholdsvisdetaillerede og derfor uegnede til optagelse iloven. Bestemmelserne forudsættes udfærdigetefter forhandling med justitsministeriet, såledesat der herigennem kan ske en koordinering afundtagelsesbestemmelserne på de forskelligeforvaltningsområder.«

Idet der om bestemmelsens nærmere fortolk-ning henvises til kommentaren side 49 f. samtovenfor i kapitel V side 97 f, skal i denne forbin-delse alene bemærkes følgende:

Det er ikke i bestemmelsen udtrykkeligt tilken-degivet, i hvilken form bemyndigelsen i givet faldkan udnyttes, men det må anses for underforstået,at det kun kan ske generelt ved bekendtgørelse, jfr.herved justitsministeriets vejledning under pkt. 20samt F.O.B. 1972 side 68 (side 71).

Genstanden for en bekendtgørelse efter § 2, stk.4, bestemmes i lovteksten som »sagsområder ellerarter af dokumenter«. Denne angivelse er i denjuridiske litteratur ikke anset for udtømmende, idetdet er antaget, at bemyndigelsen også kan udnyttesi den form, at hele organer undtages fra lovensanvendelsesområde, jfr. således Eilschou Holm,U.f.R. 1970 B, side 151 og kommentaren side 50.

Som anført ovenfor i kapitel V a.st har bestem-melsen i offentlighedsloven hidtil kun været bragt ianvendelse 2 gange:

Ved bekendtgørelse nr. 159 af 25. marts 1974har finansministeren fastsat, at bestemmelsen i § 1ikke kommer til anvendelse »på dokumenter, dervedrører indkøbsaftaler, der er eller agtes indgåetaf statslige myndigheder«. Baggrunden for udfær-digelsen af bekendtgørelsen er nærmere beskrevet ifinansministeriets cirkulære nr. 60 af 25. marts1974. Endvidere har arbejdsministeriet ved be-kendtgørelse nr. 73 af 4. marts 1977 undtaget do-kumenter i sager om varsling i forbindelse medafskedigelser af større omfang i henhold til regler-ne i lov nr. 38 af 26. januar 1977 samt i et vistomfang dokumenter som led i arbejdsmarkedsun-dersøgelser.

Det fremgår dog af handelsministeriets og bo-ligministeriets høringssvar til udvalget, at udarbej-delse af yderligere bekendtgørelser har været over-vejet dels i relation til erhvervsstøtte- og visse au-torisationssager dels i relation til boligstøttesager.Endvidere har generaldirektoratet for post- ogtelegrafvæsenet som anført i skrivelsen til udvalgetrejst spørgsmål over for justitsministeriet om medhjemmel i § 2, stk. 4, generelt at undtage doku-menter i sager om omklassificering af tjeneste-

mandsstillinger. Spørgsmålet om udfærdigelse afsådanne bekendtgørelser har også i enkelte andretilfælde været rejst over for justitsministeriet.

Der kan i denne forbindelse være anledning tilat henlede opmærksomheden på, at spørgsmåletom udfærdigelse af bekendtgørelser efter § 2, stk.4, efter justitsministeriets opfattelse i almindelig-hed har burdet afvente tilvejebringelsen af tilstræk-keligt erfaringsgrundlag, jfr. herved vejledningenspkt. 20.

C. Fremmed ret.1. Norge.a. Den norske offentlighedslovs § 6 indeholder enundtagelsesadgang begrundet i dokumenters ind-hold, der har væsentlige lighedspunkter med be-stemmelsen i den danske lovs § 2. Den pågælden-de bestemmelse har følgende ordlyd:

»§ 6 Unntatt fra offentlighet er videre:1. Dokumenter som inneholder opplysning

om noe som er av betydning for rikets sikker-het, forholdet til fremmede makter, internasjo-nale organisasjoner eller landets forsvar.

2. Dokumenter hvor unntak er påkreveta) av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av

statens eller kommunenes økonomi-, lønns-og personalforvaltning,

b) fordi offentlighet ville motvirke offentligekontroll- og reguleringstiltak eller andre nød-vendige pålegg eller forbud, eller medførefare for at de ikke kan gjennomføres.3. Dokumenter som angår eller berører den

enkeltes personlige forhold av enhver art, medmindre vedkommende samtykker i at slike do-kumenter gjøres kjent.

4. Dokumenter som inneholder opplysningerom tekniske innretninger og framgangsmåtersamt drifts- eller forretningsforhold som det vilvære av konkurransemessig betydning å hem-meligholde av hensyn til den som opplysningenangår.

5. Dokumenter i saker angående ansettelseeller forfremmelse i det offentliges tjeneste.Unntaket gjelder ikke søkerliste.

6. Anmeldelser, rapporter og andre doku-menter i anledning av overtredelse av gjeldendelovgivning.

7. Besvarelser til eksamener og lignende prø-ver, samt innleverte utkast til konkurranser o.l.

8. Dokumenter utarbeidet i forbindelse medde årlige statsbudsjetter og langtidsbudsjetter.

Når et saksdokument er unntatt fra offentlig-het, kan hele saken unntas fra offentlighet der-som de øvrige saksdokumenter vil gi et åpen-bart misvisende bilde av saken og offentlighetkan skade samfunnsmessige eller private inter-esser.«

En i princippet tilsvarende undtagelsesbestem-melse var indeholdt i forvaltningskomitéens lovud-

267

kast § 12, jfr. herved komitéens innstilling side 456sammenholdt med side 438 ff. Bestemmelsen i dengældende lovs § 6, der svarer til § 6 i det af rege-ringen fremsatte lovforslag, er dog udformet pågrundlag af bestemmelsen i § 8 i offentlighetsutval-gets lovudkast, jfr. nærmere udvalgets innstillingside 96, sammenholdt med side 92, og ot.prp. nr.70 (1968/69) side 48, sammenholdt med side 40 ff.Behovet for en undtagelsesadgang efter de i lovbe-stemmelsen indeholdte retningslinier synes ikke athave været draget i tvivl under stortingsbehandlin-gen. Det fremgår derimod af justiskomiteens inn-stilling, at der har været stærk tvivl om rimelighe-den af at opretholde adgangen efter § 6, stk. 2, tilat undtage samtlige dokumenter i en sag, uanset atkun enkelte af dokumenterne er omfattet af undta-gelsesklausulerne i stk. 1, jfr. Inst. 0 XIV (1969/70)side 10f. Herudover synes det navnlig at haveværet undtagelsesadgangen for ansættelses- ogforfremmelsessager (§ 6, nr. 5) og for statslige bud-getter m.v. (§ 6, nr. 7), der gav anledning til over-vejelser, jfr. a.st. side 12 f.

b. Ved gennemgangen af rækkevidden af dennævnte undtagelsesbestemmelse i den norske of-fentlighedslovs § 6 med henblik på en sammenlig-ning med retstilstanden her i landet synes det atvære af større interesse at beskrive de almindeligeprincipper, der ligger til grund for udformningenaf undtagelsesadgangen, herunder de beskyttedeinteressers art, fremfor at foretage en detailleretundersøgelse af de enkelte undtagelsesklausulerskonkrete rækkevidde.

Det er således klart, at undtagelsesbestemmelseni den norske offentlighedslovs § 6 på en rækkecentrale punkter adskiller sig fra den tilsvarendebestemmelse i den danske offentlighedslovs § 2.

Der kan for det første være anledning til atpåpege, at der i lovteknisk henseende er en væ-sentlig forskel med hensyn til de principper, derligger til grund for undtagelsesklausulernes nærme-re udformning. Medens den danske lovbestemmel-se - når bortses fra undtagelsesadgangen efter § 2,stk. 1, nr. 1, om enkeltpersoners personlige og øko-nomiske forhold - alene indeholder en mere ab-strakt angivelse af de relevante beskyttelseshensyn,hvis vægt må afgøres i hvert enkelt tilfælde pågrundlag af en konkret vurdering, og hvis be-grænsning af offentlighedsprincippet derfor kanvariere ikke blot fra sagsområde til sagsområde,men fra sag til sag, er undtagelsesklausulerne i dennorske lovbestemmelse mere absolut formuleretved, at enten oplysninger af nærmere angiven ka-rakter eller bestemte dokumenttyper, herunderdokumenter i bestemte sagstyper, ikke er undergi-vet aktindsigt. Til den førstnævnte kategori, hvoralene oplysningens beskaffenhed er afgørende, måhenregnes bestemmelserne i § 6, nr. 1, 3 og 7. Deter i disse tilfælde principielt uden betydning, omder efter et konkret skøn er behov for hemmelig-holdelse, men dette forhold udlignes dog nok inogen grad ved, at myndighederne antages kun at

268

burde nægte dokumenter udleveret, når der er ri-melig grund til det, jfr. herved justisdepartementetsvejledning side 19 f. Det er herudover antaget, atde fleste af undtagelserne i § 6 som følge af deresformulering indebærer, at adgangen til hemmelig-holdelse bortfalder, hvis der efter nogen tid ikkelængere er behov for at gøre undtagelse af hensyntil de interesser, bestemmelserne varetager, jfr.således Frihagen, Offentlighedsloven med kom-mentarer (2. udg. 1974) side 245. Dette følger forså vidt også af bestemmelsen i lovens § 7, hvoref-ter regeringen kan træffe afgørelse om, at doku-menter, som omfattes af § 6, skal være offentlige,når det på grund af den forløbne tid eller af andreårsager er åbenbart, at de hensyn, som har begrun-det undtagelsen fra offentlighed, ikke længere er tilstede.

Til den anden kategori hører undtagelserne i §6, nr. 5, 6 og 8, der navnlig for de førstnævntebestemmelsers vedkommende reelt er udtryk for, athele sagsområder falder uden for adgangen tilaktindsigt. Det er derfor i disse tilfælde - også nårhenses til undtagelsernes art - mest nærliggende atsammenligne med undtagelsesadgangen efter dendanske offentlighedslovs §§ 5 og 6. De nævnteundtagelsesbestemmelser i den norske lov er i øv-rigt omtalt henholdsvis i arbejdsgrupperapporterneom ansættelses- og forfremmelsessager (nedenforside 386 f) og om sager inden for strafferetsplejen(nedenfor side 406 f) samt i kapitel IX B om denpolitiske beslutningsproces (side 230 f.).

En konkret vurdering af behovet for hemmelig-holdelse er alene foreskrevet i den norske offent-lighedslovs § 6, nr. 2 (a) og (b) (samt nr. 4,). Om-end betingelserne for at gøre undtagelse efter nr. 2er beskrevet forskelligt (»påkrevet« ctr. »vige forvæsentlige hensyn«), er der næppe i denne hense-ende nogen væsentlig forskel på retstilstanden, jfr.herved Frihagen, a.st. side 256 om fortolkningen afudtrykket »påkrevet« og ovenfor side 263 om væ-sentlighedsvurderingen efter den danske lovs § 2,stk. 2.

Der kan dernæst være anledning til at fremhæ-ve, at den norske offentlighedslov ikke indeholderen til den danske lovs § 2, stk. 3, svarende bestem-melse. Forholdet er derfor efter norsk ret det, at etdokument kan undtages i sin helhed, selv om kunenkelte af de oplysninger, det indeholder, er om-fattet af undtagelsesadgangen, jfr. herved Frihagen,a.st. side 247 f. og vejledningen side 21, hvor detfremhæves, at det efter omstændighederne kanvære rimeligt, at myndighederne foretager ekstra-hering.

Bestemmelsen i lovens § 6 bygger på en forud-sætning om, at behovet for undtagelse skal vurde-res for hvert dokument for sig. Dette kan for såvidt siges at være kommet til udtryk i lovens § 6,stk. 2, hvorefter hele sagen kan undtages fra of-fentlighed, når et eller flere dokumenter må nægtesudleveret »dersom de øvrige saksdokumenter villegi et åpenbart misvisende bilde av saken og offent-lighet kan skade samfunnsmessige eller private

interesser«. Begrundelsen for denne videregåendeundtagelsesadgang, der ikke har noget direktemodstykke i den danske offentlighedslov, sammen-fattes i ot.prp. nr. 70 (1968/69) side 43 på følgendemåde:

»Det kan tenkes at i en sak vil enkelte doku-menter være unntatt fra offentlighet, mens an-dre ikke er det. Det vil da kunne oppstå densituasjon at de dokumenter som skulle væreoffentlige gir et ufullstendig eller i enkelte tilfel-1e direkte misvisende bilde av saken. I tilfellehvor de dokumenter som ikke faller inn undernoen unntaksbestemmelse vil gi et misvisendebilde av saken, kan det være uheldig at disseblir kjent. Det kan gi anledning til kritikk byg-get på ufullstendig eller kanskje uriktig grunn-1ag, noe som kan være uheldig både for admini-strasjonen og for partene i saken.

Det bør tilføyes at i tilfælde hvor offentlig-hetsprinsippet medfører at allmennheten vil fået misvisende bilde av saken, svikter selve be-grunnelsen for prinsippet. Allmennheten får idisse tilfelle nettopp ikke ført den kontroll medadministrasjonen som prinsippet forutsetter, ogheller ikke får den de informasjoner som ellersskulle følge av prinsippet.«

Et flertal i justiskomitéen ville helt lade bestem-melsen udgå under henvisning til, at den »gir ethvilket som helst offentlig organ en altfor vidtgå-ende mulighet for å gjøre loven illusorisk på man-ge områder«, jfr. Innst. O XIV (1969/70) side 10.Undtagelsesadgangen blev dog opretholdt, menbetingelserne for at anvende den skærpet i forholdtil regeringsforslaget ved indsættelse af ordet »å-penbart«. Der henvises om bestemmelsen til vej-ledningen side 17 og 31 samt Frihagen, a.st. side304 ff.

En til den danske lovs § 2, stk. 4, svarende be-myndigelsesbestemmelse findes i den norske lovs §11, stk. 2, der har følgende ordlyd:

»Stk. 2. På områder hvor det overvejendeantall dokumenter vil være unntatt fra offentlig-het etter regiene i §§ 5 og 6, kan Kongen gi for-skrifter om at alle dokumenter av vedkommen-de art, i vedkommende slag saker eller i ved-kommende forvaltningsgren skal være unntattfra offentlighet.«

Ved kgl. resolution af 11. juni 1971 er der medhjemmel i denne bestemmelse fastsat regler omlovens rækkevidde i forhold til nærmere angivnemyndigheder og sagsområder, og det er heri bl. a.bestemt, at toldvæsenets journaler og sagsområder- med visse undtagelser - ikke er undergivet ad-gangen til aktindsigt.

Det er i denne forbindelse også af interesse atnævne, at regeringen efter lovens § 11, stk. 1, erbemyndiget til at fastsætte nærmere regler om lo-vens gennemførelse og herunder om, hvilke sags-

områder eller dokumenter, som i henhold til §§ 5og 6 skal være undtaget fra offentlighed. Dennebemyndigelsesadgang, der giver mulighed for itvivlstilfælde at præcisere rækkevidden af undta-gelsesklausulerne i lovens § 6, har ikke hidtil væretudnyttet. Det bemærkes herved, at det ved udar-bejdelsen af forskrifterne har været tilstræbt atbegrænse undtagelser og særregler mest muligt, jfr.Frihagen, a.st. side 377 med henvisninger.

c. Hvad angår arten af de interesser, der værnesved undtagelsesbestemmelsen i den norske offent-lighedslovs § 6, er det som i relation til den danskelovs § 2 naturligt at sondre mellem private og of-fentlige interesser. I førstnævnte henseende er be-skyttelseshensynene nærmere opdelt på privatlivetsfred (nr. 3) og private erhvervsmæssige interesser,for hvilke hemmeligholdelse er af konkurrence-mæssig betydning (nr. 4), ligesom også undtagel-sesadgangen efter nr. 7 for eksamensbesvarelserm.v. må henregnes hertil, idet bestemmelsen førstog fremmest tager sigte på at beskytte den stude-rende, jfr. herved Innst. O XIV (1969/70) side 14 f.De to førstnævnte bestemmelser har stort set sam-me rækkevidde som bestemmelserne i den danskelovs § 2, stk. 1, nr. 1 og 2. Om bestemmelsernesnærmere rækkevidde henvises til Frihagen, a.st.side 258 ff. og side 272 ff. Der kan være anledningtil at bemærke, at specielt rækkevidden af undta-gelsesadgangen for privatlivets fred i § 6, nr. 3, ermeget udførligt behandlet i norsk ret ikke blot iden juridiske litteratur (særlig Frihagen, a.st. side258 ff.), men også i det norske justisdepartementsvejledning (side 27 ff.). Gennemgangen af dennebestemmelses anvendelsesområde er af betydeliginteresse til belysning af rækkevidden af den til-svarende bestemmelse i den danske offentligheds-lov, jfr. herved Niels Eihchou Holm i U.f.R. 1975 Bside 354 f. Særlig interesse frembyder afgrænsnin-gen af udtrykket »personlige forhold«, der eftervejledningen bør fastlægges efter følgende ret-ningslinier, jfr. a.st. side 28 ff.:

»Hva ligger det så i at et forhold er »person-lig«? For det første må dette være noe som gjel-der en persons (et menneskes) forhold. For detannet må dette forhold ha karakter av å værenoe som er personlig i den forstand at det ikkevedkommer allmennheten, men bare vedkom-mende selv, hans nærmeste og eventuelt myn-dighetene. Opplysninger av helt notorisk ogailment kjent karakter, vil det dog neppe værenaturlig å anse for personlig forhold. Ved vur-deringen vil det videre være grunn til å leggevekt på om det er tale om opplysninger sometter den alminnelige oppfatning i samfunnet erav helt »nøytral« eller »kurant« karakter, ellerom det er opplysninger av slik karakter at detfor vedkommende person kan kjennes som en»utlevering« at opplysningen blir lagt fram.

Til illustrasjon av de synspunkter som erantydd foran, skal nevnes enkelte eksempler.

269

Opplysninger om en persons familieforhold:Disse bør unntas som personlige forhold i noentilfelle, men ikke i andre. Opplysninger om aten person er separert, skilt, har barn utenforekteskap, er født utenfor ekteskap o.l. opplys-ninger av »sensitiv« karakter, bør i alminnelig-het anses som personlige forhold. Derimot ikkeopplysninger om at en person er gift, ugift, en-ke, enkemann, har barn i ekteskap o.l. når disseopplysningene er av slik karakter (som de nor-malt vil være) at opplysningene ikke med rime-lighet vil kunne anses som en utlevering av ved-kommende.

Opplysninger om sykdom, handikap, sære-genheter vedrørende en person eller om hansfysiske eller psykiske problemer for øvrig, vilvære personlige forhold. Men også slike opplys-ninger vil kunne ha en slik kurant karakter atdet ikke skulle være grunn til å holde et doku-ment tilbake, f. eks. en opplysning om at enperson har brukket armen eller at han i sinbarndom har hatt de vanlige barnesykdommer.

Opplysninger om trygder som en personmottar, vil som utgångspunkt anses som person-lig forhold. Men også her kan det være grunntil å vise en viss elastisitet med å legge doku-ment fram. Gjelder det helt kurante trygder sombarnetrygd, som ikke i alminnelighet avdekkerbakenforliggende forhold av personlig karakter,synes det ikke å være grunn til å unnta doku-mentet.

Når det gjelder opplysninger om en personsutdanning, synes det riktigst å anta at disse ikkeuten videre kan anses som rent personlige for-hold. Derimot vil de nærmere opplysninger omresultatet av den utdanning vedkommende hargjennomgått (eksamenskarakterer m. m.), i al-minnelighet måtte anses for å gjelde personligeforhold. Opplysninger om avbrutt utdanning vilogså lett kunne ha slik karakter at det bør be-virke unntak fra offentlighet.

Opplysninger om en persons arbeid eller stil-ling kan som alminnelig regel ikke anses forpersonlig forhold. Men unntak kan nok tenkesfor spesielle tilfelle hvor vedkommende har etarbeid av slik karakter at det kan føles som enutlevering at det blir kjent. - Opplysninger ombopel og adresse vil heller ikke være personligeforhold.

Når det gjelder opplysninger om at en per-son har vært straffet, har fått påtaleunnlatelseeller for øvrig har vært i søkelyset i forbindelsemed antatte eller påståtte brudd på lovgivnin-gen, vil dette som alminnelig regel måtte ansesfor å være personlige forhold.

De eksemplene som er gitt, skulle illustrereat tolkingen av hva som skal anses for personli-ge forhold, byr på megen tvil og vanskelig kanavgjøres ved en enkel formel. For å løse de pro-blemer dette reiser, vil det (som antydd oven-for) kunne være hensiktsmessig å unngå å bindeavgjørelsen av om et dokument skal være til-

gjengelig for sterkt til om det formelt må sis åfalle utenfor unntaket for personlige forholdeller ikke. Er det tvil om dokumentet gjelderpersonlige forhold, men ikke særlig tvil om atdet er ubetenkelig å gjøre dokumentet kjent, børman ikke holde det tilbake. Dermed vil forvalt-ningen kunne spare seg for mange overvejelsersom ellers vil kunne ta tid og krefter til for-trengsel for andre og viktigere gjøremål. Det måimidlertid understrekes at det er viktig at for-valtningen her fører en praksis som oppretthol-der tilliten hos forvaltningens klienter om at deikke i urimelig utstrekning får sine personligeforhold utlevert.«

Denne udtalelse må karakteriseres som en ram-mende beskrivelse også af de typer af oplysninger,der anses for omfattet af bestemmelsen i den dan-ske lovs § 2, stk. 1, nr. I, jfr. nærmere det ovenforside 253 f anførte. Det kan i denne forbindelseendvidere nævnes, at den norske forvaltningslovs §13, der bl. a. foreskriver tavshedspligt med hensyntil oplysninger om »noens personlige forhold«,udtrykkeligt tilkendegiver, at dette udtryk ikkeomfatter mere sædvanligt forekommende typer afpersonoplysninger, såsom oplysninger om føde-sted, fødselsdato og personnummer, statsborgerfor-hold, civilstand, erhverv, bopæl og arbejdssted(medmindre oplysningerne røber et klientforholdel. lign., som må anses for personlig), jfr. § 13, stk.2. Den norske lovs § 6, nr. 3, indeholder i øvrigten særlig regel om indhentelse af samtykke fra denperson, der er omtalt i dokumentet, som ikke fin-des i den danske lov, jfr. herved også den norskelovs § 10, og nedenfor kapitel XII side 324.

Undtagelsesadgangen for eksamensbesvarelserm.v. (§ 6, nr. 7), der blev indsat under stortingsbe-handlingen af lovforslaget, har ikke noget sidestyk-ke i den danske offentlighedslov, men beskyttelses-hensynet vil kunne varetages ved anvendelse afgeneralklausulen i § 2, stk. 2, nr. 4, jfr. ovenforside 261. Om fortolkningen af den norske bestem-melse henvises til Frihagen, a.st. side 294 ff.

Af undtagelsesklausulerne i den norske lovs § 6,der er begrundet i offentlige interesser, svarer nr. 1(hensynet til rigets sikkerhed, forholdet til fremme-de magter og internationale organisationer samtlandets forsvar), nr. 2 a (hensynet til forsvarliggennemførelse af statens eller kommunernes øko-nomi-, løn- og personaleforvaltning) samt nr. 2 b(hensynet til at beskytte offentlig kontrol- og regu-leringsvirksomhed) i det væsentlige til bestemmel-serne i den danske lovs § 2, stk. 2, nr. 1-3. Derhenvises om de norske bestemmelser nærmere tilFrihagen, a.st. side 249-258. Derimod har hverkenundtagelsen i den norske lovs § 6, nr. 6 (»anmel-delser, rapporter og andre dokumenter i anledningav overtredelse av gjeldende lovgivning«) ellerundtagelsen i § 6, nr. 8 (dokumenter udarbeidet iforbindelse med de årlig statsbudsjetter og lang-tidsbudsjetter«) noget sidestykke i den danske lovs§ 2. De beskyttelseshensyn, bestemmelserne vareta-

270

ger, vil dog for dansk rets vedkommende i betyde-lig grad være tilgodeset af bestemmelserne i hen-holdsvis § 6, stk. 1, om sager inden for strafferets-plejen og § 5, nr. 1 og 2, og § 6, stk. 2. Herudovervil generalklausulen i den danske lovs § 2, stk. 2,nr. 4, efter omstændighederne berettige til at und-tage dokumenter, der vil være omfattet af denævnte norske bestemmelser, jfr. herved ovenforside 260 ff.

Det skal i denne forbindelse endelig fremhæves,at den norske lov ikke indeholder nogen general-klausul svarende til den danske lovs § 2, stk. 2, nr.4. Spørgsmålet om behovet for at indsætte en så-dan bestemmelse i loven synes i øvrigt ikke at ha-ve været genstand for mere principielle overvejel-ser, hverken i forvaltningskomiteens eller offentlig-hetsutvalgets innstillinger, lovmotiverne eller i denjuridiske litteratur. Denne forskel er dog ikke ens-betydende med, at adgangen til at gøre undtagelsefra offentlighedsprincippet i praksis er reelt videre-gående efter den danske lov end efter bestemmel-serne i den norske lov taget som helhed. For detførste indeholder den norske lov som nævnt und-tagelsesbestemmelser, der ikke findes i den danskelov, hvor det derfor alene gennem anvendelse afgeneralklausulen har været muligt at tilgodese deunderliggende beskyttelseshensyn. Dette gældersåledes bestemmelserne i § 6, nr. 7, og til dels nr. 6og 8. Det bemærkes herved også, at undtagelsesad-gangen for brevveksling myndighederne imellem erlangt mere vidtgående efter den norske lov, jfr. ombestemmelsen i § 5, nr. 1, ovenfor i kapitel IX side195 f. Som anført nedenfor i kapitel XI indebærerdernæst den norske lovs § 5, nr. 3, om forholdet tilbestemmelser om tavshedspligt antagelig en videre-gående begrænsning af offentlighedsprincippet endden tilsvarende regelkrydsningsbestemmelse i dendanske lovs § 7, der i givet fald alene kan udlignesmed hjemmel i generalklausulen. Herudover inde-holder den norske lovs §§ 4 og 6, stk. 2, bestem-melser, som på generelt grundlag giver mulighedfor enten at udskyde tidspunktet for aktindsigteller helt at udelukke den, uanset at de berørtedokumenter ikke er omfattet af de udtrykkeligeundtagelsesbestemmelser i lovens §§ 5 og 6. Debegrænsninger af offentlighedsprincippet, som denævnte regler giver mulighed for, vil for dansk retsvedkommende alene kunne varetages gennem an-vendelse af generalklausulen og næppe i sammeudstrækning.

Sammenfattende synes de nævnte bestemmelseri den norske lov at måtte indebære en ikke mindrevidtgående begrænsning af offentlighedsprincippetend den praksis, dej har udviklet sig med hensyntil anvendelsen af generalklausulen i den danske §2, stk. 2, nr. 4.

d. Adgangen til specielt at nægte en sags parteraktindsigt på grund af dokumentindholdet er un-dergivet en særlig regulering i forvaltningslovens §19, der efter lovrevisionen i 1977 har følgende ord-lyd:

»§ 19 (innskrenket adgang til visse slags opp-lysninger).

En part har ikke krav på å få gjøre seg kjentmed de opplysninger i et dokument

a) som er av betydning for rikets sikkerhet, for-holdet til fremmede stater eller landets for-svar,

b) som angår tekniske innretninger, produk-sjonsmetoder, forretningsmessige analyser ogberekninger og forretningshemmeligheterellers, når de er av en slik art at andre kanutnytte dem i sin egen næringsvirksomhet,eller

c) som det av hensyn til hans helse eller hansforhold til personer som står ham nær, måanses utilrådelig at han får kjennskap til, likevel slik at opplysningene på anmodning skalgjøres kjent for en representant for partennår ikke særlige grunner taler mot det.Med mindre det er av vesentlig betydning for

en part, har han heller ikke krav på å få gjoreseg kjent med de opplysninger i et dokumentsom gjeldera) en annen persons helseforhold, ellerb) andre forhold som av særlige grunner ikke

bør meddeles videre.Kongen kan gi forskrifter som for særskilte

saksområder utfyller eller nærmere fastleggerhvordan §§ 18 og 19 skal anvendes. Når tungt-veiende grunner taler for det, kan forskrifteneogså gjøre unntak fra disse paragrafer.«

Undtagelsesadgangen begrundet i dokumentersindhold er således - som det også er tilfældet iDanmark - væsentligt anderledes udformet for såvidt angår partsoffentlighedsreglerne end i forholdtil det almindelige offentlighedsprincip.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19 skalikke omtales nærmere i denne forbindelse. Derhenvises til Frihagen, Forvaltningsret, bd. II (4.rev. udg. 1977) side 151 ff.

2. Sverige.a. Som fremhævet ovenfor i kapitel VIII er densvenske offentlighedslovgivning opbygget funda-mentalt anderledes end lovgivningen herom i Dan-mark og Norge.

Dels er de regler, der fastlægger offentligheds-princippets almindelige rækkevidde, grundlovfæ-stet i et særligt kapitel i tryckfrihetsförordningen,dels er begrænsningerne i adgangen til at få oplys-ninger reguleret ved særskilt lov - den såkaldte»sekretesslag« - der suppleres af en række admini-strative forskrifter.

Det er i kapitel VIII ligeledes anfört, at undta-gelsesbestemmelserne i sekretesslagen er udformetpå en sådan måde, at de kun vanskeligt kan opde-les præcist, alt efter om de undtager hele sagsom-råder, bestemte oplysninger eller bestemte doku-menttyper og i sidstnævnte fald, om undtagelses-

271

adgangen hovedsagelig er begrundet i dokumentetsindhold eller funktion.

De gældende sekretessregler findes i lov nr. 249af 28. maj 1937 om inskränkningar i rätten attutbekomma allmänna handlingar med senere æn-dringer. Som anført i kapitel II er det tanken, atder i tilslutning til den gennemførte tryckfrihets-förordningsreform skal fastsættes nye sekretessreg-ler.

Såvel offentlighetskommittéen som offentlig-hets- och sekretesslagstiftningskommittéen harfremsat forslag til sådanne nye regler, jfr. betænk-ningerne henholdsvis SOU 1966:60 og SOU1975:22. Det lovudkast, som justitiedepartementethar udarbejdet og sendt på remiss i efteråret 1977,bygger på lovudkastet i den sidstnævnte betænk-ning, men har desuden indarbejdet en række af deforslag, som tystnadspliktskommittéen er frem-kommet med i betænkningen SOU 1975:102 »Tystnadsplikt och Yttrandefrihet«. Da reformenimidlertid næppe kan træde i kraft før i 1980, erder med virkning fra 1. januar 1978 gennemført enrække ændringer af den gældende sekretesslag forat tilpasse loven til de nye regler i tryckfrihetsför-ordningens kapitel 2.

Det har af hensyn til afslutningen af udvalgetsarbejde ikke været muligt at tage hensyn til materi-ale fremkommet efter 1. september 1977, og hver-ken departementsudkastet eller de pr. 1. januar1978 gennemførte ændringer i sekretesslagen erderfor nærmere omtalt i det følgende.

På denne baggrund er det fundet mest hensigts-mæssigt alene i hovedtræk at redegøre for de hen-syn, der efter den svenske offentlighedsordningbegrænser adgangen til at få oplysninger, hvori-mod det næppe vil være af større interesse at fore-tage en mere detailleret gennemgang af rækkevid-den af de enkelte sekretessbestemmelser med hen-blik på en retssammenlignende vurdering i forholdtil dansk ret.

b. En almindelig angivelse af de hensyn, som be-rettiger til en fravigelse af det grundlovfæstedeoffentlighedsprincip, findes i TF, 2. kap., § 2, stk.1, der efter grundlovsrevisionen i 1976 har fåetfølgende ordlyd:

»2§Rätten att taga del av allmänna handlingar

får begränsas endast om det är påkallat medhänsyn till

1. rikets säkerhet eller dess forhållande tillannan stat eller mellanfolklig organisation,

2. rikets centrala finanspolitik, penningpoli-tik eller valutapolitik,

3. myndighets verksamhet för inspektion,kontroll eller annan tillsyn,

4. intresset att förebygga eller beivra brott,5. det allmännas ekonomiska intresse,6. skyddet för enskilds personliga eller eko-

nomiska förhållanden,

272

7. intresset att bevara djur- eller växtart.«

Det fremgår af bestemmelsen, at de hensyn, derkan udmøntes til undtagelsesbestemmelser i sekre-tesslagen, kan opdeles i offentlige og private inter-esser. For en umiddelbar betragtning synes de hen-syn, der kan berettige til begrænsninger af offent-lighedsprincippet, ikke at adskille sig væsentligt fraopregningen af undtagelsesklausuler i den danskeoffentlighedslovs § 2.

c. Langt de fleste bestemmelser i sekretesslagen måhenregnes til det beskyttelseshensyn, der i dendanske offentlighedslovs § 2, stk. 1, nr. 1, er beteg-net som »enkeltpersoners personlige og økonomi-ske forhold«. Ofte varetager bestemmelserne imid-lertid også private interesser - navnlig af økono-misk karakter - i forhold til erhvervsvirksomheder.Ved beskrivelsen af reglerne synes det mest hen-sigtsmæssigt at sondre mellem de bestemmelser,der fortrinsvis tilgodeser privatlivets fred, og dem,der vedrører økonomiske interesser.

1°. Privatlivets fred.

Blandt de bestemmelser, der alene tilsigter at be-skytte enkeltpersoners personlige forhold, er derførst og fremmest grund til at nævne bestemmelseni sekretesslagens § 14, der i meget vidt omfangundtager dokumenter i sager om sociale og sund-hedsmæssige forhold. Undtagelsesadgangen erbeskrevet mere udførligt i arbejdsgrupperapportenvedrørende sygehusjournaler (nedenfor side 435ff).

Endvidere må til denne kategori navnlig hen-regnes bestemmelserne i lovens § 11 (om oplysnin-ger i strafferegistrene), § 12 (om forskellige doku-menter i forbindelse med kriminalforsorgen), §§ 13og 13 a (oplysninger om enkeltpersoners personligeforhold i kirkebøger, folkeregistre m.v. samt oplys-ninger af dialektologisk eller etnologisk indhold,hvis indhold berører privatlivets forhold), § 16(oplysninger om enkeltpersoner eller navngivnejuridiske personer, der er afgivet til brug for of-fentlig statistik) samt § 25 (dokumenter i sagervedrørende offentlig arbejdsformidling - i hvertfald i det omfang, de vedrører arbejdstageres for-hold).

En del af de nævnte bestemmelser undtagerikke blot dokumenter eller typer af oplysninger isager af bestemt karakter, men stiller herudoversom betingelse, at dokumentet eller oplysningenskal vedrøre »enskilds personliga förhållanden«.Dette udtryk synes i praksis at blive fortolket somde tilsvarende udtryk i de danske og norske offent-lighedslove, jfr. herved »Offentlighetsprincipen ochMyndigheterna« (8. udg. 1976) side 25 f. (»Till per-sonliga förhållanden bör hänföras sådant, varavslusatser kan dras i fråga om den enskildes karak-tär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, all-männa hälsotillstånd och arbetsförmåga«) samt

Eisin, Allmänna Handlingars Offentlighet och Se-kretess (1965) side 52.

Der kan i denne forbindelse være anledning tilat understrege, at den svenske sekretesslovgivningikke generelt giver mulighed for at undtage oplys-ninger vedrørende enkeltpersoners personlige for-hold, men kun i det omfang sådanne oplysningerkan anses for omfattet af de nævnte udtrykkeligeundtagelsesbestemmelser. Endvidere kan undtagel-sesbestemmelserne begrundet i hensyn til enkelt-personer i reglen altid tilsidesættes ved samtykkefra den pågældende, jfr. »Offentlighetsprincipen ochMyndigheterna« (8. udg. 1976) side 23.

2°. Private økonomiske interesser.Sekretesslagen indeholder dernæst en lang rækkebestemmelser, der tjener til beskyttelse af privateøkonomiske interesser - både i forhold til enkelt-personer og juridiske personer, f. eks. aktieselska-ber og andre erhvervsdrivende virksomheder.

Til denne kategori må f. eks. henregnes bestem-melsen i lovens § 17 om oplysninger, der indgivestil offentlige myndigheder til brug for påligning afskatter m.v. samt for beregning af ydelser i hen-hold til ATP-lovgivningen, herunder beregning afarbejdsgiverafgift. Bestemmelsen kan dog ogsåefter omstændighederne siges at beskytte oplysnin-ger af personlig karakter, f. eks. om at en skatte-yder betaler bidrag til børn uden for ægteskab.

Oplysninger om erhvervsdrivendes »affärs- ellerdriftsförhållanden« er endvidere i et vist omfangudtrykkeligt undtaget fra den almindelige adgangtil aktindsigt. Dette gælder f. eks. dokumenter, derindgives til markedsdomstolen, næringsfrihedsom-budsmanden og forbrugerombudsmanden, hvisudlevering kan være til skade for virksomheden (§20), oplysninger fra næringsdrivende i henhold tillov om oplysningspligt i visse planlægningsspørgs-mål, hvis udlevering kan være til skade for denpågældende (§ 20 a) samt bestemmelsen i § 21, derer af mere generel karakter og har følgende ord-lyd:

»21 §. Beträffande handlingar, vilka i andrafall än eljest i denna lag sägs röra statlig utred-ning, kontroll eller stödverksamhet med avseen-de å produktion, handel, bankrörelse, försäk-ringsrörelse eller transportverksamhet eller eljestmed avseende å näringslivet, äger regeringen, iden mån de innefatta sådana upplysningar omenskilda företags eller sammanslutningars af-färs- eller driftförhållanden eller om enskildapersoners, företags eller sammanslutningarsuppfinningar eller forskningsresultat, vilkas of-fentliggörande kan lända vederbörande person,företag eller sammanslutning till men, förordna,att handlingarna ej må utlämnas förrän viss tid,högst tjugu år, förflutit från deras datum.«

Undtagelsesadgangen er udnyttet i § 2 i civilför-valtningens sekretesskunngörelse (nr. 7 af 11. ja-nuar 1939).

Også bestemmelserne i sekretesslagens §§ 18,stk. 1, 19, 20 b, 22 a, 23, 24, 27 og 30 må udeluk-kende eller i hvert fald overvejende anses for be-grundet i hensynet til at beskytte interesser af pri-vatøkonomisk karakter.

3°. Bestemmelser, der varetager private interesseraf både personlig og økonomisk karakter.Visse bestemmelser i sekretesslagen er endelig ud-formet således, at de tilgodeser både de under 1°og de under 2° nævnte hensyn. Til illustrationheraf skal blot nævnes bestemmelsen i § 22, derhar følgende ordlyd:

»22 §. Handling i ärende som avses i lagen(1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgär-der må, i den mån den innefattar upplysningom enskild företags affärs- eller driftförhållan-den eller om enskilds personliga förhållanden,ej utlämnas tidigare än tjuga år efter handlin-gens datum, såvida ej, med hänsyn till det än-damål för vilket utlämnande begäres och om-ständigheterne i övrigt, trygghet kan anses varaför handen att upplysningen ej missbrukas tillskada för företaget eller den enskilde.«

d. Sekretesslagen indeholder herudover en rækkebestemmelser, der ligesom den danske offentlig-hedslovs § 2, stk. 2, er begrundet i hensynet til atbeskytte offentlige interesser. Disse hensyn er stortset sammenfaldende med angivelsen af de interes-ser, der kan varetages ved anvendelse af standard-klausulerne i den danske lovs § 2, stk. 2, nr. 1-3,og kan derfor inddeles efter følgende kriterier:

1°. Rigets forhold til udlandet,statens sikkerhed m.v.

Til denne kategori hører bestemmelserne i sekre-tesslagens §§ 1—4. Medens de to førstnævnte be-stemmelser alene vedrorer regeringsprotokoller,herunder specielt regeringsprotokoller om rigetsforhold til udlandet og forsvarsmagten, samt rigs-dagsprotokoller fra lukkede moder og derfor sna-rest kan sidestilles med den danske lovs § 5, nr. 1,er de to sidstnævnte bestemmelser udformet meregenerelt som undtagelser for dokumenter i sagerom rigets forhold til udlandet (§ 3) samt - megetdetailleret - for en lang række dokumenter af för-svarspolitisk betydning (§ 4), der er nærmere kon-kretiseret ved administrativt fastsatte forskrifter.

Om bestemmelsernes fortolkning henvises tilElsin. a.st. side 32 ff. og SOU 1975:22 side 159 og163 f.

2°. Offentlig kontrolvirksomhed m.v.

Beskyttelsen for offentlig kontrolvirksomhed m.v.er næppe mindre vidtgående og ret beset hellerikke mindre generel efter svensk end efter danskret. Bestemmelsen herom i den svenske sekretess-lags § 7, der er nærmere uddybet ved administra-

273

tivt fastsatte forskrifter, har således følgende ord-lyd:

»7 § Beträffande handlingar, upprättede förmyndighets gransknings- eller inspektionsverk-samhet eller för anordnande av kunskapsproveller psykologisk undersökning under myndig-hets inseende, äger regeringen förordna, att deej må utlämnas före den avsedda granskningen,inspektionen, prövningen eller undersöknin-gen.«

En udtrykkelig undtagelsesadgang for doku-menter i sager om fysisk planlægning (»stads- oggeneralplaner«) har hidtil været indeholdt i sekre-tesslagens § 8, men er nu ophævet. Det bemærkes,at en tilsvarende undtagelsesbestemmelse hellerikke findes i udkastet til lag om allmänna handlin-gar, som er udarbejdet af offentlighets- och sekre-tesslagstiftningskommittéen (jfr. betænkningenSOU 1975:22).

Om den til sekretesslagens § 7 svarende bestem-melse i dette lovudkasts § 7 henvises til betænknin-gen side 170 ff.

3°. Det offentliges økonomiske interesser.

Beskyttelsen for det offentliges økonomiske inter-esser er næppe heller mindre vidtgående efter dengældende sekretesslag end efter den danske offent-lighedslovs standardprægede undtagelsesklausul i §2, stk. 2, nr. 3.

Til illustration heraf skal blot peges på bestem-melserne i lovens § 34, der i meget vidt omfangundtager dokumenter i forbindelse med erhvervel-se, forvaltning og afhændelse af fast ejendom,transportaftaler, entreprisekontrakter m. m., § 34 a,der generelt undt.ager dokumenter om drifts- ogforretningsforhold i forbindelse med statens forret-ningsdrivende institutioner, samt § 35 vedrørendedokumenter i forbindelse med indgåelsen af kol-lektivaftaler om løn- og ansættelsesforhold foroffentligt ansatte.

De nævnte bestemmelser foreslås i det væsentli-ge videreført i udkastet til lag om almänna hand-lingar, jfr. §§ 12 og 15 samt den nævnte betænk-ning side 183 ff. og side 192 ff.

4°. Andre hensyn. .

Den svenske sekretesslag indeholder også forskelli-ge bestemmelser, der foreskriver hemmeligholdelseud fra offentlige interesser, uden at det dog er mu-ligt med sikkerhed at henføre dem til de under]°-3° nævnte grupper. Som eksempler kan nævneslovens § 10 om dokumenter, der udarbejdes tilbrug for bekæmpelse og forebyggelse af kriminali-tet og § 12 a vedrørende dokumenter om sikker-heds- og bevogtningsforanstaltninger med hensyntil offentlige myndigheder.

I disse tilfælde måtte undtagelsesbehovet fordansk rets vedkommende i givet fald tilgodesesved anvendelse af generalklausulen i lovens § 2,

274

stk. 2, nr. 4, (for så vidt undtagelsesbestemmelsen i§ 6, stk. 1, ikke måtte være anvendelig).

e. Skal man mere generelt karakterisere den sven-ske sekretesslovgivning med henblik på en sam-menligning med undtagelsesbestemmelserne i dendanske offentlighedslovs § 2, synes navnlig følgen-de forhold at burde fremhæves:

Sekretesslagen tilsigter i form af en overvejendeenumerativ opregning at give en udtømmende angi-velse af undtagelserne fra offentlighedsprincippet.Kun de dokumenttyper, der udtrykkeligt nævnes iloven, kan undtages på adgangen til aktindsigt.Loven indeholder derfor ikke nogen generalklau-sul svarende til den danske lovs § 2, stk. 2, nr. 4.

Det er meget vanskeligt at vurdere, om adgan-gen til at få oplysninger desuagtet er videregåendei Sverige end her i landet. En umiddelbar sammen-ligning af modsvarende bestemmelser uden enmere indgående beskrivelse af bestemmelsernesanvendelse i praksis vil således være uden størreværdi. Den meget brede angivelse i den danske lovaf de hensyn, der berettiger til hemmeligholdelsesuppleret af en generalklausul indicerer vel envideregående undtagelsesadgang, jfr. således ogsåHerlitz i T.f.R. 1971 side 313. Men det er ved vur-deringen af den danske lov nødvendigt at tage ibetragtning, at kun væsentlige hensyn kan berettigetil hemmeligholdelse, at vurderingen heraf skalforetages for hvert enkelt dokument for sig, at deri givet fald skal ske ekstrahering af dokumentet,jfr. § 2, stk. 3, og at den danske lov ikke afskærermyndighederne fra at give aktindsigt i videre om-fang. De svenske sekretessbestemmelser er i højeregrad bygget op ornkring bestemte sags- eller doku-menttyper, uden at det for undtagelsesadgangentillægges betydning, om hemmeligholdelse efter etkonkret skøn er påkrævet eller ej, jfr. dog hervedTF 2. kap. § 12, stk. 1, sidste pkt. Det bør dogsamtidig fremhæves, at denne forskel er ved atblive udlignet, idet overvejelserne med hensyn tilsekretesslagsreformen klart synes at gå i retning af,at anvendelsen af de enkelte undtagelsesbestem-melser i højere grad skal være afhængig af en vur-dering af, om aktindsigt vil være til skade for nær-mere angivne interesser, jfr. herved den principiel-le tilslutning hertil i prop. 1975/76 160 side 81.Det bemærkes endelig, at de svenske sekretessbe-stemmelser principielt har karakter af tavsheds-pligtsforskrifter, jfr. herom nedenfor kapitel XI(side 297).

D. Udvalgets overvejelser.

1. Indledning.

Det centrale spørgsmål om, i hvilken ud-strækning offentlighedsprincippet måvige for hemmeligholdelse af hensyn tilkarakteren af de oplysninger, et doku-ment indeholder, er i den gældende lovreguleret i § 2 (og § 5, nr. 6).

Det er karakteristisk for disse bestem-melser, at undtagelsesadgangen er udfor-met på generelt grundlag, enten i formaf en abstrakt beskrivelse af visse typeraf oplysninger, som der ikke er adgangtil at blive gjort bekendt med, eller iform af en angivelse af hensyn, som ef-ter et konkret skøn i det enkelte tilfældekan berettige til helt eller delvis at afslåen begæring om aktindsigt. Det er navn-lig herigennem, at den danske offentlig-hedslov ligesom den norske mere mar-kant adskiller sig fra den svenske sekre-tesslags detaillerede opregning af, hvilkedokumenttyper der falder uden for of-fentlighedsadgangen.

Som der nærmere er redegjort forovenfor i kapitel VIII, er det udvalgetsopfattelse, at den standardprægede ud-formning af undtagelsesadgangen efterden gældende lovs § 2 ikke bør foreslåsradikalt ændret i forbindelse med denkommende revision af loven, men at derved udformningen af begrænsningerne ioffentlighedsprincippet begrundet i do-kumentindholdet bør tilstræbes en såvidt muligt udtømmende og præcis be-skrivelse af de respektive beskyttelses-hensyn.

I det følgende vil udvalget nærmereredegøre for sine overvejelser herom.Udvalget vil først drøfte visse almindeli-ge spørgsmål, der mere generelt gør siggældende for undtagelsesklausulerne iden gældende lovs § 2 og derefter vurde-re indholdet og udformningen af de en-kelte undtagelsesklausuler.

2. Almindelige spørgsmål vedrørendeundtagelsesbestemmelserne begrundeti dokumentindholdet.

a. Undtagelsesbestemmelsernesudformning.Som nævnt i indledningsafsnittet ognærmere beskrevet i afsnittet om gæl-

dende ret og fremmed ret er undtagelses-bestemmelser, der på generelt grundlagbegrænser adgangen til at blive gjort be-kendt med dokumenter på grund af de-res indhold, i reglen udformet enten veden abstrakt beskrivelse af de undtagneoplysninger (eventuelt således at et heltsagsområde undtages) eller ved en al-mindelig angivelse af de hensyn, der kanberettige til hemmeligholdelse. I tilfælde,hvor den sidstnævnte fremgangmåde an-vendes, er det almindeligt yderligere atstille krav om, at de hensyn, der skalkunne begrænse offentlighedsprincippet,skal foreligge med en vis styrke.

Undtagelsesbestemmelserne begrundeti dokumentindholdet efter den gældendelovs § 2 (og § 5, nr. 6) bygger på enkombination af de nævnte lovtekniskemuligheder.

Beskyttelsen for privatlivets fred efterlovens § 2, stk. 1, nr. 1, er således udfor-met som en almindelig angivelse af, atoplysninger af et bestemt indhold (»en-keltpersoners personlige og økonomiskeforhold«) er undtaget fra adgangen tilaktindsigt. Af samme karakter er be-stemmelsen i lovens § 5, nr. 6 (»uden-rigspolitiske og udenrigsøkonomiske for-hold«). Også efter bestemmelsen i lovens§ 2, stk. 1, nr. 2, er undtagelsesadgangenprincipielt udformet ved en henvisningtil nærmere angivne dokumentoplysnin-ger (»tekniske indretninger eller frem-gangsmåder eller . . . drifts- eller forret-ningsforhold«), men det er her yderlige-re en betingelse, at hemmeligholdelseskal være »af væsentlig økonomisk be-tydning for den person eller virksomhed,oplysningerne angår«.

I øvrigt er undtagelsesadgangen efter§ 2 ikke direkte kædet sammen med do-kumentets indhold, men bestemmelsenangiver alene mere generelt, hvilke be-skyttelseshensyn der kan begrunde af-slag på begæringer om aktindsigt, hvisde gør sig gældende med den fornødnestyrke (»væsentlige hensyn«).

For en umiddelbar betragtning kanundtagelsesklausuler af den sidstnævntekarakter på grund af deres mere stan-dardprægede udformning synes merevidtgående end dem, der direkte angiver,hvilke typer af dokumentoplysninger derikke er adgang til at blive gjort bekendtmed.

275

Efter udvalgets opfattelse er forholdetdog reelt det, at en undtagelsesadgang,der alene bygger på en beskrivelse afdokumentindholdet - i hvert fald hvisden ikke er gjort afhængig af en væsent-lighedsvurdering - på grund af sin auto-matisk virkende karakter i højere gradbegrænser adgangen til aktindsigt enden standardpræget angivelse af beskyt-telseshensyn, der kun kan anvendes, hvisder kan påvises et konkret behov derfor.Der kan i denne forbindelse være anled-ning til at påpege, at undtagelsesadgan-gen efter lovens § 2, stk. 1, nr. 1, netopblev udformet på den førstnævnte mådeud fra et ønske om at styrke beskyttelsenfor privatlivets fred, jfr. herved ovenforside 252 f.

Det er på denne baggrund udvalgetsopfattelse, at der ikke i forbindelse medoffentlighedslovens revision bør ske no-gen principiel omdannelse af de stan-dardprægede klausuler i lovens § 2, idetdette kunne befrygtes at medføre en ind-skrænkning af adgangen til aktindsigt,som savner reel begrundelse. Derimodfinder udvalget, at der kan-være behovfor mere indgående at overveje udform-ningen af de enkelte beskyttelseshensyn,navnlig således at de om muligt affattesmere detailleret med henblik på at søgeanvendelsesområdet for generalklausu-len i lovens § 2, stk. 2, nr. 4, indskræn-ket. Herom henvises nærmere til be-mærkningerne nedenfor side 280 ff.

b. Særligt om væsentlighedsbedømmelsen.

1°. Som det nærmere er beskrevet oven-for side 263 ff lader det sig efter gælden-de ret næppe gøre at opstille almindeligeretningslinier for den skønsudøvelse,som forudsættes i kravet efter lovens § 2,stk. 2, om, at kun »væsentlige« hensynkan begrænse adgangen til aktindsigt,jfr. herved også kravet efter § 2, stk. 1,nr. 2, om, at hemmeligholdelse skal væreaf »væsentlig« økonomisk betydning forden pågældende.

Efter udvalgets opfattelse vil det hellerikke i forbindelse med den kommendelovrevision være muligt mere præcist atnormere væsentlighedsbedømmelsen,uden at det indebærer et principielt brudmed standardklausulernes hidtidige ud-formning og rækkevidde samt medfører

276

risiko for en utilsigtet begrænsning afoffentlighedsprincippet. Udvalget er op-mærksom på, at de indvendinger, somtraditionelt fremføres mod standardklau-sulerne for at være vanskeligt overskue-lige og administrerbare, i nogen grad harsammenhæng netop med kravet om enindividualiseret bedømmelse. Der kan .dog heroverfor være anledning til at un-derstrege, at en liberal anvendelse afundtagelsesbestemmelserne i pagt medlovens intentioner om større åbenhedofte vil kunne overflødiggøre en stilling-tagen til tvivlsspørgsmål om klausulernesrækkevidde i det enkelte tilfælde.

Set omvendt fra offentlighedens syns-punkt indebærer klagesystemet, herun-der muligheden for at gå til folketingetsombudsmand, et betryggende værn modfor udstrakt brug af klausulerne pågrund af deres manglende præcision.

2°. I praksis efter den gældende lovs §2, stk. 2, har det særlige spørgsmål om,hvilke momenter der bør indgå i væsent-lighedsbedømmelsen efter undtagelses-klausulerne, givet anledning til principieluenighed mellem justitsministeriet ogfolketingets ombudsmand. Der henvisesherom til det ovenfor side 263 ff anførte.Det er således uafklaret, om væsentlig-hedsbedømmelsen skal foretages ab-strakt, dvs. uden hensyntagen til hvemder har fremsat begæringen om aktind-sigt, eller om også den begærendes indi-viduelle interesse i, at anmodningen omaktindsigt imødekommes, skal indgå ivurderingen.

Vurderingen af problemstillingen be-ror på en vanskelig afvejning af modstå-ende hensyn. For en umiddelbar betragt-ning kan det således forekomme mestrimeligt, at det ved den konkrete afvej-ning af betænkelighederne ved at giveaktindsigt også tages i betragtning, hvil-ken interesse den begærende har i at bli-ve gjort bekendt med de ønskede oplys-ninger.

Efter udvalgets opfattelse ville detimidlertid give anledning til væsentligeadministrative vanskeligheder at gen-nemføre en sådan ordning. Som justits-ministeriet gav udtryk for over for folke-tingets ombudsmand, ville ordningensåledes komme til at indebære, at myn-dighederne skulle arbejde med 3 regel-

- -'

sæt: ét for parterne i en forvaltningssag,ét for offentligheden i almindelighed,herunder navnlig pressen, og ét regelsætfor dem, der har en særlig interesse i atblive gjort bekendt med et foreliggendedokument, uden at denne interesse doger af en sådan karakter, at de kan ansesfor parter i sagen. Medens myndigheder-ne i den førstnævnte tilfældegruppe iselve partsforholdet har et forholdsvisveldefineret grundlag for at foretage in-teresseafvejningen, vil det i den sidst-nævnte gruppe - bortset fra visse typetil-fælde - være meget kompliceret at vur-dere, hvilke typer af interesser der skalafvejes mod de i undtagelsesklausulernenævnte hensyn, samt med hvilken styrkeinteresserne skal gøre sig gældende forat blive taget i betragtning.

Hertil kommer, at dokumentoplysnin-ger, som væsentlige offentlige eller pri-vate hensyn efter et konkret skøn talerfor at hemmeligholde, ofte vil være un-dergivet tavshedspligt efter lovgivnin-gens almindelige regler herom. I så faldkan deres offentliggørelse være retsstri-dig. En anvendelse af undtagelsesklausu-lerne, der skal ske med respekt af indivi-duelle interesser, vil være ensbetydendemed, at de i klausulerne angivne hensynefter omstændighederne må træde i bag-grunden. En sådan videregående adgangtil ud fra interessesynspunkter at blivegjort bekendt med dokumentoplysnin-ger, der ikke er undergivet aktindsigt iforhold til offentligheden i almindelig-hed, vil skabe risiko for en retsstridigoffentliggørelse eller anden videregivelseaf oplysningerne.

Udvalget kan derfor ikke anbefale, atlovens § 2 udformes således, at væsent-lighedsbedømmelsen i almindelighed gø-res afhængig af individuelle interesser i,at begæringen imødekommes. Efter ud-valgets opfattelse må det dog samtidigerkendes, at der i visse tilfælde er et væ-sentligt behov for at lade individuelleinteresser indgå som element i væsentlig-hedsbedømmelsen, uden at det vil væreforbundet med særlige administrativebetænkeligheder at forpligte myndighe-derne til at foretage en sådan afvejningaf modstående hensyn.

Efter udvalgets opfattelse er dette til-fældet i forhold til dokumentoplysningervedrørende enkeltpersoners forhold, som

den, oplysningerne angår, kan have envæsentlig - til dels retligt begrundet -interesse i at blive gjort bekendt med.Adgangen til aktindsigt kan i sådannetilfælde have reelt samme begrundelsesom adgangen til aktindsigt for en sagsparter. Om specielt adgangen til »egen-acces« i forhold til personoplysninger iEDB-registre udtaler registerudvalgetsåledes i betænkningen om offentligeregistre (nr. 767/1976) side 171:

»Der er næppe tvivl om, at debat-ten om privatlivets fred i forbindelsemed edb-registre for en stor del skyl-des uvished om, hvor man er registre-ret, og hvilke oplysninger der registre-res. Overalt i verden, hvor der forbe-redes eller er vedtaget en datalovgiv-ning, anser man det da også for etfundamentalt eller i det mindste meget

. vigtigt princip, at registrerede perso-ner skal have ret til at få oplysningom, hvad der er registreret om dem(egen-acces eller registerindsigt). Prin-cippet opfattes som en retssikkerheds-garanti. Borgerne må generelt havemulighed for at vide, hvad der er regi-streret. Det er særlig klart, at en regi-sterindsigt er velbegrundet i de tilfæl-de,' hvor registrerede oplysninger dan-ner grundlag for administrative afgørel-ser vedrørende de registrerede. Dette ertilfældet for de fleste registre med ad-ministrative eller andre operative for-mål. Beregning af skat og pensioner,udbetaling af børnetilskud og dagpen-ge sker f. eks. på grundlag af registre-rede oplysninger. Også under patient-behandling på sygehuse m. v. vil manfremover benytte helbredsoplysningerm. v. fra edb-registre. En pligt for denregisteransvarlige til at meddele oplys-ninger giver endvidere den registrere-de mulighed for at begære sletning el-ler berigtigelse af urigtige eller foræl-dede oplysninger.«

Udvalget finder, at de citerede syns-punkter er relevante ikke blot i forholdtil registeroplysninger, men for perso-noplysninger i offentlige sagsakter i al-mindelighed.

At indrømme en videregående adgangtil aktindsigt med hensyn til sådanne op-lysninger (såkaldt »egenacces«) kan ikke

277

antages at være forbundet med væsentli-ge administrative betænkeligheder, idetdet vil være muligt forholdsvis præcist atangive, hvilke typer af oplysninger derskal være en videregående adgang til atblive gjort bekendt med. Hertil kommer,at et krav om afvejning af betænkelighe-derne ved aktindsigt over for den begæ-rendes interesse i at få kendskab til op-lysningerne vil kunne udformes således,at den principielt ikke adskiller sig frainteresseafvejningen i partsoffentligheds-sager efter den gældende lovs § 10, stk.1. En generel adgang til egenacces medhensyn til personoplysninger efter sam-me kriterier som fastlagt i denne bestem-melse vil antagelig endvidere i et vistomfang gøre det overflødigt at tage stil-ling til ofte komplicerede spørgsmål om,hvorvidt en person har stilling som parti en bestemt sag, og kan derfor ligefremvirke arbejdsbesparende. Det skal ogsåanføres, at bestemmelser om egenaccestil personoplysninger ikke giver anled-ning til de ovenfor side 277 nævnte be-tænkeligheder med hensyn til tavsheds-pligtsforskrifter, idet ordningen jo alenevil indebære, at den pågældende får ad-gang til at blive gjort bekendt med op-lysninger om sig selv.

En almindelig bestemmelse om egen-acces med hensyn til personoplysninger,der findes i EDB-registre, er indeholdt i§ 13, stk. 1, i den nu gennemførte lov nr.294 af 8. juni 1978 om offentlige myn-digheders registre. Efter lovens § 13, stk.4, er egenaccessen dog ikke absolut, menkan begrænses, hvis afgørende hensyn tiloffentlige eller private interesser tilsigerdet. Indførelse af en tilsvarende regelom egenacces til dokumentoplysninger isager, der er eller har været under be-handling i den offentlige forvaltning, vilsikre, at der principielt gælder sammeregler herom for manuelt betjente regi-stre som for EDB-registrene, jfr. i øvrigtherved det ovenfor i kapitel V, side 113f anforte.

Udvalget foreslår på baggrund af detanforte, at den til den gældende lovs § 2svarende bestemmelse i udkastets § 11udbygges med en særlig bestemmelse omegenacces til oplysninger om personligeforhold, der alene kan begrænses i detomfang, de i bestemmelsens stk. 2 nævn-te hensyn eller hensynet til den pågæl-

278

dende selv eller andre med afgørendevægt taler derfor, jfr. udkastets § 11, stk.4. Udvalget finder, at bestemmelsen børindsættes i offentlighedsloven, uansetom reglerne om partsoffentlighed udskil-les af denne lov som led i en forvalt-ningsprocesreform, idet spørgsmålet omegenacces netop er af størst praktisk be-tydning i tilfælde, hvor den pågældendeikke er berettiget til aktindsigt efter devideregående regler herom for parter.Der kan i denne forbindelse være anled-ning til at pege på, at den foreslåede be-stemmelse vil indebære, at offentligheds-loven fortsat får betydning for sagsom-råder, for hvilke almindelig offentlighednormalt ikke kommer på tale (f. eks. in-den for social- og sundhedssektoren).

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne ovenfor side 29 f.

c. Adgangen til ved bekendtgørelse at be-grænse offentlighedsprincippet.

Efter den gældende lovs § 2, stk. 4,kan vedkommende minister bestemme,at sagsområder eller arter af dokumen-ter, for hvilke bestemmelserne i stk. 1 og2 i almindelighed vil medføre, at begæ-ringer om aktindsigt må afslås, skal væreundtaget fra bestemmelsen i § 1. Somanført i afsnittet om gældende ret erbaggrunden for bestemmelsen et ønskeom af administrative grunde at fritagemyndighederne for i hvert enkelt tilfæl-de at skulle tage stilling til anvendelsenaf undtagelsesbestemmelserne i lovens §2 i tilfælde, hvor afgørelsen normalt vilfalde ud til afslag på begæringer omaktindsigt.

Udvalget har som nævnt ovenfor side275 f ikke ment at burde foreslå bestem-melserne i den gældende lovs § 2, stk. 1og 2, principielt ændret, og der vil der-for - såfremt udvalgets forslag heromfølges - også i tiden efter offentligheds-lovens revision være behov for på gene-relt grundlag at kunne undtage sagsom-råder, dokumenttyper eller efter om-stændighederne bestemte myndighederfra lovens anvendelsesområde. Udvalgetskal imidlertid i denne forbindelse yder-ligere fremhæve, at en væsentlig forud-sætning for, at specielt de mere stan-dardprægede undtagelsesklausuler er fo-reslået opretholdt uden principielle æn-dringer, har været, ikke' blot at bemyndi-

gelsesadgangen opretholdes, men også atden på baggrund af de indhøstede erfa-ringer anvendes i højere grad end hidtilmed henblik på at tilstræbe et tilnærmet»enumerativt« system efter svensk møn-ster. Der henvises herom til bemærknin-gerne ovenfor i kapitel VIII side 176 f.

Udvalget skal også pege på, at en af-gørende forudsætning for, at regelkryds-ningsbestemmelsen i den gældende lovs§ 7, 1. pkt., hvorefter offentlighedsprin-cippet viger for lovgivningens specielletavshedspligtsforskrifter, kan ophæves,vil være, at adgangen til ved bekendtgø-relse at undtage nærmere angivne sags-områder opretholdes, jfr. nærmere her-om nedenfor i kapitel XI, side 303 ff.

Som nævnt i afsnittet om gældenderet er bestemmelsen i lovens § 2, stk. 4,kun blevet udnyttet i 2 tilfælde, nemligved finansministeriets bekendtgørelse nr.159 af 25. marts 1974 om indkøbsaftalerm. v. samt arbejdsministeriets bekendt-gørelse nr. 73 af 4. marts 1977 vedrøren-de sager om varsling i forbindelse medafskedigelser af større omfang m. v. Ef-ter udvalgets opfattelse må forslageneom at forbedre lovens muligheder, for attjene som informationssøgningsinstru-ment (jfr. herved navnlig bestemmelsen iudkastets § 6 og bemærkningerne oven-for kapitel VI, side 129 ff) forventes atgive sig udslag i en øget anvendelse afloven og vil dermed også gøre det aktu-elt at overveje at udnytte bemyndigel-sesadgangen i højere grad end hidtil.

Den til lovens § 2, stk. 4, svarende be-stemmelse findes i udkastets § 3, stk. 1,hvorefter vedkommende minister efterforhandling med justitsministeren kanbestemme, at nærmere angivne myndig-heder, sagsområder eller arter af doku-menter, for hvilke bestemmelserne i §§9-11 i almindelighed vil medføre, at be-gæring om aktindsigt må afslås, skal væ-re undtaget fra loven. Denne bestemmel-se går således videre end den gældendelovs § 2, stk. 4, idet den også hjemleradgang til ved bekendtgørelse at undtagemyndigheder, sagsområder eller doku-menttyper i tilfælde, hvor hensynet til atbeskytte myndighedernes interne beslut-ningsproces eller andre undtagelsesbe-hov af hensyn til dokumentfunktionentilsiger det, dvs. i tilfælde hvor undtagel-sesbestemmelserne i udkastets §§ 9-10 i

19

almindelighed vil føre til, at begæringerom aktindsigt afslås.

Baggrunden for, at bemyndigelsesad-gangen foreslås udvidet på denne måde,er navnlig, at de mere skønsmæssige kri-terier i lovudkastets § 9 skaber et behovfor at kunne normere undtagelsesadgan-gen på generelt grundlag på samme må-de som i relation til den gældende lovs §2 (udkastets § 11). Herudover er detimidlertid også fundet hensigtsmæssigt,at der ved udstedelsen af bekendtgørel-ser efter bemyndigelsen er mulighed forat tage undtagelsesbestemmelserne i ud-kastets §§ 9-10 i betragtning for dervedmere udtømmende at kunne regulere of-fentlighedsprincippets udstrækning i for-hold til bestemte myndigheder eller sags-områder. Der henvises i øvrigt til be-mærkningerne til § 3, stk. 1, ovenfor side90.

d. Høring af den, hvis interesser kan væretil hinder for aktindsigt.Det lovudkast, der blev udarbejdet afoffentlighedskommissionen, indeholdt i§ 2, stk. 4, en bestemmelse om, at der,inden afgørelse om aktindsigt træffes,kan indhentes en udtalelse fra den, hvisinteresser kan være til hinder for, at op-lysningerne meddeles.

Som anført i afsnittet om gældenderet blev bestemmelsen udeladt som over-flødig, og det blev ikke anset for hen-sigtsmæssigt at omdanne den til en obli-gatorisk høringsforskrift på grund af ri-sikoen for, at sagsbehandlingen forhales.

Udvalget kan tilslutte sig, at der ikkeer anledning til at søge spørgsmålet re-guleret direkte i loven, og forudsætterherved, at myndighederne videreførerden hidtidige praksis med hensyn til atindhente udtalelser fra personer ellervirksomheder, hvis interesser kan lideskade, såfremt en begæring om aktind-sigt imødekommes.

3. De enkelte undtagelsesbestemmelser.a. Privatlivets fred.Beskyttelsen for privatlivets fred er i dengældende lov udformet som en generelundtagelse for oplysninger vedrørende»enkeltpersoners personlige og økono-miske forhold«. Bestemmelsen giver så-ledes hjemmel til at undtage enhver

279

oplysning af dette indhold, i princippetuden at det skal tillægges betydning, omhemmeligholdelse i det konkrete tilfældeer af betydning for den pågældende.

Det centrale spørgsmål i forbindelsemed udformningen af undtagelsesadgan-gen til beskyttelse af privatlivets fred erat afgrænse arten af de oplysninger, sombør kunne hemmeligholdes. Det må i såhenseende erkendes, at formuleringen afden gældende lovs § 2, stk. 1, nr. 1, kungiver en begrænset vejledning i tvivlstil-fælde.

Det ville derfor være ønskeligt, ombestemmelsen kunne affattes klarere,navnlig således at den mere præcist fast-lægger, hvilke typer af personoplysnin-ger m. v. der ikke er adgang til at blivegjort bekendt med. En sådan enumera-tivt præget tydeliggørelse af undtagelses-adgangens rækkevidde lader sig imidler-tid efter udvalgets opfattelse ikke gen-nemføre af følgende grunde:

For det første omfatter undtagelsesad-gangen til beskyttelse af privatlivets fredmeget store sagsområder, og det villevære meget arbejdskrævende udtømmen-de at søge fastlagt, hvilke typer af oplys-ninger inden for de forskellige områderder bør være omfattet af bestemmelsen.Bestemmelsen ville i givet fald også bli-ve så detailleret, at den ville harmoneredårligt med de lovtekniske synspunkter,der ligger til grund for offentlighedslo-vens udformning i øvrigt. Hertil kommerfor det tredje, at vurderingen af, hvilketyper af oplysninger der efter den almin-delige opfattelse bør henregnes til pri-vatlivet, veksler i takt med samfundsud-viklingen, hvorfor en detailleret fastlæg-gelse af undtagelsesadgangen let kanmedføre en uønsket fastlåsning af retstil-standen. Endelig vil en detailleret opreg-ning af de beskyttede personoplysningerm. v. være vanskelig at udforme, ogsåfordi vurderingen af, hvad der bør værebeskyttet, ikke i alle tilfælde kan foreta-ges generelt. Undtagelsesbestemmelsenbør imidlertid efter udvalgets opfattelsevære indrettet således, at der er adgangtil efter omstændighederne også at und-tage oplysninger, der ikke i almindelig-hed betragtes som fortrolige.

På baggrund af det anførte har udval-get ikke ment at burde stille forslag omnogen mere vidtgående omformulering

280

af bestemmelsen i den gældende lovs §2, stk. 1, nr. 1. Udvalget har herved ogsåtaget i betragtning, at der, i det omfangder måtte være et særligt behov derfor,altid" vil være mulighed for ved bekendt-gørelse efter udkastets § 3, stk. 1, at præ-cisere, hvilke oplysninger inden for etsagsområde der ikke er adgang til at bli-ve gjort bekendt med.

Behovet for at tilvejebringe mere fasteretningslinier for fastlæggelsen af anven-delsesområdet for den nævnte undtagel-sesbestemmelse vil efter udvalgets opfat-telse dernæst i væsentlig grad kunne til-godeses ved i bemærkningerne til be-stemmelsen mere almindeligt at redegørefor de synspunkter, der bør være afgø-rende herfor. Udvalget finder, at denudførlige beskrivelse ovenfor side 253 faf anvendelsesområdet for den gældendelovs § 2, stk. 1, nr. 1, sammenholdt medoplysningerne om rækkevidden af dentilsvarende bestemmelse i den norskelovs § 6, nr. 3, er egnet som grundlag forfastlæggelsen af undtagelsesadgangensrækkevidde også i forbindelse med lov-revisionen.

Udgangspunktet for angivelsen af,hvilke oplysninger der bør kunne undta-ges af hensyn til beskyttelsen for privat-livets fred, må herefter navnlig søges ien vurdering af, hvorvidt oplysningernemå betegnes som »sensitive«, dvs. er afen sådan karakter, at de efter den almin-delige opfattelse i samfundet bør kunneforlanges unddraget offentlighedenskendskab. Indholdet af denne standardkan naturligvis veksle fra tid til anden,men andre bestemmelser, der bygger påsamme beskyttelseshensyn (som f. eks.straffelovens § 264 b), vil kunne tillæg-ges vejledende betydning for fortolknin-gen.

Herudover bør undtagelsesbestemmel-sen også give mulighed for efter om-stændighederne at hemmeligholde oplys-ninger, som vel ikke efter en almindeligvurdering opfattes som tilhørende pri-vatlivet, men som enkeltpersoner har til-kendegivet, at de for deres vedkommen-de anser for fortrolige (f. eks. hemmeligetelefonnumre). Det anførte er dog ikkeensbetydende med, at diskretionsforbe-hold nødvendigvis skal respekteres, menkun at en anmodning om, at visse oplys-ninger betragtes som fortrolige, må ind-

gå i myndighedens afvejning af, om be-tingelserne for at anvende undtagelses-adgangen er opfyldt.

Som nævnt i afsnittet om gældenderet er det i hidtidig praksis antaget, atogså oplysninger om enkeltpersoner afrent objektiv karakter, f. eks. oplysnin-ger om udstedelse af pas og jagttegn, eromfattet af bestemmelsen i lovens § 2,stk. 1, nr. 1.

Udvalget finder ikke, at denne praksisbør opretholdes i forbindelse med of-fentlighedslovens revision, og foreslårfor at markere denne begrænsning afundtagelsesadgangens rækkevidde, atudtrykket »enkeltpersoners personligeog økonomiske forhold« erstattes medudtrykket »enkeltpersoners private, her-under økonomiske forhold« (udkastets §11, stk. 1, nr. 1).

Det er i øvrigt udvalgets opfattelse, atundtagelsesadgangen bør være knyttetalene til en generel vurdering af oplys-ningernes karakter, uden at det bør til-lægges betydning, om hemmeligholdelseefter en konkret vurdering kan anses forvæsentlig.

Der henvises nærmere til bemærknin-gerne til udkastets § 11, stk. 1, nr. 1,ovenfor side 47.

b. Private erhvervsinteresser m. v.Undtagelsesadgangen til beskyttelse afprivate erhvervsinteresser efter den gæl-dende lovs § 2, stk. 1, nr. 2, er udformetsåledes, at oplysninger af en bestemt ka-rakter (»tekniske indretninger eller frem-gangsmåder eller om drifts- eller forret-ningsforhold«) kan undtages, men kunhvis det er »af væsentlig økonomisk be-tydning for den person eller virksomhed,oplysningen angår, at begæringen ikkeimødekommes«.

Det fremgår af beskrivelsen af dengældende retstilstand, at bestemmelsenikke i praksis synes at have givet anled-ning til særlige problemer.

Der er i udvalget enighed om, at enbestemmelse med det angivne sigte måopretholdes i forbindelse med offentlig-hedslovens revision. Udvalget kan ogsåtiltræde, at beskyttelsen for erhvervs-interesser udformes mindre absolut endfor privatlivets fred, således at kravetom, at hemmeligholdelse skal være af

væsentlig økonomisk betydning, opret-holdes.

Det er karakteristisk for den gældendebestemmelse, at den konkrete afvejningaf betænkelighederne mod aktindsigt al-ene skal bygge på omfanget af de for-modede skadevirkninger, der kan væreforbundet med at imødekomme begærin-gen, uden at den offentlige interesse i, atoplysningerne kommer frem, skal tages ibetragtning. Pressens repræsentanter hari denne forbindelse peget på den betyde-lige almene interesse i, at offentlighedenfår adgang til oplysninger om navnligstørre erhvervsvirksomheders skattemæs-sige forhold samt andre oplysninger omsådanne virksomheders forhold, der eraf betydning for den løbende debat omerhvervslivets stilling i samfundet.

Udvalget har dog ikke fundet, at der iforbindelse med offentlighedslovens re-vision bør foreslås nogen ændring afden gældende bestemmelse i lovens § 2,stk. 1, nr. 2, med henblik på at skærpebetingelserne for i det konkrete tilfældeat undtage dokumenter til beskyttelse aferhvervsinteresser. Udvalget har hervednavnlig lagt vægt på, at det offentlige ibetydelig udstrækning modtager oplys-ninger fra private erhvervsvirksomhederpå frivilligt grundlag, og at offentlig-hedsprincippet ikke bør strækkes så vidt,at det sker på bekostning af det offentli-ges muligheder for også fortsat at kunnemodtage oplysninger på denne måde.Også i tilfælde, hvor oplysninger fra er-hvervsvirksomheder afgives til opfyldel-se af en lovbestemt eller i henhold til lovfastsat oplysningspligt, vil reglerne her-om ofte bygge på en forudsætning om,at der er adgang til at behandle de mod-tagne oplysninger som fortrolige, hvisdet er af betydning for virksomheden.Det er således ikke ualmindeligt, at dersom modstykke til en oplysningspligt forerhvervslivet fastsættes specielle regler ilovgivningen om tavshedspligt for demyndigheder, der modtager oplysninger-ne, jfr. som eksempel herpå bestemmel-sen i miljøbeskyttelseslovens § 85. (de eromtalt, kapitel XI side 292 f).

Udvalgets forslag om at ophæve be-stemmelsen i offentlighedslovens § 7, 1.pkt., hvorefter offentlighedsprincippetviger for lovgivningens specielle forskrif-ter om tavshedspligt, har da også klart

281

til forudsætning, at undtagelsesadgangenefter den gældende lovs § 2, stk. 1, nr. 2,sammenholdt med § 2, stk. 4, ikke ind-skrænkes, jfr. herved ovenfor side 279og nedenfor kapitel XI side 303 ff.

Udvalget har på denne baggrund ikkement at burde stille forslag om en udvi-det adgang for offentligheden til at blivegjort bekendt med oplysninger om er-hvervslivets forhold. For så vidt der påbestemte områder måtte være et særligtbehov for øget offentlighed om erhvervs-forhold, bør regler herom fastsættes isærlovgivningen, f. eks. i selskabslovgiv-ningen. Dette er allerede i et vist omfangsket, jfr. f. eks. bestemmelserne i aktie-selskabslovens § 158 og bekendtgørelsenr. 477 af 20. august 1973 om offentlig-gørelse af aktieselskabers årsregnskaber.

Da udvalget omvendt heller ikke harfundet grundlag for at foreslå beskyttel-sen for erhvervsoplysninger udvidet, vilbestemmelsen i den gældende lovs § 2,stk. 1, nr. 2, efter udvalgets opfattelse idet hele kunne videreføres i forbindelsemed lovrevisionen. For at tydeliggøre, atbestemmelsen også giver adgang til efteromstændighederne at nægte aktindsigttil beskyttelse af ophavsretlige rettighe-der, foreslår udvalget dog, at der efterudtrykket »drifts- eller forretningsfor-hold« indsættes »eller lignende«, jfr. ud-kastets § 11, stk. 1, nr. 2.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til denne bestemmelse ovenfor si-de 47 f.

c. Hensynet til statens sikkerhed og for-svar samt landets forhold til udlandet.

Det angivne beskyttelseshensyn er iden gældende lov tilgodeset dels ved be-stemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 1, dels vedbestemmelsen i § 5, nr. 6. Efter densidstnævnte bestemmelse kan adgangentil aktindsigt generelt begrænses i for-hold til dokumenter om udenrigspoliti-ske og udenrigsøkonomiske forhold, me-dens bestemmelsen i § 2, stk. 2, nr. 1,giver hjemmel til at nægte aktindsigt,hvis væsentlige hensyn til »statens sik-kerhed, landets forsvar samt forholdet tilfremmede magter eller mellemfolkeligeinstitutioner« tilsiger det.

Om rækkevidden af de nævnte be-stemmelser, herunder om bestemmelser-nes indbyrdes forhold, henvises til be-

282

mærkningerne i afsnittet om gældenderet ovenfor side 255 f.

Det er efter udvalgets opfattelse engiven sag, at disse beskyttelseshensyn måtilgodeses ved udformningen af undta-gelsesbestemmelserne i en ny lov om of-fentlighed i forvaltningen. Udvalget fin-der derimod, at der af lovtekniske grun-de kan være anledning til at foretagevisse redaktionelle ændringer af de gæl-dende bestemmelser.

For det første ses der ikke at være ensådan indre sammenhæng mellem påden ene side hensynet til at beskytte sta-tens sikkerhed og landets forsvar og påden anden side hensynet til at beskytterigets udenrigspolitiske interesser, at deter velbegrundet at samle de to undtagetseskriterier i en fælles bestemmelse. Ud-valget foreslår derfor, at det førstnævntehensyn udsondres til en særskilt bestem-melse, se udkastets § 11, stk. 2, nr. 1. Be-stemmelsen indebærer ingen reel æn-dring af den hidtidige undtagelsesad-gang.

For det andet er det efter udvalgetsopfattelse heller ikke hensigtsmæssigt, atadgangen til at undtage dokumenter afhensyn til rigets udenrigspolitiske inter-esser som nævnt er opdelt på to bestem-melser, hvis indbyrdes forhold kan giveanledning til nogen tvivl, bl. a. fordiundtagelsesadgangen efter den ene be-stemmelse (§ 5, nr. 6) alene er gjort af-hængig af dokumentindholdet, medensder efter den anden bestemmelse (§ 2,stk. 2, nr. 1) stilles krav om, at væsentli-ge hensyn skal tale for at begrænse of-fentlighedsprincippet. Da undtagelsesbe-stemmelsen af systematiske grunde børplaceres i sammenhæng med andre und-tagelsesbestemmelser begrundet i doku-mentets indhold, foreslår udvalget dengældende lovs § 5, nr. 6, indarbejdet iden til lovens § 2, stk. 2, nr. 1, svarendebestemmelse. Den af udvalget foreslåedebestemmelse findes i udkastets § 11, stk.2, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigtkan begrænses i det omfang, det er nød-vendigt til beskyttelse af væsentlige hen-syn til »rigets udenrigspolitiske ellerudenrigsøkonomiske interesser, herunderforholdet til fremmede magter eller mel-lemfolkelige institutioner«.

Efter denne bestemmelse vil aktindsigtkun kunne afslås, såfremt der er en kon-

kret begrundelse derfor af en vis styrke.Udvalget har ikke ment, at der bør væreadgang til at undtage dokumenter elleroplysninger i dokumenter vedrørendeudenrigspolitiske eller udenrigsøkonomi-ske forhold også i tilfælde, hvor der ikkeer noget konkret behov for hemmelig-holdelse, sml. derimod den gældendebestemmelse i lovens § 5, nr. 6.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til udkastets §11 , stk. 2, nr. 1 og2, ovenfor side 47 f.

d. Det offentliges kontrol- og planlæg-ningsvirksomhed m. v.Bestemmelsen i den gældende lovs § 2,stk. 2, nr. 2, giver adgang til, hvis væ-sentlige hensyn taler derfor, at undtageoplysninger om »gennemførelse af of-fentlig kontrol-, regulerings- eller plan-lægningsvirksomhed eller af påtænkteforanstaltninger i henhold til skatte- ogafgiftslovgivningen«.

Idet der om baggrunden for bestem-melsen og dens anvendelse i praksishenvises til afsnittet om gældende retovenfor side 256 ff skal udvalget bemær-ke, at der, hvad angår beskyttelsen foroffentlig kontrol- og reguleringsvirksom-hed, ikke ses at være grundlag for at fo-reslå bestemmelsens rækkevidde udvideteller indskrænket, ligesom udvalget hel-ler ikke finder noget behov for af lov-tekniske grunde at ændre bestemmelsensudformning. Bestemmelsen adskiller sigi så henseende ikke væsentligt fra tilsva-rende bestemmelser i den norske ogsvenske offentlighedslovgivning (jfr.ovenfor henholdsvis side 271 og side274). En mere detailleret fastlæggelse afbestemmelsens indhold kan ikke hen-sigtsmæssigt foretages i selve lovtekstenpå grund af de indbyrdes meget forskel-lige former for offentlig kontrolvirksom-hed m. v., men vil i givet fald kunne op-nås i forbindelse med udfærdigelse afbekendtgørelser efter udkastets § 3, stk.1.

Som anført i afsnittet om gældenderet er der i de senere år som led i be-stræbelserne på at skabe øget nærdemo-krati sket en meget væsentlig omvurde-ring af spørgsmålet om offentlighedensadgang til at blive informeret om offent-lig planlægningsvirksomhed, således atbehovet for at anvende undtagelsesad-

gangen herfor efter offentlighedslovens §2, stk. 2, nr. 2, er blevet tilsvarende for-mindsket. Udvalget har på denne bag-grund overvejet, om adgangen til at und-tage dokumenter til varetagelse af plan-lægningsmæssige hensyn bør foreslåsudeladt. Udvalget har herved også væretopmærksom på, at en udtrykkelig undta-gelsesadgang med dette sigte ikke findesi den norske offentlighedslov, og at be-stemmelsen herom i den svenske sekre-tesslags § 8 ikke er gentaget i det lovud-kast, offentlighets- och sekretesslagstift-ningskommittéen har udarbejdet.

