-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
AULA 01
Ol futuro(a) colega do TCU!
Bom saber que voc estar conosco nessa jornada rumo Corte de
Contas Federal!
Nosso objetivo nesta aula cobrir os seguintes assuntos:
s Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e eficcia das
decises.
s Tribunal de Contas da Unio: natureza das fiscalizaes e
jurisdio.
Para tanto, seguiremos o seguinte sumrio:
SUMRIO
Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e eficcia das
decises.................................3Funes dos Tribunais de
Contas......................................................................................................3
Natureza Jurdica dos Tribunais de
Contas....................................................................................
12Natureza e Eficcia das decises dos Tribunais de
contas..........................................................17
Abrangncia do controle exercido pelo
TCU................................................................................26
Natureza das
fiscalizaes...............................................................................................................
26Jurisdio do
TCU.............................................................................................................................
30
Mais questes de p ro v a
....................................................................................................................
49RESUMO DA
AULA............................................................................................................................69
Questes comentadas na A
ula........................................................................................................71Gabarito................................................................................................................................................81
Ao final temos o resumo da aula e as questes que foram
comentadas, seguidas do gabarito.
No se esquea de ter em mos a Constituio Federal (CF), a Lei
Orgnica (LO/TCU) e o Regimento Interno (RI/TCU), para um melhor
acompanhamento da aula.
Preparado (a)? Vamos l!
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
TRIBUNAIS DE CONTAS: FUNES, NATUREZA JURDICA EEFICCIA DAS
DECISES
Antes de iniciar, vale ressaltar que, embora a maior parte das
consideraes apresentadas neste captulo faa referncia s
caractersticas da Corte de Contas Federal, elas tambm se aplicam s
funes, natureza jurdica e eficcia das decises dos demais Tribunais
de Contas, estaduais ou municipais.
__________________ FUNES DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS__________________
As funes nada mais so que uma forma de sistematizar as diversas
competncias que foram conferidas pela Constituio Federal - e tambm
por outras normas - ao TCU e, por simetria, aos demais Tribunais de
Contas, dando uma ideia geral da natureza das atividades exercidas
pelos rgos de controle externo.
De acordo com publicao institucional do TCU1, as funes dos
Tribunais de Contas podem ser agrupadas da seguinte maneira:
Fiscalizadora
Judicante
Sancionadora
Consultiva
Informativa
Corretiva
Normativa
De ouvidoria
Pedaggica
A seguir veremos exemplos de algumas competncias do TCU
abrangidas por cada uma dessas nove funes. Por ora, as referidas
competncias sero apenas mencionadas, para exemplificar as
caractersticas de cada funo, visto que o estudo detalhado das
atribuies do TCU ser realizado nas prximas aulas.
Funo fiscalizadora (ou fiscalizatria, ou de fiscalizao)
A maioria das competncias atribudas ao TCU est inserida na funo
fiscalizadora. As atividades dessa funo caracterizam-se pelo exame
de uma situao ou condio (p.ex. a prtica de um ato
administrativo),
1 Conhecendo o Tribunal. Braslia: TCU, 2008.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
tendo como referncia um critrio ou padro (p.ex. uma norma
legal), com o objetivo de verificar em que medida a situao ou
condio est de acordo com o critrio ou padro. A funo fiscalizadora
compreende a realizao de levantamentos, auditorias, inspees,
acompanhamentos e monitoramentos, relacionados com a fiscalizao de
atos e contratos administrativos em geral (CF, art. 71, IV).
O exerccio da funo fiscalizadora envolve ainda a apreciao da
legalidade dos atos de concesso de aposentadorias, reformas e
penses e de admisso de pessoal (CF, art. 71, III), a fiscalizao da
aplicao de recursos repassados pela Unio mediante convnios e outros
instrumentos congneres a Estados, Municpios e DF (CF, art. 71, VI),
assim como a fiscalizao das contas nacionais das empresas
supranacionais (CF, art. 71, V).
Funo iudicante (ou jurisdicional, ou de julgamento)
O TCU exerce a funo judicante quando julga as contas dos
administradores e dos demais responsveis por bens e valores pblicos
(contas ordinrias e extraordinrias), e tambm quando julga as contas
dos responsveis por causar prejuzo ao errio (tomada de contas
especial) (CF, art. 71, II). Ao julgar as contas, o Tribunal decide
se elas so regulares, regulares com ressalva ou irregulares.
Perceba que, por fora da parte final do art. 71, II da CF,
sempre que, na administrao do patrimnio pblico, houver desvio de
recursos ou prtica de ato de que resulte dano ao errio, o
responsvel pelo prejuzo dever ter suas contas julgadas pela Corte
de Contas competente. Se o prejuzo foi causado ao patrimnio da
Unio, o julgamento caber ao TCU; se o dano atingiu o patrimnio do
Estado de Minas Gerais, o julgamento ser de competncia do TCE/MG, e
assim por diante.
Note tambm que o TCU no exerce a funo judicante quando realiza
atividades de fiscalizao (auditorias, inspees etc.). O julgamento
das contas dos responsveis ocorre sempre em processo especfico que
pode ser um processo de contas ordinrias, de contas extraordinrias
ou um processo de tomada de contas especial:
Contas ordinrias
Processo de Contas Contas extraordinrias
Tomada de contas especial
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Assim, caso no curso de uma auditoria seja constatada ocorrncia
que resultou em prejuzo aos cofres pblicos, a auditoria (processo
de fiscalizao) dever ser convertida em processo de tomada de contas
especial (processo de contas), para a sim ocorrer o julgamento das
contas dos responsveis pelo desfalque e a cobrana do dbito apurado
(LO/TCU, art. 47). Nesse caso, ocorre a mutao da natureza do
processo, de um processo de fiscalizao para um processo de
contas.
Funo sancionadora (ou sancionatria, ou punitiva)
A funo sancionadora surge quando da aplicao das sanes previstas
em lei, seja na LO/TCU, seja em outras leis (CF, art. 71,
VIII).
Essas sanes podem compreender, isolada ou cumulativamente:
> aplicao, ao agente pblico, de multa proporcional ao valor
do prejuzo causado ao errio;
> cominao de multa ao responsvel por contas julgadas
irregulares, por ato irregular, ilegtimo ou antieconmico, por
no-atendimento de diligncia ou determinao do Tribunal, por obstruo
ao livre exerccio de inspees ou auditorias e por sonegao de
processo, documento ou informao;
> inabilitao do responsvel para o exerccio de cargo em
comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica;
> declarao de inidoneidade do responsvel, por fraude em
licitao, para participar, por at cinco anos, de certames
licitatrios promovidos pela administrao pblica;
> afastamento provisrio do cargo por obstruo a auditoria ou
inspeo;
> decretao da indisponibilidade de bens.
Trs observaes importantes:
(1) as sanes podem ser aplicadas tanto em processos de
fiscalizao quanto em processo de contas. Assim, caso na realizao de
uma auditoria ou no exame de uma prestao de contas seja constatado
que uma determinao anterior do Tribunal no tenha sido cumprida, o
gestor responsvel poder ser penalizado com multa no mbito do prprio
processo em que o no-atendimento foi identificado, seja este um
processo de contas ou de fiscalizao;
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
(2) ao impor sanes o Tribunal dever permitir o contraditrio e a
ampla defesa;
(3) nos processos de contas, a eventual cobrana do prejuzo
causado ao errio (imputao de dbito) tem natureza de responsabilizao
civil, com a finalidade de recompor os cofres lesados pela ao do
agente pblico. Ou seja, cobrar dbito no impor sano. Logicamente,
caso seja cabvel, o Tribunal poder impor sanes juntamente cobrana
do dbito.
Funo consultiva (ou de consulta, ou opinativa)
A funo consultiva exercida mediante a elaborao de parecer prvio,
de carter essencialmente tcnico, sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica, a fim de subsidiar o
julgamento a cargo do Congresso Nacional (CF, art. 71, I; art. 49,
IX). Da mesma forma, compreende a emisso de pareceres prvios sobre
as contas de governo de territrios (CF, art. 33, 2).
Inclui tambm o exame, sempre em tese, de consultas feitas por
autoridades legitimadas para formul-las, a respeito de dvidas na
aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes s
matrias de competncia do Tribunal (LO/TCU, art. 1, XVII).
Outro exemplo de atividade abrangida pela funo consultiva o
parecer sobre indcios de despesas no autorizadas (CF, art. 72, 1),
emitido por solicitao da comisso de deputados e senadores prevista
no art. 166, 1 da CF - Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO).
Tambm se enquadram na sua funo consultiva as recomendaes - de
carter no compulsrio - que o Tribunal emite ao identificar
oportunidades de melhoria de desempenho, geralmente como resultado
de auditorias de natureza operacional, ocasies nas quais atua como
uma verdadeira consultoria organizacional (RI/TCU, art. 250,
III).
Funo informativa (ou de informao)
A funo informativa exercida quando da prestao de informaes
solicitadas pelo Congresso Nacional, por suas Casas ou por qualquer
das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao exercida pelo Tribunal
(CF, art. 71, VII).
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Compreende, ainda, representao ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados (CF, art. 71, XI), assim como o
encaminhamento ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, de
relatrio das atividades do Tribunal (CF, art. 71, 4).
Inclui tambm a emisso de alertas destinados aos rgos e Poderes
da Unio, como os alertas sobre ultrapassagem de 90% dos limites de
gastos com pessoal, endividamento, operaes de crdito e concesso de
garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF, art. 59, 1).
Outro exemplo a informao prestada ao Ministrio Pblico Eleitoral
acerca da lista de responsveis que tiveram suas contas julgadas
irregulares, para fins de aplicao da norma de inelegibilidade
(LO/TCU, art. 91).
Funo corretiva
O TCU exerce a funo corretiva ao:
> emitir determinaes, de carter compulsrio, para corrigir
falhas ou impropriedades (LO/TCU, art. 18);
> fixar prazo para cumprimento da lei, se verificada
ilegalidade (CF, art. 71, IX);
> sustar ato impugnado (CF, art. 71, X).
