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Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)
Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio
(CGU)
ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO
PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:
A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS
TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA
Fabricio Rossi Fernandes Lima
Orientador: Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira
Especialista
Braslia DF Outubro de 2010
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Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)
Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio
(CGU)
ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO
PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:
A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS
TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA
Fabricio Rossi Fernandes Lima
Orientador: Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira
(Especialista)
Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra ISC/TCU, como
requisito parcial obteno do grau de Especialista em Oramento
Pblico.
BRASILIA - DF 2010
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DEDICATRIA
Dedico este trabalho minha famlia, que foram privados da minha
companhia durante o tempo dedicado ao estudo para meu crescimento
profissional.
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AGRADECIMENTOS
Agradeo a todos que contriburam para que este trabalho fosse
concludo. minha esposa, pela compreenso, aos meus filhos pelo
carinho, aos meus pais pelo incentivo constante e
ao meu orientador que soube lapidar de forma quase artesanal
este texto.
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RESUMO
A Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual PPA
como instrumento de planejamento do Governo Federal integrado ao
Sistema Oramentrio Brasileiro. O plano de fiscalizao previsto no
art. 244 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, e
regulamentado pela Resoluo-TCU n. 185/2005, contm as diretrizes
para a definio dos Temas de Maior Significncia. Atualmente no TCU a
seleo dos TMS dada de forma emprica, e tem como base artigos da
imprensa sobre assuntos relevantes da cena poltica do Brasil. Este
artigo tomou como pressuposto as definies de planejamento
estratgico, gerncia e anlise de riscos para mostrar em que medida
pode-se utilizar o PPA como parmetro de influncia na definio dos
TMS dentro do planejamento das aes de controle do TCU.
Palavras-chave: Planejamento. PPA. Controle Externo. TMS.
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ABSTRACT
The 1988 Federal Constitution established the Multi-Year Plan
PPA as a tool for integrated planning of the Federal Government
budget. The monitoring plan provided for in art. 244 of the
Internal Rules of the Brazils Court of Audit TCU, regulated by
Resolution no. 185/2005-TCU, contains guidelines for defining the
issues of greatest significance(TMS). Currently in the selection of
TCUs TMS is given empirically and is based on press articles on
topics relevant to the political scene in Brazil. This article took
as its premise the definitions of strategic planning, management
and risk analysis to show how far one can use the PPA as a
parameter of influence on the definition of TMS in the planning of
control of the TCU.
Keywords: Planning. PPA. External Control. TMS
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SUMRIO:
1. INTRODUO
................................................................................................................
8 2. REFERENCIAL TERICO
.............................................................................................
9
PPA, LDO e LOA
.................................................................................................................
10 Contedo do PPA
.................................................................................................................
11 Prioridades LDO 2011
..........................................................................................................
12 Prazos do PPA
......................................................................................................................
13 Objetivos de Governo:
..........................................................................................................
14
3. ESCOLHAS METODOLGICAS
.................................................................................
17 4. RESULTADOS E ANLISES
.......................................................................................
18
Os Temas de Maior Significncia:
.......................................................................................
18 Significncia estratgica
.......................................................................................................
19 Materialidade
........................................................................................................................
19 Vulnerabilidade
....................................................................................................................
19 Anlise de Riscos:
................................................................................................................
19 Gerenciamento de Riscos:
....................................................................................................
20 O paradoxo LDO x TMS:
.....................................................................................................
21
5. CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO
............................................................. 23 6.
REFERNCIAS
..............................................................................................................
24 7. APNDICES
...................................................................................................................
25
Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011
........................................ 25 Apndice II Temas de
Maior Significncia (2007 a 2010)
............................................... 26
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8
1. INTRODUO
O propsito deste trabalho tentar identificar em que medida o PPA
pode influenciar a escolha de Temas de Maior Significncia TMS e
mostrar a possvel relao entre o planejamento do PPA, os TMS e a
elaborao do plano de fiscalizao do TCU.
Inicialmente faz-se um resumo da teoria de planejamento
estratgico e define-se o que o PPA, LDO e LOA, suas caractersticas
mais importantes para identificar se as aes de planejamento
oramentrio do governo so coerentes com as metas e objetivos
traados.
Em seguida discorre-se sobre os TMS e o mtodo atual de seleo dos
temas utilizado pelo TCU, pois so os TMS que indicam qual o direo
das aes de controle dentro do plano anual de fiscalizao do
Tribunal.
Aps essas definies verificada a relao entre as prioridades
declaradas do Governo com os TMS e indicando a importncia do
planejamento estratgico e da gerncia e anlise de riscos na elaborao
do plano anual de fiscalizao do TCU
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9
2. REFERENCIAL TERICO Muito se fala em Planejamento Estratgico,
e nas organizaes, governamentais ou
no, ainda se pode encontrar uma srie de interpretaes em relao a
esta ferramenta da administrao. O Planejamento Estratgico, que se
tornou o foco de ateno da alta administrao das empresas, volta-se
para as medidas positivas que uma empresa poder tomar para
enfrentar ameaas e aproveitar as oportunidades encontradas em seu
ambiente.