Udvalget har dog, alt taget i betragt-ning, ikke ment at burde stille forslagom at ophæve den udtrykkelige hjemmeltil at begrænse offentlighedsprincippetaf hensyn til varetagelse af det offentli-ges planlægningsfunktioner. Udvalgethar herved lagt vægt på, at undtagelses-adgangen ikke er begrænset til fysiskplanlægning eller til den såkaldte sektor-planlægning, hvor den nævnte omvurde-ring af spørgsmålet offentlighed ctr.hemmeligholdelse i særlig grad har gjortsig gældende, men den antages også atgælde andre former for offentlig plan-lægningsvirksomhed, hvor dette ikke ertilfældet, som f. eks. den politisk-økonomiske planlægning i videre for-stand. Ikke mindst i sådanne tilfælde vilbestemmelsen fortsat udfylde et undta-gelsesbehov, der har nære berørings-punkter til beskyttelsen for den politiskebeslutningsproces, og som i modsat faldmåtte tilgodeses gennem anvendelse afgeneralklausulen (udkastets § 11, stk. 2,nr. 6). Udvalget skal i denne forbindelsehenvise til, at den norske offentligheds-lov indeholder en udtrykkelig undtagel-sesadgang for dokumenter udarbejdet iforbindelse med bl. a. langtidsbudgetter(§ 6, stk. 1, nr. 8).

Også i forhold til fysisk planlægningog de forskellige former for sektorplan-lægning vil den nævnte undtagelsesad-gang kunne have en vis betydning,navnlig på de stadier af planlægningen -typisk de indledende faser - hvor detikke er fundet hensigtsmæssigt at fast-sætte regler om offentlighed i planlov-givningen.

Udvalget har heller ikke fundet til-strækkelig begrundelse for at foreslå dengældende lovs § 2,. stk. 2, nr. 2, omfor-

283

muleret i den foreliggende henseende,idet det allerede af bestemmelsen frem-går, at den finder anvendelse i forholdtil principielt enhver form for planlæg-ning, ligesom den kun kan påberåbes,hvis væsentlige planlægningsmæssigehensyn taler derfor.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til udkastets § 11, stk. 2, nr. 4,ovenfor side 48.

e. Hensynet til det offentliges økonomi ogforre t n ings virksomhed.Efter den gældende lovs § 2, stk. 2, nr.3, kan begæringer om aktindsigt afslås,hvis væsentlige hensyn til »det offentli-ges økonomiske interesser herunder ud-førelsen af det offentliges forretnings-virksomhed« tilsiger det.

Om bestemmelsens baggrund og ræk-kevidde henvises til afsnittet om gælden-de ret ovenfor side 258 f. Det fremgårheraf, at bestemmelsen navnlig er tænktanvendelig i forhold til det offentligeskontraktsindgåelser samt forhandlingerom løn- og andre personaleforhold foroffentligt ansatte. En tilsvarende undta-gelsesadgang findes også i den norskeoffentlighedslov og følger reelt også afen række bestemmelser i den svenskesekretesslag.

Der er i udvalget enighed om, at væ-sentlige hensyn til det offentliges økono-miske interesser også fortsat bør kunneberettige til begrænsninger i retten tilaktindsigt efter offentlighedsloven.

Udvalget vil dog samtidig påpege, atselvsagt ikke enhver kontraktsindgåelse,hvor det offentlige optræder som part,bør kunne undtages fra offentlighed,men at der må kræves en væsentlig kon-kret begrundelse herfor. I visse tilfældeer forholdet ligefrem det, at der er etklart behov for offentlighed omkring detoffentliges kontraktsindgåelser.

Det er antagelig ud fra dette syns-punkt, at reglerne om salg af statens ogkommunernes faste ejendomme i almin-delighed stiller krav om offentligt ud-bud, jfr. indenrigsministeriets cirkulære-skrivelse af 28. oktober 1974 om offent-lig udbydelse ved salg af kommunaleejendomme til medlemmer af kommu-nalbestyrelsen og kommunalt ansatte,samt § 1 i finansministeriets cirkulære af

284

10. marts 1978 om almindelige regler forsalg af statens faste ejendomme.

Hvad angår undtagelsesadgangensnærmere rækkevidde må det først ogfremmest forekomme utvivlsomt, at hen-synet til at give det offentlige mulighedfor at optræde som ligestillet partner iforbindelse med kontraktsindgåelser i retvid udstrækning vil kunne begrundehemmeligholdelse. Bl. a. ud fra dettehensyn har finansministeriet således vedbekendtgørelse nr. 159 af 25. marts 1974i henhold til lovens § 2, stk. 4, genereltundtaget statens indkøbsaftaler fra ad-gangen til aktindsigt efter lovens § 1.

Pressens repræsentanter i udvalget hari denne forbindelse givet udtryk for, atden nævnte bekendtgørelse om indkøbs-aftaler efter deres opfattelse i for vid ud-strækning begrænser offentlighedsprin-cippet. De har herved navnlig henvist til,at tilsyneladende enhver indkøbsaftalekan undtages fra aktindsigt uanset den-nes nærmere indhold og karakter, atundtagelsesadgangen er uden tidsbe-grænsninger og således gælder ubegræn-set, efter at aftaleindgåelsen har fundetsted, samt at en tilsvarende generel und-tagelsesadgang ikke er blevet anset forpåkrævet i forhold til kommunale myn-digheders indkøbsaftaler. Pressens re-præsentanter i udvalget har endviderehenvist til, at ordningen synes at harmo-nere mindre godt med almindelige licita-tionsretlige principper. Udvalget har dogikke ment at burde tage stilling til, hvor-vidt der måtte være anledning til at søgebekendtgørelsens rækkevidde indskræn-ket, idet spørgsmålet herom bør indgå ide mere almindelige overvejelser efterlovrevisionens gennemførelse om vedbekendtgørelse(r) efter udkastets § 3, stk.1, at fastlægge anvendelsesområdet forbl. a. den foreliggende undtagelsesad-gang (udkastets § 11, stk. 2, nr. 5).

Også økonomiske interesser i forbin-delse med det offentliges forhandlingerom løn- og personaleforhold for offent-ligt ansatte bør fortsat kunne tilgodesesved anvendelse af undtagelsesbestem-melsen, og udvalget kan tiltræde, at dealmindelige retningslinier herfor, somjustitsministeriet i den ovenfor side 259nævnte udtalelse har givet udtryk for,lægges til grund.

Hvad særlig angår det offentliges for-retningsvirksomhed, er det ligeledes ud-valgets opfattelse, at der i samme ud-strækning som hidtil bør være adgang tilat begrænse offentlighedens krav på do-kumentindsigt i det omfang, det er nød-vendigt, for at offentlige institutioner idenne henseende kan fungere undersamme betingelser som private erhvervs-drivende virksomheder, jfr. herved ogsådet i kapitel V side 114 f anførte.

Udvalget mener heller ikke at kunneudelukke, at der uden for de nævnte til-fældegrupper kan være behov for efteromstændighederne at beskytte det of-fentliges økonomiske interesser gennemen udtrykkelig undtagelsesadgang.

Efter udvalgets opfattelse er den gæl-dende lovs § 2, stk. 2, nr. 3, dog affattetmeget generelt, og det ville være ønske-ligt i højere grad at søge præciseret, hvil-ke typer af økonomiske interesser der eraf en sådan vægt, at de må prioriteresforud for offentlighedsprincippet. Pågrund af de indbyrdes ganske for-skelligartede økonomiske interesser, somder i forbindelse med en detailleret fast-læggelse af undtagelsesadgangens række-vidde må tages stilling til, og hvis vægt iøvrigt kan variere inden for de forskelli-ge ressortområder, er det dog udvalgetsopfattelse, at en sådan regulering ikke -i hvert fald ikke for tiden - bør ske ilovsform, men i givet fald ved bekendt-gørelser udstedt i henhold til udkastets §3, stk. 1.

Udvalget foreslår herefter bestemmel-sen i den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 3,videreført uden ændringer, jfr. udkastets§ 11, stk. 2, nr. 5.

/ Andre tilfælde.1°. Den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 4,indeholder en såkaldt »generalklausul«,der giver adgang til at begrænse offent-lighedsprincippet til beskyttelse af væ-sentlige hensyn til »andre interesser,hvor hemmeligholdelse efter forholdetssærlige karakter er påkrævet«.

Om baggrunden for indsættelsen afdenne bestemmelse i loven samt omdens anvendelse i praksis henvises tilafsnittet om gældende ret ovenfor side259 ff. Det fremgår heraf, at bestemmel-sen kun synes at have været anvendt iforholdsvis begrænset omfang og i det

væsentlige kun til beskyttelse af interes-ser, der i forvejen er tilgodeset ved an-dre undtagelsesbestemmelser, uden atbetingelserne for at anvende disse doghar været opfyldt.

Det er udvalgets opfattelse, at en så-dan generalklausul bør opretholdes iforbindelse med offentlighedslovens re-vision. Udvalget har i så henseendenavnlig lagt vægt på, at der ikke i denperiode, offentlighedsloven har været ikraft, er indhøstet så udførlige erfarin-ger, at det er muligt med rimelig grad afsikkerhed at overskue alle de undtagel-sesbehov, der vil kunne opstå i praksis,at en generalklausul er påkrævet for atundgå, at visse meget specielle undtagel-sesbehov opregnes udtrykkeligt i loven,samt at en generalklausul giver loven enønskelig smidighed med hensyn til atkunne tilpasses nye undtagelsesbehov,der måtte opstå i fremtiden, således athyppige ændringer af loven kan undgås.Udvalget skal dog samtidig understrege,at generalklausulen som hidtil kun for-udsættes anvendt i begrænset omfang ogkun, hvor der er et klart behov derfor.

På baggrund af oplysningerne omklausulens anvendelse i praksis har ud-valget overvejet, hvorvidt undtagelsesad-gangens hidtidige anvendelsesområdekan indskrænkes ved udformning af nyeudtrykkelige undtagelsesbestemmelser.

I overensstemmelse med et forslag fraarbejdsgruppen om adgangen til aktind-sigt i sager inden for strafferetsplejenforeslår udvalget således, at bestemmel-sen i den gældende lovs § 2 udbyggesmed en udtrykkelig adgang til efter etkonkret skøn at begrænse adgangen tilaktindsigt, hvor væsentlige strafferetsple-jemæssige hensyn taler derfor. En sådanbestemmelse findes i udvalgets lovudkast§ 11, stk. 2, nr. 3, hvorefter aktindsigtkan afslås i det omfang, det er nødven-digt til beskyttelse af væsentlige hensyntil »forebyggelse opklaring og forfølg-ning af lovovertrædelser, straffuldbyr-delse og lignende samt beskyttelse af sig-tede, vidner eller andre i sager om straf-feretlig eller disciplinær forfølgning«.Om bestemmelsen henvises til dennævnte arbejdsgrupperapport (nedenforside 413) samt til bemærkningerne tiludvalgets lovudkast ovenfor side 48. Be-stemmelsen vil gøre det upåkrævet at

285

anvende generalklausulen i de i afsnittetom gældende ret side 261 under pkt. c°og d° nævnte tilfælde.

Udvalgets forslag til affattelse af und-tagelsesbestemmelsen til beskyttelse forinternt arbejdsmateriale (udkastets § 9)vil dernæst tilgodese behovet for i fornø-dent omfang at kunne undtage arbejds-dokumenter, der udveksles mellem for-skellige myndigheder, herunder afgivestil folketingets ombudsmand, jfr. hervedpkt. b° ovenfor side 261.

Som anført i kapitel IX side 236 f harudvalget derimod ikke ment at burde

stille forslag om en mere generelt prægetundtagelsesadgang for politisk betonedesagstyper og forudsætter derfor, at gene-ralklausulen fortsat i et vist omfang kanfinde anvendelse af hensyn til beskyttel-se af den politiske beslutningsproces.Heller ikke de andre tilfælde, hvor gene-ralklausulen efter forarbejderne kan an-vendes eller efter det oplyste har væretanvendt i praksis, har givet udvalget an-ledning til at foreslå udtrykkelige undta-gelsesbestemmelser indsat i loven.

Den til den gældende lovs § 2, stk. 2,nr. 4, svarende bestemmelse i udvalgetslovudkast findes i § 11, stk. 2, nr. 6.

286

Kapitel XI:Forholdet til tavshedspligtsforskrifter.

A. Indledning.

Ved indførelsen af en offentlighedsord-ning er det nødvendigt at tage stilling til,hvorledes adgangen til at få oplysningerskal prioriteres i forhold til de til enhvertid gældende forskrifter om tavsheds-pligt for personer, der virker eller harvirket i offentlig tjeneste eller hverv.Dette regelkrydsningsproblem er natur-ligvis umiddelbart af central betydningfor offentlighedsprincippets reelle ud-strækning, men det bør ikke overses, atspørgsmålet i praksis i nok så høj gradvil kunne fremstå også som et lovtekniskproblem, idet begrænsninger af offent-lighedsprincippet i forhold til visse tavs-hedspligtsforskrifter ofte vil udgøre etalternativ til udformningen af udtrykke-lige undtagelsesbestemmelser af den ty-pe, som er nævnt i de foregående kapit-ler. Herom bemærkes nærmere følgende:

I tilfælde, hvor tavshedspligten berorpå generelle, ikke nærmere præciseredeklausuler, vil en løsning af det nævnteregelkrydsningsproblem til fordel fortavshedspligtsreglerne reelt betyde, atoffentlighedsprincippet ikke vil få nogetstørre anvendelsesområde og derfor kunvil kunne få begrænset praktisk betyd-ning. Afgørelsen af regelkrydsningspro-blemet i denne henseende er selvsagt afcentral betydning for offentlighedsprin-cippets udstrækning. Tavshedspligtsfor-skrifter kan imidlertid også være udfor-met som specialregler, der alene gælderfor bestemte sagsområder eller sagstyper,enten ved bestemmelser herom direkte ilovgivningen eller fastsat administrativt ihenhold til lov. At offentlighedsordnin-gen indrettes således, at bestemmelser afdenne karakter helt eller delvis gives for-trin for adgangen til at få oplysninger,gør normalt ikke offentlighedsprincippetillusorisk - forudsat at sådanne tavs-hedspligtsbestemmelser ikke reelt dæk-

ker hovedparten af den offentlige sektor- men er ret beset alene udtryk for ensærlig udformning af undtagelserne fraoffentlighedslovgivningen, jfr. hervedindledningen til kapitel X. I tilfælde,hvor tavshedspligtsforskrifter på dennemåde kommer til at tilgodese undtagel-sesbehov, som ellers ville have nødven-diggjort udformningen af udtrykkeligeundtagelsesbestemmelser i form af und-tagne sagsområder, dokumenttyper ellermyndigheder eller ved fastsættelse afskønsmæssigt prægede undtagelsesklau-suler efter standardprincippet, fremstårbegrænsninger af adgangen til at få op-lysninger begrundet i en tavshedsforplig-telse derfor som en særlig løsningsmodeltil imødekommelse af det pågældendeundtagelsesbehov. Løsningen af regel-krydsningsproblemet i forholdet mellemoffentlighedsloven og en tavshedspligts-forskrift er i så fald kun af lovtekniskbetydning og ikke udtryk for nogen selv-stændig, reel begrænsning af offentlig-hedsprincippet.

Der kan i denne forbindelse være an-ledning til omvendt at fremhæve, at enprioritering af offentlighedsprincippetfremfor principielt enhver tavshedsfor-pligtelse, således at disse aldrig i sig selvbegrænser adgangen til aktindsigt, ikkenødvendigvis er ensbetydende med, atdet behov for hemmeligholdelse, tavs-hedspligten tilsigter at varetage, ikkelængere blive tilgodeset. Diskretionshen-synet vil nemlig reelt kunne imødekom-mes i samme udstrækning ved udform-ningen af undtagelsesbestemmelserne ioffentlighedsloven ved som nævnt entenat undtage myndigheder, sagsområdereller dokumenttyper eller ved at givemulighed for at nægte aktindsigt af hen-syn til nærmere angivne interesser. Re-guleringen af offentlighedsprincippetsforhold til bestemmelser om tavsheds-

287

pligt er derfor også ud fra dette syns-punkt i alt væsentligt af lovteknisk ka-rakter.

B. Gældende ret.1. Spørgsmålet om tavshedspligtsforskrifters betyd-ning for adgangen til at få oplysninger efter dengældende offentlighedslovs kapitel 1 er reguleret afbestemmelsen i lovens § 7, der har følgende ord-lyd:

»§ 7. Pligten til at meddele oplysninger erbegrænset af lovgivningens bestemmelser omtavshedspligt for personer, der virker i offentligtjeneste eller hverv. Dette gælder dog ikke, forså vidt angår den almindelige tavshedspligt efterstraffeloven, tjenestemandslovgivningen ogkommunale tjenestemandsvedtægter.«

I forhold til den, der er part i en sag, gælderbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, stk. 3,hvorefter »bestemmelser om tavshedspligt for per-soner, der virker i offentlig tjeneste eller hverv,[ikke] begrænser . . . pligten til at meddele oplys-ninger til en sags parter.«.

Bestemmelsen i lovens § 7 svarer indholdsmæs-sigt i alt væsentligt til kommissionsudkastets § 7,der i bemærkningerne til lovudkastet var begrun-det med følgende synspunkter (betænkningen side68 f.):

»Gældende generelle regler om tavshedspligtsom de foran nævnte må vige for begæringerom oplysninger i henhold til den foreslåede lovom offentlighed i forvaltningen, da sådanneregler ellers ville gøre offentlighedsordningenillusorisk. Det er derfor foreslået, at disse gene-relle regler om tavshedspligt ikke er til hinderfor at stille oplysninger til rådighed efter lovfor-slagets regler. Men i øvrigt opretholdes dissetavshedsbestemmelser, således at de stadig vilvære til hinder for, at offentlige funktionærermeddeler oplysninger på eget initiativ om ind-holdet af dokumenter eller røber tjenestehem-meligheder, som enten ikke fremgår af nogetdokument eller indeholdes i dokumenter, derikke efter forslaget gøres tilgængelige for offent-ligheden.

Man har derimod ment, at den ved andrelove ud fra særlige hensyn specielt fastsattetavshedspligt bør udelukke anvendelse af of-fentlighedsprincippet i henhold til nærværendelov. Det er derfor foreslået, at den i sådannelove foreskrevne tavshedspligt begrænser adgan-gen til at få oplysninger i henhold til loven.«

Endvidere indeholdt offentlighedskommissio-nens betænkning i bilag 10 (side 211 f.) en oversigtover specielle tavshedspligtsforskrifter i den offent-lige forvaltning, der af kommissionen var tænktsom en ikke udtømmende eksemplifikation af, påhvilke lovområder offentlighedsprincippet som

288

følge af kommissionsudkastets § 7 ville vige fortavshedsforpligtelser. Det fremgår af indledningentil oversigten, at kommissionen med »almindelige«i modsætning til »specielle« tavshedsforskrifter harment ».. . sådanne bestemmelser, der alene forskri-ver tavshedspligt efter tjenestemandslovens § 3,stk. 3, og/eller straffelovens § 152 uden nærmereat angive tavshedspligtens omfang«. Også den da-gældende bestemmelse i straffelovens § 263, stk. 2,(nu straffelovens § 264 b) blev af kommissionenanset som »almindelig«, jfr. afsnit II A i betænk-ningen (side 9).

Det af kommissionen udarbejdede udkast til lovom partsoffentlighed i forvaltningen indeholdt i §8 en helt tilsvarende bestemmelse, jfr. betænknin-gen side 73 og bemærkningerne hertil side 75, hvordet dog fremhæves, at forskrifter om tavshedspligti mange tilfælde ikke gælder over for en part og iså fald ikke medfører nogen begrænsning af ad-gangen til at få oplysninger efter reglerne ompartsoffentlighed.

Loven om partsoffentlighed i forvaltningen fast-slog derimod generelt, at bestemmelser om tavs-hedspligt for personer, der virker i offentlig tjene-ste eller hverv, ikke begrænser pligten til at medde-le oplysninger efter loven, dvs. uanset om tavs-hedspligten følger af »almindelige« eller »speciel-le« forskrifter, jfr. lovens § 3. Om denne forskelfra kommissionsudkastet hed det i bemærkninger-ne til lovforslaget (jfr- F-T. 1963-64, tillæg A, sp.1353):

»Efter kommissionsudkastets § 8, 2. pkt.,skulle tavshedspligt, der er foreskrevet i andrelove end straffeloven og tjenestemandslovgiv-ningen, begrænse adgangen til at få oplysningerefter loven om partsoffentlighed. Men selv ensådan snævrere* begrænsning må formentlig an-ses for upåkrævet og mindre rimelig. Også despecielle lovregler om tavshedspligt sigter i al-mindelighed til spørgsmålet om meddelelse afoplysninger til andre personer end parter og børda ikke begrænse partsoffentligheden. Og i deundtagelsestilfælde, hvor reglerne også tagersigte på meddelelse af oplysninger til en part, f.eks. om andres økonomiske forhold, vil degrunde, der har ført til at foreskrive sådan tavs-hedspligt, i praktisk taget alle tilfælde også føretil at nægte partsoffentlighed efter det forelig-gende lovforslags § 2. Særlig klare eksemplerherpå indeholdes i § 44 i statsskatteloven og i §13 i loven om mægling i arbejdsstridigheder (jfr.også den af statens forligsinstitution afgivneudtalelse, som er optaget i kommissionsbetænk-ningen s. 138).

Det bemærkes, at den foreslåede regel i § 3ikke betyder nogen fuldstændig ophævelse af degældende bestemmelser om tavshedspligt. Dissebestemmelser skal alene vige i tilfælde, hvor enpart fremsætter begæring om at blive bekendtmed sagens dokumenter, og kun i det omfang,han har krav herpå efter lovforslagets regler.«

; v- • • • •

Som nævnt svarer offentlighedslovens § 7 i detvæsentlige til kommissionsudkastets § 7, og be-mærkningerne til denne bestemmelse i offentlig-hedslovforslaget er ligeledes stort set af sammeindhold som bemærkningerne til kommissionsud-kastet, der er gengivet i uddrag ovenfor side 289,jfr. herved F.T. 1969-70, tillæg A, sp. 593 f. Her-udover indeholder offentlighedslovens § 10, stk. 3,som nævnt en med partsoffentlighedslovens § 3 ialt væsentligt enslydende bestemmelse.

I anledning af et spørgsmål fra det folketings-udvalg, der behandlede offentlighedslovforslaget,om den redaktionelle forskel mellem kom-missionsudkastets § 7 og bestemmelsen i offentlig-hedslovforslagets § 7 udtalte justitsministeriet, atforskellen navnlig bestod i, at der var byttet om på1. og 2. pkt. Hermed sigtes til, at hovedreglen efterlovforslaget (og loven) er, at tavshedspligtsforskrif-ter begrænser adgangen til at få oplysninger, med-mindre de er »almindelige«, medens omvendt efterkommissionsudkastet tavshedspligtsforskrifter ikkemedførte begrænsninger af offentlighedsprincippet,medmindre de er af »speciel« karakter. Forskellenvar ifølge justitsministeriet begrundet i sammen-hængen med spørgsmålets regulering for så vidtangår adgangen til partsoffentlighed, idet det varfundet hensigtsmæssigt at fremhæve, at der gælderen væsentlig forskel mellem tavshedspligtsforskrif-ters betydning for parters, henholdsvis almenhe-dens adgang til aktindsigt, jfr. nærmere F.T.1969-70, tillæg B, sp. 2127 f. Efter anmodning frafolketingsudvalget udarbejdede justitsministerietendvidere en ajourført oversigt over »specielle«tavshedspligtsforskrifter, dvs. de forskrifter, derindeholder en nærmere angivelse af tavshedsplig-tens omfang og derfor begrænser adgangen til atfå oplysninger som følge af lovforslagets § 7, jfr.F.T. 1969-70, tillæg B, sp. 2128 ff. Oversigten ergenoptrykt nedenfor som bilag 16.

2. a. Det fremgår af forarbejderne til offentligheds-loven, at bestemmelsen i lovens § 7 bygger på ensondring mellem lovgivningens »almindelige« og»specielle« bestemmelser om tavshedspligt forpersoner, der virker eller har virket i offentlig tje-neste eller hverv, dvs. forudsætter at lovgivningensbestemmelser herom kan opdeles i to principieltforskellige hovedgrupper. Der kan derfor ved be-skrivelsen af den gældende retstilstand være anled-ning til indledningsvis i hovedtræk at redegøre for,hvorledes denne sondring må drages i relation tilden nævnte bestemmelse. Spørgsmålet er derimoduden betydning for bestemmelsen om tavshedsplig-tens betydning i forhold til en sags parter i offent-lighedslovens § 10, stk. 3.

Efter offentlighedslovens § 7, 2. pkt., er denførstnævnte hovedgruppe karakteriseret ved, atbestemmelserne angår ». . . den almindelige tavs-hedspligt efter straffeloven, tjenestemandslovgiv-ningen og kommunale tjenestemandsvedtægter«.Det er i forarbejderne klart angivet, at der hermednavnlig sigtes til straffelovens § 152 og § 264 b

(tidligere straffelovens § 263, stk. 2) samt til tjene-stemandslovens § 10, stk. 2, (tidligere § 3, stk. 3) ogtilsvarende regler i kommunale tjenestemandsved-tægter, se offentlighedskommissionens betænkningside 68 og F.T. 1969-70, tillæg A, sp. 593 f. ogtillæg B, sp. 2128 f. Det må imidlertid antages, atbestemmelsen i § 7, 2. pkt., hvorefter visse reglerom tavshedspligt må vige, når der fremsættes be-gæring om aktindsigt efter offentlighedsloven, her-udover omfatter bestemmelser i særlovgivningen,der alene foreskriver tavshedspligt efter tjeneste-mandslovens § 10, stk. 2, og/eller straffelovens §152 uden nogen nærmere angivelse af tavshedsplig-tens omfang, jfr. således F.T. 1969-70, tillæg B, sp.2129 f. og forudsætningen herom i offentligheds-kommissionens betænkning side 211.

Bestemmelsen i § 7, 1. pkt., må herefter antagesat omfatte bestemmelser i særlovgivningen, der udfra særlige hensyn har fastsat tavshedspligt medhensyn til visse nærmere angivne forhold. Sådannebestemmelser udelukker anvendelse af offentlig-hedsprincippet. Dette gælder, selv om bestemmel-serne, for så vidt angår strafferammer, henviser tilstraffelovens § 152 eller § 264 b, jfr. F.T. 1969-70,tillæg B, sp. 2130.

b. Hvad angår de almindelige bestemmelser omtavshedspligt er som nævnt under pkt. a bestem-melserne' i borgerlig straffelovs § 152 og § 264 bsamt tjenestemandslovens § 10, stk. 2, af størstpraktisk betydning.

Bestemmelsen i straffelovens § 152 har følgendeordlyd:

»§ 152. Røber nogen, som virker i offentligtjeneste eller hverv, hvad han i tjenestens ellerhvervets medfør har erfaret som hemmelighed,eller hvad der ved lov eller anden gyldig be-stemmelse er betegnet som sådan, eller udnytterhan uberettiget sådan kundskab, straffes hanmed . . .

Stk. 2. Efter ovennævnte regler straffes ogsåden, som efter at være fratrådt stillingen på no-gen af de angivne måder forser sig med hensyntil tjenestehemmeligheder, som han i stillingenhar erfaret.

Stk. 3. ...

Bestemmelsen indeholder ikke nogen selvstæn-dig fastlæggelse af tavshedspligtens genstand. Etforholds karakter af en »hemmelighed« kan, somanført i bestemmelsen, være fastslået ved lov elleradministrativ forskrift (bekendtgørelse, cirkulære,forretningsorden, pålæg i det enkelte tilfælde, f.eks. i form af fortroligt-stempling, osv.), men berori øvrigt på forholdets natur, dvs. på en konkretvurdering af oplysningens eller emnets beskaffen-hed. Der henvises til St. Hurwitz: Kriminalret-Speciel Del (1955) side 65, Vagn Greve m. fl.:Straffeloven-Speciel Del (1975) side 92-94 og Pre-

289

ben Espersen: De kommunale Beslutninger I (1970)side 72 f.

Af samme karakter er bestemmelsen i tjeneste-mandslovens § 10, stk. 2, der har følgende ordlyd:

»Stk. 2. Tjenestemanden skal iagttage tavs-hed med hensyn til de forhold, som han i med-før af sin stilling bliver bekendt med, og hvishemmeligholdelse ifølge sagens natur er påkræ-vet eller bliver ham foreskrevet. Tavshedspligtenophører ikke med hans udtræden af tjenesten.«

Bestemmelsen i straffelovens § 264 b har følgen-de ordlyd:

»§ 264 b. Med bøde, hæfte eller fængsel ind-til 6 måneder straffes personer, som virker ellerhar virket i offentlig tjeneste eller hverv, ellersom i medfør af offentlig beskikkelse eller aner-kendelse udøver eller har udøvet et erhverv,såvel som sådanne personers medhjælpere, nårde røber privatlivet tilhørende hemmeligheder,der er kommet til deres kundskab ved udøvel-sen af deres virksomhed, medmindre de harværet forpligtet til at udtale sig eller har handleti berettiget varetagelse af åbenbar almeninteres-se eller af eget eller andres tarv. Det sammegælder, hvis de uberettiget udnytter sådan kund-skab.«

Denne bestemmelse indeholder vel en selvstæn-dig beskrivelse af tavshedspligtens genstand; mendet anvendte udtryk »privatlivet tilhørende hem-meligheder« indebærer som følge af dets karakteraf en retlig standard, at den endelige stillingtagentil, om et forhold er omfattet af tavshedpligten,også efter denne bestemmelse i betydeligt omfangmå bero på en konkret vurdering.

c. De almindelige bestemmelser om tavshedspligt,der er omtalt i det foregående, suppleres af et for-holdsvis stort antal tavshedspligtsforskrifter i sær-lovgivningen. Begrundelsen for indsættelsen afsådanne forskrifter i særlovgivningen kan væreforskellige. De kan være motiveret af et ønske omat skærpe strafferammen eller om at pålægge ogsåandre end den personkreds, der er omfattet af denævnte bestemmelser, en lovbestemt tavshedspligt;men typisk er særlovgivningens bestemmelser omtavshedspligt begrundet i et ønske om at præcisereomfanget af tavshedspligten efter straffelovens §152, der, som nævnt ovenfor under b, ikke i sigselv indeholder en sådan præcisering. Særlovgiv-ningens tavshedspligtsforskrifter af denne typetjener til udfyldning af straffelovens § 152 ved atindeholde en nærmere angivelse af, hvilke typer afoplysninger der er undergivet tavshedspligt efterden nævnte bestemmelse.

3. a. Om fortolkningen af bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 7 i almindelighed henvises udover detallerede anførte til kommentaren side 99 ff. og forså vidt angår bestemmelsen i § 10, stk. 3, til side

290

151 f. Efter den foreliggende praksis synes række-vidden af bestemmelsen i § 7 navnlig i to henseen-der at have givet anledning til nogen tvivl:

For det første er det blevet anset for tvivlsomt,hvilke krav der må stilles til en tavshedsforskriftsretlige karakter for at henregne den til de forskrif-ter, der begrænser adgangen til at få oplysningerefter offentlighedslovens § 7, 1. pkt., dvs. spørgs-målet om, hvorvidt andre tavshedspligtsforskrifterend dem, der beror på udtrykkelige lovbestemmel-ser, kan komme i betragtning.

For det andet har det uden for de i forarbejder-ne udtrykkeligt opregnede tilfælde (jfr. de underpkt. 1 nævnte oversigter) i et vist omfang givetanledning til tvivl, om en tavshedspligtsforskriftefter sit indhold har været af en sådan karakter, atden som »speciel« begrænser offentlighedsprincip-pet.

b. Det førstnævnte spørgsmål må besvares medudgangspunkt i udtrykket » . . . lovgivningens be-stemmelser om tavshedspligt« i offentlighedslovens§ 7, 1. pkt. Hermed synes det klart angivet, at ihvert fald ikke enhver tavshedspligtsforskrift be-grænser adgangen til aktindsigt, uanset at den eftersit indhold måtte have karakter af en speciel fast-læggelse af tavshedspligtens indhold og omfang.En mere præcis angivelse af udtrykkets indholdefter den gældende retstilstand er dog forbundetmed ikke ubetydelige vanskeligheder.

I kommentaren side 101 er det antaget, at detnævnte udtryk må fortolkes snævert, således at detkun er de ved lov fastsatte specielle tavshedspligts-forskrifter, der begrænser adgangen til aktindsigt.Tavshedspligt, der beror enten på forskrifter, derer fastsat administrativt i henhold til lov eller vedkollektiv overenskomst, eller på en professions etikeller kollegiale regler, antages derimod ikke atkunne komme i betragtning i så henseende.

Denne fortolkning af rækkevidden af bestem-melsen i offentlighedslovens § 7, 1. pkt., indebærerførst og fremmest, at adgangen til at få oplysnin-ger efter loven aldrig vil være begrænset af tavs-hedspligtsforskrifter, der er fastsat administrativt ihenhold til lov. Til støtte herfor kan også henvisestil, at opregningen af specielle tavshedspligtsfor-skrifter i såvel kommissionsbetænkningen (jfr. be-tænkningen side 211 ff.) som i den af justitsmini-steriet udarbejdede oversigt (jfr. F.T. 1969-70, til-læg B, sp. 2131 ff.) kun omfatter egentlige lovbe-stemmelser.

Fortolkningen er derimod ikke nødvendigvisensbetydende med, at tavshedspligtsforskrifter kunkan komme i betragtning efter offentlighedslovens§ 7, 1. pkt., såfremt de er direkte indeholdt i en affolketinget vedtaget lov. I justitsministeriets praksiser det således - med henvisning til den almindeligeangivelse af bestemmelsens rækkevidde ikommentaren - antaget, at tavshedspligtsforskrifter,der findes i umiddelbart anvendelige fællesskabs-regler, navnlig forordninger, kan fortrænge adgan-gen til aktindsigt efter offentlighedsloven på sam-

me måde som udtrykkelige lovbestemmelser. Dettemå formentlig ligeledes gælde for forskrifter omtavshedspligt i andre EF-retsakter eller i folkeretli-ge traktater, der ved lov er tillagt gyldighed her ilandet, f. eks. EF-direktiver eller traktater, der veden generel transformationslov er gjort til bestand-del af dansk ret, jfr. herved om den såkaldte »in-korporations- eller adoptionsmetode«, Ole Esper-sen, Indgåelse og Opfyldelse af Traktater (1970)side 239 ff.

Det er dog tvivlsomt, i hvilket omfang dennævnte, snævre fortolkning af udtrykket »lovgiv-ningens« i offentlighedslovens § 7, 1. pkt., kansiges at være blevet accepteret i praksis og derforkan anses for gældende ret. Det fremgår således afden i F.O.B. 7976 side 147 refererede sag, at mono-polankenævnet i en konkret sag havde lagt tilgrund, at bestemmelsen om tavshedspligt i § 11 iankenævnets forretningsorden af 30. juni 1955måtte henregnes til de af offentlighedslovens § 7,1. pkt., omfattede tavshedspligtsforskrifter. Spørgs-målet om holdbarheden af denne opfattelse blevtaget op af ombudsmanden af egen drift underhenvisning til den væsentlige principielle interessevedrørende offentlighedslovens rækkevidde, derknyttede sig hertil.

Efter at have gengivet det i kommentaren ind-tagne standpunkt med hensyn til fortolkningen afoffentlighedslovens § 7, 1. pkt., sammenholdt meddet forhold, at de tidligere omtalte oversigter overspecielle tavshedspligtsforskrifter alene indeholderlovbestemmelser, udtalte ombudsmanden merealmindeligt om bestemmelsens rækkevidde i denforeliggende henseende:

»Uanset det anførte må jeg være mest tilbø-jelig til at mene, at administrative bestemmelserom tavshedspligt, der er udstedt med hjemmel ien lovbestemmelse, der udtrykkeligt afgiverhjemmel for administrativ fastsættelse af be-stemmelse om tavshedspligt, begrænser adgan-gen til aktindsigt efter offentlighedsloven påsamme måde som lovbestemmelser, der direktefastsætter tavshedspligt.«

I den konkrete sag gik ombudsmanden dog etskridt videre, idet han ikke fandt grundlag for atkritisere, at den pågældende forretningsordensbe-stemmelse var anset for at indebære en undtagelsefra adgangen til aktindsigt efter offentlighedslo-vens regler, uanset at der ikke i monopolloven erudtrykkelig hjemmel for handelsministeren til imonopolankenævnets forretningsorden at fastsætteregler om tavshedspligt, jfr. herved lovens § 18,stk. 4. Ombudsmanden henviste i denne forbindel-se til, at den sidstnævnte bestemmelse sammen-holdt med analogien af lovens § 21 om tavsheds-pligt for monopol rådets medlemmer giver en for-holdsvis klar hjemmel for monopolankenævnetsopfattelse.

I en skrivelse af 20. juli 1976 til justitsministeri-et foreslog ombudsmanden med henvisning til

sagen, at spørgsmålet om rækkevidden af undta-gelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, 1.pkt., blev søgt afklaret under arbejdet i justitsmini-steriets udvalg vedrørende offentlighedslovens re-vision. Ombudsmanden pegede herved navnlig påspørgsmålet, om denne bestemmelse finder anven-delse også i tilfælde, hvor bestemmelser om tavs-hedspligt findes i administrative forskrifter, ogopridsede problemstillingen i denne henseende påfølgende måde:

»Er sådanne bestemmelser alene fastsat itjenesteforskrifter fra overordnede til underord-nede myndigheder (og alene med hjemmel iselve det hierarkiske forhold mellem myndighe-derne), opstår som regel ingen særlige proble-mer, idet forskriften, for så vidt den er gyldig,typisk alene vil være grundlag for en tavsheds-pligt, der er sanktioneret efter den almindeligeregel i straffelovens § 152 m. v., og som ikkebegrænser adgangen til aktindsigt, jfr. offentlig-hedslovens § 7, 2. pkt.

I andre tilfælde kan spørgsmålet om anven-delse af § 7, 2. pkt., imidlertid give anledning tiltvivl, f. eks. når regler om tavshedspligt fastsæt-tes af vedkommende minister for et råd ellernævn; problemet kompliceres ved, at bestem-melse om tavshedspligt kan forekomme i

a) en forretningsorden, der er udstedt medhjemmel i en lovbestemmelse, der udtrykkeligtafgiver hjemmel for administrativ fastsættelse aftavshedspligtsregler (hermed har jeg sidestilletsituationen i den foreliggende konkrete sag),

b).en forretningsorden, der er udstedt medhjemmel i en lovbestemmelse, der blot genereltbemyndiger vedkommende minister til at fast-sætte regler om rådets eller nævnets forretnings-orden, eller

c) en forretningsorden, der er udstedt udenlovhjemmel, jfr. herved Bent Christensen:Nævn og råd (1958), s. 208.

Det er dog nærliggende at antage, at ved-kommende minister i de tilfælde, der omtalesunder c (og måske også i tilfældet under b), erafskåret fra at »fastsætte« andre tavshedspligts-regler end sådanne, der svarer til straffelovensalmindelige regler, jfr. herved Bent Christensena.st., og Niels Eilschou Holm: Offentlighedslo-ven, s. 100 (midten).«

Ombudsmanden pegede herudover også på be-hovet for en afklaring af

1) spørgsmålet om, hvilken lovhjemmel der kræ-ves til administrativt at fastsætte særlige be-stemmelser om tavshedspligt (med deraf føl-gende konsekvenser med hensyn til discipli-nært og strafferetligt ansvar) - og i forbindelsehermed

2) spørgsmålet om, hvorvidt det bør antages, atadministrationen i et vist omfang kan fastsættesærlige regler om tavshedspligt (der kan udlø-se disciplinært eller strafferetligt ansvar), uden

291

at disse regler om tavshedspligt samtidig harvirkning efter offentlighedslovens § 7, 1. pkt.

I skrivelse af 16. august 1976 har justitsministe-riet herefter anmodet udvalget om at søge de afombudsmanden rejste spørgsmål afklaret, for såvidt de fortsat vil være af betydning i forhold tilanvendelsen af offentlighedsloven også efter gen-nemførelsen af de ændringer af loven, som udval-get måtte stille forslag om.

c. Spørgsmålet om, hvornår tavshedspligtsforskrif-ter skal henregnes til de »specielle« bestemmelserherom, der begrænser adgangen til aktindsigt efteroffentlighedsloven, har foreligget i praksis i fleretilfælde.

Retningslinier herfor kan næppe opstilles gene-relt, idet spørgsmålet i hvert enkelt, tilfælde måafgøres konkret på grundlag af en fortolkning afrækkevidden af den tavshedspligtsforskrift, hvisforhold til offentlighedsloven, der er spørgsmål omat bedømme. I så henseende er ikke blot bestem-melsens ordlyd af betydning, men også de fortolk-ningsbidrag med hensyn til tavshedspligtens om-fang, der måtte være indeholdt i forarbejderne. Tilillustration af problemstillingen kan nævnes føl-gende afgørelser:

I sagen L.A. 1974-543-50 antog justitsministerieti forbindelse med en sag, der var indbragt for fol-ketingets ombudsmand, at bestemmelsen i arbej-derbeskyttelseslovens § 53, stk. 3, om tavshedspligtfor personalet i arbejdstilsynet i overensstemmelsemed offentlighedslovens § 7, 1. pkt., udelukkeranvendelsen af offentlighedsprincippet. Til støttefor denne opfattelse talte dog ikke blot den pågæl-dende bestemmelses ordlyd, men også det forhold,at bestemmelsen er medtaget på begge de tidligerenævnte oversigter over specielle tavshedspligtsfor-skrifter, der blev udarbejdet først af offentligheds-kommissionen og senere af justitsministeriet underfolketingsbehandlingen af offentlighedslovforsla-get. Ombudsmanden erklærede sig enig i justitsmi-nisteriets opfattelse.

Spørgsmålet har endvidere været rejst i relationtil bestemmelsen i § 12 i lov nr. nr. 151 af 24. april1975 om det centrale erhvervsregister, der har føl-gende ordlyd:

»§ 12. Erhvervsregisterrådets medlemmer ogerhvervsregisterets personale samt tilkaldte sag-kyndige er under ansvar efter borgerlig straffe-lovs § 152 og § 264 b, jfr. tjenestemandslovens §10, stk. 2. forpligtet til over for uvedkommendeat hemmeligholde, hvad de gennem deres virk-somhed bliver vidende om.«

Til brug for besvarelsen af et spørgsmål omrækkevidden af denne bestemmelse, der var stilletaf folketingets erhvervsudvalg, udtalte justitsmini-steriet i en skrivelse af 3. marts 1975 til DanmarksStatistik bl. a.. at den i den nævnte bestemmelseindeholdte udvidelse af tavshedspligten i forholdtil de citerede almindelige bestemmelser om tavs-

292

hedspligt, » . . . består i, at tavshedspligten udstræk-kes til at omfatte enhver oplysning, som erhvervs-registerrådets medlemmer og erhvervsregisteretspersonale bliver vidende om gennem deres virk-somhed, uanset om en sådan oplysning efter enkonkret bedømmelse ville være at bedømme somen »hemmelighed« i henhold til straffelovens § 152eller § 264 b .. .«. Justitsministeriet gav samtidigudtryk for, at tavshedspligtsbestemmelsen i realite-ten vil indebære, at de almindelige regler om of-fentlighedens adgang til aktindsigt i offentligheds-lovens kapitel 1 gøres uanvendelige i forhold tilerhvervsregisteret som følge af bestemmelsen ioffentlighedslovens § 7. Der henvises til justitsmi-nisteriets sag L.A. 1973-738-1.

Spørgsmålet har endvidere været rejst over forjustitsministeriet i relation til miljøbeskyttelseslo-vens § 85, der har følgende ordlyd:

»§ 85. Myndigheder og personer, der udøveropgaver efter loven, er under ansvar efter bor-gerlig straffelovs § 152 og § 264 b forpligtet tilover for alle uvedkommende at hemmeligholde,hvad de gennem deres arbejde bliver videndeom.«

Justitsministeriet gav over for miljøministerietudtryk for, at en fortolkning af bestemmelsen ale-ne på grundlag af ordlyden efter justitsministerietsopfattelse måtte føre til det resultat, at bestemmel-sen skal forstås på samme måde som de tilsvaren-de - stort set enslydende - bestemmelser i de tidli-gere omtalte oversigter over specielle tavsheds-pligtsforskrifter (af hvilke justitsministeriet navnligfremhævede bestemmelsen i monopollovens § 21)samt fra senere lovgivningspraksis den nævntebestemmelse i erhvervsregisterlovens § 12, dvs. somet lovbestemt pålæg om tavshedspligt med hensyntil principielt alt, hvad de, der omfattes af tavs-hedspligten, gennem deres arbejde bliver videndeom. Justitsministeriet fandt ikke, at der i forarbej-derne til bestemmelsen var holdepunkter for enfortolkning, der fraviger, hvad en fortolkning afordlyden sammenholdt med tilsvarende bestem-melser i anden lovgivning måtte føre til. Justitsmi-nisteriet henviste yderligere til, at bestemmelsen imiljøministeriets cirkulærer nr. 107 og 108 af 15.maj 1974 om henholdsvis miljøbeskyttelseslovenog godkendelse af særligt forurenende virksomhe-der var omtalt som en speciel regel om tavsheds-pligt, der i medfør af offentlighedslovens § 7 be-grænser offentlighedens adgang til aktindsigt (sekap. 6, pkt. 2 henholdsvis kap. 6, pkt 5 i de nævn-te cirkulærer). Det var dog samtidig justitsministe-riets opfattelse, at tavshedspligten efter bestemmel-sen ikke kan antages at omfatte oplysninger, somdet er nødvendigt at videregive til opfyldelse afunderretningspligten efter miljøbeskyttelseslovens §65 eller af hensyn til tilvejebringelsen af et forsvar-ligt afgørelsesgrundlag. Endvidere antoges tavs-hedspligten heller ikke at gælde, hvis videregivelseer pligtmæssig eller er sket »i- berettiget varetagelse

af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andrestarv«, jfr. herved henvisningen i bestemmelsen tilstraffelovens § 152 og § 264 b. Endelig fandt ju-stitsministeriet det ikke udelukket generelt at ansevisse typer af oplysninger, som bestemmelsen ikkekan antages at tage sigte på, for ikke omfattet aftavshedspligten, f. eks. oplysninger om udenlandskret, statistiske oplysninger, der ikke kan henførestil bestemte virksomheder, samt oplysninger ommiljømyndighedernes personaleforhold o. 1. Derhenvises i det hele til justitsministeriets sag L.A.1975-543-66.

Spørgsmålet om fortolkningen af bestemmelseni miljøbeskyttelseslovens § 85 har med udgangs-punkt i en konkret sag senere været taget op affolketingets ombudsmand, der i en hidtil utryktskrivelse af 15. juli 1977 har givet udtryk for, atfortolkningsspørgsmålet ikke er utvivlsomt. Efterombudsmandens opfattelse må det bl. a. komme ibetragtning ». . . at der jævnligt vil være tvivl om,hvilke nærmere overvejelser der ligger til grundved affattelsen af tavshedspligtsregler, hvori enkort henvisning til straffelovens (og tjenestemands-lovens) tavshedspligtsregler er indbygget; og dennetvivl foreligger også i det foreliggende tilfælde«.

Ombudsmanden fandt dog ikke grundlag for atkritisere den af justitsministeriet anlagte fortolk-ning af bestemmelsen, der senere var blevet fulgtaf miljøministeriet og miljøstyrelsen. Under sagensbehandling oplyste miljøministeriet i øvrigt, atbestemmelsen vil blive foreslået revideret i forbin-delse med en revision af miljøbeskyttelsesloven ifolketingssamlingen 1977-78 (jfr. nu lov nr. 107 af29/3 1978).

Det kan endelig nævnes, at ombudsmanden iF.O.B. 1976 side 130 (134) har antaget, at tavsheds-pligtsbestemmelsen i § 24, stk. 2, i loven om styrel-sen af højere uddannelsesinstitutioner (lov nr. 362af 13. juni 1973), der gælder for de af loven omfat-tede uddannelsesinstitutioners kollegiale organer,ikke sammenholdt med offentlighedslovens § 7medfører nogen undtagelse fra offentlighedslovensalmindelige regler, for så vidt angår brevvekslingmellem vedkommende uddannelsesinstitution ogundervisningsministeriet.

I sagen udtalte ombudsmanden sig endvidereom forholdet mellem bestemmelsen i offentligheds-lovens § 7 og bestemmelserne i tjenestemandslo-vens § 21, stk. 7 og stk. 8. Det hedder herom i ud-talelsen (side 133):

»Bestemmelserne i tjenestemandslovens § 21,stk. 7 og 8, går ud på, at tjenestemandsforhørikke er offentlige, medmindre ministeren be-stemmer det (stk. 7), og at offentlig gengivelseaf, hvad der er passeret under forhør, der ikkeer offentlige, straffes med bøde (stk. 8).

Disse bestemmelser må, sammenholdt medoffentlighedslovens § 7, hvorefter pligten til atmeddele oplysninger er begrænset af lovgivnin-gens specielle bestemmelser om tavshedspligt,formentlig medføre, at referat af de mundtlige

udtalelser, der er fremkommet under et tjeneste-mandsforhør, er undtaget fra offentlighed. Derer imidlertid her tale om en begrænset undtagel-se, der ikke kan danne grundlag for slutningertil nærværende sag. Bestemmelsen i tjeneste-mandslovens § 21, stk. 8, (jfr- offentlighedslo-vens § 7) kan alene udelukke offentlighed medhensyn til referat af det mundtligt passerede i etforhør (der er afholdt for lukkede døre). Medhensyn til en tjenestemandssags dokumentmate-riale og med hensyn til forhørslederens indstil-ling til styrelsen gælder offentlighedslovens al-mindelige regler.«

Spørgsmålet om rækkevidden af de nævnte be-stemmelser i tjenestemandsloven specielt i forholdtil offentlighedslovens § 7 har ikke foreligget i ju-stitsministeriets praksis, se derimod om forholdettil offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 4, ovenforkapitel X (side 261).

4. Det forhold, at en begæring om aktindsigt aldrigkan afslås alene under henvisning til, at det ellerde dokumenter, der ønskes udleveret, indeholderoplysninger, der må anses for undergivet tavsheds-pligt efter de bestemmelser, som offentlighedslo-vens § 7, 2. pkt., sigter til (nemlig straffelovens §152 og § 264 b, tjenestemandslovens § 10, stk. 2, ogtilsvarende bestemmelser i kommunale tjeneste-mandsvedtægter), er ikke ensbetydende med, atdisse bestemmelser har mistet deres betydning iandre relationer. I bemærkningerne til kommissi-onsudkastets § 7, der er gengivet i uddrag ovenforside 289, hedder det således:

»Men i øvrigt opretholdes disse tavshedsbe-stemmelser, således at de stadig vil være til hin-der for, at offentlige funktionærer meddeleroplysninger på eget initiativ om indholdet afdokumenter eller røber tjenestehemmeligheder,som enten ikke fremgår af noget dokument ellerindeholdes i dokumenter, der ikke efter forsla-get gøres tilgængelige for offentligheden.«

Der kan i denne forbindelse også henvises tilkommentaren side 100 samt for så vidt angår be-stemmelsen i offentlighedslovens § 10, stk. 3, side152.

Baggrunden for denne udtalelse har været, atoffentlighedsloven alene regulerer, i hvilket om-fang en forvaltningsmyndighed efter derom fremsatbegæring er forpligtet til at stille oplysninger tilrådighed (for andre end en sags parter) i én be-stemt form, udlevering af aktstykker. Loven regule-rer derimod ikke videregivelse af oplysninger påanden måde, typisk mundtligt eller telefonisk, ellervideregivelse af oplysninger, der ikke er foranledi-get af en begæring herom, ligesom der ikke vedloven er taget stilling til, hvilke personer der kandisponere efter loven på vedkommende myndig-heds vegne (den interne kompetencefordeling), jfr.i øvrigt herom ovenfor kapitel III. På hvert af dis-se tre punkter er der derfor for en formel betragt-

293

ning fortsat plads for en anvendelse af almindeligetavshedspligtsforskrifter.

Navnlig i tilfælde, hvor der rejses spørgsmålom, hvorvidt en myndighed af egen drift kan vide-regive oplysninger, kan dette forhold have praktiskbetydning. Det er således forekommet, at en afslut-tet eller verserende konkret sag er blevet omtalt afpressen eller andre nyhedsformidlende institutio-ner på en måde, der af vedkommende myndigheder blevet opfattet som misvisende, f. eks. fordi væ-sentlige oplysninger er udeladt eller efter omstæn-dighederne direkte urigtigt gengivet. Baggrundenherfor har i reglen været, at sagen er fremdragetpå foranledning af en af parterne og alene omtaltpå grundlag af de oplysninger, denne er fremkom-met med. Uanset at den pågældende myndighed isådanne tilfælde ofte kan have interesse i at korri-gere den skete omtale, må de almindelige reglerom tavshedspligt normalt antages at være til hin-der herfor. Kun i ganske særlige tilfælde - typiskhvor hensynet til en modpart tilsiger det - kanmyndigheden anses for berettiget til på eget initia-tiv at meddele oplysninger fra sagen, der ikke tidli-gere har være fremdraget offentligt. Spørgsmålet,der ikke i øvrigt har nogen sammenhæng med ad-gangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, skalikke berøres nærmere i den foreliggende forbindel-se.

Derimod vil tavshedspligtsreglerne kun i be-grænset omfang få betydning i tirfælde, hvor enoffentlig ansat efter begæring har videregivet oplys-ninger, hvis indhold fremgår af dokumenter, der erundergivet almindelig offentlighed (i modsætningtil partsoffentlighed). Her vil der normalt ikke ipraksis kunne blive tale om et strafferetligt ansvarefter straffelovens § 152. Helt udelukkes kan detdog næppe.

Som anført i vejledningen under pkt. 27, stk. 2,jfr. også pkt. 7, stk. 3, om mundtlig videregivelseaf oplysninger, må spørgsmålet om, på hvilket trininden for en myndighed en afgørelse om aktindsigtskal træffes, bero på den interne kompetenceforde-iing, der i praksis følges inden for den enkeltemyndighed. En bevidst tilsidesættelse af forelig-gende - udtrykkeligt fastsatte eller på anden mådeindarbejdede - forskrifter om den interne kompe-tencefordeling på dette område, kan formentlig igrelle tilfælde få karakter af en tjenesteforseelse,der vil kunne pådrage den pågældende ansvarefter den nævnte bestemmelse i straffeloven.

Spørgsmålet har større praktisk betydning itilfælde, hvor en offentligt ansat på eget initiativvideregiver oplysninger, selv om modtageren ikkehar fremsat begæring derom, og det er da ogsånavnlig sådanne tilfælde, der sigtes til med denciterede motivudtalelse. Også i denne gruppe vilspørgsmålet om et eventuelt strafferetligt ansvardog kun sjældent blive aktuelt i praksis.

I den kommenterede udgave af straffelovensspecielle del ved Vagn Greve. Bent Unmack Larsenog Per Lindegaard (1975) side 92 nævnes dog føl-gende situation, hvor strafferetligt ansvar kunne

294

tænkes gjort gældende for overtrædelse af bestem-melsen i straffelovens § 152:

»Hvis en tjenestemand f. eks. uden sin styrel-ses vidende tager sig betalt for systematisk atgive dagblade vink om interessante sager underopsejling, vil et sådant forhold kunne rumme enstrafbar krænkelse af den almindelige tavsheds-pligt, selv om denne servicevirksomhed ind- -skrænker sig til sager, der er genstand for akt-indsigt.«

At der i sådanne tilfælde kan blive tale om enstrafbar tavshedspligtskrænkelse må ses på bag-grund af de begrænsninger af offentlighedsprincip-pet, der følger af offentlighedslovens § 1, stk. 2,sammenholdt med § 3, nr. 2. Som der nærmere erredegjort for i kapitel VI indebærer disse bestem-melser, at det principielt må kræves, at den, derønsker aktindsigt, har kendskab til sagens eksistensfør henvendelsen til vedkommende myndighed.

Der kan i denne forbindelse endelig være an-ledning til at påpege, at de hensyn, der ligger bagbestemmelserne om almindelig tavshedspligt, ikkesom følge af offentlighedslovens § 7, 2. pkt., eruden betydning for afgørelsen af aktindsigtsspørgs-mål efter offentlighedsloven. I et vist omfang vilde pågældende hensyn også kunne tilgodeses gen-nem anvendelse af bestemmelsen i lovens § 2 ogfor så vidt angår parters adgang til aktindsigt § 10,stk. 1, 2. pkt., jfr. herved kommentaren side 101 ogside 151.

C. Fremmed ret.1. Norge.a. Spørgsmålet om, hvorledes offentlighedsprincip-pet skal prioriteres i forhold til lovgivningens be-stemmelser om tavshedspligt, reguleres af den nor-ske offentlighedslovs § 5, nr. 3, der har følgendeordlyd:

»§ 5. Unntat fra offentlighet er:

3. Dokumenter undergitt taushetsplikt i loveller i medhold av lov.«

Bestemmelsen hidrører fra offentlighetsutvalgetslovudkast § 7, nr. 3, der uændret indgik i det afregeringen fremsatte lovforslag. Forvaltningskomi-téens lovudkast indeholdt derimod ikke nogenudtrykkelig bestemmelse om forholdet mellem of-fentlighedsprincippet og tavshedspligtsforskrifter,men det var klart forudsat, at adgangen til aktind-sigt måtte vige for sådanne bestemmelser som føl-ge af udkastets § 1 (hvorefter loven kun skullegælde, for så vidt andet ikke fulgte af lov ellerbestemmelser fastsat i henhold til lov), jfr. hervedbemærkningerne til udkastets § 9 og § 12 (innstil-lingen hhv. side 434 og 438) samt komitéens al-mindelige overvejelser med hensyn til offentlig-hedsprincippets udstrækning, innstillingen side 128ff.

Hverken offentlighetsutvalgets betænkning ellerregeringsproposisjonen indeholder nogen nærmerebegrundelse for, at principielt enhver tavsheds-pligtsforskrift, der er fastsat i lov eller i henhold tillov, skal gå forud for adgangen til at få oplysnin-ger. Proposisjonen redegør således alene for ræk-kevidden af den nævnte bestemmelse i lovens § 5,nr. 3, i forhold til den almindelige tavshedspligts-forskrift i straffelovens § 121, jfr. ot. prp. nr. 70(1968-69) side 38-40. Heller ikke forvaltningsko-mitéens betænkning indeholder nogen nærmereanalyse af spørgsmålet, men det fremgår af komi-téens almindelige overvejelser (side 128 ff.), at deter blevet anset for selvfølgeligt, at lovbestemtetavshedspligtsforskrifter burde gå forud for offent-lighedsprincippet.

Spørgsmålet ses heller ikke at have givet anled-ning til overvejelser i justiskomitéen.

b. For en umiddelbar betragtning synes den norskeoffentlighedslovs § 5, nr. 3, at indebære en væsent-lig mere vidtgående indskrænkning af offentlig-hedsprincippet i forhold til tavshedspligtsforskrif-ter end bestemmelsen i den danske lovs § 7. For-holdet er således det, at offentlighedsprincippetefter den norske bestemmelse viger ikke blot forprincipielt enhver lovbestemmelse om tavshedspligtuanset dennes karakter af »almindelig« eller »spe-ciel«, men også for tavshedspligtsforskrifter, der erfastsat administrativt med hjemmel i lov.

Der synes dog såvel i praksis som i den juridi-ske litteratur at være en udtalt tendens til at fortol-ke bestemmelsen i den norske offentlighedslovs §5, nr. 3, indskrænkende, således at forskellen fradansk ret i de nævnte henseender i nogen gradudlignes. Herom bemærkes nærmere følgende:

Efter ordlyden af den nævnte bestemmelse i § 5,nr. 3, er der i og for sig ikke nogen anledning til atinddele tavshedsreglerne - hvadenten de er lovbe-stemte eller administrativt fastsatte - i bestemmel-ser, der selv fastlægger tavshedspligtens omfang(»specielle« tavshedsregler) og bestemmelser, derblot henholder sig til, hvad der på andet grundlag,herunder også generelle eller konkrete tjenestebe-falinger, måtte være foreskrevet herom (»alminde-lige« eller »generelle« tavshedspligtsforskrifter).Bestemmelser af den sidstnævnte karakter antagesdog vistnok kun at være af betydning i forhold tiloffentlighedslovens § 5, nr. 3, i det omfang de hen-viser til tavshedspligt, der er foreskrevet ved loveller fastsat med hjemmel i lov efter samme kriteri-er, som dem, der efter den praksis, der har udvik-let sig omkring bestemmelsen i offentlighedslovens§ 5, nr. 3, er afgørende for, om en administrativtfastsat tavshedsregel i sig selv begrænser offentlig-hedsprincippet, se herom nedenfor side 296.Spørgsmålet har navnlig været genstand for over-vejelser i relation til bestemmelsen i straffelovens §121, der indtil ændringen af forvaltningsloven vedlov nr. 40 af 27. maj 1977 har haft følgende ord-lyd:

»§ 121. Aabenbarer en offentlig Tjenestemanduden skjellig Grund, hvad der i TjenestensMedfør er blevet ham betroet eller ved Lov elleranden gyldig Bestemmelse er betegnet som Tje-nestehemmelighed, straffes han med Bøder ellerTjenestens Tab eller med Fængsel indtil 6 Maa-neder.«

Det synes at have været den almindelige opfat-telse, at bestemmelsen, uanset ordlyden af offent-lighedslovens § 5, nr. 3, ikke alene har kunnet an-ses for tilstrækkelig lovhjemmel for en tavsheds-pligt, der begrænser adgangen til at få oplysningerefter offentlighedsloven, jfr. således ot. prp. nr. 70(1968-69) side 38 ff., Frihagen, Offentlighetslovenmed kommentarer (2. udg. 1974) side 236 ff. ogjustisdepartementets vejledning side 25, hvor dethedder:

»I straffeloven § 121 er det en bestemmelseom straff for offentlige tjenestemenns brudd påtaushetsplikt. Denne bestemmelse forutsetter attaushetsplikt gyldig kan pålegges tjenesteman-nen uten at dette pålegg har heimel i bestemtetaushetspliktsbestemmelser i lovgivningen. Taus-hetsplikt pålagt tjenestemennene i kraft av detoffentliges styringsrett kan her sies å ha en for-utsetningsheimel. Videre er det i § 121 straff fortjenestemann som uten skjellig grunn åpenbarer»hvad der i Tjenestens Medfør er blevet hambetroet«.

Det er grunn til å understreke at offentlig-hetsloven medfører en vesentlig modifikasjon idet som er nevnt i foregående avsnitt. I offent-lighetsloven er det foretatt en generell grense-gang mellom de dokumenter som skal være of-fentlige, og de dokumenter som er unntatt fraoffentlighet. Loven bygger på den forutsetningat dokumenter som har et slikt innhold at deikke faller inn under unntakene fra offentlighet,ikke skal kunne unntas ved at det fra forvaltnin-gens eller et forvaltningsorgans ledelse fastsettesat det skal gjelde taushetsplikt om det som står idokumentet. I motsatt fall ville man kunne risi-kere en uthuling av loven ved at dokumenterble unntatt i kraft av pålegg om taushetspligtsom nevnt.«

Ved forvaltningslovrevisionen i 1977 er bestem-melsen i straffelovens § 121 som nævnt blevet æn-dret, således at den nu kun omfatter tavshedspligt»i henhold til bestemmelse eller gyldig instruks«.Hermed har det været tanken at bringe bestemmel-sens ordlyd i overensstemmelse med den hidtidigeindskrænkende fortolkning af offentlighedslovens§ 5, nr. 3, jfr. herved ot. prp. nr. 3 (1976-77) side42:

»Med vilkåret »gyldig« siktes særlig til atopplysninger i dokumenter som er offentligeetter offentlighetsloven ikke kan belegges medtaushetspligt uten særskilt heimel i lov.«

20 295

Ved den nævnte ændring af forvaltningsloven i1977 er der samtidig fastsat almindelige forskrifterom tavshedspligt for personer, der udfører tjenesteeller arbejde for et forvaltningsorgan, jfr. § 13, stk.1, nr. 1 (»noens personlige forhold«) og nr. 2(»tekniske innretninger, produksjonsmetoder, for-retningsmessige analyser og berekninger og forret-ningshemmeligheter ellers, når de er av en slik artat andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirk-somhet«). Disse bestemmelser er af en sådan ka-rakter, at de utvivlsomt begrænser adgangen til atfå oplysninger som følge af offentlighedslovens §5, nr. 3, men går på den anden side næppe udover undtagelsesbestemmelserne i denne lovs § 6,nr. 3 og 4, jfr. den nævnte proposisjon side 46 f.og vedlegg 2 side 167 f. Det er tanken, at særbe-stemmelser om tavshedspligt i lovgivningen medtiden skal revideres i lyset af de nye generelle be-stemmelser herom i forvaltningsloven, jfr. proposi-sjonen side 52 og side 104.

Det er i denne forbindelse endvidere væsentligtat fremhæve, at også andre bestemmelser om tavs-hedspligt end den nævnte straffelovsbestemmelse -af hvilke der findes langt over 100 fastsat direkteved lov (jfr. Frihagen, a.st. side 235 og bilag 3 iden nævnte proposisjon) - antages så vidt muligtat burde fortolkes indskrænkende, således at denormalt kun foreskriver tavshedspligt i tilfælde,hvor dokumenter vil være omfattet af undtagelses-bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 5 og 6, jfr.således vejledningen side 26 f., hvor det hedder:

»Det kan være grunn til å reise spørsmål omikke offentlighetsloven må få konsekvenser fortolkningen av enkelte bestemmelser om taus-hetsplikt i lovgivningen. Som nevnt er doku-menter som omfattes av slike bestemmelser,unntatt fra offentlighet. Men de forskjellige lov-bestemmelser om taushetplikt som er fastsatt, ernokså forskjellig utformet. Noen er gitt en me-get stor rækkevidde, slik at taushetsplikten om-fatter alt vedkommende i tjenestens medfør fårkjenneskap til. Andre er betydelig mer restrikti-ve i utformningen. Ulikhetene synes for en stordel å bero på tilfeldigheter. Det synes rimelig åreise det spørsmål om man etter offentlighetslo-vens innføring uten videre kan ta de videst ut-formete bestemmelser helt på ordet. Det børvurderes om det virkelig kan være grunn til åforstå dem slik at opplysninger som er av denkarakter at de etter offentlighetslovens generellevurdering klart ikke ville bevirke at dokumentetunntas fra offentlighet, skal omfattes av taus-hetspligten og av den grunn unntas. Dersom detikke finnes noen rimelig grunn for at så kanvære tilfelle, bør det være forsvarlig å tolke be-stemmelsene innskrenkende for så vidt. Men detvil ved denne tolkning være på sin plass å utvi-se varsomhet og i tvilstilfelle 1a taushetspliktbe-stemmelsen gå foran offentlighet.«

296

Der kan endvidere henvise til Frihagen, a.st.side 231 ff.

Et andet forhold, der medvirker til at udligneforskellen mellem den norske offentlighedslovs § 5,nr. 3,"og bestemmelsen i den danske offentligheds-lovs § 7, er, at der stilles relativt strenge krav tilretsgrundlaget for administrativt fastsatte tavs-hedsforskrifter, før de vil blive anset for at være afen sådan karakter, at de fortrænger offentligheds-loven. Om disse krav anføres det i vejledningenside 25:

»For at taushetsplikt skal ha heimel i lovener det en forutsetning at vedkommende lov -riktig tolket - gir heimel, for å fastsette bestem-melser om taushetsplikt. Dersom loven gir ut-trykkelig heimel for dette, er saken klar. Van-skeligere blir det dersom loven bare gir en al-minnelig heimel til å gi forskrifter til gjennom-føring og utfylling av loven o.l. I slike tilfellevil det måtte bero på en nærmere tolkning omloven kan sis å gi heimel for bestemmelser omtaushetsplikt som kan innskrenke området foroffentlighet i forhold til det som ellers ville gjel-de. Dersom det ikke fins særlige holdepunkterfor det motsatte, må det legges til grunn at lo-ven ikke har ment at man via forskriftene skullekunne begrense den offentlighet som ellers villefølge av offentlighetslovens regler.«

Der kan også henvises til Frihagen, a.st. side229 f.

Såfremt et dokument indeholder oplysninger,der er undergivet tavshedspligt, antages hele doku-mentet at falde uden for adgangen til aktindsigt,dvs. også den del af dokumentet, som der isoleretset ikke er pligt til at hemmeligholde, jfr. Frihagen,a.st. side 228 ff.

Denne forfatter antager endvidere a.st. side 232f., at dokumenter, der befinder sig hos en myndig-hed, for hvis vedkommende tavshedspligt er fore-skrevet, ikke i almindelighed bliver offentligt til-gængelige, fordi de sendes til en anden myndig-hed, der ikke er undergivet tilsvarende tavsheds-pligt. Dette er dog i praksis ikke antaget for såvidt angår den tavshedspligt, der følger af ombuds-mandslovens § 9, jfr. ombudsmandens årsmeldingfor 1976 side 97 ff. Spørgsmålet er selvsagt kun afbetydning i tilfælde, hvor tavshedspligtsforskriftener udformet således, at den kun gælder for en be-stemt myndighed.

c. Før lovrevisionen i 1977 havde en part ikke ad-gang til at blive gjort bekendt med dokumenter,for så vidt de indeholdt »opplysning som er un-dergitt lovbestemt taushetsplikt«, medmindre detvar af væsentlig betydning for partens mulighederfor at kunne varetage sit tarv i sagen, jfr. forvalt-ningslovens § 19, stk. 2, litra a. Bestemmelsen, derbyggede på en forudsætning om, at tavshedspligts-forskrifter i almindelighed også havde virkning iforhold til en sags parter, blev ophævet ved revisi-onen, idet denne forudsætning - i hvert fald ikke

længere - kan tillægges generel gyldighed, ot. prp.nr. 3 (1976-77) side 81.

Forholdet må herefter antagelig være det, at entavshedsregel ikke længere i sig selv begrænser enparts adgang til at få oplysninger, hvorimod denkan spille en væsentlig rolle for anvendelsen afundtagelsesadgangen efter forvaltningslovens § 19,stk. 2, litra b (»andre forhold som av særlige grun-ner ikke bør meddeles videre«). Der henvises nær-mere til Frihagen, Forvaltningsrett II (4. udg. 1977)side 156 f.

2. Sverige.Hverken den svenske tryckfrihetsförordning ellersekretesslag indeholder nogen udtrykkelig bestem-melse, der regulerer forholdet mellem offentlig-hedsprincippet og bestemmelserne om tavsheds-pligt for offentligt ansatte. Dette skyldes, at det idansk og norsk ret kendte regelkrydsningsproblemmed hensyn til offentlighed og tavshedspligt stillersig væsentligt anderledes i Sverige på grund afsekretessreglernes udformning. Herom bemærkesnærmere følgende:

Efter TF 2. kap. § 1, stk. 2, i den indtil 1. januar1978 gældende affattelse har det været foreskrevet,at det »i särskild lag skal noga angivas«, hvornår»allmänna handlingar skola hållas hemliga« tilbeskyttelse af nærmere angivne interesser. Dennebestemmelse har således principielt indeholdt etkrav om, at begrænsningerne af offentlighedsprin-cippet både skal være samlet i en enkelt lov (»sär-skild lag«) og have karakter af forbud mod doku-mentudlevering (»skola hållas hemliga«).

Den gældende retstilstand som fastlagt i sekre-tesslagen af 1937 med senere ændringer kan hæv-des ikke helt at have levet op til disse principiellekrav, idet begrænsninger af offentlighedsprincippeti et vist omfang følger både af andre lovbestem-melser og - navnlig - af administrativt fastsatteforskrifter, ligesom en række af bestemmelserne isekretesslagen giver regeringen en reelt skønsmæs-sig beføjelse til at afgøre udleveringsspørgsmål, jfr.herved prop. 1975-76:160 side 77 ff. og side 111f.

Ved grundlovsreformen af 1976 er der ved af-fattelsen af bestemmelserne i TF, 2. kap., § 2, stk. 2og 3, der afløser den hidtil gældende bestemmelsei § 1, stk. 2, taget højde herfor. Det hedder nu ibestemmelserne:

»Begränsning av rätten at taga del av all-männa handlingar skall angivas noga i bestäm-melse i en särskild lag eller, om så i visst fallbefinnes lämpligare, i annan lag vartill den sär-skilde lagen hänvisar. Efter bemyndigande isådan bestämmelse får dock regeringen genomförordning meddela närmare föreskrifter ombestämmelsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i bestäm-melse som där avses riksdagen eller regeringentilläggas befogenhet att efter omständigheternamedgiva att viss handling lämnas ut.«

Reelt er retstilstanden dog den, at sekretessla-gens undtagelsesbestemmelser antages at have ka-rakter af tavshedspligtsforskrifter i den forstand, atde afskærer vedkommende myndighed fra veddokumentudlevering eller på anden tilsvarendemåde at røbe indholdet af hemmelige dokumenter,jfr. til dels udtrykkeligt sekretesslagens § 41, derforeskriver straf for uberettiget udlevering af doku-menter. Endvidere ligger det omvendt fast, at be-grænsningerne i adgangen til aktindsigt i det væ-sentlige må anses for udtømmende fastlagt i selvesekretesslagen. Lovgivningens bestemmelser omtavshedspligt er derfor i almindelighed uden betyd-ning for adgangen til at forlange aktindsigt efterreglerne herom i tryckfrihetsförordningen.

Dette er selvsagt ikke ensbetydende med, attavshedspligtsforskrifter er uden reel betydning isvensk ret. De finder således anvendelse på oplys-ninger, der ikke fremgår af »allmänna handlin-gar«, ligesom de afskærer videregivelse af oplys-ninger, der foregår på anden måde end ved udle-vering af dokumenter, dvs. navnlig ved mundtligvideregivelse af oplysninger. Den videregivelse afoplysninger, der finder sted i form af dokumentud-levering, reguleres derimod som nævnt udtømmen-de af bestemmelserne i sekretesslagen.

Det følger af det anførte, at forholdet mellemoffentlighedsprincippet og tavshedspligtsforskrif-terne i svensk ret er søgt løst på grundlag af syns-punkter, der er væsensforskellige fra dem, der lig-ger til grund for regelkrydsningsbestemmelserne ide dansk-norske offentlighedslove, og at problem-stillingen derfor er ganske anderledes i Sverige endi de to andre nordiske lande.

På denne baggrund er det ikke fundet hensigts-mæssigt mere detailleret at beskrive rækkeviddenaf offentligt ansattes tavshedspligt, der - bl. a. pågrund af de særlige publiceringsregler i den sven-ske grundlov - giver anledning til kompliceredeproblemstillinger, jfr. herved Eilschou Holm iU.f.R. 1970 B, side 141 f. (navnlig note 16) og me-re indgående betænkningerne SOU 1966:61 side74_78, 104-109, 115-127, SOU 1975:22 side 105-113, og SOU 1975:102 side 162 ff.

I forbindelse med sekretesslagreformen vil deforskellige tavshedspligtsregler antagelig blive søgtindarbejdet i sekretesslagen, jfr. herved overvejel-serne i SOU 1975:22 side 110 f. og SOU 1975:102side 162 ff. samt den principielle tilslutning hertil iprop. 1975-76:160 side 79. Det i efteråret 1977fremsatte departementsforslag bygger således på enfælles regulering.

D. Udvalgets overvejelser.1. Lovgivningens regler om tavshedspligtfor den, der virker i offentlig tjenesteeller hverv, og offentlighedslovens und-tagelsesbestemmelser, angår i virkelighe-den to sider af samme sag; begge regel-sæt vedrører videregivelse af oplysninger

297

fra den offentlige forvaltning til uden-forstående.

Reglerne om tavshedspligt fastsætterstraf, eventuelt i form af disciplinærstraf,for den, der »rober hemmeligheder« er-faret i tjenestens eller hvervets medfør.Med udtrykket »røbelse af tjenestehem-meligheder« sigtes til det forhold, at dersker videregivelse af oplysninger, der erundergivet tavshedspligt, til uvedkom-mende. Det er uden betydning, om vide-regivelsen sker på den pågældendes egetinitiativ eller efter begæring fra modta-geren, og om videregivelsen sker mundt-ligt eller i form af fremvisning elleroverladelse af et dokument, der indehol-der de pågældende oplysninger.

Loven om offentlighed i forvaltningenregulerer omvendt udenforståendes rettil at forlange at blive gjort bekendt meddokumenter, der fremkommer i forbin-delse med den offentlige forvaltningsvirksomhed. Hovedreglen er, at »enhverkan forlange at blive gjort bekendt meddokumenter i sager, der er eller har væ-ret under behandling i den offentligeforvaltning«, jfr. lovens § 1. Herfra gø-res der dog en række undtagelser i lo-vens øvrige bestemmelser, især §§ 2 og 5.

Det er klart, at der i forbindelse medgennemførelsen af en lov om offentlig-hed i forvaltningen må søges tilvejebragtharmoni mellem på den ene side lovgiv-ningens regler om tavshedspligt og påden anden side offentlighedslovens und-tagelsesbestemmelser. I det omfang, derikke med hjemmel i offentlighedslovensundtagelsesbestemmelser ville kunne gi-ves afslag på en begæring om at blivegjort bekendt med dokumenter, der erundergivet tavshedspligt, foreligger deren regelkonflikt, der så vidt muligt børsøges løst på forhånd eller dog sikresløst efter ensartede retningslinier.

I lovteknisk henseende vil den klare-ste løsning på dette regelkrydsningspro-blem selvsagt kunne opnås ved entenhelt at frakende tavshedspligtsforskrifter-ne betydning for adgangen til aktindsigt,således at begrænsningerne heri alenefremgår af offentlighedslovens undtagel-sesbestemmelser, eller omvendt at tillæg-ge enhver tavshedspligtsforskrift virk-ning tillige som en (yderligere) selvstæn-dig undtagelsesbestemmelse fra offentlig-hedsprincippet. I begge tilfælde kan

298

man opnå, at konflikter mellem de toregelsæt ganske udelukkes.

Den svenske ordning bygger principi-elt på det første alternativ, den norskepå det andet (lovens § 5, nr. 3). Ingen afstederne er princippet dog gennemførtkonsekvent, jfr. nærmere ovenfor underC.

Bestemmelsen i den danske lovs § 7 erudtryk for en mellemløsning, der byggerpå en vurdering mellem »almindelige«og »specielle« tavshedsregler. Ved vur-deringen af denne mellemløsning er detnærliggende at tage udgangspunkt i debetragtninger, der må antages at ligge tilgrund for udformningen af bestemmel-serne. Herom skal udvalget bemærkefølgende:

a. Forholdet til de almindelige tavsheds-pligtsregler.Det ligger fast, at offentlighedskommis-sionen med udtrykket »almindelige tavs-hedspligtsforskrifter« fortrinsvis sigtedetil bestemmelserne i straffelovens § 152og § 264 b. Disse bestemmelser er »al-mindelige« ikke blot i den forstand, atde umiddelbart gælder overalt, hvor derikke i anden lovgivning er fastsat reglerom tavshedspligt, men også i den for-stand, at de ikke selv indeholder nogenpræcis angivelse af tavshedspligtens gen-stand, men ved beskrivelsen heraf benyt-ter sig af de standardprægede udtryk»hemmelighed« og »privatlivet tilhøren-de hemmeligheder«, hvis indhold i bety-deligt omfang må bero på en konkretvurdering.

Den konkrete vurdering, der såledeser afgørende for, om et forhold omfattesaf tavshedspligten efter de nævnte be-stemmelser, må ofte bero på ganskesamme afvejning af hensyn som den, derbør være afgørende for, om en begæringom aktindsigt skal kunne afslås. I detomfang, offentlighedslovens undtagelses-bestemmelser udformes som brede stan-dardklausuler, der kan anvendes indenfor størsteparten af de forskellige rets-områder, skulle der derfor ikke kunneopstå nogen konflikt mellem på den eneside offentlighedens krav på aktindsigtog på den anden side straffelovens al-mindelige regler om tavshedspligt. Ogrisikoen for en sådan regelkonflikt kanselvsagt helt ophæves i det omfang, of-

fentlighedslovens undtagelsesbestemmel-ser af hensyn til retsanvendelsen ud-strækkes til generelt at omfatte typer afoplysninger (f. eks. § 2, stk. 1, nr. 1, og §2, stk. 4) eller typer af dokumenter (f.eks. § 5), der ikke uden videre efter enkonkret vurdering i alle tilfælde villekunne anses for omfattet af den almin-delige tavshedspligt.

I sidstnævnte tilfælde opstår dertværtimod et mellemområde, hvorspørgsmålet om videregivelse af oplys-ninger i den forstand er ulovreguleret, atvideregivelse på den ene side ikke kanforlanges med henvisning til reglerne ilov om offentlighed i forvaltningen, menpå den anden side heller ikke uden vide-re vil være i strid med den almindeligetavshedspligt. Dette gælder f. eks. i for-hold til dokumenter, der omfattes afundtagelsesbestemmelserne i offentlig-hedslovens § 5, nr. 3-5 (internt arbejds-materiale).

De gengivne betragtninger udgør bag-grunden for bestemmelsen i den gælden-de lovs § 7, 2. pkt., der fastslår, at denalmindelige tavshedspligt efter straffelo-ven ikke begrænser pligten til at medde-le aktindsigt efter offentlighedslovensregler. Den modsatte løsning ville - somfremhævet i forarbejderne til loven (be-tænkningen side 68, gengivet ovenforside 289) - gøre offentlighedsordningenillusorisk, idet den uvægerligt ville inde-bære en skønsmæssig kompetence til atgive afslag på begæringer om aktindsigtogså uden for de tilfælde, hvor dettehjemles i offentlighedslovens undtagel-sesbestemmelser. Det må i denne forbin-delse også tages i betragtning, at denmanglende præcise angivelse af tavs-hedspligtens omfang antagelig i sig selvville tilskynde til en restriktiv anvendelseaf offentlighedsreglerne.

Mens straffelovens almindelige reglerom tavshedspligt således er uden selv-stændig betydning for anvendelsen afloven om offentlighed i forvaltningen,må der utvivlsomt omvendt tillægges of-fentlighedsloven en vis betydning foranvendelsen af straffelovens almindeligeregler om tavshedspligt. I det omfang,genstanden for tavshedspligten efterstraffelovens § 152 ikke beror på udtryk-kelige forskrifter, men på en konkretvurdering efter forholdets natur, kan of-

fentlighedslovens undtagelsesbestemmel-se ikke lades ude af betragtning, jfr. her-ved også Kommenteret Straffelov, SpecielDel, side 92. Undtagelsesbestemmelsernekan imidlertid kun tillægges vejledendebetydning for fortolkningen af straffelo-vens § 152. Forholdet er ikke det, at op-lysninger, der hidrører fra dokumenter,der efter offentlighedsloven er unddragetadgangen til aktindsigt, som følge heraftillige er undergivet tavshedspligt efter §152, idet rækkevidden af tavshedspligtenogså i sådanne tilfælde må bero på enselvstændig konkret vurdering.

Som omtalt i det foregående har detteforhold ganske vist i det væsentlige kunpraktisk betydning i de tilfælde, hvoranvendelsen af en undtagelsesbestem-melse i offentlighedsloven ikke beror pået konkret skøn over indholdet af de op-lysninger, der fremgår af det eller de på-gældende dokumenter. Men det er den-ne principielle opfattelse af forholdetmellem offentlighedslovens undtagelses-bestemmelser og lovgivningens reglerom tavshedspligt, der udgør det retligegrundlag for at karakterisere offentlig-hedsloven som en »minimumslov«. Of-fentlighedsloven regulerer alene spørgs-målet om, i hvilket omfang forvaltnin-gen er forpligtet til at imødekomme be-gæringer om aktindsigt. Vedkommendemyndighed er derfor ikke efter dennelov afskåret fra efter eget skøn at giveadgang til aktindsigt i videre omfang(herunder også uden begæring) end fast-sat i loven, eller fra at videregive oplys-ninger på anden måde end ved udleve-ring eller forevisning af dokumenter.Myndighedernes adgang til at videregiveoplysninger i videre omfang eller på an-den måde, end offentlighedsloven kræ-ver det - såkaldt »meroffentlighed« - erderimod begrænset af lovgivningens reg-ler om tavshedspligt, herunder også afde almindelige regler i straffelovens §152 og § 264 b, se nærmere ovenfor side293 f.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne herom ovenfor i kapitel III.

b. Forholdet til de specielle tavshedspligts-regler.De almindelige regler om tavshedspligt istraffelovens § 152 og § 264 b suppleres

299

af et forholdsvis stort antal tavsheds-pligtsforskrifter i anden lovgivning.

Begrundelsen for indsættelse af sådan-ne forskrifter i særlovgivningen kan væ-re forskellig, men de vil som anført i af-snittet om gældende ret typisk være mo-tiveret af et ønske om at præcisere om-fanget af tavshedspligten efter straffelo-vens § 152 i form af en nærmere og bin-dende angivelse af, hvilke typer af op-lysninger der er undergivet tavshedspligtefter den nævnte bestemmelse.