Funo normativa (ou regulamentar)
Decorre do poder regulamentar conferido ao TCU por sua Lei
Orgnica, que lhe faculta a prerrogativa de expedir instrues e atos
normativos (de cumprimento obrigatrio, sob pena de responsabilizao)
acerca de matrias de sua competncia e a respeito da organizao dos
processos que lhe devam ser submetidos (LO/TCU, art. 3).
Funo de ouvidoria (ou de ouvidor)
Reside na possibilidade de o TCU receber denncias e representaes
relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam
comunicadas por responsveis pelo controle interno, por autoridades
ou por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato (CF,
art. 74, 1 e 2). Essa funo tem fundamental importncia no
fortalecimento da cidadania e na defesa dos interesses difusos e
coletivos, sendo importante meio de colaborao com o controle.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Cabe frisar que, na apurao das denncias e representaes, o
Tribunal exerce a funo fiscalizatria.
Funo pedaggica
O TCU atua de forma pedaggica quando orienta e informa sobre
procedimentos e melhores prticas de gesto, mediante publicao de
manuais e cartilhas, realizao de seminrios, reunies e encontros de
carter educativo ou, ainda, quando recomenda a adoo de providncias
em auditorias de natureza operacional.
O carter educativo surge tambm quando da aplicao de sanes a
responsveis por irregularidades ou prticas lesivas aos cofres
pblicos, na medida em que tais punies funcionam como fator de
inibio prtica de novas ocorrncias da espcie.
Antes de finalizar este tpico, cabe registrar que o TCU quase
nunca exerce apenas uma das suas funes isoladamente. O normal que
as atuaes do Tribunal associem sempre duas ou mais delas. Por
exemplo, ao julgar as contas de gesto, o Tribunal pode aplicar
penalidades e/ou fazer determinaes. Assim, simultaneamente funo
judicante, so exercidas as funes sancionadora e corretiva. Outro
exemplo consiste no exerccio simultneo das funes consultiva e
normativa quando o Tribunal responde a consulta que lhe seja
formulada por autoridade competente, uma vez que, nesse caso, a
resposta do Tribunal possui carter normativo (LO/TCU, art. 1, XVII,
2).
Por fim, vale salientar que o rol de funes apresentado, no total
de nove, no imperativo ou exaustivo, embora seja uma boa referncia
retirada de uma publicao institucional do TCU. Com efeito, pode-se
encontrar na doutrina sistematizaes diferentes para as atribuies
dos Tribunais de Contas, mas que so apenas variaes das apresentadas
anteriormente. Por exemplo, Nagel2 identifica sete grupos de funes
ou atribuies: opinativa, consultiva e informativa; investigatrias;
corretivas e cautelares; cautelares; jurisdicionais; declaratrias;
e punitivas. J Hely Lopes Meirelles3 reduz sua anlise a quatro
categorias: tcnico-opinativas, verificadoras, assessoradoras e
jurisdicionais administrativas.
2 Apud. Lima (2011, p. 111). NAGEL, Jos. A fisionomia distorcida
do controle externo. Revista do TCEMG, edio n 4, 2000.
3 Apud. Lima (2011, p. 111). MEIRELES, H.L. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo, Malheiros Editores, 1997.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
ESSA CAI_^^na prova!
1. (TCU - ACE 2007 - Cespe) A funo judicante expressa quando o
TCU exerce a sua competncia infraconstitucional de julgar as contas
de gesto dos administradores pblicos. Entretanto, no tocante s
prestaes de contas apresentadas pelo governo federal, compete ao
TCU apenas apreci-las e emitir parecer prvio, j que compete ao
Congresso Nacional julg-las, com base na emisso do parecer emitido
pela comisso mista permanente de senadores e deputados.
Comentrio: verdade que o TCU exerce a funo judicante ao julgar
as contas de gesto dos administradores pblicos. A competncia para
tanto est expressa na prpria Constituio (art. 71, II), sendo apenas
reproduzida na LO/TCU (art. 1, I). Portanto, a palavra
infraconstitucional torna a questo errada. Cabe lembrar que, no
tocante s contas prestadas pelo Presidente da Repblica, o Tribunal
emite parecer prvio, no vinculante, como subsdio ao julgamento
realizado pelo Congresso Nacional (CF, art. 71, I). Nesse caso, o
TCU exerce a funo consultiva. Observe ainda que, alm do TCU, a
comisso mista de senadores e deputados tambm emite parecer sobre as
contas prestadas pelo Presidente da Repblica (CF, art. 166, 1,
I).
Gabarito: Errado
2. (TCDF - Procurador 2002 - Cespe) Com relao aos tribunais de
contas, entre as inovaes introduzidas pela LRF, encontra-se a
instituio da funo cautelar de alertar os demais Poderes ou rgos nas
situaes que especifique.
Comentrio: Como vimos, o rol de funes que estudamos, no total de
nove, no imperativo ou exaustivo, pois na doutrina podem-se
encontrar sistematizaes diferentes para as atribuies dos Tribunais
de Contas. A questo em tela menciona a funo cautelar, que incluiria
os alertas previstos na LRF. Na aula, classificamos tais alertas na
funo informativa. Perceba que as duas classificaes esto corretas,
pois a informao prevista na LRF sob a forma de alerta tem carter
cautelar, preventivo. A mesma atribuio poderia ser tambm
classificada na funo assessoradora, segundo as categorias
consideradas por Hely Lopes Meirelles. Portanto, para fins de
prova, o importante conhecer as competncias do Tribunal de Contas e
utilizar o bom senso na hora de responder uma questo que as
classifique em alguma funo. No caso de uma questo discursiva em que
seja necessrio discorrer sobre as funes dos Tribunais de Contas,
creio que a apresentao das nove funes dadas na aula, seguidas de um
ou dois exemplos, seja suficiente para uma boa resposta.
Gabarito: Certo
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
3. (TCE/ES - Procurador Especial de Contas 2009 - Cespe) Na CF,
o controle externo foi consideravelmente ampliado. Nesse sentido,
as funes que os TCs desempenham incluem a
a) sancionatria, quando se aprovam as contas dos dirigentes e
responsveis por bens e valores pblicos.
b) de julgamento, quando se emite parecer prvio sobre as contas
anuais dos chefes de poder ou rgo.
c) de ouvidor, quando se respondem e esclarecem as dvidas de
servidores sobre a aplicao da legislao oramentria e financeira.
d) corretiva, quando se aplicam multas e outras penalidades aos
responsveis por irregularidades.
e) de fiscalizao financeira, quando se registram os atos de
admisso do pessoal efetivo.
Comentrio: Pede-se para escolher a alternativa correta. Ento,
vamos analisar cada uma delas.
A letra a est errada, pois os Tribunais de Contas exercem a funo
judicante ou de julgamento - e no a funo sancionatria - quando
aprovam as contas dos administradores pblicos. Assim, a letra b
tambm est errada. Com efeito, a emisso de parecer prvio faz parte
da funo consultiva ou opinativa dos Tribunais de Contas.
Quanto letra c, lembre-se que a funo de ouvidor exercida quando
o Tribunal recebe denncias e representaes sobre irregularidades que
lhe sejam comunicadas pelo controle interno, por autoridades ou por
qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato. Ademais, o
TCU somente decidir sobre consultas - exercendo sua funo consultiva
- que sejam formuladas pelas autoridades competentes, as quais esto
elencadas do art. 264, I a VII do RI/TCU, e que no incluem os
servidores em geral. Portanto, a alternativa c tambm est errara
a.
A funo corretiva, expressa na letra d, exercida quando os
Tribunais de Contas emitem deliberaes com o objetivo de corrigir
irregularidades ou impropriedades existentes na Administrao Pblica
que foram constatadas nas atividades de controle. Assim, a
assertiva est errada, pois quando aplicam multas e outras
penalidades, os Tribunais de Contas exercem a funo
sancionatria.
Por fim, a letra e est correta, pois quando registram os atos de
admisso de pessoal, assim como outras atividades de carter
investigatrio e que envolvem anlise tcnica de informaes e
documentos, os Tribunais
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
de Contas exercem a funo fiscalizadora ou fiscalizatria. A
professora Di Pietro a descreve como de fiscalizao financeira4,
como est no quesito.
Gabarito: alternativa e
4. (TCE/RN - Assessor Tcnico de Controle e Administrao 2009 -
Cespe)Uma das funes de competncia dos TCs, como definido na CF, a
de ouvidor, caracterizada pelo recebimento de denncias de
irregularidades ou ilegalidades formuladas tanto pelos responsveis
pelo controle interno como por qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato.
Comentrio: O item est perfeito. Na Constituio Federal, a funo de
ouvidor exercida pelos TCs encontra-se positivada no art. 74, 1 e
2, consistindo na possibilidade de as Cortes de Contas receberem
denncias e representaes relativas a irregularidades ou ilegalidades
que lhe sejam comunicadas por responsveis pelo controle interno,
por autoridades ou por qualquer cidado, partido poltico, associao
ou sindicato.
Gabarito: Certo
5. (TCE/AC - ACE 2008 - Cespe) Considerando as funes dos
tribunais de contas, assinale a opo correta.
a) A funo opinativa dos tribunais de contas se reveste de
contedo vinculativo.
b) A funo sancionadora ocorre quando os tribunais de contas, por
exemplo, efetuam recolhimento da multa proporcional ao dbito
imputado.
c) A funo de fiscalizao dos tribunais de contas compreende as
aes relativas ao exame e realizao de diligncias relacionadas a
recursos de alienao dos ativos.
d) O julgamento das contas dos responsveis por bens e valores
pblicos constitui funo corretiva dos tribunais de contas.
e) Assiste aos tribunais de contas o poder regulamentar, tambm
chamado de normativo, que, em certos casos, pode ir alm de sua
competncia e jurisdio.
Comentrio: Vamos analisar cada alternativa:
(a) errada, pois a funo opinativa dos tribunais de contas, como
o prprio nome j diz, no possui contedo vinculativo, podendo-se
citar como exemplo a emisso de parecer prvio sobre as contas do
Chefe do Executivo;
(b) errada, pois a funo sancionadora ocorre na aplicao - e no no
recolhimento - da multa. Ademais, quem a recolhe o responsvel, no o
Tribunal!