Empresas e Governo chegaram concluso de que a ateno sistemtica
estratgia uma atividade muito proveitosa. Empresas pequenas, mdias
e grandes, distribuidores e fabricantes, bancos e instituies sem
finalidade de lucro, todos os tipos de organizaes devem decidir os
rumos mais adequados aos seus interesses.
Segundo Mintzberg (2000), o planejamento foi em grande parte um
exerccio oramentrio na Amrica dos anos 1950, ele comeou a se
difundir com rapidez, tendo se instalado na maioria das corporaes
de grande porte em meados de 1960. Naquela poca, a noo de
planejamento estratgico entrou em ao, para em dez anos se tornar
uma obsesso entre as corporaes e no governo norteamericano na forma
do Sistema de Planejamento-Programao-Oramentao, ou SPPO.
Dentre as causas mais importantes do crescimento recente do
Planejamento Estratgico, pode-se citar que os ambientes de
praticamente todas as empresas mudam com surpreendente rapidez.
Essas mudanas ocorrem nos ambientes econmico, social, tecnolgico e
poltico.
Para FISCHMANN & ALMEIDA (1991, p.25), planejamento
estratgico uma tcnica administrativa que, atravs da anlise do
ambiente de uma organizao, cria a conscincia das suas oportunidades
e ameaas, dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua
misso e, atravs desta conscincia, estabelece o propsito de direo
que a organizao dever seguir para aproveitar as oportunidades e
reduzir riscos.
Entre outras definies, ALMEIDA (2001, p.13) acrescenta o carter
de ordenao das ideias e das pessoas, de forma a criar uma viso do
caminho que se deve seguir.
No caso das entidades de fiscalizao, como o TCU, os recursos
para a execuo das aes de controle so limitados, portanto o Tribunal
define critrios que permitam orientar a aplicao desses recursos e
aumentar a probabilidade de selecionar trabalhos de auditoria
relevantes.
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10
Em funo do planejamento de fiscalizaes anual, primeiramente so
priorizadas as atividades de controle que, por lei, precisam ser
completadas com prazo e sequencialmente as atividades de iniciativa
prpria do Tribunal, integradas ao planejamento estratgico e ao
sistema de planejamento anual do TCU.
Realizadas as escolhas estratgicas, definem-se os critrios que
sero usados para selecionar objetos especficos de auditoria. O mais
importante desses critrios a capacidade de agregar valor, em razo
das possveis melhorias da gesto pblica decorrentes da auditoria.
Outros critrios so a materialidade, a relevncia e a vulnerabilidade
desses objetos.
A passagem do plano estratgico para o plano operacional d-se
pelo levantamento de informaes atualizadas sobre a estrutura, funes
e operaes dos possveis objetos de auditoria, permitindo a
identificao de reas com alta materialidade, que apresentem
vulnerabilidades e que tenham potencial para que a auditoria
contribua para gerar melhorias na administrao.
Por sua vez a Constituio Federal determina que o processo de
planejamento governamental se constitua a partir da integrao entre
o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei
Oramentria Anual. As prioridades do governo compreendidas no espao
temporal de um PPA so definidas pela Orientao Estratgica do
Governo.
PPA, LDO e LOA
A Constituio Federal (CF) promulgada em 1988 trouxe importantes
novidades no campo da gesto das instituies do Estado. Pela primeira
vez, a lei maior d destaque ao planejamento visando o
desenvolvimento nacional equilibrado. Ao lado dos planos de
desenvolvimento, nacionais, regionais e setoriais e os de carter
indicativo para o setor privado, a Constituio estabeleceu o
funcionamento da administrao pblica sob o marco sistmico de trs
leis hierarquizadas e integradas: o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual.
Por seu carter inovador as novas disposies constitucionais, em
vrios e importantes aspectos, esto na dependncia de adequada
regulao. Ciente dessa necessidade, o prprio constituinte de 1988
estabeleceu, no art. 165, 9, que lei complementar dispor sobre
esses assuntos, em particular, sobre a elaborao e a organizao dos
instrumentos Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) e sobre as normas de gesto
financeira e patrimonial da administrao pblica.
ifprDestacar
ifprDestacar
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11
Contedo do PPA
Uma vez que ainda no existe at o presente momento, modelo
legalmente institudo para a organizao e formatao do plano
plurianual, a organizao, a metodologia e o contedo dos planos
plurianuais tm sido definidos pelo Poder Executivo nos manuais
elaborados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG).
No que diz respeito ao contedo do PPA, a norma geral resume-se
ao disposto no art. 165, 1, da CF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: 1
- A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma
regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de durao continuada.