Over for sådanne specielle tavsheds-pligtsforskrifter vil gennemførelsen af enordning med almindelig offentlighed iforvaltningen uvægerligt skabe et regel-krydsningsproblem - i hvert fald i detomfang, offentlighedslovgivningens und-tagelsesbestemmelser udformes efter etstandardprincip.

Den selvstændige retlige betydning afen speciel tavshedspligtsforskrift i for-hold til straffelovens almindelige reglervil jo netop ofte ligge i, at de forhold,der omfattes af en speciel bestemmelse,er undergivet tavshedspligt, i princippetganske uanset, om der efter et konkretskøn i et foreliggende tilfælde kan sigesat foreligge et tilstrækkeligt behov her-for.

Bestemmelsen i offentlighedslovens §7, 1. pkt., tilsigter at løse denne regel-konflikt ved at fastsætte, at en begæringom aktindsigt altid - dvs. uden at derskal foretages en konkret vurdering, somtilfældet ellers er det efter lovens § 2 -kan afslås, i det omfang det eller de på-gældende dokumenter indeholder oplys-ninger, som er omfattet af en specieltavshedspligtsforskrift.

Tankegangen bag denne bestemmelseer formentlig følgende:

Lovgivningens specielle tavsheds-pligtsforskrifter må antages at bygge påen vurdering af, at de forhold, der om-fattes af sådanne forskrifter, også efteren konkret vurdering efter de almindeli-ge regler i straffelovens § 152 og § 264 bi praktisk talt alle tilfælde måtte ansesfor undergivet tavshedspligt. Den kon-krete vurdering af, om et forhold må an-ses som en »hemmelighed« og som så-dan omfattet af den almindelige tavs-hedspligt, vil imidlertid, som tidligerenævnt, ofte bero på ganske samme krite-rier som dem, der bør være afgørende

300

for, om en begæring om aktindsigt skalkunne afslås. Den bindende tilkendegi-velse fra lovgivningsmagtens side medhensyn til udfaldet af den konkrete vur-dering i forhold til tavshedspligten, derhar fundet udtryk i de specielle tavs-hedspligtsforskrifter, bør derfor tillæggesvirkning også for anvendelsen af offent-lighedslovens undtagelsesbestemmelser -i hvert fald i det omfang, disse udformesefter et standardprincip.

Lovgivningens specielle tavsheds-pligtsforskrifter må - kunne man sige -opfattes som udtryk for et ønske fra lov-givningsmagtens side om generelt at sik-re de pågældende typer af oplysningermod videregivelse til uvedkommende.Dette ønske bør ikke tilsidesættes vedgennemførelsen af et almindeligt offent-lighedsprincip, men tilgodeses ved, atder tillægges de specielle tavshedspligts-forskrifter virkning tillige som specielle,lovbestemte undtagelser fra offentlig-hedsordningen, jfr. herved ovenfor un-der A.

Det bemærkes, at den løsning på re-gelkonflikten mellem på den ene sideoffentlighedsloven og på den anden sidelovgivningens specielle tavshedspligtsfor-skrifter, der indeholdes i offentlighedslo-vens § 7, 1. pkt., naturligvis får den kon-sekvens, at der bliver sammenfald mel-lem undtagelsesadgangen og tavsheds-pligten. Dette medfører, at vedkommen-de forvaltningsmyndighed for så vidtangår oplysninger, der er undergivet enspeciel tavshedspligt, vil være afskåretfra efter eget skøn at give »meroffentlig-hed«, sml. ovenfor side 299.

2. Udvalget kan i det hele tilslutte sig deprincipielle synspunkter, der må antagesat ligge bag bestemmelsen i den gælden-de lovs § 7.

Efter udvalgets opfattelse har dissesynspunkter imidlertid ikke i tilstrække-lig grad fundet udtryk i denne bestem-melse og den måde, hvorpå den harmåttet anvendes i praksis i forhold tilsærlovgivningens bestemmelser om tavs-hedspligt. Dette gælder særligt, for såvidt angår en ikke ubetydelig del af despecielle tavshedspligtsforskrifter.

Særlovgivningens bestemmelser omtavshedspligt kan nærmere systematise-res i følgende hovedgrupper:

a. En gruppe omfatter bestemmelser deralene gentager, henviser til eller gennemen henvisning inkorporerer de almindeligeregler i straffelovens §152 og/eller § 264b.

Det er klart, at de synspunkter, derkan anføres til støtte for at tillægge vissetavshedspligtsforskrifter gennemslags-kraft i forhold til offentlighedsloven, ik-ke gør sig gældende i forhold til bestem-melser af denne type. Det er da ogsåganske klart forudsat i forarbejderne tilloven, at bestemmelsen i § 7, 2. pkt,hvorefter »den almindelige tavshedspligtefter straffeloven, tjenestemandslovgiv-ningen og kommunale tjenestemands-vedtægter« ikke i sig selv medfører no-gen indskrænkning i offentlighedsprin-cippet, ikke blot omfatter de i lovtekstenudtrykkeligt fremhævede tavshedspligts-forskrifter, men også bestemmelser i an-den lovgivning, der alene fastsætter tavs-hedspligt, eventuelt med straf efter denævnte bestemmelser, uden nogen nær-mere angivelse af tavshedspligtens om-fang, jfr. nærmere ovenfor under B.2.a.(side 289).

b. En anden gruppe af særlovgivningenstavshedspligtsforskrifter udgøres af be-stemmelser, der i modsætning til de net-op nævnte foretager en præcisering aftavshedspligtens omfang gennem en angi-velse af forholdsvis snævert afgrænsedeforhold, der er undergivet tavshedspligt.

Som eksempel på sådanne forskrifterkan nævnes § 22, stk. 1, i loven om ar-bejdsformidling og arbejdsløshedsforsik-ring, jfr. lovbekendtgørelse nr. 314 af 22.juni 1971, hvorefter arbejdsformidlings-kontoret ikke må give uvedkommendeadgang til at gøre sig bekendt med defor kontoret foreliggende oplysningerom tilmeldte arbejdssøgende. Se også §17 i lov nr. 84 af 11. maj 1897 om tele-grafer og telefoner, der fastsætter, at detunder statstelegrafen ansatte personaleer forpligtet til for alle uvedkommendeat hemmeligholde såvel de indleveredetelegrammers indhold og tilstedeværelsesom navnene på afsendere og modtagereaf telegrammer; på samme måde er deforpligtede til at hemmeligholde telefon-samtaler såvel som navnene på de tele-fonerende.

De synspunkter, der må antages at ha-ve ført til indsættelsen af § 7, 1. pkt., ioffentlighedsloven tager i hvert fald iførste række sigte på denne gruppe.Tavshedspligtsforskrifter af denne typebør klart have gennemslagskraft i for-hold til offentlighedsloven og tillæggesvirkning som specielle, lovbestemte und-tagelser fra offentlighedsprincippet.

c. En tredie gruppe omfatter tavsheds-pligtsforskrifter, der nok indeholder enpræcisering af tavshedspligtens omfang,men hvis afgrænsning af forhold, der om-fattes af tavshedspligten, er meget vidtfav-nende.

Et meget typisk eksempel på formule-ringer af lovbestemmelser af denne typeer monopollovens § 21: »Monopolrådetsmedlemmer og direktoratets tjeneste-mænd, medhjælpere og tilkaldte sagkyn-dige er forpligtet til over for alle uved-kommende at hemmeligholde, hvad degennem deres virksomhed bliver videndeom.« Med enkelte variationer genfindesdenne formulering i henved halvdelen afde lovbestemmelser, som er optaget påden fortegnelse over specielle tavsheds-forskrifter, der blev forelagt for folke-tingsudvalget i forbindelse med folketin-gets behandling af lovforslaget. Dissebestemmelser anses som »specielle«tavshedspligtsforskrifter som følge af, attavshedspligtens rækkevidde efter be-stemmelsens ordlyd præciseres i forholdtil de almindelige regler i straffelovens §152 og § 264 b ved at omfatte principieltalt, hvad de, der undergives tavsheds-pligten, gennem deres arbejde bliver vi-dende om.

En anden typisk formulering findes ikildeskattelovens § 87 og statsskattelo-vens § 44: »Skattemyndighederne skaliagttage ubetinget tavshed over for uved-kommende med hensyn til de oplysnin-ger vedrørende de skattepligtiges eller deindeholdelsespligtiges økonomiske, er-hvervsmæssige eller privatlivet tilhøren-de forhold, som de under varetagelse afderes funktioner efter denne lov kom-mer til kundskab om . . .« Se også læge-lovens § 9: »En læge er under ansvarefter borgerlig straffelovs § 263, stk. 2[nu § 264 b], jfr. § 275, forpligtet til atiagttage tavshed om, hvad han underudøvelsen af sit kald erfarer eller får

301

formodning om angående privatlivet til-hørende hemmeligheder, medmindre hanifølge lovgivningen er forpligtet til atudtale sig, eller medmindre han handleri berettiget varetagelse af en almen inter-esse eller af eget eller andres tarv.« Den-ne bestemmelse genfindes med få varia-tioner i lovgivningen om andre medici-nalpersoner, således i jordemoderlovens§ 8, apotekerlovens § 46, loven om syge-plejersker § 6 og loven om terapiassi-stenter § 8.

Det er klart forudsat i forarbejdernetil offentlighedsloven, at de ovenfornævnte bestemmelser må anses som spe-cielle tavshedspligtsforskrifter, der imedfør af offentlighedslovens § 7, 1.pkt., herefter tillige får virkning somspecielle, lovbestemte undtagelser fraoffentlighedsprincippet, jfr. hervedVejledningen under pkt. 22, sidste stk.

Principielt må det naturligvis bero påen konkret fortolkning, hvilken retsvirk-ning i forhold til offentlighedsloven derkan tillægges senere tilkomne lovbestem-melser om tavshedspligt. I praksis vil detimidlertid utvivlsomt blive tillagt væ-sentlig betydning, om den pågældendebestemmelse er formuleret på sammemåde som en af dem, der er optaget påden fortegnelse over specielle tavsheds-pligtsforskrifter, der blev forelagt for fol-ketingsudvalget, og det vil i så fald for-udsætte særlige holdepunkter i forarbej-derne til den pågældende bestemmelsedesuagtet at karakterisere dem som en»almindelig« tavshedsforskrift. Til illu-stration henvises til bemærkningerneovenfor side 292 f om bestemmelsen imiljøbeskyttelseslovens § 85. På tilsva-rende måde ville det formentlig bliveantaget, at bestemmelsen i § 8 i lovenom fodterapeuter, der er enslydendemed de ovenfor nævnte tavshedspligts-forskrifter i lovgivningen om andre me-dicinalpersoner, må anses som en »spe-ciel« tavshedspligtsforskrift, uanset atden også på det nærmeste er enslydendemed bestemmelsen i straffelovens § 264b.

Det bemærkes endelig, at tavsheds-pligtsforskrifter af den type, der ernævnt i det foregående, netop som følgeaf deres meget vidtfavnende afgrænsningaf tavshedspligtens omfang, formeltmedfører en væsentlig indskrænkning af

302

offentlighedsprincippet. Bestemmelser aftypen monopollovens § 21 og miljøbe-skyttelseslovens § 85 indebærer såledesikke blot, at hele det sagsområde, derreguleres af hver af de to love, genereltundtages fra offentlighedslovens anven-delsesområde; men de afskærer ogsåvedkommende myndighed fra efter egetskøn at orientere offentligheden om lø-bende sager, jfr. herved ovenfor side 300om de begrænsede muligheder for atgive »meroffentlighed« på disse sagsom-råder.

3. Som tidligere anført er det udvalgetsopfattelse, at specielle tavshedspligtsfor-skrifter kun bør have gennemslagskraft iforhold til offentlighedsprincippet i detomfang, de er resultatet af en individuelvurdering af behovet for at sikre de på-gældende typer af oplysninger mod vi-deregivelse til uvedkommende, jfr. her-ved ovenfor under 1.

Det er uden videre klart, at den prak-tiske udformning af den sondring mel-lem almindelige og specielle tavsheds-pligtsforskrifter, der må anses for forud-sat i forarbejderne til offentlighedslo-vens § 7, og som i overensstemmelsehermed har været lagt til grund for denpraksis, der har udviklet sig omkringden nævnte bestemmelse, harmonererdårligt med dette principielle synspunkt.

Den praktiske betydning af denne dis-harmoni bør dog ikke overvurderes. Op-lysninger om forhold, der er undergivettavshedspligt efter en af de bestemmel-ser, der uanset deres vidtfavnende an-vendelsesområde anses som »specielle«,ville formentlig i langt de fleste tilfældeunder alle omstændigheder kunne und-drages adgangen til aktindsigt efter enkonkret vurdering på grundlag af regler-ne i lovens § 2.

Det er imidlertid på den anden sidevanskeligt at acceptere generelle be-grænsninger i offentlighedslovens anven-delsesområde, når de viser sig at blivegennemført på grundlag af et kriterium,der i virkeligheden ikke lader sig be-grunde realt:

Efter den praksis, der har udviklet sigmed udgangspunkt i forarbejderne tilbestemmelsen i offentlighedslovens § 7,er kriteriet for sondringen mellem »al-mindelige« ctr. »specielle« tavsheds-

pligtsforskrifter i overvejende grad afformel karakter, idet hovedvægten læg-ges på tavshedspligtsforskriftens formu-lering.

Formuleringen er imidlertid ikke no-get velegnet kriterium for afgørelsen afspørgsmålet om, hvilken retlig betydningder skal tillægges særlovgivningens tavs-hedspligtsforskrifter i forhold til offent-lighedsloven. Dels er i hvert fald denældre lovgivnings bestemmelser om tavs-hedspligt af gode grunde ikke udformetmed denne problemstilling for øje; mendels, og navnlig, kan man ikke på for-hånd gå ud fra, at særlovgivningens for-skrifter i alle tilfælde er indsat efter me-re principielle forudgående overvejelserom, hvorvidt og i hvilket omfang det afretlige grunde er påkrævet på denne må-de at supplere de almindelige regler istraffelovens § 152 og § 264 b. Det vil f.eks. ofte ikke være tilfældet, hvor tavs-hedspligtsreglen er indsat af andre grun-de, f. eks. af hensyn til afgrænsningen afden personkreds, der er undergivet tavs-hedspligt. Hertil kommer, at i hvert faldnogle af de generelt formulerede særbe-stemmelser formentlig alene er begrun-det i et ønske om at henlede opmærk-somheden på, at den almindelige tavs-hedspligt også gælder på det pågælden-de område, hvorimod man ikke har til-sigtet at foretage en specialregulering aftavshedspligtens omfang. I en besvarelseaf et spørgsmål vedrørende registerlov-givningen fra folketingets retsudvalg, derbl. a. kom ind på bestemmelsen i offent-lighedslovens § 7, har justitsministerietda også udtalt, at erfaringerne fra prak-tiseringen af offentlighedsloven synes atvise, at det i et vist omfang beror på til-fældigheder, hvorledes navnlig ældrelovgivnings særbestemmelser om tavs-hedspligt er udformet. Besvarelsen eroptrykt som bilag 11 til betænkningen.

Ikke mindst på denne baggrund kandet endvidere - uanset at denne konse-kvens var klart forudsat i forbindelsemed offentlighedslovens gennemførelse- give anledning til principielle betænke-ligheder, at bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 7 har dannet grundlag for,at forholdsvis store forvaltningsområdergenerelt er unddraget offentlighedslo-vens anvendelsesområde i kraft af be-stemmelser i anden lovgivning, som

udenforstående næppe uden videre villetillægge denne betydning.

Efter udvalgets opfattelse bør bestem-melsen i offentlighedslovens § 7 derforikke opretholdes i den nuværende skik-kelse.

Det er endvidere udvalgets opfattelse,at det ikke vil være muligt på en i lov-teknisk henseende tilfredsstillende mådeat udforme en anden bestemmelse, derville være egnet til at udskille de - ogkun de - af særlovgivningens tavsheds-pligtsforskrifter, der i overensstemmelsemed det indledningsvis anførte principi-elle standpunkt bør tillægges gennem-slagskraft over for offentlighedsprincip-pet.

Udvalget foreslår derfor, at man heltopgiver den hidtil gældende regel om, atvisse tavshedspligtsforskrifter umiddel-bart tillige får virkning som specielle,lovbestemte undtagelser fra offentlig-hedsloven. Forholdet bør i stedet hen-skydes til regulering ved bekendtgørelseefter lovudkastets § 3, stk. 1, (til delssvarende til den gældende lovs § 2, stk.4).

Herigennem vil der for det første blivetilvejebragt sikkerhed for, at særlovgiv-ningens bestemmelser om tavshedspligtkun får gennemslagskraft i forhold tiloffentlighedsloven i det omfang, dettemå anses for realt begrundet. Udvalgethar på den anden side forudsat, at be-stemmelserne i lovudkastets § 3, stk. 1,jfr. § 11, indeholder hjemmel til i fornø-dent omfang ved bekendtgørelse at»konvertere« de tavshedspligtsforskrif-ter, der efter gældende ret anses for om-fattet af offentlighedslovens § 7, 1. pkt.,til udtrykkelige undtagelsesbestemmelserfra offentlighedslovens almindelige reg-ler.

Hertil kommer, at ordensmæssige hen-syn i væsentlig grad taler for, at de be-stemmelser, der hjemler »specielle« und-tagelser fra offentlighedslovens alminde-lige regler, i videst muligt omfang samlesi denne lov og de i henhold hertil fast-satte administrative bestemmelser. Derkan i denne forbindelse være anledningtil at påpege, at der ved bekendtgørelse ihenhold til lovudkastets § 3, stk. 1, vilkunne foretages en samlet fastsættelse afspecielle undtagelsesbestemmelser på deenkelte forvaltningsområder, omfattende

303

ikke blot de bestemmelser, der alene af-spejler gældende specielle tavshedspligts-forskrifter, men også dem, der i øvrigtmåtte være anledning til at gennemføremed hjemmel i lovudkastets § 3, jfr. §§9-11 og § 8. Det ville således i givet faldvære hensigtsmæssigt at samle eventuellesærregler om adgang til aktindsigt i for-hold til monopoltilsynet og monopolan-kenævnet i én og samme bekendtgørelse,se herved ovenfor side 291 f. om den iF.O.B. 1976 side 147 refererede sag. Idet omfang, der ved bekendtgørelse efterlovudkastets § 3 tillægges en specieltavshedspligtsforskrift virkning som enspeciel undtagelse fra offentlighedslo-ven, vil der endvidere i samme bekendt-gørelse eventuelt kunne fastsættes reglerom retsstillingen i tilfælde, hvor de på-gældende oplysninger videregives til per-soner, der ikke selv er undergivet denspecielle tavshedspligt, for så vidt dettekan anses for hjemlet i lovudkastets § 3,jfr. § 11, sml. ovenfor side 293 om den iF.O.B. 1976 side 130 refererede sag ved-rørende rækkevidden af bestemmelsen i§ 24, stk. 2, i loven om styrelsen af høje-re uddannelsesinstitutioner.

Det bemærkes endelig, at det ud fraandre principielle synspunkter end dem,der er anført ovenfor under 1, må ansesfor tilfredsstillende, at spørgsmålet omforholdet mellem på den ene side offent-lighedsloven og på den anden side lov-givningens regler om tavshedspligt un-dergives en ensartet regulering udenhensyn til, om der er tale om forholdettil den almindelige tavshedspligt efterstraffelovens § 152 og § 264 b (samt tje-nestemandslovens § 10, stk. 2), eller tiltavshedspligt efter særbestemmelser i an-den lovgivning. Indsættelse, henholdsvisudeladelse af en tavshedspligtsforskrift ianden lovgivning kan ikke uden videretages som udtryk for en principiel stil-lingtagen til det større eller mindre be-skyttelsesbehov for sagsoplysninger pådet pågældende forvaltningområde.Udeladelsen af en særbestemmelse omtavshedspligt kan således simpelthenskyldes, at sagsområdet er af en sådankarakter, at dette i sig selv må siges atgøre en udtrykkelig præcisering af tavs-hedspligtens omfang overflødig. Dettevar således baggrunden for, at den tidli-gere gældende specielle tavshedspligts-

304

forskrift i børneforsorgslovens § 114 ik-ke blev overført til den sociale bistands-lov.

4. En gennemførelse af udvalgets forslagom at opgive reglen i den gældende of-fentlighedslovs § 7, 1. pkt., hvorefter vis-se tavshedspligtsforskrifter umiddelbarttillægges virkning tillige som specielle,lovbestemte undtagelser fra offentlig-hedsloven, vil ikke i sig selv indeholdenogen ændring af gældende lovbestem-melser om tavshedspligt.

Udvalgets forslag indebærer heller ik-ke, at de beskyttelseshensyn, der liggertil grund for særlovgivningens specielletavshedspligtsforskrifter, ikke fremtidigvil kunne tillægges betydning ved anven-delsen af offentlighedslovens almindeli-ge regler om aktindsigt. Dette vil ikkeblot kunne ske gennem anvendelse afundtagelsesbestemmelserne i navnlig ud-kastets § 11 efter et konkret skøn i detenkelte tilfælde, men også generelt vedbekendtgørelser i medfør af udkastets §3, stk. 1. Udvalget forudsætter således, aten del specielle tavshedspligtsforskriftergentages som undtagelser fra offentlig-hedsprincippet i bekendtgørelsesform pågrundlag af en vurdering af behovet forbeskyttelse af sagsoplysninger på de på-gældende forvaltningsområder.

I det omfang, specielle tavshedspligts-forskrifter ikke gentages ved bekendtgø-relse i medfør af udkastets § 3 som gene-relle undtagelser fra offentlighedsprin-cippet, vil der imidlertid ske i det mind-ste en formel indskrænkning i rækkevid-den af tavshedspligten efter de nævntebestemmelser. Hertil kommer, at de indi-viduelle overvejelser med hensyn til atudfærdige sådanne bekendtgørelser in-den for de forskellige forvaltningsområ-der meget vel kan føre til, at der ogsåkan blive behov for at foretage videregå-ende materielle indskrænkninger af spe-cielle lovbestemte tavshedspligtsforskrif-ters rækkevidde i forhold til begæringerom aktindsigt efter loven om offentlig-hed i forvaltningen.

Af disse grunde finder udvalget, at enudtrykkelig lovhjemmel for at tillæggeoffentlighedsloven virkning fremforprincipielt enhver tavshedspligtsforskriftvil være klart påkrævet, jfr. herved ogsåovenfor under B 4 (side 293 f.) om of-

fentlighedslovens refleksvirkning påtavshedspligtens rækkevidde i andre re-lationer.

I udvalgets lovudkast er der derforindsat en udtrykkelig bestemmelse, hvor-efter bestemmelser om tavshedspligt forpersoner, der virker i offentlig tjenesteeller hverv, ikke begrænser pligten til atmeddele aktindsigt efter offentlighedslo-ven. Der henvises til lovudkastets § 14,stk. 3, med tilhørende bemærkninger.

Udvalget skal samtidig bemærke, atdet vil være ønskeligt, at man i forbin-delse med fremtidige revisioner af sær-lovgivningen såvel som ved gennemfø-

relse af ny lovgivning nøje overvejer be-hovet for at fastholde henholdsvis ind-sætte specielle tavshedspligtsforskrifter. Igivet fald bør sådanne bestemmelser såvidt muligt fastlægge tavshedspligtensgenstand så præcist, at de kan dannegrundlag for udfærdigelsen af bekendt-gørelser efter lovudkastets § 3, stk. 1.

Udvalgets forslag gør det upåkrævetfor udvalget at tage stilling til de spørgs-mål, der blev rejst af folketingets om-budsmand i den i F.O.B. 1976 side 147refererede sag og oversendt til udvalgetmed justitsministeriets skrivelse af 16.august 1976, se nærmere ovenfor side291 f.

305

Kapitel XII:Behandlingen og afgørelsen af begæringer om

aktindsigt.A. Gældende ret.1. Indledning.Ved indførelsen af en ordning med almindeligoffentlighed i forvaltningen er det ikke blot afbetydning at fastlægge offentlighedsprincippetsalmindelige udformning samt de begrænsninger,adgangen til at få oplysninger skal være undergi-vet. Det er også nødvendigt at tage stilling til enrække mere processuelt prægede spørgsmål medhensyn til behandlingen og afgørelsen af sager ommeddelelse af oplysninger. I så henseende er detnærliggende først og fremmest at pege på selvekompetencespørgsmålet. Navnlig i tilfælde, hvorundtagelserne fra offentlighedsprincippet helt ellerdelvis er formuleret som standardprægede klausu-ler, hvis anvendelse i det konkrete tilfælde forud-sætter en skønsmæssig vurdering, er det således afvæsentlig betydning at afklare, hvilken eller hvilkemyndigheder der skal være beføjet til at afgøre,om en begæring om aktindsigt skal imødekommes.Nært sammenhængende hermed er endviderespørgsmålet om, hvorvidt og i givet fald efter hvil-ke regler sådanne afgørelser skal kunne påklagestil anden myndighed, enten - som det normalt vilvære tilfældet - af den, hvis begæring om aktind-sigt helt eller delvis er afslået, eller eventuelt afden, der føler sine interesser tilsidesat, såfremtbegæringen imødekommes. Om kompetencen efterden gældende offentlighedslov til at afgøre aktind-sigtsspørgsmål samt om adgangen til administrativrekurs m. v. henvises i det hele til det nedenforunder pkt. 2 anførte.

Dernæst kan det give anledning til overvejelser,om der bør fastsættes særlige regler om sagsbe-handlingen i forbindelse med begæringer om akt-indsigt. Det bemærkes herved, at de almindeligeforvaltningsprocessuelle grundsætninger om f. eks.inhabilitet, begrundelse og klagevejledning, gælderpå dette område som i relation til forvaltningsaf-gørelser i almindelighed, såfremt der ikke fastsæt-tes udtrykkelige regler herom. Det er derfor i denforeliggende forbindelse kun påkrævet at tage stil-ling til, hvorvidt der for afgørelser af aktindsigts-spørgsmål måtte være anledning til at gennemføresærlige regler om sagsbehandlingen begrundet idisse afgørelsers særlige karakter. Den gældenderetstilstand i så henseende er beskrevet nedenforunder pkt. 3.

306

Endelig vil for det tredje det særlige spørgsmålom aktindsigtens form blive behandlet, dvs. spørgs-målet, om begæringer om aktindsigt skal imøde-kommes ved dokumentgennemlæsning på stedet,ved tilsendelse af afskrifter eller fotokopier ellerpå anden måde. Der henvises herom til det neden-for under pkt. 4 anførte.

2. Kompetencen til at træffe afgørelse omaktindsigt.a. Kompetencen i første instans.1°. For gældende rets vedkommende må spørgs-målet om, hvilken myndighed der i første instansskal tage stilling til en begæring om aktindsigtefter loven, besvares på grundlag af bestemmelseni lovens § 8, stk. 1, der har følgende ordlyd:

»§ 8. Spørgsmål om meddelelse af oplysnin-ger afgøres af den myndighed, som i øvrigt harafgørelsen af den pågældende sag, medmindreandet fastsættes af vedkommende minister.«

Kommissionsudkastet indeholdt ikke nogentilsvarende almindelig bestemmelse om kompeten-cespørgsmålet, men det var i en række af udkastetsbestemmelser blot mere generelt angivet, at aktind-sigtsspørgsmål skulle afgøres af »vedkommendemyndighed«, jfr. således udkastets §§ 2, stk. 4, 3,stk. 1, og 5, stk. 1. Det fremgår af bemærkningernesåvel til udkastets § 1 som til § 5, at det med detnævnte udtryk har været kommissionens hensigt attilkendegive, at afgørelsen om meddelelse af oplys-ninger skulle træffes af den myndighed, som harde pågældende dokumenter i sin besiddelse. Kom-missionsbetænkningen indeholder ingen nærmerebegrundelse for denne kompetencefastlæggelse, derindebærer, at afgørelser om meddelelse af oplys-ninger ofte kan træffes af en flerhed af myndighe-der uden sikkerhed for indbyrdes koordination,men det har antagelig været ud fra den opfattelse,at en sådan ordning ville give størst mulighed foren hurtig stillingtagen til aktindsigtsspørgsmålet,jfr. herved Poul Andersen i Juristen 1964 side 451.Kommissionen forudsatte dog, at der i visse tilfæl-de kunne være behov for at forelægge aktindsigts-spørgsmålet for den myndighed, der har realitet-safgørelsen af den sag, dokumenterne vedrører,».. . idet denne myndighed kan være den eneste,

der er i besiddelse af de nødvendige forudsætnin-ger for at afgøre, hvorvidt der bør meddeles oplys-ninger«, (betænkningen side 67 ad udkastets § 5).Kommissionsudkastets § 5, stk. 2, indeholdt herud-over hjemmel til ved kgl. anordning at bestemme,hvilke myndigheder der på de enkelte sagsområderskulle kunne træffe afgørelse om meddelelse afoplysninger. I bemærkningerne til bestemmelsen ersom begrundelse herfor anført, at der på grundlagaf indvundne erfaringer eventuelt kunne vise sigbehov for mere detaillerede regler om kompeten-cen (jfr. betænkningen side 67).

Medens kommissionen i udkastet til lov ompartsoffentlighed i forvaltningen foreslog kompe-tencespørgsmålet løst efter tilsvarende retningslini-er som i udkastet til lov om offentlighed i forvalt-ningen, kom partsoffentlighedsloven til at indehol-de en bestemmelse herom (lovens § 9), der i altvæsentligt svarer til bestemmelsen i offentligheds-lovens § 8, stk. 1. Om ændringen i forhold til kom-missionsudkastet på dette punkt hedder det i be-mærkningerne til partsoffentlighedslovforslaget(F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1356-57):

»Den foreslåede bestemmelse i § 9 bygger påden opfattelse, at det som udgangspunkt børvære den myndighed, der i øvrigt har afgørelsenaf den pågældende sag, som tager stilling tilspørgsmålet om partsoffentlighed. Denne myn-dighed har de bedste forudsætninger for at af-gøre dette spørgsmål, herunder navnlig foretageden i § 2 omhandlede afvejning af modståendehensyn. Den foreslåede ordning vil endvideremedvirke til at sikre ensartede afgørelser afspørgsmål om partsoffentlighed i ensartede sa-ger. Den synes også naturlig under hensyn tilden sammenhæng, der er mellem partsoffentlig-hed og den i § 10 omhandlede adgang til atudtale sig i sagen forinden dennes afgørelse.

Vedkommende minister kan dog efter denforeslåede regel bestemme, at anden myndighedend den, der i øvrigt har afgørelsen af sagen,træffer bestemmelse om partsoffentlighed.Spørgsmålet om, i hvilket omfang dette bør ske,må bero på de erfaringer, der indvindes vedlovens administration. På forhånd er det dognærliggende at antage, at det på en del områ-der, hvor sager afgøres af centrale myndighederefter indhentet udtalelse fra lokale myndighe-der, vil vise sig forsvarligt og praktisk at be-myndige til de sidstnævnte myndigheder attræffe afgørelse om partsoffentlighed under sa-gernes behandling.«

Til fordel for denne løsning af kompetence-spørgsmålet - også under en almindelig offentlig-hedsordning - havde allerede justitsministeriet ogindenrigsministeriet udtalt sig over for offentlig-hedskommissionen, jfr. herved også socialministe-riets skrivelse af 23. februar 1961 til kommissionen(betænkningen henholdsvis side 190, 203 og side198).

Bemærkningerne til bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 8, stk. 1, svarer i alt væsentligt til degengivne bemærkninger til bestemmelsen i partsof-fentlighedslovens § 9; der henvises til F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 594.

2°. Idet der om fortolkningen af offentlighedslo-vens § 8, stk. 1, mere i almindelighed henvises tilfremstillingen i kommentaren side 106 ff., skal deri det følgende alene redegøres for erfaringernemed bestemmelsens anvendelse i praksis:

a°. Som nævnt er kompetencefastlæggelsen efterbestemmelsen den, at den myndighed, der skaltræffe realitetsafgørelse i en sag, også skal tagestilling til, hvorvidt en begæring om at blive gjortbekendt med sagens dokumenter skal imødekom-mes. For en umiddelbar betragtning synes denneløsning af kompetencespørgsmålet at kunne giveanledning til vanskeligheder i praksis navnlig på topunkter: For det første' giver bestemmelsen ikkenoget svar på kompetencespørgsmålet i tilfælde,hvor det ikke er afklaret, hvilken myndighed derer kompetent til at afgøre sagens realitet. For detandet kan det valgte afgrænsningskriterium hæv-des at have et mindre sikkert anvendelsesområde iforhold til faktisk forvaltningsvirksomhed, hvorder ikke i retlig forstand skal træffes en »afgørel-se«.

Såvel efter ombudsmandens trykte praksis somjustitsministeriets erfaringer i forbindelse med lo-vens administration at dømme synes de nævnteforhold, dog ikke at have givet anledning til næv-neværdige problemer. Der har således i sidstnævn-te henseende ikke så vidt vides overhovedet fore-ligget tvivlstilfælde til afgørelse. Heller ikke dehøringssvar, udvalget har modtaget, giver indtrykaf, at dette har været tilfældet. I justitsministerietspraksis har der i førstnævnte henseende endviderealene foreligget et enkelt tilfælde, hvor rækkevid-den af bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, stk.1, har givet anledning til en vis tvivl, nemlig L.A.1971-54003-6 vedrørende sager, der er eller harværet under behandling i revisionsdepartementerne(nu rigsrevisoratet). Under henvisning til bestem-melserne i den dagældende statsregnskabslovs § 15og § 20 gav justitsministeriet udtryk for, at manvar mest tilbøjelig til at antage, at spørgsmål ommeddelelse af aktindsigt med hensyn til centralsty-relsernes regnskaber med bilag må afgøres af ved-kommende ressortministerium. De nævnte bestem-melser i statsregnskabsloven havde i hovedtrækfølgende indhold:

Efter statsregnskabslovens § 15 reviderederevisionsdepartementerne centralstyrelsernesregnskaber. Til brug herfor fremsendtes central-styrelsernes regnskaber med tilhørende bilag tilvedkommende revisionsdepartement, der varberettiget til at fordre yderligere materiale fore-lagt.

307

Udsættelser, hvortil revisionen måtte giveanledning, skulle efter statsregnskabslovens § 20rettes til den pågældende centralstyrelse, og de-cision afgives af vedkommende fagminister, forhvem sagen blev forelagt af »hovedrevisor« ioverværelse af en repræsentant for styrelsen.Ved den af ministeren afgivne decision var sa-gen afgjort, medmindre statsrevisoratet måtteforlange den genoptaget.

Lov nr. 321 af 26. juni 1975 om revision af sta-tens regnskaber m. m. har næppe medført nogenændring af kompetencespørgsmålet i relation tiloffentlighedslovens § 8, stk. 1, jfr. herved lovens §§12 og 16-18.

b°. Derimod har det i praksis i et vist omfang gi-vet anledning til overvejelser, om bestemmelsen ioffentlighedens § 8, stk. 1, ubetinget medfører, ataktindsigtsspørgsmål skal afgøres af den myndig-hed, som har afgørelsen af sagens realitet (med-mindre der med hjemmel i § 8, stk. 1, sidste led,måtte blive fastsat andre regler om kompetencen).

Spørgsmålet har således været rejst i tilfælde,hvor en sag indeholder oplysninger af lægelig ka-rakter, som for en myndighed uden lægelig eksper-tice er vanskelige at bedømme i relation til offent-lighedslovens undtagelsesbestemmelser. I anled-ning af en praksis, der er blevet fulgt af både løn-nings- og pensionsdepartementet, bl. a. i sager omafskedigelse af tjenestemænd, og af Statsanstaltenfor Livsforsikring, og hvorefter vedkommende parti sagen (henholdsvis tjenestemanden eller den for-sikringssøgende), for så vidt angår adgangen til atblive gjort bekendt med lægeerklæringer, generelthenvises til den eller de læger, der har udfærdigeterklæringen, har folketingets ombudsmand i toutrykte skrivelser af 27. juli og 24. august 1977givet udtryk for, at den nævnte praksis ikke erforenelig med offentlighedsloven. Ombudsmandenudtalte således i den første sag (om afskedigelse afen tjenestemandsansat lærer) bl. a. følgende:

»Princippet efter § 8, stk. 1, er som nævnt, atafgørelse om aktindsigt træffes af »den myndig-hed, der i övrigt har afgørelsen af den pågæl-dende sag«.Efter de foreliggende oplysningerom det faktiske sagsforløb i Deres sag og underhensyn til sammenhængen mellem tjeneste-mandslovens § 31, stk. 3, og tjenestemandspen-sionslovens §31, stk. 1, må jeg opfatte forholdeti Deres sag således, at de omtalte lægeerklærin-ger er indgået som en del af grundlaget for fi-nansministeriets (lønnings- og pensionsdeparte-mentets) afgørelse af pensionsspørgsmålet. Her-efter påhvilede det finansministeriet efter of-fentlighedslovens § 8, stk. 1, at tage stilling tilaktindsigtsspørgsmålet. Uanset om finansmini-steriet eller undervisningsministeriet betragtedessom afgorelsesmyndighed, ville det i øvrigt væreuforeneligt med lovbestemmelsen, at vedkom-mende myndighed overlod til de erklæringsafgi-

308

vende læger at afgøre aktindsigtspørgsmålet,idet disse læger i hvert fald ikke kan henregnesunder »den myndighed, der har afgørelsen afden pågældende sag.«

Ombudsmanden har tilsendt udvalget kopi afskrivelsen til orientering. Dette må ses på bag-grund af, at lønnings- og pensionsdepartementet ibesvarelsen af udvalgets høringsskrivelse har givetudtryk for, at departementet finder det af megetvæsentlig betydning, at den hidtil fulgte praksismed hensyn til spørgsmålet om partsoffentlighed ilægelige akter fortsat bringes i anvendelse. Depar-tementet har anmodet om, at det - såfremt dennepraksis ikke findes at være i overensstemmelsemed offentlighedsloven - overvejes at søge lov-hjemmel for den fulgte praksis. I skrivelse af 11.november 1977 har Statsanstalten for Livsforsik-ring tilsluttet sig denne anmodning fra lønnings-og pensionsdepartementet. Statsanstalten har hen-stillet, at den, såfremt der i loven kun skabes hjem-mel for, at enkelte institutioner undtages fra lovensalmindelige regler, omfattes af disse undtagelsesbe-stemmelser.

Som anført i kommentaren side 108-109 kankompetencespørgsmålet endvidere give anledningtil tvivl navnlig i tilfælde, hvor flere forskelligeforvaltningsmyndigheder deltager i sagsforberedel-sen, f. eks. i klagesager eller sager, der forelæggesandre myndigheder til udtalelse (»høringssager«). Ioverensstemmelse med det i kommentaren anførtesynes der ikke i praksis at have været tvivl om, atdet i sager af den sidstnævnte karakter er denhørende myndighed, der alene skal tage stilling tilspørgsmål om udlevering af høringsudtalelsen ogeventuelle medsendte bilag. Der kan til illustrationheraf henvises til den i F.O.B. 1974 side 95 refere-rede sag, hvor såvel boligministeriet og justitsmini-steriet som folketingets ombudsmand antog, atmateriale, der havde dannet grundlag for et husle-jenævns behandling af en høring fra det stedligeboligsikringskontor, og som af nævnet var frem-sendt til boligsikringskontoret som bilag til næv-nets høringssvar, hørte under boligsikringskonto-rets afgørelse. Det kan i denne forbindelse endvi-dere nævnes, at justitsministeriet konsekvent hargivet udtryk for, at spørgsmål om aktindsigt i mi-nisteriets vejledende udtalelser til andre myndighe-der, f. eks. om offentlighedslovens fortolkning, måafgøres af den myndighed, der har indhentet udta-lelsen.

Ligeledes i overensstemmelse med kommenta-ren, a.st. er det i praksis blevet antaget, at afgørelseom udlevering af materiale, der er indgået i denhørte myndigheds sag uden at være videresendt tilden hørende myndighed, må træffes af den hørtemyndighed. Dette resultat har folketingets om-budsmand - i overensstemmelse med en vejleden-de udtalelse fra justitsministeriet - således tilsluttetsig i den nævnte sag F.O.B. 1974 side 95 for såvidt angår materiale, der var tilvejebragt af husle-jenævnet og ikke videresendt til boligsikringskon-

toret, og opfattelsen er endvidere fast antaget ijustitsministeriets praksis. Til illustration heraf kan(yderligere) nævnes følgende sager:

I LA. 1971-54003-27 blev det antaget, at afgø-relse med hensyn til aktindsigt i enprislistesamling, der dannede grundlag for bolig-ministeriets afgive.lse af bearbejdede statistiskeoplysninger til Danmarks Statistik til brug forudarbejdelsen af byggeomkostningsindekset, ogsom blev opbevaret i boligministeriet uden atblive videregivet til Danmarks Statistik, måttetræffes af boligministeriet.L.A. 1974-543-42 vedrørte følgende forhold: Iforbindelse med en klage over en lægelig be-handling havde sundhedsstyrelsen anmodet rets-lægerådet om en udtalelse, og rådet havde tilbrug herfor rekvireret bl. a. lægeligt journalma-teriale. Dette materiale blev ikke afgivet tilsundhedsstyrelsen. Under henvisning til den ikommentaren tilkendegivne opfattelse samt tilden nævnte ombudsmandssag (F.O.B. 1974 side95) erklærede justitsministeriet sig enigt medsundhedsstyrelsen i, at styrelsen ikke efter be-stemmelsen i offentlighedslovens § 8, stk. 1,havde været berettiget til at træffe afgørelsemed hensyn til udlevering af de pågældendelægejournaler, men at spørgsmålet herom burdeforelægges retslægerådet til afgørelse.

c°. Et særligt spørgsmål om afgørelseskompeten-cen efter offentlighedslovens § 8, stk. 1, opstår itilfælde, hvor organer, der ikke er omfattet af of-fentlighedsloven, inddrages i behandlingen af ensag, der i øvrigt er undergivet lovens regler, f. eks.i tilfælde, hvor en sag indbringes for folketingetsombudsmand. I sådanne tilfælde må det fortsatantages, at den pågældende forvaltningsmyndighedbåde kan og skal tage stilling til begæringer omaktindsigt - også med hensyn til dokumenter, derførst er fremkommet efter sagens indbringelse forden instans, der ikke er omfattet af loven, f. eks.udtalelser fra myndigheden i anledning af klagen,sml. derimod om klagesager i almindelighedkommentaren, side 108. Dette må også antages atgælde, såfremt der under en verserende retssag omlovligheden af en forvaltningsafgørelse fremsættesbegæring om aktindsigt med hensyn til forvalt-ningsmyndighedens sagsakter. Det forhold, at ret-ten efter reglerne i retsplejelovens §§ 298-300 kantræffe bestemmelse om dokumenternes fremlæggel-se i retten, kan næppe føre til noget andet resultat,idet editionsreglerne alene tager stilling til mod-partens eller tredjemands processuelle pligt til do-kumentfremlæggelse, jfr. herved Hurwitz og Go-mard, Tvistemål (4. udg. 1970) side 260 f. ogBernhard Gomard, Civilprocessen (1977) side 354ff. Heller ikke indirekte synes domstolene at havekompetence til at tage stilling til en begæring omaktindsigt efter offentlighedsloven som et præjudi-cielt spørgsmål af betydning for et fremsat kravom edition. Det synes nemlig principielt at måtte

fastholdes, at editionspligten er uafhængig af, omdet pågældende dokument tillige er eller ikke erundergivet adgang til aktindsigt efter offentligheds-loven, hvorimod det ved fastlæggelsen af begræns-ningen i editionspligten for så vidt angår interntarbejdsmateriale kan være nærliggende at tillæggeundtagelsesbestemmelserne herom i offentligheds-loven vejledende betydning, jfr. formentlig netopsåledes U.f.R. 1969, side 301 H, men muligt ander-ledes U.f.R. 1968, side 278 H med kommentar sst.B, side 340-42. Der kan endvidere henvises tilGomard, sidstnævnte værk side 357, og JørgenMathiassen i Juridisk Grundbog I (3. udg. 1975)side 246 f. Derimod kan domstolene naturligvisunder en selvstændig sag efterprøve lovligheden afen afgørelse om aktindsigt efter offentlighedsloven,jfr. herved nedenfor under pkt. b.4°. Nogen stil-lingtagen til det rejste spørgsmål kan næppe udle-des af den i Juristen 1969 side 71 omtalte utrykteombudsmandssag.

d°. Det er i kommentaren side 107 f. antaget, atbestemmelser i lovgivningen om, at en forvalt-ningsmyndighed kun kan træffe afgørelse i en sagmed samtykke eller godkendelse fra en anden for-valtningsmyndighed eller fra en privatperson, eruden betydning for den pågældende myndighedsafgørelse af aktindsigtsspørgsmål.

Det har i praksis givet anledning til tvivl, omdet samme gælder i tilfælde, hvor en underordnetmyndighed skal forelægge en sag for en overord-net myndighed inden afgørelsen, jfr. f. eks. til illu-stration bestemmelsen i § 10, nr. 3, i cirkulære nr.237 af .13. november 1974 om udfærdigelse af nav-nebeviser. Efter bestemmelsen skal sager om med-delelse af navnebevis på ikke forbeholdte navne ialmindelighed forelægges for justitsministeriet tilafgørelse. Spørgsmålet om forholdet mellem dennekompetenceordning og bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 8, stk. 1, var genstand for drøftelserpå et amtsjuristkursus i oktober 1975, og det hed-der herom i den af Danmarks Forvaltningshøjsko-le udgivne beretning, jfr. afsnittet om offentlig-hedsloven ved kontorchef Niels Eilschou Holm,side 87:

»Besvarelsen af dette spørgsmål kan vel giveanledning til nogen tvivl, men det må forekom-me bedst stemmende med kompetenceordnin-gen efter navneloven at anse overøvrigheden forkompetent til som første instans at træffe afgø-relse om, hvorvidt en begæring om aktindsigtskal imødekommes, uanset om der er tale omen sag, der efter navnecirkulæret skal forelæg-ges for justitsministeriet til afgørelse. Begærin-ger om aktindsigt, der fremsættes, medens denpågældende sag er under behandling ved amtet,bør derfor afgøres af amtet. Det anførte er ikketil hinder for, at justitsministeriet som førsteinstans træffer afgørelse i sager om aktindsigt,der rejses, medens den underliggende navnesager under behandling i justitsministeriet i anled-

309

ning af en - obligatorisk eller fakultativ - fore-læggelse, og det vil i almindelighed være detrigtigste, at begæringer om aktindsigt, der i så-danne tilfælde fremsættes over for amtet, straksvideresendes til justitsministeriet til afgørelse.Begæringer om aktindsigt, der fremsættes overfor amtet efter, at der er truffet afgørelse i nav-nesagen, bør normalt behandles og afgøres afamtet, men den pågældendes opmærksomhedbør henledes på, at justitsministeriet kan være ibesiddelse af yderligere aktstykker, hvis sagenhar været forelagt.

I tilfælde, hvor der indgives klage til justits-ministeriet over et amts afgørelse af en navne-sag, er kun justitsministeriet efter offentligheds-lovens § 8, stk. 1, kompetent til at træffe afgø-relse om adgang til aktindsigt i klagesagens ak-ter.«

Der er ikke fra justitsministeriets side taget en-delig stilling til rækkevidden af bestemmelsen ioffentlighedslovens § 8, stk. 1, i et tilfælde som detforeliggende, og spørgsmålet synes heller ikke athave været genstand for overvejelser i den juridi-ske litteratur, sml. dog herved Harder, Kommu-nens Lov og Ret, Bd. II (1965) side 48 f. om impe-rativ høring (der antages at forskyde kompeten-cen).

e°. I tilfælde, hvor et dokument af en myndighedfremsendes til en eller flere andre myndigheder tilorientering, kan det forekomme tvivlsomt, om kunden førstnævnte myndighed eller samtlige myndig-heder kan tage stilling til begæringer om at blivegjort bekendt med dokumentet. Med henvisning tildet i kommentaren side 109 herom anførte har ju-stitsministeriet i sagen L.A. 1971-54003-23 lagt tilgrund, at en begæring om at blive gjort bekendtmed en ligningsvejledning, der var udarbejdet afdirektoratet for Kobenhavns skattevæsen og modbetaling stillet til rådighed for andre kommuner,kunne afgores af hver af de myndigheder, der var ibesiddelse af et eksemplar af vejledningen.

P. Om hvilken person inden for en myndighed,der er kompetent til at tage stilling til aktindsigts-sporgsmål, hedder det i justitsministeriets vejled-ning under pkt. 27, stk. 2:

»Spørgsmålet om, på hvilket trin inden foren myndighed en afgørelse om aktindsigt skaltræffes, må bero på den interne kompetencefor-deling, der i praksis følges inden for den enkel-te myndighed. I praksis vil spørgsmål om med-delelse af aktindsigt formentlig i almindelighedkunne afgores af den person, der i øvrigt fore-står behandlingen af den pågældende sag.«

Dette svarer til, hvad justitsministeriet gav ud-tryk for i et svar til det folketingsudvalg, der be-handlede offentlighedslovforslaget, jfr. F.T. 1969/70 tillæg B sp. 2160 og for så vidt angår den kom-

310

munale forvaltning sp. 2156 f., samt til det ikommentaren side 107 anførte.

Om betydningen af en intern hemmeligtstemp-ling eller tilsvarende klassificering af et dokumentfra en anden myndighed henvises til kommentarenside 110 f.

3°. Som en særlig bestemmelse, der regulerer kom-petencen til at træffe bestemmelse om udleveringaf dokumenter efter offentlighedsloven, kan ogsånævnes bestemmelsen i § 9, hvorefter vedkommen-de minister kan bestemme, at oplysninger om nær-mere angivne dokumenter kan meddeles efter etvist åremål uanset bestemmelserne i lovens kapitel1. Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets §8, der i bemærkningerne (betænkningen side 69)var begrundet med følgende synspunkter:

»I mange tilfælde vil det være urimeligt iubegrænset tid efter et dokuments oprettelse atfastholde de i den foreslåede lov fastsatte be-grænsninger i retten til at få oplysning om do-kumentet. Det tidsrum, som i så henseende børvære afgørende, vil være forskelligt efter depågældende dokumenters art. Da man ikke harment, at nærmere bestemmelser om spørgsmåletbør optages i selve loven, har man i § 8 foreslå-et, at sådanne bestemmelser skal kunne givesved anordning.

Den foreslåede bestemmelse gør ingen ind-skrænkning i adgangen til at deponere privatearkivalier med forbehold mod offentliggørelse iet vist tidsrum.«

I bemærkningerne til offentlighedslovforslageter det alene betonet, at bestemmelsen ikke gørindskrænkning i adgangen til at deponere privatearkivalier med forbehold mod offentliggørelse i etvist tidsrum, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 595(idet sådanne arkivalier slet ikke omfattes af lo-ven).

Bestemmelsen i lovens § 9, der kan anvendesuanset undtagelsesbestemmelserne i §§ 2, 5, 6 og 7,har ikke været anvendt i praksis. Der henvises iøvrigt til kommentaren side 122 og ovenfor kapitelIII side 71f.

b. Klager m. m. over afgørelser om aktindsigt.1°. Offentlighedsloven indeholder ingen udtrykke-lig bestemmelse om, at afgørelser med hensyn tiludlevering af dokumenter efter loven kan indbrin-ges for højere myndighed. Bestemmelsen i lovens §8, stk. 1, må dog utvivlsomt antages at indebære,at afgørelser om aktindsigt er undergivet en admi-nistrativ rekurs i samme omfang som afgørelsenvedrørende den pågældende sags realitet, ligesomder er adgang til efter de sædvanlige regler at ind-give klage til folketingets ombudsmand eller ved etsøgsmål for domstolene at få efterprøvet lovlighe-den af afgørelser herom.

At retsstillingen ville være sådan uden udtryk-kelige bestemmelser om klageadgangen i loven

blev klart lagt til grund af offentlighedskommissio-nen, jfr. herved betænkningen side 54. Kommissio-nen havde dog indgående overvejet, om det villevære mere hensigtsmæssigt at oprette et centraltankenævn til at behandle klagesager over afslag påaktindsigt, men kun et mindretal på 7 medlemmerkunne tilslutte sig forslaget herom, jfr. herved nær-mere det nedenfor under pkt. 3° anførte.

I bemærkningerne til partsoffentl'ghedslovens §9 er det ligeledes udtrykkeligt omtalt, at en myn-digheds afgørelse om partsoffentlighed »vil kunnepåklages til vedkommende overordnede forvalt-ningsmyndighed samt indbringes for domstoleneefter den almindelige regel i grundlovens § 63 omdomstolskontrol med forvaltningens afgørelser«,jfr. F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1357.

Spørgsmålet om adgangen til at påklage afgø-relser om aktindsigt er ikke berørt i bemærkninger-ne til det af regeringen fremsatte lovforslag omoffentlighed i forvaltningen. Under et samråd medudvalget bekræftede justitsministeren derimod, atbestemmelsen i § S, stk. 1, medfører, »at underord-nede myndigheders4 afgørelser om aktindsigt vilkunne påklages til vedkommende overordnedeforvaltningsmyndighed i alt væsentligt efter sammeregler som dem, der i øvrigt gælder for påklage afafgørelsen i den sag, hvis akter ønskes udleveret tilgennemsyn«, jfr. F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2056 f.Samme opfattelse er endvidere kommet til udtryk ijustitsministeriets bevarelse af et spørgsmål fraudvalget, jfr. herved F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2084. Efter anmodning fra det folketingsudvalg,der behandlede lovforslaget, udarbejdede justitsmi-nisteriet endvidere en udførlig redegørelse for, ihvilket omfang underordnede myndigheders afgø-relser kan påklages til overordnet forvaltningsmyn-dighed, og herunder for i hvilket omfang kommu-nernes afgørelser kan indbringes for en overordnetmyndighed. Justitsministeriets besvarelse er optrykti F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2157-2160.

2°. Om den nærmere rækkevidde af bestemmelseni offentlighedslovens § 8, stk. 1, med hensyn tilpåklage af afgørelser om aktindsigt henvises nær-mere til kommentaren side 111-116. Til det déranførte synes der alene anledning til at fremkom-me med følgende supplerende bemærkninger:

Det antages i kommentaren side 112 ff., at ud-gangspunktet, hvorefter afgørelser om aktindsigtkan påklages efter samme regler som afgørelservedrørende sagens realitet, også gælder i tilfælde,hvor der er oprettet en særlig klageinstans specieltmed henblik på at tage stilling til afgørelsers mate-rielle rigtighed.

Spørgsmålet om holdbarheden af denne opfat-telse, der har støtte i praksis i relation til partsof-fentlighedslovens § 9, har efter offentlighedslovensikrafttræden været genstand for overvejelser speci-elt i forhold til landsskatteretten. I den juridiskelitteratur er det således blevet gjort gældende, atlandsskatteretten ikke er indrettet til at træffe afgø-relser i sager om meddelelse af aktindsigt, og at

21

det må forekomme mere hensigtsmæssigt, at der isådanne tilfælde er klageadgang til finansministeri-et, jfr. således Ole Bjørn, Revision og Regnskabs-væsen 1971 side 339 ff. og mere indgående JanHinze, Skatteprocessen (2. udg. 1972) side 55-58.Forinden havde såvel justitsministeriet som skatte-departementet givet udtryk for den opfattelse, atdet måtte antages at følge af bestemmelsen i of-fentlighedslovens § 8, stk. 1, at en lokal lignings-myndigheds afgørelse om aktindsigt m. v. kan på-klages til landsskatteretten, for så vidt afgørelsenvedrører dokumenterne i en sag, hvor den materi-elle afgørelse kan indbringes for landskatteretten.Efter anmodning fra skattedepartementet afgavjustitsministeriet på baggrund af den i litteraturenrejste tvivl en fornyet udtalelse om landsskatteret-tens kompetence til at behandle klager over skat-terådsafgørelser om aktindsigt i tilfælde, hvor detunderliggende sagsforhold indklages for og be-handlet af landsskatteretten. Justitsministeriet fast-holdt sin opfattelse, der fandtes bedst stemmendemed forarbejderne til offentlighedsloven, navnligudtalelserne i F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2056 f. og2084, samt med begrundelsen for den kompetence-ordning (i første instans), som følger af offentlig-hedslovens § 8, stk. 1. Landsskatteretten, der havdestillet en række sager i bero på afgørelsen af detrejste kompetencespørgsmål, traf herefter afgørelseom, at retten var kompetent til at tage stilling tilklager over de lokale ligningsmyndigheders afgø-relser vedrørende aktindsigt, jfr. F.O.B: 1973 side384. Ved bekendtgørelse nr. 398 af 23. juli 1974 erdet dog nu i medfør af offentlighedslovens § 8, stk.1, sidste led, fastsat, at afgørelser i henhold til lovom offentlighed i forvaltningen, der træffes af lig-ningsrådet, et amtsskatteråd, et skatteråd eller etskyldråd påklages til finansministeren, uanset atafgørelsen er truffet i forbindelse med en sag, derkan indbringes for landsskatteretten efter reglernei landsskatteretsloven.

Det er endvidere i kommentaren side 114 medhenvisning til forarbejderne antaget, at en kommu-nalbestyrelses afgørelser om aktindsigt ikke kanpåklages til anden myndighed på sagsområder,hvor den ikke står i noget almindeligt underord-nelsesforhold til statsmyndigheder, og at den god-kendelseskompetence med hensyn til visse disposi-tioner, der tilkommer tilsynsmyndighederne, eruden betydning i denne henseende.

Efter anmodning fra folketingets ombudsmandhar indenrigsministeriet mere principielt taget stil-ling til tilsynsmyndighedernes funktioner i relationtil kommunalbestyrelsers afgørelser om aktindsigt.Efter at have redegjort for indholdet af offentlig-hedslovens § 8, stk. 1, og fastslået, at tilsynsmyn-digheden ikke i bestemmelsens forstand er klagein-stans i forhold til en kommunalbestyrelse, hedderdet i indenrigsministeriets skrivelse:

»Spørgsmålet bliver herefter, om tilsynsrådeti disse sager, hvor kommunalbestyrelsen harden endelige (materielle) afgørelse, i medfør af

311

de generelle tilsynsbestemmelser i styrelseslo-vens § 61 kan gribe ind over for kommunalbe-styrelsens ulovlige beslutninger om aktindsigt.Der ligger i bestemmelsens ordlyd »stridendemod lovgivningen« ingen begrænsning medhensyn til »arten« af lovgivning, og tilsynsråde-ne antages at være kompetente til at behandleklager over kommunalbestyrelsens tilsidesættel-se af procedureregler.

Under hensyn hertil er det indenrigsministe-riets opfattelse, at tilsynsmyndigheden i henholdtil § 61 i lov om kommunernes styrelse kan sæt-te en kommunalbestyrelses beslutning ud afkraft, når den findes at være i strid med offent-lighedsloven. Tilsynsmyndigheden vil ligeledeskunne bringe de i § 61, stk. 2, nævnte foran-staltninger i anvendelse over for den kommu-nalbestyrelse, der handler i strid med offentlig-hedsloven, herunder undlader at udføre foran-staltninger, hvortil den er forpligtet.«

Justitsministeriet havde under sagen udtalt, atman ikke havde bemærkninger til denne opfattel-se, der svarer til, hvad der antages af Carl AageNørgaard, Forvaltningsret-Sagsbehandling (1972)side 122.

Indenrigsministeriet henledte endvidere op-mærksomheden på, at tilsynsmyndighederne itvivlstilfælde kan indhente vejledende udtalelserom fortolkningen af offentlighedsloven fra justits-ministeriet, men understregede, at sådanne udtalel-ser om præjudicielle spørgsmål ikke vil være bin-dende for tilsynsmyndighedens afgørelse af, omder skal skrides ind over for en kommunalbestyrel-se efter reglerne i den kommunale styrelseslovs §61. Dette svarede til, hvad justitsministeriet undersagen havde givet udtryk for. Indenrigsministerietpegede endelig på, at også tilsynsmyndighedernesom led i deres responderende virksomhed måkunne afgive vejledende udtalelser i sager, hvorder er spørgsmål om, hvorvidt en kommune tilsi-desætter offentlighedslovens bestemmelser.

Ombudsmanden tog det meddelte til efterret-ning. Der henvises i det hele til F.O.B. 1976 side190.

Det synes ikke i praksis at have givet anledningtil problemer at afgrænse kredsen af klageberetti-gede samt genstanden for den administrative re-kurs. Normalt vil der være tale om klager fra per-soner, der helt eller delvis har fået meddelt afslagpå begæringer om aktindsigt, men klagen kan ogsåvedrøre aktindsigtens form (f. eks. afslag på at fåudleveret fotokopier) eller den tidsmæssige be-handling af sagen, sml. herved § 7, stk. 1, i det afoffentlighedskommissionen udarbejdede udkast tilbestemmelser om et særligt ankenævn (betænknin-gen side 54). Også den, der mener sine interessertilsidesat, såfremt en begæring om aktindsigt imø-dekommes, må kunne påklage afgørelsen herom tilhøjere myndighed, men klagen vil ikke uden vide-re have suspensiv virkning. I tilfælde, hvor aktind-sigten begæres gennemført ved tilsendelse af foto-

312

kopier m. v., følger dette allerede af, at aktindsig-ten normalt vil blive effektueret samtidig med, atmeddelelse om afgørelsen tilsendes den pågælden-de.

Det kan i denne forbindelse endelig nævnes, atfolketingets ombudsmand i den i F.O.B. 1975 side105 refererede sag har givet udtryk for, at en myn-dighed (i sagen, den sociale ankestyrelse), der iforbindelse med behandlingen af en klagesag mod-tager en begæring om aktindsigt, ikke, selv omakterne er tilsendt underinstansen med anmodningom en udtalelse, kan overlade underinstansen af-gørelsen af aktindsigtsspørgsmålet. Ombudsman-den henviste herved til lovens affattelse samt til, atder blandt sagens akter på dette stadium kan væredokumenter, der ikke forelå for underinstansenved sagens tidligere behandling. Endvidere pegedeombudsmanden på, at afvigende kompetencebe-stemmelser i øvrigt kun kan fastsættes af vedkom-mende minister.

3°. Som nævnt ovenfor under pkt. 1° udarbejdedeoffentlighedskommissionen et forslag til bestem-melser om oprettelse af et særligt ankenævn til atbehandle klager over afslag på aktindsigt samtmed hensyn til afgørelser om, hvorledes og hvor-når begæringen kan imødekommes. Nævnets afgø-relser skulle være endelige - også i forhold tildomstolene - medmindre der var tale om partsof-fentlighedsspørgsmål.

Et flertal på 13 af kommissionens medlemmerkunne imidlertid under henvisning til en udtalelsefra justitsministeriet til kommissionen ikke tilsluttesig tanken om oprettelsen af et sådant nævn. Be-tænkelighederne ved ordningen blev i justitsmini-steriets skrivelse af 14. november 1960 til kommis-sionen udtrykt på følgende måde (betænkningenside 191):

»Ordningen indebærer, at nævnet bliver enadministrativ klageinstans i forhold til ministre-nes afgørelse; dette forekommer vanskeligt fore-neligt med det ministerielle system og dermedmed ministrenes almindelige statsretlige stilling.Endvidere er ordningen en afvigelse fra denalmindelige praksis vedrørende kompetencenfor ankenævn.

Et ankenævn sammensat i overensstemmelsemed udkastets regler kan ikke forventes at villerepræsentere en sådan særlig sagkundskab ved-rørende den samlede administration, som kanbegrunde, at nævnsordningen foretrækkes frem-for domstolsprøvelse. Specielt bemærkes, at detmå betvivles, at den foreslåede nævnsordningvil være egnet til at sikre en ensartet praksisvedrørende den måde, hvorpå offentligheds-princippet administreres inden for de mange,meget forskellige forvaltningsgrene.

Der er en ikke ubetydelig fare for, at to afnævnets medlemmer til skade for nævnets auto-ritet vil blive betragtet som parter i nævnsproce-

, - J . T . - - .-,"- ~ -

duren med den konsekvens, at nævnsafgørelser-ne bliver opfattet som enkeltmandsafgørelser.

Endelig skal man pege på de principiellebetænkeligheder, der efter justitsministerietsopfattelse er forbundet med at unddrage de om-handlede afgørelser fra domstolsprøvelse. Detkan heroverfor gøres gældende, at spørgsmåletom rigtigheden af administrationens afslag påanmodninger om meddelelse af oplysninger vilkomme til prøvelse for en anden instans i vide-re omfang - både med hensyn til sagsantal ogprøvelsens intensitet - under en nævnsordningend under en ordning med domstolsprøvelse.Under hensyn til administrationens almindeligeansvar, herunder ministrenes politiske ansvar ogadgangen til at klage til folketingets ombuds-mand, må det imidlertid betvivles, at der er be-hov for nogen mere omfattende prøvelse af mi-nistrenes afgørelser ved en klageinstans udenfor administrationen.«

Et mindretal på'7 af kommissionens medlem-mer gik derimod ind for en ankenævnsordningunder henvisning til, at de almindelige administra-tive og judicielle klageformer på dette områdemåtte anses for utilfredsstillende. Mindretallet hav-de herved navnlig lagt vægt på, at lovbestemmelserom den administrative rekurs, der er indrettet ho-vedsagelig med henblik på afgørelsers materiellelovlighed og rigtighed, vil rejse mange tvivlsspørgs-mål i forhold til klager over aktindsigtsafgørelser,f. eks. med hensyn til betydningen af klagefrister,afgrænsningen af klageberettigede og endeligheds-klausuler, at den gældende administrative klage-ordning inden for den kommunale forvaltning erutilstrækkelig, idet der på et stort område af kom-munalforvaltningen overhovedet ingen klageretbestår, og at offentlighedslovens vage elastiskeundtagelsesbestemmelser er et lidet egnet grundlagfor almindelig domstolsprøvelse, ligesom dennebl. a. som følge af instansfølgen vil kunne trækkeså længe ud, at meddelelse af dokumentoplysnin-ger ikke længere er af interesse. Mindretallet lagdeendvidere vægt på, at nævnets kollegiale sammen-sætning og egenskab af specialinstans ville gøredet egnet til at undergive klagesagerne en mereindgående og alsidig behandling, end når klagernebehandles af de almindelige overordnede forvalt-ningsmyndigheder.

Bestemmelser om et ankenævn var ikke inde-holdt i de lovforslag der dannede grundlag forhenholdsvis partsoffentlighedsloven og loven omoffentlighed i forvaltningen. I anledning af etspørgsmål fra det folketingsudvalg, der behandlededet sidstnævnte lovforslag, udtalte justitsministeri-et, at erfaringerne med administrationen af parts-offentlighedsloven ikke gav grundlag for at antage,at der var behov for oprettelse af et sådant særligtankenævn, jfr. F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2085.Justitsministeriet udtalte i denne forbindelse endvi-dere:

»Skulle det imidlertid efter gennemførelsenaf det foreliggende lovforslag vise sig hensigts-mæssigt at udbygge de gældende regler om ad-gangen til at indbringe afgørelser om aktindsigtfor højere administrativ myndighed, vil dettekunne ske ved, at det med hjemmel i lovforsla-gets § 8, stk. 1, in fine, fastsættes, at afgørelserom aktindsigt altid kan påklages til vedkom-mende minister, jfr. herved udtalelsen i offent-lighedskommissionens betænkning side 56. I detomfang en sådan ordning gennemføres også forså vidt angår kommunale myndigheders afgørel-ser om aktindsigt, vil disse dermed i almindelig-hed tillige være undergivet ombudsmandenstilsyn, jfr. ombudsmandslovens § 4, stk. 2.«

Bemyndigelsesadgangen i offentlighedslovens §8, stk. 1, sidste pkt. har ikke været udnyttet i detteøjemed, jfr. herved nedenfor pkt. c. Det bør i den-ne forbindelse tages i betragtning, at det ønske omen sagkyndig koordination af myndighedernespraksis, der har ligget bag forslaget om oprettelseaf et ankenævn, i praksis - navnlig efter offentlig-hedslovens ikrafttræden - i betydelig grad er ble-vet tilgodeset gennem det stadig stigende antaludtalelser fra folketingets ombudsmand og justits-ministeriet om lovens fortolkning. Om justitsmini-steriets responderende virksomhed henvises i øv-rigt til vejledningen pkt. 29 samt ovenfor under 2°,jfr. herved også kommentaren side 115, og EilschouHolm i U.f.R. 1970 B side 164 med note 150.

Spørgsmålet om behovet for oprettelse af etsærligt ankenævn har navnlig før offentlighedslo-vens ikrafttræden været genstand for overvejelser iden juridiske litteratur. Der henvises herom tiloversigten i kommentaren side 116.

4°. Som nævnt ovenfor under 1° kan spørgsmålom lovligheden af beslutninger, hvorved begærin-ger om aktindsigt afslås, indbringes for domstoleneefter de almindelige regler i grundlovens § 63, ogdette er i tiden efter offentlighedslovens ikrafttræ-den forekommet i enkelte tilfælde - vistnok ude-lukkende i sager om partsoffentlighed. Det er såvidt vides ikke forekommet, at afgørelser er kendtugyldige af domstolene som følge af manglendeoverholdelse af offentlighedslovens bestemmelser,jfr. herved kommentaren side 116 og Jørgen Ma-thiassen i Juridisk Grundbog I (3. udg. 1975) side247.

c. Bemyndigelsesadgangen efter lovens § 8, stk. 1,sidste led.Det er ovenfor under pkt. a. og b. omtalt, at dermed hjemmel i offentlighedslovens § 8. stk. 1, sid-ste led, kan træffes afvigende bestemmelse omkompetencen til at afgøre aktindsigtsspørgsmål.Dette gælder med hensyn både til, hvilken myn-dighed der i første instans skal tage stilling til be-gæringer om aktindsigt, og til hvilken myndighedder skal være klageinstans. Om begrundelsen fordenne adgang til at fravige offentlighedslovens

313

almindelige kompetenceordning henvises til be-mærkningerne til kommissionsudkastets § 5 ogpartsoffentlighedslovforslagets § 9, der er gengivetovenfor side 307.

Bemyndigelsesadgangen kan kun udnyttes afvedkommende minister og kun generelt ved udste-delse af en bekendtgørelse, jfr. herved vejlednin-gens pkt. 28 og kommentaren, side 109 og side 115.

Bemyndigelsesadgangen efter offentlighedslo-vens § 8, stk. 1, sidste led har kun været udnyttet ito tilfælde:

Det er ovenfor side 311 omtalt, at finansmini-steriet ved bekendtgørelse nr. 398 af 23. juli 1974om påklage af lignings- og vurderingsmyndighe-dernes afgørelser i henhold til offentlighedsloven,har bestemt, at afgørelser efter denne lov, der træf-fes af nærmere angivne skattemyndigheder, påkla-ges til finansministeren, uanset at der efter skatte-lovgivningen måtte være adgang til at indbringeden underliggende sag for landsskatteretten.

Endvidere har socialministeriet ved bekendtgø-relse nr. 176 af 29. april 1977 fastsat regler omkompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt iudbygningsplanlægningen. Efter bekendtgørelsens§ 1, stk. 1, kan afgørelser efter offentlighedsloven isager om udarbejdelse af udbygningsplaner (jfr.lovbekendtgørelse nr. 392 af 22. juli 1975 om sty-relse af sociale og visse sundhedsmæssige anliggen-der) træffes såvel af kommunalbestyrelsen som afamtsrådet eller socialministeren, for så vidt angårde dokumenter, der danner eller har dannet grund-lag for de pågældende myndigheders behandlingaf sagen. Efter § 1, stk. 2, kan en kommunalbesty-relses eller et amtsråds afslag på en begæring omaktindsigt påklages til socialstyrelsen. Bekendtgø-relsen er næppe udtryk for nogen fravigelse afkompetenceordningen efter offentlighedslovens §8, stk. 1, men må snarere opfattes som en autorita-tiv fastlæggelse af, hvad almindelige kompetence-regler på dette særlige område må antages at føretil. Socialministeriet har i cirkulære nr. 96 af 29.april 1977 om offentlighedens adgang til at gøresig bekendt med akter vedrørende de sociale ogsundhedsmæssige udbygningsplaner bl. a. redegjortfor, hvorledes de »konkurrerende« kompetencerefter bekendtgørelsens § 1, stk. 1, forudsættes ad-ministreret i praksis, jfr. cirkulærets pkt. 8-10.

Det er i kommentaren side 115 anført, at det ipraksis formentlig navnlig vil kunne blive aktueltat udnytte bemyndigelsesadgangen til at henlæggekompetencen som (endelig) klageinstans til ved-kommende minister, og at en sådan ordning ogsåvil kunne fastsættes i forhold til kommunale myn-digheder, herunder på sagsområder, hvor der ikkei øvrigt er adgang til rekurs til en statsmyndighed.Samme opfattelse har justitsministeriet reelt givetudtryk for i den ovenfor side 313 gengivne besva-relse af et spørgsmål fra det folketingsudvalg, derbehandlede offentlighedslovforslaget, jfr. hervedF.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2085 samt udvalgetsbetænkning (sp. 2056 f.), hvor der henvises til den-ne besvarelse.

I den juridiske litteratur er det dog gjort gæl-dende, at bemyndigelsesadgangen i § 8, stk. 1, ikkegiver hjemmel til at fastsætte rekursregler for afgø-relser truffet af kommunale myndigheder på sags-områder, hvor der i øvrigt ikke er adgang til re-kurs til nogen statsmyndighed, jfr. således CarlAage Nørgaard, Forvaltningsret-Sagsbehandling(1972) side 122. Til støtte herfor anføres, at be-stemmelsens ordlyd synes at forudsætte, at ministe-ren i øvrigt må have beføjelse på det pågældendeområde for at kunne give regler herom, samt atministerens beføjelse som tilsynsmyndighed til atgribe ind for over for ulovlige afgørelser næppekan være tilstrækkelig til at begrunde en alminde-lig regel om rekurs på dette område.

Denne indskrænkende fortolkning af bemyndi-gelsesadgangen har dog som nævnt ingen støtte iforarbejderne, der tværtimod forudsætningsvis harlagt den videregående forståelse til grund. Bestem-melsens ordlyd ses i øvrigt ikke i sig selv at inde-holde begrænsninger i ministerens adgang til atfravige almindelige kompetenceregler. Spørgsmålethar ikke givet anledning til overvejelser i praksis.

3. Sagsbehandlingen i forbindelse medbegæringer om aktindsigt.a. Som anført i det indledende afsnit gælder imangel af udtrykkelige regler de almindelige for-valtningsretlige grundsætninger om offentlige myn-digheders sagsbehandling også i forhold til be-handlingen af sager om meddelelse af aktindsigtefter offentlighedsloven. Forholdet stiller sig påsamme måde for de sagsbehandlingsregler af gene-rel karakter, der er fastsat ved administrative for-skrifter eller følges af myndighederne på andetgrundlag, f. eks. efter henstilling fra folketingetsombudsmand. Til illustration af, hvilke regler afdenne karakter der kan få betydning også i denforeliggende henseende, skal blot nævnes følgendeeksempler:

Efter statsministeriets cirkulære nr. 245 af 23.november 1923 til samtlige statsmyndigheder børsager, der indkommer til en myndighed uden atvedrøre denne, straks videresendes til rette myn-dighed og afsenderen i almindelighed underrettesherom. Indenrigsministeriet har i skrivelse af 9.januar 1976 til kommunerne henstillet, at tilsvaren-de retningslinier følges inden for kommunalfor-valtningen. Det er utvivlsomt, at en myndighed,der modtager en begæring om aktindsigt uden atvære kompetent til at afgøre denne, i overensstem-melse med de nævnte regler straks bør videresendebegæringen til den myndighed, der efter offentlig-hedslovens § 8, stk. 1, skal afgøre sagen, samt un-derrette den begærende om oversendelsen, jfr. så-ledes også vejledningens pkt. 15.

Ved skrivelse af 12. oktober 1.973 har statsmini-steriet i overensstemmelse med en henstilling frafolketingets ombudsmand henstillet til ministerierog styrelser ved sagsbehandlingen bl. a. at følge

314

1) en ordning hvorefter der i tilfælde, hvor sa-gens behandling trækker længere ud, endvedkommende anseger eller klager med ri-melighed bør regne med, gives den pågæl-dende underretning om, hvorpå sagens be-handling beror, og så vidt muligt oplysningom, hvornår han kan regne med, at afgørel-sen vil foreligge;

2) en ordning, hvorefter erindringsskrivelser fraansøgere og klagere i almindelighed besvaresomgående med oplysninger som angivetovenfor under 1);«

under forudsætning af, at særlige forhold, herun-der personaleforholdene, ikke taler herimod.

Det er givet, at der i overensstemmelse meddenne henstilling bør gives den, hvis begæring omaktindsigt ikke umiddelbart kan afgøres - f. eks.fordi det er nødvendigt fra udenforstående at ind-hente oplysninger eile«- udtalelser - underretningherom, såfremt sagsbehandlingen af denne grundvil trække længere ud, end det er rimeligt at for-vente, jfr. i øvrigt nærmere nedenfor c.

Offentlighedsloven indeholder ingen udtrykkeli-ge sagsbehandlingsregler for så vidt angår begæ-ringer om aktindsigt efter lovens kapitel I. I lovens§ 8, stk. 2, er det således - når bortses fra reglerneom aktindsigtens form - alene bestemt, at vedkom-mende myndighed under fornødent hensyn til sa-gens ekspedition afgør, om en begæring efter § 1kan imødekommes straks eller senere. Derimodindeholder lovens §§ 11 og 12 særlige regler omsagsbehandlingen i forbindelse med begæringerom partsoffentlighed. Disse regler vil ikke bliveomtalt i denne forbindelse.

b. Bestemmelsen i lovens § 8, stk. 2, går tilbage tilkommissionsudkastets § 5, stk. 1. I bemærkninger-ne til denne bestemmelse er det bl. a. udtalt, at det,når en sag er under ekspedition og af hastendekarakter, og når ekspeditionen ikke uden særligvanskelighed vil kunne afbrydes, vil være tillade-ligt, at udlevering af dokumenterne til gennemsynudsættes. Det er dog samtidig anført, at personer,som ønsker at gennemse dokumenterne i en sag, såvidt muligt straks ved henvendelsen bør have ad-gang til et sådant gennemsyn (betænkningen side67).

Partsoffentlighedsloven indeholdt ikke en tilsva-rende bestemmelse.

Bemærkningerne til bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 8, stk. 2, er stort set enslydende medden gengivne motivudtalelse til bestemmelsen ikommissionsudkastets § 5, stk. 1, jfr. F.T. 1969/70,tillæg A, sp. 594 f.

Under folketingsbehandlingen af offentligheds-lovforslaget anmodede udvalget om en redegørelsetil illustration af, efter hvilke kriterier meddelelseaf oplysninger først skal ske senere. Efter at haveredegjort for den nævnte motivudtalelse til dentilsvarende bestemmelse i kommissionsudkastet,

der også fandtes anvendelig i forhold til bestem-melsen i lovforslaget, udtalte justitsministeriet omspørgsmålet:

»Efter det foreliggende lovforslags § 8, stk. 1,afgøres spørgsmål om meddelelse af oplysnin-ger af den myndighed, som i øvrigt har afgørel-sen af den pågældende sag. Hvis en begæringom aktindsigt fremsættes på et tidspunkt, hvorsagens akter ikke er i den pågældende myndig-heds besiddelse - f. eks. fordi de er forelagt foren anden myndighed til udtalelse - vil begærin-gen i tvivlstilfælde først kunne imødekommes,når akterne er returneret. Det må i sådanne til-fælde bero på et konkret skøn, om sagensigangværende ekspedition bør afbrydes af hen-syn til en imødekommelse af begæringen omaktindsigt.

I tilfælde, hvor begæringen om aktindsigtrejser et tvivlsomt fortolkningsspørgsmål, måvedkommende myndighed også have mulighedfor at anvende den fornødne tid til at bringeklarhed over forholdet, eventuelt ved forelæg-gelse af sagen for anden, typisk overordnetmyndighed.

Endelig vil hensynet til en forsvarlig og hur-tig behandling af andre sager, der i øvrigt erunder ekspedition hos den pågældende forvalt-ningsmyndighed, kunne medføre, at en begæ-ring om aktindsigt ikke kan imødekommesstraks ved fremsættelsen.«

Justitsministeriet tilføjede, at det anførte i detvæsentlige svarer til, hvad der gjaldt efter - dendagældende - bestemmelse i den svenske tryckfri-hetsförordnings 2. kap. § 8 (se om de gældenderegler nedenfor side 326). Der henvises i det heletil F.T. 1969/70, tillæg B, sp. 2135 ff.

De i besvarelsen opregnede kriterier for udsæt-telsen af behandlingen og afgørelsen af aktind-sigtsspørgsmål er gentaget og uddybet i vejlednin-gens pkt. 23, hvortil nærmere henvises (bilag 2).Det skal i denne forbindelse alene nævnes, at det ivejledningen er fremhævet, at personer, som øn-sker at gennemse dokumenterne i en sag, så vidtmuligt straks ved henvendelsen bør have adgangtil et sådant gennemsyn. Det bemærkes dog i til-slutning hertil, at adgangen til aktindsigt i almin-delighed vil kunne udsættes, indtil de indkomnedokumenter er journaliseret og fordelt til de med-arbejdere, der skal behandle sagen.

Om bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, stk.2, henvises i øvrigt til kommentaren side 116-118.

c. Spørgsmålet om offentlige myndigheders sagsbe-handling i forbindelse med begæringer om aktind-sigt efter offentlighedslovens regler har i en rækketilfælde været forelagt folketingets ombudsmand tilbedømmelse.

Ombudsmanden har med henvisning til det, derer anført i vejledningens pkt. 23 samt ikommentaren, a. st., flere gange givet udtryk for, at

315

bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, stk. 2, byg-ger på en forudsætning om, at aktindsigtssagerbehandles med særlig hurtighed, jfr. herved f. eks.udtalelserne i F.O.B. 1972 side 110, F.O.B. 1973side 384 og F.O.B. 1975 side 555. I forlængelse afdette synspunkt har ombudsmanden endvidere isagen F.O.B. 1974 side 193 understreget betydnin-gen af hurtig journalisering ikke mindst af hensyntil loven om offentlighed i forvaltningen.

Det anførte er ikke ensbetydende med, at derpå grundlag af ombudsmandens praksis kan opstil-les absolutte frister for sagsbehandlingens varighedi aktindsigtssager. Forholdet er tværtimod det, atsagsbehandlingstiden i de enkelte sager kan varieremeget alt efter sagens karakter, herunder den be-gærendes interesse i en hurtig afgørelse, og hvor-vidt den fremsatte begæring om aktindsigt rejsertvivlsspørgsmål af principiel karakter med hensyntil offentlighedslovens rækkevidde. Den nævnteforudsætning med hensyn til sagsbehandlingensvarighed indebærer derimod, at ombudsmanden ihvert enkelt tilfælde vil foretage en kritisk vurde-ring ikke blot af sagsbehandlingen som sådan, menefter omstændighederne også af dennes enkelteled, f. eks. af hvorvidt det har været nødvendigt atforetage høring af udenforstående, ligesom han vilvære utilbøjelig til at acceptere, at sagen henliggeruden ekspeditioner i mere end blot kortvarige peri-oder, medmindre den - med en rimelig begrundel-se - er sat i bero på afklaringen af et principieltspørgsmål. Til illustration af det anførte kan hen-vises til de nævnte sager fra ombudsmandens be-retninger:

F.O.B. 1972 side 110. Begæringen om aktind-sigt fremsat i september 1971 og blev besvaretden 10. april 1972. Sagen var stillet i bero påafgørelsen om aktindsigt i en anden sag i perio-den 23. september 1971-5. januar 1972. Om-budsmanden kritiserede sagsbehandlingens sam-lede varighed.F.O.B. 1973 side 384. En klage til landsskatteret-ten over bl. a. et afslag på aktindsigt blev indgi-vet 20. april 1972. Afgørelsen af sagen blev aflandsskatteretten stillet i bero på afgørelsen afen anden aktindsigtssag, der var genstand forprincipielle overvejelser om rettens kompetenceefter offentlighedslovens § 8, stk. 1. Denne sagblev først afgjort den 14. januar 1974 efter athave været forelagt statens ligningsdirektorat,justitsministeriet og skattedepartementet og på-ny været under behandling i landsskatterettenfra 29. juni 1973. Ombudsmanden accepterede,at der havde været tale om et principielt for-tolkningsspørgsmål med hensyn til kompeten-cen, og at det ikke havde været urimeligt at ind-hente udtalelser fra justitsministeriet og skatte-departementet. Alt i alt fandt ombudsmandendog, at der var gået så lang tid til afklaringen afdet processuelle spørgsmål, at det var beklage-ligt. Ombudsmanden henviste herved til, atkompetencespørgsmålet også havde foreligget i

316

relation til partsoffentlighedsloven - og altsåikke var nyt - og at justitsministeriet tidligerehavde afgivet en udtalelse om det. Ombudsman-den tilføjede, at det ved behandlingstidens be-dømmelse må tages i betragtning, at begæringerom aktindsigt forudsættes behandlet hurtigt.F.O.B. 1975 side 555. Begæring om aktindsigtfremsat over for invalideforsikringsretten den10. oktober 1973 med angivelse af, at den på-gældende ønskede at påklage den underliggen-de sag til den sociale ankestyrelse. Efter at denpågældende 16. oktober 1973 havde rykket tele-fonisk, blev henvendelsen besvaret ligeledestelefonisk den 1. november 1973 med en oplys-ning om, at akterne var tilsendt revaliderings-centret og derfor ikke var for hånden. Ombuds-manden udtalte, at der i sagen forelå en særligopfordring til hurtig behandling, idet der gælderen klagefrist på 4 uger til ankestyrelsen, ogfandt det beklageligt, at der den 1. novemberalene blev givet en telefonisk orientering om,hvor akterne befandt sig (afgørelseskompeten-cen tilkom invalideforsikringsretten).