(c) certa, tendo como exemplo a fiscalizao exercida pelo TCU
nos
4 Apud. Lima (2011, p. 111). DI PIETRO, M.S.Z. Direito
Administrativo. 19 edio, Atlas, 2006.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
processos de privatizao de instituies pblicas federais, em que
ocorre a alienao de ativos para a iniciativa privada;
(d) errada, pois o julgamento de contas inerente funo judicante,
e no funo corretiva. Esta, por sua vez, exercida quando da emisso
de determinaes para corrigir falhas ou impropriedades, na fixao de
prazo para o exato cumprimento da lei ou, ainda, na sustao de ato
impugnado;
(e) errada, pois o poder regulamentar que assiste ao Tribunal de
Contas apenas pode ser exercido no mbito de sua competncia e
jurisdio (LO/TCU, art. 3).
Gabarito: alternativa c
_____________NATUREZA JURDICA DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS_____________
Para estudarmos a natureza jurdica dos Tribunais de Contas,
vamos adotar como roteiro o enunciado da seguinte questo
discursiva:
(TCU - ACE 2008 - Cespe) (...) discorra, de forma fundamentada e
de acordo com a Constituio Federal brasileira, sobre os seguintes
aspectos:
natureza jurdica do TCU;
relao entre o TCU e o Poder Legislativo;
eventual vinculao hierrquica da Corte de Contas com o Congresso
Nacional.
Natureza jurdica do TCU
A doutrina majoritria classifica o TCU como rgo administrativo,
autnomo e independente, de estatura constitucional (CF, art.
71).
Por ser um rgo, o TCU no possui personalidade jurdica prpria. A
sua personalidade jurdica a mesma da Unio, pessoa jurdica de
direito pblico em que est inserido.
No obstante a ausncia de personalidade jurdica prpria, o TCU
possui capacidade para figurar em juzo, ativa ou passivamente, na
defesa das suas competncias e direitos prprios (capacidade
postulatria). Com efeito, frequentemente so impetrados mandados de
segurana no STF contra decises da Corte de Contas, ocasies nas
quais ela se situa no polo passivo da lide.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Relao entre o TCU e o Poder Legislativo - inexistncia de
vinculao hierrquica
O TCU, apesar de ser um "Tribunal", no pertence ao Poder
Judicirio. Tampouco pertence ao Poder Legislativo, apesar de
auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da Administrao
Pblica. De fato, o TCU no est subordinado hierarquicamente a nenhum
dos trs Poderes: o Presidente do TCU no deve obedincia ao
Presidente do Congresso Nacional, titular do controle externo, e
muito menos ao Presidente do STF ou ao Presidente da Repblica.
Similarmente, o Presidente de um Tribunal de Contas Estadual tambm
no responde ao Presidente da Assembleia Legislativa ou ao
Governador do Estado, tampouco ao Presidente do TCU.
Por outro lado, da mesma forma que o Ministrio Pblico, o TCU
tambm no constitui, por si s, um Poder. Diz-se que a tripartio
clssica dos Poderes do Estado - Executivo, Legislativo e Judicirio
- no suficiente para abarcar o perfil institucional do TCU, rgo de
estatura constitucional que possui competncias prprias e privativas
voltadas para o controle externo da Administrao Pblica.
No exerccio do controle externo, a Constituio reservou ao TCU
atividades de cunho tcnico, como a realizao de auditorias e o exame
e julgamento da gesto dos administradores pblicos. O Congresso
Nacional, embora titular do controle externo, no pode exercer
nenhuma das atribuies conferidas exclusivamente Corte de Contas. O
rol de competncias das Cortes de Contas to amplo que torna o
exerccio do controle externo mais ligado a elas que aos prprios
rgos legislativos.
No campo do controle externo, cabe ao Parlamento, em regra,
atividades de cunho poltico, tambm previstas na Constituio, a
exemplo do julgamento das contas prestadas pelo Presidente da
Repblica, porm sem qualquer relao administrativa, hierrquica ou
mesmo de coordenao com o Tribunal de Contas. Assim, por exemplo, o
Congresso Nacional no tem competncia para realizar diretamente uma
auditoria contbil em um Ministrio do Governo Federal. Deve
solicit-la ao TCU. Este, por sua vez, no realizar a referida
fiscalizao por causa de uma eventual subordinao ao Congresso, e sim
porque tal atividade da sua competncia privativa, conferida
diretamente pela Constituio (CF, art. 71, IV).
Dessa forma, a interpretao que deve ser dada ao caput do art. 71
da Carta Magna, que o controle externo da Administrao Pblica, a
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
cargo do Poder Legislativo, no poder ser realizado seno com o
auxlio tcnico do TCU, que inafastvel e imprescindvel.
Para reforar a independncia do TCU, a Carta Magna lhe assegura
autonomia funcional, administrativa, financeira e
oramentria,garantindo-lhe quadro prprio de pessoal (CF, art. 73), e
estendendo-lhe, no que couber, as atribuies relativas
auto-organizao do Poder Judicirio, previstas no art. 96 da CF, como
elaborar seu Regimento Interno e organizar sua Secretaria e demais
servios auxiliares.
Ademais, como garantia de independncia e autonomia, a Constituio
assegura ao TCU a iniciativa exclusiva de projetos de lei para
propor alteraes e revogaes de dispositivos da sua Lei Orgnica.
Assim, no cabe ao Legislativo ou ao Executivo a iniciativa de
propostas tendentes a alterar a Lei Orgnica do TCU, sob pena de
vcio de iniciativa.
Todavia, para fins oramentrios e de responsabilidade fiscal,
oTribunal est associado ao Poder Legislativo, uma vez que, nas leis
oramentrias, as dotaes relativas ao TCU constam do oramento do
Poder Legislativo. Alm disso, pela LRF, os limites de despesas de
pessoal do TCU so includos no mbito do Poder Legislativo (LRF, art.
20). Isso, contudo, no retira a autonomia oramentria e financeira
da Corte de Contas, eis que o TCU pode movimentar livremente os
recursos previstos no seu oramento, ter ordenador de despesas
prprio, elaborar e liquidar a folha de pagamento dos seus
servidores, realizar o pagamento dos contratos com seus
fornecedores, dentre outros atos de administrao financeira e
oramentria, sem qualquer dependncia em relao ao Congresso Nacional
e suas Casas.
A ttulo de conhecimento, registre-se que h na doutrina
aqueles que consideram o TCU como rgo do Poder
Legislativo, por sua associao a este Poder nas leis oramentrias
e nos limites de
gastos com pessoal previstos na LRF, bem como pelo fato de o
Tribunal estar
inserido no captulo da Constituio que trata do Poder
Legislativo. Contra tais
argumentos, alm das consideraes apresentadas nesta aula,
geralmente ope-se
que o texto constitucional no menciona o TCU ao tratar
expressamente da
composio do Poder Legislativo, referindo-se to somente ao
Congresso Nacional,
integrado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal (CF,
art. 44).
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 81
-
No obstante a existncia de posies contrrias, percebe-se que
prevalece o entendimento de que o TCU rgo administrativo autnomo e
independente, sem subordinao hierrquica ao Poder Legislativo ou a
qualquer outro rgo ou Poder.
Dito isso, voltemos questo de prova para ver como ela poderia
ser resolvida:
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
6. (TCU - ACE 2008 - Cespe) (...) discorra, de forma
fundamentada e de acordo com a Constituio Federal brasileira, sobre
os seguintes aspectos:
natureza jurdica do TCU;
relao entre o TCU e o Poder Legislativo;
eventual vinculao hierrquica da Corte de Contas com o Congresso
Nacional.
Comentrio: Quanto natureza jurdica, o TCU tido pela maioria da
doutrina como rgo administrativo, de estatura constitucional. Sua
personalidade jurdica a da Unio, sem pertencer a nenhum dos trs
Poderes. No obstante, possui capacidade postulatria, podendo
figurar em juzo ativa ou passivamente.
Por disposio constitucional, o TCU auxilia tecnicamente o Poder
Legislativo no controle externo da Administrao Pblica. Alm disso, o
TCU est associado ao Poder Legislativo para fins oramentrios e de
responsabilidade fiscal. Todavia, no h vinculao hierrquica entre a
Corte de Contas e o Congresso Nacional. O Tribunal rgo autnomo e
independente, pois a Constituio lhe atribui competncias prprias e
privativas, assim como lhe garantg autonomia funcional e
financeira.
Gabarito: N/A
7. (TCE/RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 - Cespe) O TCU faz
parte do Congresso Nacional, a quem deve auxiliar no exerccio do
controle externo.
Comentrio: O item est errado, pois o TCU no faz parte do
Congresso Nacional, apesar de auxili-lo no exerccio do controle
externo. Com efeito, de acordo com o posicionamento majoritrio da
doutrina, o TCU, assim como os demais tribunais de contas, so rgos
autnomos e independentes, no subordinados a nenhum outro rgo ou
Poder.
Gabarito: Errado
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
8. (TCE/RN - Assessor Tcnico Jurdico 2009 - Cespe) Na prestao de
auxlio para o exerccio do controle externo, os TCs no esto
subordinados operacional nem administrativamente s casas
legislativas.
Comentrio: O quesito est correto, pois os Tribunais de Contas so
rgos administrativos autnomos e independentes, sem subordinao
hierrquica, operacional ou administrativa ao Poder Legislativo ou a
qualquer outro rgo ou Poder. Para o exerccio do controle externo, o
TCU possui competncias prprias e privativas retiradas da Constituio
Federal, as quais devem ser replicadas no mbito estadual, distrital
e municipal.
Gabarito: Certo
9. (TCDF - ACE 2012 - Cespe) De acordo com o princpio de
autotutela e o sistema de controle existente, o Tribunal de Contas
da Unio e o TCDF esto vinculados por uma relao de hierarquia,
visando garantir o emprego efetivo do recurso pblico.