At der ikke blot i tidsmæssig henseende stillesret strenge krav med hensyn til behandlingen afbegæringer om aktindsigt illustreres også af F.O.B.1973 side 116:

En person klagede til boligministeriet over etafslag på at få boligsikring og begærede undersagen (19. februar 1973) aktindsigt. Den pågæl-dende havde før klagens—indgivelse fået aktind-sigt i sagens dokumenter, og under klagesagensbehandling var der alene yderligere tilvejebragtudtalelser fra to underinstanser, der begge blothenholdt sig til den trufne afgørelse. Boligmini-steriet refererede i sin afgørelse af 12. marts1973 indholdet af de to udtalelser, men vedlag-de dem ikke, idet man fandt det overflødigt ibetragtning af deres karakter. Ombudsmandenfandt dette uden betydning for den fremsattebegæring om aktindsigt og var af den opfattel-se, at boligministeriet senest i forbindelse medsin afgørelse af 12. marts 1973 burde have til-sendt den pågældende kopi af udtalelserne.

I tilfælde, hvor behandlingen af begæringer omaktindsigt trækker længere ud, end man med rime-lighed kan forvente, bør den begærende underret-tes herom, jfr. statsministeriets skrivelse af 12. ok-tober 1973. Dette har ombudsmanden allerede iden i F.O.B. 1972 side 110 nævnte sag givet udtrykfor (»Når ankenævnet stillede behandlingen af A'ssag i bero i perioden 23. september 1971-5. januar1972, burde nævnet i øvrigt have underrettet hendeherom«). Ombudsmanden har ligeledes i sagenF.O.B. 1973 side 384 givet udtryk for, at klagerenburde have været orienteret om berostillelsen (hvil-ket dog ikke fremgår af gengivelsen i beretningen).

d. Om de momenter, der kan bevirke, at det vilvære forsvarligt ikke umiddelbart at tage stilling tilen begæring om aktindsigt, skal nærmere bemær-kes følgende:

Det kan for det første forekomme, at afgørelsenmå udskydes af ekspeditionsmæssige grunde, f. eks.fordi akterne som led i sagsbehandlingen er sendttil udenforstående, og det ikke skønnes hensigts-mæssigt at tilbagekalde dem af hensyn til begærin-gen. Hvis akterne beror hos en anden myndighed,og afgørelsesmyndigheden på grundlag af sit kend-skab til dokumenternes karakter finder det utvivl-somt, at de bør udleveres, kan det dog være rime-ligt straks at anmode den hørte myndighed om atgennemføre aktindsigten, jfr. herved F.O.B. 1975side 105 og vejledningens pkt. 23. I tilfælde, hvorbegæringen først fremsættes efter sagens afgørelse,kan det forekomme, at sagens akter helt eller del-vis er udskilt og tilsendt andre myndigheder ellerprivate. Det er ovenfor i kapitel VII side 141 om-talt, at den kompetente myndighed i så fald harpligt til at medvirke til en rekonstruktion af sagen- i hvert fald i det omfang, akterne vil kunne re-kvireres fra andre myndigheder. Efter omstændig-hederne vil det dog ligeledes i denne situationkunne være hensigtsmæssigt, at den kompetentemyndighed efter at have taget stilling til aktind-sigtsspørgsmålet (forudsat at det kan ske udenfornyet gennemgang af akterne) blot overlader deneller de myndigheder, der opbevarer akterne, attilsende den begærende kopi af disse, se hervedF.O.B. 1975 side 105 og side 555 samt F.O.B. 1976side 81, jfr. i øvrigt nedenfor under pkt. 4. Der kani denne forbindelse være anledning til at fremhæ-ve, at den nævnte forudsætning om aktindsigtssa-gers behandling ikke nødvendigvis er ensbetyden-de med, at disse sager skal prioriteres frem forandre. Det kan selvsagt være nødvendigt at be-handle andre sager forlods med den virkning, atder først senere kan tages stilling til en begæringom aktindsigt, jfr. herved vejledningens pkt. 23.

Også midlertidigt fravær af den sagsbehandler,der har fået tildelt den sag, hvis dokumenter begæ-res udleveret, f. eks. på grund af bortrejse, sygdomo. 1., kan efter omstændighederne - navnlig hvissagen er af mere omfattende karakter - gøre detrimeligt begrundet at udsætte afgørelsen af aktind-sigtsspørgsmålet.

Dernæst vil en myndighed være berettiget ogefter omstændighederne forpligtet til at indhenteen udtalelse fra personer eller private virksomhe-der, hvis interesser kan være til hinder for at begæ-ringen imødekommes, jfr. herved ovenfor i kapitelX side 265 og fra praksis F.O.B. 1975 side 124,hvor det blev kritiseret, at ministeriet for kulturelleanliggender ikke i forbindelse med behandlingenaf en begæring om aktindsigt i en ansøgning omfilmstøtte havde indhentet en udtalelse fra en per-son, der havde givet tilsagn om at investere i film-projektet. Det vil på tilsvarende måde efter om-stændighederne være nødvendigt at indhente enudtalelse fra andre myndigheder til belysning af,

hvorvidt offentlige interesser er til hinder for med-delelse af oplysninger efter offentlighedsloven. Ipraksis har behov for indhentelse af udtalelsernavnlig vist sig at foreligge i tilfælde, hvor en sagindeholder oplysninger af lægelig karakter. Det vilsåledes ofte være nødvendigt at indhente en udta-lelse om de lægelige betænkeligheder ved at imø-dekomme en begæring om aktindsigt fra den lægeeller det sygehus, der har meddelt oplysningerne,og efter omstændighederne bør der tillige ske fore-læggelse for retslægerådet, jfr. f. eks. F.O.B. 1975side 103. Der henvises i øvrigt herom til arbejds-grupperapporten om sygehusjournaler side 430.Ministeriet for offentlige arbejder har i besvarelsenaf udvalgets høringsskrivelse givet udtryk for, atder i forbindelse med lovrevisionen bør tages stil-ling til, hvilken lægelig instans sådanne spørgsmålskal forelægges, samt fundet at det bør foreskrives,at den lægelige udtalelse er bindende for den på-gældende myndighed. Spørgsmålet om indhentelseaf udtalelser fra udenforstående er utvivlsomt afstørst praktisk betydning i relation til anvendelsenaf undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens §2 (og § 10, stk. 1).

En myndighed kan selvsagt også have rimeliggrund til i tilfælde, hvor en begæring om aktind-sigt giver anledning til et principielt fortolknings-spørgsmål, at indhente en vejledende udtalelse omoffentlighedslovens rækkevidde, f. eks. fra en over-ordnet myndighed eller fra justitsministeriet, jfr.herved ovenfor side 312 og 313. Såfremt det imid-lertid under alle omstændigheder må anses forubetænkeligt at imødekomme begæringen, uansetat der eventuelt måtte være hjemmel i offentlig-hedsloven til hemmeligholdelse, vil det dog ikkevære rimeligt at sætte afgørelsen i bero på afkla-ringen af et sådant tvivlsspørgsmål, jfr. i øvrigtherved ovenfor kapitel III, side 70.

At sagsakterne på tidspunktet for begæringensfremsættelse er ufuldstændige og derfor kan give etmindre dækkende billede af sagens karakter, erderimod ikke tilstrækkelig begrundelse for at ud-sætte afgørelsen af aktindsigtsspørgsmålet medhjemmel i offentlighedslovens § 8, stk. 2, lige sålidt som dette forhold normalt kan berettige til etafslag efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 2,stk. 2, nr. 4, jfr. herved ovenfor i kapitel X side266. sammenholdt med side 262 (omtalen af F.O.B.1976 side 96). Ombudsmanden synes dog at villeacceptere anvendelsen af den nævnte undtagelses-bestemmelse i tilfælde, hvor aktindsigt ville inde-bære »en klart vildledende information«, jfr. her-ved F.O.B. 1974 side 328 (gengivet ovenfor kapitelX side 266). Dette forhold kan naturligvis skyldes,at afgørelsesgrundlaget endnu er ufuldstændigt,således at afslaget bliver af foreløbig karakter ogderfor reelt får karakter af en udsættelse. Der hen-vises i øvrigt om spørgsmålet til kommentaren side118.

Om myndighedernes orienteringspligt i forbin-delse med afgørelser, der kun delvis imødekommer

317

en begæring om aktindsigt, henvises til det neden-for side 320 anførte.

4. Aktindsigtens form m.v.a. Spørgsmålet om, på hvilken måde en begæringom at få oplysninger efter offentlighedsloven skalimødekommes, må besvares på grundlag af be-stemmelsen i lovens § 8, stk. 2. Efter denne be-stemmelse afgør vedkommende myndighed underfornødent hensyntagen til sagens ekspedition, omden, der har fremsat begæring om aktindsigt, »skalgøres bekendt med dokumenterne ved, at der givesham adgang til at gennemse dem på stedet, ellerved, at der gives ham en afskrift eller fotokopi afdem«. Efter lovens § 8, stk. 3, kan justitsministerenfastsætte regler om betaling for afskrifter og foto-kopier.

En videregående adgang til at forlange fotoko-pier end den, der følger af § 8, stk. 2, gælder efterlovens § 10, stk. 4, for en sags parter, hvorefter enbegæring herom skal imødekommes, »såfremt dethar betydning for en parts mulighed for at vareta-ge sine interesser«.

Offentlighedskommissionen var af den opfattel-se, at der altid burde være adgang til at få genpar-ter af en sags dokumenter mod gebyr. I kommissi-onsudkastets § 5, stk. 1, var det således bestemt, atdet vel tilkom vedkommende myndighed at afgøre,om dokumenterne skulle stilles til den pågælden-des rådighed til gennemsyn på stedet, eller omhan, hvis særlige grunde måtte tale herfor, burdehenvises til at begære genpart af dokumenternemeddelt mod gebyr, men den pågældende skulledog altid have ret til at forlange aktindsigten gen-nemført på den sidstnævnte måde. Bestemmelserom gebyr var det efter udkastets § 9 overladt stats-ministeren at fastsætte.

Spørgsmålet om aktindsigtens form er ikke be-rørt i bemærkningerne til kommissionsudkastets §5, jfr. betænkningen side 67. Derimod er det i be-mærkningerne til udkastets § 9 anført, at det om-handlede gebyr ikke i almindelighed forudsættessat højere end til et beløb svarende til forvaltnin-gens omkostninger ved udfærdigelse af genparter.

Bestemmelser om aktindsigtens form i kommis-sionsudkastet til en partsoffentlighedslov var ensly-dende hermed.

Partsoffentlighedslovens § 7 havde derimodfølgende ordlyd:

»§ 7. Vedkommende myndighed afgør, omparten skal gøres bekendt med dokumenterneved, at der gives ham adgang til at gennemsedem på stedet, eller ved, at der gives ham af-skrift af dem.

Stk. 2. Såfremt det har betydning for partensmulighed for at varetage sine interesser, at dergives ham afskrift af dokumenterne, skal hansbegæring herom imødekommes.

Stk. 3. Justitsministeren kan fastsætte bestem-melser om betaling for afskrifter.«

318

1 bemærkningerne til bestemmelsen er der rede-gjort for indholdet af den tilsvarende bestemmelsei kommissionsudkastet, og det hedder yderligere,jfr. F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1355:

»Det foreliggende forslag bygger på det ho-vedsynspunkt, at den pågældende bør kunnekræve afskrift, når det har betydning for hansmulighed for at varetage sine interesser, men atdet i øvrigt bør overlades til vedkommende for-valtningsmyndighed at afgøre, i hvilken af de toformer oplysningerne skal gives.«

Om adgangen til at forlange afskrifter eller fo-tokopier af en sags dokumenter har justitsministe-riet i bemærkningerne til § 8 i offentlighedslovfor-slaget givet udtryk for følgende synspunkter, jfr.F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 595:

»Justitsministeriet kan tiltræde, at i hvertfald den, der er part i en sag, der behandles ieller er afgjort af den offentlige forvaltning, børkunne kræve afskrift af sagens dokumenter, nårdet har betydning for hans mulighed for at va-retage sine interesser, jfr. forslagets § 10, stk. 3,der svarer til den gældende regel i partsoffent-lighedslovens § 7, stk. 2. Bortset fra sådannetilfælde vil det imidlertid efter justitsministerietsopfattelse være mest hensigtsmæssigt at overla-de til vedkommende forvaltningsmyndighed atafgøre, i hvilken af de to former oplysningerneskal gives. Man forudsætter dog, at begæringerom at få afskrift af en sags dokumenter i almin-delighed imødekommes^ medmindre særligeforhold, herunder antallet af dokumenter, talerderimod.«

Specielt om gebyrspørgsmålet hedder det i be-mærkningerne a. st.:

»Bestemmelsen [i § 8, stk. 3] giver i overens-stemmelse med kommissionsudkastets § 9 ogpartsoffentlighedslovens § 7, stk. 3, justitsmini-steren hjemmel til at fastsætte regler om beta-ling for afskrifter og fotokopier. Det forudsæt-tes, at det omhandlede gebyr ikke sættes højereend til et beløb, der svarer til forvaltningensomkostninger. Reglerne må i øvrigt udformesefter samme retningslinier som for udskrifter ogattester, der udfærdiges af domstolene, jfr. her-ved §§ 48 og 49 i lov nr. 206 af 21. maj 1969 omretsafgifter.«

På et spørgsmål fra det folketingsudvalg, derbehandlede lovforslaget, om der ikke i alle tilfældeburde være ret til at få en afskrift af dokumentet,når vedkommende er villig til at betale for det,svarede justitsministeriet:

»Selv om der for afskrifter i medfør af lov-forslagets § 8, stk. 3, fastsættes et gebyr af ensådan størrelse, at beløbet svarer til forvaltnin-

gens gennemsnitlige omkostninger ved fremstil-ling af aktkopier, ville en bestemmelse, hvoref-ter en begæring om, at aktindsigten meddeles iform af afskrifter, altid skulle imødekommes, ihvert fald i perioder kunne medføre en væsent-lig belastning af de enkelte forvaltningsmyndig-heders kapacitet til skade for ekspeditionen afandre sager. Dette gælder naturligvis særligt, forså vidt angår myndigheder, der ikke er udstyretmed moderne kontormateriel navnlig fotokopie-ringsanlæg.

Efter justitsministeriets opfattelse bør den,der er part i en sag, der behandles i eller er af-gjort af den offentlige forvaltning, dog altidkunne kræve afskrift af sagens dokumenter, nårdet har betydning for hans mulighed for at va-retage sine interesser. En hertil sigtende bestem-melse er optaget i det foreliggende lovforslags §10, stk. 3, der svarer til den gældende regel ipartsoffentlighedslovens § 7, stk. 2.

Bortset fra de netop nævnte tilfælde har manfundet det mest hensigtsmæssigt at overlade dettil vedkommende forvaltningsmyndighed at af-gøre, i hvilken af de to former aktindsigten skalgives.

Som fremhævet i bemærkningerne til lovfor-slaget (side 10, 1. sp.) forudsætter man dog her-ved, at begæringer om afskrift af en sags doku-menter i almindelighed imødekommes, medmin-dre særlige forhold, herunder antallet af doku-menter, taler derimod.«

Svaret er optrykt i F.T. 1969/70, tillæg B, sp.2137 f.

Spørgsmålet om aktindsigtens form er i øvrigtberørt i vejledningens pkt. 24-26. Der kan ogsåhenvises til kommentaren side 118 f, og side 152 f.

b. 1°. Det fremgår såvel af ordlyden af offentlig-hedslovens § 8, stk. 2, som af forarbejderne til be-stemmelsen, at det principielt har været tanken atgive den kompetente myndighed valgfrihed til atbestemme, på hvilken måde en begæring om akt-indsigt skal imødekommes. Det har dog samtidigværet forudsat, at begæringer om at få kopier ialmindelighed efterkommes, medmindre særligeforhold taler herimod, jfr. herved også vejlednin-gens pkt. 24. For så vidt angår en sags parter erdenne forudsætning kommet til udtryk i selve lov-teksten, jfr. lovens § 10, stk. 4.

Spørgsmålet om aktindsigtens form har kun ibegrænset omfang været forelagt justitsministerietmed henblik på afgivelsen af vejledende skriftligeudtalelser, men har -derimod givet anledning til enrække ombudsmandsudtalelser, navnlig om enparts adgang til at forlange kopier udleveret.

Det synes at være ombudsmandens opfattelse,at den omtalte begrænsende forudsætning medhensyn til en myndigheds valgfrihed efter offent-lighedslovens § 8, stk. 2, indebærer, at en myndig-hed kun kan nægte kopier udleveret, hvis det kangodtgøres, at der vil være konkrete betænkelighe-

der forbundet hermed, jfr. herved F.O.B. 1974 side95, hvor ombudsmanden fandt, at kopier burdehave været udleveret. Nogen nærmere bedømmelseaf ombudsmandens krav i så henseende Jader sigdog ikke foretage på grundlag af den trykte prak-sis.

Ombudsmanden har dernæst i en række sagergivet udtryk for, at bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 10, stk. 4, indebærer, at en part kun heltundtagelsesvis kan nægtes adgang til at få udleve-ret kopier. Illustrerende for ombudsmandens prak-sis herom er udtalelsen i F.O.B. 1972 side 110(112):

»Regelen i offentlighedslovens § 10, stk. 4,må efter sammenhængen og forarbejderne op-fattes som en særlig sikring af en parts adgangtil at kræve dokumenter i en sag, og der måttederfor efter min opfattelse kræves en særdelesvægtig begrundelse, før en myndighed kunnenægte at imødekomme en parts begæring omkopier. Når - som i det foreliggende tilfælde -det omhandlede dokumentmateriale ikke varsærlig omfattende og det måtte lægges til grund,at udlevering af kopier havde betydning forpartens varetagelse af sine interesser, kunnekopier efter min mening praktisk taget kunnægtes under de omstændigheder, der nævnes i§ 10, stk. 1, 2. pkt., . . .«

Der kan endvidere henvises til F.O.B. 1972 side152, F.O.B. 1975 side 148 og F.O.B. 1976 side 81.

Det er i et vist omfang forekommet, at en myn-dighed har fundet det betænkeligt uden videre attilsende en part kopier af sagens dokumenter, idetdisse kan indeholde oplysninger eller gengive op-lysninger i en sådan form, at det rummer nærlig-gende muligheder for misforståelser fra den pågæl-dendes - typisk en parts - side. Myndigheden harda søgt aktindsigten gennemført i den form, at denpågældende er blevet indkaldt til en samtale, hvor-under akterne er blevet gennemgået med ham,forinden han evt. har kunnet få udleveret kopier.Ombudsmanden synes dog (bortset fra tilfælde,hvor betingelserne for helt at afslå begæringenefter lovens § 10, stk. 1, i givet fald ville være tilstede) at være utilbøjelig til - i hvert fald i forholdtil en sags parter - at acceptere en sådan frem-gangsmåde, der er udtryk for en begrænsning afadgangen til at forlange kopier udleveret. Derimodvil det ikke. blive anset for kritisabelt, at udleverin-gen ledsages af et tilbud om en samtale, eventuelt iden form, at den pågældende opfordres til selv atafhente akterne. Spørgsmålet synes navnlig at væreaf praktisk betydning i forhold til lægelige doku-menter. Der kan i denne forbindelse henvises tilF.O.B. 1972 side 110. Spørgsmålet forelå endviderei F.O.B. 1975 side 148, vedrørende børneværnssa-ger.

Specielt for så vidt angår lægelige oplysningerindeholder den nu gennemførte lov om offentligemyndigheders registre en særlig regulering af pro-

319

blemet. Efter lovens § 13, stk. 3, skal en person,der ønsker at få oplyst, hvad der er registreret i etsygehusregister eller andet patientregister eller syg-domsregister, fremsætte begæring herom over forsin læge, der indhenter oplysningerne fra den regi-steransvarlige myndighed. Meddelelsen til denregistrerede af sådanne oplysninger skal altid givesaf den pågældende læge og kan gives i form af enmundtlig underretning, jfr. lovens § 14, stk. 2. Denævnte bestemmelser indebærer således ikke alene,at orientering kan gives på anden måde end vedudskrift, men er reelt udtryk for, at også afgørel-seskompetencen er flyttet fra den registeransvarligemyndighed til vedkommende læge.

Der synes ikke i praksis mere i almindelighed atvære taget stilling til, hvornår en begæring omudlevering af kopier vil kunne afslås. I tilfælde,hvor kopien vil blive udnyttet på retsstridig mådeeller den pågældende ikke i øvrigt vil anvendekopien i loyalt øjemed, må det i hvert fald antages,at en begæring om aktindsigt i form af udleveringaf kopier kan afslås - også i forhold til en part. Tilillustration heraf kan nævnes følgende eksempel:

Adoptionsnævnet har i cirkulæreskrivelse7/77 af 5. juli 1977 instrueret adoptionssamrå-dene om, at begæringer fra adoptionssøgendeom at få udleveret en kopi af socialrapporten isagen i almindelighed bør afslås. Baggrundenherfor er efter cirkulæreskrivelsen, at udleveringaf socialrapporten til de adoptionssøgende ska-ber risiko for, at de danske regler om børnsindrejse til landet med henblik på adoption til-sidesættes, idet rapporten vil kunne benyttesover for udenlandske institutioner eller myndig-heder til at få anvist børn, der enten ikke burdegodkendes til adoption, eller som ikke burdegodkendes til adoption hos ansøgerne. Nævnethenviser herved til bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., hvorefter regler-ne om parters adgang til at blive gjort bekendtmed sagens dokumenter ikke gælder »hvis par-tens interesse i at kunne benytte kendskab tilsagens dokumenter til varetagelse af sit tarvfindes at burde vige for afgørende hensyn tiloffentlige eller private interesser« og det anfø-res, at dette hovedsynspunkt så meget destomeFe må kunne begrunde undtagelse fra hoved-reglen i offentlighedslovens § 10, stk. 4, om par-tens adgang til at få afskrift eller fotokopi afsagens dokumenter.

Der kan være anledning til at understrege, atoffentlighedsloven alene hjemler adgang til i givetfald at få udleveret kopier af sagsakterne, hvori-mod loven ikke tager stilling til, hvorvidt originaledokumenter kan forlanges udleveret. Dette spørgs-mål må afgøres ud fra ejendomsretlige, eventueltaftaleretlige, synspunkter, jfr. således den ovenforside 308 nævnte utrykte skrivelse af 24. august1977 fra folketingets ombudsmand (j.nr. 1977-658-

320

23) vedrørende lægeerklæringer, der indleveres tilStatsanstalten for Livsforsikring.

Hvad angår det særlige spørgsmål, om adgan-gen til at få kopier af en sags dokumenter efteromstændighederne må antages at være begrænsetaf ophavsretsloven, henvises til det ovenfor i kapi-tel III anførte sammenholdt med bilag 12.

2°. Om aktindsigtens gennemførelse i tilfælde,hvor der ikke er anmodet om kopier, eller en be-gæring herom ikke kan imødekommes, peges der ivejledningens pkt. 15 på, at det af hensyn til per-soner, der bor langt fra centrale myndighedersekspeditionskontorer, vil være hensigtsmæssigt atimødekomme begæringer om aktindsigt ved atfremsende dokumenterne til gennemsyn på en lo-kal myndigheds kontor. Dette svarer til en udtalel-se i bemærkningerne til partsoffentlighedslovfor-slaget, jfr. F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1357.

I overensstemmelse hermed har folketingetsombudsmand understreget, at aktindsigten børgennemføres på den måde, der er mest praktisk forden pågældende, f. eks. ved gennemsyn på et nær-liggende socialkontor eller politikontor, jfr. såledesF.O.B. 1972 side 110 og det ovenfor i kapitel VIIside 141 anførte. Denne fremgangsmåde er natur-ligvis særlig nærliggende, såfremt akterne i forve-jen er tilsendt en lokal myndighed som led i sags-behandlingen, jfr. til illustration F.O.B. 1976 side81, hvor akterne i en invalidepensionssag, der varafgjort af den sociale ankestyrelse, var tilsendt etrevalideringscenter.

Om aktindsigtens gennemførelse i tilfælde, hvorsagsakterne ikke består af dokumenter i snævrereforstand, men f. eks. af prøver og modeller ellerlydbånd og mikrofilm, der kun kan gengives vedanvendelse af tekniske hjælpemidler, henvises tilkommentaren side 118 f.

3°. Hvis en begæring om aktindsigt kun kan imø-dekommes delvis, må det antages at være bedststemmende med god forvaltningsskik, at myndig-hederne orienterer den pågældende herom medangivelse af, hvilken eller hvilke bestemmelser ioffentlighedsloven der har afgivet hjemmel for detdelvise afslag, jfr. herved det ovenfor i kapitel Xside 266 anførte. Dette behøver ikke at ske skrift-ligt, men orienteringen kan også gives mundtligt,f. eks. i forbindelse med gennemførelsen af aktind-sigten på myndighedens kontor. Angivelse af, atbegæringen kun delvis er imødekommet, må dogefter omstændighederne helt kunne undlades, nem-lig såfremt det er nødvendigt at hemmeligholdedokumentets eksistens, jfr. således kommentarenside 40 f.

Det anførte gælder principielt, hvadenten afsla-get er meddelt med hjemmel i § 2 (eller § 10) ellerlovens øvrige undtagelsesbestemmelser. Det mådog normalt anses for upåkrævet, at myndighedenaf egen drift underretter den begærende om, atinterne arbejdsdokumenter m v. er undtaget, idet

dette er en helt generel begrænsning af offentlig-hedsprincippet, der vil foreligge i de fleste sager.

c. Med hjemmel i offentlighedslovens § 8, stk. 3,har justitsministeriet ved bekendtgørelse nr. 453 af10. november 1970 fastsat følgende regler om beta-ling for afskrifter og fotokopier, der udleveres ihenhold til offentlighedsloven:

»§ 1. Som betaling for afskrifter og fotokopi-er af dokumenter, der udleveres efter begæring ihenhold til lov om offentlighed i forvaltningen,opkræver vedkommende myndighed 10 kr. forførste påbegyndte side og 5 kr. for hver påbe-gyndt følgende side, jfr. dog § 2.

§ 2. Der opkræves ikke betaling for det førsteeksemplar af en afskrift eller fotokopi af et do-kument, der udleveres til en part i den pågæl-dende sag. Det samme gælder, hvor vedkom-mende myndighed i henhold til lovens § 8, stk.2, har truffet bestemmelse om, at en begæringom aktindsigt ikke kan imødekommes ved, atder gives den pågældende adgang til at gennem-se dokumenterne på stedet, men kun ved, at dergives ham en afskrift eller fotokopi af dem.«

Regler om gebyr var ikke fastsat i henhold tilbestemmelsen i partsoffentlighedslovens § 7, stk. 3.

Idet der om rækkevidden af de nævnte gebyr-regler henvises til kommentaren side 119 ff. ogkommentarerne til bekendtgørelsen i Karnovs Lov-samling Bd. I (8. udg. 1972) side 159, skal om ge-byrspørgsmålet alene bemærkes følgende:

Som anført ovenfor side 318 er det i bemærk-ningerne til bestemmelsen i offentlighedslovens §8, stk. 3, forudsat, at gebyret ikke fastsættes højereend til et beløb svarende til forvaltningens omkost-ninger, samt at reglerne i øvrigt udformes eftersamme retningslinier, som gælder for udskrifter ogattester, der udfærdiges af domstolene efter retsaf-giftsloven.

Efter bekendtgørelsen er taksten for udleveringaf kopier den samme, hvadenten udlevering sker iform af afskrifter eller fotokopier, nemlig 10 kr.for den første side og 5 kr. for hver følgende side.Om baggrunden for gebyrfastsættelsen redegjordejustitsministeriet i et notat af 16. juli 1970, der blevsendt til udtalelse hos administrationsdepartemen-tet, finansministeriet og indenrigsministeriet samtKommunernes Landsforening og Amtsrådsforenin-gen. Det hedder bl. a. i dette notat:

»På det foreliggende grundlag er justitsmini-steriet . . . tilbøjeligt til at mene, at det vil værerigtigst at fastsætte regler om betaling for af-skrifter til andre end parterne i de enkelte sager.Gebyret bør formentlig være af samme størrelsesom i retsafgiftsloven, dvs. 10 kr. for første på-begyndte side og 5 kr. for hver påbegyndt føl-gende side.

Mod at fastsætte gebyrer for afskrifter kananføres, at provenuet af et sådant gebyr mulig-

vis ikke i alle tilfælde vil opveje de meromkost-ninger, der vil være forbundet med opkrævnin-gen, regnskabsføringen, revisionen osv.

Heroverfor kan der imidlertid peges på, atfastsættelsen af et gebyr for meddelelse af af-skrifter m. v. må forventes at kunne medvirketil, at begæring om afskrifter ikke fremsættes ividere omfang end sagligt begrundet.

Ingen af de hørte instanser havde indvendingermod de skitserede retningslinier. Administrations-departementet tilsluttede sig således, at gebyrernefor afskrifter og kopier af administrative grundebør være ensartede, uanset at de med udfærdigel-sen forbundne omkostninger kan være meget for-skellige. Administrationsdepartementet fandt detdog vanskeligt at afgøre, om de foreslåede gebyrersvarer til statsadministrationens gennemsnitligeomkostninger, og udtalte nærmere herom:

»Gebyrerne for afskrifter, når der også tageshensyn til omkostninger ved konferering, op-krævning, regnskabsføring, revision m. v., ermåske for lavt fastsat for første side og utvivl-somt for lavt fastsat for efterfølgende hele sider.Til gengæld vil de gennemsnitlige omkostningertil fremstilling, opkrævning m. v. for fotokopierog lignende - der må formodes at blive det al-mindeligste - formentlig være under de foreslå-ede gebyrer. Alt taget i betragtning har admini-strationsdepartementet således heller intet atbemærke til de af justitsministeriet foreslåedegebyrers absolutte højde, der svarer til tilsvaren-de gebyrer i retsafgiftsloven af 1969.«

Spørgsmålet om gebyrfastsættelsen blev i januar1971 taget op til undersøgelse af monopoltilsynet,der imidlertid ikke fandt anledning til at gribe ind.Tilsynet lagde herved vægt på, at forvaltningensindtægter ved udfærdigelsen af afskrifter m. v. ikkeskønnedes at ville overstige omkostningerne her-ved, samt at taksterne ikke overskred de gebyrerfor udskrifter og attester, der er fastsat i retsafgifts-loven.

I anledning af en klage til folketingets ombuds-mand fra forbrugerrådet over størrelsen af gebyretfor udlevering af fotokopier udtalte justitsministe-riet, at ministeriet var indstillet på at tage spørgs-målet om fastsættelse af betaling for afskrifter m.v. op til fornyet overvejelse i forbindelse med denforestående revision af offentlighedsloven. Om-budsmanden fandt imidlertid at burde henstille tiljustitsministeriet, at gebyrspørgsmålet blev taget optil undersøgelse med det samme, og henviste i sinskrivelse af 28. august 1975 til følgende:

»Således som sagen foreligger oplyst, synesgebyrfastsættelsen at hvile på et ret usikkertgrundlag Væsentligt anderledes kunne detnæppe heller være ved den gebyrfastsætteise,

321

der skulle ske i 1970 uden noget erfaringsgrund-lag specielt vedrørende offentlighedsloven.

Det må imidlertid antages, at det nu, da lo-ven har virket i 4—5 år, må være muligt fra nog-le ministerier, styrelser og kommuner at få op-lysninger, der kan danne grundlag for et sikrereskon over udgifterne, og hermed oplysningerom, i hvilket omfang der benyttes henholdsvisafskrifter og de billigere kopier; efter mine erfa-ringer med hensyn til sager, hvor en klager -forinden henvendelsen til mig - har begæretaktindsigt, er det den altovervejende hovedregel,at der anvendes kopier - og ikke afskrifter.«

Ombudsmanden skitserede i øvrigt følgenderetningslinier for gebyrfastsættelsen:

»Det må efter min mening anses som en bin-dende forudsætning ved offentlighedslovenstilblivelse, at gebyret ikke fastsættes højere endsvarende til forvaltningens udgifter, dog at derkan anvendes et gennemsnitsgebyr.

Det følger heraf at gebyret ikke kan fastsæt-tes højere ud fra et eventuelt ønske om dervedat begrænse antallet af begæringer om aktind-sigt;

Der bør ved overvejelserne af gebyrspørgs-målet næppe bortses fra, at aktindsigt i et vistomfang begæres af personer, der vel ikke eregentlige parter i en sag, men som dog har eninteresse i den pågældende sag, der har en væ-sentlig lighed med en partsinteresse; jeg henvi-ser herved navnlig til sager vedrørende lokalfysisk planlægning.«

Justitsministeriet har i skrivelse af 18. september1975 anmodet udvalget om, at de i ombudsman-dens skrivelse indeholdte synspunkter må indgå iudvalgets overvejelser vedrørende spørgsmålet omfastsættelse af gebyr for afskrifter og fotokopier,der udleveres i henhold til lov om offentlighed iforvaltningen.

Sagen er omtalt i F.O.B. 1975 side 332.Justitsministeriet har endvidere i skrivelse af 26.

oktober 1977 anmodet udvalget om at overveje,hvorvidt der bør tilvejebringes adgang for forbru-gerorganisationer til gebyrfrit at få udleveret pla-ner m. v., der er vedtaget af offentlige myndighe-der. Baggrunden herfor er en henvendelse fraLandsforeningen Sindslidendes Vel til indenrigsmi-nisteriet i anledning af, at foreningen i et tilfældehar fået afslag på vederlagsfrit at få udleveret enamtskommunes udbygningsplan for det sociale ogvisse sundhedsmæssige områder. Foreningen har idenne forbindelse navnlig henvist til de i betænk-ningen om kommunalt nærdemokrati (nr. 798/1977) indeholdte 'synspunkter om, at offentlighe-den generelt og på tidligst muligt tidspunkt børinddrages i planlægningen.

B. Fremmed ret.Spørgsmålet om, hvilke myndigheder der er kom-

322

petente til at afgøre sager om aktindsigt, og i for-bindelse hermed spørgsmålet om, hvorvidt sådan-ne afgørelser kan påklages til anden forvaltnings-myndighed eller indbringes for domstolene m. v.,er i væsentlig grad afhængigt af det pågældendelands almindelige administrative system og kanderfor ikke beskrives og vurderes løsrevet herfra.Dette forhold gør sig også gældende i forhold tilde regler, der gælder for sagsbehandlingen m. v. isådanne tilfælde.

Der synes på denne baggrund ikke at være til-strækkelig anledning til mere udførligt at søge rets-stillingen i Norge og Sverige beskrevet i den fore-liggende henseende, og der vil derfor alene blivegivet en kortfattet oversigt over indholdet af degældende regler i de to nordiske lande om kompe-tencen til at afgøre aktindsigtsspørgsmål, herunderklagesystemet, samt om sagsbehandlingen og akt-indsigtens form.

1. Norge.a. Kompetencespørgsmålet.1°. Den norske offentlighedslov indeholder ingenudtrykkelig kompetencebestemmelse svarende tilden danske lovs § 8, stk. 1. Det fremgår såledesalene af lovens enkelte bestemmelser, at aktind-sigtsspørgsmål skal afgøres af »vedkommende of-fentlige organ« (§§ 2, stk. 2, 4, 8 og 9). Rækkevid-den af dette udtryk har lige så lidt som kompeten-cespørgsmålet i almindelighed givet anledning tilmere indgående overvejelser i forarbejderne tilloven, men det synes dog klart forudsat, at enhvermyndighed, der har et dokument i sin besiddelse,er både berettiget og forpligtet til efter begæring attage stilling til udleveringsspørgsmålet. Det heddersåledes herom i justisdepartementets vejledningside 5:

»Det offentlige organ som har de saksdoku-menter det spørres om, plikter å ta standpunkttil om en begjæring om dokumentinnsyn skaletterkommes, selv om originaldokumenter ellerkopier (også) befinner seg hos andre offentligeorganer. Det vil i alminnelighet ikke være ad-gang til å henvise spørgeren til andre fordi ved-kommende organ mener at andre organer vil habedre forutsetninger for å ta standpunkt til be-gjæringen. I særlige tilfelle bør dog en slik hen-visning kunne finne sted, jfr. nedenfor underavsnitt V.A.«

I vejledningens pkt. V. A. (side 16) uddybeskompetencespørgsmålet på følgende måde:

»Som nevnt ovenfor gir offentlighetslovenbare rett til dokumentinnsyn hos offentlige or-gan, ikke hos private. Men når et dokumentsendes fra ett offentlig organ til et annet, vil enbegjæring om å se dokumentet kunne rettes tilbegge. Hos det ene organ vil dokumentet væreoffentlig når det er avsendt, hos det annet når

det er kommet inn. Det organ som mottar hen-vendelse om å se dokumentet, har selv rett ogpligt til å vurdere om dokumentet skal leggesfram. Men er dette organ i tvil om spørsmålet,og mener at det annet organ har bedre forutset-ninger for å ta stilling til spørsmålet, bør spør-geren kunne henvises til det annet organ, der-som dette kan gjøres uten særlig ulempe. Forøvrig kan det organ som mottar henvendelsen,selv ta kontakt med det annet offentlige organdersom dette kan skje innen rimelig tid, for å fåvegledning i spørsmålet om dokumentet skalanses offentlig.

Utgangspunktet er etter dette at hvert offent-lig organ som har et dokument eller en kopi avdokument, har rett og plikt til å foreta en selv-stendig vurdering av henvendelser etter offent-lighetsloven.

Der kan i øvrigt henvises til Frihagen,Offentlighetsloven med kommentarer (2. udg.1974) side 95 ff.

2°. Såfremt en begæring om aktindsigt ikke imøde-kommes, er den pågældende berettiget til at ind-bringe spørgsmålet for en højere administrativmyndighed. Denne klageadgang er udtrykkeligtlovfæstet i den norske offentlighedslovs § 9, stk.2-4, der har følgende ordlyd:

»§9

Avslår det offentlige organ en begjæring satfram i medhold av § 2 annet 1edd, skal det visetil den bestemmelse som er grunnlag for avsla-get.

Avslaget kan av den som har sat fram begjæ-ringen, påklages t'u det organ som er nærmestoverordnet det oti^ntlige organ som har truffetvedtaket. Er avslaget truffei av kommunalt or-gan opprettet i medhold av lov av 12. november1954 om styret i herreds- og bykommunene ellerlov av 16. juni 1961 om fylkeskommuner, avgjø-res klagen av fylkesmannen.

Kongen kan gi bestemmelser om hvilke myn-digheter som på de forskjellige sakområder skalkunne treffe avgjørelser etter denne paragraf.

For øvrig gjelder regiene i forvaltningslovenkap. VI om klage så langt de passer.«

Bestemmelsen er stort set enslydende med of-fentlighetsutvalgets lovudkast § 12 og svarer i detvæsentlige til bestemmelsen i § 13 i forvaltningsko-miteens udkast, jfr. henholdsvis offentlighetsutval-gets innstilling side 94 og forvaltningskomitéensinnstilling side 441 f. Såvel offentlighetsutvalgetsom regeringen foreslog dog en særlig kort klage-frist (henholdsvis 3 og 7 dage), men stortingetfandt, at forvaltningslovens almindelige klagefristpå 3 uger også burde finde anvendelse i sager omafslag på aktindsigt, jfr. Innst. O. XIV (1969/70)fra justiskomitéen side 15.

Idet der i øvrigt om klageordningen henvises tilFrihagen, a. st. side 335 ff., skal i denne forbindelsealene følgende forhold fremhæves:

Klageadgangen tilkommer efter § 9, stk. 2 »densom har satt fram begjæringen«. Denne angivelseaf kredsen af klageberettigede antages at være ud-tømmende, og den, der har indsendt et dokument,eller hvis forhold er omtalt i et dokument, er såle-des afskåret fra at klage over en beslutning om, atdokumentet er undergivet aktindsigt, jfr. Frihagen,a. st. side 336 f. og Audvar Os, Lov og Rett 1971side 208.

Klageinstansen angives i den nævnte bestem-melse som »det organ som er nærmest overordnetdet offentlige organ som har truffet vedtaket«.Denne fastlæggelse af, hvilken myndighed der erkompetent til at behandle klager over afslag påaktindsigt, giver langt fra altid nogen sikker ud-pegning af klageinstansen, jfr. herved Frihagen,a. st. side 339 ff., hvor det dog fremhæves, at detteikke giver problemer i forhold til klageren, derblot behøver at fremsende klagen til det organ, derhar truffet afgørelsen i første instans. Den nævntebestemmelse i offentlighedslovens § 9 indebærerdog' i almindelighed, at klager over afslag skalafgøres af den myndighed, der er klageinstans forså vidt angår realitetsafgørelsen i sagen, jfr. såledesFrihagen, a. st. side 341 f. Denne forfatter oplyserendvidere, at der i praksis kun har været ganske fåformelle klagesager (i tiden indtil februar 1974),hvilket i ikke ubetydelig grad tilskrives den re-sponderende virksomhed, justisdepartementet harudøvet, jfr. a. st. side 344 ff.

Afslag på anmodninger om aktindsigt vil kunneindbringes for såvel stortingets ombudsmand somfor domstolene.

b. Sagsbehandlingen.Den norske offentlighedslov indeholder ligesomden danske kun få udtrykkelige sagsbehandlings-regler. Efter lovens § 8 er det overladt det enkelteorgan at bestemme, hvordan den, der har begæretaktindsigt, skal gøres bekendt med dokumenterne,idet afgørelsen forudsættes truffet ud fra hensynettil en forsvarlig sagsbehandling. Det hedder heromi justisdepartementets vejledning side 5:

»Det er selvsagt at de offentlige organer sø-ker å yte så god og rask service som mulig, nårde får henvendelser om å se dokumenter. Menspørgeren vil ikke uten videre ha krav på atspørsmålet om hvorvidt dokumentet er offent-lig, blir avgjort straks. Det offentlige organ måkunne ta den tid som trengs for å vurdere omdokumentet er offentlig eller ikke. Stundom vilannet viktig arbeid være til hinder for at dettekan gjøres umiddelbart. Ethvert offentlig organmå ha rett og plikt til å prioritere sitt arbeid, ogen henvendelse om å få se saksdokumenter vilikke ubetinget ha krav på høyeste prioritet. Mendet følger så å si med nødvendighet av systemetmed offentlighet, at en begjæring om doku-

323

mentinnsyn må behandles raskt for at offentlig-hetsprinsippet skal funksjonere tilfredsstillen-de.«

Bestemmelsen indebærer ikke blot en konkretadgang til at træffe bestemmelse om aktindsigtensgennemførelse, men også at myndighederne gene-relt kan fastsætte bestemte ekspeditionstider og-steder, hvor dokumenterne er offentligt tilgængeli-ge. Dette synes at forekomme i ret vid udstræk-ning, jfr. herved Frihagen, a. st. side 315 ff.

En udtrykkelig hjemmel til at udsætte tidspunk-tet for aktindsigt findes i lovens § 4, hvoreftermyndigheden kan bestemme, at der i en konkretsag først skal gælde offentlighed fra et senere tids-punkt, end lovens almindelige regler (§ 3) foreskri-ver » . . . såfremt de da foreliggende dokumenterantas å gi et åpenbart misvisende bilde av sakenog offentlighet kan skade samfunnsmessige ellerprivate interesser«. Om rækkevidden af dennebestemmelse henvises til Frihagen, a. st. side 149 ff.

Såfremt et dokument er undtaget fra aktindsigtefter lovens § 6, nr. 3 (hensynet til privatlivetsfred), skal myndighederne efter § 10 forelæggebegæringen om aktindsigt til udtalelse hos den,hvis interesser er til hinder for offentlighed, såle-des at manglende svar inden en passende frist skalregnes som nægtelse af samtykke. Bestemmelsenantages dog kun at indebære en forelæggelsespligt,såfremt den begærende forlanger det, jfr. såledesvejledningen side 34, men muligvis anderledes,Frihagen, a. st. side 351 f.

Det er foreskrevet i lovens § 9, stk. 1, at afslagpå begæringer om aktindsigt skal indeholde oplys-ning om, med hjemmel i hvilken bestemmelse af-slaget er givet. Om rækkevidden af denne begrun-delsespligt henvises til Frihagen, a. st. side 332 ff.

c. Aktindsigtens form.Efter offentlighedslovens § 8 bestemmer det offent-lige organ ud fra hensynet til en forsvarlig sagsbe-handling, »hvordan et dokument skal gjøres kjentfor den som har begjært det, og skal så langt råder, på anmodning gi avskrift eller utskrift av doku-ment«.

Om pligten til at udlevere kopier hedder det ivejledningen side 32:

»Dette kan likevel bare gjelde når dokumen-tet ikke vanligvis er til salgs (særtrykk av lover,forskrifter m. v.) Videre må kreves at dokumentdet onskes kopi av blir spesifisert. Dersom detav arbeidsmessige eller tekniske grunner ikke erpraktisk mulig å gi avskrifter, må man kunneavslå en begjæring om dette, og henvise spørge-ren til selv å skrive ned de opplysninger hanhar interesse av. De enkelte kontorer bør imid-lertid etter hvert søke å skaffe seg tilstrekkeligtekniske hjeipemidler til å kunne makte sinoppgave her.«

324

Der kan herved også henvises til Frihagen, a. st.side 319 ff.

Offentlighedsloven indeholder ikke i sig selvregler om, at der skal betales gebyr for kopier afdokumenter. For statslige myndigheder kan be-stemmelse herom dog træffes med hjemmel i spor-telloven, og offentlighedslovens § 8 indeholder - iform af en henvisning til forvaltningslovens § 20 -hjemmel for kommunerne til at fastsætte gebyrreg-ler efter samme retningslinier. Der er ikke i medføraf de nævnte regler fastsat generelle regler om ge-byr, og sådanne regler synes også kun i begrænsetomfang at være fastsat i forhold til bestemte myn-digheder, jfr. herved vejledningen side 32 ogFrihagen, a. st. side 322 ff.

Såfremt der fastsættes gebyrregler, følger det afsportelloven, at der skal betales 5 kr. pr. side, dogmindst 10 kr.

2. Sverige.a. Kompetencespørgsmålet.1°. Reguleringen af, hvilken myndighed der erkompetent til at træffe beslutning om udlevering afdokumenter, følger i Sverige samme retningsliniersom i Norge. Bestemmelsen herom i TF. 2. kap. §14 som affattet ved grundlovsrevisionen af 1976har følgende ordlyd:

»14 §. Begäran att få taga del av allmänhandling göres hos myndighet som förvararhandlingen.

Begäran prövas av myndighet som angives iförsta stycket. Om särskilda skäl föranleda det,får dock i bestämmelse som avses i 2 § andrastycket föreskrivas att prövningen vid tillämp-ningen av bestämmelsen skal ankomma på an-nan myndighet. I fråga om handling som är avsynnerlig betydelse för rikets säkerhet kan ävengenom förordning föreskrivas att endast vissmyndighet får pröva frågan om utlämnande. Ide nu nämnda fallen skall begäran om utläm-nande genast hänskjutas till behörig myndig-het.«

Herefter er som udgangspunkt enhver myndig-hed, der har dokumentet i sin besiddelse, kompe-tent til at udlevere det, men der er hjemmel til atcentralisere sekretessprøvelsen. I det omfang, så-danne regler ikke fastsættes, indebærer ordningen,at enhver myndighed, der har dokumentet ihænde, har pligt til, hvis begæringen fremsættesover for myndigheden, at tage stilling til udleve-ringsspørgsmålet. Myndigheden er dog naturligvisberettiget til at rådføre sig med andre myndighe-der, f. eks. den myndighed, der har udfærdigetdokumentet, jfr. herved »Offentlighetsprincipenoch Myndighetena« (8. udg. 1976) side 19.

Tryckfrihetsförordningen indeholdt tidligere(dvs. indtil ikrafttrædelsen af grundlovsreformenaf 1976) særlige regler om kompetencespørgsmåletmed hensyn til EDB-oplysninger (2. kap. § 9). Deter ikke fundet hensigtsmæssigt at opretholde denne

regulering af mere teknisk karakter i TF, idet be-hovet for eventuelle særbestemmelser nu vil kunnetilgodeses gennem anvendelse af bemyndigelsesad-gangen i § 14, stk. 2, jfr. herved prop. 1975/76:160side 194 f. smh. med side 190 f. og SOU 1975:22side 152.

Tryckfrihetsförordningen regulerer heller ikkelængere spørgsmålet om, hvem inden for en myn-dighed der skal tage stilling til udleveringsspørgs-målet, men særlige regler herom kan fastsættes vedeller i henhold til lov. Om retsstillingen hedder deti »Offentlighetsprincipen och Myndighetena« (8.udg. 1976) side 19 f.:

»Det skulle vara opraktiskt, om myndighetensjälv skulle vara tvungen att avgöra varje frågaom utlämnande. Har en befattningshavare, ex-empelvis en registrator eller arkivarie, enligtarbetsordning eller uppdrag fått en handling isin vård, skall han ta ställning i första hand.Han är skyldig att följa föreskrifter som myn-digheten kan ha meddelat och att hänskjutatveksamma fall till myndighetens avgörande.

Om myndigheten inte kan pröva frågan »u-tan omgång», dvs. i regel samma eller nästadag, får emellertid befattningshavaren själv taansvaret. Detta har särskild betydelse inomkommunalförvaltningen, där myndigheten oftaär en förtroendevald nämd eller styrelse somkanske normalt sammanträder bara någon gångi månaden. Om befattningshavaren ej anser sigkunna lämna ut handlingen, skall frågan hän-skjutas till myndigheten, om den som vill ta delav handlingen begär det. En sådan begäran kangöras muntligen.

Är myndigheten en förtroendevald nämndeller styrelse, kan det bli nödvändigt med ettextra sammanträde. Regeln, att handling skalltillhandahålla genast eller så snart ske kan, gäl-ler även i sådana fall.«

Den interne kompetence til at afgøre aktind-sigtsspørgsmål specielt inden for departementernedrøftes i prop. 1975/76:160 side 194f.

Om adgangen til »hemmeligtstempling« henvi-ses til bemærkningerne ovenfor i kapitel VI (side1270-

2°. TF 2. kap. § 15 indeholder nu følgende udtryk-kelige bestemmelser om adgangen til at påklageafslag på aktindsigt, herunder beslutninger om, atbegæringen kun kan imødekommes på særligevilkår:

»15 §Om annan än riksdagen eller regeringen av-

slår begäran att få taga del av handling ellerlämnar ut allmän handling med förbehåll, sominskränker sökandens rätt att yppa dess innehålleller eljest förfoga över den, får sökanden föratalan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd

skall föras hos regeringen och talan mot beslutav annan myndighet hos domstol.

I den i 2 § omnämnda lagen skall närmareangivas hur talan mot beslut som avses i förstastycket skall föras. Sådan talan skall alltid prö-vas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut avmyndighet som lyder under riksdagen är sär-skilt föreskrivet.«

Med denne bestemmelse er det tilsigtet at skabeet mere enkelt klagesystem. Efter de hidtil gælden-de regler har afslag på aktindsigt som hovedregelkunnet påklages til den myndighed, som er klage-instans for den beslutning eller foranstaltning, do-kumentet vedrører, eller dog i almindelighed erklageinstans i forhold til den pågældende myndig-hed. Endvidere har der været adgang til at ind-bringe afgørelser for domstolene, i sidste instansregeringsrätten (for så vidt angår afslag meddelt afde almindelige domstole dog Högsta Domstolen).

Den gengivne bestemmelse i § 15 bygger på enforudsætning om, at afslag på aktindsigt umiddel-bart skal kunne indbringes for domstolene (kam-merrätterna) med klageadgang til regeringsrätten(for så vidt angår de almindelige domstole dogsom hidtil til Högsta Domstolen), men overladerden nærmere fastlæggelse af klagesystemet til lov-givningsmagten. Om baggrunden for, at klagesyste-met er blevet lavet om, kan henvises til følgendeudtalelse i SOU 1975:22 side 114:

»Däremot bör ett försök nu göras att införaen enhetlig besvärsgång. Mål och ärenden omutbekommande av allmän handling skal enligtgällande rätt alltid behandlas skyndsamt. Dennaregel finns det ingen anledning att ändra på. Ensnabbare handläggning ernås lättest genom attså gott som samtliga mål och ärenden av dettaslag får gå till en och samma andra instans,oavset var beslutet i första instans fattades.Härigenom skulle också en önskvärd likformig-het i rättstillämpningen kunna åstadkommas.En naturlig sådan enhetlig besvärsinstans inomförvaltningen utgör kammarrätterna, såväl inomdet statliga som det kommunala området. Nor-malt torde detta innebära, åtminstone på denkommunala sidan, att en instans - länsrätten -överhoppas, men när det gäller så speciella ä-renden bör detta i och för sig ej vålla principi-ella betänkligheter. I och med att kammarrättgörs till besvärsinstans följer automatiskt delsatt förvaltningsprocesslagen blir tillämplig delsatt regeringsrätten blir slutinstans. Förvaltnings-lagens tillkomst har gjort det naturligt att före-slå en åtgärd som denna. Beslut av allmän dom-stol i offentlighetsfråga bör emellertid alltjämtfölja den vanliga besvärsordningen, dvs besvärgår via hovrätt till HD.«

Der kan også henvises til prop. 1975/76:160side 195 ff.

325

At aktindsigtsafgørelser truffet af regeringeneller den enkelte statsråd ikke kan indbringes fordomstolene (og i øvrigt heller ikke for J.O.) er ioverensstemmelse med den hidtidige retstilstand,jfr. herved den nævnte prop. side 205.

Klageadgangen tilkommer den, hvis begæringer blevet afslået eller kun imødekommet på nær-mere angivne vilkår. Dette indebærer modsæt-ningsvis, at den, der anser sine interesser for tilsi-desat ved begæringens imødekommelse, er afskåretfra at anfægte afgørelsens lovlighed ved søgsmålfor domstolene, jfr. således også prop. 1975/76:160side 203 f. Baggrunden herfor synes navnlig atvære bekymring for, at en sådan klageadgang vilkomme til at virke som en hindring for, at begæ-ringer om aktindsigt imødekommes hurtigt.

b. Sagsbehandlingen.Den svenske tryckfrihetsförordning indeholderingen nærmere regler om den sagsbehandling, be-gæringer om aktindsigt skal undergives. Det er dogfremhævet, at dokumenter, som er undergivet akt-indsigt, »skall på begäran genast eller såsnart detär möjligt på stället tilhandahållas den, som önskertaga del därav, . . .«, jfr. TF 2. kap. § 12 i affattel-sen fra 1976.

Dette grundlovfæstede krav om sagsbehandlin-gens hurtighed tages i praksis ganske bogstaveligt,og navnlig ombudsmandsinstitutionen har i enrække tilfælde kritiseret sagsbehandlingens længde.Til illustration skal blot nævnes sagen J.O. 1971side 374, hvor en sagsbehandlingstid på knap 2uger ikke fandtes at opfylde kravet i tryckfrihets-förordningen om, at sager om dokumentudleveringskal behandles hurtigt. Kravet udelukker selvsagtikke, at nødvendige sagsbehandlingsskridt foreta-ges, jfr. således udtrykkeligt TF 2. kap. § 12, stk. 2(»betydande hinder«) samt »Offentlighetsprincipenoch Myndighetena« side 18 f. og prop. 1975/76:160 side 181.

Tidligere var det også i tryckfrihetsförordningenforeskrevet, at behandlingen af klagesager skulleske hurtigt, samt at der skulle gives klagevejled-ning, men disse regler er udeladt, fordi de ansesfor at være af mere detailpræget karakter og ikkeegner sig for grundlovsfæstelse, jfr. prop. 1975/76:160 side 206.

Det er givet, at almindelige sagsbehandlingsreg-ler i vidt omfang finder anvendelse på begæringerom aktindsigt. Dette gælder f. eks. pligten til atvideresende en forkert indgivet begæring til rettemyndighed, jfr. herved f. eks. J.O. 1966 side 367.

c. Aktindsigtens form.Efter den svenske tryckfrihetsförordning kan be-gæringer om aktindsigt i almindelighed forlangesimødekommet enten ved gennemsyn eller aflytningpå stedet eller ved udlevering af afskrifter ellerkopier af dokumenterne.

Adgangen til aktindsigt på stedet indebærer, atdokumentet uden afgift skal forevises på en sådanmåde, at det kan læses, aflyttes eller på anden må-

326

de umiddelbart opfattes, jfr. TF, 2. kap. § 12, stk.1. Det er i bestemmelsen udtrykkeligt fastslået, atden begærende har adgang til at afskrive, aftegneeller båndoptage dokumentindholdet. I tilfælde,hvor dele af et dokument skal hemmeligholdes, harmyndigheden pligt til at udlevere afskrift eller kopiaf den resterende del af dokumentindholdet. Somnævnt under pkt. b er myndigheden ikke pligtig attillade gennemsyn på stedet, såfremt det vil væreforbundet med betydelige vanskeligheder, jfr. § 12,stk. 2, der ligeledes indeholder særlige begrænsnin-ger i adgangen til umiddelbart at blive gjort be-kendt med EDB-lagrede oplysninger (jfr. heromovenfor kapitel VII side 125).

I J.O. 1973 side 334 ff. er der taget stilling til,hvilke serviceforanstaltninger en myndighed erpligtig at udføre i forbindelse med gennemsyn afdokumenter på stedet.

Om adgangen til at få afskrift eller kopi af etdokument indeholder TF, 2. kap. § 13 følgenderegler:

»13 §Den som önskar taga del av allmän handling

har även rätt att mot fastställd avgift få avskrifteller kopia av handlingen till den del den fårlämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig attlämna ut upptagning för automatisk databe-handling i annan form än utskrift. Ej heller fö-religger skyldighet att framställa kopia av karta,ritning, bild eller annan i 3 § första stycket av-sedd opptagning än som nyss har angivits, omsvårighet möter och handlingen kan tillhanda-hållas på stället.«

Tryckfrihetsförordningen indeholder såledeshjemmel til, at der kan fastsættes regler om gebyrfor afskrifter eller fotokopier af dokumenter. Så-danne regler er ikke fastsat generelt for samtligemyndigheder, og der gælder derfor ikke nødven-digvis ensartede regler for de forskellige statsligeog kommunale myndigheder. For den statsligeforvaltning er gebyrreglerne fastsat i expeditions-kunngörelsen (1964:618), hvorefter der (normalt)svares 4 kr. pr. side for afskrifter og udskrifter afEDB-registreringer (medmindre de er på mere end50 sider, idet gebyret da fastsættes konkret i detenkelte tilfælde). Afgiften for fotokopier er 3 kr.pr. side. Der betales ikke gebyr for afskrifter, ud-skrifter og fotokopier, der udleveres, fordi original-dokumentet ikke er til rådighed, eller for doku-menter i aktindsigtssager.

For kommunerne gælder ingen almindelige reg-ler, og gebyrreglerne kan variere selv inden forden enkelte kommune, for så vidt angår de for-skellige forvaltningsgrene.

C. Udvalgets overvejelser.1. Indledning.Som det nærmere fremgår af fremstillin-gen af gældende ret, gör indførelsen af

en offentlighedsordning det nødvendigtikke blot at fastlægge offentlighedsprin-cippets materielle udstrækning, men og-så at tage stilling til en række spørgsmålvedrørende behandlingen af begæringerom aktindsigt. Dette gælder således a)spørgsmålet om, hvilken myndighed derskal afgøre, om et dokument kan udleve-«res (kompetencespørgsmålet), b) spørgs-målet om, hvilke regler der skal gældefor sagsbehandlingen i forbindelse medbegæringer om aktindsigt samt endeligc) spørgsmålet om aktindsigtens form,herunder om adgangen til at få kopi afdokumenter.

Det er udvalgets principielle opfattel-se, at overvejelserne med hensyn til atfastsætte regler om de nævnte spørgsmålførst og fremmest bør være rettet mod atsikre en hurtig behandling og afgørelse afaktindsigtsspørgsmål. Dette er ikkemindst en væsentlig forudsætning for, atoffentlighedsloven kan opfylde intentio-nerne om, at pressen og andre nyheds-formidlende institutioner skal have mu-lighed for ved anvendelse af loven lø-bende at orientere befolkningen om ak-tuelle sager, der er under behandling iden offentlige forvaltning.

Udvalget vil i det følgende nærmereredegøre for sine overvejelser med hen-syn til hvert af de nævnte spørgsmål.

2. Kompetencespørgsmålet.a. Kompetencen i første instans.

Bestemmelsen i den gældende lovs §8, stk. 1, bygger på den opfattelse, atden myndighed, der skal træffe rea-litetsafgørelse i en sag, også er bedst eg-net til at afgøre aktindsigtsspørgsmålet,og fastlægger kompetencen i overens-stemmelse hermed. Der er dog samtidighjemlet vedkommende minister adgangtil ved bekendtgørelse at fastsætte reglerom en afvigende kompetenceordning.

I modsætning hertil er offentligheds-ordningerne både i Norge og Sverigeindrettet således, at principielt enhvermyndighed, der er i besiddelse af et do-kument, både er berettiget og forpligtettil at træffe afgørelse om dets udleve-ring, hvis begæringen herom rettes tilden pågældende myndighed.

Efter udvalgets opfattelse er der ikkegrund til at betvivle, at en kompetence-

22

fastlæggelse svarende til den gældendelovs § 8, stk. 1, som udgangspunkt måforetrækkes for dansk rets vedkommen-de. Dette skyldes først og fremmest, aten konkret vurdering efter de standard-prægede klausuler i lovens § 2 (udkastets§ 11) bedst kan foretages af den myndig-hed, der behandler og afgør den sag,hvis dokumenter der er spørgsmål om atudlevere. På tilsvarende måde vil gen-nemførelsen af de regler, udvalget fore-slår vedrørende adgangen til i fortrolig-hed at udveksle internt arbejdsmateriale,gøre det mest hensigtsmæssigt, at kom-petencen til at afgøre aktindsigtsspørgs-mål tillægges den myndighed, der somafgørelsesmyndighed med hensyn til sa-gens realitet koordinerer samarbejdetmed andre myndigheder, der medvirkerved sagsbehandlingen.

En sådan fastlæggelse af kompetencentil at afgøre aktindsigtsspørgsmål efteroffentlighedsloven vil efter udvalgets op-fattelse dernæst bedst sikre en ensartetbedømmelse af, hvorvidt et dokument,der befinder sig hos flere myndigheder,kan forlanges udleveret. At ikke enhvermyndighed, der har dokumentet i besid-delse, er beføjet til at træffe afgørelseom dets udlevering, ses ikke at kunnegive anledning til betænkeligheder i for-hold til den, der begærer aktindsigt, idetdet følger af myndighedernes almindeli-ge bistands- og vejledningspligt, at denmyndighed, der modtager begæringenuden at være kompetent til at afgøre ud-leveringsspørgsmålet, skal videresendeden til rette myndighed, jfr. herved stats-ministeriets cirkulære nr. 245 af 23. no-vember 1923 og indenrigsministerietsskrivelse af 9. januar 1976 til kommu-nerne, der er omtalt ovenfor side 314.

Udvalget finder heller ikke, at en ord-ning, hvorefter enhver myndighed, derhar et dokument i sin besiddelse, er be-rettiget og forpligtet til at afgøre spørgs-mål om dets udlevering, sikrer offentlig-heden en hurtigere adgang til at få infor-mation. Forholdet vil nemlig være det,at en begæring om udlevering af et do-kument ofte ikke vil kunne afgøres afden myndighed, der har modtaget begæ-ringen, uden forelæggelse for den ellerde myndigheder, der enten har udfærdi-get dokumentet eller har afgørelseskom-petencen med hensyn til den sag, det

327

vedrører. En sådan høringsprocedure vilimidlertid ikke sjældent kunne være tid-krævende og reelt indebære, at afgørel-sen af aktindsigtsspørgsmålet trækkerlængere ud, end hvis kompetencen påforhånd var tillagt en bestemt myndig-hed.

Det er på baggrund af det anførte ud-valgets opfattelse, at kompetenceordnin-gen efter den gældende lovs § 8, stk. 1,ikke i forbindelse med offentlighedslo-vens revision bør erstattes af en ordningsom den skitserede, hvorefter som ud-gangspunkt enhver myndighed, der haret dokument i sin besiddelse, kan tagestilling til udleveringsspørgsmålet. Det erdog samtidig udvalgets opfattelse, at dengældende ordning ikke kan opretholdesundtagelsesfrit, men at der i visse tilfæl-de må erkendes at være behov for atfastlægge kompetenceordningen på an-den måde.

At kompetencen til at afgøre aktind-sigtsspørgsmål ikke ubetinget kan følgekompetencen til at afgøre en sags reali-tet, kan da også siges at være kommet tiludtryk i den gældende lov, idet vedkom-mende minister efter bestemmelsen i § 8,stk. 1, er bemyndiget til at fravige lovensalmindelige kompetenceordning. Dennebemyndigelsesadgang har i 2 tilfældeværet anvendt til at fastsætte afvigendekompetenceregler i forhold til bestemtemyndigheder; i det ene tilfælde dog ved-rørende adgangen til at påklage afgørel-se om aktindsigt.

Efter udvalgets opfattelse må detimidlertid antages, at der ikke blot i for-hold til enkelte myndigheder eller be-stemte typer af myndigheder, men forbetydelige dele af forvaltningsvirksom-heden er behov for en anden fastlæggel-se af kompetencespørgsmålet, og udval-get finder det rigtigst, at dette forholdkommer til udtryk i selve lovteksten.

Som anført ovenfor i kapitel V side109, jfr. herved også ovenfor i afsnittetom gældende ret, er den gældende kom-petenceordning udformet med særlighenblik på den del af det offentligesvirksomhed, der består i myndighedsud-øvelse, dvs. udstedelse af generelle ellerkonkrete retsakter. I forhold til andredele af det offentliges virksomhed mådet valgte kriterium imidlertid erkendesat være mindre vel anvendeligt. Dette

328

gælder således ikke mindst i forhold tilden såkaldte »faktiske forvaltningsvirk-somhed« såsom f. eks. undervisning, in-stitutionsbehandling og anden patient-eller klientbehandling inden for social-og sundhedssektoren. At lovens kompe-tenceordning tilsyneladende ikke i prak-

sis har givet anledning til vanskelighederpå disse områder, må efter udvalgets op-fattelse utvivlsomt ses i sammenhængmed, at reglerne om adgang til aktind-sigt for såvel offentligheden som en sagsparter kun synes at have været udnyttet imeget begrænset omfang i sådanne sa-ger.

Også i andre tilfælde, hvor dokumen-ter som led i en administrativ sagsbe-handling indgår til offentlige myndighe-der, uden at der i juridisk forstand skaltræffes »afgørelse« i sagen, kan den gæl-dende lovs kompetencefastlæggelse fore-komme mindre hensigtsmæssig. I praksiser det da også antaget, at f. eks. doku-menter, der sendes til flere myndighedertil orientering, kan udleveres af enhveraf de myndigheder, der er i besiddelse afdokumenterne. På baggrund af det an-førte er det udvalgets opfattelse, at of-fentlighedsloven bør bygge på en kombi-nation af 2 kriterier for kompetencefast-læggelsen:

I forhold til sager, hvis behandlingskal munde ud i en forvaltningsretligafgørelse i form af en generel eller kon-kret retsakt, bør - som hidtil - alene denmyndighed, der afgør sagen, være kom-petent til at tage stilling til begæringerom at blive gjort bekendt med sagensdokumenter. I andre tilfælde synes derikke at være tilstrækkelig begrundelsefor på tilsvarende måde at centralisereafgørelseskompetencen, og udvalget fo-reslår derfor, at aktindsigtsspørgsmål,der ikke har relation til en sag om udste-delse af generelle eller konkrete retsak-ter, skal kunne afgøres af enhvermyndighed, der har dokumentet i sinbesiddelse. Herudover finder udvalget,at der som hidtil bør være adgang tilved bekendtgørelse at fastsætte afvigen-de kompetenceregler, såfremt dette isærlige tilfælde måtte vise sig hensigts-mæssigt.

Udvalget har overvejet, om der også iforhold til visse typer af afgørelsessagermåtte være behov for i forbindelse med

lovrevisionen at fastsætte særregler omkompetencespørgsmålet. Som nærmerebeskrevet i afsnittet om gældende ret hardet i praksis givet anledning til vanske-ligheder for en række myndigheder atskulle tage stilling til begæringer om atblive gjort bekendt med dokumenter, derindeholder lægelige oplysninger. Løn-nings- og pensionsdepartementet har så-ledes over for udvalget henstillet, at derom fornødent søges tilvejebragt lovhjem-mel for at opretholde den af departe-mentet fulgte praksis, hvorefter begærin-ger om at blive gjort bekendt med læge-erklæringer m. v. henskydes til det syge-hus eller den læge, der har udfærdigeterklæringen.

Efter udvalgets opfattelse er der ikkegrund til at betvivle, at det for myndig-heder uden lægelig ekspertise ofte kanvære vanskeligt på egen hånd at bedøm-me, om der vil være lægelige betænkelig-heder ved at udlevere lægeerklæringer,journalmateriale m. v. til den, oplysnin-gerne vedrører, eller den, der handler påhans vegne. (I forhold til andre vilspørgsmålet ikke være aktuelt, idet be-gæringer om aktindsigt i reglen altid måafslås med hjemmel i lovens § 2, stk. 1,nr. 1, (udkastets § 11, stk. 1, nr. 1)).

Det er således netop på grund af dissevanskeligheder, at loven om offentligemyndigheders registre som nævnt oven-for side 319f indeholder en særlig be-stemmelse om egenacces med hensyn tilsygehus- eller andre patient- eller syg-domsregistre. Efter lovens § 13, stk. 3,skal en person, der er registreret i et så-dant register, og som ønsker at få kend-skab til indholdet af de registrerede op-lysninger, fremsætte begæring heromover for sin læge, der herefter rekvirereroplysningerne hos den registeransvarligemyndighed med henblik på at videregiveoplysningerne til den registrerede. Ombestemmelsen hedder det i bemærknin-gerne til lovforslaget F.T. 1976/77 tillægA sp. 3655.

»Begrundelsen for denne særregeler, at helbredsoplysninger optaget i etregister ofte er vanskelige at forståuden en nærmere forklaring fra en læ-ge, og at det undertiden vil kunne væ-re til direkte skade for patienten at fåkendskab til de registrerede oplysnin-

ger. En bedømmelse af, i hvilket om-fang en patient uden risiko kan blivegjort bekendt med de registrerede op-lysninger, vil ikke sjældent kræve, atlægen har en personlig og aktuel kon-takt til patienten på tidspunktet, hvoroplysningerne ønskes udleveret. Begæ-ringen kan rettes til en privat praktise-rende læge eller den læge, der har fo-retaget behandlingen på vedkommen-de sygehus.«

Udvalget har dog ikke fundet, at der iforbindelse med offentlighedslovens re-vision bør indsættes en tilsvarende sær-bestemmelse om adgangen til at blivegjort bekendt med dokumenter af læge-lig karakter. Udvalget har herved lagtvægt på, at spørgsmålet i relation til of-fentlighedsloven ikke blot vil kunne op-stå i nærmere afgrænsede sagstyper, menprincipielt i forhold til enhver sag, hvorilægelige dokumenter indgår, ligesom etdokument i en sag kan indeholde bådelægelige og andre oplysninger. En særligkompetencebestemmelse for lægelige op-lysninger vil derfor efter udvalgets op-fattelse let vise sig vanskelig at admini-strere - ikke blot fordi kompetencen tilat afgøre aktindsigtsspørgsmål i sammesag derved opsplittes på flere instanser,men også fordi det efter omstændighe-derne kan være vanskeligt at afgøre,hvilke oplysninger der er af lægelig ka-rakter.

Hertil kommer, at den begærendes in-teresse i at blive gjort bekendt med op-lysninger i en administrativ sag ofte vilvære væsentligere end hans interesse iegenacces med hensyn til registeroplys-ninger, idet adgangen til aktindsigt iførstnævnte tilfælde kan være af afgø-rende betydning for hans muligheder forat varetage sine interesser i forbindelsemed sagens behandling, afgørelse ogeventuelle påklage til højere myndighed.I så fald synes en rent lægelig vurderingimidlertid ikke at burde være eneafgø-rende for omfanget af hans adgang til atfå oplysninger.

Efter udvalgets opfattelse er en kom-petencebestemmelse som den skitserededa næppe heller generelt påkrævet i of-fentlighedsloven, idet den myndighed,der måtte nære tvivl om det forsvarlige iat udlevere lægelige oplysninger, altid

329

vil kunne - og ofte bør, jfr. ovenfor side317 - indhente en lægelig udtalelse tilbedømmelse heraf. Såfremt der i nærme-re angivne tilfælde måtte være et særligtbehov for helt eller delvis at henskydeafgørelseskompetencen til en lægelig in-stans, vil særregler herom efter omstæn-dighederne kunne fastsættes ved be-kendtgørelse i henhold til lovudkastets §12, stk. 3.

Udvalget har heller ikke fundet, at derpå andre områder er tilstrækkelig anled-ning til at foreslå afvigende kompetence-bestemmelser indsat i loven, og udvalgethar herved forudsat, at den i afsnittetom gældende ret beskrevne praksis i dethele videreføres alene med de modifika-tioner, der følger af det foran anførte.

Der henvises i øvrigt til bestemmelseni udvalgets lovudkast § 12 stk. 1, jfr. stk.3 med bemærkninger ovenfor kapitel Iside 49.

b. Adgangen til at påklage afgørelser omaktindsigt.Den gældende lov indeholder ingen ud-trykkelig bestemmelse om adgangen tilat påklage afgørelser om aktindsigt. Be-stemmelsen i lovens § 8, stk. 1, er dog ioverensstemmelse med motiverne stedseblevet forstået på den måde, at afgørel-ser af aktindsigtsspørgsmål kan påklagesefter samme regler som dem, der gælderfor påklage af afgørelsen i den sag, hvisdokumenter begæres udleveret. Der hen-vises nærmere herom til afsnittet omgældende ret ovenfor side 311-313.

Det er udvalgets opfattelse, at dengældende retstilstand i alt væsentligt måanses for tilfredsstillende og derfor kanforeslås videreført i forbindelse med lo-vens revision. Udvalget finder dog, atdet af loven udtrykkeligt bør fremgå, atafgørelser om aktindsigt kan påklages,og at dette ikke blot gælder i tilfælde,hvor der er tale om myndighedsudøvelse(»afgørelsessagerne«), men også i andretilfælde, hvor den sag, hvis dokumenterbegæres udleveret, kan indbringes for enhøjere myndighed. § 12, stk. 2, i udval-gets lovudkast er udformet i overens-stemmelse hermed.

Udvalget har herudover ligesom i sintid offentlighedskommissionen overvejet,om der måtte være behov for at foreslåoprettet et særligt ankenævn til endeligt

330

at afgøre aktindsigtsspørgsmål både iforhold til den statslige og den kommu-nale forvaltning - eventuelt således atmuligheden for at få spørgsmålet prøvetved domstolene bevares.

Af de grunde, som justitsministeriet isin tid anførte over for offentligheds-kommissionen imod indførelsen af ensådan klageinstans, og som et flertal ikommissionen tilsluttede sig, er det ogsåudvalgets opfattelse, at en nævnsordningikke bør indføres. Der henvises til detovenfor side 312f anførte.

Udvalget har også lagt vægt på, at er-faringerne i forbindelse med offentlig-hedslovens administration ikke kan sigesat have afdækket noget behov for en så-dan ordning. Udvalget har herved forud-sat, at justitsministeriet også efter lovensrevision vil fortsætte i samme omfangsom hidtil med at afgive vejledende ud-talelser efter anmodning fra andre myn-digheder.

I denne forbindelse finder udvalgetdog at burde understrege betydningenaf, at der er nem og hurtig adgang til atfå oplysning om principielle afgørelserog udtalelser om lovens fortolkning. Me-dens de væsentligste ombudsmandsudta-lelser herom optages i de årlige beretnin-ger, gælder der ingen tilsvarende offent-liggørelsespraksis med hensyn til justits-ministeriets vejledende udtalelser ellerprincipielle afgørelser, der træffes af an-dre myndigheder. Udvalget finder detønskeligt, at der tages skridt til løbendeat informere offentligheden om de vig-tigste afgørelser og vejledende udtalelserom offentlighedslovens fortolkning oganvendelse - enten i Ministerialtidendeeller (bedre) i en særskilt periodisk pub-likation. En sådan offentliggørelsesprak-sis vil ikke blot bidrage til mere effektivtat koordinere myndighedernes anvendel-se af loven og dermed sikre rigtige afgø-relser af aktindsigtsspørgsmål i førsteinstans, men vil også være af betydeligværdi som orientering for offentligheden- ikke mindst for journalister og andre,der løbende har behov for at udnytteloven. I en publikation som den nævntevil det også være muligt ät give en sam-let oversigt over, hvilke begrænsninger ioffentlighedsprincippet der er fastsatmed hjemmel i lovudkastets § 3, samthvilke bekendtgørelser der i øvrigt er

udstedt med hjemmel i lovens bemyndi-gelsesbestemmelser.

Udvalget har endelig overvejet, omder måtte være grundlag for i loven atforeskrive en udtrykkelig adgang til atindbringe kommunale myndigheders af-gørelser af aktindsigtsspørgsmål for ved-kommende minister (eller en andenstatslig myndighed). Efter ombuds-mandslovens § 4, stk. 2, er rekurs til enstatslig myndighed nemlig normalt enbetingelse for, at kommunalforvaltnin-gen er undergivet ombudsmandens ind-seende.

Det er imidlertid udvalgets opfattelse,at der ikke i forbindelse med den kom-mende lovrevision bør stilles forslag omudvidelse af ombudsmandens indseendemed kommunalforvaltningen specielt pådette område, men at spørgsmålet børindgå i de almindelige overvejelser her-om. I det omfang, der måtte være sær-ligt behov derfor, vil administrativ re-kurs til en statsmyndighed dog kunneforeskrives med hjemmel i udkastets §12, stk. 3.

Der henvises i øvrigt til bemærknin-gerne til denne bestemmelse ovenfor si-de 49.

3. Sagsbehandlingsregler.Det er i afsnittet om gældende ret nær-mere beskrevet, at loven om offentlighedi forvaltningen bygger på en forudsæt-ning om, at begæringer om aktindsigtskal behandles hurtigt, men at loven ik-ke indeholder udtrykkelige sagsbehand-lingsregler.

Som anført i de indledende bemærk-ninger (ovenfor side 327) er denne for-udsætning efter udvalgets opfattelse afcentral betydning for offentlighedsprin-cippets funktionsmuligheder. Udvalgethar derfor overvejet, om der måtte værebehov for mere udtrykkeligt at fastslå iloven, at begæringer om aktindsigt skalbehandles og afgøres så hurtigt, som deter muligt og forsvarligt af hensyn dels tilsagens behandling i øvrigt dels til be-handlingen af andre sager.

En nærliggende udvej ville for enumiddelbar betragtning være at stilleforslag om indførelse af egentlige sags-behandlingsfrister i offentlighedsloven.Udvalget har dog ikke ment at kunneanbefale en sådan løsning. Dette skyldes

først og fremmest, at loven også i fremti-den må forventes at give anledning tilfortolknings- og anvendelsesspørgsmålaf mere eller mindre kompliceret karak-ter, ligesom begæringer om aktindsigtogså fortsat vil kunne nødvendiggøreprincipielle overvejelser, der forudsætterinddragelse af flere myndigheder ellerandre udenforstående. En eventuel sags-behandlingsfrist måtte derfor fastsættesså tilpas rummeligt, at den også kunnedække situationer af den nævnte art ogville dermed let komme til at virke modsin hensigt. Tilsvarende betænkelighederved absolutte sagsbehandlingsfrister erda også mere generelt kommet til udtryksåvel i begrundelsesudvalgets betænk-ning (nr. 657/1972) side 72 f. som i be-tænkningen om kommunalt nærdemo-krati (nr. 798/1977) side 54. Udvalgetkan for sit vedkommende ganske tilslut-te sig de indvendinger herimod, som dis-se udvalg har fremført.

I den gældende lovs § 8, stk. 2, er detalene bestemt, at vedkommende myndig-hed under fornødent hensyn til sagensekspedition afgør, om en begæring omaktindsigt kan imødekommes »strakseller senere«. Efter udvalgets opfattelsebør det tydeligere fremgå af loven, atbegæringer om aktindsigt skal behandlesmed den fornødne hurtighed, selv omegentlige frister af de nævnte grunde ik-ke kan opstilles. Lovudkastets § 13, stk.1, fastsætter derfor, at vedkommendemyndighed »snarest« skal afgøre, om enbegæring i henhold til loven kan imøde-kommes. Udvalget finder det ikke hen-sigtsmæssigt i loven nærmere at opregne,hvilke omstændigheder der kan berettigeen udsættelse med afgørelsen af aktind-sigtsspørgsmål, men kan henholde sig tildet i afsnittet om gældende ret heromanførte, der også i fremtiden bør væreretningsgivende.

Det er i afsnittet om gældende ret li-geledes omtalt, at statsministeriet i skri-velse af 12. oktober 1973 til samtlige mi-nisterier og styrelser inden for staten harhenstillet, at der i sager, hvis behandlingtrækker længere ud, end der med rime-lighed bør regnes med, gives ansøgere ogklagere underretning om, hvorpå sagensbehandling beror, samt om, hvornår enafgørelse kan forventes at foreligge; det-te gælder dog ikke, hvis særlige forhold,

331

herunder personaleforholdene, taler her-imod.

I folketingssamlingen 1977/78 harmedlemmer af partiet Venstre fremsatforslag til folketingsbeslutning om svar-frister m. v., hvorefter regeringen opfor-dres til at udarbejde regler om behand-lingsterminer, svarfrister og underret-ningspligter for offentlige myndighedersbehandling af henvendelser, klager m. v.inden for visse kategorier (beslutnings-forslag nr. B 67 1977/78). I bemærknin-gerne til forslaget hedder det bl. a.:

»Efter forslagsstillernes opfattelsebør offentlige myndigheder for almin-delige sager - først og fremmest stan-dardsagerne - pålægges en behand-lingsfrist. Og hvis man i særlige tilfæl-de ikke kan opfylde den givne frist,må den pågældende myndighed havepligt til at underrette borgerne om,hvorfor sagen trækker ud, og hvornårsvar så kan forventes.«

Under 1. behandlingen af forslagetden 31. marts 1978 gav justitsministerenbl. a. udtryk for, at regeringen er indstil-let på positivt at overveje, hvorvidt og igivet fald i hvilket omfang og på hvilkenmåde sagsbehandlingsregler af dennævnte karakter kan fastlægges på gene-relt grundlag. Justitsministeren gav sam-tidig udtryk for, at spørgsmålet om ind-førelse af svarfrister m. v. for offentligemyndigheder ikke bør løses isoleret, menindgå i de almindelige overvejelser omen forvaltningsprocesreform, jfr. F.T.1977/78 forhandlingerne sp. 8096.

Hermed har det dog utvivlsomt aleneværet hensigten at tilkendegive, at så-danne sagsbehandlingsregler ikke pågenerelt grundlag bør gennemføres løsre-vet fra den kommende forvaltningspro-cesreform, hvorimod bemærkningerneikke tilsigter at tage afstand fra, at derpå specielle forvaltningsområder kanvære rimelig begrundelse for uafhængigtheraf at indføre regler om f. eks. under-retningspligt.

Udvalget er af den opfattelse, at etbehov for udtrykkelige regler om myn-dighedernes underretningspligt med væ-sentlig styrke gør sig gældende i forholdtil afgørelser om meddelelse af aktind-sigt efter offentlighedsloven. Dette skyl-

332

des ikke blot ønsket om at sikre den, derbegærer aktindsigt, et retskrav på indenfor en kortere frist at blive orienteretom, hvorfor begæringen ikke umiddel-bart har kunnet imødekommes, men nokså meget det forhold, at en sådan regel isig selv må forventes væsentligt at bidra-ge til, at behandlingstiden ikke uden ri-melig begrundelse trækker ud. Udvalgetforeslår derfor, at der i forbindelse medden kommende revision af loven sker enlovfæstelse af myndighedernes underret-ningspligt, og finder det rimeligt, at så-dan underretning senest gives, når der erforløbet 10 dage fra det tidspunkt, hvorbegæringen om aktindsigt er modtagetaf vedkommende myndighed. Der henvi-ses nærmere til lovudkastets § 13, stk. 2,og bemærkningerne hertil ovenfor side49.

Udvalget har ikke i øvrigt fundet, atder i forbindelse med lovrevisionen børfastsættes særlige sagsbehandlingsreglerfor sager om meddelelse af aktindsigt.

4. Aktindsigtens form m. v.Det fremgår af bestemmelsen i den gæl-dende lovs § 8, stk. 2, at det principielter overladt til vedkommende myndighedat bestemme, om en begæring om akt-indsigt i givet fald skal imødekommes iform af dokumentgennemsyn på stedeteller ved, at der gives den pågældendeafskrift eller fotokopi af akterne. Det erdog herved klart forudsat, at begæringerom at få afskrifter eller fotokopier i al-mindelighed imødekommes, medmindresærlige forhold, herunder antallet af do-kumenter, taler derimod. Den, der erpart i en sag, har derimod krav på at fåafskrift eller fotokopi af sagens doku-menter, såfremt det har betydning forhans mulighed for at varetage sine inter-esser, jfr. § 10, stk. 4.

Spørgsmålet om, hvorvidt der i over-ensstemmelse med kommissionsudkastetburde være ubetinget adgang til modbetaling at få udleveret kopier af doku-menter, blev indgående overvejet i for-bindelse med folketingsbehandlingen afoffentlighedslovforslaget. En regel her-om blev imidlertid ikke gennemført medden begrundelse, at det - i hvert fald iperioder - ville kunne medføre en væ-sentlig belastning for enkelte forvalt-ningsmyndigheder til skade for behänd-

lingen af andre sager, jfr. herved oven-for side 318f. Heller ikke den norske of-fentlighedslov giver en ubetinget adgangtil at få afskrifter eller kopier, hvorimodretten hertil, for så vidt angår skriftstyk-ker, er fastslået i den svenske tryckfri-hetsförordning.

Efter udvalgets opfattelse kan detnæppe bestrides, at udlevering af kopieraf en sags dokumenter i reglen vil væreden mest hensigtsmæssige måde at gen-nemføre offentlighedsprincippet på. Det-te gælder naturligvis først og fremmest iforhold til den, der begærer aktindsigt,og som på denne måde får bedre lejlig-hed til at gøre sig bekendt med doku-menterne end ved et gennemsyn på ste-det, ligesom han fritages for personligtat skulle henvende sig hos myndigheden,hvilket kun kan ske inden for normalarbejdstid og mere eller mindre forud-sætter, at den pågældende ikke bor forlangt fra myndighedens kontor. Men ud-levering af kopier vil også i forhold tilmyndighederne ofte være at foretrække,fordi det kan være en belastning at stillepersonale og lokaler til rådighed for per-sonlige henvendelser om dokumentgen-nemsyn.

Udvalget finder imidlertid ikke atkunne afvise, at en ubetinget adgang tilat forlange kopier også fortsat vil kunnegive anledning til administrative vanske-ligheder, uanset at de fleste myndighederi dag råder over moderne fotokopie-ringsanlæg. Det er således justitsministe-riets erfaring i forbindelse med lovensadministration, at det i sager med et be-tydeligt antal dokumenter undertidenhar været følt som en belastning formyndighederne at skulle imødekommebegæringer fra publikum om at få foto-kopier af akterne. Et krav om, at derskal betales gebyr for udlevering af foto-kopier beregnet efter sidetal, vil selvsagtmindske interessen i at udnytte offentlig-hedsprincippet på denne måde, men detsynes mindre rimeligt, at eventuelle ad-ministrative vanskeligheder ved kopi-fremstilling ikke skulle kunne tillæggesbetydning, såfremt den begærende ervillig til at betale det fastsatte gebyr.Hertil kommer, at en ubetinget adgangtil at få kopier let vil få til følge, at ge-byret fastsættes højere end fremstillings-omkostningerne for at forhindre mis-

brug, hvilket udvalget finder principieltuheldigt, jfr. nærmere nedenfor.

Endelig kan der også efter omstændig-hederne være væsentlige betænkelighe-der ved kopiudlevering begrundet i risi-koen for, at kopierne vil blive anvendtpå retsstridig måde, hvorimod doku-mentgennemsyn på stedet ikke vil giveproblemer. Det kan i denne forbindelseogså nævnes, at afslag på udlevering afkopier efter omstændighederne kan værepåkrævet for at forhindre ophavsrets-krænkelser, jfr. herved ovenfor kapitelIII side 77f samt bilag 12.

Det er på baggrund af det anførte ud-valgets opfattelse, at det også fortsatprincipielt bør være overladt til vedkom-mende myndighed at bestemme aktind-sigtens form, dog således at det forud-sættes, at begæringer om at få afskriftereller fotokopier kun afslås, når der er ensærlig begrundelse derfor. Udvalget harikke fundet anledning til i denne hense-ende at foreslå ændringer i affattelsen afden gældende lovs § 8, stk. 2, der uæn-dret indgår i lovudkastet som § 13, stk.1. Den videregående adgang for en sagsparter til at få afskrifter og fotokopierforudsættes ligeledes videreført i forbin-delse med forvaltningsprocesreformen,jfr. i øvrigt nedenfor kapitel XIII side342f.

I overensstemmelse med justitsministe-riets anmodning har udvalget overvejet,hvorvidt og i bekræftende fald efter hvil-ke regler der bør beregnes gebyr for ud-levering af kopier m. v. Herom skal ud-valget nærmere bemærke følgende:

Spørgsmålet om udlevering af kopierm. v. til andre end en sags parter synesikke i praksis at have givet, anledning tilproblemer for myndighederne. Detteskyldes naturligvis først og fremmest, atloven kun i begrænset omfang har væretdirekte anvendt af offentligheden, menmå utvivlsomt også ses i sammenhængmed, at de gældende gebyrregler, dersvarer til retsafgiftslovens bestemmelser,gør det forholdsvis bekosteligt at forlan-ge kopier af samtlige dokumenter i ensag.

Efter udvalgets opfattelse må det prin-cipielt anses for uheldigt, at adgangen tilat få udleveret fotokopier eller afskrifteraf en sags dokumenter reelt afskæres el-ler dog væsentligt begrænses på grund af

333

gebyrkrav; men udvalget finder det om-vendt heller ikke forsvarligt - i hvertfald ikke på nuværende tidspunkt - heltat opgive krav om betaling herfor. Ud-valget har således navnlig ikke ment atkunne se bort fra, at en betalingsordningmest effektivt sikrer, at anmodninger omkopier ikke fremsættes kritikløst, menbegrænses til, hvad der er en loyal inter-esse i. Også hensynet til det offentligesøkonomi tilsiger, at gebyrreglerne ikkehelt afskaffes. Det er justitsministerietserfaring, at adgangen for en sags partertil gebyrfrit at forlange kopier m. v. i pe-rioder har været en administrativ belast-ning for visse myndigheder. Det er nær-liggende at gå ud fra, at en tilsvarenderet for alle og enhver set i sammenhængmed den forventede øgede udnyttelse afoffentlighedsprincippet efter lovrevisio-nen ville blive så arbejdskrævende formyndighederne, at personaleudvidelserkunne blive nødvendige. Udvalget harendelig også taget i betragtning, at ge-byrregler findes både i Norge og Sveri-ge.

På baggrund af det anførte finder ud-valget herefter, at en betalingsordningbør opretholdes også efter offentligheds-lovens revision. Udvalget lægger imid-lertid afgørende vægt på, at gebyret ikkefastsættes så højt, at betalingskravetkommer til at bevirke, at de praktiskemuligheder for at forlange kopier af me-re end blot enkelte dokumentsider bliverillusorisk.

Da der i praksis i helt overvejendegrad er tale om udlevering af fotokopier,bør udgangspunktet for gebyrfastsættel-sen være, at gebyret skal svare til demed fremstillingen af sådanne kopierforbundne direkte omkostninger - efterdet for udvalget oplyste for tiden et be-løb af ca. 1 kr. pr. side. Dette beløb børogså opkræves i de - formentlig megetfå - tilfælde, hvor der sker udlevering afafskrifter. Det kan dog være rimeligt atopkræve en højere afgift for den førstekopiside, der udleveres, f. eks. som hidtilet beløb på 10 kr. Derimod synes det afadministrative grunde normalt upåkræ-vet, at beløb under en vis størrelsesor-den, f. eks. 25 kr., kommer til opkræv-ning.

I visse tilfælde bør adgangen til at fåkopier m. v. være gebyrfri. Dette gælder

334

for det første i de tilfælde, hvor myndig-heden har bestemt, at en anmodning omaktindsigt ikke kan imødekommes veddokumentgennemsyn på stedet, men kunved udlevering af kopier, jfr. således og-så den gældende betalingsbekendtgørel-ses § 2. Også i tilfælde, hvor myndighe-den finder, at kopiudlevering kan væreaf betydning for sagens behandling udfra kontradiktions- og høringssynspunk-ter, bør krav om betaling herfor kunneundlades. En sådan regel vil efter udval-gets opfattelse imødekomme de syns-punkter, der som ovenfor side 322nævnt er fremsat såvel af folketingetsombudsmand som af LandsforeningenSindslidendes Vel. Endelig finder udval-get, at udlevering af kopier til parterne ien sag som hidtil bør være gebyrfri. Somfølge heraf bør der heller ikke krævesgebyr for fotokopier eller udskrifter afdokumenter, der udleveres til imøde-kommelse af begæringer om egenaccesefter bestemmelsen i lovudkastets § 11,stk. 4, idet grundlaget for retten til .ak-tindsigt i disse tilfælde er nært beslægtetmed partsoffentlighedsreglerne, jfr. her-ved også det af ombudsmanden i F.O.B.1975 side 334 anførte. Den nu gennem-førte lov om offentlige myndighedersregistre hjemler da heller ikke adgang tilat kræve gebyr for registerudskrifter, derudleveres efter reglerne om egenacces,jfr. derimod registerudvalgets lovudkast§ 14, stk. 4.

Udvalget har overvejet, om gebyrreg-lerne bør suppleres med en udtrykkeligdispensationsadgang, men har ikke mentat kunne anbefale dette. En sådan ad-gang til efter et skøn i det enkelte tilfæl-de at fritage for gebyr ville således værevanskelig at administrere for myndighe-derne og måtte forventes at give anled-ning til et betydeligt antal klagesager.

Det er udvalgets opfattelse, at gebyr-reglerne som hidtil bør fastsættes admi-nistrativt af justitsministeriet i henholdtil en bemyndigelse i loven. Udvalgethar ikke ment at burde udarbejde udkasttil en ny bekendtgørelse herom, men haralene angivet de retningslinier herfor,der efter udvalgets opfattelse bør læggestil grund.

Som anført i afsnittet om gældenderet er der navnlig i ombudsmandenspraksis udformet visse krav til myndig-

hederne i tilfælde, hvor aktindsigten skalgennemføres ved dokumentgennemsynpå stedet. Udvalget forudsætter, at den-ne praksis videreføres, og har ikke fun-det, at den giver anledning til at foreslåændringer af loven. Såfremt der for en-kelte myndigheder eller på bestemtesagsområder måtte være behov for gene-relle regler herom, vil disse i givet fald

335

kunne udformes administrativt i form afkontorinstrukser m. v., således som detefter de foreliggende oplysninger allere-de i ikke ubetydeligt omfang er fore-kommet. Det bemærkes i denne forbin-delse, at regler specielt om adgangen tilat blive gjort bekendt med postlister kanudfærdiges af vedkommende minister,jfr. herved lovudkastets § 6, stk. 2 ogovenfor side 42.

Kapitel XIII:Sammenfatning af udvalgets overvejelser

vedrørende partsoffentlighed.1. Loven om offentlighed i forvaltningener inddelt i tre kapitler. Lovens kapitel 1indeholder de almindelige regler om ad-gang til aktindsigt, kapitel 2 nogle særli-ge regler for parterne i en forvaltnings-sag og kapitel 3 foruden bestemmelsenom lovens ikrafttræden navnlig forskelli-ge overgangsregler samt en bestemmelsetil løsningen af eventuelle regelkonfliktermellem offentlighedsloven og særreglerom aktindsigt m. v. i anden lovgivning.

Bestemmelserne i kapitel 1 gældersom udgangspunkt for enhver, der for-langer at blive gjort bekendt med ensags dokumenter, herunder også for den,der er part i den pågældende sag.

Spørgsmålet om parters adgang tilaktindsigt var i tiden før offentlighedslo-vens ikrafttræden reguleret af lov nr. 141af 13. maj 1964 om partsoffentlighed iforvaltningen. Denne lov indeholdt reg-ler dels om adgangen for en part til efterbegæring at blive gjort bekendt med do-kumenterne i sin egen sag dels om ud-sættelse med sagens afgørelse med hen-blik på at sikre, at en part, der har frem-sat begæring derom, får lejlighed til akt-indsigt og til at fremkomme med en ud-talelse over for den pågældende forvalt-ningsmyndighed, inden sagen afgøres.

I forbindelse med gennemførelsen afoffentlighedsloven ophævedes loven ompartsoffentlighed i forvaltningen, idetman af lovtekniske grunde fandt detmest hensigtsmæssigt at sammenarbejdelovgivningens almindelige regler om par-ters, henholdsvis offentlighedens adgangtil aktindsigt m. v. i én lov.

Bestemmelserne i offentlighedslovenskapitel 2 må ses på denne baggrund.

Reglerne i lovens kapitel 1 er nemligpå en række punkter af en mere begræn-set rækkevidde end de hidtil gældende

336

regler i partsoffentlighedsloven. For detførste regulerer kapitel 1 alene spørgs-målet om adgang til aktindsigt, hvori-mod kapitlet ikke indeholder bestemmel-ser om udsættelse med sagens afgørelse.Og for det andet er adgangen til aktind-sigt efter kapitel 1 undergivet mere vidt-gående begrænsninger end dem, der hid-til havde været gældende forden, der erpart i en sag.

Det var derfor nødvendigt, som etsupplement til bestemmelserne i kapitel1, at fastsætte nogle særlige regler forparterne i en forvaltningssag med hen-blik på at sikre, at parternes rettighederikke utilsigtet begrænsedes i forhold til,hvad der havde været gældende efterpartsoffentlighedsloven. Disse særreglerindeholdes i offentlighedslovens kapitel2.

Den første af disse bestemmelser - lo-vens § 10 - hjemler en udvidet adgangtil aktindsigt for den, der kan anses forpart i den pågældende sag. Udvidelsenbestår navnlig i, at flere af de begræns-ninger, der efter reglerne i kapitel 1 gæl-der for den almindelige adgang til akt-indsigt, er gjort uanvendelige i forholdtil den, der som part ønsker at blivegjort bekendt med dokumenterne i sinegen sag.

Herudover indeholder kapitel 2 to be-stemmelser - §§ 11 og 12 - om udsættel-se med sagens afgørelse, der ganske sva-rer til de hidtil gældende bestemmelserherom i partsoffentlighedsloven.

2. Nogenlunde samtidig med udvalgetsnedsættelse besluttede justitsministerietat iværksætte en departemental lovforbe-redelse med henblik på i forbindelsemed revisionen af offentlighedsloven atsøge denne lov suppleret med bestem-

melser om bl. a. speciel inhabilitet, obli-gatorisk partshøring (kontradiktion) ogbegrundelse af forvaltningsafgørelser, seF.T. 1972/73 forhandlingerne sp. 1664ff. I overensstemmelse hermed blev ud-valget alene anmodet om at overvejeeventuelle ændringer af offentlighedslo-vens bestemmelser om offentlighedensog parters adgang til aktindsigt. Bestem-melsen i lovens § 12 om kontradiktionefter begæring omfattedes derimod ikkeaf kommissoriet.

Udvalget er senere blevet orienteretom, at justitsministeriets overvejelser gåri retning af i det hele at udskille reglernei den gældende lovs kapitel 2 af dennelov og indarbejde regler også om parts-offentlighed i det udkast til en forvalt-ningslov, der er under udarbejdelse.Herefter skulle forvaltningsloven inde-holde en samlet regulering af de rettig-heder og beføjelser, der tilkommer par-terne i .en forvaltningssag i forbindelsemed sagens behandling, medens offent-lighedsloven alene skal indeholde reglerom offentlighedens (dvs andre end par-ters) adgang til aktindsigt. Dette svarertil den lovtekniske løsning, der er valgtsåvel i Norge som i Sverige.

På denne baggrund har udvalget somanført i det indledende afsnit (ovenforside 4f.) efter aftale med justitsministeri-et lagt hovedvægten på arbejdet med enrevision af reglerne om almindelig of-fentlighed i forvaltningen, dvs af regler-ne i den gældende lovs kapitel 1 og 3.

Som fremhævet ovenfor under pkt. 1regulerer flertallet af disse bestemmelserimidlertid også spørgsmålet om partersadgang til at blive gjort bekendt meddokumenterne i deres egen sag. I beskri-velserne af gældende ret er der derforogså i vidt omfang redegjort for retsstil-lingen i forhold til den, der er part i enforvaltningssag, og i de tilfælde, hvordette måtte forekomme naturligt, har ud-valget overvejet, om der måtte være be-hov for at fastsætte særregler om partersadgang til aktindsigt. Udvalget har deri-mod - med en enkelt udtagelse (neden-for under pkt. 4) - afholdt sig fra at tagestilling til de partsoffentlighedsspørgs-mål, der vedrører generelle, forvaltnings-processuelle problemstillinger, og somderfor bør vurderes i den bredere sam-menhæng, som udgøres af justitsministe-

riets sideløbende departementale over-vejelser om gennemførelse af en forvalt-ningsprocesreform.

Da det må anses for mest hensigts-mæssigt, at de bestemmelser, der skalindgå i et kommende udkast til en for-valtningslov, udarbejdes under ét, harudvalget ikke udarbejdet et samlet ud-kast til en kommende lovgivnings reglerom partsoffentlighed.

3. I det følgende har man sammenfattetudvalgets overvejelser om de hoved-spørgsmål i forbindelse med udformnin-gen af reglerne om parters adgang tilaktindsigt, der er behandlet i de til num-mereringen svarende kapitler i betænk-ningen.

4. Som anført i indledningen til betænk-ningens kapitel IV er spørgsmålet om,efter hvilke kriterier man skal fastlæggelovens almindelige anvendelsesområde,ikke særegent for udformningen af enlov om offentlighed i forvaltningen, menmelder sig ved forberedelsen af enhverlovgivning, der fastsætter almindeligeregler om den offentlige forvaltningsvirksomhed. Udvalget kan tilslutte sigudtalelsen i begrundelsesudvalgets be-tænkning (Nr. 657/1972) side 41 om, atdet må anses for ønskeligt, at de almin-delige forvaltningsproceslove får sammealmindelige anvendelsesområde, og deter udvalgets opfattelse, at de principiellesynspunkter på denne problemstilling,der indeholdes i betænkningens kapitelIV, vil kunne lægges til grund også forudformningen af en eventuel kommendeforvaltningslov, (se dog det nedenfor un-der pkt. 5 tagne forbehold). Det bemær-kes i denne forbindelse, at udformnin-gen af den nu gennemførte lov om of-fentlige myndigheders registre bygger påhelt tilsvarende principper.

5 a. I betænkningens kapitel V, der inde-holder en nærmere beskrivelse af desagstyper, der ikke bør være omfattet afoffentlighedsloven, jfr. også kapitel IV,afsnit A.4.b., har udvalget givet udtrykfor den principielle opfattelse, at der idet omfang, der måtte være et klart be-hov for generelt at unddrage dokumen-ter vedrørende visse typer af virksom-hed, som udøves af offentlige forvalt-

337

ningsmyndigheder og institutioner, fraadgangen til aktindsigt, da bør udformessærlige undtagelsesbestemmelser, der in-deholder en udtrykkelig og så vidt mu-ligt præcis angivelse af de undtagnesagsområder.

Udvalget har derfor ikke kunnet anbe-fale en videreførelse af den retstilstand,der blev fastlagt ved den dér omtalte hø-jesteretsdom fra 1975. I denne dom blevdet, som tidligere omtalt, antaget, » . . . atforholdet mellem en patient og den lægeeller det sygehus, der behandler patien-ten, ikke efter en naturlig forståelse aflovens § 1, stk. 1, og § 10, stk. 1, kan an-ses som en sag, der er eller har væretunder behandling i den offentlige for-valtning«. I flertallets præmisser læggesdet yderligere til grund, at loven » . . .har for øje tilfælde, hvor der foreliggeren sag i gængs forstand, som behandlesaf den offentlige forvaltning«. Med ud-trykket »sag i gængs forstand« sigtes derformentlig i første række til sager omudstedelse af konkrete eller generelleretsakter eller sager, som undergives enadministrativ sagsbehandling efter sam-me mønster som i disse tilfælde, mensom det fremgår af beskrivelsen af gæl-dende ret ovenfor side 97, lader dom-mens rækkevidde sig næppe fastlæggehelt præcist.

Udvalgets opfattelse må ses på bag-grund af, at de reale hensyn, der liggerbag gennemførelsen af loven om offent-lighed i forvaltningen, efter udvalgetsopfattelse principielt taler med sammestyrke for at lade reglerne herom gældesåvel i afgørelsessager som i andre slagssager. Det er derfor ikke muligt med ud-gangspunkt i en analyse af offentlig-hedsprincippets funktion at nå til en til-fredsstillende afgrænsning mellem myn-dighedsudøvelse og anden forvaltnings-virksomhed.

Dette forhold gør sig ikke uden videregældende i relation til de andre spørgs-mål vedrørende forvaltningens sagsbe-handling, der er inddraget i justitsmini-steriets departementale lovforberedelse.Regler om forudgående partshøring la-der sig således ikke med mening ud-strække til at skulle finde anvendelse påalle dele af forvaltningens virksomhed,og det samme gælder formentlig reglerom begrundelse af forvaltningsafgørel-

338

ser, jfr. således begrundelsesudvalgetsbetænkning (Nr. 657/1972) side 40 f.Det bemærkes i denne forbindelse også,at såvel den norske som den svenskeforvaltningslov i det væsentlige kun fin-der anvendelse på den del af forvaltnin-gens virksomhed, der har karakter afmyndighedsudøvelse.

Det er faldet uden for udvalgets kom-missorium at overveje disse spørgsmålom afgrænsningen af anvendelsesområ-det for de bestemmelser, der finder opta-gelse i en kommende forvaltningslov, ogudvalgets overvejelser i betænkningenskapitel V indeholder derfor ingen stil-lingtagen til, om det i lovteknisk hense-ende vil være forsvarligt i givet fald atfastlægge disse reglers snævrere sagligeanvendelsesområde ved udformningenaf bestemmelser, der ikke indeholder enpræcis sproglig beskrivelse af de dele afforvaltningens virksomhed, der forud-sættes omfattet, henholdsvis ikke omfat-tet af forvaltningsloven. En nærmerevurdering heraf beror på, om det vil væ-re muligt med udgangspunkt i en analy-se af de pågældende sagsbehandlingsreg-lers funktion at give de anvendte udtryken tilstrækkelig præcis betydning.

Det er imidlertid udvalgets opfattelse,at de forslag om afgrænsningen af of-fentlighedslovens almindelige anvendel-sesområde, der indeholdes i lovudkastets§ 1, jfr. § 4, stk. 1, bør gennemføres uan-set, hvorledes anvendelsesområdet for enkommende forvaltningslov i så henseen-de fastlægges. Det er endvidere udval-gets opfattelse, at der ikke for en isoleretvurdering er behov for at begrænse an-vendeligheden af reglerne om partsof-fentlighed i forhold hertil. Der henvises idenne forbindelse til bemærkningerneovenfor i kapitel V side 109ff, hvoraf detfremgår (side 111f) at den af udvalgetnedsatte arbejdsgruppe vedrørende ad-gang til aktindsigt i sygehusjournaler ik-ke har fundet det påkrævet at foreslåden ved den tidligere nævnte højesterets-dom fastlagte generelle undtagelse forsager om patientbehandling på offentligesygehuse opretholdt, se også arbejds-grupperapporten, nedenfor side 446.

Udvalget har derimod ikke selvstæn-digt overvejet, hvorledes anvendelsesom-rådet for forvaltningslovens regler ompartsoffentlighed bør afgrænses for det

tilfælde, at forvaltningslovens anvendel-sesområde i øvrigt, herunder navnligreglerne om forudgående partshøring,begrænses til afgørelsessager eller lig-nende. Man skal imidlertid pege på, at §11, stk. 4, i udvalgets lovudkast indebæ-rer, at en sådan begrænsning i anvende-ligheden af forvaltningslovens regler ompartsoffentlighed ikke uden videre vilvære ensbetydende med en tilsvarendereel begrænsning af partsoffentligheds-princippets rækkevidde. Efter den nævn-te bestemmelse skal den, hvis personligeforhold er omtalt i et dokument, kunkunne nægtes adgang til at blive gjortbekendt med oplysningerne herom, i detomfang de hensyn, som er nævnt i ud-kastets § 11, stk. 2, eller hensynet til denpågældende selv eller andre med afgø-rende vægt taler derfor. Denne bestem-melse, der efter forslaget også gælder fordokumenter, der fremkommer i forbin-delse med udøvelse af faktisk forvalt-ningsvirksomhed, herunder patient- ogklientbehandling, hjemler i vidt omfangsamme adgang til aktindsigt som den,der ville gælde, hvis man fastholdt an-vendeligheden af den gældende lovs reg-ler om partsoffentlighed også på detteområde.

b. Bestemmelsen i den gældende lovs §6, stk. 1, hvorefter adgangen til aktind-sigt ikke omfatter »sager inden for straf-feretsplejen«, gælder også i forhold tilden, der er part i en sådan sag.

Den af udvalget nedsatte arbejdsgrup-pe vedrørende adgang til aktindsigt i sa-ger inden for strafferetsplejen har ogsåindgående overvejet dette element i be-stemmelsen og har stillet forslag, udfor-met som et udkast til nye lovbestemmel-ser, om en vis udvidelse af adgangen tilpartsoffentlighed på dette område. For-slaget går ud på, at undtagelsesbestem-melsens rækkevidde begrænses til straf-fesager i snævrere forstand (»sager omstrafferetlig forfølgning«), og at parter,når straffesagen er afgjort, med nærmereangivne begrænsninger skal kunne for-lange at blive gjort bekendt med sagensdokumenter i det omfang, det er rimeligtbegrundet af hensyn til varetagelsen afden pågældendes interesser. Der henvi-ses nærmere til arbejdsgrupperapporten,

nedenfor side 412ff og til resuméet herafovenfor side 105f.

Som anført i betænkningens kapitel V,ovenfor side 106f, har udvalget kunnettilslutte sig såvel de principielle hoved-synspunkter, der ligger bag dette forslag,som den nærmere udformning af be-stemmelserne i lovteknisk henseende.

c. Bestemmelsen i den gældende lovs §6, stk. 1, undtager også »sager om an-sættelse eller forfremmelse i det offentli-ges tjeneste«. Denne bestemmelse gælderogså i forhold til den, der er part i ensådan sag, men undtagelsen lempes i no-gen grad af bestemmelsen i § 10, stk. 2,hvorefter en ansøger kan forlange at bli-ve gjort bekendt med de dokumenter,der vedrører den pågældendes forhold.

Den af udvalget nedsatte arbejdsgrup-pe vedrørende adgang til aktindsigt i an-sættelses- og forfremmelsessager har og-så indgående overvejet spørgsmålet ompartsoffentlighed på dette område. Deter arbejdsgruppens opfattelse, at der ik-ke i forbindelse med den foreståendelovrevision bør indføres fuld partsoffent-lighed i disse sager, men det foreslås, atde gældende regler udbygges med enbestemmelse, der sikrer, at parterne -ligesom deres forhandlingsberettigedeorganisationer efter lovudkastets § 7, stk.3 - får en ubetinget adgang til at få ud-leveret ansøgerlisten. Der henvises tilarbejdsgrupperapporten, nedenfor side39Iff, og til resumeet ovenfor side 107f.

Som anført i betænkningens kapitel V,ovenfor side 108f, har udvalget i det helekunnet tilslutte sig dette forslag.

6. Udvalget har i betænkningens kapitelVI om de almindelige betingelser for atkunne udnytte offentlighedsprincippetlagt hovedvægten på en drøftelse af mu-lighederne for i forbindelse med lovensrevision at gennemføre et mere effektivtvirkende offentlighedsprincip, således atder som i de øvrige nordiske lande åb-nes adgang til en løbende gennemgangaf indgående post. Denne problemstil-ling er uden praktisk interesse for over-vejelserne om en revision af reglerne ompartsoffentlighed, jfr. nærmere om ræk-kevidden af bestemmelsen i den gælden-de lovs § 1, stk. 2, i forhold til den, der

339

er part i en sag, bemærkningerne ovenfor side 121.

For partsoffentlighedsprincippets ved-kommende foreligger der imidlertid etandet spørgsmål, nemlig om afgrænsnin-gen af den personkreds, der som »par-ter« bør kunne påberåbe sig den videre-gående adgang til at blive gjort bekendtmed dokumenterne i deres egen sag,som partsoffentlighedsreglerne indebæ-rer.

Denne problemstilling har ikke væretgjort til genstand for nærmere overvejel-se i udvalget (men se bemærkningerneherom i arbejdsgrupperapporten om ad-gang til aktindsigt i sager inden forstrafferetsplejen, nedenfor side 414, og iarbejdsgrupperapporten om adgang tilaktindsigt i sygehusjournaler, nedenforside 429). Der er her tale om et tværgå-ende forvaltningsprocessuelt spørgsmål,der også er af betydning for udformnin-gen af andre regler om forvaltningenssagsbehandling , herunder navnlig reglerom forudgående partshøring (kontradik-tion), og som derfor ikke vil kunne løsestilfredsstillende alene på grundlag af deprincipielle overvejelser, som partsof-fentlighedsreglerne bygger på, og det er-faringsmateriale, som er indhøstet i for-bindelse med praktiseringen af disse reg-ler.

Udvalget skal dog pege på, at det ikkeuden videre er givet, at den personkreds,der skal kunne påberåbe sig reglerne ompartsoffentlighed efter begæring, bør af-grænses lige så snævert som den person-kreds, som det efter reglerne om forud-gående partshøring kommer til at påhvi-le vedkommende forvaltningsmyndighedselv at tage initiativet til at inddrage iden administrative sagsforberedelse, senærmere Eilschou Holm: Det kontradik-toriske Princip i Forvaltningsprocessen(1968) side 403, smh. m. side 415 f., ogsamme, U.f.R. 1968 B side 105 f. Den afudvalget foreslåede bestemmelse i lovud-kastets § 11, stk. 4, vil nok i nogen gradmindske den praktiske betydning heraf,men næppe gøre en nærmere overvejelseaf dette spørgsmål overflødig.

7. Betænkningens kapitel VII om aktind-sigtens genstand vedrører navnlig række-vidden af offentlighedslovens dokument-begreb, pligten til at opbevare en sags

340

dokumenter samt pligten til at gøre no-tat om og til at ekstrahere konkrete fak-tiske oplysninger af væsentlig betydning.

Efter udvalgets opfattelse bør dissespørgsmål ligesom efter den gældendelov reguleres på samme måde, hvaden-ten der er tale om almindelig offentlig-hed i forvaltningen eller partsoffentlig-hed. Udvalget har da også fremhævet, atnotat- og ekstraheringspligten i virkelig-heden i første række er begrundet afhensyn til en sags parter, se nærmereovenfor side 163f. Udvalget har såledesforudsat, at bestemmelserne i lovudka-stets § 5, § 8, § 9, stk. 2, § 10, stk. 2, og §14, stk. 2, med de fornødne lovtekniskbegrundede justeringer også indarbejdesi en kommende forvaltningslov.

Af særlig interesse for adgangen tilpartsoffentlighed er i øvrigt udvalgetsforslag, ovenfor side 167, om ophævelseaf den begrænsning i notatpligtens ud-strækning, der efter gældende ret anta-ges at gælde for sager med kun én part.

8. Betænkningens kapitel VIII, der inde-holder udvalgets almindelige synspunk-ter på udformningen af undtagelsesbe-stemmelser fra offentlighedsprincippet,tager i første række sigte på loven omoffentlighed i forvaltningen. Udvalgetgiver dog (ovenfor side 177) udtryk for,at man finder det ønskeligt, at den me-get generelle angivelse i den gældendelovs § 10, stk. 1, af, hvilke hensyn derkan føre til begrænsninger i en parts ad-gang til at blive gjort bekendt med do-kumenterne i sin egen sag, erstattes af eni hvert fald ikke mindre udførlig opreg-ning af hensyn end den, der fastsættessom begrænsning af den almindelige of-fentlighedsordning. Der henvises i øvrigttil bemærkningerne nedenfor under pkt.10.

9. Bestemmelserne i den gældende lovs §5, der er taget op til vurdering i betænk-ningens kapitel IX om undtagelser fraoffentlighedsprincippet begrundet i do-kumentets funktion, udgør en fælles be-grænsning af adgangen til såvel almin-delig offentlighed som partsoffentlighed.Det materiale, der har dannet grundlagfor udvalgets overvejelser i dette kapitel,vedrører da også i nok så høj grad sagerom partsoffentlighed som tilfælde, hvor

begæringen om aktindsigt er blevetfremsat af andre end en forvaltningssagsparter, se således navnlig rapporten fraden af udvalget nedsatte arbejdsgruppevedrørende adgang til aktindsigt i syge-husjournaler, der er optrykt nedenforside417ff.

Det hensyn, der ligger bag udformnin-gen af lovens herhen hørende bestem-melser, og som kort - og derfor hellerikke i alle detaljer helt rammende - kankarakteriseres som hensynet til at be-skytte myndighedernes interne beslut-ningsproces i bred forstand, gør sig efterudvalgets opfattelse gældende med prin-cipielt samme vægt, hvadenten en begæ-ring om aktindsigt fremsættes af en, derer part i den pågældende sag, eller afandre, i hvert fald i det omfang der ikkegælder særlige begrænsninger for par-tens adgang til at videregive de oplys-ninger, som han er blevet gjort bekendtmed som følge af reglerne om partsof-fentlighed, se om dette spørgsmål neden-for under pkt. 13. Og udvalget har ikkeunder sin gennemgang fundet grundlagfor at pege på tilfælde, hvor det kunnevære rimeligt at begrænse undtagelsesbe-stemmelsernes rækkevidde i forhold tilen sags parter.

Udvalget har således forudsat, at be-stemmelserne i lovudkastets §§ 9 og 10med de fornødne lovtekniske justeringerindarbejdes i en kommende forvalt-ningslov.

I betænkningens kapitel X, afsnit D.2.c. (ovenfor side 278f), jfr. også betænk-ningens kapitel VIII og XI, foreslår ud-valget bestemmelsen i den gældende lovs§ 2, stk. 4, der under særlige betingelserhjemler adgang til ved bekendtgørelse atfastsætte generelle undtagelser fra of-fentlighedsprincippet, videreført. I be-tænkningens kapitel X (side 279) forslåsden nævnte bestemmelse endvidere ud-videt til også at gælde tilfælde, hvor be-stemmelserne i lovudkastets §§ 9 og 10 ialmindelighed vil medføre, at en begæ-ring om aktindsigt må afslås, idet der tilstøtte herfor henvises til, at undtagelses-adgangen for en myndigheds interne ar-bejdsmateriale som følge af den nye be-stemmelse i lovudkastets § 9, stk. 3, i hø-jere grad end efter de hidtil gældenderegler vil komme til at bero på en kon-kret skønsmæssig vurdering. Der henvi-

ses i øvrigt til lovudkastets § 3, stk. 1,med tilhørende bemærkninger ovenforside 40.

Det fremgår af arbejdsgrupperappor-ten vedrørende adgang til aktindsigt isygehusjournaler, at det har været enklar forudsætning for denne arbejds-gruppe, at der i medfør af bestemmelsersvarende til § 3, stk. 1, jfr. § 9, stk. 3, nr.3, i udvalgets lovudkast vil kunne træf-fes bestemmelse om, at afgivelse af ensygehusjournal fra et sygehus til et an-det, der nu har den pågældende patientunder behandling, ikke udelukker, atjournalen uanset den skete afgivelsefortsat anses som internt arbejdsmateria-le, også i forhold til begæringer om akt-indsigt, der fremsættes af den pågælden-de selv. Som anført i betænkningens ka-pitel IX (side 224f) har udvalget kunnettilslutte sig denne forudsætning.

Udvalget har imidlertid ikke hermedtaget stilling til, om bestemmelsen ilovudkastets § 3, stk. 1, bør søges indar-bejdet i en kommende forvaltningslovsregler om partsoffentlighed. En endeligstillingtagen hertil afhænger bl.a. af, omdisse reglers anvendelighed begrænses tilsager om udstedelse af retsakter, (afgø-relsessager el. lign.), se om dette spørgs-mål ovenfor under pkt. 5.a. I så fald erden nævnte forudsætning tilstrækkeligttilgodeset i det foreliggende lovudkast,idet bestemmelsen i dettes § 3, stk. 1, og-så hjemler adgang til at fastsætte be-grænsninger i adgangen til egenaccesefter lovudkastets § 11, stk. 4. Der henvi-ses i øvrigt til bemærkningerne nedenforunder pkt. 10.

10. Betænkningens kapitel X om undta-gelser begrundet i dokumentets indholdindeholder udvalgets overvejelser omeventuelle ændringer af bestemmelsernei den gældende lovs § 2. Denne bestem-melse er uanvendlig i forhold til den,der er part i den pågældende sag, idetde tilsvarende spørgsmål i stedet regule-res af lovens § 10, stk. 1.

Som anført ovenfor under pkt. 8 harudvalget givet udtryk for, at man finderdet ønskeligt, at den meget generelle an-givelse i denne bestemmelse af, hvilkehensyn der kan føre til begrænsninger ien parts adgang til at blive gjort bekendtmed dokumenterne i sin egen sag, erstat-

341

tes af en i hvert fald ikke mindre udfør-lig opregning end den, der indeholdes ilovens § 2, jfr. lovudkastets §11. Udval-get har ikke udarbejdet udkast til en så-dan bestemmelse, jfr. nærmere ovenforpkt. 2. Udvalget har imidlertid tilsluttetsig et forslag fra arbejdsgruppen vedrø-rende adgang til aktindsigt i sager indenfor strafferetsplejen om, at der i forbin-delse med en sådan omredigering af dengældende lovs § 10, stk. 1, indsættes enudtrykkelig bestemmelse, der også i for-hold til en sags parter hjemler adgang tilefter et konkret skøn at begrænse adgan-gen til aktindsigt, hvis afgørende straffe-retsplejemæssige hensyn taler derfor, jfr.tilsvarende lovudkastets § 11, stk. 2, nr.3, og ovenfor i kapitel V side 105ff.

Efter den gældende lovs § 10, stk. 1,kan en begæring om partsoffentlighedkun afslås, hvis dette må anses for på-krævet på grundlag af en konkret afvej-ning af de i bestemmelsen nævnte, mod-stående interesser. Afvejningen må fore-tages for hvert enkelt dokument for sig;og der er ingen hjemmel til ved bekendt-gørelse generelt at undtage sagsområdereller arter af dokumenter, for hvilke be-stemmelsen i almindelighed vil medføre,at også en parts begæring om aktindsigtmå afslås, idet lovens § 2, stk. 4, og be-kendtgørelser udstedt i henhold hertil eruanvendelige i forhold til parters begæ-ring om aktindsigt.

Udvalget har ikke nærmere overvejet,om der i forbindelse med revisionen afden gældende lovs regler om partsof-fentlighed bør indsættes en bestemmelsesvarende til den gældende lovs § 2, stk.4, men med virkning også i forhold tilbegæringer om partsoffentlighed, og somanført ovenfor under pkt. 9 indeholderbemærkningerne til § 3, stk. 1, i udval-gets lovudkast ingen stillingtagen hertil.

11. Betænkningens kapitel XI indehol-der udvalgets overvejelser om løsningenaf de regelkonflikter, der kan opstå mel-lem på den ene side reglerne om offent-lighed i forvaltningen og på den andenside lovgivningens almindelige og speci-elle bestemmelser om tavshedspligt forden, der virker i offentlig tjeneste ellerhverv. En tilsvarende regelkonflikt fore-ligger ikke i forhold til partsoffentlig-hedsprincippet, jfr. den gældende lovs §

342

10, stk. 3, og udvalget har derfor ikkehaft anledning til at anstille nærmereovervejelser herom.

12. Betænkningens kapitel XII indehol-der udvalgets overvejelser om behand-lingen og afgørelsen af sager om aktind-sigt.

Efter den gældende lovs § 8, stk. 1, erreglerne om, hvilken myndighed der erkompetent til at træffe afgørelse i sådan-ne sager, og om adgangen til at påklageafgørelser herom fælles for begæringerefter lovens kapitel 1, henholdsvis kapi-tel 2. Udvalget har ikke fundet grundlagfor at antage, at disse spørgsmål bør gø-res til genstand for en afvigende regule-ring i partsoffentlighedsreglerne, og manhar således forudsat, at bestemmelserneherom i lovudkastets § 12 med de for-nødne lovtekniske justeringer vil kunneindarbejdes i en kommende forvalt-ningslovs regler om partsoffentlighed.

For at fremme behandlingen og afgø-relsen af sager om offentlighed i forvalt-ningen har udvalget i sit lovudkast som§ 13, stk. 2, indsat en ny bestemmelse,hvorefter den, der har indgivet en begæ-ring om aktindsigt, dersom begæringenikke er imødekommet eller afslået inden10 dage efter at være modtaget af ved-kommende myndighed, skal underrettesom grunden hertil samt om, hvornår enafgørelse kan forventes at foreligge. Ud-valget har ikke overvejet, om en tilsva-rende bestemmelse bør fastsættes for be-handlingen af begæringer om partsof-fentlighed, idet dette spørgsmål - foru-den med spørgsmålet om fastsættelse afalmindelige frister som led i forvaltnin-gens sagsbehandling - har nær sammen-hæng dels med udformningen af enkommende forvaltningslovs regler omforudgående partshøring dels med be-stemmelsen i den gældende lovs § 11,som udvalget heller ikke har taget op tilnærmere overvejelse.

Efter den gældende lovs § 10, stk. 4,har den, der er part i en sag, efter begæ-ring krav på, at aktindsigten gennemfø-res i den form, at der udleveres afskrifteller fotokopi af sagens dokumenter, så-fremt dette har betydning for den pågæl-dendes mulighed for at varetage sine in-teresser, sml. den almindelige regel i lo-vens § 8, stk. 2, som i denne henseende

foreslås videreført som lovudkastets §13, stk. 1. Udvalget har forudsat, at denhidtil gældende, noget videregående ad-gang for en sags parter til at forlangeafskrift eller fotokopi af sagens doku-menter opretholdes.

I justitsministeriets bekendtgørelse nr.453 af 10. november 1970 om betalingfor afskrifter og fotokopier, der udleve-res i henhold til loven om offentlighed iforvaltningen, er det i § 2, 1. pkt., be-stemt, at der ikke opkræves betaling fordet første eksemplar af en afskrift ellerfotokopi, der udleveres til en part i denpågældende sag. Det er udvalgets opfat-telse, at udlevering af afskrifter og foto-kopier til parterne i en sag bør være ge-byrfri i samme omfang som hidtil, jfr.bemærkningerne ovenfor i kapitel XIIside 334.

13. Som anført ovenfor i betænkningenskapitel III side 74ff indeholder den gæl-dende offentlighedslov ingen udtrykkeli-ge bestemmelser, der begrænser adgan-gen for den - det være sig den, der erpart i den pågældende sag, eller andre -der har modtaget oplysninger i medføraf loven, til at anvende, herunder offent-liggøre, oplysningerne. Dette indebærer,at begrænsninger i så henseende kungælder i det omfang, dette følger af an-den lovgivning, navnlig bestemmelsernei straffelovens kapitel 27 om freds- ogærekrænkelser.

Arbejdsgruppen vedrørende adgang tilaktindsigt i ansættelses- og forfremmel-sessager har i sin rapport (nedenfor side394f) bl. a. givet udtryk for, at den fin-der det af betydning, at der i loven ind-sættes en særlig bestemmelse, der i for-hold til den, der har en videregående ret

til aktindsigt end, hvad der følger af dealmindelige regler om offentlighed i for-valtningen, begrænser adgangen til atudnytte oplysninger udleveret i henholdhertil, navnlig adgangen til at videregivesådanne oplysninger med henblik på of-fentliggørelse. Der peges i denne forbin-delse på, at erfaringen viser, at der imodsat fald er en risiko for, at den afarbejdsgruppen foreslåede ubetingederet for en ansættelsessags parter til atblive gjort bekendt med ansøgerlisten, seherom ovenfor under pkt. 5.c, vil blivemisbrugt. Arbejdsgruppen har dog sam-tidig fremhævet, at spørgsmålet er af ge-nerel karakter, og den har derfor ikkement at burde tage stilling til udform-ningen af eventuelle regler herom.

Det kan nævnes, at samme spørgsmålblev rejst på det i efteråret 1975 afholdtekursus for amtsjurister, hvor der fra fleresider blev givet udtryk for, » . . . at derkunne være anledning til at overveje enordning som den, der i et vist omfanggælder efter den norske forvaltningslov,hvorefter der ved indrømmelse af parts-offentlighed i særlige tilfælde kan på-lægges også privatpersoner en strafsank-tioneret tavshedspligt,« jfr. den af Dan-marks Forvaltningshøjskole udsendteberetning side 93 f.

Selvom erfaringerne i forbindelse medadministrationen af den gældende lovnæppe kan siges at have afdækket nogetakut behov for gennemførelsen af gene-relle regler af den nævnte karakter, erudvalget enigt i, at spørgsmålet bør tagesop til overvejelse. Da spørgsmålet imid-lertid har nær sammenhæng med ud-formningen af en kommende forvalt-ningslovs regler om partsoffentlighed,skal udvalget indskrænke sig til at pegepå den fremdragne problemstilling.

23 343

Kapitel XIV - Chapter XIV

Sammendrag påengelsk - Summary in English

(1) PrefaceOn the 27th February 1973, the DanishMinister of Justice set up a Committeeto consider possible amendments to theexisting provisions on public right ofaccess to and party right of discovery ofdocuments on administrative files, cf.the Public Access to Administrative In-formation Act 1970 (below sometimesreferred to as the "Open Files Act")*.The Committee reported on the 21stJune 1978 and was then composed asfollows:

Mr Niels Eilschou Holm, Head of Di-vision, Ministry of Justice, (Chairman).

Mrs Ruth Christensen, Head of Divi-sion, Prime Minister's Department.

Mr Helge Jensen, formerly Editor-in-Chief, representing the Danish Newspa-pers' Association.

Mr Erling Krarup, Deputy Director,National Association of Local Govern-ment Authorities in Denmark.

Mr Carl John Nielsen, Journalist,President of the Danish Journalists'Union.

Mrs Jean Rørvig, Head of Division,Department of Public Administration.

Mr Erik Toftgaard, Head of Section,Ministry of the Interior.

Mr Niels Brock Ulrich, Deputy Headof Division, Ministry of Social Affairs.

Mr Peer Lorenzen, Head of Section,Ministry of Justice, but recently appoint-ed Secretary General in the Parliamenta-ry Commissioner's (Folketingets Om-budsmand) Office, served as Secretary tothe Committee.

Under its terms of reference, theCommittee was allowed to invite spe-

cialists or parties particularly interested,as appropriate, to take part in its delib-erations on specific questions, if conve-nient by setting up separate workingparties. Accordingly, the Committee setup four such working parties, composedof members of the Committee and repre-sentatives of authorities and organiza-tions particularly interested in questionsto be dealt with: (i) Working Party onProblems of Access to Documents relat-ing to Matters of Criminal Justice; (ii)Working Party on Problems of Access toDocuments related to Matters of Ap-pointment or Promotion of Public Serv-ants; (iii) Working Party on Problems ofPatients' Access to Documents producedin connection with their Treatment atPublic Hospitals; and (iv) Working Par-ty on specific Problems arising out ofthe Application of the Act to LocalGovernment Authorities.

The Committee has concluded itswork by preparing a draft Bill for a newDanish "Public Access to AdministrativeInformation Act" (cf. below p. 372).

The below Parts of this exposition,numbered (2) to (13), summarize the cor-responding Chapters of the Committee'sReport, and are, in effect, a translationinto English of Chapter I of the Reportgiving a brief, over-all exposition of themain points of the Committee's delibera-tions and proposals. Summary Parts (2)to (13) have been translated by MrJesper Hven.

(2) Chapter II of the Committee Re-port, dealing with the development ofpertinent Danish and foreign law, is

*) An elaborate survey of the 1970 Act prepared by N. Eilschou Holm is included in Donald C. Rowat(ed.): Administrative Secrecy in Developed Countries (Columbia University Press, New York, andMacmillan, London, 1978) - French edition: Le Secret Administratif dans les Pays Développés (EditionsCujas, Paris, 1977). The legislative history of the Act is outlined in more detail in N. Eilschou Holm: "TheDanish System of Open Files in Public Administration", Scandinavian Studies in Law, 1975, p. 155 el seq.

344

briefly introduced by mention of someof the principal points of the legislativehistory of the Public Access to Adminis-trative Information Act.

In preparing its exposition, the Com-mittee has taken as its starting-point theprovision on review as set out in Section13(5) of the existing Act, which aims atensuring that amendments to the Act beconsidered when sufficient experiencehas been gained on the practical work-ing of the open files scheme created bythe Act.

The Committee points out that experi-ence gained until today on interpretationand construction of the various provi-sions of the Act is fairly wide. The Ta-bles of Cases given in the reports madeby the Parliamentary Commissioner forthe years 1955-76 refer to nearly a hun-dred cases on ''access to files", and theMinistry of Justice reportedly has pre-pared about two hundred written opin-ions on interpretation of the Act. Also,judicial precedents and Danish legal lit-erature have dealt with and given fairlydetailed comments on the Act and itsvarious provisions.

The various instances of clarificationand construction of the rather vagueprovisions of the Act thus brought aboutthrough practice and otherwise, have notuntil now been gathered together andpresented in a systematic, easily accessi-ble form. For this reason, the Committeehas found it particularly important tohave a survey made of these matters.

In the opinion of the Committee, sucha survey has been an indispensable con-dition for establishing a realistic basisfor its considerations of how and towhat extent proposals ought to be madefor amendments to and clarification ofthe provisions of the Act, when it wouldcome up for revision.

The very detailed descriptions of exist-ing law consequently given in the intro-duction to each chapter of the Reportwill, in the opinion of the Committee, beof value also beyond the purposes of theReport.

The exposition of existing law willthus first of all be a guide for authorities

and members of the general public onthe scope of the Act until the date whenamendments are enacted. But also afterthat date, the exposition may be accord-ed importance as a contribution to inter-pretation (i) of the provisions that willbe carried over unamended, (ii) of suchinstances - relatively many are proposedby the Committee - where amendmentswill aim only at re-wording the Act soas to more precisely state the practicethat has evolved. The detailed descrip-tions of existing law must, therefore,over the short as well as the long term,be expected to facilitate interpretation ofthe Act and thus to contribute to an ac-celeration of proceedings and decision-making in cases on access to administra-tive information.

To this must be added that a detailedsurvey of the practice that has evolvedaround the open files legislation seemswithout any doubt to be of interest inthe context of departmental work, al-ready undertaken within the Ministry ofJustice, aimed at drafting a Bill for anAdministrative Procedures Act, includ-ing in particular provisions on specificincapacity (the rule against bias), on ob-ligatory hearing of parties (audi alterampartern), and on the giving of reasons foradministrative decisions.*

So as to obtain a broader empiricalbasis for its considerations, the Commit-tee has asked all government depart-ments etc. to report on the experiencegained from practical application of theprovisions of the Act. Reprints of thequestionnaire circulated by the Commit-tee and of the responses received arepresented as Appendix No. 10 to theReport.

In the opinion of the Committee, theresponses received reveal first and fore-most that the number of requests madefor access to files, especially under theprovisions of Part I of the Act, has beenconsiderably smaller than what was ex-pected at the time the Act came intoforce.

However, the Committee does notthink the impact of the Open Files Actshould be judged solely by the relatively

* For further particulars on departmental work, see N. Eilschou Holm: "Danish Report on 'Due Process'in Administrative Procedure", 8th FIDE Conference, Copenhagen 1978.

345

modest use made of the Act. It is point-ed out that, for one thing, an assessmentshould take in also the consequences ofthe last few years' debates, namely thetendencies towards greater openness inpublic administrative matters and to-wards citizens' participation in suchmatters.

Chapter II of the Report concludes bymentioning foreign law and the discus-sions that the principle of freedom ofaccess to public administrative files hasoccasioned in particular in the NordicCouncil and in the Council of Europe.*

The Committee finds it desirable thatthe forthcoming revision of the lawshould be based, not just on experiencegained under existing Danish legislationbut also on the state of the law in Nor-way and Sweden, which should be exam-ined in thorough comparative studies ofa number of legal problems focusing onaccess to administrative information.This, says the Committee, will lead tothe desirable result that the revision ofDanish law can be formulated on thebasis of experience gained thoughout theScandinavian countries, and that conse-quently the solutions arrived at, willmore likely prove to have lasting value.It is pointed out that open files legisla-tion was one of the subjects that duringdiscussions in the Nordic Council onextension of legislative co-operation wassuggested as suitable for harmonization.

Accordingly, the separate chapters ofthe Report, after having described exist-ing Danish law, go on to give fairly de-tailed information on the state of thelaw in Norway and Sweden.

(3) In Chapter III of the Report, theCommittee considers the general delimi-tation of its terms of reference. A num-ber of basic matters touching the generalscope of the existing Act are here as-sessed for the purpose of the proposedrevision of the Act.

(a) "Right of Access to Documents" -"Freedom of Attendance at Meetings" -and other means of communicating in-formation.

The Public Access to Administrative In-formation Act 1970 applies only to au-thorities that are part of the public ad-ministration.

However, it is customary to point outthat also the Folketing and the Courts ofLaw are subject to a publicity principle,cf. Sections 49 and 65 (1) of the DanishConstitution Act. This means that anyindividual citizen shall be entitled to bepresent at sessions of the Folketing andof the Courts; in other words, the princi-ple is one of '''freedom of attendance atmeetings".

The freedom of information principlelaid down by the Open Files Act is of adifferent kind. Its general rule is thatany person ** shall be entitled upon re-quest made to be apprised of "the docu-ments of matters decided or in the proc-ess of being dealt with by public admin-istrative bodies"; in other words, shallhave a "right of access to files", that isto say: the principle enacted is that of"right of access to documents".

This latter formulation of the freedomof information principle and the limita-tion of the Act to apply solely to publicadministration is explained by the pre-dominant feature of administrativework: it is almost always done in writ-ing. Leaving out local government ad-ministration, preliminary oral proceed-ings conducted at a meeting are foundas an ordinary part of procedures onlyin special fields of administration. Andother means of communicating informa-tion between administrative authoritiesand the general public, to the extent thatsuch means may at all be considered assuitable for statutory regulation, presentproblems so greatly different from thosemet with in regulation of access to files,that any attempt at formulation of gen-erally applicable rules must seem inex-pedient.

* As to the latter, see Yearbook of the European Convention on Human Rights 1975 at p. 74, andProceedings of the Colloquy of the Council of Europe on Freedom of Information and the Duty for thePublic Authorities to make available Information (Strasbourg 1977).** Where appropriate, "person" shall for the purpose of this summary be taken to include any legalentity (such as companies, etc.).

346

In the light hereof, the Committeefinds that the limitation of the existingAct, to apply to access to files only,ought to be maintained. It is a prerequi-site for preserving the principal charac-ter of the existing Act: that of a generalregulation of freedom of information asapplicable to public administration, ba-sically aiming at all branches of publicadministration as well as at all activitiesof that administration.

However, this conception is based onthe technicalities of law-making. TheCommittee therefore recommends hereand in other contexts, that other possiblemeans of communicating information,including the rules on attendance atmeetings, be further developed, and theCommittee draws attention to the basisfor such considerations found in theLocal Government (Citizens' Participa-tion) Report, No. 798/1977, submitted bya working party under the Ministry ofthe Interior.

(b) Open Files - the Principal StatutoryRule.

One aspect of the existing Act againstwhich criticism has been levied is that itdoes not define with sufficient precisionthe extent to which access to files shallbe allowed. This lack of precision oftenmakes it difficult for persons seekingaccess to files to assess beforehandwhether or not their requests may be re-jected, and afterwards to judge the legal-ity of a rejection. Also authorities mayfind it difficult to apply the provisionsof the Act.

The Committee points out that thesedifficulties are caused to some degree bythe principal rule around which the ex-isting Act has been formulated, namely,"that any person shall be entitled uponrequest made to be apprised of the doc-uments of matters decided or being con-sidered by public administrative bodies"(Section 1 of the Act). A number of ex-ceptions from this principal rule are pro-vided by the Act, and in many fields ofadministration the incidence of these ex-ceptions makes refusal of access the gen-eral rule rather than the exception. It ispointed out that a scheme much easierto apply by members of the public and

by authorities alike, would be one inwhich file accessibility were defined inpositive terms by enumerating the typesof matters and documents that would beaccessible for inspection.

But the Committee has not seen fit toendorse such a solution.

In the opinion of the Committee it isof paramount importance, for the worktowards creating greater openness inpublic administration, that legislationshould uphold as the general rule theprinciple of public right of access in thisfield. An amendment as the one suggest-ed above - founded on the legal pre-sumption that file accessibility in princi-ple does not or should not apply to doc-uments received or issued by administra-tive authorities - would therefore, in rel-ation to the existing Act, be a clearlyretrogressive step, and might well befeared to result in less extensive applica-tion in practice of the open files doc-trine.

On the basis of experience gainedduring administration of the existingAct, the Committee finds it possible nowto formulate the basic rules in suchmanner that the difficulties hitherto metwith should be reduced considerably.Reference is here made inter alia to theCommittee deliberations reported inChapter VIII of the Report (see under(8) below) on general principles relatingto the formulation of statutory provi-sions on exceptions, and also on supple-mentary regulation by means of minis-terial orders. (See also below under (3)(c) and (12) on publicising of decisionsand opinions illustrating application ofthe Act).

(c) Access to Files beyond the Scope ofthe Act - "Sur-Publicity".

The existing Act regulates exclusivelythe extent to which the administration isunder obligation to grant access to files,and it is common ground that the OpenFiles Act does not deny an administra-tive authority a discretionary right topass on information to a greater extent,and in other manner or form, than pre-scribed by the Act. However, the right togive information beyond the scope ofthe Act - so-called "Sur-Publicity" - is

347

subject to the limitations resulting fromthe general and specific statutory ruleson secrecy applicable to any personholding public office or performing pub-lic duties.

In the opinion of the Committee thereis no doubt that also in future the provi-sions of the Open Files Act should inthis respect be of the nature of a mini-mum rule, and the Committee emphasiz-es how important it is that the authori-ties do not, when applying these provi-sions, think of the Act as an exhaustiveset of regulations beyond the scope ofwhich access to files should not begranted. The Committee finds it mostdesirable that the authorities, upon re-ceipt of a request for inspection of files,do not limit themselves to finding out ifthe request may be rejected under theprovisions of the Act but that they applya more liberal assessment to the necessi-ty of secrecy in the matter before them.

So as to more clearly express the basicnature of this legislation as being that ofa set of minimum regulations, the Com-mittee has in the heading of Chapters IIand III of the draft Bill and in the vari-ous provisions of the Bill preferred touse words connoting "access to files asof right" - instead of the phrase used inthe existing Act, which may be renderedas meaning "facility offered to be giveninformation".

The Committee goes on to give threetypical examples of sur-publicity of partic-ular practical importance.

The first example refers to the Danishtraditional practice that allows membersof the general public and in particularrepresentatives of the news media to re-quest from and be given by authoritiesover the telephone oral information onmatters pending or decided. The Commit-tee says that this means of communicat-ing information between the authoritiesand the news media is a valuable sup-plement to the provisions of the OpenFiles Act and therefore should be main-tained, irrespective of the enactment ofthe draft Bill. It is said that, because ofthe facilities offered by the Act forchecking of the correctness of informa-tion given, the Act has helped to add to,rather than to reduce, the practical im-portance of such informal arrangements.

348

The second example of sur-publicity isrequests for the lending of files for use inacademic research or similar cases. TheCommittee recommends that uniformguidelines for dealing with and decidingon such requests be given, but does notfind the matter to be suitable for regula-tion within the framework of the openfiles legislation, except to the extent pro-vided for by Section 9 of the existingAct, which section it is proposed to re-tain as Section 3(2) of the draft Bill.

Thirdly, the Committee subscribes tothe general desire that the general publicshould be given better facilities than hith-erto for acquainting themselves with ad-ministrative precedents affecting futurepractice. But also this problem is foundby the Committee not to be suitable forregulation within the framework of theopen files legislation. The Committeefinds that upon revision of the Act, anarrangement should be made to ensurepublication of important decisions madeon the application of the Open Files Actand of Ministry of Justice opinions giv-en on interpretation of the Act.

(d) Exchange of Information BetweenAuthorities.The existing Open Files Act has no spe-cial provision on the right or duty of ad-ministrative authorities to make avail-able to other administrative authoritiesany documentary information asked for.In the opinion of the Committee, anyexpress provision regulating this mattershould, if desired, be included in a revi-sion of the statutory rules on secrecy ap-plicable to persons holding public officeor performing public duties. Therefore,the Committee has not inquired furtherinto this matter but refers the reader tothe exposition of existing law given bythe Ministry of Justice in a reply to aquestion put by the Folketing Law Com-mittee relating to legislation on electron-ic registration of data. The reply is in-cluded in the Report as Appendix 11.

(e) How Information Received under theOpen Files Act May Be Used.

The Open Files Act does not regulatethe manner in which information givenunder the provisions of the Act may be

utilized by the person requesting suchinformation or by others to whom thatinformation may be passed on. Themain idea behind the open files schemeis of course that publication of materialreceived shall be allowed. The silence ofthe Act on this point means that theright of publication shall be limited onlyas provided by other legislation.

The most important instances of suchlimitation are found in the Civil PenalCode, in particular in its provisions ondefamation and on protection of privacy.However, as far as the Committee isaware, no attempt at charging criminalliability or claiming liability in damageshas been made in practice where therehas been an allegation of unwarrantedpublication of information procured un-der the provisions of the Open Files Act.

We are reminded by the Committeethat the former Publicity Commission aswell as the Folketing, when dealing withthe Open Files Bill, considered whetherimplementation of the administrativeopen files principle ought to be accom-panied by an extension of responsibilityof the news media including radio andTV, in particular with a view to ensuringthat dissemination of information re-ceived be effected in an objective andloyal manner, cf. Section 1017 of theAdministration of Justice Act and Sec-tion 129(a) of the Civil Penal Code.However, in the opinion of the Commit-tee, neither the experience gained underthe existing Act nor the amendments tothat Act proposed by the Committee, iseo ipso sufficient reason for renewedconsideration of the problem here refer-red to.

A different limitation of the right toutilize material procured under the OpenFiles Act may result from the provisionsof the Copyright Act. Since practice hasalso in other connections given rise toqueries on the relationship between theOpen Files Act and the Copyright Act, theCommittee has asked the Ministry ofCultural Affairs, which has charge ofcopyright legislation, to prepare a Noteon this question.

In its Note (included in the Report asAppendix 12), the Ministry of CulturalAffairs suggests that, on the occasion ofrevision of either the Open Files Act or

the Copyright Act, whichever happensfirst, consideration should be given tothe possible adding of a new provisionto the Copyright Act on the lines of theprovision included in the Swedish Copy-right Act when this was amended in1973. This provision expressly states thatcopyright protection does not constitutea bar to the granting of access to filesunder the open files legislation. How-ever, the Ministry of Cultural Affairssays that there is some need for empha-sizing that utilization of copyright-protected material made available underthe Open Files Act shall be subject tothe ordinary copyright provisions, andthat therefore such material shall not,without more, be duplicated, published,exhibited, or otherwise brought to thenotice of the general public.

The Committee subscribes to the pro-posed inclusion in the Copyright Act ofan express provision on the open filesrules, and it finds it desirable, if possi-ble, to effect such inclusion concurrentlywith the revision of the Open Files Act.

(4) Chapter IV of the Report concernsthe delimitation in general of the scope ofthe Act. Some fundamental aspects ofthe matter are given by way of introduc-tion and then the chapter goes on todeal with the distinction between authori-ties, institutions, etc. that are, respectivelyare not, subject to the provisions of theOpen Files Act.

(a) The Committee's Chief Points of Viewas to Principles - Delimitation under aFormal or a Substantive Criterion.

The Committee first points out that forthe purpose of distinction in principlethere are two different means of delimi-tation: The Act may be formulated ei-ther on the basis of a formal criterion -so that its provisions will apply only todocuments received or issued by an ad-ministrative authority but then irrespec-tive of what part of that authority's ac-tivity the documents relate to; or it maybe formulated on the basis of asubstantive criterion - so that right of ac-cess is authorized by the Act only in re-spect of documents produced in connec-tion with performance of "administra-

349

tive activity" but then irrespective ofwhether this activity is performed by anadministrative authority, by a court oflaw or some other public authority, orperhaps by a private company or institu-tion on behalf of the public administra-tion.

However, the two criteria outlinedabove are not necessarily strict alterna-tives, as they may be combined in vari-ous ways in the further, detailed delimi-tation of the field of application of theAct. Existing law is a good point incase.

Administrative practice under existinglaw has grown up under a formal criteri-on. The right of access to files is offeredby the Act only in respect of documentsreceived or issued by an administrativeauthority while on the other hand theright of access comprises all the activi-ties performed by authorities, institu-tions, etc. that may be classified as"public administrative bodies".

The latter element of this fundamentalbasis has, however, been considerablymodified in 1975 by a judgment pro-nounced by the Supreme Court on theright of access to hospital case records,as, in the grounds given for its judg-ment, the Court accepts the presumptionthat the Open Files Act authorizes accessto files only in respect of documentsproduced in connection with the pro-cessing by an administrative authority of"cases in the ordinary sense of thatword". After this Supreme Court judg-ment, which is reported in the DanishLaw Weekly (Ugeskrift for Retsvæsen)1975, p. 763, the delimitation of the fieldof application of the existing Act mustnow be said to rest on a combination ofa formal and a substantive criterion: theright of access to files applies only inrelation to authorities, institutions, etc.that may be classified as public adminis-trative bodies (formal criterion) - andonly in relation to documents receivedor issued by such authorities, etc. in con-nection with the processing of "cases inthe ordinary sense of that word" (sub-stantive criterion).

On the basis of a study of existing lawand of the experience gained in Norwayand Sweden, the Committee finds thatundoubtedly thre clearest delimitation of

350

the field of application of the open filesprinciple is obtained by - as in the exist-ing Act - taking as the starting-point aformal criterion, i.e. by authorizing ac-cess only to documents received or is-sued by an administrative authority.

The Committee has, however, givenconsideration to possible modificationsin two respects of this delimitation inprinciple of the field application of theAct: -

First, one may ask if the field of ap-plication of the Act ought not to be ex-tended so as to also comprise documentsproduced in connection with the activi-ties of the Courts of Law, the FolketingAgencies, and private institutions, wheresuch activities according to their naturecan be conceived of as similar to thosegenerally performed by administrativeauthorities.

The Committee thinks that this ques-tion must be answered in the negative,and finds support in particular in thecase of the Danish Parliamentary Com-missioner Act, which was originally tosome extent based on a corresponding(wide) delimitation of the oversight com-petency of the Ombudsman, in that dep-uty judges in their administrative capaci-ty were subject to the oversight of theOmbudsman, and the relevant provi-sions were, because of the resulting un-certainty, repealed when the Act wasamended in 1959.

Also, it is emphasized that the activi-ties of the Courts of Law and of theFolketing Agencies are already by othermeans ensured publicity to a great ex-tent (see under (3) above: Freedom ofAttendance at Meetings). Any furtherimprovement in this respect, if required,should in the opinion of the Committeebe implemented through amendments tothe special rules applying to these bod-ies, rather than by an extension of thefield of application of the Open FilesAct, where substantial practical difficul-ties might be expected to ensue.

Finally, in the opinion of the Commit-tee it may be desirable to consider if thedelimitation between authorities, institu-tions, etc. that under the prevailing prac-tice are, respectively are not, subject tothe existing Act can in all respects beaccepted as satisfactory. For a detailed

assessment of this last-mentioned matter,see under (b) below.

Second, one may ask if themodification of the field of applicationof the existing Act brought about by the1975 Supreme Court judgment referredto above, as a result of which the rightof access to files applies only to docu-ments produced in connection with theprocessing by an administrative authori-ty of "cases in the ordinary sense of thatword", ought to remain the law.

Also this question draws a negativeanswer. It is stated that such (negative)delimitation of the field of applicationof the Act, based on a conception notspecifically defined, may lead to consid-erable practical uncertainty as to thesubstantive scope of the Act. To the ex-tent that a clear need is found for alldocuments belonging to certain types ofcases to be excepted from the right ofaccess, .the Committee finds that suchexceptions should be laid down in spe-cial provisions to that effect, stating ex-pressly and as far as possible preciselywhat types of cases should be excepted.Committee deliberations on this matterare reported in Chapter V (see under (5)below).

Reference is made also to the provi-sions of Sections 1(1) and 4(1) of thedraft Bill.

(b) The Detailed Delimitation of Authori-ties and Institutions etc. Considered to be,respectively not to be, Subject to the Prov-isions of the Open Files Act.

On the basis of a detailed study of thepractice that has evolved in respect ofdelimitation relative to (i) the Folketingand its institutions (in particular the Par-liamentary Commissioner, the Parlia-mentary State Auditors, and the trueand quasi committees of the Folketing),(ii) the Courts of Law, (iii) institutionsorganized under private law rules (in-cluding State and Municipal companiesand proprietary trust institutions), and(iv) foreign authorities and internationalorganizations - the Committee hasformed the opinion that generally speak-ing the delimitation of the field of appli-cation of the Act has operated to satis-faction.

On a few points, however, the scopeof the Act may give cause for furtherconsideration.

As to delimitation of institutions organ-ized under private law rules, the Commit-tee proposes insertion in the Act of aprovision empowering the Minister con-cerned to order that such institutionsshall be subject to the open files princi-ple where the activities of such institu-tions are deemed to give sufficient causetherefor (i.e. where such institutionshave been given power to make bindingdecisions), or where their expenses arecovered by public funds to a certain ex-tent, cf. Section 1(2) of the draft Bill. Thepurpose of such provision, applicable oncertain conditions also to an enterpriseoperating as a company, is (i) to consti-tute the basis for authoritative establish-ing of the scope of the Act where doubtmay arise, and (ii) to authorize any ex-tension of the scope of the Act whereless dogmatic considerations may findreasonable ground for so doing. Theproposed provision will thus to a greatextent meet the wishes expressed fromtime to time for inclusion under theopen files principle of at least certaintypes of such institutions.

The Committee does not find anyneed for inserting a special exemptionclause for public administration agenciesoperating commercially; neither does itthink fit to propose that the Open FilesAct be extended so as to comprise theParliamentary Commissioner.

(5) In Chapter V of the Report, theCommittee considers // certain types ofcases ought to be generally exempt fromapplication of the Open Files Act.

In Chapter IV of the Report (cf. under(4) above), the Committee has expressedthe opinion that in principle delimita-tion of the general field of applicationof the open files principle, as is the casealso under the existing Act, should bebased on a formal criterion: the Actought basically to apply to all docu-ments received or issued by an adminis-trative authority, irrespective of whatpart of its activities the documents relateto.

351

The Committee is well aware that cer-tain types of cases may need to be keptoutside the provisions of the Act, butany such exemption will have to be ex-press and as far as possible preciselyformulated. Further, such exemptionswill be acceptable only if release of thegreater number of documents related tothe type of cases in question may be ex-pected to be refused on the merits ofeach case when the provisions on ex-empt categories of information (cf. Sec-tion 11 of the draft Bill, and Section 2of the existing Act) are applied. For thesake of clarity of the Act, provisions ex-empting certain types of cases (as firstabove referred to) should be included inthe very text of the Act only where theyrelate to "across-the-board" subjects offairly great importance; whereas anymore particular need for exemptionshould, as hitherto, be left in the handsof the executive under a power as thatgiven in Section 2(4) of the existing Act.

On the basis of these considerationsof principles, the Committee has in thischapter assessed to what extent the typesof cases generally excepted under theexisting Act should be excepted also infuture, and, on the bases of experiencegained so far from practical applicationof the Act and of the experience gainedin Norway and Sweden, the Committeehas considered if any need should existfor proposing exception of further typesof cases.

(a) Cases Relating to Criminal Justice, cfSection 6(1) of the Existing Act.

In its terms of reference, the Committeeis expressly requested to consider if thegeneral exception of cases related tocriminal justice should be retained, andthe Committee has set up a separateworking party to deal with this problem.The recommendations submitted by theworking party are in their entirety en-dorsed by the Committee.

Accordingly, it is proposed to retainthe existing exceptions (relating to crimi-nal justice) from public access to files, cf.Section 2(1) of the draft Bill. Also, it isproposed, as an extension relative toSection 2 of the existing Act, to createpowers to exempt certain documents on

352

the merits of the case where grounds arefound in particular considerations ofcriminal justice, cf. Section 11(2) para. 3.

It is proposed to widen to some extentthe right of access to files granted anyperson who is a party to criminal pro-ceedings.

(b) Cases of Appointment or Promotion ofPublic Servants, cf Section 6(1) of theExisting Act.

The terms of reference of the Committeealso expressly request the Committee toconsider the extent to which the OpenFiles Act ought to be applicable to casesof appointment or promotion of publicservants, and the Committee has (as un-der (a) above), set up a separate workingparty to deal with this problem. The rec-ommendations submitted by this work-ing party are in their entirety endorsedby the Committee.

Accordingly, it is proposed that caseson appointment or promotion of publicservants shall as hitherto in principle beexempt from public access to files, cf.Section 2(1)^ of the draft Bill, but at thesame time it is proposed that in futurethe main rule shall be for any person tobe entitled to be apprised of a list of ap-plicants stating the most important oftheir factual data (List of Applicants), cf.Section 7 of the draft Bill.

(c) Actual Administrative Activity, (Non-decision-making), cf Supreme CourtJudgment 1975.

The 1975 Supreme Court judgment re-ported in the Danish Law Weekly (UfR1975, p. 763) (cf. this Summary p. 350)admittedly concerns only medical treat-ment of patients, but in its generalgrounds it is held that the existing Actapplies only to documents produced inconnection with "cases in the ordinarysense of that word". Therefore, theCommittee has considered if the existingAct should contain a provision limitingits application to cases in which a legal-ly binding decision has to be made{"Decision Cases").

It is here pointed out that the Com-mittee, though reluctantly, must admitthat the implementation of the principleof public right of access to administra-

tive files (the "Open Files" principle)and the principle of right of discoveryvested in parties to administrative pro-ceedings (the "Party Right of Discover-y" principle), for one thing because ofthe traditionally more informal (and less"document-encumbered") proceduretypical of cases where decision-makingis not of the essence, creates special dif-ficulties, and that in practice these havenot been lessened by the great manyprovisions of the Act that are chieflyphrased for the purpose of DecisionCases.

However, the Committee does notfind that the above circumstances are ofa nature that may reasonably motivate aproposal for cases relating to exercise ofactual administrative activity (non-decision-making) to be excluded fromthe field of application of the Act. TheCommittee emphasizes in particular thatthe general philosophy underlying theenacting first of the Party Right of Dis-covery Act and later of the Open FilesAct cannot be cited in support of suchexclusion, but that in principle thosegrounds with equal force motivate theinclusion under the open files principleof all administrative activities.

In the opinion of the Committee, theproblems caused by the Open Files Actin respect of non-decision cases may es-sentially be resolved by more appropri-ate and expedient formulation of thevarious provisions of the Act. The Com-mittee first draws attention to its propo-sal (dealt with in Chapter VII of the Re-port) for the Minister concerned to beempowered to grant exemptions fromthe rule on recording and extracting ofconcrete, factual data (Section 8 of thedraft Bill), and second to its proposal(dealt with in Chapter IX of the Report)for modified formulation of the provi-sions on exclusion of an authority's in-ternal case material (Section 9 of thedraft Bill).

While thus the Committee does notsee fit to recommend a general exemp-tion from the application of the Act ofdocuments produced in connection withactual administrative activity (non-decision-making), it has considered anypossible need for excepting certain typesof cases within this field.

Provisions specifically excepting mattersrelated to treatment of patients andclients ?

The question of a possible exemptionclause for documents produced in con-nection with the treatment of a patientat a public hospital has been dealt withby a working party set up by the Com-mittee to consider the special problemsrelating to the right of patients to be ap-prised of the contents of their case rec-ords.

In accordance with the recommenda-tion submitted by the above workingparty, the Committee has not found thatit ought to propose the insertion of aspecial exemption clause for cases relat-ing to treatment of patients or clients.However, it is pointed out that thisproblem is essentially of practical im-portance only in relation to the rules onparty right of discovery, as the generalexemption clauses contained in the Actfor the protection of privacy will, in anycircumstance, mean that the rules ongeneral public access will almost neverapply to such cases.

Provisions specifically excepting registra-tion by public authorities?

The recent legislation on registers keptby public authorities, containing, interalia, provisions on the right of personsregistered and of others to be apprisedof the contents of registered data, makesit necessary to ensure that the field ofapplication of the Open Files Act beformulated in a manner that will avoidany conflict between the provisions ofthe two sets of statutory rules and alsoensure that no gap between them willunintentionally be left uncovered.

The Committee finds that in principlethe Open Files Act ought to apply (i) toitems entered in such registers as are notcovered by the 1978 Act on electronicregistration of data and (ii) to corre-sponding manual registration for whichotherwise no special rules are laid downon the right of persons registered and ofothers to be apprised of the data regis-tered.

The 1978 Act above referred to ap-plies basically only to electronic dataprocessing, cf. Section 3 of that Act. In

353

the opinion of the Committee, the OpenFiles Act should therefore be made toapply to entries in registers operatedmanually by administrative authorities.It should be noted that the Committee(in Chapter X of the Report) proposesinsertion in the Open Files Act of a gen-eral provision to the effect that any indi-vidual citizen whose personal circum-stances are referred to or commented onin a document received or issued by anadministrative authority shall be entitledto be apprised of such references orcomments to the same extent as partiesto a case, cf. Section 11(4) of the draftBill. This provision serves to ensure,among other things, that the rules on aregistered person's access to data on hiscircumstances kept in a register operatedfor or by an administrative authoritywill in principle be the same irrespectiveof registration made by manual or EDPmeans, cf. Section 13 of the 1978 Actabove referred to.

The 1978 Act (above) does not com-prise all EDP registers operated for anadministrative authority but only suchregisters as contain information relatedto individual citizens. Consequently, inaccordance with the theories of theCommittee, the Open Files Act should,in addition to entries in manually oper-ated registers, also comprise entries inEDP registers that do not contain per-sonal data. But that conclusion theCommittee does not see fit to draw.

On the one hand, it must be admittedthat the practical implementation of animmediate right of discovery of entriesin EDP registers causes special, mostlytechnical problems. But as an extensionof the Open Files Act to apply also toadministrative authorities' non-personalEDP registers will hardly be of muchpractical interest, the Committee has notseen fit to submit any proposal to thateffect.

On the other hand, there is one groupof EDP registers kept for administrativeauthorities that in the somewhat longerterm must be expected to be of increas-ing importance in practice, and which it,for the purpose of implementation of theOpen Files Act, must be considered nec-essary to include in the fairly extensiveprovisions of this Act on rights of others

354

than the person registered to request dis-covery of registered data. This is wherejournals kept for day-to-day recordingof incoming and outgoing mail are oper-ated by EDP. The Committee proposesinsertion of an express provision to theeffect that the Open Files Act shall notapply to entries made in registers or oth-er systematic lists other than journalsand similar indexes where electronicdata processing is used. See Section 5(2)of the draft Bill.

Provisions specifically exempting commer-cial activities of administrative authori-ties ?

On the basis of Ministry of Finance Or-der No. 159, 25th March 1974, accord-ing to which cases on purchase agree-ments entered into by central govern-ment authorities shall, under Section2(4) of the Open Files Act, be generallyexempt from disclosure to the public,the Committee has finally considered ifcases relating to the carrying on of com-mercial activities ought generally to bekept outside the field of application ofthe Act. In the opinion of the Commit-tee, this question must be answered inthe negative, as the need for exceptionin this area must be deemed to be metsatisfactorily by exemption clauses cor-responding to Section 2(2) para. 3, cf.Section 2(4) of the existing Act.

(d) Cases Relating to Legislation, cf. Sec-tion 6(2) of the Existing Act.

Section 6(2) of the existing Act containsan exception in the nature of a condi-tion precedent, in that requests for ac-cess to files on cases relating to legisla-tive action shall be granted only whenthe bill in question has been tabled inthe Folketing. The Committee is con-vinced that the grounds motivating thisprovision necessitate its retention in therevised act. Therefore, it confines itselfto proposing, for editorial reasons, a re-wording of the provision so as to moreclearly state that discovery of documentsrelating to an instance of new legislationshall be allowed only if and when thebill in question is tabled in the Folke-ting. See Section 2(2) of the draft Bill.

(e) Other Exceptions and Relations.There are no further proposals for inser-tion of exemption clauses dealing withentire categories of cases, but it is as-sumed by the Committee that provisionscorresponding to those of Section 2(4)(on power to make such exceptions byMinisterial Order), of Section 13(4) (onrelation to other statutes), and of Section14 (on relation to the Faeroe Islands),all of the existing Act, are retained. Seethe corresponding Sections 3(1), 14(4),and 15 of the draft Bill.

Reference is made to Chapter XI (seeunder (11) below), dealing with Section7 of the existing Act, under which cer-tain statutory provisions on duty of se-crecy applying to persons holding publicoffice or performing public duties resultin limitation of the right of access tofiles provided by the Open Files Act.

(6) Chapter VI of the Report deals withthe qualifications required of any personrequesting disclosure, for him to be al-lowed to utilize the facilities offered bythe Act.

The only provision of the existing Actdealing with this question is containedin Section 1(2), under which any requestfor access to files shall "specify the case,the documents of which the person con-cerned wants to be apprised of . Thisprovision has often been referred to asthe reason for the main criticism of theexisting Act - and as the reason whyrepresentatives of the news media gener-ally seem not to have made much use ofthe Act - namely, that the Act allowsdisclosure only of documents or casesthe existence of which is already knownto the person making the request butdoes not - as is the case in Sweden andNorway - offer the facility of currentinspection of incoming mail.

The main considerations reported inChapter VI deal with the criticism refer-red to above, i.e. they deal with the pos-sible implementation of a more efficientopen files principle, one that would al-low - as in the other Nordic countries -the general public to be kept informedthrough the news media of cases at anytime submitted to administrative authori-ties. The Committee finds that in princi-

ple it is desirable, in connection withrevision of the law, to try to draft rulesthat will, better than the existing scheme,permit the requisite search for informa-tion. But the Committee also points outthat any novel scheme to that effectmust be formulated with special regardto essential administrative counter-considerations, in particular that ofavoiding additional formalizing of ad-ministrative procedures, which wouldsubstantially affect financial and staffingproblems, and general structures.

Keeping in mind this basic concept,the Committee has assessed in detail thevarious model solutions that seem feasi-ble, namely: (i) a scheme under whichincoming mail is made available for in-spection every day (as in the SwedishGovernment Departments); (ii) a schemeunder which everybody is offered thefight of inspection of journals kept bythe authorities; and (iii) a scheme underwhich members of the public are offered(as in the other Nordic countries) theright of inspecting lists of the documentsreceived by any relevant administrativeauthority on any particular day (the"Mail List Scheme").

This assessment has induced the Com-mittee to propose that an effort be madeat establishing, in connection with revi-sion of the Open Files Act, a Mail ListScheme (as above) but only to the extentthat such scheme may be expected to betaken advantage of by the general pub-lic, including in particular representa-tives of the news media. According tothe Committee's proposal, pilot schemesshould be established, applying to a fewselect authorities within central govern-ment administration, chosen in consulta-tion with the news media organizations.The news media representatives on theCommittee have indicated, as their ten-tative opinion, that such pilot schemeshould conceivably comprise at leastfour Ministries, and they have submitteda list of Ministries that they find willbest suit their purposes: - Ministry ofSocial Welfare; Ministry of the Environ-ment; Ministry of Education; Ministryof Labour; Ministry of the Interior;Ministry of Justice; Ministry of PublicWorks; and the Ministry of Cultural Af-

355

fairs. For details, see Section 6 of thedraft Bill.

In respect of local government admin-istrations, the Committee points to thegreat differences found in existing rou-tines of registration and indexing of in-coming and outgoing mail. Registrationsystems vary; mode of execution varies- not only from one local administrationto another but also between branches ofadministration of any one local govern-ment. For these reasons, Committeemembers are agreed that as yet the req-uisite administrative machinery does notexist for introduction of a Mail ListScheme in local government administra-tion.