Comentrio: O quesito est incorreto. Da mesma forma que no existe
vinculao hierrquica entre os Tribunais de Contas e os rgos do Poder
Legislativo, tambm no existe qualquer espcie de relao de hierarquia
entre o Tribunal de Contas da Unio e os demais Tribunais de Contas
Estaduais e Municipais. Cada Tribunal de Contas um rgo autnomo e
independente que atua na respectiva esfera de competncia,
garantindo o emprego regular e efetivo dos recursos pblicos
federais, estaduais, distritais e municipais.
Gabarito: Errado
10. (TCU - TCE 2007 - Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso
Nacional no exerccio do controle externo e da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta.
Comentrio: Segundo o art. 70, caput da CF, a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo. E o art. 71, caput,
consagra o papel do TCU no exerccio do controle externo, qual seja,
o de auxiliar o Congresso Nacional: "O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio (...)". No obstante, deve-se ressaltar que o auxlio no
exerccio do controle externo no significa subordinao do TCU em
relao ao Congresso. O TCU possui competncias prprias e privativas,
de carter tcnico, enquanto a atuao do Congresso ocorre no campo
poltico.
Gabarito: Certo
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
NATUREZA E EFICCIA DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Conforme aponta a maior parte da doutrina, sendo o TCU um rgo
administrativo, suas decises tambm possuem naturezaadministrativa.
Contra o mrito dessas decises, somente cabe recurso ao prprio TCU,
com natureza de apelao administrativa.
Assim, no existem vias recursais junto ao Judicirio ou ao
Legislativo que possibilitem a reforma do mrito de uma deciso do
TCU tomada no exerccio de suas competncias. Da mesma forma, no cabe
recurso ao TCU para reformar uma deciso de um Tribunal de Contas
Estadual ou Municipal. As possibilidades se esgotam no mbito da
Corte de Contas que proferiu a deciso.
Todavia, uma vez que o ordenamento jurdico ptrio regido pelo
princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5,
XXXV), possvel acionar o Poder Judicirio contra uma deciso do
Tribunal de Contas. A provocao do Judicirio, contudo, no tem
natureza de recurso, pois se faz por meio de uma ao judicial nova e
totalmente independente do processo no Tribunal de Contas. Ademais,
o Judicirio no revisa as decises da Corte de Contas, cabendo-lhe to
somente verificar se os aspectos formais foram observados e se os
direitos individuais foram preservados. Segundo a jurisprudncia do
STF:
No ju lgam ento das contas de responsveis por haveres pblicos, a
competncia
exclusiva dos Tribunais de Contas, salvo nulidade por
irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade.
Por exemplo: suponha que o TCU, numa sesso em que no houve qurum
mnimo (irregularidade formal), tenha julgado irregulares as contas
de um administrador pblico, sem ainda lhe oferecer o direito ao
contraditrio e ampla defesa (manifesta ilegalidade). Nesse caso, o
Poder Judicirio poder declarar nula a deciso do TCU. Entretanto, o
Judicirio no poder proferir novo julgamento em relao s contas do
administrador, declarando-as regulares ou regulares com ressalva. A
matria dever ser submetida mais uma vez apreciao do TCU e, este,
agora respeitando o devido processo legal, dever julg-las
novamente.
Em suma, o Judicirio no apreciar o mrito, mas sim a legalidade e
a formalidade das decises dos Tribunais de Contas, podendo
anul-las, mas no reform-las.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
A competncia para processar e julgar aes contra atos dos
Tribunais de Contas, no mbito do Judicirio, se divide da seguinte
forma:
Tipo de ao Contra ato dorgo do Judicirio
competenteFundamento
Habeas corpus, mandado
de segurana, Habeas data e mandado de injuno
TCU Supremo Tribunal
Federal (STF)
CF, art. 102, I, d, q
Habeas corpus Demais TCs Superior Tribunal de
Justia (STJ)
CF, art. 105, I, c
Mandado de segurana,
Habeas data
Demais TCs Tribunais de Justia
dos Estados e do DF
CF, art. 125
Alm disso, tambm possvel impetrar aes ordinrias nos juzos de
primeiro grau contra as decises dos Tribunais de Contas. Se
postulada contra ato do TCU, a competncia para julgar ser dos juzes
federais; j aes ordinrias contra as decises dos demais Tribunais de
Contas sero apreciadas pelos juzes estaduais.
Uma observao importante: segundo o entendimento doSuperior
Tribunal de Justia (STJ), o Tribunal de Contas no
possuilegitimidade para recorrer dos julgados do Poder Judicirio
que anulem suas decises administrativas. Nesse caso, como j
dissemos, resta ao Tribunal de Contas emitir nova deciso, livre dos
vcios apontados pelo Judicirio.
Compreendida a natureza, passemos a falar sobre a eficcia das
decises do TCU.
As decises do TCU de que resulte imputao de dbito ou multa-
somente essas! - tero eficcia de ttulo executivo (CF, art. 71, 3;
LO/TCU, art. 19, 23, III, "b" e 24).
No geral, ttulo executivo um documento constitudo no mbito do
Poder Judicirio que representa uma dvida lquida e certa, permitindo
ao seu titular propor a correspondente ao executiva para fins de
cobrana. No caso de decises do Tribunal de Contas de que resulte
imputao de dbito e/ou multa, a discusso judicial torna-se
desnecessria, pois a prpria deciso do Tribunal j tem essa eficcia
de ttulo executivo. Assim, caso o responsvel no comprove o
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
recolhimento do dbito e/ou multa no prazo determinado ou no
apresente recurso com efeito suspensivo contra a deciso do
Tribunal, no h necessidade de se rediscutir, no mbito do Judicirio,
a certeza e liquidez da dvida, bastando que se d incio ao processo
de execuo judicial. Portanto, pula-se uma etapa - a do conhecimento
da dvida no Judicirio -, uma vez que a deciso do Tribunal tem fora
de ttulo executivo.
At mesmo a inscrio em dvida ativa desnecessria, embora s vezes
seja feita por motivos gerenciais do rgo de cobrana. Neste caso,
constitui dvida ativa no tributria.
Por ser constituda fora do Poder Judicirio, a deciso do Tribunal
de Contas que impe dbito e/ou multa produz efeitos de ttulo
executivo extrajudicial. Para que tal ttulo tenha validade e
eficcia, isto , para que seja apto a fundamentar a ao de execuo,
necessrio que no reste qualquer dvida quanto existncia da obrigao
e, ainda, que no exista qualquer bice para que a dvida seja cobrada
imediatamente. Assim, para se revestir do carter de ttulo executivo
extrajudicial, a deciso do Tribunal deve conter a identificao do
responsvel e o valor do dbito ou multa, em moeda nacional.
Alm disso, as possibilidades de recurso contra a referida deciso
devem ter sido esgotadas no mbito do Tribunal, ou seja, a deciso
deve ser definitiva. Definitivas so as decises contras as quais no
caibam recursos ou contra as quais tenham sido interpostos, nos
prazos previstos, os recursos cabveis, de modo que no haja mais
possibilidade legal de se insurgir contra a deciso no prprio
Tribunal.
A fim de melhor compreendermos a eficcia das decises dos
Tribunais de Contas, vejamos um exemplo de deciso do TCU que
imputou dbito e multa ao gestor pblico em um processo de tomada de
contas especial:
Acrdo 42/2011-Plenrio5
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em
Sesso do
Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, em:
9.1 julgar irregulares as contas do Sr. (...), condenando o
responsvel ao pagamentodo valor de R$ 88.500,06 (...), fixando-lhe
o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao, para comprovar,
perante o Tribunal, o recolhimento desses valores aos
5 Disponvel em: www.tcu.gov.br
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
cofres da Caixa Econmica Federal, atualizados monetariamente e
acrescidos dos juros de mora (...);
9.2. aplicar ao Sr. (...) a multa referida no art. 57 da Lei n
8.443, de 1992, no valor de R$ 5.000,00 (...), fixando-lhe o prazo
de 15 (quinze) dias, a partir da notificao, para que comprove,
perante o Tribunal, seu recolhimento aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente (...);
(...)
9.5 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da
Lei n 8.443, de 1992, a
cobrana judicial dos valores acima, caso no atendidas as
notificaes, na forma da legislao em vigor;
Como dito anteriormente, a imputao de dbito tem natureza de
responsabilizao civil, para ressarcimento do prejuzo causado aos
cofres pblicos. No uma sano. Por isso que, no exemplo, o Tribunal
determinou que o prejuzo apurado, no valor de R$ 88.500,06, fosse
recolhido pelo responsvel aos cofres da Caixa Econmica Federal,
empresa pblica que teve seu patrimnio lesado. Dessa forma, a
condenao pretende fazer com que o patrimnio pblico retorne ao
estado em que se encontrava antes de ter sido lesado pelo ato
irregular praticado pelo responsvel.
De fato, o dbito deve ser recolhido aos cofres de quem sofreu a
leso. Se for uma entidade da administrao indireta - autarquia,
fundao, empresa pblica ou sociedade de economia mista - recolhe-se
o dbito aos cofres da prpria entidade, como no exemplo. Se for um
rgo da administrao direta - suponha que ao invs da Caixa fosse o
Ministrio da Educao - recolhe-se o dbito diretamente aos cofres da
Unio, ou seja, ao Tesouro Nacional.
J a multa sempre recolhida aos cofres do Tesouro Nacional.No
importa se o patrimnio lesado foi de entidade da administrao direta
ou da indireta. Isso porque a multa, esta sim, uma sano, de
natureza pecuniria, que no visa ressarcir o prejuzo, mas penalizar
aquele que o causou. No exemplo, o Tribunal aplicou multa de R$
5.000, proporcional ao dano causado ao errio (LO/TCU, art. 57),
valor que o responsvel deve recolher aos cofres da Unio, ou seja,
do Tesouro Nacional.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
E se o responsvel no recolher espontaneamente os valores que lhe
foram imputados, no prazo fixado pelo Tribunal6? Ento, a dvida
dever ser cobrada judicialmente, como autorizado no item 9.5 do
nosso exemplo. Para tanto, o instrumento da deciso do Tribunal que
imputou o dbito e aplicou a multa - o Acrdo - torna a dvida lquida
e certa, sendo ttulo executivo bastante para fundamentar a
respectiva ao de execuo judicial.