Within local government, however,better means of providing for extendedsearch for information may well be real-ized in other ways than those outlinedabove with a view to central governmentadministration. It should be noted thatthe Local Government (Citizens' Partici-pation) Report, referred to at page 347 ofthis Summary, contains a proposal forextension of the facilities for.disclosure ofagendas and records of decisions of localgovernment councils. That proposal wasmade law by Statute No. 695, 21st De-cember 1977. In a way, the passing ofthese provisions offer the news mediaequally expedient information searchfacilities as does a Mail List Scheme.Apart from the above comment, theCommittee finds that it should not com-mit itself on the points of view ex-pressed by that report. The Committeeemphasizes, however, that the report isan illustration of the fact that problemsas to how, if at all, extended informa-tion search facilities in respect of localgovernment should be provided, cannotbe conclusively resolved within theframework of the Open Files Commit-tee's work, but must be assessed in awider context including crucial problemsrelated to legislation on local govern-ment administration.

Nevertheless, the Committee does notfind sufficient ground to exclude be-forehand, that introduction of a MailList Scheme to local government admin-istration may over a period of years atleast to some extent prove to be apracticable and expedient information

356

search facility, e.g. in relation to specificlocal government administrations orbranches thereof. For this reason, localgovernments are not excluded from theproposed provision (Section 6 of thedraft Bill) on ministerial power to orderpreparation of daily mail lists, but thepower to do so, in relation to local gov-ernment administrations, is proposed tobe vested in the Minister of the Interior.

Apart from this principal problemChapter VI deals also with various moresecondary questions concerning the pos-sible need for any person requesting dis-closure to meet certain requirements, tobe allowed to utilize the open filesscheme. The questions are put whether aperson requesting disclosure should berequired to be a Danish citizen or atleast to be resident in Denmark, andwhether a request for disclosure shouldbe required to be made in any particularform. In accordance with what is im-plied by the existing Act, the Committeegives negative answers to both thesequestions.

Also, the Committee does not see anyneed neither for any particular mini-mum age limit for persons requestingdisclosure, nor, as did the former Public-ity Commission in its proposals, for re-jection of disclosure requests to be stat-ute authorised when manifestly frivo-lous. The non-existence of express provi-sions on these points has not given riseto practical difficulties, and in the opin-ion of the Committee, no express statu-tory provision is required for dealingwith any clear instance of abuse.

(7) Chapter VII of the Report deals withthe subject matter of disclosure, in otherwords: what it is that the law entitles oneto be apprised of

(a) The Concept of a Document.

The subject matter of disclosure is in theexisting Act called merely "documents",without any attempt at defining theword. As is seen from the description ofexisting law, this word has been taken tohave a fairly wide sense. Thus, apartfrom written sheets of paper, it com-prises other (tangible) material of a case(e.g. drawings, maps, charts, and photo-graphs), and in principle other items

used in substitution for written sheetsand other case material, for one thing atany rate: tape recordings.

The concept of "documents" arrivedat in the practice under the existing Actis found by the Committee to haveworked satisfactorily, so much so thatno clarification of its scope is thought tobe needed on the occasion of revision ofthe law. However, there is one point onwhich doubt has been raised in practice,and where clarification ought to be pro-posed. This is where information isstored by means of electronic data pro-cessing equipment. As already said, theCommittee proposes insertion of a newprovision to the effect that entries madein registers or other systematic listswhere EDP is used, shall not be deemedto be "documents" within the meaningof the Open Files Act (see Section 5(2) ofthe draft Bill). Reference is made also tothe observations given under (5) above,on the relations between the Open FilesAct and the 1978 Act on electronic reg-istration of data.

The right of access under the existingAct does not apply to just any document(in the sense given above) that is or hasbeen in the possession of an authority.To fall under the Act, a document mustbe of the nature of case material. The Actdoes not apply to documents handed infor safe keeping or transmission, etc., orfor the purpose of technical processing,such as stamping or authentication, etc.

Also, the Open Files Act is not foundto hinder the sorting out of case materialas part of a general scrapping process orin particular instances where obviously adocument has been sent forward by mis-take and therefore should not be subjectto disclosure. The Committee finds thatin the instances here mentioned, there isno need for any particular express regu-lation, but the existing state of the law ispresumed to be kept broadly unchangedin the review of the Act. This appliesalso to the problem of what documentsshall be subject to disclosure when in arequest the desire is expressed to be ap-prised, not of any specific document butof all documents touching a specifiedmatter.

(b) The Duty to Make Notes and Ex-tracts on Concrete Factual Information ofMaterial Importance.

In principle the Open Files Act author-izes access only to documents already inexistence. Normally, the authorities areunder no duty to prepare any specialmaterial to accommodate the generalpublic or parties to a case where theywant information on any matter pendingor decided.

In the existing Act, this principle issubject only to the limitation containedin Section 4 of the Act, which providesthat "where an authority is given oralinformation of material importance todecision-making in any matter, notesshall be made thereof in such mannerthat the information can be disclosed inaccordance with the provisions of thisAct".

Writers on law in particular and - atleast to some degree - practice have ex-panded the scope of this provision farbeyond the immediate bounds of itswording. The provision is assumed toorder the authorities to make notes notonly of factual information of materialimportance to decision-making handedin from outside {"The Duty to MakeNotes") - it is assumed also to give any-one requesting disclosure a right in prin-ciple to be apprised of all such concretefactual information of material impor-tance as is found solely in that part ofwritten material (for decision-making)which is generally exempt from disclo-sure, in particular internal case material,so that in an actual case extracts willhave to be made thereof reproducing thecontents of the information in question("The Duty to Make Extracts").

In the opinion of the Committee, therevision of existing law should definemore precisely the scope of Section 4 ofthe existing Act, so that its wording willbetter reflect today's practice re the ex-tent of the duty to make notes. Also, theCommittee does not doubt that the so-called "Duty to Make Extracts" shouldbe separately and expressly regulated inthe very text of the Act.

357

The Duty to Make Notes.

The Committee finds that the duty tomake notes should, also in future, applyonly to factual information of materialimportance, as opposed to assessmentsor statements of policy or attitudes. Itshould, however, be made clear that"factual information" shall mean in-formation on evidentiary matter formingthe basis of a case or information other-wise procured for clarification of thefacts of a case.

Also, it is proposed to expressly pro-vide that the duty to make notes shallapply not only to oral information givenfrom outside but also to informationprocured in any like manner (e.g. by asurvey).

Finally, the Committee finds that inprinciple the duty to make notes shouldapply to all categories of cases fallingunder the Act, but that the draft Billshould empower the Minister by orderto exempt non-decision-making adminis-trative activity, cf. in this respect para.(5)(c) above. (Summary page 352).

Cf. also Section 8 of the draft Bill.

The Duty to Make Extracts.

As to this duty, the Committee finds thatright of access to files should exist inrespect of all information held on theparticular facts of a case, irrespective ofhow the authority has obtained that in-formation, and irrespective of where inthe case material it is to be found. Limi-tations to the right of access to such in-formation should be acceptable only tothe extent they can be founded on thecontents of the information, i.e. limita-tion should be feasible only where au-thorized by provisions corresponding tothose found in Sections 2 and 10 of theexisting Act. To the extent that such in-formation is contained solely in docu-ments that otherwise, because of theirnature, are generally excepted from theright of access (as for example internalcase material, correspondence with ex-perts, minutes of Cabinet meetings, doc-uments dating from before the com-mencement of the Act, etc.), such in-formation ought therefore to be extract-ed. However, the duty to make extractsshould, like the duty to make notes, ap-

358

ply only to information held to be ofmaterial importance.

Because of the technicalities of statutedrafting, provision on the duty to makeextracts, framed on the lines referred toabove, have been inserted in each of thesections that except certain types of doc-uments from the right of access to files..See in this respect Section 9(2) cf. (1)para. 2; Section 10(2), and Section 14(2)of the draft Bill.

(c) Retrospective Applicability of the Act -Documents dating from before the 1stJanuary, 1971.

Under Section 13(2) of the existing Act,the provisions of the Act do not applyto documents received or issued by anauthority prior to the commencement ofthe Act, viz. the 1st January 1971. It isrecommended that this provision be re-tained, however with a proviso added tothe effect that also in the case of suchdocuments there shall be a duty, wherecircumstances so require, to make ex-tracts of concrete factual information ofmaterial importance. See Section 14(2) ofthe draft Bill.

(8) Chapter VII1 of the Report deals withsome fundamental aspects of how, be-cause of drafting techniques, exceptionsfrom the open files principle should beframed.

In the considerations that led to thepassing of the Danish and NorwegianOpen Files Acts, and also in the relevantconsiderations on law reform in Sweden,extending over the last ten years or so,one of the central, fundamental ques-tions is: whether the exemption clausesof the Act should chiefly be drafted as adetailed enumeration of the types of doc-uments and cases that would generallybe exempt from disclosure (a case inpoint is Section 5 of the existing Act);or: if one should prefer instead a rela-tively brief, abstract statement of thevarious reasons on the basis of which, inany particular case, rejection of a re-quest for disclosure may be deemed ap-propiate (Sections 2 and 10 of the exist-ing Act are examples of such normativeprovisions on exempt categories of infor-mation).

On the face of it, choosing betweenthese alternatives of drafting techniquemay seem easy.

Any statute containing a detailed andexhaustive enumeration of documentsexempt from disclosure is much the easi-er to handle by the authorities, as thereis no need for continually making upone's mind on often complicated discre-tionary matters ceaselessly calling for asolution - as would be the situation ifthe possibility of exemption dependedinstead on assessment, in each particularcase, of contradictory considerations. Anenumerative arrangement, it seems,would also be preferable to the generalpublic; it will normally permit a personrequesting disclosure to obtain a deci-sion forthwith, and it offers betterchances for the public to judge before-hand what documents are subject to dis-closure.

However, a detailed enumeration ofexempt documents in the very text ofthe statute is extremely difficult to ac-complish without thorough knowledgeof the effects of the open files principlewithin the various fields of administra-tive responsibility, and in respect ofdrafting, enumeration is a much moreexacting job than the framing of norma-tive exemption clauses. Provisions of thelatter type are indeed formulated with aview to follow-up adjustment as re-quired in any particular situation.

Further, the difficulty of foreseeing allthe individual instances in which a doc-ument ought to be exempt from disclo-sure involves the obvious risk that thenumber of instances enumerated be sethigher than would be warrantablethrough exercise of discretion in the var-ious particular cases. This risk will ofcourse be the more pronounced theweaker the basis of concrete experienceis, round which the provisions areframed. Contrariwise, a situation is nodoubt conceivable in which documentsthat according to -their contents andfunction ought to be kept secret, are, be-cause of failing foresight, not includedin the "exhaustive" enumeration. Final-ly, Swedish experience indicates that anenumeration of exempt documents willeasily become so complex that authori-ties and general public alike will have

24

difficulty in using the system. And thesystem will inevitably be very rigid.

The opinion of the Committee is inprinciple that framing of provisions onexemption from disclosure should as faras possible aim at stating precisely whatdocuments shall not be subject to thegeneral rules on disclosure laid down inthe Act. Such precise definition is desir-able, not just because it has obvious ad-ministrative advantages, but also be-cause individual citizens will find betterguidance on what documents they arenot entitled to be apprised of.

However, the Committee does notfind it possible, on the basis of experi-ence gained till now, to replace the ab-stract statements of considerations thatunder Section 2 of the existing Act enti-tle the authorities to wholly or partlyreject a request for disclosure, by an e-numeration in the very Act of exemptdocuments and types of cases on thelines of the Swedish statute. In the opin-ion of the Committee, the normativeprovisions on exemption contained inSection 2 of the Act should, to the ex-tent that specific types of cases arefound so to require, be supplemented bymeans of ministerial orders issued undera general power similar to that con-tained in Section 2(4) of the existingAct. (See Section 3(1) of the draft Bill).

On the other hand, in the opinion ofthe Committee, it should be carefullyconsidered (i) if it will be possible moreprecisely to define the individual para-graphs of the exemption clauses con-tained in Sections 2 and 10 of the Act,and (ii) if any need has been found inpractice for supplementing these clausesby new groups of cases. This is dealtwith in more detail in Chapters X andXIII of the Report.

Attention is often called to the factthat exactly the framing of exemptionclauses is one of the more characteristicdifferences between the open files actsof the various Nordic countries. TheSwedish open files legislation containsone of the most far-reaching examplesof use of the enumeration principle,while in Norway and Denmark it seemsto have been generally accepted that ex-emption clauses ought to be framed inmore general terms than those used in

359

Swedish law, so that the authorities willmore often be allowed, through exerciseof discretion in each particular case, todecide what documents shall be exemptfrom disclosure. Therefore, it may be ofinterest to mention here that in ChapterVIII of the Report it is pointed out, interalia, that the difference between on theone hand the Swedish system and on theother the Danish/Norwegian open filesschemes is not so great as the two differ-ent approaches may lead one to believe,and that the long-term trends in all threecountries point to intermediate solutionsthat may cause this difference to be fur-ther reduced.

(9) Chapter IX of the Report deals withdocuments exempt from disclosure be-cause of the function they serve.

Chapter X concerns exceptions forreasons of safeguarding of informationcontained in a document; see alsoChapter XI on the position relative tothe statutory rules on secrecy applicableto any person holding public office orperforming public duties.

Such of the exemption clauses con-tained in the existing Act as are basedon considerations of the functions ofdocuments, are intended in particular toprotect the internal processes of decision-making of authorities and the politicalprocess of decision-making, but also othermatters are to some extent taken intoaccount.

(a) Exemption Clauses that Aim at Pro-tecting Internal Processes of Decision-making of Authorities.

Section 5, paras. 3-5, of the existing Actare all clauses that aim at protection ofthe internal processes of decision-making of authorities. Even though thestate of the law cannot in every detail besaid to be clear, the scope of these ex-emption clauses is now in principle welldefined. Thus it is implied by Section 5,para. 3, cf. paras. 4 and 5, that thesubject-matter of protection is docu-ments prepared by an authority as inter-nal case material for use in the process-ing of a case, as distinct from docu-ments received from outside. However,an authority's internal case material is

360

not exempt from disclosure for ever butin principle only for as long as the ma-terial is exclusively used as basis for thatauthority's own internal considerations.But the exemption will not be affectedby any use made of the material for pur-poses other than the one in immediaterespect of which it was first prepared.Thus, an exchange of internal case mate-rial between different offices or branch-es of one and the same authority willnot open up for disclosure, - a situationthat should be distinguished from whatapplies if, as part of administrative pro-cessing of a case, such material is hand-ed over to another authority or to anyparty outside the administration.

In the open files legislation in Den-mark, Norway, and Sweden, the mainreason for exemption from disclosure ofinternal case material prepared by au-thorities is, as was said at page 51 of theReport of the former Publicity Commit-tee, that public servants shall have theopportunity ". . . in an unrestricted andinformal manner to consider their casesand to execute their preparatory work,perhaps through consultations with col-leagues, without being subject to thepressures inherent in possible publica-tion of their points of view as given inmemos - points of view that may wellcarry different weight according as con-sideration of a matter progresses".

In the opinion of the Committee,there is no doubt, for the reason givenabove, that also in connection with re-view of the existing Act, it will be neces-sary to retain authority for exemption soas to protect the internal process of ad-ministrative decision-making. However,it should be noted, says the Committee,that such authority for exemption doesnot serve just to protect the individualpublic servant from publication of ad-vice and assessment given internally butalso as a general measure to preventsuch conflicts in respect of collaborationand loyalty between political executivesand public servants as may result fromdisclosure of differing opinions on inter-nal processing of or decision-making inparticular cases.

However, the Committee finds that onthe basis of experience gained frompractical application of the Act it may

be appropriate to consider in greater de-tail if the exemption clauses, Section 5,paras. 3-5, of the existing Act, havebeen framed in a satisfactory manner.For this reason, the Committee hasmade a close analysis of (i) what typesof documents that, as internal case mate-rial, ought to be exempt from disclosure,and (ii) to what extent handing over ofinternal case material to any other au-thority or any person outside the admin-istration ought to cause the right to ex-empt documents (under the internal casematerial clauses) to lapse.

The Concept of "Internal Case Material"- Negative Definition.

In the opinion of the Committee, it isnecessary for the purpose of defining theconcept of "Internal Case Material" tobegin with the general considerationsthat justify the right to exempt docu-ments from disclosure so as to protectthe decisions-making process of admin-istrative authorities. This right to makeexceptions should accordingly applyonly to such documents as are preparedby an authority in the course of process-ing of cases and which contain or other-wise reflect that authority's own internalconsiderations on continued processingof or final decision on any case, or suchdocuments as for administrative reasonsit is inadvisable to disclose, e.g. becausethe documents if they were subject todisclosure might be feared, with damag-ing effect on processing of cases general-ly, to be prepared in another mannerthan hitherto or perhaps not at all.

The Committee does not find it possi-ble on the basis of the above considera-tions to give a positive formulation ofthe concept of Internal Case Material as,in particular in relation to the last-mentioned aspect, the definition wouldbe very vague. In the opinion of theCommittee, a more satisfactory solution,from a drafting technique point of view,will be found through a negative ap-proach: by eliminating such types ofdocuments as under the "main reason"ought not to be deemed to be InternalCase Material, even though they are pre-pared by an authority as part of theprocessing of a case, and are not handed

over to any other authority or any per-son outside the administrative authorityconcerned. Accordingly, the Committeepoints to the below types of documentsto which the exemption clauses for inter-nal case material should not apply :-(1) Documents prepared after the au-

thority has decided a case and serv-ing as evidence of, or in other man-ner giving authoritative substance to,the contents of the decision made(" Records of Decisions'');

(2) documents prepared by an authorityfor the purpose of producing eviden-tiary or other similar clarity or corre-lation in respect of the particularfacts of a case ("Records of Clarifica-tion of Facts"); and

(3) documents exclusively reproducingthe concrete factual information thatunder Section 4 of the existing Act(Section 8 of the draft Bill) the au-thority has been under duty to makenotes of, (""Records of Evidence Pro-duced").

Reference is made also to Section 9(1)of the draft Bill.

Handing over of Internal Case Materialto Outside Parties.

The exemption clauses contained in Sec-tion 5, paras. 3-5, of the existing Act areframed under the general point of viewthat letters exchanged between variousadministrative authorities (includingministries) ought in principle to be sub-ject, to disclosure. At pp. 65-66 of its1963 report, the former Publicity Com-mission stated that it found it " . . . ofgreat value that the general public beentitled to be apprised of the differencesof opinion occurring among authoritiesand which come to light during consid-eration of administrative cases". The in-terpretation given in practice to the saidclauses (and according to which handingover of internal case material to anyother administrative body, as part of ad-ministrative procedure, means that thepublic right of access to such materialwill apply), must be seen on the back-ground of this general point of view.

The Committee finds it essential thatthe scope of the Open Files Act in thisrespect be kept in principle unchanged.

361

In the opinion of the Committee, a gen-eral underlying concept should also infuture be: that exchange of internal casematerial between different authorities aspart of case processing means that suchmaterial will be subject to disclosure un-der the general rules of the Act. Other-wise, the general point of view of thePublicity Commission would easily beeroded away, as exchange of such mate-rial could then be feared - especially aspart of inter-departmental consultations- to be substituted for formal corre-spondence.

On the other hand it must be ac-knowledged that persistent adherence tothe general concept, which by the wayhas no counterpart in the Norwegianand Swedish legislations, would lead toabsurd consequences. In reply to itsquestionnaire sent to all ministries andcentral government agencies, the Com-mittee has received a number of state-ments expressing serious doubt as to thepractice that has evolved round theprovisions of Section 5, paras. 3-5, ofthe existing Act, as it is feared that thispractice may act as a clog on expedientand appropriate development of admin-istrative co-operation, including the cre-ation of new administrative structures.The Committee finds that this criticismmust to some degree be accepted.

In the light of what is said above, theCommittee proposes that, in connectionwith revision of the law, the basic con-cept already applicable in law be placedon the Statute Book, namely: that inter-nal case material that, as part of admin-istrative procedure, is exchanged be-tween different authorities or handedover to any outside party, shall notthereafter be exempt from disclosure un-der the internal materials rules. At thesame time, proposal is made for enact-ment of some modifications to this basicconcept, to cover instances where, forthe purpose of an authority's properdealing with a case, the internal casematerial of another authority must bemade available, or where the right ofaccess to files would otherwise implydisclosure on not reasonable grounds ofthe internal decision-making proceduresof administrative authorities.

362

In the opinion of the Committee, asituation to which the above reasoningapplies would be where handing over hasbeen required for the purpose of perform-ance of a statutory duty to deliver up doc-uments. Practical examples of any conse-quence seem to have been met with onlyin hospital case records. As already said,the Committee has set up a specialworking party to consider problems rela-ted to the right of patients to be ap-prised of the contents of their hospitalcase records. The working party recom-mends that hospital case records, to therelatively limited extent they are subjectto a statutory duty to deliver up, oughtto retain their character of internal casematerial, in spite of handing over. TheCommittee endorses this recommenda-tion. Corresponding rules ought to applyto other types of internal case material.

The Committee further finds that in-ternal case material should be deliver-able to other administrative bodies with-out implicitly being subject to disclosurealso in cases where delivery must bedeemed to be required for the purpose ofperformance of public control and sur-veillance activity, including processingof administrative appeals.

Finally, the Committee proposes en-actment of corresponding facilities forexcepting internal case material to theextent that handing over is required forthe purpose of carrying out any quasi-internal co-operation, with other authori-ties or otherwise with outside bodies orpersons that must be deemed to be reas-onably justified by the nature of the case.This facility for exception is intendedprimarily to be applicable where the re-sponsibility of decision-making in anyparticular case in reality rests with sever-al authorities, or where, during consider-ation of a case, it proves necessary in amore informal manner to include otheroutside bodies or persons in thedecision-making procedure.

Reference generally is made to Section9(3) of the draft Bill.

In the case of any subject matter fre-quently requiring exchange of internalcase material and where the provisionsproposed will nevertheless generally per-mit rejection of requests for disclosure,it ought to be possible to lay down rules

on exemption by means of ministerial or-der, cf. in this respect Section 3(1) of thedraft Bill. Such possibility could be ofadvantage for example when case rec-ords are removed from one hospital toanother where the patient is subsequent-ly undergoing treatment.

In the opinion of the Committee, theneed in certain instances for exemptionof internal case material that as part ofadministrative procedure is received byan administrative authority cannot beassured to be limited to such material ashas been prepared by another administra-tive authority. According to circum-stances, a need seems to exist for rulespermitting exemption in like manner ofproposals, drafts, and similar provision-al documents handed over to an admin-istrative authority by an authority or in-stitution etc. not itself subject to the Act,e.g. a Folketing committee or a tradeorganization. After the establishing ofStanding Committees of the Folketing,mutual exchanges of internal case mate-rial, e.g. preliminary drafts, betweenministries and Folketing committeeshave found much wider use. The Com-mittee therefore proposes insertion inthe Act of an express provision to thiseffect, see Section 9(4) of the draft Bill.

Internal Correspondence - in particularwithin local government administration.

Under the provision of Section 9(3) ofthe draft Bill, it is solely the exchange ofinternal case material between differentadministrative authorities, and the deliv-ery of such material to outside bodies orpersons, that makes the general exemp-tion clause for internal case material in-applicable from the time of handing-over or delivery. This means that ex-change of internal case material betweenoffices or branches of one and the sameauthority does not cause the material tobe thereafter subject to disclosure. It isfurther seen from the provision of Sec-tion 9(1) of the draft Bill, that letters ex-changed between offices or brancheswithin one and the same authority areconsidered to be internal case material.

What is said above correspondsbroadly to what is assumed to be im-plied by Section 5, para. 4, of the existing

Act, and therefore the Committee doesnot find it necessary to retain a separateexemption clause covering "exchange ofletters within one and the same authori-ty"-

Correspondingly, in the opinion of theCommittee, there is no legal requirementfor retaining Section 5, para. 5, of theexisting Act, which provides as a sepa-rate clause, exemption for "exchange ofletters between a local government coun-cil and its departments, committees, orother administratives bodies, or betweenthese bodies themselves". Therefore, noprovision to this effect has been includ-ed in the draft Bill.

The representative of local govern-ments on the Committee has specificallypointed out that local government bod-ies for their part find it important thatSection 9 of the draft Bill be supple-mented by a provision that expressly de-fines what is understood by "an authori-ty" in local government contexts, corre-sponding to Section 5, para. 5, of theexisting Act.

(b) Exemption Clauses aiming at protect-ing the political decision-making process.

A definition of the extent to which - ifat all - the open files principle shouldbe limited for the purpose of protectionof the political decision-making processdepends on a difficult weighing of op-posing interests. On the one hand, thelegislative intentions to create betterpublic knowledge of the activities ofgovernment and thus to provide abroader basis for current debates onpublic matters, must be acknowledged toaim particularly at matters of a politicalnature. The informatory, supervisoryand checking functions intended to beprovided for by the Act will therefore belittle effective if" documents of casesdealt with on the political level are to agreat extent excepted from disclosure indeference to the political decision-making process. On the other hand, itcannot be denied that an implementa-tion without exceptions of the open filesprinciple within the political spherewould be neither desirable nor justified,as the political machinery - in central aswell as local government - must of ne-

363

cessity require a certain measure of con-fidence and secrecy.

In the existing Act, the interests of thepolitical machinery are provided for inparticular by the provisions of Section 5,para. 1, which makes exception from theopen files principle in respect of"records of meetings of the State Council,minutes of meetings of ministers, anddocuments prepared by an authority foruse at such meetings", and of Section 5,para. 2, which exempts "letters ex-changed between ministries, on legislativematters". The Committee proposes toretain these provisions unaltered, seeSection 10(1), paras. 1 and 2, of the draftBill. The same applies to the provisionof Section 6(2) of the existing Act, underwhich requests for access to legislativematters shall be granted only when thebill in question has been introduced tothe Folketing; see Section 2(2) of thedraft Bill, and above in this Summaryunder (5)(d).

The Committee makes no proposal oninsertion of further exemption clausesaiming particularly at protection of thepolitical decision-making process. How-ever, it should be noted that the Com-mittee's proposal for extension to somedegree of the possibility of exemptinginternal case material even when thishas been delivered up to other authori-ties (Section 9(3) of the draft Bill) mayalso be of some relevance in this respect.

(c) Other Exceptions.

The Committee proposes that the provi-sion of Section 5, para. 7, of the existingAct, under which the right of access tofiles does not comprise "correspondencebetween authorities and experts for use incourt proceedings or when consideringpossible institution of such proceedings",be retained unaltered; see Section 10(1),para. 3, of the draft Bill.

The Committee has considered if thesaid provision should be supplementedso as to make possible exemption of cor-respondence with experts also in in-stances where such correspondence doesnot relate to pending or possible courtproceedings. Such an extension would inparticular be of importance to local gov-ernment administration where - espe-

364

daily the small municipalities - fairlyoften need the assistance of outside con-sultants, such as chartered surveyors orconsulting engineers or architects, aspart of the administrative procedure.However, the Committee has doubtedthe advisability of recommending suchan extension of possible exceptions; butit is pointed out that the new provisionsof Section 9 of the draft Bill will at leastto some extent serve to reduce the prac-tical difficulties caused in this respect bythe rules hitherto in force.

Under Section 5, para. 8, of the exist-ing Act, the open files principle does notapply to "material produced for use inthe preparation of official statistics". TheCommittee does not doubt that to enab-le public authorities to procure completeand correct data for statistical purposes,it is necessary to retain this exemptionclause. In the opinion of the Committee,this argument applies with equal force toproduction of data for scientific re-search, as for instance sociological, ormedical research projects, and thereforeextension of the provision in question isproposed, so as to make it comprise alsomaterial produced for use in scientific re-search; see Section 10(1), para. 4, of thedraft Bill.

(10) Chapter X of the Report containsCommittee deliberations on exceptions tothe Open Files Principle for reasons ofcontents of documents.

(a) Drafting Techniques Applicable for theVarious Provisions.

In its prefatory remarks the Committeepoints out that, in respect of draftingtechnique, the relevant provisions of theexisting Act (Sections 2 and 5, para. 6)are characterized by either abstract de-scriptions of certain types of informa-tion not subject to disclosure or by ab-stract statements of considerations that,upon discretion exercised in each partic-ular case, may warrant rejection inwhole or in part of a request for disclo-sure.

Exemption clauses of the latter typemay because of their rather normativeformulation seem, at first sight, to bemore extensive than those stating direct-ly the types of documentary information

not subject to disclosure. The Committeepoints out, however, that an exemptionclause based solely on exempt categoriesof documentary information involves agreater risk of limitation of access tofiles than do provisions that set outmore general considerations which maylead to rejection, as the latter will au-thorize rejection of a request for disclo-sure only if a concrete need for rejectioncan be proved to exist.

On this background and in continua-tion of the points of view given inChapter VIII of the Report (see under(8) above), the Committee is of opinionthat in connection with the review of theOpen Files Act no alteration of princi-ples should be made to the draftingtechnique applied to Section 2 of theexisting Act.

To the extent that, in particular ad-ministrative fields, statement of specifiedcategories of information exempt fromdisclosure should be required, the mak-ing of such statements ought, in theopinion of the Committee, to beachieved by administrative order, in thesame manner as obtain also under theprovision of Section 2(4) of the existingAct. Reference is made to Section 3(1) ofthe draft Bill.

(b) The individual Exemption Clauses,including the Omnibus Clause of Section2(2), para. 4.

The Committee has considered the indi-vidual provisions of Sections 2, and 5,para. 6, of the existing Act for the pur-pose of assessing if, in the light of expe-rience gained, there is any ground forproposing any alteration to the framingof these provisions. As a result, only mi-nor, technical amendments are pro-posed.

The Committee has also considered ifneed may exist for retaining the omni-bus clause contained in Section 2(2),para. 4, of the existing Act, under whicha request for disclosure may be rejectedif ". . . it is found that the right to beapprised of the documents of a caseought to be postponed to considerationsessential to . . . protection of other inter-ests where secrecy is imperative becauseof the special nature of the case".

The Committee answers this questionin the affirmative. It is noted that thesaid provision of the existing Act seemsto have found only limited use andmostly so only for protection of interestsalready covered by other exemptionclauses, but where conditions for theirapplication were not met. Further pointsemphasized by the Committee are:-that on the basis of experience gained it

is not possible with reasonablecertainty to imagine the totality ofcases where in practice exemptionmight be required;

that an omnibus clause must be deemedto be necessary to avoid enumera-tion in the very Act of certain veryspecial needs for exempting; and

that an omnibus clause serves to ensurea desirable flexibility of the Act, sothat frequent amendments to theAct are avoided.

However, the Committee wants at thesame time to emphasize that the omni-bus clause is intended, as hitherto, to beused only sparingly, and only wherethere is a definite need.

Finally, the Committee has consideredthe need for insertion of further exemp-tion clauses, in particular if past use inpractice of the omnibus clause shouldreflect any special need for further ex-emptions. But only in one respect doesthe Committee propose an addition tothe provisions of Section 2 of the exist-ing Act. The Committee refers to theprovision of Section 11(2), para. 3, of thedraft Bill, where exemption is authorizedfor the purposes of "prevention andclearing-up of offences, prosecution ofoffenders, execution of sentences andthe like, and also protection of personsaccused, witnesses or others in cases ofcriminal or disciplinary prosecution".This proposal originates from the work-ing party that considered right of accessto files related to criminal law matters.

(c) "Open Files" - "Party Right of Dis-covery" — "Own Access".

Because of an actual case on which theParliamentary Commissioner and theMinistry of Justice disagreed on princi-ples, the Committee was asked to con-sider in general terms guidelines for the

365

balancing of opposite interests implicitlyprescribed by the normative exemptionclauses of Section 2 of the Act. Thequestion before the Committee was: ifsuch balancing is to be effected on anabstract basis, i.e. with no regard beingpaid to who has made the request fordisclosure, or if also the individual inter-est in disclosure of the person requestingaccess to files, shall be taken into ac-count.

In the opinion of the Committee,much administrative difficulty wouldresult if the exemption clauses corre-sponding to those of Section 2 of theexisting Act were framed in a mannerdemanding as the general rule that re-gard should be had also to the individu-al interest in disclosure of the personrequesting access to files. The Commit-tee points out that such an arrangementwould mean that the authorities wouldhave to apply three sets of rules, namely(a) one applicable to parties to an ad-ministrative case; (b) another applicableto members of the public generally (in-cluding in particular representatives ofthe news media); and (c) a third set ofrules applicable to persons having a spe-cial interest in being apprised of a docu-ment in the hands of an authority, how-ever without this interest being such asto equate such persons with parties tothe case. While, in instances falling un-der (a), the very relationship of the partyto his case offers the authorities a fairlywell defined basis for an assessment ofthe individual interest, it will often, ininstances under (b) and (c), be difficultto establish what types of individual in-terests shall be balanced against the op-posing interests given in the exemptionclauses, and to assess with what forcesuch interests shall make themselves felt,for the authority to be able to take theminto account.

In the opinion of the Committee, itmust however at the same time be ad-mitted that in certain instances there isan essential need for inclusion of indi-vidual interests in the balancing of con-siderations, for and against the grantingof a request for disclosure without in-volving any particular difficulty in es-tablishing the type and assessing theweight required of such interests.

366

Thus, inclusion of individual interestsin the balancing of considerations is ob-viously pertinent where request for dis-closure of personal information con-tained in a document is made by theperson whom that information concerns.The Committee points out that in suchinstances the grounds motivating a de-sire for disclosure may actually be thesame as those that have caused a widerright of access to files to be accordedparties to a case, and that a specialprovision on granting of such disclosuremay indeed be framed in strict conform-ity with the general rule on Party Rightof Discovery contained in Section 10(1)of the existing Act. It should be notedthat such a general provision on "OwnAccess" will presumably to some extentmake superfluous any consideration ofthe often complex question: whether ornot a person is to be considered a partyto a specific case, - and such provisionmay therefore actually reduce the loadof work. It should be noted also thatwherever legislation has been preparedor a Bill passed on electronic registra-tion of data, it is thought to be very im-portant in principle to allow personsregistered access to the data registeredon them (the right of "own access" or of"discovery of registered data").

In the light of what is said above, theCommittee proposes addition of a spe-cial provision to Section 2 of the exist-ing Act, to the effect that any personwhose personal data are mentioned in adocument shall be entitled to be ap-prised of these data under rules corre-sponding to those applying to the partiesof an administrative case. Reference ismade to Section 11(4) of the draft Bill.

The 1978 Act on electronic registra-tion of data by public authorities con-tains in its Section 13 general rules on"own access" to personal data enteredon EDP registers. The provision of Sec-tion 11(4) of the draft Open Files Bill ineffect means that identical rules on"own access" will in principle apply topersonal data registered, irrespective ofregistration made by EDP or by hand.

(11) Chapter XI of the Report deals withthe relationship between the Open Filesprinciple and the statutory rules on secre-

cy applicable to any person holdingpublic office or performing publicduties.

In connection with the passing of anopen files bill it is necessary to attemptharmonization of, on the one hand, thestatutory rules on secrecy and, on theother, the exemption clauses of the openfiles bill. To the extent that the exemp-tion clauses of the open files bill wouldnot authorize rejection of a request fordisclosure of documents containing in-formation subject to secrecy, a conflictof rules will exist, which as far as possi-ble ought to be resolved beforehand, or,for the solution of which at least uni-form guidelines, ought to be ensured.

In the existing Open Files Act, there-fore, Section 7 contains a provision aim-ing at regulating this conflict of rules.This provision is based on a distinctionbetween the ''general1 and the "specific"statutory rules on secrecy, in that the so-lutions given differ according to the typeof secrecy rule in question.

The general duty of secrecy is impliedin particular by the provisions of Sec-tions 152 and 264(b) of the Danish Pe-nal Code. These provisions are generalrules on secrecy in the sense that (i) theyapply prima facie to any case where noother statutory enactment lays downrules on secrecy, and (ii) they do notthemselves contain any precise statementof the subject matter of the duty of se-crecy. The draftsman has used suchterms as "any secret" and "matters ofprivacy", the contents and meaning ofwhich very much depend on assessmentof each particular case.

However, the assessment in each par-ticular case which thus decides whetherduty of secrecy shall apply pursuant tothe said provisions, will often be found-ed on a balancing of interests identicalwith that on which the possibility of re-jection of a request for disclosure oughtto be decided. -Therefore, to the extentthat the exemption clauses of the OpenFiles Act are framed in terms of relative-ly broad standard clauses, no conflictshould be seen to arise between on theone hand public demand for discoveryand on the other hand these generalrules on secrecy. And if nevertheless

these rules on secrecy were construed asa bar to the right of access to files, theopen files scheme would be illusory, be-cause in reality the authorities would beaccorded a discretionary power to rejectrequests for disclosure also in caseswhere such rejection is not authorizedby the exemption clauses of the OpenFiles Act. This is the motivation for theprovision found in Section 7, clause 2,which provides that the general duty ofsecrecy under the Penal Code does notlimit the duty to grant access to files un-der the rules of the Open Files Act.

The general rules on secrecy con-tained in Sections 152 and 264(b) of thePenal Code are supplemented by a rela-tively large number of provisions on se-crecy in other statutory enactments. Thereasons for inserting such provisions inspecific legislation may vary, but typi-cally the motivation may be a desire tostate more precisely the extent of secrecyas laid down by Section 152 of the PenalCode, by a detailed and binding state-ment of what types of information shallbe subject to secrecy under the provisionin question. The provision found in Sec-tion 7, para. 1, of the existing OpenFiles Act is intended to resolve the con-flict of rules that will easily arise be-tween such provisions on secrecy andthe normative exemption clauses of theOpen Files Act, by laying down that arequest for disclosure may always - i.e.without assessment of the individualcase, as otherwise prescribed by Section2 of the existing Act - be rejected to theextent that the document (or documents,as the case may be) contains informa-tion which is subject to a specific duty ofsecrecy.

The line of thought behind this solu-tion is probably as follows:- The specif-ic statutory provisions on secrecy mustbe assumed to be founded on the theorythat matters covered must practically al-ways be assumed to be subject to secre-cy, also where such matters are assessedpursuant to the general provisions ofSections 152 and 264(b) of the PenalCode. Assessments establishing whetheror not any matter must be assumed tobe a "secret" and therefore as such sub-ject to the general duty of secrecy, willhowever often be founded on criteria

367

identical with those on which rejectionor otherwise of a request for disclosureought to be decided. The binding opin-ion of the legislature as to the outcomeof such assessment within any particulararea, relative to the duty of secrecy, asexpressed in the specific provisions onsecrecy, ought therefore to apply also tothe Open Files principle, so that the spe-cific provisions on secrecy be given ef-fect also as specific, statutory exemp-tions from that principle.

The Committee fully subscribes to theprinciple thus assumed to motivate theprovision of Section 7 of the existingAct. To the extent that a specific provi-sion on secrecy is the result of an indi-vidual assessment of the need to ensurenon-disclosure to un-authorized personsof the types of information in question,such specific provision ought, in theopinion of the Committee, to be givenpriority to the Open Files principle.

However, the Committee finds thatthis main point of view has not been sat-isfactorily reflected in Section 7 of theexisting Act, nor has it been clearly es-tablished by the manner in which thisprovision, under guidance found in thepreparatory works of the Act, has had tobe administered in practice relative tothe specific statutory provisions on se-crecy.

The Committee points to the distinc-tion between "general" and "specific"provisions on secrecy, which, under thepractice evolved, is predominantly basedon formality. For the chief emphasis isplaced on the exact words of the secrecyprovision in question, rather than on anassessment of its substantive import rela-tive to that of the general provisions ofSections 152 and 264(b) of the PenalCode.

Even though the practical conse-quences hereof should not be overesti-mated, the Committee finds it difficultto accept such general limitations to theapplicability of the Open Files Act asare in practice the result of a criterionthat in reality has no substantive expla-nation. Moreover the provision of Sec-tion 7 of the existing Act has caused rel-atively large sectors of the administra-tion to be generally excepted from appli-cation of the Open Files Act, - as a con-

368

sequence of provisions in other statutesthat outside parties, if not made specifi-cally aware thereof, would hardly thinkcould have that result.

Therefore, the Committee holds thatthe provision of Section 7 of the OpenFiles Act should not be retained in itspresent form.

The Committee also finds it impossi-ble to propose any satisfactory framingof a new provision that would adequate-ly be able to separate such of the specif-ic provisions on secrecy, and these only,as in accordance with the main point ofview set out above ought to have priori-ty over the Open Files principle. There-fore, the Committee's proposal is: to en-tirely repeal the rule hitherto applying,under which certain provisions on secre-cy are per se given effect also as specific,statutory exceptions from the Open FilesAct. Instead, this matter should be refer-red to regulation through ministerial or-der pursuant to Section 3(1) of the draftBill (corresponding to Section 2(4) ofthe existing Act).

Reference is further made to the pro-vision of Section 14(3) of the draft Bill.

(12) Chapter XII of the Report dealswith various questions relating to consid-eration of and decision-making in caseson disclosure.

(a) What authority shall decide on grant-ing or rejection of requests for disclo-sure (question of jurisdiction)?

Under Section 8(1) of the existing Act,the granting of requests for disclosureshall be decided by the authority thatotherwise is charged with the matter inquestion, i.e. the authority making thedecision in the case to which the docu-ments relate. By contrast, the Norwegianand Swedish open files schemes providethat in principle any authority in posses-sion of a document shall be entitled andobliged to decide on disclosure if a re-quest is addressed to that authority.

In the opinion of the Committee, onthe occasion of review of the Open FilesAct, Section 8(1) of the existing Actshould be retained as the main rule.

The Committee finds that the authori-ty otherwise charged with deciding acase is in the best position to balance

the opposing interests of that particularcase, as prescribed by the normative ex-emption clauses, including the newprovision of Section 9(3) of the draftBill. Further, the Committee finds noreason to believe that processing of re-quests for disclosure would be accelerat-ed by an arrangement like the one oper-ated in Norway and Sweden.

Where several authorities take part inthe processing of a case, and their con-siderations do not aim at making an ac-tual decision, the provision of Section8(1) does not establish directly which ofthe authorities shall be charged with de-ciding any question on access to files.Section 8(1) of the existing Act, is basedon a desire to avoid concurrent jurisdic-tion among several authorities. This de-sire does not seem to apply with equalforce to non-decision cases. Therefore,the Committee proposes that, whereseveral authorities are involved, any ofthe authorities possessed of the docu-ment or documents in question shall insuch cases be entitled to decide on thequestion of disclosure.

Reference on this matter generally, ismade to Section 12(1) of the draft Bill.

The Committee has considered if spe-cial provision should be made on juris-diction in respect of disclosure of docu-ments containing medical data, in themanner found in Section 13(3) of the1978 Act on electronic registration ofdata. Under the provisions of that sub-section, any person registered in a hospi-tal register or other register of patientsor of ill-health or diseases who wants tobe apprised of the data registered onhim, shall file application to that effectwith his physician, who shall then applyto the authority responsible for the regis-ter in question for the purpose of pro-curing the data and passing them on tothe person registered.

However, the Committee does notfind that there is any general need forincluding this scheme in the Open FilesAct (nor, in respect of the Party Right ofDiscovery, in a future AdministrativeProcedures Act); but it points out thatsuch a scheme - as well as other diver-gent rules on jurisdiction - applicable tospecial fields of administration may belaid down through administrative ma-

chinery by ministerial order pursuant toSection 12(3) of the draft Bill, in themanner hitherto obtaining.

The Committee recommends that it beexpressly provided that in respect of de-cisions on disclosure appeal shall lie toa superior administrative authority.Section 12(2) of the draft Bill is framedin conformity with what is assumed tobe the law even today.

The Committee does not find that theexperience gained from administrationof the Open Files Act indicates any needfor setting up a special board of appealto decide disputes on access to files,whether in relation to central or to localgovernment administration. However,the Committee emphasizes how ''rnpor-tant it is that precedents and opinionson interpretation of the Act be readilyavailable. It recommends that steps betaken to ensure regular publication ofthe most important of such decisionsand opinions, for example by means ofa separate periodical paper which couldalso give a comprehensive survey of ad-ministrative directives and ministerialorders laid down pursuant to the provi-sions of the Act.

(b) Rules on Administrative Procedure -in particular on time-limits.

The existing Open Files Act has no spe-cific rules on how requests for disclosureshall be dealt with. This means that suchrequests are in principle subject to rulesof procedure identical with those apply-ing to other matters submitted to an ad-ministrative authority.

However, the preparatory works ofthe Act depart from this main rule inone particular: they take it for grantedthat requests for disclosure made underthe Act will be considered as urgent andacted upon accordingly. This basic pre-condition, clearly stated in the PracticeDirection issued by the Ministry of Jus-tice, has repeatedly been cited by theParliamentary Commissioner.

Further to the above, the Committeepoints out that expedited handling anddeciding of cases on disclosure is an es-sential pre-condition for the fulfilmentof the intention of the Open Files Act,namely: to enable the news media

369

through the facilities offered by the Actto provide the general public with cur-rent general information on matters oftopical interest that are being dealt withby the public administration.

The literal wording of Section 8(2) ofthe existing Act goes no further than toprovide that the authority concernedwhen granting a request for disclosureshall decide, with due regard to process-ing of the case, whether access to thedocuments shall be given "immediatelyor at some later date". In the opinion ofthe Committee, the Act should statemore clearly that requests for disclosureshall be handled with due dispatch, andthe corresponding provision of Section13(1) of the draft Bill therefore says thatthe authority concerned shall "as soonas possible" decide if it will meet a re-quest made.

In this connection, the Committee hasconsidered if it should propose insertionof a regular time-limit for processing ofcases. A definite time-limit would haveto be so ample as to be reasonably en-forceable, also where a request wouldinvolve difficult questions of interpreta-tion and the like, and the Committee isafraid that so ample a time-limit wouldbe counter-productive. Therefore, theCommittee subscribes to the doubts onthe advisability of definite time-limits, asexpressed on the various occasionswhere this problem has been more gen-erally considered. The Committee refersto Report No. 657/1972 submitted bythe Committee appointed to considerinter alia the requirement: that adminis-trative authorities give reasons for theirdecisions, and to the Local Government(Citizens' Participation) Report, No.798/1977.

On the other hand, the Committeeproposes, on the occasion of the forth-coming review of the Open Files Act,insertion of a new provision to the effectthat any authority in receipt of a requestfor disclosure shall either decide on thatrequest within ten days of its receipt orinform the party requesting of theground for time required and of the datewhen decision may be expected.

This proposal is founded not only on(i) a desire to ensure that the party re-questing disclosure will have a statutory

370

right to be informed, within a relativelyshort space of time, of the reasons whythe request has not been granted imme-diately, but also, and perhaps the moreso, on (ii) a belief that such provisionwill in itself serve to ensure that consid-eration of requests will not progressmore slowly than reasonable groundsdictate.

The provision envisaged above andincluded in the draft Bill as Section 13(2)aims at passing into statute, in respect ofa specific matter, the directions given inCircular Letter of October 12, 1973, is-sued by the Prime Minister's Depart-ment.

The Committee has seen no need, inconnection with the review of the Act,for proposing any further specific ruleon administrative procedure.

(c) Means of Effecting Disclosure - Pay-ment for Copies.

Under Section 8(2) of the existing Act,the authority concerned is in principleentitled to decide for itself how to effecta disclosure granted: whether by inspec-tion allowed at its office, or by deliveryof a photo-copy or a typed copy. TheCommittee proposes no alteration to thisprovision but takes for granted that itwill be administered as hitherto, i.e. thatrequests for photo-copies or typed cop-ies will be declined only where specialgrounds so dictate.

The Committee does not find it pru-dent entirely to cancel the existing ruleson payment for photo-copies or typedcopies delivered; in particular the Com-mittee does not think that it can disre-gard the fact that rules on payment isthe most efficient guarantee that requestsfor copies will not be made indiscrimi-nately but only to the extent that loyalinterests demand.

However, the Committee holds thatfees should not be fixed at rates so highthat in practice the demand for paymentwill render illusory the facility for order-ing more than a few copies.

Under existing rules, DKr. 10 is pay-able for the first page, and DKr. 5 foreach subsequent page. The Committeeproposes that these fees be altered toread: DKr. 10 for the first page and

DKr. 1 for each subsequent page, alwaysprovided that small amounts, e.g. of upto DKr. 25, shall normally not be col-lected. The Committee also specifies anumber of instances where copiesshould be free of charge. The rules oncopy fees are presumed to be laid downthrough administrative machinery byMinister of Justice Order under a statu-tory power, cf. Section 13(3) of the draftBill.

(13) The Public Access to AdministrativeInformation Act 1970 governs also theright of a party to administrative pro-ceedings to discover documents on "his"file, cf. in particular the specific provi-sions of Sections 10 and 11 of that Act.

Under the terms of reference of theCommittee, consideration was requiredto be given also to possible amendmentsto the existing provisions on party rightof discovery, see page 344 above. Sinceprovisions on these matters are expectedto be inserted in the draft for an Admin-istrative Procedures Act at present underconsideration by the Ministry of Justice(see page 345 above), the Committee hasnot submitted proposals for the draftingof such provisions but has, in the courseof its work, considered several questionsrelated thereto.

Chapter XIII of the Report contains arecapitulation of the questions on partyright of discovery dealt with by the Com-mittee in Chapters IV-XII.

371

Draft Bill

THE PUBLIC ACCESS TO ADMINIS-TRATIVE INFORMATION ACT.

(Short Title: "The Open Files Act").

The General Scope of the Act.

l.-(l) This Act shall apply to all activityexercised by the Danish public adminis-tration, subject to the provisions of Sec-tions 2 and 3 below.

(2) Upon consultation with the Minis-ter of Justice, the Minister concernedmay by order extend this Act to applyalso to specified companies, partner-ships, institutions, associations, etc. notclassified as part of the public adminis-tration, provided that the greater part oftheir operational expenditure is coveredby central or local government funds orto the extent that by or pursuant to stat-utory provision they have been empow-ered to make decisions on behalf of cen-tral or local government authorities.

2.-(l) This Act shall not apply to casesrelating to criminal justice, and in re-spect of cases relating to appointment orpromotion of public servants this Actshall apply only to the extent laid downin Section 7 below.

(2) This Act shall apply to cases relat-ing to legislative action, including forthe purpose of appropriations, onlywhen the bill in question has been tab-led in the Folketing.

3.-(l) Upon consultation with the Minis-ter of Justice, the Minister concernedmay by order provide that specified au-thorities or fields of administrative re-sponsibility, or types of documents inrespect of which the provisions of Sec-tions 9 to 11 of this Act will generally

372

cause rejection of requests for disclo-sure, shall be exempt from the provi-sions of this Act.

(2) The Minister concerned may byorder provide that, after a specified termof years, right of access shall be grantedin respect of specified documents thatotherwise are not subject to the right ofaccess to files as provided by this Act.

The Right of Access to Files.

4.-(l) Any person shall be entitled torequest disclosure of documents receivedor issued by an administrative authorityin the course of its activity.

(2) Any such request shall specify thecase or the document or documents of acase that the person requesting wants tobe apprised of.

5.-(l) The right of access to files shall,subject to the exceptions set out in Sec-tions 9 to 11 of this Act, apply to:-1 ° all documents relating to the case in

question, including copies of lettersissued by the authority concerned,provided that such letters may be as-sumed to have reached the addressee;

2° entries in journals, registers, and otherlists relating to the documents of thecase in question;

3° lists prepared under the provisions ofSection 6 below (Mail Lists).(2) The right of access to files shall

not apply to entries in registers or othersystematic records for which electronicprocessing of data is used, with the ex-ception however of lists as referred to inhead 2° of subsection (1) of this Section.

6.-(l) Upon consultation with the Minis-ter concerned, the Minister of Justicemay by order provide that specified ad-ministrative authorities shall each pre-pare daily lists of documents received(Mail Lists).

(2) Detailed rules on Mail Lists andon the right of access to Mail Lists shallbe laid down by the Minister concerned.

(3) In respect of local government au-thorities, the Minister of the Interiormay by order provide as laid down insubsection (1) of this Section and shallthen lay down rules as provided in sub-section (2) of this Section.

7.-(l) In cases relating to appointmentor promotion of public servants, the ap-pointing authority shall upon requestmade prepare a list of the applicants(List of Applicants) that shall be subjectto disclosure to the extent that secrecyshall not be required for reasons of thenature of the position in question or thecircumstances of an applicant.

(2) The Minister concerned may byorder provide that the right to be hand-ed a copy of the List of Applicants shallnot apply to appointments to specifiedpositions in respect of which disclosureof the names of applicants will generallyhave to be refused under the provisionsof subsection (1) of this Section.

(3) Organizations entitled to collectivebargaining, whose members may be ex-pected to apply for a vacant position,shall, even where exception is made un-der the provisions of subsections (1) or(2) hereof, be entitled upon requestmade to have handed to them a copy ofthe List of Applicants.

8.-(l) Where an authority receive oralinformation on the facts of a case andthis information is material or where anauthority shall otherwise have notice ofsuch information, the authority shall,where such information does not appearfrom the documents of the case, make anote of the contents of such information.

(2) Upon consultation with the Minis-ter of Justice, the Minister concernedmay by order provide that the duty tomake notes pursuant to the provisions ofsubsection (1) hereof shall not apply tospecified groups of cases relating toexercise of actual (i.e. non-decision-making) administrative activity.

Limitations to the Right of Access toFiles.

9.-(l) The right of access to files shallnot apply to the internal case material ofan authority. The expression "internalcase material" shall mean any documentprepared by an authority for its own usein the processing of a case, includingcorrespondence between various officeswithin the same authority.

An authority shall, however, not beentitled to refuse access to an individual,finalized document on its files wherel°such document contains solely the fi-

nal decision made on a case by thatauthority; or

2° such document contains solely in-formation that under the provisions ofSection 8 of this Act the authority hasbeen under duty to make a note of;or where

3° such document has been prepared bythat authority for the purpose of pro-curing evidentiary or other clarity asto the facts of a case.(2) Any information as referred to in

Section 8 of this Act and contained ininternal case material shall, irrespectiveof the provision of Subsection 1 hereofbe disclosed in accordance with the gen-eral rules of this Act, always providedthat the provision of subsection (2) ofSection 8 of this Act shall apply corre-spondingly.

(3) Any internal case material that, inthe course of processing of a case, is ex-changed between different administra-tive authorities or otherwise disclosed toany outside party, shall not be exceptedunder the provisions of subsection (1) ofthis Section unless the disclosure hasbeen required for the purpose of:-1 ° performance of a statutory duty to

disclose;2° exercise of public surveillance activi-

ty, including processing of com-plaints; or

3° implementation of co-operation of aninternal character reasonably justifiedby the nature of the case.(4) The right of access to files shall

not apply to internal case material re-ceived by an administrative authority incircumstances as referred to under heads1° to 3° of subsection (3) of this sectionfrom authorities or institutions etc. towhich this Act does not apply.

10.-(l) The right of access to files shallnot apply to:-1 ° Records of meetings of the State

Council, minutes of meetings of min-isters, and documents prepared by anauthority for use at such meetings;

373

2° letters exchanged between ministers orministerial departments, on legislativeaction including appropriation billsand statutes;

3° correspondence between authoritiesand experts for use in court proceed-ings or in considering possible insti-tution of such proceedings;

4° material produced for use in the prep-aration of official statistics or as a ba-sis for scientific research.(2) Information as referred to in Sec-

tion 8 of this Act, contained in docu-ments to which heads 1° to 3° of subsec-tion (1) of this Section apply; shall, ir-respective of the provision of subsection(1) hereof, be disclosed in accordancewith the general rules of this Act, alwaysprovided that the provision of subsec-tion (2) of Section 8 of this Act shall ap-ply correspondingly.

ll .-(l) The right of access to files shallnot apply to information on:-1° private, including financial, circum-

stances of private individuals;2° technical applications or processes or

modes of operation or matters ofbusiness or the like, in so far as it isof essential financial importance tothe person or enterprise concernedthat the request for disclosure be notgranted.(2) The right of access to files may be

subject to limited application to the ex-tent required to ensure:-l°the security of the State or the de-

fence of the realm;2° the safe-guarding of Danish foreign

policy or of Danish external econom-ic interests, including relationshipswith foreign powers or internationalinstitutions;

3° the prevention and clearing up ofcrimes and offences, the prosecutionof offenders, the execution of sen-tences and the like, and also the pro-tection of persons accused, witnessesor others in cases of criminal or disci-plinary prosecution;

4° the implementation of public surveil-lance, checking, regulating, or plan-ning activity, or of measures plannedunder taxation enactments;

374

5° the safe-guarding of public financialinterests including such as relate tothe commercial activities of adminis-trative authorities; or

6° the protection of any other interestthe special nature of which makes se-crecy a necessity.(3) Where the provisions of subsec-

tions (1) and (2) of this Section apply toonly part of a document, the person re-questing disclosure shall be apprised ofthe rest of the contents of that docu-ment.

(4) Any individual citizen whose per-sonal circumstances are referred to orcommented on in a document, shall berefused access to such references orcomments only to the extent that anyconsideration set out in subsection (2)hereof or consideration for the individu-al himself or for others is deemed to beof overriding importance.

Dealing With and Deciding on Requestsfor Disclosure.

12.-(1) Where request is made for dis-closure of documents of a case in whicha decision has been or will be made byan administrative authority, the grantingor otherwise of the request shall be de-cided by that authority. In other in-stances, requests for disclosure shall bedecided by the authority possessed ofthe document in question.

(2) In respect of decisions made onrequests for disclosure separate appealshall lie to the authority empowered oth-erwise to be the appellate authority topronounce on the processing of or thedecision made in the case to which therequest for disclosure relates.

(3) The Minister concerned may byorder lay down rules derogating fromthose set out in subsections (1) and (2)hereof.

13.-(1) The authority concerned shall assoon as possible decide if it will meet arequest made for disclosure, and alsowhether disclosure granted to the personrequesting shall be effected through in-spection at its office or by delivery of aphoto-copy or a typed copy.

(2) Where a request for disclosure hasnot been granted or rejected within ten

days after its receipt by the authorityconcerned, that authority shall advisethe person requesting of its ground fornot so doing, and of the date when itsdecision may be expected to be made.

(3) The Minister of Justice may by or-der lay down rules on fees payable forphoto-copies and typed copies.

Commencement. Other Statutory Provi-sions, etc.

14.-(1) This Act shall come into force onthe . . .

(2) This Act shall not apply to docu-ments issued or received by an authorityprior to the 1st January 1971, alwaysprovided that right of access to files un-der the provisions of this Act shall applyto information as referred to in Section8 of this Act contained in documents asaforesaid that has been included in anycase considered or being considered byan administrative authority after the 1stJanuary 1971. The provision of subsec-

tion (2) of Section 8 of this Act shall ap-ply correspondingly.

(3) Rules on secrecy applicable to anyperson holding public office or perform-ing public duties shall not override theduty to grant access to files as providedby this Act.

(4) Provisions of other Acts on rightof access to documents in the public ad-ministration's possession shall be re-tained irrespective of whether the rightof access thereby provided is more re-stricted than that provided by this pres-ent Act.

15. This Act shall not apply to cases re-lating to Faeroese matters but may byRoyal Decree be made to apply to suchmatters subject to such variations as cir-cumstances peculiar to the Faeroe Is-lands may require. This provision shallhowever apply only to cases that havebeen or are being considered by the Na-tional Government Authorities.

25 375

ARBEJDSGRUPPERAPPORTER

377

378

Rapport

fra arbejdsgruppen vedrørende spørgsmålet

om aktindsigt i sager om ansættelse og for-

fremmelse i det offentliges tjeneste.

Afgivet den 1. marts 1975.

379

I. Arbejdsgruppens nedsættelse og kom-missorium.

Landsforening, i stedet for direktør Er-ling Krarup.

A. Arbejdsgruppens nedsættelse og sam-mensætning.

Justitsministeriets udvalg vedrørende of-fentlighedslovens revision er efter sitkommissorium bemyndiget til at tilkaldesærligt sagkyndige eller andre til at del-tage i drøftelser i udvalget, eventuelt så-ledes, at der nedsættes arbejdsgrupper tilbehandling af specielle spørgsmål.

På udvalgets 1. møde, den 22. marts1973, besluttedes det bl. a. at nedsætteen arbejdsgruppe til behandling afspørgsmålet om aktindsigt i sager omansættelse og forfremmelse i det offentli-ges tjeneste.


Kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand).

Sekretær Erik Balle (udpeget af LO).Direktør Per Bryld (udpeget af TFU).Kontorchef 1b de Hemmer Egeberg,

lønnings- og pensionsdepartementet.Fuldmægtig J. Barteis Petersen, inden-

rigsministeriet.Chefredaktør Helge Jensen, Aarhuus

Stiftstidende.Trafikkontrollør K. K. Jensen (udpe-

get af FTF).Direktør Erling Krarup, Kommuner-

nes Landsforening.Sekretariatsleder Hans Stidsen (udpe-

get af TFU).Fuldmægtig i justitsministeriet Peer

Lorenzen har fungeret som arbejdsgrup-pens sekretær.

Arbejdsgruppen har holdt to møder. Idet ene af disse deltog afdelingschefNiels Chr. Berthelsen, Kommunernes

380

B. Arbejdsgruppens kommissorium.

1. Det fremgår af offentlighedsudvalgetskommissorium, at udvalget i forbindelsemed offentlighedslovens revision skaloverveje »problemerne i forbindelsemed adgang til aktindsigt i sager om an-sættelse og forfremmelse i det offentligestjeneste . . .«, jfr. herved pkt. 4 i oversig-ten over nogle hovedspørgsmål i forbin-delse med offentlighedslovens revision.Ved skrivelse af 1. august 1973 er udval-get endvidere efter henstilling fra folke-tingets ombudsmand blevet anmodet omat overveje, hvorvidt en i ombudsman-dens skrivelse af 9. juli 1973 nærmerebeskrevet praksis vedrørende anvendelseaf interview og interview-skemaer måttekunne begrunde en udvidelse af adgan-gen til partsoffentlighed i personalesa-ger.

Da udvalgsarbejdet alene sigter moden revision af reglerne om aktindsigt ioffentlighedsloven, ligger det principieltuden for udvalgets kommissorium at fo-reslå ændringer i andre lovbestemmelser,der regulerer adgangen til aktindsigt iansættelses- og forfremmelsessager,navnlig reglerne herom i tjenestemands-loven. Dette udelukker efter det for ar-bejdsgruppen oplyste ikke udvalget fraat foretage en samlet vurdering af deregler, der gælder med hensyn til aktind-sigt i sager af denne art. En vurdering afbehovet for at ændre reglerne i offentlig-hedsloven kan næppe heller foretagesløsrevet fra de regler om aktindsigt i an-sættelses- og forfremmelsessager, der erfastsat i andre lovbestemmelser.

Arbejdsgruppen har herefter set detsom sin opgave at overveje, om de gæl-dende regler om aktindsigt i ansættelses-og forfremmelsessager i offentlighedslo-ven - set i sammenhæng med bestem-melserne herom i tjenestemandslovgiv-ningen - kan anses for tilfredsstillende.

Arbejdsgruppens kommissorium om-fatter både spørgsmålet om, hvorvidtoffentligheden helt eller delvis bør haveadgang til aktindsigt i personalesager(lovens § 6, stk. 1), og spørgsmålet om,hvorvidt den særlige adgang til aktind-sigt for den, der er part i en ansættelses-og forfremmelsessag, bør udvides (lovens§ 10, stk. 2).

2. Folketingets ombudsmand har somnævnt i skrivelse af 9. juli 1973 henstillettil justitsministeriet at lade offentligheds-udvalget behandle bl. a. spørgsmålet om,hvorvidt den praksis vedrørende anven-delse af interview og interview-skemaer,som er nærmere beskrevet i den konkre-te sag, skrivelsen vedrører, måtte kunnebegrunde en udvidelse af adgangen tilpartsoffentlighed i personalesager. Ju-stitsministeriet har anmodet udvalgetherom i skrivelse af 1. august 1973. Sa-gen er omtalt i F.O.B. 1973 side 273.

Det fremgår af den nævnte sag, at ge-neraldirektoratet for statsbanerne i for-bindelse med udvælgelsen af deltageretil et kursus for fremtidige distriktområ-dechefer havde indkaldt en række ansø-gere enkeltvis til interviews, der blevgennemført på grundlag af et duplikeretskema. Ombudsmanden tiltrådte gene-raldirektoratets opfattelse, hvorefter ske-maet som internt arbejdsmateriale varomfattet af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 5, nr. 3, og at enforbigået ansøger derfor ikke kunne for-lange det skema, der vedrørte ham, udle-veret. Ombudsmanden fandt endvidereikke, at de i skemaet indeholdte faktiskeoplysninger kunne forlanges meddelt ihenhold til lovens § 4. Ombudsmandenhenviste herved til en udtalelse i forar-bejderne til den tilsvarende bestemmelsei partsoffentlighedslovens § 5, hvorefterdenne bestemmelse ikke skulle medførepligt til at gøre notat om de oplysninger,som i sager, hvor der kun var én part,meddeltes af den pågældende selv. Entilsvarende udtalelse findes vel ikke i

bemærkningerne til forslaget til lov omoffentlighed i forvaltningen, men justits-ministeren gav i sin tid over for det fol-ketingsudvalg, der behandlede dette lov-forslag, udtryk for, at offentlighedslo-vens § 4 måtte fortolkes på samme mådesom partsoffentlighedslovens § 5. I hvertfald for så vidt angår sager om ansættel-se eller forfremmelse i det offentligestjeneste - eller andre typer af sager, hvorder.efter offentlighedsloven ikke kan bli-ve spørgsmål om almindelig offentlig-hed, men i et vist omfang om partsof-fentlighed - måtte ombudsmanden her-efter være af den opfattelse, at bl. a. deovennævnte udtalelser fra de to lovesforarbejder må føre til, at vedkommendeforvaltningsmyndighed ikke efter offent-lighedsloven har nogen pligt til i en sagmed kun én part at gøre notat ommundtlige oplysninger fra partens sideog give parten aktindsigt med hensyn tilet sådant notat.

Med udgangspunkt i denne sag hen-stillede ombudsmanden til justitsministe-riet at lade udvalget vedrørende offent-lighedslovens revision behandle følgendeto spørgsmål:

1) Spørgsmålet om, hvorvidt denovennævnte undtagelse fra partsof-fentlighedslovens § 5 vedrørendemundtlige partsoplysninger, som fikudtryk i forarbejderne til denne lov-bestemmelse, og som må antages - ihvert fald i et vist omfang, jfr.ovenfor - at gælde også i forhold tiloffentlighedslovens § 4, bør opret-holdes, herunder navnlig hvorvidtundtagelsen bør gælde (oprethol-des) i sager, der er undergivet al-mindelig offentlighed. •

2) Spørgsmålet om, hvorvidt denpraksis vedrørende anvendelse afinterview og interview-skemaer,som den foreliggende sag er et ek-sempel på, måtte kunne begrundeen udvidelse af adgangen til parts-offentlighed i personalesager.

Det første af disse spørgsmål vedrørerikke specielt sager om ansættelse ellerforfremmelse i det offentliges tjeneste.Det er et helt generelt, lovgivningspoli-tisk spørgsmål om rækkevidden af be-stemmelserne om aktindsigtens omfang,hvadenten der er tale om partsoffentlig-

381

hed eller om almindelig offentlighed iforvaltningen. Der kan henvises i denneforbindelse til F.O.B. 1971 side 163, jfr.1972 side 23 og 1973 side 24, smh. medministeriet for offentlige arbejders cirku-lære nr. 74 af 11. februar 1974, hvor detsamme spørgsmål er rejst i forhold til enåstedsforretning i henhold til lov af 14.april 1865 om istandsættelsen og vedli-geholdelsen af private veje, til hvis afbe-nyttelse flere er udelukkende berettigede.Efter arbejdsgruppens opfattelse må det-te spørgsmål vurderes generelt, og dersynes ikke at være nogen anledning tilat søge gennemført en særordning pådette punkt med hensyn til ansættelses-og forfremmelsessager.

Det andet spørgsmål vedrører efter sitindhold specielt personalesager. Efterarbejdsgruppens opfattelse må imidlertidogså dette spørgsmål vurderes i en bre-dere sammenhæng. Interviews oginterview-skemaer anvendes formentligogså i andre sagstyper end personalesa-ger, og det forekommer i hvert fald påen række forvaltningsområder, at oplys-ninger og udtalelser m. v. fra en sagsparter tilvejebringes ved en udspørgen afden eller de pågældende på grundlag affortrykte rapportskemaer eller -blanket-ter. I alle sådanne tilfælde bliver det rej-ste spørgsmål aktuelt, og der er efter ar-bejdsgruppens opfattelse ikke umiddel-bart nogen anledning til heller på dettepunkt at søge gennemført en særordningmed hensyn til personalesager.

Det bemærkes i denne forbindelse, atder er en nær sammenhæng mellem deto af ombudsmanden rejste spørgsmål,og at en endelig stillingtagen til spørgs-mål 2 i givet fald måtte afvente udfaldetaf overvejelserne vedrørende spørgsmål1.

De i ombudsmandens skrivelse af 9.juli 1973 rejste spørgsmål er herefter ik-ke taget op til nærmere overvejelse i ar-bejdsgruppen, men forudsættes behand-let i selve udvalget på generelt grundlagi det omfang, de hører under udvalgetskommissorium.

II. Gældende ret.

A. Offen tligh eds I oven.1. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 6,stk. 1, omfatter adgangen til aktindsigt bl. a. ikke

382

sager om ansættelse eller forfremmelse i det offent-liges tjeneste. Medens en tilsvarende undtagelse frapartsoffentlighedsprincippet var indeholdt i partsof-fentlighedslovens § 11, er det i offentlighedslovens§ 10, stk. 2, bestemt, at den, der ansoger eller haransogt om ansættelse eller forfremmelse i det of-fentliges tjeneste, uanset bestemmelsen i § 6, stk. I,kan forlange at blive gjort bekendt med de doku-menter m. v., der vedrører hans forhold.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1,sammenholdt med § 10, stk. 2, vedrører alenespørgsmålet om adgang til aktindsigt og begrænsersåledes ikke en parts ret til efter lovens § 12 atforlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil hanhar afgivet en udtalelse om sagen, jfr. herved ju-stitsministeriets vejledning nr. 279 af 10. november1970 under pkt. 34 samt Eilschou Holm,Offentlighedsloven (1970) side 96 (i det følgendebetegnet kommentaren.)

2 a. Spørgsmålet om, i hvilket omfang sager omansættelse og forfremmelse i det offentliges tjene-ste burde omfattes af en offentlighedsordning, blevindgående drøftet i offentlighedskommissionensbetænkning (side 51-54).

Ved den endelige vurdering af spørgsmålet deltekommissionen sig i et flertal på 12 og et mindretalpå 8 medlemmer.

Flertallet gik ind for, at sager om ansættelse ogforfremmelse i det offentliges tjeneste genereltundtoges fra såvel en offentligheds- som en parts-offentlighedsordning, idet man fandt, at afgørendehensyn talte imod en videregående adgang til akt-indsigt på dette område end efter reglerne herom itjenestemandslovgivningen. Det offentliges interes-se måtte være at få stillinger i det offentliges tjene-ste besat med de bedst kvalificerede. Offentlighedkunne vel tjene til at modvirke, at der ved udvæl-gelsen toges uvedkommende hensyn i betragtning,men noget sådant skete efter flertallets opfattelsenæppe i noget større omfang og ville ej heller gan-ske kunne hindres ved en sådan bestemmelse. Påden anden side talte imod indførelse af offentlig-hed:

at offentlighed ville kunne afholde en person fraat søge en stilling, hvis hans hidtidige arbejdsgiverderved kunne blive bekendt hermed,at det måtte befrygtes, at kvalificerede ansøgereville holde sig tilbage for ikke at risikere, at detkom offentligt frem, at de havde søgt stilling udenat opnå den,at offentlighed ville kunne have den virkning, atansøgere holdt sig tilbage, når de skulle underkastesig en vurdering, der kom offentligt frem,at offentlighed let ville bevirke, at man ikke villefå fuldstændigt og udtømmende erklæringer overansøgerne, således at det, der taler til ugunst for enansøger, ikke ville komme tilstrækkeligt frem,at offentlighed ville medføre en række omgåeiser iform af mundtlige udtalelser, underhåndsbreve oglignende.

Disse omstændigheder ville efter flertallets op-fattelse medføre en større risiko for urigtig udvæl-gelse end den, man mente eksisterede under dendagældende ordning.

Mindretallet anså derimod ikke de fremhævedebetænkeligheder for tilstrækkeligt bærekraftige.

b. Forslaget til lov om partsoffentlighed i forvaltnin-gen undtog i overensstemmelse med kommissions-flertallets synspunkter ansættelses- og forfremmel-sessager fra adgang til aktindsigt. Under behand-lingen af lovforslaget stillede et mindretal i folke-tingsudvalget - bestående af Det konservative Fol-kepartis og (med en enkelt undtagelse) Venstresmedlemmer af udvalget - forslag om, at undtagel-sesbestemmelsen for ansættelses- og forfremmelses-sager udgik af forslaget. (Folketingstidende 1963/64, tillæg B, sp. 663 f.). Ændringsforslaget, derbegrundedes med en henvisning til mindretalletsudtalelse i offentlighedskommissionens betænk-ning, blev ikke vedtaget.

c. I efteråret 1967 fremsatte medlemmer af Venstre,Det konservative Folkeparti og Det radikale Ven-stre et privat forslag til lov om offentlighed i forvalt-ningen. (Folketingstidende 1967/68 (1. samling),tillæg A,-sp. 1365). Forslaget svarede til offentlig-hedskommissionens lovudkast med den ændring,at undtagelsen for sager om ansættelse og forfrem-melse i det offentliges tjeneste ikke var medtaget.Som begrundelse for denne ændring henvistes påny til mindretalsudtalelsen i offentlighedskommis-sionens betænkning. Forslaget nåede ikke at blivefærdigbehandlet inden valget i januar 1968 ogbortfaldt derfor.

d. I bemærkningerne til § 6, stk. 1, i det senereregeringsforslag til lov om offentlighed i forvaltnin-gen er det om undtagelsen for ansættelses- og for-fremmelsessager anført, at sager af denne art fore-slås holdt uden for offentlighedsordningen i over-ensstemmelse med indstillingen fra offentligheds-kommissionens flertal, jfr. F.T. 1969/70 tillæg A,sp. 593.

Ved fremsættelsen af lovforslaget fremhævedejustitsministeren som et yderligere synspunkt tilstøtte for at holde disse sager uden for offentlig-hedsordningen, at fuld offentlighed i denne sags-gruppe ville indebære, at personer, der ansøger omansættelse eller forfremmelse i det offentliges tje-neste, derved ville blive tvunget til at prisgive de-res privatliv i videre omfang end de borgere, deraf andre grunde retter henvendelse til en offentligmyndighed, jfr. herved Niels Eilschou Holm, UfR1970 B side 152.

Lovforslaget indeholdt ikke en til den gældendelovs § 10, stk. 2, svarende bestemmelse, og adgan-gen til aktindsigt var således også i forhold tilparter i ansættelses- og forfremmelsessager foreslå-et holdt uden for loven i overensstemmelse med,hvad der var tilfældet efter partsoffentlighedslo-ven. I forbindelse med lovforslagets fremsættelsegav justitsministeren dog udtryk for tvivl om,hvorvidt de særlige regler herom i tjenestemands-

loven var helt tilfredsstillende. Justitsministerenhenviste herved til, at disse regler dels alene vedrø-rer tjenestemænd, men ikke personer, der ansættesi det offentliges tjeneste på andre' vilkår, og delskun i begrænset omfang giver aktindsigt med hen-syn til det materiale, der vedrører en ansøgers for-hold.

Under udvalgsbehandlingen af lovforslaget blevder af folketingsudvalget over for justitsministerenrejst spørgsmål om muligheden for - efter forudgå-ende drøftelse med personaleorganisationerne - atudvide adgangen til partsoffentlighed i sager omansættelse og forfremmelse i det offentliges tjene-ste.

I et notat af 18. december 1969 om partsoffent-lighed i sager om ansættelse eller forfremmelse idet offentliges tjeneste gav justitsministeriet heref-ter bl. a. udtryk for følgende synspunkter:

»En udvidelse af de almindelige regler ompartsoffentlighed i lovforslagets kap. 2 til ogsåat finde anvendelse i disse sager ville forment-lig indebære, at en ansøger fik adgang til atgøre sig bekendt med dokumenter, der vedrø-rer medansogeres forhold. En sådan ordningville efter justitsministeriets opfattelse væremindre vel forenelig med det hensyn til pri-vatlivets fred, der i övrigt har fundet udtryk ibestemmelserne i lovforslagets § 2, stk. 1, nr.1, jfr. § 10, stk. 1, 2. pkt.

En udvidelse af sådanne ansøgeres ret tilaktindsigt burde derfor efter justitsministerietsopfattelse snarere gennemføres på den måde.at man ved indsættelse af en ny bestemmelse ilovforslaget gav den, der ansoger eller haransøgt om ansættelse eller forfremmelse i detoffentliges tjeneste, adgang til at gøre sig be-kendt med de dokumenter m. v., der vedrorerhans forhold. En sådan bestemmelse kunneplaceres i forslagets § 10 som et nyt stykkeefter stk. 1. Bestemmelsen kunne eventueltformuleres således:

»Stk. 2. Den, der ansoger eller har ansogtom ansættelse eller forfremmelse i det offentli-ges tjeneste, kan uanset bestemmelsen i § 6,stk. 1, forlange at blive gjort bekendt med dedokumenter (m. v.), der vedrorer hans for-hold«. (F.T. 1969/70. tillæg B. sp. 20901.

Fra organisationernes side fremkom der ingenindvendinger mod det af justitsministeriet skitsere-de ændringsforslag til § 10. Forslaget blev ligeledestiltrådt af folketingsudvalget, jfr. F.T. 1969/70 til-læg B sp. 2055-56, og blev uden ændringer vedta-get som § 10, stk. 2, i loven.

3. En udforlig gennemgang af anvendelsesområdetfor bestemmelserne i offentlighedslovens § 6, stk.1, og § 10, stk. 2, findes i kommentaren side 95 ff.og side 148 ff., hvortil der henvises for så vidt an-går enkeltheder.

383

Om undtagelsesbestemmelsernes almindeligerækkevidde bemærkes i denne forbindelse alenefolgende:

De begrænsninger i adgangen til aktindsigt, derfolger af bestemmelserne i offentlighedslovens § 6,stk. 1, og § 10, stk. 2, vedrører sager om ansættelseog forfremmelse i det offentliges tjeneste. Andresager vedrørende tjenesteforholdet, f. eks. afske-digelsessager, er derimod undergivet aktindsigtefter lovens almindelige regler.

De nævnte undtagelsesbestemmelser omfatterikke alene ansættelser og forfremmelser af tjeneste-mænd, men f. eks. også af personer, der ansættes ihenhold til kollektive overenskomster eller på an-dre vilkår. Ansættelsesformen er således i princip-pet uden betydning, jfr. herved kommentaren side96-97 og side 150.

Med udtrykket »ansættelse og forfremmelse idet offentliges tjeneste» er det forudsat, at bestem-melserne alene finder anvendelse på ansættelses-og forfremmelsessager inden for den offentligeforvaltning, d. v. s. i forhold til myndigheder, hvisvirksomhed i andre henseender er undergivet akt-indsigt efter offentlighedsloven, jfr. herved lovens§ 1. Det må endvidere kræves, at der ved ansættel-sen etableres et tjenesteforhold mellem det offentli-ge og den, der ansættes. I overensstemmelse her-med har det i praksis i henhold til partsoffentlig-hedsloven været antaget, at sager om antagelse afadvokater til udførelse af beneficerede sager ellersom offentlige forsvarere i henhold til retsplejelo-vens § 336 og § 733 ikke var omfattet af undtagel-sesbestemmelsen i partsoffentlighedslovens § 11,jfr. herved kommentaren side 97 og F.O.B. 1971side 24.

Specielt hvad angår bestemmelsen i § 10, stk. 2,om ansøgeres adgang til aktindsigt i ansættelsessa-ger, kan rækkevidden af udtrykket »der vedrørerhans forhold« give anledning til nogen tvivl. I for-bindelse med den tidligere nævnte høring af perso-naleorganisationerne vedrørende en udvidelse afadgangen til partsoffentlighed i ansættelsessager m.v. gav Akademikernes Samarbejdsudvalg såledesudtryk for, at bestemmelsen i § 10, stk. 2, måtteindebære »at i hvert fald alle ansøgere, når indstil-lingen til ansættelse resp. forfremmelse foreligger,har adgang til at blive gjort bekendt med begrun-delsen i indstillingen af den foretrukne ansøger.«

I et notat af 11. maj 1970 til folketingsudvalgetudtalte justitsministeriet imidlertid, at de enkelteansøgere efter ministeriets opfattelse kun vil havekrav på at gøre sig bekendt med begrundelsen iindstillingen af den foretrukne ansøger i det om-fang, begrundelsen indeholder udtalelser, der ved-rorer den pågældende medansøgers forhold, jfr.nærmere F.T. 1969/70 tillæg B sp. 2093-96 samtkommentaren side 150.

Rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 10, stk. 2, har kun i enkeltetilfælde været forelagt justitsministeriet til udtalel-se. I sagerne L.A. 1972-54002-73 og LA. 1973-543-5 har justitsministeriet således givet udtryk for,

384

at bestemmelsen efter ministeriets opfattelse ikkeindebærer en tilsvarende ret for enhver ansøger tilat blive gjort bekendt med medansøgeres identitetsom den, der for ansøgere til tjenestemandsstillin-ger følger af tjenestemandslovens § 5, stk. 3 (jfr.om denne bestemmelse nedenfor under b). Folke-tingets ombudsmand har i en sag vedrørende be-skikkelse af en censor til den lægevidenskabeligeembedseksamen ved Københavns Universitet givetudtryk for samme opfattelse, jfr. F.O.B. 1972 side58.

4. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens §6, stk. 1, vedrører bestemte sagstyper (sager indenfor strafferetsplejen, ansættelses- og forfremmelses-sager), hvorimod indholdet af sagens enkelte doku-menter ikke i sig selv er af betydning for udeluk-kelsen af adgang til aktindsigt. Denne generelleundtagelse fra adgang til aktindsigt modificeresdog som nævnt af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 10, stk. 2, hvorefter en ansøger er berettigettil aktindsigt for så vidt angår de dokumenter, dervedrører hans forhold.

Det er antaget, at undtagelsesbestemmelsen i §6, stk. 1, for så vidt angår sager inden for straffe-retsplejen, kun finder anvendelse i det omfang,sagsakter er indgået i og benyttes i sager af denneart, jfr. herved kommentaren side 95.

Bestemmelsens rækkevidde i forhold til ansæt-telses- og forfremmelsessager må formentlig anta-ges at være undergivet en tilsvarende begrænsning.Udlånes akter i sådanne sager derfor til brug vedbehandlingen af andre sager, der ikke i sig selv eromfattet af undtagelsesbestemmelsen, f. eks. enafskedigelses- eller en disciplinærsag, vil en begæ-ring om at blive gjort bekendt med denne sagsdokumenter, herunder akterne i ansættelsessagen,næppe kunne afslås med hjemmel i offentligheds-lovens § 6, stk. 1.

At offentlighedslovens § 6, stk. 1, ikke antagesat finde anvendelse i tilfælde, hvor akter i ansæt-telses- og forfremmelsessager udlånes til brug vedbehandlingen af andre sager, vil som følge af be-stemmelsen i § 10, stk. 2, hovedsagelig kun kunnetænkes at få betydning i forhold til andre end par-ter. Offentlighedens adgang til aktindsigt vil imid-lertid ofte være udelukket i tilfælde af denne artsom følge af bestemmelserne i lovens § 2, stk. 1,nr. 1, og § 2, stk. 2, nr. 4, jfr. herved kommentarenside 96 smh. med side 43 f. og 49.

B. Andre bestemmelser.Hverken tjenestemandsloven eller andre lovbe-

stemmelser indeholder regler, der i almindelighedsikrer offentligheden adgang til at gøre sig bekendtmed sager om ansættelse og forfremmelse i detoffentliges tjeneste. En vis information for offent-ligheden sker dog gennem opslag af ledige stillin-ger, jfr. herved reglerne i tjenestemandslovens § 5,samt ved den sædvanlige bekendtgørelse om ud-nævnelser i Statstidende.

Tjenestemandsloven indeholder derimod be-stemmelser, der i et vist omfang giver ansøgere ogtjenestemandsorganisationer adgang til aktindsigt iansættelses- og forfremmelsessager.