Todavia, a titularidade para promover a cobrana judicial no
pertence ao Tribunal de Contas. O Tribunal apenas decide sobre a
obrigao de ressarcimento e/ou sobre a cominao da multa, autorizando
a cobrana judicial da dvida. Por sua vez, o ttulo executivo oriundo
da deciso condenatria deve ser executado pelos rgos prprios do ente
destinatrio dos valores devidos. O Ministrio Pblico que atua junto
ao TCU (MPTCU) apenas exerce a funo de intermedirio nesse processo,
remetendo a documentao necessria aos rgos executores (LO/TCU, art.
81, III).
Assim, caso o dbito deva ser recolhido aos cofres do Tesouro
Nacional, o MPTCU remete a documentao pertinente Advocacia-Geral da
Unio (AGU), a quem cabe o ajuizamento da ao, por meio da
Procuradoria Geral da Unio. No caso de entidade que possua
procuradoria prpria - como as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista federais - recair sobre o rgo de representao
judicial dessas entidades a atribuio de deflagrar o processo de
execuo, aps receber a documentao do MPTCU.
Quanto execuo judicial da multa, sempre est sob responsabilidade
da AGU, vez que sempre recolhida aos cofres da Unio (Tesouro
Nacional).
No nosso exemplo, se o responsvel no comprovar o recolhimento no
prazo de 15 dias, competir procuradoria da Caixa Econmica Federal
(entidade da administrao indireta com representao judicial prpria)
o ajuizamento da execuo relativa ao dbito de R$ 88.500,06 e AGU o
ajuizamento da execuo da multa de R$ 5.000,00. O MPTCU deve remeter
a esses rgos a documentao necessria ao processo de execuo. Por
outro lado, se em um mesmo Acrdo estiverem consignados dbito e
multa em razo de dano causado ao patrimnio de rgo da administrao
direta, competir AGU a execuo de ambos.
6 Segundo o art. 214, III do RI/TCU, de quinze dias o prazo para
o responsvel provar, perante o Tribunal, o pagamento do dbito ou da
multa. Esse prazo deve ser fixado no Acrdo condenatrio.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Por fim, face ao disposto no art. 37, 5 da CF, tem-se que,
constitudo o ttulo executivo, isto , exarado o Acrdo, a cobrana do
dbito, por sua natureza de ressarcimento do dano causado,
imprescritvel. Por outro lado, a imprescritibilidade no se aplica
cobrana da multa, que uma sano. No TCU, ante a ausncia de previso
legal a respeito do prazo a ser considerado na prescrio da pretenso
punitiva da Corte Contas, costuma-se aplicar, por analogia, o prazo
prescricional de 10 anos previsto no art. 205 do Cdigo Civil7.
Esauematizando:
Errio/cofres Cobrana por meio de
Unio (Tesouro Nacional) Advocacia-Geral da Unio (AGU), por
meio
da Procuradoria Geral da Unio (PGU)
Estados e Distrito Federal Procuradorias dos Estados ou do
DF
Municpios Prefeito ou procurador municipal
Entidades dotadas de personalidade
jurdica prpria
Procuradorias prprias, departamentos
jurdicos
rova!
11. (TCU - ACE 2007 - Cespe) Todas as manifestaes das cortes de
contas tm valor e fora coercitiva, entretanto, s os acrdos
condenatrios tm eficcia de ttulo executivo, ou seja, unicamente os
processos de contas, abrangendo tanto as contas anuais quanto as
contas especiais, podem ser julgados, ensejando a constituio de
ttulo executivo e podem ter como efeito a produo de coisa
julgada.
Comentrio: As decises dos Tribunais de Contas de que resulte
dbito e/ou multa tero eficcia de ttulo executivo (CF, art. 71, 3).
fato que dbitos s podem ser imputados em processos de contas.
Entretanto, multas podem ser aplicadas tanto em processos de contas
quanto em processos de fiscalizao. Assim, a questo falsa ao afirmar
que unicamente os processos de contas ensejam a constituio de ttulo
executivo, pois os processos de fiscalizao tambm podem
constitu-los, caso resultem em multa aos responsveis.
7 Ver Acrdos TCU 946/2013-Plenrio, 2.177/2013-23 Cmara e
2.183/2013-23 Cmara.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Alm disso, tambm considero errada, ou no mnimo discutvel, a
afirmao de que todas as manifestaes das cortes de contas tm valor e
fora coercitiva, haja vista as atribuies inerentes funo consultiva
dos Tribunais de Contas, que possuem carter opinativo, ou seja, no
vinculante.
Tambm no pacfico o entendimento de que as decises dos Tribunais
de Contas produzem efeito de coisa julgada. Alguns doutrinadores
defendem que o julgamento das contas faz coisa julgada
administrativa, uma vez que a deciso no pode ser reformada por
outro rgo ou Poder; outros defendem o contrrio, pois no Brasil
impera o monoplio ou unidade de jurisdio, conferida ao Poder
Judicirio, de modo que apenas decises provenientes de rgos
judiciais possuiriam a prerrogativa de produzir efeito de coisa
julgada.
Gabarito: Errado
12. (TCU - TCE 2007 - Cespe) Considere que determinado gestor de
receitas pblicas, aps o devido processo legal, tenha sido condenado
pelo TCU a ressarcir o errio. Considere ainda que, na condenao, o
tribunal tenha declarado expressamente o agente responsvel e o
valor a ser devolvido Unio. Nesse caso, a competncia para executar
a deciso do tribunal da Advocacia-Geral da Unio, que dever observar
os prazos de cobrana previstos na lei, sob pena de prescrio para
atos ilcitos praticados por agente ou servidor pblico.
Comentrio: A deciso do Tribunal da qual resulte imputao de dbito
ou cominao de multa torna a dvida lquida e certa e tem eficcia de
ttulo executivo (CF, art. 71, 3). Nesse caso, o responsvel
notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido
(RI/TCU, 214, III). Se o responsvel, aps ter sido notificado, no
recolher tempestivamente a importncia devida, formalizado processo
de cobrana executiva, o qual encaminhado por meio Ministrio Pblico
junto ao TCU para a Advocacia- Geral da Unio (AGU) ou para as
unidades jurisdicionadas com procurao judicial prpria promoverem a
coyp rana judicial da dvida. O erro que, nos termos do art. 37, 5,
da CF/88, as aes de ressarcimento sero imprescritveis: "A lei
estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio,
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento".
Gabarito: Errado
13. (TCU - ACE 2004 - Cespe) No sistema brasileiro de controle
externo, em face das competncias atribudas pela Constituio da
Repblica ao TCU, a doutrina e a jurisprudncia so majoritrias no
sentido de que as decises daquele rgo tm natureza jurisdicional e,
por isso mesmo, no podem ser reexaminadas pelo Poder Judicirio.
Comentrio: De pronto j rechaamos a assertiva de que as decises
do
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
TCU no podem ser reexaminadas pelo Poder Judicirio, visto que,
no ordenamento jurdico ptrio, impera o princpio da inafastabilidade
da tutela jurisdicional (CF, art. 5, XXXV). Assim, aquele que se
sinta lesado por deciso da Corte de Contas poder sim buscar junto
ao Judicirio a defesa dos seus direitos. Todavia, lembre-se de que
essa apelao se faz por meio de ao ordinria nova e independente do
processo que tramita no TCU, ou seja, no tem natureza de recurso
(apesar de comumente utilizar-se a expresso recorrer ao
Judicirio"). Ademais, o Judicirio no pode reformar a deciso da
Corte de Contas, cabendo-lhe to-somente decretar sua nulidade por
irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade.
Tambm merece destaque a afirmao de que a doutrina e a
jurisprudncia so majoritrias no sentido de que as decises do TCU tm
natureza jurisdicional. Isso no verdade, pois o tema no
pacfico.
Os que defendem que os Tribunais de Contas no possuem jurisdio,
ou seja, que suas decises no tm natureza jurisdicional, apoiam-se
no argumento de que o termo jurisdio pressupe a existncia de
conflitos entre partes, cabendo ao Estado, somente quando
provocado, a responsabilidade de dizer o direito, ou seja,
solucionar a controvrsia. Asseveram, ento, que as atribuies
conferidas ao TCU no possuem tais caractersticas, embora o texto
constitucional fale em julgar" (CF, art. 71, II). Segundo essa
posio, a jurisdio seria privativa do Poder Judicirio.
Outros, porm, defendem a natureza jurisdicional da deciso do TCU
no julgamento das contas, decidindo a regularidade ou
irregularidade, pois tal deciso, por fora de disposio
constitucional, soberana, privativa e definitiva, no se submetendo
a nenhuma outra instncia revisional. Nem mesmo ao Judicirio
permitido desconstituir o mrito do julgado do Tribunal de Contas.
Ademais, para os defensores da existncia de uma jurisdio prpria e
privativa do Tribunal, haveria previso expressa para tanto no caput
do art. 73 da Constituio: O TCU (...) tem jurisdio em todo o
territrio nacional (...)", o que tambm est presente no art. 4 da
LO/TCU.
Por fim, h aqueles que sustentam uma posio intermediria,
cunhando termos como jurisdio anmala", jurisdio administrativa" ou
jurisdio constitucional especializada".
Portanto, muita cautela com esse assunto na prova,
principalmente em uma eventual questo discursiva.
Gabarito: Errado
14. (TCU - TCE 2007 - Cespe) O TCU tem atribuies de natureza
administrativa; porm, quando julga as contas dos gestores e demais
responsveis por bens e valores pblicos, exerce sua natureza
judicante. Mesmo assim, no h consenso na doutrina quanto natureza
do tribunal.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Comentrio: Mais uma vez o Cespe explora a divergncia doutrinria
em relao natureza do TCU e de suas decises. Como vimos, a maior
parte da doutrina sustenta que o TCU possui natureza
administrativa, afinal, a maioria de suas atribuies, como a
realizao de auditorias e inspees, o registro de atos de pessoal e a
emisso de parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica,
situam-se na esfera administrativa. A polmica reside na competncia
prpria e privativa atribuda ao TCU para julgar as contas dos
responsveis por recursos pblicos e a dos causadores de dano ao
errio. Em razo dessa competncia, alguns doutrinadores defendem que
o TCU possui natureza quase jurisdicional, haja vista que nem mesmo
o Poder Judicirio pode rever suas decises no julgamento de contas.
Outros, ainda, apregoam o meio termo, ou seja, o TCU possui
natureza jurisdicional quando julga contas, e natureza
administrativa quando desempenha suas demais atribuies. Enfim, como
o tema no unnime, a questo est correta.
Gabarito: Certo
15. (TCU - ACE 2004 - Cespe) De acordo com a doutrina, a
condenao de gestor pblico por parte do TCU constitui ttulo
executivo de natureza judicial, por fora da competncia conferida
pelo art. 71 da Constituio quele rgo, para julgar contas de pessoas
responsveis por dinheiro pblico.
Comentrio: Somente as decises dos Tribunais de Contas de que
resulte dbito e/ou multa tero eficcia de ttulo executivo que, por
ser constitudo fora do Judicirio, dito extrajudicial, e no
judicial, como afirma o quesito, da o erro.
Gabarito: Errado
16. (TCU - Procurador 2004 - Cespe) Sempre que se julgar lesado
por deciso tomada pelo TCU, o cidado poder recorrer ao Poder
Judicirio, mas o remdio juridicamente adequado no ser a impetrao de
mandado de segurana contra o ato do tribunal, seja porque as
decises deste somente podem ser desconstitudas mediante dilao
probatria, seja porque o tribunal no poder figurar no plo passivo
da ao mandamental.
Comentrio: A via frequentemente utilizada para pleitear amparo
junto ao STF contra deciso do TCU o mandado de segurana, ocasies
nas quais a Corte de Contas, que possui capacidade postulatria,
figura no polo passivo da lide.
Gabarito: Errado
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
17. (TCE-ES - Procurador Especial de Contas 2009 - Cespe) O
julgamento das contas dos administradores e responsveis atribuio
peculiar dos TCs, de acordo com a CF. Como rgos especializados no
julgamento das contas, suas decises no esto sujeitas a reviso do
Poder Judicirio, salvo quando
a) houver observncia do devido processo legal.
b) o mrito da deciso envolver questes atinentes legitimidade dos
atospraticados pelos administradores e responsveis.
c) o MP representar contra deciso de mrito do TC.
d) a deciso alterar o entendimento do TC at ento vigente.
e) houver vcio de forma, como, por exemplo, a inobservncia de
direitos egarantias individuais.
Comentrio: Na questo, pede-se para indicar a alternativa
correta. Como se sabe, as decises dos Tribunais de Contas esto
sujeitas reviso do Poder Judicirio, mas s podem ser anuladas (nunca
reformadas) em caso de irregularidade formal grave ou manifesta
ilegalidade. Assim, compete ao Judicirio apenas verificar se foi
observado o devido processo legal e se no houve violao de direito
individual. Portanto, somente a ltima alternativa se enquadra
nessas condies. Perceba a pegadinha logo na primeira alternativa,
pois a deciso do TCU poderia ser anulada em caso de inobservncia do
devido processo legal.
Gabarito: alternativa e
ABRANGNCIA DO CONTROLE EXERCIDO PELO TCU
Neste tpico, trataremos de delimitar o alcance do controle
exercido pelo TCU, apresentando, primeiramente, a natureza das suas
fiscalizaes e, logo aps, os sujeitos que lhe devem prestar contas,
isto , aqueles que esto sob sua jurisdio.
_____________________NATUREZA DAS
FISCALIZAES_____________________
A natureza das fiscalizaes do TCU est informada no art. 70,
caput, da Constituio Federal: contbil, financeira,
oramentria,operacional e patrimonial.
Assim, suponha que o Ministrio da Educao, no mbito do programa
fictcio "Livro para Todos" tenha realizado uma licitao para
adquirir livros didticos destinados a escolas pblicas e uma denncia
encaminhada ao TCU com elementos indicando possveis
irregularidades
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
na compra. Para apur-la, o Tribunal poder realizar uma
fiscalizao que, dependendo do objeto da denncia, ser de
natureza:
Natureza da fiscalizao
O que ser fiscalizado Exemplo
ContbilLanamentos e
escriturao contbil
Auditoria para verificar se os eventos contbeis
relacionados aquisio dos livros foram
corretamente registrados no SIAFI.
FinanceiraArrecadao de
receitas e execuo de
despesas
Acompanhamento para verificar se os
pagamentos efetuados ao fornecedor dos
livros esto de acordo com o contrato.
OramentriaElaborao e execuo
dos oramentos
Inspeo para verificar a existncia de previso
oramentria para a aquisio.
Operacional
Processos
administrativos e
programas de governo
Auditoria no Programa "Livro para Todos", a
fim de verificar se a distribuio dos livros est
beneficiando os destinatrios da forma e na
medida desejada pelo Programa.
Patrimonial
Guarda e administrao
de bens mveis e
imveis
Auditoria para verificar se os livros adquiridos
foram realmente entregues pelo fornecedor e
se foram corretamente distribudos para as
escolas cadastradas no Programa.
Geralmente, as fiscalizaes que o Tribunal realiza so de natureza
mltipla, envolvendo mais de um dos atributos relacionados no art.
70 da CF. Por exemplo, a entrega dos livros e os pagamentos
realizados ao fornecedor poderiam ser examinados na mesma
auditoria; nessas condies, a fiscalizao teria natureza patrimonial
e financeira.
Segundo o mesmo dispositivo da Constituio (art. 70, caput), os
aspectos a serem verificados nas fiscalizaes, ou seja, os possveis
focos do controle so: legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas. Vejamos como os trs
primeiros (legalidade, legitimidade e economicidade) podem ser
aplicados ao nosso exemplo:
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Foco da fiscalizao
Caracterstica Exemplo
Legalidade
Verifica se a conduta do gestor
guarda consonncia com as
normas aplicveis, de qualquer
espcie - leis, regimentos,
resolues, portarias etc.
Geralmente, o aspecto
predominante nas fiscalizaes
de natureza contbil, financeira,
oramentria e patrimonial.
Verificar: se o processo licitatrio
seguiu a Lei de Licitaes; se os
pagamentos foram realizados de
acordo com a previso contratual; se
as regras da contabilidade pblica
foram obedecidas na realizao dos
lanamentos contbeis.
Legitimidade
Verifica se o ato atende ao
interesse pblico,
impessoalidade e moralidade.
Verificar se as escolas mais
necessitadas foram atendidas em vez
de, ao contrrio, serem privilegiadas
aquelas cujos responsveis teriam
relaes polticas com o Ministro.
Nesse ltimo caso, a aquisio seria
ilegtima, mesmo se realizada em
conformidade com a Lei de Licitaes.
Economicidade
Analisa a relao
custo/benefcio da despesa
pblica, isto , se o gasto foi
realizado com minimizao dos
custos e sem comprometimento
dos padres de qualidade.
Verificar se o preo dos livros est de
acordo com os referenciais de
mercado ou, na falta, se o valor pago
razovel, compatvel com a natureza e
a qualidade da publicao.
Alm desses aspectos, a Constituio determina expressamente a
fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de receitas, cujo
exame envolve avaliaes de legalidade, legitimidade e
economicidade.
Subvenes, de acordo com a Lei 4.320/1964, so transferncias de
recursos oramentrios destinadas a cobrir despesas de custeio das
entidades beneficiadas. Classificam-se em subvenes sociais quando
destinadas a rgos ou entidades de carter assistencial, cultural ou
de educao; e em subvenes econmicas, quando se destinam a cobrir
dficits de empresas pblicas ou privadas de carter industrial,
comercial, agrcola ou pastoril. Assim, os beneficirios devero
prestar
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
contas da aplicao das subvenes recebidas, sujeitando-se devida
fiscalizao dos rgos de controle.
Renncia de receita envolve benefcios que impliquem reduo
discriminada de tributos, tais como anistia, remisso, concesso de
iseno em carter no geral, alterao de alquota ou alterao de base de
clculo. Assim, o Tribunal de Contas deve fiscalizar os rgos e
entidades que tenham atribuio de conceder, gerenciar ou utilizar
recursos provenientes de renncia de receita. Existem tambm outros
casos, fora do mbito tributrio, que podem ser considerados renncia
de receita, a exemplo da falta da cobrana do aluguel de um imvel da
administrao ou de uma multa contratual legtima em favor do errio. O
gestor que deixa de cobrar esses valores tambm est sujeito
fiscalizao do Tribunal de Contas em funo da renncia de receita.
Eficincia, eficcia e efetividade, estudadas na Aula 00, somam-
se a esses critrios, dada a competncia atribuda ao TCU para
realizao de auditorias operacionais (CF, art. 71, IV),
destacando-se a eficincia, que foi elevada categoria de princpio
constitucional da administrao pblica pela EC 19/98, ao lado dos
princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da
publicidade (CF, art. 37, caput). Seguindo nosso exemplo:
Foco da fiscalizao
Caracterstica Exemplo
Eficincia
Analisa os meios utilizados em
relao aos resultados obtidos
pela Administrao, com
critrios de custo, prazo e
qualidade. De certa forma, se
confunde com o conceito de
economicidade.
Verificar se os recursos dispendidos na
aquisio dos livros foram otimizados, ou
seja, se os livros adquiridos atendem as
necessidades das escolas, se foram
disponibilizados em quantidades
suficientes e a custo razovel.
Eficcia
Verifica se as metas
estabelecidas foram alcanadas,
ou seja, se os bens e servios
foram providos.
Verificar se o cronograma estabelecido
para a aquisio e entrega dos livros foi
cumprido, se todas as escolas previstas
receberam os respectivos exemplares, ou
seja, verificar se os livros foram
realmente adquiridos e distribudos
conforme planejado e divulgado.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Efetividade
Analisa se os objetivos da ao
administrativa foram atingidos,
em termos de impactos sobre a
populao-alvo.