Efter tjenestemandslovens § 5, stk. 3, har ansø-gere og organisationer, hvis medlemmer er naturli-ge ansøgere til en tjenestemandsstilling, ret til at fåoplysning om ansøgernes navne. Dette svarer til,hvad der gjaldt efter den gamle tjenestemandslovs§ 2, stk. 2. I denne bestemmelse var der imidlertidgjort den tilføjelse, at offentliggørelse af disse op-lysninger kun kunne finde sted med den pågæl-dende styrelses samtykke. Denne begrænsning erikke opretholdt i den gældende tjenestemandslov,se F.T. 1968/69 tillæg A, sp. 3877 f. og Betænkningafgivet af tjenestemandskommissionen af 1965 1. del(nr. 483/1969) side 114, hvor det bl.a. anføres:

»Adgangen for styrelserne til at nægte sam-tykke til offentliggørelse må antages at hvilepå et diskretionshensyn til ansøgerne. Der erimidlertid ikke over for andre end tjeneste-mænd knyttet nogen sanktionsmuligheder tilen undladelse af at indhente samtykke eller tilovertrædelse af et forbud, og kommissionenfinder • øvrigt, at der med den åbenhed, somer ønskelig i disse forhold, kun sjældent vilvære rimelig grund til at forbyde offentliggø-relse. Selv om man herefter ikke foreslår reg-len opretholdt, kan man dog ikke se bort fra,at der i enkelte tilfælde kan være begrundelsefor at undgå en ureguleret offentliggørelse fraunderordnede myndigheder, men dette for-hold kan ordnes ved, at vedkommende over-ordnede myndighed udsteder de fornødne in-strukser vedrørende proceduren for offentlig-gørelse.«

Bestemmelsen i tjenestemandslovens § 5, stk. 3,i den nuværende affattelse vil således indirektekunne have en vis betydning for offentlighedensadgang til oplysninger i ansættelsessager.

Tjenestemandslovens § 8, stk. 1, indeholderendvidere en særlig bestemmelse om aktindsigt itilfælde, hvor en tjenestemand er ansøger til enledig stilling. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»Når en tjenestemand søger en ledig stil-ling, skal hans hidtidige nærmeste overordne-de chef afgive en skriftlig bedømmelse af tje-nestemanden til ansættelsesmyndigheden, ogtjenestemanden skal have udleveret en afskriftaf bedømmelsen.«

Efter tjenestemandslovens § 40, stk. 3, fastsætterkirkeministeren, i hvilket omfang denne bestem-melse finder anvendelse i folkekirken. Bestemmel-sen i § 8 gælder ikke for dommere, jfr. tjeneste-mandslovens § 34, stk. 2.

Medens bestemmelsen i tjenestemandslovens §5, stk. 3 - ligesom offentlighedslovens § 10, stk. 2 -alene giver adgang til aktindsigt efter begæring, harvedkommende styrelse efter § 8, stk. 1, i tjeneste-mandsloven pligt til af egen drift at gøre ansøgeren

bekendt med den bedømmelse, der afgives til an-sættelsesmyndigheden, jfr. herved F.T. 1968/69,tillæg A, sp. 3880. I denne forbindelse bemærkes,at en videregående forpligtelse til at informereansøgere om grundlaget for en stillingsbesættelsekan være fastsat inden for særlige ansættelsesom-råder, jfr. således bestemmelsen i § 3, stk. 7, i an-ordning nr. 23 af 5. februar 1953 om ansættelse afprofessorer ved Københavns Universitet. Efterdenne bestemmelse skal det sagkyndige udvalgsindstilling - indeholdende en fyldig bedømmelseaf ansøgernes kvalifikationer, og hvis nogen ind-stilles til embedet, en begrundelse af, hvorfor hanforetrækkes - tilstilles ansøgerne, der inden 8 dagederefter til fakultetet kan indsende bemærkningerom indstillingens motivering og resultat.

Sammenfattende bemærkes, at de nævnte be-stemmelser i tjenestemandsloven supplerer denalmindelige adgang til aktindsigt, der tilkommeransøgere efter offentlighedslovens § 10, stk. 2, jfr.herved bestemmelsen i offentlighedslovens § 13,stk. 4. Bestemmelsen i tjenestemandslovens § 5,stk. 3, giver således adgang til oplysninger, derikke vedrører den enkelte ansøgers egne forhold,og adgangen til aktindsigt efter § 8, stk. 1, er ikkebetinget af nogen begæring fra den pågældende. Imodsætning til offentlighedslovens § 10, stk. 2,vedrører de nævnte bestemmelser dog alene sagerom ansættelse og forfremmelse i tjenestemandsstil-linger. Det bemærkes i denne forbindelse, at folke-tingets ombudsmand i den sag, der er omtalt oven-for under pkt. A. 3 (beretning for 1972 side 58)ikke har fundet tilstrækkeligt grundlag for at ud-strække anvendelsesområdet for tjenestemandslo-vens § 5, stk. 3, ved en analogislutning.

III. Fremmed ret.

A. Norge.

Efter bestemmelsen i § 6, nr. 5. i den norske lovom offentlighed i forvaltningen af 19. juni 1970omfatter adgangen til aktindsigt ikke »dokumenteri saker angående ansettelse eller forfremmelse i detoffentliges tjeneste«. Undtagelsesbestemmelsensrækkevidde begrænses dog af en tilføjelse om, at»unntaket gjelder ikke sokerliste«.

Spørgsmålet om, hvorvidt et almindeligt offent-lighedsprincip i forvaltningen også bor omfatteansættelses- og forfremmelsessager, har i Norgesom i Danmark givet anledning til betydelig tvivl.

I det forslag om indforelse af en almindeligoffentlighedsordning, som blev fremsat af et flertali forvaltningskomitéen i betænkningen fra 1958.var der ikke gjort undtagelse for sager om ansæt-telse og forfremmelse i det offentliges tjeneste. Ibemærkningerne til den almindelige undtagelsesbe-stemmelse i forslagets § 12, nr. 2, for dokumenter,der vedrører enkeltpersoners personlige forhold,bemærker komitéen om dette spørgsmål, jfr. side439, 2. sp.:

385

»Soknader om bevillinger eller om ansettel-se i offentlige stillinger må i alminnelighetkomme inn under offentlighetsregelen selv omsoknaden inneholder opplysninger om person-lige forhold. Offentlige hensyn vil i alminne-lighet her tilsi at saksdokumentene leggesfrem. Men inneholder en søknad opplysningerom invaliditet eller sykdom, vil dokumentervedrørende disse forhold ikke være offentlige.Likedan bør man kunne ta hensyn til at ensoker til en stilling ber om at hans søknadikke blir gjort kjent for offentligheten, nårdette f. eks. er begrunnet med at en slik of-fentliggjøring vil kunne være til skade forham i den stilling han har, og det ikke er av-gjorende offentlige hensyn som krever offent-lighet.«

Offentlighetsudvalget, der afgav betænkning i1967 (Innstilling om offentlighetsprinsippet i forvalt-ningen), gik imod indførelse af et almindeligt of-fentlighedsprincip i forvaltningen. I overensstem-melse med sit kommissorium fremlagde udvalgetimidlertid et udkast til lov om offentlighed i for-valtningen for det tilfælde, at regeringen måtteindtage et modsat standpunkt. Dette udkast inde-holdt i § 8 følgende bestemmelse:

»§ 8. Unntatt fra offentlighet er videre:

5. Dokumenter i saker angående ansettelseeller forfremmelse i det offentliges tjeneste.

I bemærkningerne til denne bestemmelse hed-der det som begrundelse for forslaget bl. a. (a.st.side 92 0:

Udvalget kan gi sin tilslutning til de syns-måter som flertallet i den danske komité hargitt uttrykk for. For mange som søker offentli-ge stillinger vil det kunne være direkte skade-lig at dette blir kjent og også ellers kunnemedføre personlige ubehageliheter. Gjeldendepraksis peker klart i denne retning. Til belys-ning kan nevnes den ordning som en innført iJustisdepartementet ved embetsutnevnelser.Sokernes navn blir her kunngjort kort tid førvedtak om utnevnelsen treffes. Søkere som haruttalt ønske om ikke å få sitt navn offentlig-gjort dersom de ikke skulle bli innstillet tilutnevnelse, blir da på forhånd kontaktet oggitt anledning til å trekke søknanden tilbakefor kunngjøringen finner sted. Dette henderstadig vekk i praksis.

Det er etter Utvalgets mening realistisk åregne med at en offentlighetregel her ikke sjel-den vil avholde kvalifiserte søkere fra å meldesig. Noe tungtvejende hensyn for offentlighetnettopp i disse saker kan det ikke sies å fore-ligge. Den nødvendige kontroll med uttøvel-sen av ansettelsesmyndigheten har vi hos osssikret på annen mate.

Forslaget faller ellers helt i tråd med Ut-valgets syn på dokumenter om »personligeforhold«, jfr. merknadene til nr. 3 foran. Ut-valget mener at dokumenter i ansettelses- ogforfremmelsessaker allerede omfattes av dennebestemmelse. Men for å unngå enhver tvil pådette punkt har man tatt med særbestemmel-sen i nr. 5.«

Undtagelsesbestemmelsen for dokumenter i sa-ger om ansættelse eller forfremmelse i det offentli-ges tjeneste indgik uændret i det lovforslag, somden norske regering fremsatte i 1969 på grundlagaf udvalgets lovudkast, jfr. forslagets § 6, stk. 1, nr.5. Bestemmelsen er ikke kommenteret i bemærk-ningerne til lovforslaget.

Under lovforslagets behandling i odelstingetsjustiskomité gav denne undtagelsesbestemmelseanledning til indgående overvejelser og delte komi-téen i et flertal og to mindretal, jfr. nærmere Innst.0X1V(1969/70) side 12-13.

Komitéens flertal (5 medlemmer) fandt, at an-sættelses- og forfremmelsessager ikke burde væreundtaget fra det almindelige offentlighedsprincip.Som begrundelse herfor henviste flertallet navnligtil, at det at søge en offentlig stilling ikke er enprivatsag, og at oplysninger om personlige ellerprivate forhold, der måtte forekomme i sager afdenne art, efter omstændighederne ville kunneunddrages adgangen til aktindsigt med hjemmel ilovforslagets § 6, nr. 3 (»dokumenter som angåreller berører den enkeltes personlige forhold avenhver art«).

Et mindretal på 4 medlemmer fandt derimod, atundtagelsesbestemmelsen i § 6, nr. 5, burde opret-holdes, og begrundede dette med,

». . . et ønske om at det skal være mulig åsøke offentlige stillinger eller embeter uten atdet nødvendigvis behøver å bli kjent at maner søker. Det kan av forskjellige grunner væregenerende for enkelte søkere om det blir kjentat de er søkere til en stilling . . . Det kan såle-des være forholdet til vedkommendes arbeids-giver som kan reise problemer, eller forholdettil vedkommendes klienter, f. eks. når enpraktiserende advokat søker en dommerstil-ling. Det kan naturligvis - som et argumentfor offentlighet - anføres at de som søker of-fentlige stillinger får vedstå seg dette utad.Men etter dette mindretals oppfatning vil detvære realistisk å regne med at hvis man herhar offentlighet, så er det adskillige kvalifiser-te personer som vil 1a være å søke stillinger,ihvertfall når det er tale om høyere stillingereller embeter. En slik utvikling er ikke i sam-funnets interesse.«

Et andet mindretal på 1 medlem indtog et mel-lemstandpunkt og foreslog, at ansøgerlisten somhovedregel blev undergivet offentlighed, men atandre dokumenter i ansættelses- og forfremmelses-sager, såsom ansøgninger og indhentede udtalelserom ansøgerne, blev unddraget adgangen til aktind-

386

sigt. Det pågældende medlem udtalte i denne for-bindelse:

»Hvis dette punkt blir fjernet fra loven, kandet oppfattes som om Stortinget ønsker at og-så disse dokumenter skal være offentlige og atde heller ikke kommer inn under unntaket i §6 punkt 3. Det ville være betenkelig med engenerell regel om at slike dokumenter skullevære offentlige. Både søknader og innstillin-ger må nødvendigvis inneholde opplysningerog vurderinger av sterkt personlig karakter.Hensynet til den personlige integritet og pri-vatlivets fred taler derfor imot at slike doku-menter skal være offentlige. Hvis søknader ogbegrunnede innstillinger skulle være offentligei sin helhet, ville en risikere at vesentlige opp-lysninger ble holdt utenom den skriftlige saks-behandling. En slik utvikling ville være i stridmed de formål offentlighetsprinsippet skulletjene.«

Spørgsmålet om offentlighedslovens rækkeviddei forhold til ansættelses- og forfremmelsessagerblev indgående debatteret i stortinget, og undtagel-sesbestemmelsen i lovens § 6, nr. 5, blev herefterudformet i overensstemmelse med det kompromis-forslag, der var fremsat af et medlem af justisko-mitéen, jfr. herved Arvid Frihagen, Offentlighetslo-ven med kommentarer (2. udg. 1974) side 278 ff.og Audvar Os i Lov og Rett 1970 side 492-93.

Retsstillingen i Norge er herefter den, at doku-menter i ansættelses- og forfremmelsessager i al-mindelighed er unddraget adgangen til aktindsigtefter offentlighedsloven, idet der efter bestemmel-sen i lovens § 6, nr. 5, alene er pligt til på begæ-ring at udlevere »ansøgerlisten«. I den juridiskelitteratur har det været diskuteret, om denne be-stemmelse indebærer en pligt til at udfærdige enegentlig ansøgerliste, uanset om dette ikke tidligerehar været almindelig praksis, jfr. for en benægten-de besvarelse Frihagen, Offentlighetsloven medkommentarer (1. udg. 1971) side 106, men herimodAudvar Os, Lov og Rett 1971 side 207 og nuFrihagen i Lov og Rett 1972 side 11 med note 22samt Offentlighetsloven (2. udg. 1974) side 285 f.,hvor spørgsmålet dog fortsat anses for tvivlsomt.Spørgsmålet er ikke berørt i justisdepartementetsvejledning af juni 1971 om offentlighedsloven.

Efter den nævnte bestemmelse er pligten til atoplyse navnene på ansøgere til en offentlig stillingubetinget. De enkelte forvaltningsmyndigheder harderfor ikke mulighed for at imødekomme diskre-tionsforbehold, men kan alene henlede opmærk-somheden på, at en ansøger har anmodet om ikkeat få sit navn offentliggjort, jfr. således justisdepar-tementets vejledning side 31. Stortingets ombuds-mand for forvaltningen har givet udtryk for, atmyndighederne også i tilfælde, hvor ansøgerlistenoffentliggøres af egen drift, f. eks. ved udsendelseaf pressemeddelelse, på tilsvarende måde bør angi-ve navnene på samtlige ansøgere, jfr. årsmeldingenfor 1971 side 31 f. Det fremgår af sagen, at det

norske justisdepartement i en vejledende udtalelseom spørgsmålet bl. a. har givet udtryk for følgendesynspunkt:

»Justisdepartementet vil bemerke at offent-lighetsloven ikke innebærer noen plikt forforvaltningen til å sende ut pressemelding omhvem som har søkt ansettelse i det offentligestjeneste. Dersom det sendes ut slik melding,vil det derfor i og for seg neppe være lovstri-dig å unnlate å ta med navn på søkere somhar gitt uttrykk for at de ikke ønsker sitt navnoffentliggjort, forutsatt at dette blir opplyst.

Men pressen og andre vil ved henvendelsetil forvaltningen ha krav på å få se alle søker-navnene, jfr. offentlighetslovens § 6, nr. 5. Ju-stisdepartementet antar at det vil være mest isamsvar med lovens intensjoner på dette om-råde at navnene på alle søkerne tas med ipressemeldinger om hvem som har søkt anset-telse i det offentliges tjeneste, og at man sær-skilt angir hvilke personer som har bedt om atderes navn ikke blir offentliggjort. Det vil i såfall bero på pressens vurdering om den vilfølge en slik henstilling.«

Den norske offentlighedslov vedrører aleneoffentlighedens adgang til aktindsigt, hvorimodreglerne om partsoffentlighed er indeholdt i forvalt-ningsloven, jfr. denne lovs kapitel IV, §§ 18-20, jfr.herved Frihagen, Offentlighetsloven (2. udg. 1974)side 279. Bestemmelserne om aktindsigt i forvalt-ningsloven indeholder ikke nogen speciel undta-gelse for ansættelses- og forfremmelsessager, menefter lovens § 3, stk. 2, kan der dog træffes bestem-melse om, at bl. a. afgørelse i ansættelsessager helteller delvis skal være undtaget fra reglerne i kapit-lerne IV-VI. Dette er dog ikke hidtil sket.

En ansøger har derfor som udgangspunkt ret tilat blive gjort bekendt med samtlige dokumenter iansættelsessagen, herunder også de dokumenter,der vedrører medansøgerne. Det følger dog af §18, at indstillinger og andre udtalelser i ansættel-sessagen kun er undergivet partsoffentlighed, så-fremt der foreligger lovbestemt pligt til at indhenteen udtalelse.

Efter omstændighederne vil aktindsigt kunnenægtes med hjemmel i lovens § 19, 2. pkt., nr. b.),der har følgende ordlyd:

»Med mindre det er av vesentlig betydningfor en part å kjenne opplysningen for på for-svarlig mate å kunne vareta sitt tarv i saken,har han heller ikke rett til å gjøre seg kjentmed et dokument for så vidt dette inneholder:

a) - - -

b) opplysning vedrørende en annen per-sons helseforhold, drifts- eller forretningsfor-hold som ikke er alminnelig kjent, eller opp-lysning for øvrig som av særlige grunner ikkebør meddeles videre«.

387

Om anvendelsen af denne bestemmelse i ansæt-telsessager har stortingets ombudsmand for forvalt-ningen bl. a. udtalt (årsmelding 1971 side 32):

»Bestemmelsen kan neppe medføre at søk-nader som ikke inneholder opplysninger uto-ver de som vanligvis gis om praksis, utdan-ning m. v., kan unntas fra partsoffentlighet.For at aktinnsikt skal være avhengig av omdet har »vesentlig betydning« for parten, mådet etter min mening kreves at dokumentetinneholder spesielle opplysninger, f. eks. omhelt personlige forhold, som det er særliggrunn til ikke å meddele videre.«

I praksis forekommer det vistnok ikke sjældent,at begæringer om aktindsigt fra ansøgere imøde-kommes i den form, at der gives den pågældendeen udvidet ansogerliste, der indeholder oplysningom medansogernes navn, alder, nuværende stilling,uddannelse og ovrige kvalifikationer.

B. Sverige.Det er vanskeligt at få overblik over, i hvilket

omfang det svenske offentlighedsprincip gælder isager om ansættelse og forfremmelse i det offentli-ges tjeneste, idet forholdet ikke er særskilt regule-ret i Sekretess-lagen, jfr. dog § 14, stk. 1, om psy-kologiske undersøgelser i ansættelses- (og afske-digelses-) sager m. m.

Udgangspunktet er dog utvivlsomt, at de om-handlede sager omfattes af offentlighedsprincippet,jfr. Hugo Ryman og Erik Holmberg, Offentlighets-principen och Myndigheterna (8. oplag 1976 side26-27). I praksis er det vistnok forholdvis hyppigt,at begæringer om offentlighed vedrører netop så-danne sager. Betænkningen fra offentlighedskom-missionen. hvis arbejdsudvalg foretog en studierej-se til Stockholm, indeholder således følgende op-lysninger:

»I sager om udnævnelser synes pressen atudvise stor interesse for at kunne give medde-lelse om ansøgernes navne. Selv om ansøgereanmoder om ikke at blive omtalt i forbindelsemed besættelse af en stilling, kan de normaltikke regne med beskyttelse.« (A.st. side 32).

Den citerede udtalelse må dog nu sammenhol-des med folgende oplysninger fra det norske of-fentlighetsudvalgs betænkning:

»I tilsettnings- og avskjedssaker ber parte-ne ofte om at sakene må bli behandlet meddiskresjon. Dokumentene blir da ikke lagt ut ipresserommet. men de vil også i slike saker bliutleveret hvis det fremsettes anmodning omdet. Samme ordning praktiseres hvor det drei-er seg om ømtålelige disiplinærsaker.« (A.st.side 14).

Denne oplysning kunne tyde på, at der på detteområde i hvert fald i et vist omfang »kun« prakti-seres en offentlighedsordning efter »dansk« mon-ster, d. v. s. således, at begæring om offentlighed

388

kun imødekommes, hvis den, der fremsætter begæ-ringen, kan individualisere sagen.

En anden begrænsning, som offentlighedsprin-cippet synes at undergå i praksis på dette område,antydes i offentlighedskommissionens betænkning(s. 52), hvor det i flertalsindstillingen anføres, aterfaringerne fra Sverige synes at bekræfte, at of-fentlighed i ansættelsessager medfører en rækkeomgåeiser i form af mundtlige udtalelser, under-håndsbreve og lignende, der ikke er genstand foroffentlighed. Denne mistanke kom også til orde idet norske offentlighetsudvalgs betænkning, se a.st.side 17.

Mistanken er i meget væsentlig grad blevet be-styrket af en passage i den svenske offentligheds-kommissionens betænkning fra 1966 (SOU1966:60) Bd. 1, side 167 ff. Spørgsmålet blev medudgangspunkt i en konkret sag rejst over for kom-missionen af den svenske justitieombudsmand.Justitieombudsmanden pegede her på, at den gæl-dende praksis, hvorefter man i ansættelses- og for-fremmelsessager tilbageholder mundtligt indhente-de oplysninger om ansøgernes forhold, ikke kunneanses stemmende med offentlighedsprincippet.Også hensynet til retssikkerheden talte for at æn-dre denne praksis. Der foreligger risiko for fejl ogmisforståelser ved indhentning af underhåndsop-lysninger. På den anden side fremhævede justitie-ombudsmanden, at oplysningerne i adskillige til-fælde kunne berøre meget ømtålelige forhold afpersonlig og privat natur. Dersom sådanne oplys-ninger blev offentlige, ville de kunne misbruges tilskade eller forklejnelse af tjenestemanden eller iøvrigt føre til andres ringeagt. Justitieombudsman-den gik derfor over for kommissionen ind for ind-sættelse af en særskilt bestemmelse om »sekretess«i ansættelses- og forfremmelsessager, således atsådanne oplysninger alene blev undergivet/rørtøoffentlighed. Kommissionen kunne imidlertidikke tiltræde justitieombudsmandens standpunkt,se a.st. side 170.

Der vil ikke fra svensk side blive fremsat lov-forslag på grundlag af den nævnte betænkning,idet der i foråret 1969 blev nedsat en ny offentlig-hedskommission. Det refererede afsnit i den tidli-gere betænkning har imidlertid krav på betydeliginteresse, fordi den illustrerer, at offentlighedsord-ningen i Sverige ikke praktiseres fuldt ud i sagerom ansættelse og forfremmelse i det offentligestjeneste.(Arbejdsgrupperapporten er afgivet førfremkomsten af Offentlighets- och Sekretesslag-stiftningskommissionens betænkning SOU1975:22).

IV. Arbejdsgruppens overvejelser.

Som nævnt i afsnit I omfatter arbejds-gruppens kommissorium både spørgsmå-let om, hvorvidt offentligheden helt ellerdelvis bør have adgang til aktindsigt ipersonalesager (lovens § 6, stk. 1), ogspørgsmålet om, hvorvidt den særlige

adgang til aktindsigt for dem, der er parti en ansættelses- eller forfremmelsessag,bør udvides (lovens § 10, stk. 2).

Arbejdsgruppen har fundet det mesthensigtsmæssigt i det følgende at be-handle de to spørgsmål særskilt.

A. Almindelig offentlighed i ansættelses-og forfremmelsessager.

1. Hvorvidt offentligheden helt eller del-vis bør have adgang til aktindsigt i an-sættelses- og forfremmelsessager berorpå en vanskelig afvejning af modståendehensyn. Spørgsmålet har utvivlsomtstørst betydning i forhold til pressen, derkanaliserer offentlighedens interesse i atblive gjort bekendt med stillingsbesættel-ser i den offentlige forvaltning.

Når man hidtil er veget tilbage for atindføre fuld offentlighed i ansættelses-og forfremmelsessager, er dette somnævnt ovenfor under II hovedsageligbegrundet i frygten for at forringe detoffentliges muligheder for at tiltrækkevelkvalificerede ansøgere og - nært sam-menhængende hermed - ønsket om atundgå, at ansøgeres personlige forholdprisgives for offentligheden.

Fra pressens side er det gjort gælden-de, at disse hensyn i virkeligheden ikkeafgiver noget overbevisende argumentimod indførelse af en offentlighedsord-ning i ansættelsessager. Man har såledeshenvist til, at sager af denne art utvivl-somt vil være genstand for presseomtaleuanset den manglende adgang til aktind-sigt, men at grundlaget for pressens be-handling af sådanne sager under dengældende ordning vil være af mere usik-ker karakter, både for så vidt angår deenkelte ansøgeres identitet, og for så vidtangår deres kvalifikationer. Fuld offent-lighed hævdes derfor at være et værnmod rygtedannelser med hensyn til,hvem der overhovedet søger en ledigstilling, ligesom adgang til aktindsigt vilgive pressen et mere forsvarligt grundlagfor en saglig omtale og vurdering af deenkelte ansøgere.

2. De hidtidige drøftelser af problemstil-lingen her i landet har stort set aleneværet af ultimativ karakter i form af en-ten en ubetinget akcept eller en ubetin-get afvisning af offentlighed i ansættel-

ses- og forfremmelsessager. Det er imid-lertid et spørgsmål, om ikke der i forbin-delse med den kommende revision afoffentlighedsloven bør anlægges en merenuanceret bedømmelse af problemstillin-gen. Ved vurderingen af, om det er for-svarligt at indføre offentlighed i sådannesager, synes der således mere individueltat burde tages hensyn dels til stillingensart, dels til omfanget af de oplysninger,der kan blive tale om at undergive akt-indsigt.

I førstnævnte henseende bemærkes, atadgangen til aktindsigt i reglen kun vilgive anledning til reelle betænkelighederved visse stillingsbesættelser. Dette vilefter omstændighederne være tilfældetmed hensyn til visse stillinger i denstatslige administration, hvor det må an-ses for ønskeligt at tiltrække ansøgerefra det private erhvervsliv eller fra andregrene af den offentlige sektor end detpågældende ansættelsesområde. Endvi-dere vil aktindsigt kunne give anledningtil betænkeligheder med hensyn til stil-lingsbesættelser i lokalforvaltningen,hvor det for en ansøger, der i forvejenbeklæder en tilsvarende stilling, kan væ-re belastende, hvis det kommer frem, athan har søgt en anden stilling uden atopnå' den, jfr. for så vidt angår besættel-se af præsteembeder, kirkeministerietsskrivelser af 12. juni 1957 og 2. decem-ber 1960 til offentlighedskommissionen(optrykt i betænkningen side 118 og 192f.). Efter omstændighederne vil forholde-ne stille sig på samme måde ved over-gang fra ansættelse under én kommunetil ansættelse under en anden. Det be-mærkes i denne forbindelse, at aktind-sigt i ansættelsessager til dels må bedøm-mes anderledes i den kommunale for-valtning end i statsadministrationen, for-di stillingsbesættelser på kommunaltplan i videre omfang foretages af poli-tisk ledede organer og derfor hyppigeregiver anledning til offentlig omtale. Det-te kan vel forøge interessen for en ad-gang til aktindsigt i ansættelsessager,men giver samtidig behovet for beskyt-telse af enkeltpersoner særlig styrke.

Hvad angår omfanget af en eventueloffentlighedsordning bemærkes, at etmuligt alternativ til fuld offentlighed,hvorefter principielt enhver oplysning iansættelsessager er undergivet aktindsigt,

389

kan være, at alene ansøgeres navne -eventuelt suppleret med en kort gengi-velse af objektive data om de enkelteansøgere (alder, uddannelse, hidtidig be-skæftigelse o. s. v.), der vil give pressenet rimeligt grundlag for at bedømme ud-nævnelsen - offentliggøres.

3. Efter arbejdsgruppens opfattelse synesder ikke på nuværende tidspunkt at væ-re grundlag for at anlægge en ændretvurdering af spørgsmålet om fuld offent-lighed i ansættelses- og forfremmelsessa-ger. Udover de ovenfor nævnte betænke-ligheder, der gør sig gældende, med sam-me styrke som tidligere, kan der endvi-dere henvises til, at en sådan ordningheller ikke er indført i Norge, og at erfa-ringerne fra Sverige ikke forekommergunstige, (jfr. herved afsnit III under B).Hertil kommer, at fuld offentlighed i an-sættelsessager nødvendigvis måtte kom-bineres med vidtgående undtagelsesbe-stemmelser. Det må imidlertid anses foruheldigt at udstrække offentlighedslo-vens almindelige rækkevidde til sagsty-per, hvor modgående hensyn udformet iundtagelsesbestemmelser reelt må for-ventes at gøre offentlighedsprincippetillusorisk.

Ved en eventuel revision af den gæl-dende bestemmelse i offentlighedslovens§ 6, stk. 1, kan der derimod være anled-ning til at overveje at indføre en ordningsom den norske, hvorefter ansøgerlisten,men ikke andre dokumenter, som ud-gangspunkt skal være undergivet offent-lighed. Ved ansøgerlisten forstås i detfølgende en fortegnelse over ansøgernesnavne med angivelse af de vigtigste per-sonlige data.

Imod at indføre en sådan ordning kanman i et vist omfang henvise til de sam-me forhold, som taler imod fuld offent-lighed i ansættelsessager, herunder navn-lig risikoen for, at kvalificerede ansøgerevil afholde sig fra at søge en ledig stil-ling. Det er da også af interesse at be-mærke, at såvel det norske offentlig-hetsudvalg som justisdepartementet fore-slog ansættelsessager holdt helt uden forloven. Bestemmelsen om aktindsigt medhensyn til ansogerlisten blev indsat i lo-ven under stortingsbehandlingen og gavanledning til betydelig tvivl - også frapolitisk hold. jfr. herved Audvar Os i

390

Lov og Rett 1970 side 492-93. Om dennorske ordning henvises i øvrigt til det iafsnit III anførte. Arbejdsgruppen er ik-ke nærmere bekendt med, hvorvidt be-stemmelsen i praksis har givet anledningtil vanskeligheder, men der synes dog iet vist omfang at have været rejst kritikaf den ubetingede adgang til offentlig-hed med hensyn til ansøgerlisten, jfr.herved Frihagen, Offentlighetsloven (2.udg. 1974) side 285.

Af flere grunde må indførelsen af enordning som den skitserede dog fore-komme velbegrundet:

De principielle betragtninger, der me-re generelt dannede baggrund for gen-nemførelsen af princippet om offentlig-hed i forvaltningen, gør sig i og for sigfuldt ud gældende, også for så vidt an-går sager om ansættelse og forfremmelsei det offentliges tjeneste. Undtagelsesbe-stemmelsen for disse sagers vedkommen-de er da også begrundet i de særlige be-tænkeligheder, der, som nævnt i det fo-regående, fandtes forbundet med gen-nemførelsen af offentlighedsprincippetnetop på dette område. Gennemførelsenaf en ordning, hvorefter ansøgerlisten,men ikke andre dokumenter vedrørendebesættelsen af ledige stillinger i det of-fentliges tjeneste, er offentligt tilgænge-lig, vil i alt væsentligt imødekomme desynspunkter, der er anført til støtte foren udvidelse af offentlighedsprincippettil også at omfatte disse sagstyper. Sam-tidig vil en sådan ordning efter arbejds-gruppens opfattelse kunne udformes påen sådan måde, at de betænkeligheder,der har været gjort gældende over for ensådan udvidelse, i det væsentlige bortfal-der.

Hertil kommer, at der ikke mindst un-der folketingsbehandlingen af offentlig-hedsloven i folketingsåret 1969/70 erblevet fremsat ønsker om offentlighed iansættelsessager, og at revisionsbestem-melsen i lovens § 13 bl. a. netop er ind-sat af denne grund. Endvidere er detforhold, at der nu i Norge (ligesom iSverige) er adgang til aktindsigt medhensyn til ansøgerlisten, et stærkt argu-ment for en tilsvarende ordning her ilandet - navnlig da ordningen som så-dan ikke synes at have haft uheldigevirkninger.

I denne forbindelse kan det som tidli-gere nævnt være af betydning at frem-hæve, at offentliggørelse af navne på an-søgere til offentlige stillinger ikke altidfrembyder særlige betænkeligheder, ogat myndighederne her i landet - ligesomdet er tilfældet i Norge - i et vist om-fang af egen drift meddeler pressen op-lysninger om navne på ansøgere. Dennorske ordning kan derfor i virkelighe-den først og fremmest forekomme be-tænkelig, fordi pligten til at meddele denævnte oplysninger er gjort absolut, så-ledes at det alene er overladt til pressenaf afgøre, om diskretionsforbehold og-hensyn skal respekteres, jfr. herved Os,a.st. side 493.

Såfremt ansøgerlisten skal gøres of-fentligt tilgængelig, således som det ersket i Norge, synes det derfor at måttetillægges væsentlig betydning, at ordnin-gen ikke bliver ufravigelig, men at dersikres ansættelsesmyndigheden adgangtil i fornødent omfang at hemmeligholdenavne på ansøgere.

4. På denne baggrund har arbejdsgrup-pen overvejet, hvorledes en lignendeordning vil kunne indføres i Danmark,således at betænkelighederne i videstmuligt omfang elimineres.

Arbejdsgruppen finder herved, at derfor det første bør være mulighed for athemmeligholde ansøgernes identitet itilfælde, hvor dette måtte være påkrævetaf hensyn til stillingens beskaffenhed, jfr.bemærkningerne ovenfor side 390. Hem-meligholdelsen udstrækker sig i så faldtil samtlige ansøgere. Der bør imidlertidogså være adgang til hemmeligholdelseaf individuelle grunde, typisk i tilfælde,hvor en ansøger har lagt afgørende vægtpå diskretion. I overensstemmelse medoffentlighedslovens almindelige systembør aktindsigtens omfang dog formentligbestemmes af den kompetente myndig-hed efter et skøn i det enkelte tilfælde,således at et diskretionsforbehold ikke isig selv er afgørende, jfr. herved kom-mentaren side 39 f. Det vil formentligendelig være rimeligt at give ressortmini-steren adgang til ved bekendtgørelse ge-nerelt at undtage visse stillingskategorierfra adgangen til aktindsigt. En sådanordning har en klar parallel i offentlig-hedslovens § 2, stk. 4.

26

Arbejdsgruppen kan herefter anbefalegennemførelse af en bestemmelse omadgang til aktindsigt med hensyn til an-søgerlisten, som vil kunne formuleressåledes:

»§ 00. Adgangen til at få oplysnin-ger omfatter [heller] ikke dokumen-ter i sager om ansættelse og for-fremmelse i det offentliges tjeneste.Efter begæring skal der dog udleve-res afskrift af ansøgerlisten i detomfang, hemmeligholdelse ikke erpåkrævet efter stillingens beskaffen-hed eller af hensyn til en ansøgersforhold.Stk. 2. Vedkommende minister kanfastsætte, at adgangen til at få udle-veret afskrift af ansøgerlisten ikkeskal gælde ved besættelsen af vissestillinger, for hvilke oplysning omansøgernes navne i almindelighedmå afslås efter stk. 1, 2. pkt.Stk. 3. Forhandlingsberettigede or-ganisationer, hvis medlemmer er na-turlige ansøgere til en ledig stilling,er uanset bestemmelserne i stk. 1 og2 berettiget til efter anmodning at fåudleveret afskrift af ansøgerlisten.«

Til de enkelte bestemmelser skal ar-bejdsgruppen bemærke følgende:

ad stk. 1.Bestemmelsen i stk. 1,1. pkt., fastsætteri overensstemmelse med den gældendebestemmelse i offentlighedslovens § 6,stk. 1, at adgangen til aktindsigt som ud-gangspunkt ikke omfatter sager om an-sættelse og forfremmelse i det offentligestjeneste.

Undtagelsesbestemmelsen bygger somhidtil på det synspunkt, at hemmelighol-delse af oplysninger i ansættelses- ogforfremmelsessager er påkrævet navnligaf hensyn til det offentliges interesse iikke at forringe mulighederne for at til-trække velkvalificerede ansøgere, samtfor at beskytte de enkelte ansøgere modprisgivelse af oplysninger om deres per-sonlige forhold.

Når bortses fra bestemmelsen i stk. 1,2. pkt., vedrørende ansøgerlisten, forud-sættes indholdet af undtagelsesbestem-melsen i det hele at svare til den gæl-dende lovs § 6, stk. 1.

391

En begrænset adgang til aktindsigt erdog foreslået i stk. 1, 2. pkt., hvorefteransøgerlisten er undergivet offentlighed idet omfang, hemmeligholdelse ikke erpåkrævet efter stillingens beskaffenhedeller af hensyn til en ansøgers forhold. Imodsætning til den tilsvarende bestem-melse i den norske offentlighedslov eradgangen til at blive gjort bekendt medansøgerlisten således ikke undtagelsesfri.Bestemmelsen bygger i så henseende påen afvejning af på den ene side offent-lighedens interesse i at få kendskab tilgrundlaget for stillingsbesættelser i denoffentlige forvaltning og på den andenside hensynet til de særlige betænkelig-heder mod aktindsigt, der som nævntgør sig gældende i sager af denne art.

Bestemmelsen omfatter enhver ansæt-telse eller forfremmelse i det offentligestjeneste, der sker efter ansøgning. An-sættelsesformen er uden betydning forbestemmelsens anvendelsesområde.

Ved ansøgerlisten forstås en fortegnel-se over ansøgerne til en ledig stillingmed de oplysninger om personlige data(f. eks. alder, uddannelse, hidtidig be-skæftigelse etc.), der er nødvendige forat identificere de enkelte ansøgere og forat give et objektivt grundlag for bedøm-melsen af disse. Det er ikke fundet hen-sigtsmæssigt i lovteksten at fastsætte al-mindelige retningslinier for indholdet afansøgerlisten, idet dette bør afgøres kon-kret efter den enkelte stillings beskaffen-hed.

Efter bestemmelsen må ansættelses-myndigheden anses for forpligtet til atudfærdige en ansøgerliste, selv om detteikke har været hidtidig praksis. Dettegælder dog kun, såfremt der fremkom-mer en begæring om at blive gjort be-kendt med listen, og begæringen efterbestemmelsen skal imødekommes. Detfølger af bestemmelsen, at adgangen tilaf få udleveret en afskrift af ansøgerli-sten først kan gøres gældende, når an-søgningsfristen er udløbet.

En begæring om at blive gjort bekendtmed ansøgerlisten kan helt eller delvisafslås, når særlige betænkeligheder vedaktindsigt gør sig gældende. Dette vilefter udkastet for det første kunne ske afhensyn til stillingens beskaffenhed. Dertænkes hermed navnlig på tilfælde, hvoraktindsigt må befrygtes at ville medføre

392

uheldige virkninger for stillingsbesættel-sen, f. eks. i forhold til stillinger, hvordet må anses for ønskeligt at tiltrækkeansøgere fra det private erhvervsliv.Hemmeligholdelsen udstrækker sig i såfald til samtlige ansøgere. Undtagelses-bestemmelsen finder imidlertid kun an-vendelse, når der er en konkret begrun-delse herfor. Ansøgerlister til højere stil-linger i stat eller kommune kan derforikke i almindelighed undtages fra adgan-gen til offentlighed med hjemmel i den-ne bestemmelse.

Dernæst kan udeladelse af en enkeltansøger fra ansøgerlisten ske, såfremtdette findes begrundet af hensyn til denpågældende ansøgers forhold. Det må ireglen forudsættes, at ansøgeren selv harhenledt ansættelsesmyndighedens op-mærksomhed herpå. Ansøgeren harimidlertid ikke noget krav på, at et dis-kretionsforbehold imødekommes, idetdette må afgøres af ansættelsesmyndig-heden efter et skøn i det enkelte tilfælde.Såfremt forbeholdet ikke kan tages i be-tragtning, bør myndigheden dog forin-den underrette ansøgeren herom, såledesat der gives ham lejlighed til at overveje,hvorvidt han under disse omstændighe-der vil opretholde ansøgningen.

ad stk. 2.

Bestemmelsen tilsigter at give vedkom-mende minister adgang til på genereltgrundlag ved bekendtgørelse at gøreundtagelse fra den almindelige regel, forså vidt angår ansøgerlister i forbindelsemed besættelsen af visse stillinger, hvoroplysning om ansøgernes navne i almin-delighed må antages at være forbundetmed væsentlige betænkeligheder. Dennehjemmel forudsættes derfor alene an-vendt i forhold til stillinger, hvor udleve-ring af ansøgerlisten normalt må forven-tes at ville afholde velkvalificerede ansø-gere fra at søge stillingen eller af andresærlige grunde må befrygtes at ville fåskadelige virkninger for stillingsbesættel-sen.

Bestemmelsen omfatter ikke alenestatslige, men også kommunale stillingerog stillinger ved offentlige, selvejendeinstitutioner. I forhold til kommunalestillinger tilkommer bemyndigelsen in-denrigsministeren.

ad stk. 3.Efter bestemmelsen i tjenestemandslo-vens § 5, stk. 3, skal der efter anmod-ning meddeles organisationer, hvis med-lemmer er naturlige ansøgere til en stil-ling, oplysning om ansøgernes navne.Adgangen for organisationerne til at bli-ve gjort bekendt med ansøgerlisten erikke efter denne bestemmelse undergivetbegrænsninger svarende til dem, der føl-ger af forslagets stk. 1, 2. pkt., og stk. 2,men omfatter til gengæld alene tjeneste-mandsstillinger.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 3,der omfatter enhver stilling i det offent-liges tjeneste uanset ansættelsesformen,tilsigter at videreføre og udbygge densærlige adgang til aktindsigt for organi-sationerne. Da adgangen hertil navnliger begrundet i ønsket om at give organi-sationerne mulighed for at vurdere stil-lingsbesættelser med henblik på eventu-elt at forhandle med ansættelsesmyndig-heden herom i henhold til gældende ho-vedaftaler, synes det dog mest naturligt,at retten alene tillægges forhandlingsbe-rettigede organisationer.

Såfremt der på generelt grundlag ind-føres bestemmelser om begrænsninger iadgangen til at udnytte, herunder videre-give, oplysninger, der er erhvervet pågrundlag af en videregående adgang tilaktindsigt end efter offentlighedslovensalmindelige regler, vil sådanne bestem-melser også få betydning i forhold tilden foreslåede bestemmelse i § 00, stk. 3,jfr. herved nedenfor under B. 3.

B. Partsoffentlighed i ansættelses- og for-fremmelsessager.1. Efter den gældende bestemmelse i of-fentlighedslovens § 10, stk. 2, har den,der er part i en ansættelses- eller for-fremmelsessag, kun adgang til aktindsigtmed hensyn til dokumenter, der vedrø-rer hans forhold. Dette er udtryk for en- i hvert fald i princippet - væsentligmere begrænset aktindsigt end den, derefter lovens almindelige regler tilkom-mer en »ansøger«. Til belysning af for-skellen kan henvises til følgende udtalel-se i kommentaren side 138:

»I tilfælde, hvor flere personer sam-tidig har ansøgt en forvaltnings-myndighed om at opnå en og sam-

me begunstigelse, f. eks. en biograf-bevilling, således at imødekommelseaf den enes ansøgning umiddelbartindebærer, at der må meddeles deøvrige ansøgere afslag, synes detovenfor angivne udgangspunkt i ogfor sig at måtte medføre, at de for-bigåede ansøgere skulle have kravpå at blive gjort bekendt ikke blotmed det materiale, der foreliggervedrørende deres egen ansøgning,men med samtlige dokumenter i sa-gen; kun ved at blive gjort bekendtmed samtlige ansøgninger og medde udtalelser, der foreligger ommedansøgernes forhold, vil de for-bigåede ansøgere i realiteten havemulighed for at foretage en vurde-ring af, om der er grundlag for atkritisere den trufne afgørelse, jfr.herved Holger Lavesen, Sogneråds-tidende 1964/65 s. 276 f.

I det omfang, materialet vedrø-rende medansøgerne indeholder op-lysninger og vurderinger vedrørendede pågældendes personlige og/ellerøkonomiske forhold, må dette ud-gangspunkt dog ofte undergives envæsentlig begrænsning i medfør afbestemmelsen i lovens § 10, stk. 1,2. pkt., jfr. herved F.T. 1963/64 til-læg A sp. 1352 og F.T. 1969/70 til-læg B. sp. 2139 samt nedenfor un-der pkt. 5. Denne begrænsning in-debærer, at den enkelte ansøger oftekun vil kunne forlange at blive gjortbekendt med de dokumenter m. v.,

• der vedrører hans forhold, jfr. her-ved bestemmelsen i lovens § 10, stk.2, om ansættelses- og forfremmel-sessager, eller den formelle ekspedi-tion af ansøgningssagen.«

Uanset at undtagelsesbestemmelsen ilovens § 10, stk. 1, 2. pkt., således i no-gen grad udligner forskellen, vil der dogutvivlsomt kunne anføres eksempler på,at den, der er ansøger til en offentligstilling, er ringere stillet med hensyn tilaktindsigt end ansøgere i almindelighed.F. eks. synes ansøgerlisten i hvert faldkun undtagelsesvis at kunne hemmelig-holdes med hjemmel i § 10, stk. 1, 2.pkt.

De betænkeligheder, som man eventu-elt måtte nære ved den nævnte forskel i

393

retsstillingen, forstærkes naturligvis i detomfang, bestemmelser om aktindsigt isærlovgivningen skaber ulighed mellemde forskellige grupper af offentligt an-satte. I så henseende må det erkendes, atreglerne i tjenestemandsloven fortsat gi-ver tjenestemandsansatte en bedre rets-stilling end den, der tilkommer andreoffentligt ansatte, jfr. navnlig bestemmel-sen i § 5, stk. 3, om ansøgerlisten.

Forudsætningen i forarbejderne tilpartsoffentlighedsloven om, at spørgsmålaf denne art bør reguleres i særlovgiv-ningen, kan næppe længere påberåbessom begrundelse for offentlighedslovensbegrænsede rækkevidde, idet indføjelsenaf § 10, stk. 2, i offentlighedsloven netopvar udtryk for et brud med denne opfat-telse. Med denne bestemmelse er forskel-len mellem tjenestemænd og andre of-fentligt ansatte imidlertid kun delvis ud-lignet.

Det må dog erkendes, at en udvidelseaf adgangen til /rømoffentlighed i ansæt-telses- og forfremmelsessager - i det om-fang den går videre end den adgang tilaktindsigt, der tillægges andre end ansø-gerne - af andre grunde kan give anled-ning til betænkeligheder. Som alleredeoffentlighedskommissionen var inde på ibemærkningerne til udkastet til en parts-offentlighedslov, består der utvivlsomten risiko for, at partsoffentlighed medhensyn til medansøgeres forhold (ogidentitet) kan føre til offentliggørelse afsådanne oplysninger. Risikoen herfor erformentlig større i ansættelsessager end iandre ansøgningssager. Praksis efter be-stemmelsen i den nye tjenestemandslovs§ 5, stk. 3, (hvor forbudet mod uden til-ladelse at offentliggøre ansøgerlistenbortfaldt) synes da også at bekræfte det-te, idet der i praksis har foreligget fleretilfælde, hvor journalister på skrømt harsøgt en offentlig stilling for som »ansø-gere« at blive bekendt med navnene påmedansøgerne.

2. Herudover kan der formentlig modindførelse af fuld partsoffentlighed i an-sættelsessager anføres yderligere vægtigeargumenter. For det første vil der i så-danne sager ret ofte foreligge oplysnin-ger af personlig karakter, som heller ik-ke medansøgere bør gøres bekendt med.For det andet må det befrygtes, at fuld

394

partsoffentlighed - ligesom almindeligoffentlighed - vil bevirke, at udtalelserom de enkelte ansøgere bliver mere for-beholdne. Endelig vil også fuld partsof-fentlighed formentlig kunne give anled-ning til omgåeiser.

Undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., vil kun ibegrænset omfang kunne yde beskyttelsemod de nævnte ulemper - selv om dentidligere omtalte forudsætning med hen-syn til bestemmelsens begrænsede an-vendelighed i ansættelsessager opgives(jfr. ovenfor side 383). Når yderligerehenses til, at der ikke fra tjenestemands-loven kan hentes noget argument til støt-te for fuld partsoffentlighed i ansættel-sessager, finder arbejdsgruppen ikke, atder er tilstrækkeligt grundlag for at fore-slå en sådan udvidelse af offentligheds-loven.

3. Arbejdsgruppens forslag om en udvi-det adgang til aktindsigt i ansættelses-og forfremmelsessager, hvorefter dersom udgangspunkt skal være adgang tilat få udleveret afskrift af ansøgerlisten,vil naturligvis også finde anvendelse iforhold til ansøgere.

Arbejdsgruppen har derfor overvejet,om der for parter bør gælde envideregående adgang til aktindsigt, navn-lig således at adgangen til at blive gjortbekendt med ansøgerlisten gøres absolut.

Ved bedømmelsen af dette spørgsmålmå det efter arbejdsgruppens opfattelsetillægges væsentlig betydning, at en så-dan adgang allerede består i forhold tilansøgere til tjenestemandsstillinger, jfr.tjenestemandslovens § 5, stk. 3.

Da det ikke synes velbegrundet fortsatat opretholde den bestående ulighedmellem de forskellige grupper af offent-ligt ansatte med hensyn til retten til atblive gjort bekendt med medansøgeresidentitet, finder arbejdsgruppen, at der iforbindelse med offentlighedslovens re-vision bør indføres en generel bestem-melse herom omfattende alle stillinger idet offentliges tjeneste uanset ansættel-sesformen.

Arbejdsgruppen er oprrtærksom på, aten sådan bestemmelse vil kunne medfø-re risiko for en uønsket offentliggørelseaf ansøgerlisten i tilfælde, hvor hemme-ligholdelse helt eller delvis er påkrævet

efter stillingens beskaffenhed eller afhensyn til en ansøgers forhold.

Det vil derfor være af betydning, atder i loven tillige indsættes en bestem-melse, der begrænser adgangen til at ud-nytte, herunder videregive, oplysninger, iforhold til den, der som ansøger har envideregående adgang til aktindsigt endden, der følger af lovens almindeligeregler. En bestemmelse med dette sigtefandtes i tjenestemandsloven af 1958 § 2,stk. 2, jfr. ovenfor side 385. En sådanbestemmelse vil imidlertid efter det forarbejdsgruppen oplyste blive overvejetaf udvalget på generelt grundlag, ogman har derfor ikke ment at burde stilleforslag om en særlig bestemmelse her-om, alene omfattende ansøgere til stillin-ger i det offentliges tjeneste.

4. Efter arbejdsgruppens opfattelse børbestemmelsen i offentlighedslovens § 10,

stk. 2, herefter affattes således:

»Den, der ansøger eller har ansøgtom ansættelse eller forfremmelse idet offentliges tjeneste, kan uansetbestemmelsen i § 00, stk. 1 og 2,forlange at blive gjort bekendt medansøgerlisten samt med de doku-menter m. v., der vedrører hans for-hold.«

For så vidt angår fortolkningen af ud-trykket »ansøgerlisten« henvises til be-mærkningerne ovenfor side 388 til ar-bejdsgruppens forslag til affattelse af §00, stk. 1.

Såfremt arbejdsgruppens forslag medhensyn til adgangen til at forlange af-skrift af ansøgerlisten efter § 00, stk. 3,og § 10, stk. 2, gennemføres, vil bestem-melsen i tjenestemandslovens § 5, stk. 3,i det hele kunne ophæves i forbindelsemed offentlighedslovens revision.

395

Rapport


om adgang til aktindsigt i sager inden for

strafferetsplejen.

Afgivet den 1. april 1975

397

Indledning.

Justitsministeriets udvalg vedrørendeoffentlighedslovens revision er efter sitkommissorium bemyndiget til at tilkaldesærligt sagkyndige eller andre til at del-tage i drøftelser i udvalget, eventuelt så-ledes at der nedsættes arbejdsgrupper tilbehandling af specielle spørgsmål.

På udvalgets 1. møde, den 22. marts1973, besluttedes det bl. a. at nedsætteen arbejdsgruppe til behandling afspørgsmålet om, hvorvidt der bør tilveje-bringes hjemmel for adgang til aktind-sigt i sager inden for strafferetsplejenuden for det område, der er reguleretved retsplejeloven.


Kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.N. Eilschou Holm (formand),

Politimester Erik Christensen, Fore-ningen af politimestre i Danmark,

Journalist John Dal, Aarhuus Stiftsti-dende,

Fuldmægtig Bent Davidsen, forsvars-ministeriet,

Statsadvokat Mogens Hornsiet, rigsad-vokaturen,

Fuldmægtig Erik Kjærgaard, direkto-ratet for kriminalforsorgen,

Advokat Erik Rasmussen, advokatrå-det.

Fuldmægtig i justitsministeriet PeerLorenzen har fungeret som arbejdsgrup-pens sekretær.

Arbejdsgruppen har holdt 3 møder.

I. Gældende ret.

A. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 6,stk. 1.

1. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens §

6, stk. 1, omfatter adgangen til at få oplysningerikke sager inden for strafferetsplejen. En tilsvaren-de undtagelse fra partoffentlighedsprincippet varindeholdt i partsoffentiighedslovens § 11.

Bestemmelsen, der også gælder for parter i sa-ger inden for strafferetsplejen, vedrører efter sinformulering alene spørgsmålet om adgang til akt-indsigt. Bestemmelsen gør derfor - i modsætningtil partsoffentiighedslovens § 11 - ingen ind-skrænkning i en parts ret til efter lovens § 12 atforlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil hanhar afgivet en udtalelse om sagen, jfr. herved ju-stitsministeriets vejledning nr. 279 af 10. november1970 under pkt. 34 samt Eilschou Holm, Offentlig-hedsloven (1970) side 87 (i det følgende betegnetkommentaren).

2. Spørgsmålet om begrænsninger i adgangen tilaktindsigt ud fra strafferetsplejemæssige hensynvar genstand for overvejelser i offentlighedskom-missionen, der i udkastet til lov om offentlighed iforvaltningen foreslog flere undtagelsesbestemmel-ser med dette sigte. Det indbyrdes forhold mellemdisse bestemmelser kunne dog give anledning tilnogen tvivl, jfr. kommentaren side 88-89.

Efter § 10, stk. 5, i kommissionsudkastet skullelovens regler ikke finde anvendelse »inden forstrafferetsplejen«. Udkastets § 4, stk. 1, litra f,gjorde endvidere undtagelse for »dokumenter isager om administrativ ikendelse af bøder«. Her-udover var der i udkastets § 2, stk. 1, nr. 2, hjem-mel til at nægte aktindsigt »hvis adgangen til at fåoplysninger ville komme i strid med væsentligehensyn til forbrydelsers forebyggelse, opkla-ring og forfølgning, straffuldbyrdelse og lignendesamt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre isager om strafferetlig eller disciplinær forfølg-ning«.

Om disse bestemmelser udtalte kommissionen ibemærkningerne til lovudkastet, jfr. betænkningenside 62 f:

398

»I medfør af retsplejelovens § 41 kan i straffe-sager parterne eller andre, som deri har retliginteresse - de sidstnævnte dog først, når sagener afsluttet - hos retten forlange udskrift afretsbøgerne og de til en sag hørende fremlagtedokumenter. Udskrift kan dog nægtes, såfremthensynet til statens sikkerhed eller forhold tilfremmede magter eller særlige hensyn til dissei øvrigt gør det betænkeligt at meddele ud-skrift, eller såfremt det må befrygtes, at ud-skriften vil blive benyttet på retsstridig måde.Efter den gældende ordning haves der deri-mod intet krav på udskrift eller anden oplys-ning om indholdet af akter i straffesager bero-ende hos den offentlige forvaltnings myndig-heder, være sig politiet og anklagemyndighe-den eller andre forvaltningsmyndigheder, f.eks. ved behandlingen af sager om overtrædel-se af told- og skattelovgivningen.

Dokumenter i straffesager, f. eks. politirap-porter, kan af hensyn til en effektiv retshånd-hævelse og af hensyn til de krænkelser, der

. ville kunne tilføjes de i sådanne dokumenteromtalte personer, ikke uden videre undergivesoffentlighed.

Under hensyn til de særlige forhold, dergør sig gældende inden for strafferetsplejen,har man ikke fundet anledning til at behandlespørgsmålet om offentlighed inden for detteområde, men i § 10, stk. 5, undtaget straffe-retsplejen fra lovens regler. Man skal i denneforbindelse henvise til, at det henhører underretsplejerådet at behandle spørgsmål om æn-dringer i retsplejelovgivningen.

Såfremt man gennemfører en almindeligordning om offentlighed i forvaltningen, vilder imidlertid også uden for strafferetsplejensområde være behov for fastsættelse af visseundtagelser, og det er derfor i § 2, stk. 1, nr. 2,bestemt, at hensynet til forbrydelsers forebyg-gelse m. v., beskyttelse af sigtede, vidner ogandre i sager om strafferetlig eller disciplinærforfølgning kan medføre undtagelse fra of-fentlighedsprincippet.

Dokumenter i sager om administrativtikendte bøder er ved § 4, stk. 1 f, i deres hel-hed undtaget fra bestemmelserne i § 1.«

Kommissionens forslag om generelt at undtagesager inden for strafferetsplejen fra adgangen tilaktindsigt var i overensstemmelse med de syns-punkter, justitsministeriet havde givet udtryk for ien skrivelse af 14. november 1960 til kommissio-nen, hvori det bl. a. hedder (betænkningen side189):

»Efter justitsministeriets opfattelse bor sporgs-målet om offentlighed med hensyn til akter istraffesager i det hele holdes uden for lovenog henskydes til speciel behandling ud fraretsplejemæssige hensyn. Dette må anses forpåkrævet, fordi spørgsmålet beror på særligehensyn til retshåndhævelsens effektivitet ogbeskyttelsen af de i sagerne implicerede perso-ner. Hertil kommer, at den i lovudkastet fore-slåede ordning, hvorefter nogle af de omhand-lede akter undergives reglerne i retsplejelovens§ 41, medens andre skal behandles efter lov-udkastets herfra væsentligt afvigende regler,må forekomme utilfredsstillende; man skal iforbindelse hermed pege på, at ordningen in-debærer en særlig komplikation, idet akterne ipådømte straffesager (uden for København)opbevares ved politimesterembederne, mendog er undergivet reglerne i retsplejelovens §41 (disse reglers analogi). Spørgsmålet om of-fentlighed med hensyn til straffeakter lader sigkun løse rationelt på grundlag af en samletovervejelse omfattende alle arter af straffeak-ter.

Det anforte gælder også akter vedrorendeansøgninger om anketilladelse i straffesager,udsættelse med straffuldbyrdelse, benådning,prøveløsladelse, erstatning for uforskyldtfængsling m. v.

Man skal i øvrigt under henvisning til detunder I anførte specielt pege på betydningenaf, at det bliver lagt fast, at strafferegistreneog politiets tilsvarende registraturer, herundernavnlig rigsregistraturen, ikke er undergivetoffentlighed efter loven.«

I overensstemmelse hermed er det i justitsmini-steriets bemærkninger til partsoffentlighedslovens §11 anført, at bestemmelsen bygger på det syns-punkt, »at der med hensyn til partsoffentlighedinden for strafferetsplejen . . . gor sig sådanne sær-lige hensyn gældende, at spørgsmålet ikke er egnettil regulering i den foreslåede almindelige lov«,F.T. 1963/64 tillæg A sp. 1358.

På denne baggrund må det utvivlsomt lægges tilgrund, at også undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1, er begrundet i de nævntesærlige forhold, der gor sig gældende med hensyntil offentlighed i sager inden for strafferetsplejen,herunder at adgangen til aktindsigt i disse sager tildels er reguleret i retsplejeloven, jfr. navnlig dennelovs § 41.

3. Den nærmere rækkevidde af udtrykket »sagerinden for strafferetsplejen« i offentlighedslovens §6, stk. 1, kan i flere henseender give anledning tiltvivl.

399

I bemærkningerne til bestemmelsen og til dentilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedslovens§ 11 er det anført, at undtagelsen omfatter »allesager vedrorende gennemforelse af strafferetligeretsfolger, herunder også de straffesager, der eftersærlig hjemmel behandles af andre administrativemyndigheder end politi og anklagemyndighed«,jfr. F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1358, og F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 592, hvor det tillige anføres, atbestemmelsen svarer til kommissionsudkastets § 2,stk. 1, nr. 2, § 4, stk. 1, litra f, og § 10, stk. 5. Ibemærkningerne til lovforslaget om offentlighed iforvaltningen er det endvidere forudsat, at sagerom anvendelse af disciplinarmidler inden for for-svaret og civilforsvaret er omfattet af undtagelses-bestemmelsen, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 592-93, samt nedenfor pkt. 4 d.

1 overensstemmelse med disse motivudtalelserer det i administrativ praksis lagt til grund, at ud-trykket »sager inden for strafferetsplejen« skalfortolkes ret vidt.

Som følge heraf er retsplejelovens angivelse afstrafferetsplejens område ikke anset for afgørendefor rækkevidden af undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 6, stk. 1, jfr. kommentarenside 89. Efter retsplejelovens § 683 behandles allespørgsmål om straf, som ikke i medfør af særlighjemmel i lovgivningen afgøres uden særlig straf-fesag eller behandles i den borgerlige retsplejesformer eller henhører under særlige domstole, efterlovens regler om strafferetsplejen. I retsplejelovens§ 684 er det endvidere bestemt, at reglerne omstrafferetsplejen kommer til anvendelse i en rækkenærmere angivne tilfælde uden hensyn til, om dersamtidig nedlægges påstand om straf. Om række-vidden af disse bestemmelser henvises til Kommen-teret Retsplejelov II (2. udg. 1964) side 709 ff. ogStephan Hunvitz. Den danske Strafferetspleje (3.udg. 1959) side 14 ff.

Fortolkningen af udtrykket (frihedsberøvelser)»uden for strafferetsplejen« i grundlovens § 71,stk. 6, jfr. retsplejelovens § 468, vil på tilsvarendemåde kun i begrænset omfang kunne tillæggesvejledende betydning, jfr. om fortolkningen afdette udtryk Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II(2. udg. 1966) side 605-07.

4. En udførlig gennemgang af undtagelsesbe-stemmelsens rækkevidde findes i kommentaren side89 ff. med litteraturhenvisninger og omtale af ad-ministrativ praksis i henhold til den tilsvarendebestemmelse i partsoffentlighedslovens § 11. Derhenvises for så vidt angår enkeltheder nærmerehertil.

En beskrivelse af bestemmelsens anvendelses-område lader sig naturligt opstille i folgende ho-vedtilfælde:

a. Politiets efterforskning af lovovertrædelser oganklagemyndighedens (herunder justitsministeriets)funktioner i forbindelse med en straffesags rejsningog senere behandling ved domstolene (kommentarenside 89-90).

Fra justitsministeriets praksis efter offentlig-hedslovens ikrafttræden den 1. januar 1971 kannævnes følgende afgørelser:

6. kt. 1970-2042-126 og 6. kt. 1973-2042-33:Antaget, at politirapporter, der optages i anledningaf ulykkestilfælde (hhv. drukne- og færdselsulyk-ke), er led i en politimæssig efterforskning af,hvorvidt nogen kan gøres strafferetligt ansvarligfor den stedfundne begivenhed, og derfor undtagetfra adgangen til aktindsigt efter offentlighedslo-vens § 6, stk. 1.

6. kt. 1973-2042-1: Akterne i en sag vedrørendeen person, der afgik ved døden under pågribelse iforbindelse med et indbrud, anset for omfattet afbestemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1.

6. kt. 1973-2001-60: En statsadvokat havde ud-arbejdet en redegørelse om økonomisk kriminalitetmed det formål at danne baggrund for justitsmini-steriets overvejelser om eventuelle lovgivningsiniti-ativer. Rapporten indeholdt bl. a. oplysninger omsager inden for strafferetsplejen.

En person, der mente sig omtalt i redegørelsen,anmodede om et eksemplar, men begæringen blevaf justitsministeriet afslået under henvisning tiloffentlighedslovens § 6, stk. 1. I forbindelse meden klage til folketingets ombudsmand over afsla-get, jfr. herved F.O.B. 1973 s. 239, udtalte justitsmi-nisteriet derimod efter fornyede overvejelser, atredegørelsen efter ministeriets opfattelse - i hvertfald efter at være overgivet til folketingets retsud-valg - ikke kunne være omfattet af offentlighedslo-vens § 6, stk. 1, men at den var unddraget adgan-gen til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens §6, stk. 2, og § 2, stk. 2, nr. 2 og 4. Som et merealmindeligt synspunkt ved fortolkningen af offent-lighedslovens § 6, stk. 1, udtalte justitsministeriet isamme forbindelse:

»Som . . . anført indeholder redegørelsen ikkekun en ekstrakt af straffesager, men indeholder f.eks. også forfatternes vurderende betragtninger ogen gennemgang af enkelte civile sager af interessefor de problemer, der ønskes belyst. Dette er imid-lertid efter justitsministeriets opfattelse ikke afgø-rende for spørgsmålet om anvendelsen af offentlig-hedslovens § 6.

Efter denne bestemmelse undtages visse sagsty-per fra lovens almindelige anvendelsesområde. Er

400

en sag omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 6,stk. I, medfører dette, at samtlige denne sags akterer unddraget aktindsigt. Det er derfor ikke afgo-rende, om der i en sag inden for strafferetsplejenindeholdes dokumenter eller oplysninger i et doku-ment, som - hvis de havde foreligget i en andensammenhæng - havde været genstand for aktind-sigt «

b. Fuldbyrdelse af straffedomme m. v. (kommenta-ren side 90).

Fra justitsministeriets praksis kan nævnes:

LA. 1971-54003-18. I forbindelse med den sag,der er omtalt i F.O.B. 1969 side 82 f., udtalte ju-stitsministeriet bl. a., at bestemmelsen i hvert faldomfatter konkrete sager om udsættelse med straf-fuldbyrdelse, benådning og prøveløsladelse. Justits-ministeriet gav endvidere udtryk for, at bestemmel-sen må kunne finde anvendelse på konkrete sagerom genindsættelse, udgangstilladelse og ikendelseaf disciplinærstraffe, samt i sager indbragt forfængselsnævnet efter straffelovens § 17, stk. 2, §42, § 63 og § 66, jfr. F.O.B. 1970 side 13-14. Denævnte bestemmelser i straffeloven er dog nu op-hævet ved lov nr. 320 af 13. juni 1973.

Justitsministeriets departement har senere overfor direktoratet for fængselsvæsenet givet udtrykfor, at rapporter fra undersøgelser som nævnt iretsplejelovens § 800 a, der oversendes til en affængselsvæsenets institutioner i forbindelse medfuldbyrdelse af en straffedom, fortsat må anses forunddraget adgangen til aktindsigt efter offentlig-hedslovens § 6, stk. 1. Dette gælder dog efter ju-stitsministeriets opfattelse ikke i det omfang, rap-porten eventuelt anvendes til brug for institutio-nens behandling af en sag, der ikke kan anses foromfattet af undtagelsen for sager inden for straffe-retsplejen.

I direktoratet for kriminalforsorgen er de sager,der har været rejst vedrørende aktindsigt i forbin-delse med straffuldbyrdelse - navnlig sager vedrø-rende prøveløsladelse og benådning - blevet af-gjort efter de nævnte retningslinier.

I tilfælde, hvor en anmodning om aktindsigtafslås, orienterer direktoratet den pågældende ombegrundelsen herfor. For så vidt angår de afgørel-ser, der træffes af de enkelte anstalter, følger entilsvarende begrundelsespligt af bestemmelserne i §28, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 422 af 21. juni 1973om behandling af personer, der anbringes i forva-ring og bekendtgørelse nr. 423 af samme dato omfuldbyrdelse af frihedsstraf. I disse bestemmelserer det endvidere fastsat, at den indsatte skal orien-teres om indstillinger i spørgsmål (vedrorende hansforhold), som ikke afgøres af institutionen, og ombegrundelsen for indstillingen. Denne særlige ad-

gang til information forudsætter således ingen be-gæring fra den indsatte.

c. Straffesager, der behandles af andre administrati-ve myndigheder end politi og anklagemyndighed(kommentaren side 90-92).

Fra justitsministeriets praksis efter offentlig-hedslovens ikrafttræden kan nævnes:

LA. 1971-54003-25. Efter § 23, stk. 3, i land-brugsministeriets bekendtgørelse nr. 387 af 18.december 1962 om handel med foderstoffer skalovertrædelser af foderstofloven eller de i medförheraf udstedte forskrifter, som konstateres af sta-tens foderstofkontrol under udforeisen af tilsyn,eller med hvilken ministeriet eller foderstofkontrol-len på anden måde bliver bekendt, indberettes tilet af landbrugsministeren nedsat udvalg, der efterbehandling af sagen afgiver indstilling til ministeri-et. Overtrædelser af loven eller forskrifter, der erudstedt i medfør heraf, kan afgøres administrativtmed bødevedtagelse, jfr. foderstoflovens § 13, stk.5.

Udtalt, at analyseresultater, som statens foder-stofkontrol havde fremsendt som bilag til en kon-kret indberetning til udvalget, efter justitsministeri-ets opfattelse måtte være unddraget adgangen tilaktindsigt som folge af bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1. Det måtte i denne forbindel-se anses for at være uden betydning, om sagenblev afsluttet uden, at der blev gjort strafferetligereaktioner gældende over for nogen. Analyseresul-tater, der ikke - eller endnu ikke - havde dannetgrundlag for en indberetning til udvalget, måttederimod antages at være undergivet aktindsigtefter offentlighedslovens almindelige regler.

LA. 1971-54003-42. Udtalt, at en begæring omaktindsigt i en sag vedrorende overtrædelse afvandforsyningslovens § 39, der var forelagt inden-rigsministeriet af sundhedsstyrelsen, ikke efter ju-stitsministeriets opfattelse kunne afslås med hjem-mel i offentlighedslovens § 6, stk. 1, idet der ikkevar taget stilling til, hvorvidt sagen skulle fremsen-des til politiet med henblik på strafferetlig forfolg-ning.

6. kt. 1972-2042-229. Antaget, at bestemmelsen i§ 6, stk. 1, ikke omfatter akter, der af den pågæl-dende myndighed bedommes som værende udenbetydning for straffesagen, og som derfor ikkesendes til anklagemyndigheden med tiltaleindstil-lingen.

LA. 1974-543-36. I forbindelse med efterforsk-ningen i en straffesag mod en advokat, der bl. a.var sigtet for overtrædelse af kontrollovens § 14 ogstraffelovens § 289, indledte politiet undersøgelseaf, hvorvidt der måtte være grundlag for at rejsetiltale mod en række af advokatens klienter for

401

strafbare skatteunddragelser samt mod advokatenfor medvirken hertil. Det tilvejebragte materialeblev af politiet løbende sendt til statens ligningsdi-rektorat med henblik på en afgørelse af, hvorvidtskatteansættelserne af de pågældende skatteydereskulle ændres, samt hvorvidt - og i bekræftendefald - i hvilket omfang der efter direktoratets op-fattelse burde rejses tiltale mod klienterne for over-trædelse af kontrolloven eller straffelovens § 289og mod advokaten for medvirken hertil.

I en konkret sag havde ligningsrådet forhøjetindkomst- og formueansættelserne for en skatte-yder og havde samtidig meddelt den pågældende,at man forbeholdt sig at gøre strafansvar gældendemod ham i anledning af den for lave selvangivelse.Over for justitsministeriet blev der af skattedepar-tementet bl. a. rejst spørgsmål om, hvorvidt sagensdokumenter var omfattet af undtagelsesbestemmel-sen i offentlighedslovens § 6, stk. 1.

Udtalt, at det efter justitsministeriets opfattelsemå anses for utvivlsomt, at denne undtagelsesbe-stemmelse i hvert fald omfatter sager, der udeluk-kende vedrører administrativ ikendelse af bøder.Om rækkevidden af bestemmelsen udtalte justits-ministeriet endvidere:

»Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens§ 6, stk. 1, om »sager inden for strafferetsplejen«må imidlertid anses for anvendelig i forhold tilandre administrative myndigheder end politi oganklagemyndighed også i andre typer af sager. Itilfælde, hvor politiet eller anklagemyndighedenindhenter en udtalelse fra vedkommende ressort-myndighed til brug for behandlingen af en straffe-sag, f. eks. i forbindelse med efterforskning ellerafgørelsen af tiltalespørgsmål, må det således anta-ges, at ikke alene politiets, henholdsvis anklage-myndighedens sag, men også den pågældende for-valtningsmyndigheds høringssag er omfattet afundtagelsesbestemmelsen, jfr. Eilschou Holm:Offentlighedsloven (1971) side 91 f.

I overensstemmelse hermed har justitsministeri-et tidligere i skrivelse af 15. november 1969 tilskattedepartementet (Skd. 1. j.nr. 89/1969) underhenvisning til forarbejderne til partsojffentligheds-lovens § 11 og offentlighedslovens § 6, stk. 1, er-klæret sig enig med skattedepartementet i, at sager,der rejses som følge af anmeldelser mod skatteyde-re for urigtig selvangivelse af indkomst og formuem. v. med henblik på at konstatere, om der ergrundlag for strafferetlig forfølgning mod de på-gældende efter kontrollovens §§ 13-15, ikke kananses for omfattet af reglerne i lov om partsoffent-lighed i forvaltningen. Det tilføjedes, at det i den-ne forbindelse måtte anses for at være uden betyd-ning, om sagen afsluttes uden, at der gøres straffe-

402

retlige reaktioner gældende over for den pågæl-dende.«

I den foreliggende sag måtte justitsministerietnære betænkelighed ved at antage, at begæringenom aktindsigt skulle kunne afslås med hjemmel ioffentlighedslovens § 6, stk. 1, idet der navnligblev lagt vægt påat ligningsdirektoratet (ligningsrådet) på det tids-

punkt, begæringen om aktindsigt blev fremsat,alene havde anvendt det fremsendte materialesom grundlag for beslutningen om i medfør aflandsskatteretslovens § 3, stk. 2, at forhøje denpågældende skatteansættelse, og

at ligningsdirektoratet (ligningsrådet) efter detoplyste fortsat ikke på grundlag af det forelig-gende materiale havde taget stilling til, hvorvidtder skulle tages skridt til strafferetlig forfølg-ning i anledning af det passerede.

Justitsministeriet pegede endvidere på, at lig-ningsrådets afgørelse i sagen kunne påklages tillandsskatteretten, og at bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1, utvivlsomt ikke kunne findeanvendelse på landsskatterettens behandling af ensådan klagesag.

For så vidt angår undtagelsesbestemmelsensrækkevidde i skattesager kan der - udoverkommentaren side 91 også henvises til Ole Bjørn iRevision og Regnskabsvæsen 1971 side 348-49.

d. Sager om anvendelse af disciplinarmidler indenfor forsvaret og civilforsvaret (kommentaren side92-93).

Når undtagelsesbestemmelsen er anset for an-vendelig i sager af denne art, skyldes det, at disci-plinarmidlerne har karakter af strafferetlige retsføl-ger, for så vidt som de er betingede af strafbartforhold og anvendes i stedet for straf og med til-svarende formål, jfr. herved justitsministeriets ud-talelse i sagen F.O.B. 1967 side 81 (vedrørendepartsoffentlighedslovens § 11). Folketingets om-budsmand anså dog spørgsmålet for tvivlsomt oghenstillede, at det blev søgt afklaret i forbindelsemed revisionen af partsoffentlighedsloven.

I bemærkningerne til bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1, blev bestemmelsen imidler-tid foreslået opretholdt uændret under hensyn til,at spørgsmålet efter justitsministeriets opfattelseikke var egnet til at blive reguleret i en almindeliglov om forvaltningens sagsbehandling, og at manderfor havde optaget forhandling med indenrigs-ministeriet og forsvarsministeriet med henblik påat søge spørgsmålet løst ad anden vej, eventueltved indsættelse af særbestemmelser i den militæreretsplejelov og civilforsvarsloven, jfr. F.T. 1969/70,tillæg A, sp. 592 f.

Forarbejderne til offentlighedsloven bygger så-ledes på en forudsætning om, at udtrykket »sagerinden for strafferetsplejen« også omfatter discipli-narmidler inden for forsvaret og civilforsvaret, jfr.kommentaren side 93, og Carl Aage Nørgaard,Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972) side 117.

I forbindelse med den revision af den militæreretsplejelovgivning, der er gennemført ved lov nr.218 af 26. april 1973, er der ikke blevet indsat no-gen særbestemmelse om spørgsmålet i loven, jfr.herved lovens kapitel 15 om disciplinarmidler. Vedrevisionen er der heller ikke gennemført ændringeri reglerne om anvendelse af disciplinarmidler, derkan føre til en ændret bedømmelse i forhold tiloffentlighedslovens § 6, stk. 1. I den militære rets-plejelovs § 37 er det nu udtrykkeligt bestemt, atdisciplinarmidler kun kan bringes i anvendelse,når en strafbar handling er begået, og at discipli-narmidler skal anvendes i stedet for mindre straffe,medmindre omstændighederne taler imod.

Reglerne om anvendelse af disciplinarmidlerinden for civilforsvaret er ikke blevet ændret påindeværende tidspunkt. Bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1, er således også fortsat afgø-rende for adgangen til aktindsigt i disse tilfælde.

e. Visse klager over offentligt ansattes optræden iforbindelse med behandlingen af sager inden forstrafferetsplejen.

Det er fast antaget, at disciplinærsager modtjenestemænd efter tjenestemandslovens kapitel 4ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelsen ved-rørende strafferetsplejen, jfr. kommentaren side 91og 93 med henvisninger.

Som følge heraf antages det, at også klagesagervedrørende offentligt ansattes optræden i forbin-delse med behandlingen af sager inden for straffe-retsplejen som udgangspunkt er undergivet aktind-sigt efter offentlighedslovens almindelige regler,jfr. således justitsministeriets skrivelse af 8. novem-ber 1972 (6. kt. 1972-2042-225) gengivet iAdvokatbladet 1972 side 347 samt kommentarenside 93.

I tilfælde, hvor klagen begrunder mistanke omstrafbart forhold, således at undersøgelsen modden, klagen vedrører, sker under iagttagelse afretsplejelovens § 807, stk. 3, må klagesagen dog fradette tidspunkt være omfattet af undtagelsesbe-stemmelsen i § 6, stk. 1, jfr. kommentaren side 93og 94.

Endvidere er det antaget, at klager over politiet,der har været indbragt for retten efter bestemmel-sen i retsplejelovens § 814, stk. 1, er omfattet afundtagelsen for sager inden for strafferetsplejen.Det samme gælder klager over behandlingen afvaretægtsfanger, der indbringes for retten efter

retsplejelovens § 784, stk. 3, jfr. herved kommenta-ren side 93-94 og F.O.B. 1970s. 13-14.

Ved lov nr. 325 af 13. juni 1973 om ændring afretsplejeloven er der gennemført nye regler omundersøgelse af klager over politiet, jfr. lovenskapitel 93 b. I forbindelse hermed er bestemmelseni retsplejelovens § 814, stk. 1, ophævet.

Efter retsplejelovens § 1019 træffes bestemmelseom undersøgelse af politipersonalets adfærd underudførelse af tjenesten nu af lokalnævnene, jfr. rets-plejelovens § 115 og § 115 a. Finder et nævn, atder i anledning af en klage bør iværksættes enundersøgelse, bestemmer det, om undersøgelsenskal foretages ved retten eller af statsadvokaten,jfr. retsplejelovens § 1019 b, stk. 2. Når undersø-gelsen er afsluttet, udfærdiger statsadvokaten enredegørelse over sagens forløb, der sammen medsagens akter sendes til nævnet, jfr. retsplejelovens§ 1019 1, stk. 1. Såfremt der ikke efter nævnetsopfattelse er grundlag for at kræve bestemte yderli-gere undersøgelser iværksat, videresendes materia-let ,til politimesteren (politidirektøren). Nævnetunderretter samtidig klageren og træffer bestem-melse om, i hvilket omfang redegørelsen skal of-fentliggøres, jfr. retsplejelovens § 1019 1, stk. 2,Efter retsplejelovens § 1019 m slutter nævnet be-handlingen af en klagesag, hvis 1) der er grundlagfor at rejse sigtelse mod den, klagen angår, 2) den,klagen angår, er mistænkt for et strafbart forhold,og han forlanger sagen behandlet som straffesag,eller 3) regeringen træffer bestemmelse om, at sa-gen skal undersøges ved en ekstraordinær ret, jfr. §21, stk. 1.

De nye regler i retsplejelovens kapitel 93 b vilikke medføre nogen ændring i den hidtidige ad-gang til aktindsigt i klagesager vedrørende politiet.Efter de anførte almindelige synspunkter vedrøren-de rækkevidden af offentlighedslovens § 6, stk. 1,for så vidt angår klagesager vil undtagelsesbestem-melsen ikke finde anvendelse i forhold til lokal-nævnene, så længe klagesagen er under behandlingi nævnet. Dette skyldes, at nævnet efter retsplejelo-vens § 1019 m, stk. 1, skal slutte behandlingen afen klagesag, hvis den, klagen vedrører, kan sigtesfor et strafbart forhold, eller han som mistænkt foret strafbart forhold forlanger sagen behandlet somstraffesag.

5. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslo-vens § 6, stk. 1, vedrører bestemte sagstyper (sagerinden for strafferetsplejen, ansættelses- og forfrem-melsessager), hvorimod indholdet af sagens enkeltedokumenter ikke i sig selv er af betydning for ude-lukkelsen af adgangen til aktindsigt, jfr. hervedjustitsministeriets sag 6. kt. 1973-2001-60, der eromtalt ovenfor under pkt. 4 a.

403

Som folge heraf er det antaget, at undtagelses-bestemmelsen i § 6, stk. 1, kun finder anvendelse idet omfang, sagsakter er indgået og benyttes i ensag inden for straffereisplejen. Udlånes straffeaktertil brug ved behandlingen af en sag uden for straf-feretsplejen, vil en begæring om at blive gjort be-kendt med denne sags dokumenter, herunder straf-feakterne, ikke kunne afslås med hjemmel i offent-lighedslovens § 6, stk. 1, jfr. således kommentarenside 95 sammenholdt med side 55 med omtale afjustitsministeriets praksis i henhold til partsoffent-lighedslovens § 11, N. Schaumburg, Politiet 1964,side 117 f, men cfr. Erik Harder. Kommunens Lovog Ret II (1965) side 51. Fra justitsministerietspraksis efter offentlighedslovens ikrafttræden kannævnes:

LA. 1971-54003-14: Over for handelsministerietgivet udtryk for, at politiets døgnrapporter samtakterne i en straffesag, der havde været tilaktereten sag uden for strafferetsplejen (vedrørende tilla-delse til udvidet åbningstid efter restaurationslo-ven), var undergivet aktindsigt uanset bestemmel-sen i offentlighedslovens § 6, stk. 1.

Jfr. ligeledes justitsministeriets sag L.A. 1971-54003-18, der er omtalt ovenfor under pkt. 4 b.

At offentlighedslovens § 6, stk. 1, ikke antagesat finde anvendelse i tilfælde, hyor straffeakterindgår i sager uden for strafferetsplejen, har somfolge af bestemmelsen i lovens § 2, stk. 1, nr. 1,störst betydning i forhold til parter i de pågælden-de sager, men begæringen om aktindsigt vil dog isådanne tilfælde efter omstændighederne kunneafslås med hjemmel i § 10, stk. 1, 2. pkt.

B. Andre Bestemmelser.1. Dokumenter i sager inden for strafferetsple-

jen er som folge af bestemmelsen i offentlighedslo-vens § 6. stk. 1. ikke undergivet aktindsigt efterreglerne i denne lov. Ved vurderingen af betydnin-gen af denne undtagelse fra det almindelige offent-lighedsprincip må det imidlertid tages i betragt-ning, at der i et vist omfang er mulighed for atblive gjort bekendt med dokumenter i sager afdenne art efter andre regler, samt at bestemmelseni offentlighedslovens § 6. stk. 1, i övrigt ikke ude-lukker meddelelse af aktindsigt, hvis dette skønnesforsvarligt, jfr. herved justitsministeriets vejledningpkt. 6 samt kommentaren side 95 sammenholdtmed side 21.

2. Retsplejeloven indeholder således en rækkebestemmelser, hvorefter en sigtet i en straffesagog eller dennes forsvarer er berettiget til aktindsigtmed hensyn til dokumenter, der fremlægges i ret-ten, jfr. navnlig retsplejelovens § 823 og § 810, stk.2. Bestemmelserne skal ikke nærmere omtales i

404

denne forbindelse. Der henvises til KommenteretRetsplejelov II (2. udg. 1964) side 847-49, Hurwitz.Den danske Strafferetspleje (3. udg. 1959) side155-158 og side 181-82, Koktvedgaard, Lærebog iden danske Strafferetspleje (1968) side 95-96 ogside 122, og Gomard, Straffeproces i praksis (1970)side 14. Der kan endvidere henvises til Betænkningom efterforskning i straffesager m. v. (Nr. 622/ .1971) side 11 f. og side 41 f., jfr. side 33.

3. Det kan endvidere anføres, at aktindsigt medhensyn til dokumenter inden for strafferetsplejenkan opnås efter de almindelige regler om edition iretsplejeloven, jfr. for så vidt angår borgerlige sager§§ 298-300 og for så vidt angår straffesager § 748.

Editionspligten er ikke efter ordlyden af denævnte bestemmelser undergivet samme begræns-ninger, som følger af offentlighedslovens §§ 2 og 5.Efter omstændighederne må retten således antagesat kunne pålægge en offentlig myndighed at frem-lægge dokumenter, der efter offentlighedsloven villehave karakter af internt arbejdsmateriale. Denneadgang synes dog i hvert fald kun undtagelsesvisat blive anvendt i praksis og vistnok kun, når depågældende dokumenter må antages at indeholdeoplysninger af faktisk karakter af betydning forretssagen, som ikke kan fremskaffes på anden må-de, jfr. herved navnlig U.f.R. 1955 side 954 ogkommentar af Frost i T.f.R. 1956 side 374-76(Bogudgaven side 159 f.) samt U.f.R. 1957 side 780.Denne oplysningspligt går således næppe væsent-ligt videre end den adgang til at få oplysninger frainternt arbejdsmateriale, der følger af offentlig-hedslovens § 4, jfr. kommentaren side 73 f. sam-menholdt med side 65 ff.

Der henvises i øvrigt til Hurwitz, Den danskeStrafferetspleje (3. udg. 1959) side 485 ff., Hurwitzog Gomard, Tvistemål (4. udg. 1965) side 258 ff.,Kommenteret Retsplejelov (2. udg. 1964). I side 298ff. og II side 769 f. samt Betænkning om vidner(Nr. 316/1962) side 88 ff.

4. Efter retsplejelovens § 41 kan endvidereparterne og andre, som deri har retlig interesse, hosdommeren (justitssekretæren) forlange udskrift afretsbøgerne (bortset fra stemmeafgivningsbogen)samt af de øvrige hos retten beroende, til en saghørende, fremlagte dokumenter. I straffesager kanandre end parterne dog først forlange sådan ud-skrift, når sagen er endt.

Udskrift kan - udover tilfælde af manglenderetlig interesse - nægtes, hvis det skønnes betænke-ligt af hensyn til statens sikkerhed eller forhold tilfremmede magter, eller det må befrygtes, at ud-skriften vil blive benyttet på retsstridig måde.

Med hjemmel i § 41, stk. 4, har justitsministerieti cirkulære nr. 196 af 11. juli 1941 bestemt, at poli-timesterens (politidirektørens) erklæring skal ind-hentes, før der meddeles udskrift af retsbøger ellerdokumenter i en straffesag. Dette gælder dog ikkefor udskrifter til en offentlig myndighed eller forudskrifter af retsbøger i tilfælde, hvor den begæ-rende har en åbenbar retlig interesse deri.

Akter i borgerlige straffesager opbevares udenfor København hos politimesteren. I Københavnopbevares de egentlige straffeakter i byrettens ar-kiv og de øvrige sager hos politiet, jfr. § 14, stk. 1,i justitsministeriets cirkulære nr. 273 af 5. decem-ber 1962 om strafferegistre og kriminalstatistik m.v. Justitsministeriet har i skrivelse nr. 25 af 26.januar 1921 udtalt, at beslutning om meddelelse afudskrifter i straffesager træffes af retten efter rets-plejelovens § 41, selv om akterne opbevares hospolitimesteren.

I cirkulære nr. 102 af 7. april 1942 har justitsmi-nisteriet fastlagt almindelige retningslinier for pri-vates adgang til at få oplysninger om retsbøgernesindhold.

Justitsministeriet har endvidere i skrivelse nr.119 af 8. april 1942 udtalt, at ministeriet intet harat erindre imod, at pressen - der ikke har krav påat erholde udskrift af domme - efter domsafsigel-sen på vedkommende dommerkontor får adgangtil at gennemlæse dommen og gøre fornødne nota-ter.

Med hensyn til fortolkningen og anvendelsen afbestemmelsen i retsplejelovens § 41 henvises i øv-rigt til Kommenteret Retsplejelov I (2. udg. 1964)side 63-67, samt til Gomard, Straffeproces i prak-ses (1970) side 10-15.

5. Retsplejelovens § 41 indeholder alene bestem-melser om udskrift af retsbøgerne og øvrige hosretten beroende, i en afsluttet straffesag fremlagtedokumenter, men tager ikke stilling til spørgsmåletom aktindsigt med hensyn til straffesager, somikke har været behandlet i retten (henlagte sager),eller dokumenter i straffesager, der ikke har væretfremlagt.

I administrativ praksis er det dog ikke antaget,at bestemmelsen i retsplejelovens § 41 på udtøm-mende måde angiver fremgangsmåden og betingel-serne for meddelelse af aktindsigt i afsluttede straf-fesager. Justitsministeriet har således antaget, atbestemmelsen ikke gælder for ældre sager (d.v.s.sager som er mindst 40-50 år gamle) eller udlån tilvidenskabeligt brug. Endvidere har ministeriet ikkei praksis anset sig for begrænset til - udover i hen-lagte sager - kun at meddele aktindsigt i sådannetilfælde.

Der er kun i begrænset omfang fastsat alminde-lige retningslinier for denne ulovbestemte adgangtil aktindsigt i straffesager. Spørgsmålet er dog - iforhold til offentlige myndigheder - berørt i afsnitV i justitsministeriets cirkulære nr. 273 af 5. de-cember 1962 om strafferegistre og kriminalstatistikm. v., der dog - bortset fra bestemmelsen i § 26 —ikke antages at tage stilling til udlevering af selvestraffeaktern e.

Efter cirkulærets § 25 må der ikke til brug forsager om ansættelse i stillinger meddeles oplysnin-ger om strafforfølgning på anden måde end gen-nem straffeattest i overensstemmelse med reglernei afsnit IV. I andre sager er det efter § 26 som ho-vedregel forbudt at meddele oplysninger om straf-forfølgning på anden måde end gennem straffeat-test. Dog kan offentlige myndigheder få sådanneoplysninger, som efter »de for vedkommende om-råde gældende lovbestemmelser eller efter sagensnatur skønnes at burde tillægges væsentlig betyd-ning for sagens afgørelse«. Der bør efter bestem-melsen udvises særlig tilbageholdenhed med hen-syn til oplysning om sluttede sager, men hvis så-danne oplysninger undtagelsesvis meddeles, børakterne i reglen vedlægges til den pågældendemyndigheds gennemsyn, jfr. fra praksis F.O.B.1974 side 161. Efter § 28 skal spørgsmål om fravi-gelse af disse regler forelægges justitsministeriet.

Justitsministeriet har endvidere i cirkulære nr.292 af 27. november 1970 fastsat regler om aktind-sigt i h'enlagte færdselssager m.v. Herefter bør ad-vokater og andre, der varetager skadelidtes interes-ser, have lejlighed til at gennemse rapporter, ridsm.v. i sager om færdselsuheld eller andre ulykker,som er henlagt uden strafferetlig forfølgning, ogefter begæring have udleveret fotokopier eller gen-parter (mod gebyr efter retsafgiftsloven), medmin-dre særlige hensyn i det enkelte tilfælde taler deri-mod. Det anføres i cirkulæret, at den hidtil benyt-tede praksis med hensyn til udlån af rapportereller rapportgenparter til gennemsyn ikke berøresaf cirkulæret. Det kan i denne forbindelse nævnes,at justitsministeriet i skrivelse nr. 237 af 19. okto-ber 1922 angående ansvarsforsikringsselskabersadgang til at blive gjort bekendt med politirappor-ter m.v. har givet udtryk for det almindelige syns-punkt, »at når politimesteren skønner, at der iøvrigt intet er til hinder for, at vedkommende pri-vate person eller institution gøres bekendt med defremkomne politirapporter m. v., vil justitsministe-riet anse det for ønskeligt, at begæringer om af-skrift af politirapporterne m. v., uanset de for poli-tikontoret dermed forbundne vanskeligheder, ividest mulige udstrækning efterkommes . . .« .

Justitsministeriets almindelige praksis med hen-syn til meddelelse af aktindsigt i afsluttede, herun-

405

der henlagte straffesager, har altid bygget på detudgangspunkt, at ingen, hverken private personereller offentlige myndigheder, har krav på udskrifteller anden oplysning om indholdet af. akter i depågældende sager. Justitsministeriets afgørelsetræffes efter en konkret vurdering af omstændighe-derne i den enkelte sag - ofte efter indhentet udta-lelse fra anklagemyndigheden. Ansøgeren må der-for i hvert enkelt tilfælde godtgøre en konkret sag-lig eller personlig anerkendelsesværdig interesse,for tilladelse til aktindsigt kan meddeles. Ved be-dømmelsen af ansøgninger om aktindsigt læggesder i övrigt - udover hensynet til statens sikkerhedog forholdet til fremmede magter, jfr. retsplejelo-vens § 41 - navnlig afgørende vægt på beskyttelsenaf privatlivets fred såvel for sigtede som for anmel-dere og vidner; men også andre hensyn kan kom-me i betragtning.

I enkelte tilfælde har justitsministeriets afgørel-ser i disse tilfælde været indbragt for folketingetsombudsmand, men har ikke givet anledning tilkritik, jfr. F.O.B. 1971 side 91 og 95, samt 1974side 81.

II. Fremmed ret.

A. Norge.

Den norske lov om offentlighed i forvaltnin-gen af 19. juni 1970 indeholder ingen almindeligundtagelsesbestemmelse for sager inden for straffe-retsplejen. Derimod er efter lovens § 6, nr. 6, »an-meldelser, rapporter og andre dokumenter i anled-ning av overtredelse af gjeldende lovgivning« und-taget fra offentlighed.

Forvaltningskomitéens lovudkast indeholdt i §10, stk. 3, en bestemmelse, hvorefter »påtalemyn-dighetens dokumenter i straffesaker [ikke] berøresav reglerne i dette kapitel« (kapitel III om offent-lighed). Som begrundelse herfor anførte komitéen,jfr. betænkningen side 436:

»I tredje 1edd er påtalemyndighetens doku-menter i straffesaker unntatt fra loven, idetdette forhold best reguleres i processlovene,også når det gjelder politiets etterforsknings-dokumenter i anledning af lovovertredelse.Derimot er selvfølgelig politiets dokumenter iforvaltningssaker ellers å anse som offentligeetter lovens regler.«

Offentlighetsutvalget var i realiteten enig medforvaltningskomitéen i, at anklagemyndighedensdokumenter i straffesager ikke bør være undergivetoffentlighed. Som folge af bestemmelsen i § 2 b) iudvalgets lovudkast, hvorefter loven bl. a. ikkeskulle gælde sager, som behandles eller afgøres i

406

medfør af straffeproceslovene, fandt udvalget detdog ikke nødvendigt at opretholde bestemmelsen i§ 10, stk. 3, i komitéens udkast, jfr. Offentlighetsut-valgets Innstilling side 89. Herudover foreslog ud-valget en bestemmelse af samme ordlyd som lo-vens § 6, nr. 6 (udkastets § 8, nr. 6). I udvalgetsbemærkninger til denne bestemmelse, jfr.Innstillingen side 93, hedder det:

»Nr. 6. Denne bestemmelse er ny sammen-lignet med Fvk's utkast. Mønsteret til bestem-melsen er hentet fra den amerikanske forvalt-ningslovs § 3 (e), (7), jfr. foran kap. 2, IV. Ennoe tilsvarende bestemmelse har man i densvenske sekretesslovs § 10, jfr. også den utvi-dede »sekretess«, som er foreslått av Offent-lighetskomitéen i TF § 10.

På mange felter av vår forvaltningslovgiv-ning vil myndighetens kontrollvirksomhedvære avhengig av opplysninger fra private.Slike opplysninger vil ofte ha karakter av an-meldelser for overtredelse av den gjeldendelovgivning. Dersom slike anmeldelser utenvidere skulle være offentlige dokumenter, villdette i vesentlig grad kunne innvirke på effek-tiviteten av myndighetenes kontrollarbeid.Hvis klagen viser seg uberettiget vil det påden annen side være en fordel at den klagengjelder ikke er kommet i offentlighetens søke-lys.

Viktige områder vil her allerede være dek-ket av andre bestemmelser i lovutkastet: Allerent strafferéttslige saker, som går etter straffe-processlovens regler, vil således være unntattetter § 2 bokstav b). Innenfor kontroll- og re-guleringslovgivningen vii ofte taushetsplikt u-telukke offentlighet, jfr. utkastets § 7, nr. 3.Dette er også tilfelle etter de almindelige skat-telover. I noen grad vil også bestemmelsen i §8, nr. 2 c) [»motvirke eller medføre fare for attoffentlige kontroll- og reguleringstiltak ellerandre nødvendige pålegg eller forbud ikkekan gjennomføres«,] her kunne få anvendelse.Denne bestemmelse dekker imidlertid først ogfremst det dokumentmateriale som gjelderplanlagte kontroll- eller reguleringstiltak. Be-stemmelsen omfatter ikke alle slags förutgåen-de anmeldelser eller undersøkelser. I alle sliketilfelle bør forvaltningen kunne vurdere hvor-vidt anmeldelser eller rapporter bør meddelespressen og offentligheten. Bestemmelsen om-fatter også de tilfelle der det foretas en ellerannen slags offentlig granskning for å få kon-statert om gjeldende bestemmelser er over-holdt - f. eks. ved flyulykker. Rapporter omslike granskninger bør ikke uten videre være

offentlige; dette bør vedkommende förvalt-ningsmyndighet ha rådighet over.

Utkastet innebærer selvsagt ikke at anmel-delser o. 1. skal være forholdt den klagen gjel-der, altså vedkommende part. Dette spørsmålblir å avgjøre etter partsoffentlighetsreglene.«

Offentlighedsloven indeholder i overensstem-melse med justisdepartementets lovforslag ingenudtrykkelig undtagelsesbestemmelse for sager in-den for strafferetsplejen svarende til § 10, stk. 3, iforvaltningskomitéens udkast eller § 2 b) i offent-lighetsudvalgcts udkast. I bemærkningerne ti 1 lov-forslaget (Ot.prop. nr. 70 side 32) er som begrun-delse herfor anført:

»Departementet har heller ikke funnet detpåkrcd med noe uttrykkelig unntak. At påta-lemyndighetens dokumenter i straffesaker erunntatt fra offentlighet må normalt antas åfølge av den generelle bestemmelse i lovutka-stets § 6, nr. 6, om unntak for »Anmeldelser,rapporter og andre dokumenter i anledning, avovertredelse av gjeldende lovgivning«. Dertilkommer, at bestemmelsene i processlovgivnin-gen innen sitt område må forutsettes uttøm-mende å regulere spörsmålet om offentlighetfor saksdokumenter. At processlovgivningensbestemmelser i så mate går foran lovutkastetsfølger av almindelige lovtolkningsprinsipper.«

Retsstillingen i Norge er herefter den, at doku-menter i straffesager i realiteten helt er unddragetadgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven.Dette skyldes dels, at sager, der behandles i med-før af straffeproceslovene, alene antages at væreundergivet reglerne om offentlighed i disse love,dels bestemmelsen i lovens § 6, nr. 6, der antagesat omfatte alle sager vedrørende sanktioner forstrafbare lovovertrædelser, f. eks. også sager omskatteunddragelser og disciplinærsager efter tjene-stemandslovgivningen. Hertil kommer, at offentlig-hed allerede som følge af lovens almindelige und-tagelsesbestemmelser i vidt omfang vil være ude-lukket, jfr. navnlig § 5, nr. 3 (lovbestemt tavsheds-pligt) og § 6, nr. 3 (enkeltes personlige forhold).Der henvises nærmere ti! Frihagen, Offentlighetslo-ven med kommentarer (2. udg. 1974) side 78 f. ogside 290-294.

Den norske offentlighedslov vedrører aleneoffentlighedens adgang til aktindsigt, hvorimodreglerne om partsoffentlighed er indeholdt i forvalt-ningsloven, jfr. denne lovs §§ 18-20. Da loven ikkegæider for sager, der behandles eller afgøres imedfør af bl. a. straffeproceslovene, jfr. § 4 b), eradgangen til aktindsigt i straffesager kun i begræn-set omfang undergivet lovens regler. I andre sager

27

vedrørende strafbare lovovertrædelser end denævnte vil parter dog som udgangspunkt væreberettiget til aktindsigt, idet forvaltningsloven ikkeindeholder en til offentlighedslovens § 6, nr. 6,svarende bestemmelse. Undtagelse vil derimodefter omstændighederne kunne ske med hjemmel iforvaltningslovens § 19.

B. Sverige.Efter § 1 i den svenske Tryckfrihetsförordnings

kapitel 2 kan der ved lov gøres undtagelse fra detalmindelige offentlighedsprincip bl. a. »i anledningav myndighets verksamhet för inspektion, kontrolloch annan tillsyn, eller för brotts förekommandeoch beivrande«. I henhold til denne bemyndigelseer der i sekretesslagens §§ 10-12 fastsat undtagelserfra offentlighedsprincippet f.s.v. angår dokumenteri sager inden for strafferetsplejen. Bestemmelsernehar følgende ordlyd:

»10 § Handlingar rörande polismyndighets,tullmyndighets eller åklagares verksamhet tillförekommande eller beivrande av brott, såock handlingar rörande användning avtvångsmedel i brottmål eller i ärende enligt 11§ lagen (1973:162) om särskilda åtgärder tillförebyggande av vissa våldsdåd med internati-onell bakgrund må ej utlämnas, såvida skäli-gen kan befaras, att utlämnande skulle mot-verka brotts upptäckande eller brottmålsutredning eller åtgärder till förekommande avbrott eller ock vara menligt för rikets säkerheteller för enskild person; dock må handling eji något fall hemlighållas längre tid än sjuttioår från dess datum, och vare regeringen obeta-get att, där särskilda omständigheter det på-kalla, medgiva utlämnande utan hinder av

t vad ovan stadgas.

Vad i första stycket är stadgat om åklagareskall ej äga tilllämpning å riksdagens ombuds-män.

11 § Uppgifter och anteckningar, vilka till-förts register som avses i lagen om allmäntkriminalregister eller lagen om polisregister m.ra.; må ej utlämnas i annat fall elier annanordning än där sägs.

Har uppgift om brott elier om den sommisstänkts, åtalats eller dömts för brott läm-nats till rikspolisstyrelsen för databehandlinginom rättsväsendets informationssystem, må,om ej annat följer av första stycket, uppgiftenej utlämnas från rikspolisstyrelsen i annat falleller annan ordning än regeringen bestämmer.

Utslag eller underrättelser, avseende svenskundersåte i utlandet ådömt straff, vilka enligtöverenskommelse med främmande makt över-

407

lämnats till svensk myndighet, så ock däromförda anteckningar, må ej utlämnas i annatfall eller annan ordning än regeringen bestäm-mer.

Vad i tredje stycket sägs gälle ock om upp-gifter och anteckningar, tillhörande hos riks-skatteverket fört straffregister rörande fyllerioch vissa andra brott, belastningsuppgiftersom tillförts körkortsregistret, ävensom sär-skilt register som hos myndighet föres angåen-de straff och tillrättavisningar som ådömtseller tildelats underlydande personal.

12 § Hos myndighet vid fångvårdsanstalteller arbetsanstalt upprättade handlingar rö-rande i anstalten intagen person må ej i andrafall eller annan ordning än regeringen bestäm-mer utlämnas tidigare än sjuttio år efter derasdatum.

Detsamma gäller handlingar, vilka upprät-tats av befattningshavare inom skyddskonsu-lentorganisationen eller annan som fullgörskyddskonsulents uppgifter eller av övervaka-re eller den som anlitats såsom biträde vidövervakning, i den mån handlingarna rörapersoner som ställts under övervakning efterdom å fängelse, skyddstillsyn, ungdomsfängel-se, internering eller intagning i arbetsanstalt.

Kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelse-nämnden och interneringsnämnden samt över-vakningsnämnd må förordna, att vad nu före-skrivits skall äga tillämpning även beträffandeviss hos nämnden upprättad handling rörandeperson som är intagen i anstalt eller ställdunder övervakning. Sådant förordnande mådock ej avse nämndens beslut, som utfärdatssärskilt eller upptagits i protokoll.

Har uppgifter om den som häktats ellerdömts för brott eller beträffande vilken för-ordnats om intagning i arbetsanstalt tillförtsav kriminalvårdsstyrelsen fört register inomrättsväsendets informationssystem, må uppgif-terna ej utlämnas i annat fall eller annan ord-ning än regeringen bestämmer.

12 a § Handlingar röranda säkerhets- ochbevakningsåtgärder med avseende på byggna-der och lokaler, som användes i verksamhetför vilken myndighet svarar, må ej utan myn-dighetens tillstånd utlämnas tidigare än sjuttioår från deras datum, såvida skäligen kan befa-ras att handlingarnas offentliggörande skullemotverka syftet med åtgärderna.«

Filter bestemmelserne er undtagelserne fra adgan-gen til aktindsigt knyttet til indholdet af de enkeltedokumenter, hvorimod det ikke er afgørende, omdokumenterne indgår i sager, der i sig selv vedro-

408

rer strafferetsplejen. Udlån af dokumenter i straf-fesager til brug ved behandlingen af andre sager iden offentlige forvaltning bevirker således ikke, atanvendelsen af de nævnte undtagelsesbestemmelserudelukkes. Bestemmelserne omfatter dog ikke til-fælde, hvor dokumenterne fremlægges i retten tilbrug for en verserende retssag, medmindre der harværet tale om et lukket retsmøde. Selv i sådannetilfælde vil dokumenterne være undergivet offent-lighed, når sagen er afgjort. Retten vil dog i et vistomfang kunne nægte aktindsigt med hjemmel isekretesslagens § 36. Det bemærkes, at hemmelig-holdelse efter sekretesslagens § 10 kun kan ske,hvis udlevering af de pågældende dokumenter vilmodvirke forbrydelsers opdagelse, opklaring ellerforebyggelse eller være til skade for rigets sikker-hed eller enkeltpersoner.

For så vidt angår bestemmelsernes nærmererækkevidde henvises til Elsin, Allmänna Handlin-gars Offentlighet och Sekretess (1965) side 41-48og side 78-81. En samling af domstols- og om-budsmandsafgørelser vedrørende bestemmelsernefindes hos Wennergren, Offentlighet och Sekretess iLag og Praxis (1971), jfr. herved side 19-20.

Efter sekretesslagens § 39 berører lovens undta-gelsesbestemmelser ikke adgangen til aktindsigt foransøgere, klagere eller andre parter. Bestemmelsenforudsætter principielt, at retten til partsoffentlig-hed er hjemlet i andre regler, jfr. f. eks. forvalt-ningslovens § 14 og forvaltningsproceslovens § 43.Aktindsigt kan dog nægtes, hvis hemmeligholdelseer af væsentlig betydning af hensyn til offentligeeller private interesser. Denne bestemmelse supple-res nu af förvaltningslagens § 14, stk. 3, hvoreftermyndigheden, hvis aktindsigt nægtes, på andenmåde skal gøre parten bekendt med dokumenter-nes indhold i det omfang, det er nødvendigt tilvaretagelse af hans tarv og kan ske uden skade forde interesser, der begrunder hemmeligholdelsen,jfr. herved også forvaltningsproceslovens § 43, stk.3.

Spørgsmålet om adgangen til aktindsigt i doku-menter vedrorende strafferetsplejen var genstandfor overvejelser i den svenske offentlighedskom-mitté, der afgav betænkning i 1966 (SOU: 60 og61). Kommittéens forslag til revision af sekretess-bestemmelserne adskilte sig dog ikke i denne hen-seende væsentligt fra de gældende bestemmelser.

Efter § 9, stk. 2, i udkastet til ændring af tryck-frihetsförordningen skulle oplysninger til straffere-gistre eller andre offentlige registre vedrørendepersonlige forhold hemmeligholdes i det omfang,det var foreskrevet i en tillämpningsförteckning,jfr. SOU: 1960:60 side 15 og kommittéens bemærk-ninger hertil side 154-159.

Efter udkastets § 10 skulle dokumenter, somindeholder personlige oplysninger, hemmeligholdesi det omfang, det var foreskrevet i tillämpningsför-teckningen, såfremt udleveringen måtte antages atmedføre skadevirkninger for den pågældende ellerhans nærmeste. Udkastets § 10, stk. 2, indeholdtendvidere en særlig bestemmelse om hemmelighol-delse af hensyn til den, der har indgivet en anmel-delse eller i øvrigt givet oplysninger til en offentligmyndighed. Det fremgår af kommittéens forslag tiltillämpningsförteckning, at disse bestemmelser bl.a. ville omfatte dokumenter i forbindelse med ef-terforskningen af lovovertrædelser, men f. eks.også dokumenter i benådningssager og sager ved-rørende disciplinærforfølgning, jfr. nærmere SOU:1966:60 side 15-17 og side 159-172.

Af interesse i denne forbindelse er endelig ikkemindst bestemmelsen i udkastets § 15, hvorefterdokumenter, som vedrører det offentliges foran-staltninger til forebyggelse, opklaring eller påtaleaf lovovertrædelser eller asociale handlinger, skullehemmeligholdes i det omfang, det følger af tilläm-ningsförteckningen, hvis udleveringen måtte anta-ges at ville modvirke foranstaltningerne eller skadefremtidig virksomhed. Det samme skulle efter for-slaget gælde dokumenter vedrørende kriminalfor-sorg, forsorg eller behandling i forbindelse medpsykiske sygdomme, abnormitet eller misbrug afberuselsesmidler samt børne- og ungdomsforsorg.Det fremgår af forslaget til tillämpningsförteckningtil § 15, at bestemmelsen bl. a. var tænkt anvende-lig på dokumenter, der angår politiets, toldvæse-nets og anklagemyndighedens virksomhed, samt pådokumenter, der angår en offentlig myndighedsundersøgelse af forhold, der kan bevirke strafan-svar for tjenesteforseelser eller disciplinærstraf.Der henvises nærmere til SOU: 1966:60 side 21 og191-194. (Det bemærkes, at arbejdsgrupperappor-ten er afgivet før fremkomsten af Offentlighets-och Sekretesslagstiftningskommittéens betænkningSOU: 1975:22).

III. Arbejdsgruppens overvejelser medhensyn til ændring af bestemmelsen i of-fentlighedslovens § 6, stk. 1.

1. Det fremgår af offentlighedsudval-gets kommissorium, at udvalget for såvidt angår spørgsmålet om offentlighed isager inden for strafferetsplejen (offent-lighedslovens § 6, stk. 1) skal overveje,om der bør tilvejebringes hjemmel foradgang til aktindsigt i sager af denne artuden for det område, der er reguleret vedretsplejeloven, jfr. herved pkt. 3 i oversig-ten over nogle hovedspørgsmål i forbin-delse med offentlighedslovens revision.

Denne begrænsning af udvalgets kom-missorium er efter det for arbejdsgrup-pen oplyste navnlig begrundet i, atspørgsmålet om en eventuel revision afretsplejelovens bestemmelser om aktind-sigt, hvis anvendelsesområde ikke foralle bestemmelsers vedkommende er be-grænset til strafferetsplejen, efter justits-ministeriets opfattelse bør gøres til gen-stand for overvejelser i retsplejerådet el-ler et andet særligt retsplejekyndigt ud-valg.

Det ligger således uden for udvalgetsog derfor også arbejdsgruppens kommis-sorium at foretage en samlet vurderingaf de regler, der regulerer adgangen tilaktindsigt med hensyn til straffeakter.

2. Arbejdsgruppen har på denne bag-grund set det som sin opgave at overve-je, hvorvidt - og i bekræftende fald påhvilken måde - anvendelsesområdet forundtagelsesbestemmelsen i offentligheds-lovens § 6, stk. 1, bør begrænses, dogsåledes at adgangen til aktindsigt i sagerinden for strafferetsplejen i alle tilfældeforudsættes holdt uden for reglerne i of-fentlighedsloven i det omfang, den erreguleret i retsplejeloven, jfr. navnlig lo-vens § 41. Denne bestemmelse omfatter- foruden udskrifter af retsbøgerne - al-ene dokumenter, der har været fremlagti retten i forbindelse med en verserendesag. De sagstyper, for hvis vedkommen-de en begrænsning af anvendelsesområ-det for undtagelsesbestemmelsen i of-fentlighedslovens § 6, stk. 1, i overens-stemmelse hermed vil kunne blive aktu-elt", er navnlig følgende:

a. henlagte straffesager,b. sager vedrørende straffuldbyrdelse,c. straffesager, der behandles og afgø-

res administrativt, herunder bøde-vedtagelser i henhold til retsplejelo-vens § 931,

d. sager vedrørende disciplinarstraffeinden for forsvaret og civilforsvaret,

e. visse straffeprocessuelle tilladelser,navnlig anke- og kæretilladelser, jfr.retsplejelovens §§ 962, stk. 2, 966,stk. 1, 967, 968, stk. 3, og 973, stk. 1,

f. sager om erstatning i anledning afuberettiget strafferetlig forfølgning,

409

der afgøres administrativt, jfr. rets-plejelovens § 1018 h, stk. 2,

g. sager om tilhold efter straffelovens §265,

h. udleveringssager m. v.

3. Som der nærmere er redegjort for iafsnit ! A, er undtagelsesbestemmelsen ioffentlighedslovens § 6, stk. 1, reelt be-grundet i 2 hovedhensyn: 1) hensynet tilretshåndhævelsens effektivitet og 2) hen-synet til at beskytte enkeltpersoner, dersom sigtede, vidner eller på anden mådehar været indblandet i en straffesag. Atundtagelsesbestemmelsen er udformetgenerelt, skyldes dog ikke alene denævnte hensyn, men det forhold, at manfandt det rigtigst at udskyde problemer-ne omkring offentlighed i strafferetsple-jen til en mere indgående behandling ien bredere retsplejemæssig belysning.

Som nævnt falder det uden for udval-gets og derfor også arbejdsgruppenskommissorium at foretage en samlet af-vejning af problemerne omkring offent-lighed inden for strafferetspiejen, idetretsplejelovens regier om aktindsigt ikkeforudsættes gjort til genstand for over-vejelser i dette udvalg.

På grundlag af de erfaringer, der erindhøstet i forbindelse med offentlig-hedsprincippet i almindelighed og medden praksis, der uanset offentlighedslo-vens § 6, stk. i, har været fulgt med hen-syn til meddelelse af oplysninger i straf-fesager, finder arbejdsgruppen det dogrimeligt begrundet nu at tage stilling til,hvorvidt offentlighedsprincippet børgennemføres inden for strafferetspiejenuden for det område, der er reguleretved retsplejeloven.

Arbejdsgruppen finder dog som ud-gangspunkt at burde understrege, at hen-synet til retshåndhævelsens effektivitetog hensynet til beskyttelse af enkeltper-soner nødvendigvis i vidt omfang måmedføre, at adgangen til aktindsigt i sa-ger inden for strafferetspiejen udelukkes.

4. Ved overvejelserne omkring offent-lighedsprincippets udstrækning til straf-feretspiejen melder der sig først detspørgsmål, om adgangen til aktindsigt igivet fald alene bør tilkomme den, derer part i en sag inden for strafferetspie-

jen, eller om eventuelle regler herom til-lige - helt eller delvis - bør gælde foroffentligheden.

De hensyn, der i almindelighed kananføres til støtte for indførelse af et of-fentlighedsprincip i forvaltningen, jfr.herved offentlighedskommissionens be-tænkning kapitel V, ville efter arbejds-gruppens opfattelse også kunne anførestil støtte for fuld offentlighed i sager in-den for strafferetspiejen, såfremt denævnte væsentlige hensyn til retshånd-hævelsens effektivitet, herunder navnligefterforskning, samt til enkeltpersonersforhold ikke i almindelighed talte heri-mod.

For så vidt angår enkelte typer afstraffesager vil det vel kunne tænkes, atdisse betænkeligheder ved fuld offentlig-hed ikke gør sig gældende - som et ek-sempel herpå kunne måske nævnes sagerom overtrædelse af miljølovgivningen.Det må imidlertid anses for utvivlsomt,at dette kun ganske undtagelsesvis vilvære tilfældet, set i forhold til straffe-retspiejen som helhed.

På denne baggrund og da det ikke sy-nes muligt generelt at beskrive de typeraf straffesager, hvor gennemførelse af etalmindeligt öffentlichedsphncip kunneanses for velbegrundet, har arbejdsgrup-pen ikke fundet at burde foreslå, at dersøges udarbejdet regler herom, for såvidt angår sager inden for strafferetspie-jen. Arbejdsgruppen har i denne forbin-delse lagt ti! grund, at det ville væreuheldigt at udstrække offentlighedslo-vens almindelige rækkevidde til sagsty-per, hvor modstående hensyn udformet iundtagelsesbestemmelser måtte forventesat gøre offentlighedsprincippet illuso-risk.

Der kan endvidere være anledning tilat pege på, at adgangen til aktindsigtefter retsplejelovens § 41 alene tilkom-mer »parterne samt andre, som deri harretlig interesse«. Dette udtryk omfatternæppe en væsentlig videre personkredsend offentlighedslovens partsbegreb, jfr.herved kommentaren side 126 ff. Sam-menhængen mellem reglerne i retspleje-loven og offentlighedsloven synes derforligeledes at tale for, at der ved den kom-mende revision af offentlighedsloven al-ene gives adgang til aktindsigt for par-terne i en straffesag.

410

Arbejdsgruppen finder endelig anled-ning til at understrege, at der, selv omen eventuel revision af offentlighedslo-vens § 6, stk. 1, alene kommer til at om-fatte adgangen til partsoffentlighed, na-turligvis fortsat vil kunne meddeles pres-sen eller andre oplysninger i straffesa-ger, såfremt dette efter et konkret skønfindes forsvarligt. For så vidt angår dettilsvarende spørgsmål i relation til rets-plejelovens § 41 kan i denne forbindelsehenvises til justitsministeriets skrivelsenr. 119 af 8. april 1942, der er omtaltovenfor side 405.

5. En angivelse af de sagstyper, derkan tænkes berørt af en udvidelse afparters adgang til aktindsigt i sager in-den for strafferetsplejen uden for detområde, der er reguleret af retsplejelo-ven, findes ovenfor under punkt 2.

Arbejdsgruppen har for hver enkelt afde angivne arter af sager overvejet,hvorvidt en udvidelse af adgangen tilpartsoffentlighed vil give anledning tilsærlige betænkeligheder, men finderdog, at spørgsmålet om partsoffentlig-hedsprincippets udstrækning med hen-syn til strafferetsplejen bør bedømmessom en helhed.

Efter de gældende regler i offentlig-hedslovens kapitel 2 sammenholdt med§ 6, stk. 1, er der heller ikke for en straf-fesags parter nogen adgang til aktind-sigt, men som nævnt ovenfor side 401 f,har der nu igennem en årrække udvikletsig en administrativ praksis, hvorefteroplysninger i sager af denne art kanmeddeles, såfremt ansøgeren kan godt-gøre en konkret saglig eller personlig,anerkendelsesværdig interesse heri, ogsærlige hensyn ikke taler imod.

Arbejdsgruppen finder, at denne prak-sis på alle væsentlige punkter kan tilgo-dese behovet for aktindsigt i rimeligtomfang og derfor er udtryk for en til-fredsstillende afvejning af på den eneside hensynet til gennem aktindsigt atsikre en velbegrundet interessevaretagel-se og på den anden side de særlige straf-feretsplejemæssige betænkeligheder modudlevering af straffeoplysninger.

Anklagemyndighedens repræsentanteri arbejdsgruppen, der er enige i, at denovenfor omtalte praksis bør søges vide-reført, har derimod givet udtryk for af-

gørende betænkeligheder mod indførelseaf en videregående adgang til aktindsigtfor parter af hensyn til de særlige straf-feretsplejemæssige forhold, der somnævnt ligger til grund for den gældendebestemmelse i offentlighedslovens § 6,stk. I, og som gør sig gældende med sti-gende styrke i takt med bestræbelsernefor at aktivisere den politimæssige ind-sats mod den alvorlige kriminalitet, her-under ikke mindst den økonomiske kri-minalitet og grovere narkotikaforbrydel-ser. Omvendt har hverken advokatrådetseller pressens repræsentanter gjort sig tiltalsmænd for et mere radikalt brud medden gældende retstilstand.

Spørgsmålet er herefter, om den oven-for omtalte administrative praksis borsøges lovfæstet i forbindelse med revisi-onen af offentlighedsloven, eller om detmå foretrækkes fortsat alene at regulereadgangen til aktindsigt gennem reglernei retsplejeloven, navnlig denne lovs § 41,samt ved administrativ praksis. I sidst-nævnte henseende kan det dog overvejesat fæstne denne praksis ved udstedelseaf et eller flere cirkulærer til politiet oganklagemyndigheden, således som det iet begrænset omfang allerede er sket,navnlig ved justitsministeriets cirkulærenr. 292 af 27. november 1970 om aktind-sigt i henlagte færdselssager m. v.

Efter arbejdsgruppens opfattelse mådet anses for mest hensigtsmæssigt, atretningslinierne for partsoffentligheds-princippets udstrækning i straffesager pågrundlag af den hidtidige praksis søgesindarbejdet i offentlighedsloven i forbin-delse med den kommende revision afdenne lov. Herfor taler først og frem-mest det synspunkt, at offentlighedslo-ven bør indeholde en så vidt muligt ud-tømmende regulering af adgangen tilaktindsigt for alle sagstyper. Der synesderfor ikke at kunne fremføres overbevi-sende argumenter for at bevare den ge-nerelle undtagelsesbestemmelse i lovens§ 6, stk. 1, for så vidt angår parter, nårder som anført i administrativ praksismeddeles oplysninger til denne person-kreds under visse nærmere omstændig-heder, som det skønnes muligt at under-give en retlig regulering i skriftlig form.Til støtte for at indarbejde disse ret-ningslinier i offentlighedsloven talerendvidere, at det af hensyn til en afkla-

411

ring i forhold til reglerne om offentligtansattes tavshedspligt for en principielretlig vurdering må foretrækkes, at gene-relle regler om meddelelse af oplysnin-ger fastsættes i lovsform.

Arbejdsgruppen har udarbejdet et ud-kast til bestemmelser om partsoffentlig-hed inden for strafferetsplejen, der om-tales nærmere nedenfor under punkt 7.

6. Som nærmere anført i afsnit I, A 5,er undtagelsesbestemmelsen i offentlig-hedslovens § 6, stk. 1, udformet således,at den vedrører bestemte sagstyper (sagerinden for strafferetsplejen, ansættelses-og forfremmelsessager), hvorimod ind-holdet af de enkelte sagsdokumenter ik-ke i sig selv er af betydning for adgan-gen til aktindsigt. Som følge heraf anta-ges det, at straffeakter kun kan nægtesudleveret med hjemmel i undtagelsesbe-stemmelsen i § 6, stk. 1, i det omfang, deindgår og benyttes i en »sag inden forstrafferetsplejen«.

Efter arbejdsgruppens opfattelse mådet anses for uheldigt, at de særligestrafferetsplejemæssige hensyn, der lig-ger til grund for bestemmelsen i offent-lighedslovens § 6, stk. 1, i væsentlig gradprisgives, såfremt straffeakter - hvilketefter omstændighederne kan være velbe-grundet - udlånes til brug ved behand-lingen af sager uden for strafferetsple-jen. .

Efter bestemmelsen i § 2, stk. 1, nr. 2,i offentlighedskommissionens lovudkast,der er omtalt ovenfor side 394 f., kunneaktindsigt nægtes af hensyn til retshånd-hævelsens effektivitet og enkeltpersonersforhold efter en konkret vurdering i detenkelte tilfælde. Hemmeligholdelse tilbeskyttelse af de nævnte hensyn villekunne ske efter denne bestemmelse, uan-set at straffeakter benyttes i en sag udenfor strafferetsplejen.

Da mangelen af en tilsvarende be-stemmelse i den gældende lov i praksishar givet anledning til betænkelighederover for at imødekomme anmodningerfra andre myndigheder om udlån afstraffeakter til brug ved behandlingen afsager uden for strafferetsplejen, er detarbejdsgruppens opfattelse, at der i for-bindelse med indførelse af bestemmelserom adgang for parter til aktindsigt i sa-ger inden for strafferetsplejen tillige bør

indføres en undtagelsesbestemmelse, dergiver mulighed for i forhold til en sagsparter at begrænse adgangen til aktind-sigt ud fra de i kommissionsudkastets §2, stk. 1, nr. 2, opregnede hensyn.

Da adgangen til aktindsigt selvsagtikke bør være videregående for offent-ligheden end for en sags parter, vil detefter arbejdsgruppens opfattelse værenødvendigt, at også bestemmelsen i of-fentlighedslovens § 2, stk. 2, i så fald ud-vides med en tilsvarende undtagelsesad-gang.

De særlige problemer i forbindelsemed adgangen til strafferegistre m. v. vilefter det for arbejdsgruppen oplyste bli-ve behandlet som led i udvalgets almin-delige overvejelser vedrørende offentlig-hedslovens rækkevidde i forhold til of-fentlige registre og har derfor ikke væretgenstand for overvejelser i arbejdsgrup-pen.

7. På grundlag af de ovenfor anførtealmindelige synspunkter har arbejds-gruppen udarbejdet følgende udkast tilændrede bestemmelser vedrørende ad-gangen til aktindsigt i sager inden forstrafferetsplejen:

1° § 2, stk. 2, udvides med følgendeundtagelsesbestemmelse:

»Stk. 2. Bestemmelsen i § 1 er endvi-dere uanvendelig, hvis adgangen til atblive gjort bekendt med sagens doku-menter findes at burde vige for væsentli-ge hensyn til . . .

**) forebyggelse, opklaring og forfølg-ning af lovovertrædelser, straffuldbyr-delse og lignende samt beskyttelse af sig-tede, vidner eller andre i sager om straf-feretlig eller disciplinær forfølgning.«

2° I forbindelse med revisionen af of-fentlighedslovens kap. 2 indsættes føl-gende bestemmelser:

a. § 00.Stk. 1. Adgangen til at få oplysninger

omfatter ikke sager, der er eller har væ-ret under behandling i den offentligeforvaltning som led i en strafferetlig for-følgning af lovovertrædelser.

Stk. 2. Den, der er part i en straffesag,kan dog, når sagen er afgjort, forlangeat blive gjort bekendt med sagens doku-menter i det omfang, dette er rimeligt

412

begrundet af hensyn til varetagelsen afhans interesser, og hensynet til forebyg-gelse, opklaring og forfølgning af lov-overtrædelser eller særlige hensyn til be-skyttelse af sigtede, vidner eller andreikke taler herimod.

Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 2 omfatterikke retsbogsudskrifter vedrørende straf-fesagen og dokumenter, der har væretfremlagt i retten i forbindelse med sa-gen. Det samme gælder retsbogsudskrif-ter og i retten fremlagte dokumentervedrørende andre straffesager, der harværet benyttet under sagens behandling.

b. § 01.Bestemmelsen i § . . . kommer ikke til

anvendelse, hvis partens interesse i atkunne benytte kendskab til sagens doku-menter til varetagelse af sit tarv findes atburde vige for afgørende hensyn til

**) forebyggelse, opklaring og forfølg-ning af lovovertrædelser, straffuldbyr-delse og lignende samt beskyttelse af sig-tede, vidner eller andre i sager om straf-feretlig eller disciplinær forfølgning.

Til de enkelte forslag skal arbejds-gruppen bemærke følgende:

ad 1° Bestemmelsen svarer med enkel-te sproglige ændringer til kommissions-udkastets § 2, stk. 1, nr. 2, jfr. hervedbetænkningen side 62-63. Som anførtovenfor under pkt. 6 vil bestemmelsennavnlig finde anvendelse i tilfælde, hvorstraffeakter udlånes til brug ved behand-lingen af sager uden for strafferetsple-jen, idet undtagelsesbestemmelsen i of-fentlighedslovens § 6, stk. 1, ikke antagesat omfatte sådanne tilfælde. Denne be-stemmelse foreslås i øvrigt opretholdtuændret i forhold til andre end parter.

Afgørelsen af, om de i bestemmelsennævnte hensyn bør føre til hemmelighol-delse af tilakterede straffeakter, tilkom-mer den myndighed, der i øvrigt har af-gørelsen af den sag, hvortil straffeakter-ne er udlånt. Det vil dog ofte være na-turligt, at der forinden indhentes en ud-talelse fra vedkommende anklage- ellerpolitimyndighed.

Om bestemmelsens rækkevidde be-mærkes i øvrigt:

Hemmeligholdelse til beskyttelse af»sigtede, vidner eller andre . . .« vil f.eks. kunne være påkrævet af hensyn til

muligheden for at kunne opnå en forkla-ring fra de pågældende i forbindelsemed den administrative behandling afstraffe- eller disciplinærsagen. Undtagel-sesbestemmelsen kan derfor også i den-ne henseende i et vist omfang siges atvære begrundet i hensynet til retshånd-hævelsens effektivitet. Undtagelsesbe-stemmelsen vil imidlertid være anvende-lig i alle tilfælde, hvor hensynet til be-skyttelse af den nævnte personkreds gørhemmeligholdelse påkrævet. Oplysnin-ger, der vedrører de pågældendespersonlige eller økonomiske forhold, vildog som hidtil være unddraget adgangentil aktindsigt i henhold til offentligheds-lovens § 2, stk. 1, nr. 1.

Udtrykket »disciplinær forfølgning«omfatter alle arter af disciplinærsager,der er under behandling i den offentligeforvaltning. I modsætning hertil antagesbestemmelsen i den gældende lovs § 6,stk. 1, alene at omfatte disciplinærsagerinden for forsvaret og civilforsvaret. Re-elt udvider den foreslåede undtagelses-bestemmelse dog ikke adgangen til hem-meligholdelse, idet begæring om aktind-sigt i andre disciplinærsager, f. eks. iforhold til tjenestemænd, efter omstæn-dighederne antages at kunne afslås medhjemmel i offentlighedslovens § 2, stk. 2,nr. 4, jfr. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 589f. Det forekommer imidlertid mest hen-sigtsmæssigt, at adgangen til at gøreundtagelse fra offentlighedsprincippet afhensyn til disciplinærforfølgning samlesi én bestemmelse.

ad 2° a. Arbejdsgruppens forslag vilindebære, at den, der er part i en straffe-sag, som udgangspunkt ikke har krav påat blive gjort bekendt med sagens doku-menter. Dette udgangspunkt, der omfat-ter alle arter af sager vedrørende straffe-retlig forfølgning af lovovertrædelser,fraviges dog ved bestemmelserne i § 00,stk. 2, jfr. stk. 3.

I stk. 1 er det af hensyn til opklarin-gen og forfølgningen af strafbare lov-overtrædelser fastsat, at adgang til akt-indsigt ikke omfatter sådanne sager, derer eller har været under behandling iden offentlige forvaltning.

Denne undtagelsesbestemmelse omfat-ter efter sin ordlyd »sager som led i enstrafferetlig forfølgning af lovovertræ-delser«. Dette udtryk er snævrere end

413

udtrykket »sager inden for strafferets-plejen« i offentlighedslovens § 6, stk. 1.Således vil hverken disciplinærsager in-den for forsvaret eller civilforsvaret (ik-ke strafferetlig forfølgning) eller sagervedrørende straffuldbyrdelse (ikke straf-feretlig forfølgning) være omfattet af be-stemmelsen. Heller ikke de sagstyper,der er opregnet under pkt. f og g i over-sigten ovenfor side 409f, vil være omfat-tet af bestemmelsen. Hemmeligholdelsevil derimod i alle de nævnte tilfældekunne ske med hjemmel i § 01, men kuni det omfang, det efter et konkret skøn iden enkelte sag er påkrævet. Dette vilformentlig ofte gælde tilholdssager efterstraffelovens § 265.

For så vidt angår udleveringssager,må det afgørende være, om udleveringsker til strafferetlig forfølgning eller tilstraffuldbyrdelse i udlandet., Efter stk. 2 kan den, der er part i enstraffesag, dog, når sagen er afgjort, for-lange at blive gjort bekendt med sagensdokumenter i det omfang, dette er rime-ligt begrundet af hensyn til varetagelsenaf hans interesser, og hensynet til rets-håndhævelsens effektivitet eller særligehensyn til beskyttelse af sigtede, vidnereller andre ikke taler herimod. Dennebestemmelse tilsigter generelt at giveparter i straffesager adgang til at blivegjort bekendt med sagens dokumenterefter, samme retningslinier, som nu i sti-gende grad følges i administrativ praksisfor så vidt angår henlagte straffesager,jfr. herved justitsministeriets cirkulærerir. 292 af 27. november 1970 om aktind-sigt i henlagte færdselssager m. v.

En udvidelse af adgangen til partsof-fentlighed som foreslået rejser spørgsmålom afgrænsningen af den personkreds,der som »ansøgere, klagere og andre par-ter« er berettiget til aktindsigt.Udgangspuntet må efter arbejdsgrup-pens opfattelse være, at offentlighedslo-vens almindelige partsbegreb finder an-vendelse, jfr. herved kommentaren side126 ff. Dette indebærer bl. a., at parts-status ikke tilkommer enhver »klager«,men kun personer, der har indgivet kla-ge »i en dem vedkommende sag«, jfr.om dette udtryk i loven af 2. februar1866 om erklæringers meddelelse til an-søgere og klagere offentlighedskommissi-onens betænkning side 207.

Det nævnte afgrænsningsproblem vilformentlig i praksis navnlig kunne fåbetydning i forhold til anmeldere, jfr.herved retsplejelovens § 805, stk. 2. Efterdenne bestemmelse kan enhver anmelderklage til den højere anklagemyndighed,såfremt en strafferetlig forfølgning und-lades eller opgives. En anmelder kanimidlertid alene anses som part i offent-lighedslovens forstand, såfremt han harden fornødne retlige interesse i sagen.Der henvises i denne forbindelse til be-mærkningerne om en beslægtet problem-stilling i kommentaren side 130. Det be-mærkes herved, at underretning om, atforfølgning ikke vil blive ind'edt, eller aten påbegyndt forfølgning standses, kungives anmeldere, der har en rimelig ret-lig interesse heri, jfr. RigsadvokatensMeddelelsesblad nr. 1, pkt. 3, og nr. 2,pkt. 2 (begge 1956), F.O.B. 1955 side 99ff., jfr. 1956 side 17 f., samt Kommente-ret Retsplejelov II side 828 med yderlige-re henvisninger. Den praksis, der følgesi forbindelse hermed, kan formentlig-til-lægges vejledende betydning i forhold tiloffentlighedslovens partsbegreb.

Adgangen til aktindsigt efter bestem-melsen i stk. 2 kan først gøres gældende,når straffesagen er afgjort. Det er udenbetydning for bestemmelsens anvendel-sesområde, om afgørelsen i straffesagentræffes administrativt eller ved dom. Isidstnævnte tilfælde vil akterne i ankla-gemyndighedens sag således først væreomfattet af adgangen til aktindsigt, nårder er faldet dom i sagen, og kun medde begrænsninger, der følger af stk. 3.

De i oversigten side 409 pkt. e nævntesager vedrørende straffeprocessuelle til-ladelser, der opstår i forbindelse medden strafferetlige forfølgning, jfr. hervedudtrykket »som led i den strafferetligeforfølgning«, vil først være undergivetadgangen til aktindsigt, når selve straffe-sagen er afgjort. Dette vil f. eks. gældesager om tilladelse til kære af fængs-lingskendelser. Sager om tredjeinstans-bevilling, der først rejses efter straffesa-gens afslutning, vil derimod være under-givet adgangen til aktindsigt med de be-grænsninger, der i øvrigt følger af § 00,stk. 2.

For så vidt angår administrative straf-fesager, herunder henlagte straffesager,må sagen anses for »afgjort«, når den

414

kompetente myndighed har taget endeligstilling til strafspørgsmålet; dette inde-bærer f. eks., at bestemmelsen i sager,der søges afgjort administrativt ved etbødeforelæg, bliver anvendelig fra dettidspunkt, hvor myndigheden har fore-lagt sigtede bøden. En eventuel mulig-hed for administrativ rekurs er uden be-tydning i denne forbindelse, idet adgan-gen til aktindsigt netop bør kunne uddy-be det grundlag, hvorpå partens over-vejelser med hensyn til klageindgivelsebygger. Partsoffentlighed inden for detteområde må derfor forventes at få en visklagebegrænsende virkning, f. eks. medhensyn til klager over afviste anmeldel-ser.

Sager, der indbringes for retten, måanses for »afgjort«,.når der er afsagt en-delig dom i sagen, d.v.s. når dommenikke uden særlig tilladelse kan ankes.

Det bemærkes endelig, at adgangen tilaktindsigt er betinget af, at dette er ri-meligt begrundet af hensyn til partensmuligheder for at varetage sine interes-ser. Det påhviler parten selv at godtgøre,at denne betingelse for at blive gjort be-kendt med sagens dokumenter er op-fyldt.

Om indholdet og rækkevidden af de ibestemmelsen nævnte modhensyn, derkan føre til, at en begæring om aktind-sigt afslås, selv om parten har rimeliginteresse heri, bemærkes:

Adgangen til aktindsigt bør for detførste udelukkes, når dette er påkrævetaf hensyn til retshåndhævelsens effekti-vitet (»hensynet til forebyggelse, opkla-ring og forfølgning af lovovertrædel-ser«). Det er som tidligere nævnt i særliggrad dette hensyn, der har fundet etgenerelt udtryk i den foreslåede undta-gelsesbestemmelse i § 00, stk. 1, hvoref-ter heller ikke parter som udgangspunkter berettiget til aktindsigt i straffesager.

Som følge af tidsbegrænsningen foradgangen til aktindsigt i stk. 2 (»når sa-gen er afgjort«) tager de nævnte mod-hensyn navnlig sigte på tilfælde, hvoraktindsigt vil være betænkelig af efter-forskningsmæssige grunde i forhold tilandre straffesager mod den pågældendeeller til straffesager mod andre personer.Hemmeligholdelse til varetagelse af denævnte modhensyn forudsætter enkonkret begrundelse, og bedømmelsen

heraf vil normalt først kunne foretagesnår en begæring om aktindsigt er frem-kommet. Efter omstændighederne vil detdog af efterforskningsmæssige grundevære nødvendigt at gøre endeligt op her-med på et tidligere tidspunkt, idet det f.eks. bør være muligt på forhånd at til-sikre anonymitet for personer, der giveroplysninger til politiet, såfremt diskreti-on må antages at være en forudsætningfor, at forklaring overhovedet vil bliveafgivet.

Hemmeligholdelse kan dernæst ske tilvaretagelse af særlige hensyn til beskyt-telse af sigtede, vidner eller andre, jfr.herved det ovenfor side 413 anførte.Undtagelsesbestemmelserne i § 2, stk. 2,nr. **) og § 01, nr. **), der navnlig fin-der anvendelse ved tilaktering af straffe-akter i andre sager, forudsætter, at denævnte hensyn er henholdsvis »væsentli-ge« og »afgørende«, hvorimod der efter§ 00, stk. 2, alene skal foreligge»særlige« hensyn. Denne forskel må ses ilyset af bestemmelsen i § 00, stk. 1,hvorefter der som udgangspunkt ikke erpartsoffentlighed i straffesager, og at deri den hidtidige administrative praksisherom, som stk. 2 tilsigter at videreføre,ikke har været stillet store krav til styr-ken af modhensyn for at nægte aktind-sigt.

I udtrykket »særlige hensyn« liggerdog, at modhensynet skal have en kon-kret begrundelse af en vis vægt.

Efter stk. 3 omfatter adgangen til at fåoplysninger ikke dokumenter i straffesa-ger, der har været fremlagt i retten. Den-ne undtagelsesbestemmelse er begrundeti nødvendigheden af at afgrænse offent-lighedslovens regler i forhold til reglerneom aktindsigt i retsplejeloven. Det be-mærkes herved, at fremlæggelse i rettener afgørende for adgangen til aktindsigtefter retsplejelovens § 41 samt efter desærlige regler i denne lovs §§ 810, stk. 2,og 823.

Dokumenter, der ikke har været frem-lagt i retten, vil derimod efter straffesa-gens afslutning være undergivet partsof-fentlighed efter reglerne i § 00, stk. 2.Adgangen til aktindsigt vil dog udoverde begrænsninger, der følger af dennebestemmelse, kunne være begrænset somfølge af andre undtagelsesbestemmelser i

415

offentlighedsloven, jfr. herved f. eks. § 5,nr. 3 og 7.

b. § 01.Efter undtagelsesbestemmelsen kan en

begæring om aktindsigt afslås efter etkonkret skøn i hvert enkelt tilfælde, hvisadgangen til at blive gjort bekendt medsagens dokumenter findes at burde vigefor afgørende hensyn til retshåndhævel-sens effektivitet eller enkeltpersonersforhold. Bestemmelsen, om hvis indholdder i øvrigt henvises til bemærkningerne

ovenfor under pkt. 6, svarer i øvrigtordret til den under pkt. 1° foreslåedeudvidelse af offentlighedslovens § 2, stk.2.

Ved udformningen af bestemmelsenhar arbejdsgruppen lagt til grund, at dengenerelt affattede undtagelsesbestemmel-se i den gældende lovs § 10, stk. 1, 2.pkt., ved den kommende revision vil bli-ve erstattet af en bestemmelse, der i vi-dere omfang opregner de typer af hen-syn, der kan føre til, at en parts begæ-ring om aktindsigt afslås.

416

Rapport


om adgang til aktindsigt i sygehusjournaler

m.v.

Afgivet den 1. december 1977.

I: Arbejdsgruppens nedsættelse og kom-missorium m.v.

A. Arbejdsgruppens nedsættelse og sam-mensætning.

1. Justitsministeriets udvalg vedrørendeoffentlighedslovens revision er efter sitkommissorium bemyndiget til at tilkaldesærligt sagkyndige eller andre til at del-tage i drøftelser i udvalget, eventuelt så-ledes, at der nedsættes arbejdsgrupper tilbehandling af specielle spørgsmål.

På udvalgets 1. møde den 22. marts1973 besluttedes det bl. a. at nedsætte enarbejdsgruppe til behandling af proble-merne i forbindelse med adgang til akt-indsigt i sygehusjournaler.Arbejdsgrup-pen fik følgende sammensætning:

Formand:Kontorchef i justitsministeriet, dr. jur.Niels Eilschou Holm.Medlemmer: Direktør P. Andersen-Rosendal, Amtsrådsforeningen i Dan-mark, overlæge E. Juel-Henningsen,sundhedsstyrelsen, kontorchef A.Skovgaard, sundhedsstyrelsen, profes-sor, dr. med. Villars Lunn, retslægerå-det, direktør Bendt Sørensen, Denalm. danske Lægeforening, overlæge,dr. med. Francis Zachariae, Køben-havns kommune, direktør Kurt Niel-sen, Frederiksberg kommune, kontor-chef Jørgen Koch, indenrigsministeri-et, ekspeditionssekretær Niels Brock-Ulrich, socialministeriet.Sekretær: Fuldmægtig i justitsministe-riet Peer Lorenzen.

Efter arbejdsgruppens første mødeden 28. maj 1973 er der sket følgendeændringer i arbejdsgruppens sammen-sætning:

418

Overlæge Jørgen Fog og kontorchefN. Øhlenschlæger, begge sundhedsstyrel-sen, er indtrådt som medlemmer i stedetfor henholdsvis overlæge E. Juel-Henningsen og kontorchef A. Skov-gaard. Endvidere har kontorchef NielsBentsen, indenrigsministeriet, afløst kon-torchef, nuværende afdelingschef JørgenKoch, s.st.

Arbejdsgruppen har holdt i alt 3 mø-der. I et af møderne deltog ankechefErik Hansen, Den sociale Ankestyrelse.

2. Baggrunden for arbejdsgruppens ned-sættelse er navnlig følgende:

I forbindelse med folketingsbehand-lingen af lovforslaget om den offentligesygesikring gav hovedbestyrelsen forDen almindelige danske Lægeforening iskrivelse af 5. april 1971 til folketingetssocialudvalg udtryk for betænkelighedved bestemmeisen i lovforslagets § 25,hvorefter direktøren for den offentligesygesikring var berettiget til at begæresygehusjournaler forelagt. Lægeforenin-gens hovedbestyrelse henviste herved til,at justitsministeriet syntes at fortolke of-fentlighedsloven således, at en journal,der blev forelagt for eller fremsendt tildirektoratet, derved ophørte med at væ-re internt arbejdsmateriale og i princip-pet blev genstand for patientens aktind-sigt, se F.T. 1970/71, tillæg B, sp. 2268.

Adgangen til at begære sygehusjour-naler forelagt blev herefter udeladt afloven efter indstilling fra socialudvalget,navnlig under henvisning til, at bestem-melsen ikke skønnedes påkrævet somfølge af sygehusenes pligt til efter læge-lovens § 8, stk. 3, at afgive lægeattesterefter begæring af en offentlig myndig-hed, jfr. F.T. 1970/71, tillæg B, sp.2227-2229 samt sp. 2247.

Tilsvarende spørgsmål opstod i folke-tingssamlingen 1971/72 i forbindelsemed bestemmelsen i § 4, nr. 4, i lovfor-slaget om erstatning for vaccinationsska-der og bestemmelsen i § 8, stk. 1, i lov-forslaget om den sociale ankestyrelse,hvorefter henholdsvis direktoratet forulykkesforsikringen og den sociale anke-styrelse skulle have adgang til at indhen-te sygehusjournaler eller udskrifter heraf.

Efter at hovedbestyrelsen for Den al-mindelige danske Lægeforening i skri-velse af 14. april 1972 til folketingets so-cialudvalg (F.T. 1971/72, tillæg B, sp.3647-3650) havde givet udtryk for sam-me betænkeligheder ved bestemmelsen i§ 8, stk. 1, i lovforslaget om den socialeankestyrelse som ved den nævnte be-stemmelse i lovforslaget om offentlig sy-gesikring, spurgte udvalget socialministe-ren, om bestemmelsen kunne fortolkessåledes, at den kun omfatter udskriv-ningskort, og i benægtende fald, om enformulering svarende til sygesikringslo-vens § 25 ikke ville kunne anvendes, jfr.F.T. 1971/72, tillæg B, sp. 3709.

Besvarelsen af dette spørgsmål sketeefter forudgående drøftelse med inden-rigsministeriet, der havde fremsat lovfor-slaget om erstatning for vaccinationsska-der. Under henvisning til journaloplys-ningernes betydning for sagsbehandlin-gen gav begge ministerier udtryk for be-tænkelighed ved at undlade at skabe ad-gang til at indhente sygehusjournaler ide nævnte lovforslag, idet det for så vidtangår den sociale ankestyrelse tilligeblev gjort gældende, at den øverste an-keinstans bør kunne benytte sammemidler til sagernes oplysning som under-instanserne, jfr. nærmere F.T. 1971/72,tillæg B, sp. 3709-3712.

Det fremgår af socialministeriets svar,at det tilsvarende spørgsmål om udleve-ring af lægejournaler m.v. i henhold tilbestemmelsen herom i lovforslaget omvaccinationsskader havde været drøftetunder et samråd mellem det folketings-udvalg, der behandlede dette lovforslag,og indenrigsministeren, og at folketings-udvalget havde anmodet indenrigsmini-steriet om materiale til belysning af for-tolkningen af bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 10 (og partsoffentlighedslo-vens § 2).

Denne anmodning blev efter forudgå-ende brevveksling med justitsministerietbesvaret af indenrigsministeriet ved skri-velse af 15. maj 1972, bl.a. med henvis-ning til et notat af 26. april 1971, der varudarbejdet af justitsministeriet til brugved indenrigsministeriets behandling afen principiel sag om aktindsigt med hen-syn til sygehusjournaler, der af sund-hedsstyrelsen havde været rekvireret tilbrug ror retslægerådets og sundhedssty-relsens afgivelse af udtalelser i en forindenrigsministeriet rejst sag om erstat-ning for vaccinationsskade. Om dennesag henvises i øvrigt til det nedenfor side428 anførte. Indenrigsministeriets svarog justitsministeriets notat er optrykt iF.T. 1971/72, tillæg B, henholdsvis sp.3727 ff. og sp. 3733 ff.

I forbindelse med besvarelsen af fol-ketingsudvalgets henvendelse tilkende-gav justitsministeriet over for indenrigs-ministeriet, at det som led i forberedel-serne til offentlighedslovens revision ifolketingsåret 1974/75 var indstillet påat nedsætte en arbejdsgruppe til overvej-else af problemerne i forbindelse medadgangen til aktindsigt i sygehusjourna-ler m.v., og at indenrigsministeriet villeblive anmodet om at lade sig repræsen-tere i'denne arbejdsgruppe. Det blev se-nere aftalt, at socialministeriet ligeledesskulle repræsenteres i arbejdsgruppen.

Under den fortsatte behandling af lov-forslaget om den sociale ankestyrelse ifolketingssamlingen 1972/73 rettede læ-geforeningen påny henvendelse til folke-tingets socialudvalg og foreslog ankesty-relsens adgang til at indhente sygehus-journaler udeladt af forslaget. Subsidiærtforeslog lægeforeningen § 8, stk. 1, i lov-forslaget opretholdt, men med tilføjelseom, at udlånte journaler fortsat er om-fattet af undtagelsesbestemmelsen i of-fentlighedslovens § 5, nr. 3, om interntarbejdsmateriale. I bemærkningerne tilskrivelsen udtalte socialministeriet heref-ter bl.a:

»Som det tidligere er oplyst, skalder under justitsministeriet nedsæt-tes en arbejdsgruppe som led i for-beredelsen til en revision af offent-lighedsloven i folketingssamlingen1974/75. Justitsministeriet har over-for socialministeriet gjort gældende,

419

at det er af betydning, at arbejds-gruppen får mulighed for at foreta-ge en tilbundsgående analyse ogvurdering af de problemer, der harværet fremme i diskussionen, og atministeriet lægger vægt på, at der imellemtiden ikke gennemføres æn-dringer af de gældende regler, og danavnlig ikke særordninger for speci-elle forvaltningsområder.

Det er efter socialministeriets op-fattelse yderst vigtigt, at der fordagpenge-, ulykkesforsikrings- oginvalidepensionsområdet er hjem-mel for ankestyrelsen til at indkræ-ve sygehusjournaler.

Da justitsministeriet ikke finderdet ønskeligt, om der gennemføressærordninger for specielle forvalt-ningsområder med hensyn til ad-gang til partsoffentlighed, måsocialministeriet finde det rigtigst, atlovforslagets § 8, stk. 1, opretholdesmed dets nuværende formulering.«(F.T. 1972/73, tillæg B, sp. 600-602).

I forbindelse med folketingsbehand-lingen af lovforslaget om social bistand,der i § 17 indeholder en bestemmelsesvarende til ankestyrelseslovens § 8, stk.1, har lægeforeningen i skrivelse af 29.marts 1973 påny givet udtryk for betæn-keligheder ved at pålægge sygehuse pligttil at udlevere journaler m.v. i forbindel-se med administrative myndighederssagsbehandling, jfr. F.T. 1973/74, tillægB, sp. 1819-20. Uanset det af lægefore-ningen anførte er bestemmelsen vedtagetuændret, jfr. nu § 17, stk. 1, i lov nr. 333af 19. juni 1974 om social bistand. Soci-alministeriet har dog ved cirkulære nr.140 af 15. august 1975 givet udtryk for,at journaler kun undtagelsesvis bør re-kvireres, jfr. nedenfor side 426f.

B. Arbejdsgruppens kommissorium.

1. Det fremgår af offentlighedsudvalgetskommissorium, at udvalget i forbindelsemed offentlighedslovens revision skaloverveje problemerne i forbindelse medadgang til aktindsigt i sygehusjournalerm.v., jfr. herved pkt. 6 i oversigten overnogle hovedspørgsmål i forbindelse medoffentlighedslovens revision.

420

Spørgsmålet om adgang til aktindsigt isygehusjournaler kan i betydelig grad sessom et konkret udslag af den almindeli-ge problemstilling vedrørende udlån afinternt arbejdsmateriale. Tilsvarendeproblemer vil således i princippet kunneopstå ved enhver form for udlån af så-danne dokumenter, herunder ikke.mindst ved udlån af andre former forpatient- eller klientbehandlingsjournaler,f. eks. socialrådgiverjournaler, psyko-logjournaler, forsorgsjournaler inden forkriminalforsorgen o.s.v. Da spørgsmåleti praksis navnlig har givet anledning tilsærlige vanskeligheder i forhold til syge-husjournaler - bl.a. som følge af den ud-leveringspligt, det følger af en rækkelovbestemmelser - har udvalget dog fun-det det mest hensigtsmæssigt at begræn-se arbejdsgruppens kommissorium tildenne type af behandlingsjournaler.Spørgsmålet om offentlighedslovensrækkevidde i forhold til andre formerfor behandlingsjournaler vil derfor blivebehandlet i selve udvalget.

Arbejdsgruppens kommissorium ved-rører herefter alene spørgsmålet om,hvorvidt der bør være adgang til aktind-sigt med hensyn til lægejournaler i detomfang, de indgår som dokumenter i ensag i den offentlige forvaltning. Arbejds-gruppen forventes at tage stilling tilsamtlige de situationer, hvori en syge-husjournal indgår som dokument i ensag, der er eller har været under behand-ling i den offentlige forvaltning.

2. En bedømmelse af, hvorvidt og i be-kræftende fald i hvilket omfang offent-lighedsloven bør finde anvendelse i for-hold til sygehusjournaler, nødvendiggøren nærmere afgrænsning af en såcjanjournals indhold og funktion. Arbejds-gruppen kan i så henseende henholdesig til følgende udtalelse af retslægerådeti skrivelse af 19. januar 1973 til sund-hedsstyrelsen, (der er gengivet i den iV.f.R. 1975 side 763ff. refererede dom):

»Indledningsvis skal retslægerådetanføre, at lægelovens bestemmelseom hospitalsjournaler (§ 13, stk. 2)lyder: »Sygehuse, klinikker og lig-nende er pligtige til at føre ordnedeoptegnelser over deres behandlingaf syge og over, hvad der er iagtta-

get vedrørende de pågældende syg-domstilfælde«.

Hospitalsjournalers obligatoriskeminimum-indhold er hermed givet. Ipraksis indledes en hospitalsjournal medpatientens sygehistorie (anamnese), sommeddeles af den indlagte selv, i fald haner i stand dertil. I et stort antal tilfældevil det være nødvendigt at supplere pati-entens oplysninger med oplysninger frahans eller hendes pårørende. I visse til-fælde, eksempelvis for børns vedkom-mende, eller hvor det drejer sig om psy-kotiske patienter, må anamnesen baseresalene på sådanne pårørendeoplysninger.Udtalelserne fra de pårørende, der ikkemindst i de psykiatriske journaler udgøren væsentlig og uundværlig del af jour-nalernes indhold, afgives af de pågæl-dende i helt selvfølgelig tillid til lægenstavshedspligt, ofte under et explicit ud-talt krav om, at det oplyste ikke bringestil patientens kundskab.

Journalens indhold omfatter herefterdels resultaterne af diverse laborato-rieundersøgelser, røntgenundersøgelserm.v., dels de observationer, diagnostiskeovervejelser og behandlingsordinationer,som de behandlende læger daglig ned-fælder i journalen. Det drejer sig såledesi vidt omfang om notater om prælimi-nære indtryk og overvejelser og om dis-kussioner, ofte på et foreløbigt og spin-kelt grundlag, om mulige diagnoser, somunder den fortsatte observation eventueltmå frafaldes. Af hensyn til den nødven-dige kommunikation mellem de i be-handlingen implicerede parter vil detvære nødvendigt, at disse nedfælder så-vel deres diagnostiske overvejelser somforslag til behandling i journalen; detfølger heraf, at journalnotaterne hidrørerfra personer af vidt forskellig fagligkompetence. Når dertil kommer, at jour-nalnotaterne i udstrakt grad formuleresunder anvendelse af en specifik lægeligterminologi - ikke sjældent af »lokalt«tilsnit og med henvisninger til diskussio-ner, der har fundet sted under afdelings-konferencerne - vil det forstås, at jour-nalens indhold læst af ikke-læger rum-mer mulighed for misforståelser, fejlfor-tolkninger og fejlbedømmelser.

Med hensyn til hospitalsjournalensfunktion gælder det i overensstemmelsemed det ovenfor anførte om dens ind-

hold, at den i første række repræsentererdet nødvendige interne kommunikati-onsmiddel metlem den pågældende hos-pitalsafdelings læger med det formål atdanne grundlaget for den diagnostiskeproces og institueringen af den adæqua-te behandling.

Ved patientens udskrivelse fra hospi-talet er det almindelig sædvane at afslut-te journalen med en såkaldt epikrise, enresumerende konklusion af undersøgel-serne, den endelige diagnose og den giv-ne behandling, men uden den foranstå-ende journals interne præliminære over-vejelser og diskussioner og uden deeventuelle fortrolige oplysninger fra på-rørende. På adskillige, men muligvis ik-ke alle hospitaler afskrives epikrisen idet udskrivningsbrev, som fremsendes tilorientering for patientens sædvanligelæge, og som foruden den endelige diag-nose og behandling i noget vekslendeomfang indeholder oplysninger om re-sultatet af undersøgelser på laboratori-um, røntgenafdeling og eventuelle bistå-ende specialafdelinger samt forslag omfortsat behandling, hvis en sådan er in-diceret.«

Begrebet »sygehusjournal« anvendes idet følgende i overensstemmelse hermed.

C. Tilrettelæggelsen af arbejdsgruppensarbejde.Da det på et forholdsvis tidligt stadiumaf arbejdsgruppens drøftelser blev klart,at de hensyn, der kan tale for og imoden adgang til aktindsigt, næppe kunnesiges alene at gøre sig gældende i for-hold til sygehusjournaler, fandt arbejds-gruppen det mest hensigtsmæssigt at til-rettelægge sit arbejde således, at man iførste omgang indskrænkede sig til overfor udvalget at redegøre for arbejdsgrup-pens overvejelser om problemstillingenuden samtidig at søge dem sammenfatteti et udkast til eventuelle særbestemmel-ser om adgang til aktindsigt i sygehus-journaler. I overensstemmelse hermedblev resultatet af udvalgets foreløbigeovervejelser forelagt for udvalget i formaf et notat med henblik på at kunne ind-gå i udvalgets generelle overvejelser omudformningen af offentlighedslovens al-mindelige undtagelsesbestemmelser, og

421

arbejdsgruppens arbejde blev herefterstillet i bero på afslutningen heraf.

Arbejdsgruppen er nu blevet oriente-ret om indholdet af udvalgets indstilling,for så vidt angår de bestemmelser i of-fentlighedsloven, der er af betydning iden foreliggende sammenhæng. Dissehar derfor kunnet inddrages i arbejds-gruppens afsluttende overvejelser.

II. Gældende ret.

A. Offentlighedsloven.1. Som kort antydet ovenfor under afsnit I kan ensygehusjournal indgå som dokument i forskelligetyper af sager. Journalen kan - som det normaltvil være tilfældet - udelukkende være genstand forbenyttelse i forbindelse med en lægelig behandlingpå et eller flere offentlige sygehuse, den kan indgåsom dokument i en klagesag vedrørende en lægeligbehandling, eller den kan - pligtmæssigt eller fri-villigt - være udlånt til brug ved behandlingen afsager i andre administrative myndigheder, f. eks.inden for den sociale sektor. Herudover forekom-mer det i betydeligt omfang, at sygehusjournalerudlånes til brug i videnskabeligt eller lignendeøjemed.

Problemerne omkring adgangen til at blive gjortbekendt med sådanne lægejournaler efter reglernei offentlighedsloven opstår naturligvis kun i detomfang, journalen indgår som dokument i en sag,der er omfattet af loven. Det er derfor af interesseindledningsvis at klarlægge, hvorvidt og eventuelt ihvilken udstrækning loven undtager sagsområderaf betydning for det foreliggende spørgsmål fraadgangen til aktindsigt

2. En almindelig angivelse af offentlighedslovensanvendelsesområde følger af bestemmelsen i lo-vens § 1, stk. 1, hvorefter adgangen til aktindsigtomfatter »dokumenter i sager, der er eller har væ-ret under behandling i den offentlige forvaltning«.Udover den begrænsning, der følger af, at lovenalene finder anvendelse i forhold til myndighederog institutioner, der kan henregnes til »den offent-lige forvaltning«, synes den nævnte bestemmelseikke efter sin ordlyd at indebære nogen saglig be-grænsning, der udelukker bestemte dele af forvalt-ningsvirksomheden fra lovens almindelige række-vidde. Denne fortolkning af loven synes ligeledesat have støtte i bemærkningerne til offentligheds-lovforslaget, F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 585 f., der -i nøje tilslutning til bemærkningerne til den tilsva-rende bestemmelse i kommissionsudkastet, offent-lighedskommissionens betænkning side 60, jfr.også bemærkningerne til partsoffentlighedslovens §1, F.T. 1963/64, tillæg A, sp. 1350 - bl. a. indehol-der følgende udtalelse til belysning af spørgsmålet:

422

»Udtrykket »den offentlige forvaltning«omfatter ikke blot den del af forvaltningsmyn-dighedernes virksomhed, der går ud på at ud-færdige offentligretlige retsakter, men ogsåanden offentlig virksomhed, såsom trafik, un-dervisning, byggeri, landbrug, indgåelse afkontraktsforhold og konsultativ virksomhed.«

På denne baggrund har det hidtil været justits-ministeriets opfattelse, at loven giver adgang tilaktindsigt med hensyn til dokumenter, der oprettesaf eller indgår til en forvaltningsmyndighed uansetarten af dennes virksomhed, medmindre der forbestemte sagstyper er gjort særlig undtagelse, jfr.således justitsministeriets vejledning af 10. novem-ber 1970 om loven om offentlighed i forvaltningenpkt. 10 sammenholdt med pkt. 11 samt justitsmini-steriets tidligere nævnte notat om adgang til akt-indsigt i hospitalsjournaler, der er gengivet i F.T.1971/72, tillæg B, sp. 3733-3738. I den juridiskelitteratur har det ligeledes været den overvejendeopfattelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens §I ikke indeholder nogen saglig begrænsning for såvidt angår bestemte dele af forvaltningsvirksomhe-den, jfr. navnlig Eilschou Holm, Offentlighedslovenmed kommentarer (1971) side 32 f. og Carl AageNørgaard, Forvaltningsret, Sagsbehandling (1972)side 114-15, hvor det udtrykkeligt antages, at f.eks. sygehusbehandling omfattes af loven, menanderledes i relation til partsoffentlighedslovenErik Harder, Kommunens Lov og Ret (1965) Bd.II side 28. Spørgsmålet om offentlighedslovensrækkevidde i forhold til offentlig sygehusbehand-ling har, så vidt vides, ikke været forelagt folketin-gets ombudsmand, men denne har f. eks. antaget,at loven er anvendelig på dokumenterne i en kla-gesag vedrørende et kommunalt børne- og ung-domsværns familievejledning, jfr. F.O.B. 1968 side15. Om adgangen til aktindsigt i dokumenter ved-rørende indsatte i fængselsvæsenets institutionerhenvises til F.O.B. 1974 side 118 f.

Den nævnte opfattelse med hensyn til offentlig-hedslovens rækkevidde kan imidlertid ikke fasthol-des fuldtud - og i hvert fald ikke i forhold til of-fentlig sygehusbehandling - efter den i U.f.R. 1975side 763 ff. refererede højesteretsdom, der vedrørtefølgende forhold:

Forældrene til en mindreårig pige, der ifebruar 197! havde været indlagt på et børne-hospital til behandling for leukæmi og senereovergik til behandling på Rigshospitalets bør-neafdeling, fremsatte i oktober 1971 begæringover for indenrigsministeriet om at blive gjortbekendt med det nøjagtige resultat af de afhospitalet anstillede undersøgelser af blod- ogrygmarvsprøver og med det øvrige indhold afdatterens journal. Efter at have indhentet enerklæring fra overlægen på Rigshospitaletsbørneafdeling meddelte indenrigsministeren iskrivelse af 2. marts 1972 forældrene, at derefter indenrigsministeriets opfattelse ikke iden pågældende lovgivning (offentlighedslo-ven) var hjemmel til at pålægge overlægen -

eller Rigshospitalet som sådant - at udleveresygejournalerne, og at det samme også måttegælde sygehusets optegnelser om prøveresulta-ter m.v.

Forældrene anlagde herefter sag mod in-denrigsministeriet, sundhedsstyrelsen og Rigs-hospitalets børneafdeling med principal på-stand om, at de nævnte myndigheder blev til-pligtet i henhold til reglerne i offentlighedslo-ven at give sagsøgeren adgang til at gøre sigbekendt med og tage afskrifter af det hosRigshospitalets børneafdeling beroende jour-nalmateriale vedrørende datteren.

Under sagen blev det af de sagsøgte princi-palt gjort gældende, at forholdet mellem enlæge og en patient ikke har karakter af »ensag« i offentlighedslovens forstand og derforikke er undergivet aktindsigt efter reglerne idenne lov. Det af de sagsøgte til støtte herforanførte gengives i dommen på følgende måde:

»De sagsøgte har til støtte for deres på-stand i første række anført, at § 10, stk. 1, ilov om offentlighed i forvaltningen ikke fin-der anvendelse i forholdet mellem denne sagsparter. Den omtvistede journal er vel et »do-kument«, men ordene i §'en om »en sag, derer eller har været under behandling i den of-fentlige forvaltning«, kan efter en naturligsproglig fortolkning ikke antages at tage sigtepå det primære forhold mellem læge og pati-ent, som der her er tale om, og sagsøgernekan følgelig ikke betragtes som parter i en sagaf den art, som omhandles i § 10. Situationenville i forhold til den nævnte lovbestemmelsehave været en anden, såfremt sagsøgerne hav-de rejst konkrete klager over den lægelige be-handling af deres datter, og hospitalsjournalenvar indgået som aktstykke i klagesagen, mendette er ikke tilfældet. De centrale bestemmel-ser i lovens § 11 om pligtmæssig udsættelse af»sagens afgørelse« i anledning af en partsønske om at blive gjort bekendt med sagensdokumenter, og i § 12 om udsættelse for atparten kan få lejlighed til at afgive en udtalel-se, kan efter deres indhold ikke antages atskulle have relation til forholdet patient-læge,og dette støtter den foran anlagte fortolkningaf bestemmelsen i § 10, med hvilken §§ 11 og12 har nær forbindelse. Heller ikke en for-målsfortolkning af offentlighedsloven kan på-beråbes til støtte for det synspunkt, at lovens §10 skulle hjemle en adgang til aktindsigt medhensyn til hospitalsjournaler. Loven, hvis ka-pitel 1 taler om »offentlighed i forvaltnin-gen«, og som i kapitel 2 indeholder særligeregler for parterne i en forvaltningssag, skalsikre offentligheden indseende med, hvad dersker inden for forvaltningen, og sikre den en-kelte borger, der er part i en forvaltningssag,at han får indsigt i egen sag og adgang til atytre sig over for vedkommende forvaltnings-myndighed. Varetagelsen af disse hensyn kræ-

28

ver imidlertid ikke, at sagsøgernes påstand måtages til følge, idet det direkte forhold mellemlæge og patient ikke kan anses for reguleretved lovens bestemmelser. Det er uomtvisteligt,at patienter i tiden forud for gennemførelsenaf loven om partsoffentlighed i forvaltningenikke havde ret til at gøre sig bekendt med ind-holdet af deres hospitalsjournaler. Det måhave formodningen imod sig, at man ved den-ne lov og ved gennemførelsen af den nugæl-dende lov om offentlighed i forvaltningen harønsket at foretage drastiske ændringer i retstil-standen på dette punkt, uden at det skullevære kommet til udtryk i de meget omfattendeforarbejder til lovene eller i bemærkningernetil disse. Noget sådant er imidlertid ikkesket.«

Ved Østre landsrets dom af 13. maj 1974 blevde sagsøgte frifundet, idet landsretten tiltrådte detaf de sagsøgte anførte vedrørende offentlighedslo-vens anvendelsesområde. Det hedder herom idommens præmisser:

»Hverken loven om offentlighed i forvalt-ningen eller lovens forarbejder giver nogetsikkert bidrag til den nærmere afgrænsning af,hvad der skal henregnes til »den offentligeforvaltning«. Derimod indeholder loven be-stemmelser og forskrifter, jfr. §§ 11 og 12, derikke kan finde anvendelse på forholdet mel-lem hospital og patient.«

Herefter og af de sagsøgte anførte grundefinder retten, at bestemmelsen i offentligheds-lovens § 10, stk. 1, ikke kan finde anvendelse iforholdet mellem hospital og patient.«

Landsretsdommen er kommenteret i Ugeskriftfor Læger 1974 side 1779-80 af advokat Per Ma-gid, der førte sagen på de sagsøgtes vegne.

Ved Højesterets dom af 17. juni 1975 blev den-ne dom stadfæstet. 5 af de 7 deltagende dommereantog, at forholdet mellem en patient og den lægeellej det sygehus, der behandler patienten, ikke harkarakter af en »sag« i offentlighedslovens for-stand. Disse dommere udtaler herom:

»Loven af 10. juni 1970 betegner sig somlov om offentlighed i forvaltningen, og lovensenkelte bestemmelser viser, at den har for øjetilfælde, hvor der foreligger en sag i gængsforstand, som behandles af den offentlige for-valtning. Hverken i lovens tekst eller dens for-arbejder er omtalt, at den skulle finde anven-delse på patienters adgang til sygehusjourna-ler.

Det tiltrædes, at forholdet mellem en pati-ent qg den læge eller det sygehus, der behand-ler patienten, ikke efter en naturlig forståelseaf lovens § 1, stk. 1, og § 10, stk. 1, kan ansessom »en sag, der er eller har været under be-handling i den offentlige forvaltning«. De væ-sentlige og vanskelige problemer, som spørgs-målet om adgang til lægers og sygehuses jour-

423