Verificar se os livros, aps distribudos,
realmente atenderam as necessidades
das escolas, suprindo as carncias que
motivaram a sua aquisio.
__________________________ JURISDIO DO
TCU__________________________
No obstante a polmica sobre a existncia ou no de uma jurisdio
prpria dos Tribunais de Contas, emprega-se o termo "jurisdio" para
designar a abrangncia do controle externo, vale dizer, a jurisdio
do TCU compreende todas as pessoas, rgos e entidades que esto
sujeitos sua fiscalizao por determinao constitucional e legal.
O art. 73 da Constituio preceitua que o TCU tem jurisdio em todo
o territrio nacional. Cuidado com a interpretao desse dispositivo:
a jurisdio do TCU alberga todo o territrio nacional, mas alcana
apenas os responsveis por gerir recursos pblicos e federais, isto ,
provenientes do oramento da Unio ou pelos quais o ente federal
responda. Assim, o TCU no tem poderes para fiscalizar, por exemplo,
empresas privadas que desempenham suas atividades sem qualquer
auxlio financeiro do Governo Federal. E tambm no fiscaliza aqueles
que so responsveis por recursos pblicos oriundos exclusivamente dos
oramentos estaduais, distritais ou municipais, sem qualquer impacto
nos cofres da Unio; tais recursos so fiscalizados pelos Tribunais
de Contas dos Estados, dos Municpios ou Municipais, conforme o
caso.
Outro detalhe importante que a jurisdio do TCU se estende aos
responsveis por gerir recursos pblicos federais que estiverem fora
do territrio nacional, a exemplo dos gestores dos recursos
destinados manuteno das embaixadas brasileiras no exterior.
Portanto, a rigor, no existe limite espacial para a jurisdio do
TCU. O fator preponderante que atrai a competncia do Tribunal de
Contas to somente a presena de recursos pblicos do oramento da
Unio.
J o art. 4 da LO/TCU dispe:
Art. 4 O Tribunal de Contas da Unio tem jurisdio prpria e
privativa, em todo o territrio nacional, sobre as pessoas e matrias
sujeitas sua competncia.
Jurisdio prpria e privativa significa que somente o TCU pode
dizer o direito sobre matrias de sua competncia. Assim, o
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
dispositivo refora o entendimento de que o Judicirio no pode
reformar0 mrito das decises do Tribunal de Contas.
Analisando o dispositivo por outro prisma, tambm se pode afirmar
que a jurisdio do TCU - isto , sua capacidade de dizer o direito -
restringe-se apenas s pessoas e matrias sujeitas sua
competncia.
Por exemplo, se for constatado que determinado servidor desviou
para uso prprio uma televiso adquirida com recursos pblicos para
equipar uma escola, o TCU poder imputar dbito ao responsvel,
determinando o ressarcimento correspondente ao bem desviado, assim
como aplicar alguma sano prevista na LO/TCU. Porm, jamais o
Tribunal poder conden-lo pelo crime de peculato, uma vez que o
julgamento da prtica de crimes no matria de sua competncia, e sim
do Poder Judicirio.
As pessoas sujeitas jurisdio do TCU so especificadas nos
incisos1 a IX do art. 5 da LO/TCU8, a saber:
Responsveis por administrar recursos pblicos federais
I - qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o
inciso I do art. 1 desta Lei, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos
quais a Unio responda, ou que, em nome desta assuma obrigaes de
natureza pecuniria;
Incialmente, note que "entidade a que se refere o inciso I do
art. 1 desta Lei" so as entidades da administrao indireta da Unio,
includas as fundaes e as sociedades por ele institudas ou mantidas,
assim como as empresas que, de qualquer modo, venham a integrar o
patrimnio da Unio ou que dela recebam contribuies, subvenes e
auxlios. Trata-se, portanto, das entidades da administrao indireta
e de qualquer pessoa jurdica mantida pelo poder pblico federal.
Percebe-se, ento, que o dispositivo guarda estreita relao com o
art. 70, pargrafo nico da Constituio Federal, o qual define os
responsveis por prestar contas: qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que administre, de qualquer forma, recursos
pblicos, isto , que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre
8 O art. 52 do RI/TCU tambm trata da jurisdio do TCU.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria.
Assim, no importa a natureza da entidade, se da administrao
direta ou da indireta, ou mesmo se no pertencente Administrao
Pblica: o que importa a origem dos recursos administrados, osquais
devem ser pblicos e federais. As pessoas responsveis por esses
recursos esto sob a jurisdio do TCU e, por isso, sujeitas
fiscalizao do Tribunal.
Portanto, todos aqueles que administrem recursos pblicos
pertencentes Unio, ou pelos quais o ente federal responda, esto sob
a jurisdio do TCU, como por exemplo:
> Gestores que ordenam, autorizam ou ratificam despesas de
recursos pblicos, inclusive por delegao de competncia, que promovam
a respectiva liquidao ou efetivem seu pagamento;
> Servidor que assine, em nome da Unio, um contrato de
aquisio de mveis para sua repartio;
> Entidades da administrao indireta, como Petrobras, Banco
Central, BNDES, Banco do Brasil etc.;
> Organizaes Sociais - OS - e Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico - Oscips, quanto aos recursos pblicos
recebidos;
> Conselhos de regulamentao profissional, tanto os Conselhos
Federais quanto os Conselhos Regionais, que tambm so autarquias
federais;
> Empresas beneficirias de incentivos fiscais conferidos pela
legislao federal, a exemplo da Lei do Audiovisual e da Lei de
Incentivo Cultura;
> Servios sociais autnomos (Sebrae, Senai, Sesi, Sesc, Senac
etc.);
> Pessoas fsicas beneficirias de bolsas de estudos e projetos
de pesquisa patrocinados pelo CNPq e pela Capes;
Note que a jurisdio do TCU bem abrangente, referindo-se a todo e
qualquer responsvel por administrar recursos pblicos federais.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Responsveis por provocar dano ao errio
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao Errio;
Tal inciso possui relao com a competncia do TCU para julgar as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuzo ao errio (CF, art. 71, inciso
II, parte final).
Assim, a jurisdio do TCU alcana a todos, mesmo aqueles no
envolvidos diretamente com a gesto de recursos pblicos, mas que,
por qualquer razo, venham a ser responsveis pela perda extravio ou
outra irregularidade de que resulte dano ao errio. "Por qualquer
razo" indica que a conduta que causou o prejuzo pode ser dolosa ou
culposa, vale dizer, independe da inteno do responsvel. Tanto em
uma como noutra hiptese o Tribunal poder atuar.
Por exemplo, o servidor da Unio que venha a danificar ou
extraviar um automvel oficial do Governo dever prestar contas ao
TCU, o qual poder determinar o ressarcimento do prejuzo causado
ainda que o servidor no possua nenhuma responsabilidade direta em
relao gesto financeira e patrimonial do rgo em que trabalha ou
mesmo que no tenha tido a inteno de provocar o dano: a
responsabilidade decorre apenas do fato de ter dado causa ao
prejuzo ao errio.
Dirigentes de empresas sob responsabilidade da Unio
III - os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou
sob interveno ou que de qualquer modo venham a integrar, provisria
ou permanentemente, o patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica
federal;
O dispositivo nos diz que esto sob a jurisdio do TCU os
dirigentes das empresas que, de qualquer modo, venham a integrar o
patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica federal, provisria ou
permanentemente.
Como exemplo, o prprio inciso nos mostra as empresas que venham
a ser objeto de encampao ou de interveno do Poder Pblico. Tais
institutos, nos termos da Lei 8.987/1995, so utilizados quando
empresa concessionria de servio pblico no estiver prestando
adequadamente o servio, descumprindo o contrato de concesso. A
encampao a
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
retomada do servio pelo poder concedente, de carter definitivo,
enquanto a interveno temporria. O dirigente encarregado da encampao
ou da interveno, atuando em nome da Unio, est sujeito jurisdio do
TCU.
Do mesmo dispositivo da Lei Orgnica pode-se retirar que a
jurisdio do TCU tambm abrange os dirigentes de empresas pblicas e
sociedades de economia mista constitudas com recursos da Unio,ainda
que tais entidades sejam de direito privado, exploradoras de
atividade econmica e que seus servidores estejam sujeitos ao regime
celetista.
At bem pouco tempo havia polmica em relao submisso ou no
jurisdio do TCU de sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica - como o caso do Banco do Brasil e da Petrobras.
Essa questo, porm, j foi resolvida, inclusive no mbito do STF, de
modo que hoje pacfico que a jurisdio do TCU alcana, sim, tais
entidades.
Sobre o tema, vale dar uma olhada na deciso proferida pelo
Supremo no MS 25.092/DF. Prevaleceu naquele julgado o entendimento
de que a leso ao patrimnio da sociedade de economia mista
atingiria, alm do capital privado, tambm o errio, em vista da
participao majoritria do Estado na composio do capital da entidade.
Ressaltou-se, ademais, que as entidades da administrao indireta no
se sujeitam somente ao direito privado, j que seu regime hbrido,
mas tambm, e em muitos aspectos, ao direito pblico, tendo em vista
notadamente a necessidade de prevalncia da vontade do ente estatal
que as criou, visando ao interesse pblico. Sendo assim, as
entidades da administrao indireta, ainda que exploradoras de
atividade econmica, submetem-se ao controle externo do Tribunal de
Contas, embora a Constituio tenha garantido certa flexibilidade
administrativa para a atuao dessas empresas no mercado.
De igual forma, as subsidirias de empresas pblicas e sociedades
de economia mista tambm esto sob a jurisdio do TCU, haja vista a
parte final do dispositivo (...empresas que venham a integrar o
patrimnio de outra entidade pblica federal)..
Por exemplo, se o Banco do Brasil, uma sociedade de economia
mista federal, adquirir o controle acionrio de um banco privado
qualquer, tal banco passar a integrar o patrimnio da Unio, de forma
indireta, na
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
qualidade de subsidiria do Banco do Brasil; por isso, seus
dirigentes tambm estaro sob a jurisdio do TCU.
H uma polmica que envolve a competncia do TCU para
fiscalizar diretamente as entidades fechadas de previdncia
complementar, patrocinadas pelo poder pblico federal.
Exemplos dessas entidades so a PREVI, patrocinada pelo Banco do
Brasil, a FUNCEF,
patrocinada pela Caixa Econmica e a Petros, patrocinada pela
Petrobrs. A
discusso se o TCU tem competncia para fiscalizar tais entidades
diretamente
(competncia de "primeira ordem "), ou se a fiscalizao do
Tribunal deve ocorrer
indiretamente, por intermdio das entidades patrocinadoras
(competncia de
"segunda ordem").
O entendimento prevalecente no Tribunal o manifestado por meio
do
Acrdo 573/2006 - Plenrio : "firmar o entendimento de que o
Tribunal de Contas da Unio competente para fiscalizar diretamente
as entidades fechadas de previdncia complementar patrocinadas pelo
poder pblico, pelas sociedades de economia mista e empresas pblicas
federais, competncia esta, na term inologia do
re la tor original, denominada de primeira ordem
Recentemente, o Tribunal negou provimento a recurso interposto
contra o referido
Acrdo, decidindo por manter o entendimento acima exposto (Acrdo
2232/2011 - Plenrio).
Responsveis pelas contas nacionais de empresas
supranacionais
IV - os responsveis pelas contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma
direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
A incluso de tais responsveis na jurisdio do TCU decorre da
competncia expressa no art. 71, V da CF para o Tribunal fiscalizar
as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a
Unio participe. Ressalte-se que a jurisdio do Tribunal s alcana os
gestores das verbas federais brasileiras da empresa
supranacional.
Exemplos de empresas dessa natureza so a Itaipu Binacional, a
Companhia Nacional de Promoo Agrcola e a Alcntara Cyclone Space,
das quais o governo brasileiro participa juntamente com os governos
do Paraguai, do Japo e da Ucrnia, respectivamente. Cuidado para
no
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
confundir empresas "supranacionais" ou "binacionais" com
empresas "multinacionais". As ltimas no so controladas por entes
pblicos, como a Coca-Cola, Fiat, etc.
Ressalte-se que a competncia do TCU para fiscalizar empresas
supranacionais somente pode ser exercida se houver disposio
especfica para tanto no tratado constitutivo dessas empresas,
porfora da parte final do art. 71, V da CF e do art. 5, IV da
LO/TCU. Assim, o TCU j se declarou impossibilitado de exercer ao
jurisdicional sobre a Itaipu Binacional, em vista da ausncia de
previso nesse sentido nos atos que a regem, estando a matria ainda
em discusso no Tribunal9.
Sistema S e entidades de fiscalizao do exerccio profissional
V - os responsveis por entidades dotadas de personalidade
jurdica de direito privado que recebam contribuies parafiscais e
prestem servio de interesse pblico ou social;
O inciso remete aos dirigentes dos servios sociais autnomos, o
conhecido "Sistema S": Sesi, Sesc, Senai, Senat, Senac, Sebrae,
Sest, Senar e Sescoop, bem como s entidades de fiscalizao do
exerccio de profisses regulamentadas, como: Conselho Federal de
Arquitetura e Agronomia (Confea), Conselho Federal de Contabilidade
(CFC) etc., e seus respectivos conselhos regionais.
Perceba que todos os responsveis pelo "Sistema S" e pelas
entidades de fiscalizao do exerccio profissional, inclusive os
respectivos dirigentes regionais, esto sob a jurisdio do TCU, de
modo que nenhum outro Tribunal de Contas pode fiscalizar tais
entidades.
Segundo entendimento do TCU, a Ordem dos Advogados do A ^ a t e
n t o ! Brasil (OAB) no tem qualquer vnculo com a administrao
pblica e, por isso, no est sujeita fiscalizao do TCU, embora
seja entidade de regulamentao profissional e arrecade receitas
de
natureza parafiscal. Tal entendimento, manifestado no Acrdo
1765/2003-TCU-
Plenrio, fundamenta-se, em essncia, no respeito coisa julgada,
visto que tal
matria - a eventual submisso da OAB ao controle do TCU - j havia
sido objeto de
sentena transitada em julgado, proferida pelo extinto Tribunal
Federal de Recursos
no Mandado de Segurana n 797, em maio de 1951, a qual afastou a
Ordem da
jurisdio do Tribunal.
9 Ver Deciso279/95-TCU-Plenrio e Acrdo 486/2011-TCU-Plenrio
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Registre-se que os responsveis pelas entidades de fiscalizao do
exerccio profissional no esto mais dispensados de prestar contas
ordinrias ao Tribunal. Com efeito, o art. 2, 1 da IN TCU63/2010 que
previa tal dispensa foi revogado recentemente pela IN TCU
72/2013.
A partir dessa mudana, os conselhos de fiscalizao passaram a
fazer parte do rol de entidades obrigadas a prestar contas
anualmente ao Tribunal, da mesma forma que os demais
jurisdicionados. Vale lembrar que os servios sociais autnomos nunca
foram dispensados desse dever.
A dispensa at ento conferida aos conselhos era motivada pelos
grandes esforos necessrios para o julgamento anual das suas contas,
tendo em vista a grande quantidade de unidades, e a baixa
materialidade dos recursos por eles administrados.
Uma vez que, pela sistemtica atual de prestao de contas, a qual
estudaremos em detalhes na Aula 05, nem todas as unidades
jurisdicionadas obrigadas a prestar contas mediante a apresentao de
relatrio de gesto tero processos constitudos para fins de
julgamento, o Tribunal entendeu que no haveria mais justificativas
para se dispensar os responsveis pelos conselhos de fiscalizao
profissional.
O dispositivo em anlise tambm insere sob a jurisdio do TCU as
entidades sindicais, no tocante gesto e aplicao das verbas oriundas
da contribuio sindical, prevista no artigo 578 da CLT e legitimada
pela parte final do artigo 8, inciso IV, da CF.
Os sindicatos, entidades dotadas de personalidade jurdica de
direito privado, prestam servios de interesse pblico e social.
Ademais, so destinatrios de contribuio sindical compulsria, devida
por todos aqueles que participam de uma determinada categoria
econmica ou profissional, ou de uma profisso liberal.
Segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, as
contribuies sindicais compulsrias, embora repassadas a entidade
privada, possuem natureza tributria e constituem receita
pblica,estando os responsveis sujeitos competncia fiscalizadora do
TCU, cujo controle sobre a atuao das entidades sindicais no
representa violao respectiva autonomia assegurada na
Constituio10.
10 MS 28.465/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 18.3.2014.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
Demais sujeitos fiscalizao por disposio de lei
VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos
estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de Lei;
Para dirimir dvidas de interpretao ou para delimitar formas de
atuao (como prazos para apresentao de documentos), a lei poder
especificar, ainda, outros sujeitos que devam prestar contas ou se
submeterem fiscalizao do TCU.
Lembrando, porm, que a regrinha bsica sempre vlida: esto
sujeitos jurisdio do TCU somente aqueles responsveis por recursos
que sejam pblicos e provenientes do oramento da Unio.
Como exemplo, pode-se citar o Comit Olmpico Brasileiro e o Comit
Paraolmpico Brasileiro, que esto sujeitos fiscalizao do TCU por
fora da Lei 9.615/1998.
Responsveis pela aplicao de recursos pela Unio mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres
VII - os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio;
Ao se referir a "convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres", o inciso trata das chamadas transferncias voluntrias,
que no se confundem com as transferncias constitucionais
obrigatrias.
Por meio das transferncias voluntrias, a Unio repassa recursos
financeiros federais a Estados Distrito Federal e Municpios, com a
finalidade de realizar obras ou servios de interesse comum s
esferas de governo. A competncia para o TCU fiscalizar a aplicao
desses recursos est expressa no art. 71, VI da CF. Ao serem
aplicados por Estado ou Municpio, os recursos das transferncias
voluntrias no deixam de ser federais, ou seja, sujeitos jurisdio do
TCU.
Portanto, os signatrios dos acordos, tanto os representantes da
Unio, repassadora dos recursos (concedente), como o representante
do ente que os recebe (convenente), esto sujeitos fiscalizao do TCU
devendo prestar contas a fim de demonstrar a correta destinao dos
recursos pblicos recebidos.
Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 81
-
Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014Teoria
e exerccios comentados
Prof. Erick Alves - Aula 01
E isso mesmo, o representante do Estado ou Municpio que aplica
recursos oriundos de transferncia voluntria da Unio est sob a
jurisdio do TCU e no do Tribunal de Contas do Estado ou do
Municpio, uma vez que os recursos aplicados so federais. E deve
ficar claro que a responsabilidade pela prestao de contas, nesse
caso, do gestor, e no do Estado ou do Municpio.
J os recursos oriundos das chamadas transferncias
constitucionais obrigatrias, previstas no art. 159 da Constituio
Federal e tambm repassadas pela Unio, a exemplo dos recursos do
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), so considerados receitas
originrias do ente recebedor, ou seja, so recursos estaduais,
distritais e municipais; por isso, os responsveis por sua aplicao
esto fora da jurisdio do TCU, sendo a responsabilidade por
fiscaliz-los dos respectivos Tribunais de Contas Estaduais ou
Municipais.
Assim, por exemplo, os responsveis pela aplicao dos recursos
repassados pela Unio ao Distrito Federal a ttulo de FPE esto sob a
jurisdio do TCDF, e no do TCU.
O art. 5, VIII do RI/TCU, reproduz o art. 5, VII da LO/TCU, porm
acrescenta jurisdio do Tribunal, ao lado dos Estados, DF e
Municpios, "qualquer outra pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou
privada" quereceba transferncias voluntrias da Unio. Eis o texto do
Regimento Interno, com destaque para a parte final:
VIII - os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal, a municpio,
e a qualquer outra pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada.
Assim, o Regimento Interno da Corte de Contas deixa explcita a
submisso ao controle do TCU de toda e qualquer pessoa beneficiria
de recursos pblicos federais destinados ao desempenho de atividades
de interesse do Estado. A se enquadram, por