O primeiro aspecto a considerar a regionalizao. Mesmo que cada
ente federativo possa adotar critrios prprios de regionalizao, a
norma dever disciplinar esse aspecto, assim como estabelecer as
partes da programao que eventualmente podero ficar fora da
regionalizao. Nos ltimos trs planos plurianuais elaborados na
esfera federal houve a distribuio oramentria entre as cinco regies
tradicionais em que se dividem o Pas, alm da indicao
predominantemente Nacional. O critrio para regionalizao das metas e
do dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao.
Os oramentos anuais, por sua vez, devem indicar o estado ou
municpio beneficiado (a partir da classificao em subttulo ou
localizador de gasto).
Outro aspecto considerado que o plano plurianual estabelecer
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal. Em
anexo ao Projeto de Lei que encaminha o PPA est a mensagem
presidencial que contm os objetivos de governo e as metas que devem
ser almejadas durante os prximos quatro anos. Um cenrio fiscal
elaborado para estimar o montante de recursos oramentrios
disponveis para a aplicao no PPA. A partir dessas orientaes que so
elaborados as polticas pblicas que contero os programas de governo
e os objetivos setoriais, tanto quanto os demais planos e programas
nacionais, regionais e setoriais.
De acordo com o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008/2011
(MPOG, 2007) a definio de objetivos do governo corresponde aos
objetivos a serem perseguidos com maior nfase pelo Governo Federal
no perodo do Plano para que, no longo prazo, a Viso estabelecida se
concretize. Esses objetivos devem ser passveis de mensurao,
sendo
ifprDestacar
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assim acompanhados de indicadores que permitam o monitoramento e
a avaliao dos resultados alcanados por meio das polticas e
programas a eles associados.
Faro parte do plano plurianual as despesas de capital e outras
delas decorrentes. Com esse dispositivo, a CF destaca um aspecto de
grande importncia: qualquer investimento hoje realizado exigir, no
futuro, recursos consignados operao, manuteno e conservao. O Manual
Tcnico do Oramento, classifica nessa categoria as despesas que
contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de
capital. Alm disso, existe a previso de recursos de operao e
manuteno decorrentes da assuno de tais despesas, uma vez que a
realizao de um investimento como uma escola ou um hospital gera
tambm despesas futuras de custeio.
Para os programas de durao continuada o PPA reserva as aes de
funcionamento, manuteno ou conservao que so caracterizadas por sua
continuidade. Apesar de controversa, o PPA 2008/2011 incluiu junto
aos programas de natureza finalstica, os programas de apoio s
polticas pblicas.
Prioridades LDO 2011
As prioridades e as metas da Administrao Pblica Federal para o
exerccio de 2011 esto descritas no art. 4 da Lei de Diretrizes
Oramentrias (Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010):
Art. 4 As prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica
Federal para o exerccio de 2011, atendidas as despesas que
constituem obrigao constitucional ou legal da Unio e as de
funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal
e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao Programa de
Acelerao do Crescimento PAC e s constantes do Anexo VII desta Lei,
as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei
Oramentria de 2011, no se constituindo, todavia, em limite
programao da despesa.
1 O Poder Executivo justificar, na mensagem que encaminhar o
Projeto de Lei Oramentria de 2011, o atendimento de outras despesas
discricionrias em detrimento daquelas constantes do Anexo a que se
refere o caput.
A mensagem presidencial que acompanha o PLOA 2011 indica que os
setores de abastecimento, armazenagem e comercializao continuaro
sendo prioridade do Governo Federal na busca da sustentabilidade da
atividade agropecuria e que a ampliao da base de recursos humanos
qualificados para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico tambm
prioridade do Governo Federal.
Ainda mostra que so prioridades para 2011 a concluso das obras
de infraestrutura do Centro de Lanamento de Alcntara e do stio de
lanamento do Cyclone-4, a concluso e
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lanamento do satlite CBERS-3, a realizao do primeiro voo de
teste tecnolgico do VLS-1 e a continuidade de desenvolvimento de um
conjunto de satlites baseados na Plataforma Multimisso,
compreendendo o satlite Amaznia-1, o satlite cientfico Lattes, o
Mapsar, o GPM-BR. O satlite brasileiro-argentino Sabia-MAR, o
microssatlite universitrio Itasat e o incio do desenvolvimento do
satlite SGB tambm so prioridades para 2011.
A reduo de riscos e agravos segurana e sade do trabalhador
permanecer uma prioridade em 2011. Atividades econmicas com elevada
taxa de acidentalidade sero objeto de projetos de fiscalizao.
A promoo da sade constitui uma das prioridades centrais do
Governo Federal. Para tanto, o SUS, desde sua criao, no incio da
dcada de 90, continua passando por mudanas e vencendo grandes
desafios.
Entretanto o veto do presidente Luiz Incio Lula da Silva a 603
aes do anexo da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que define os
gastos prioritrios do Oramento de 2011, passvel de crticas, pois a
medida seria uma carta branca para o futuro governo executar o
Oramento do prximo ano sem considerar os objetivos traados pelo
Congresso.
Esse veto deixa como prioridade apenas as obras associadas ao
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o que na viso do TCU
proporciona uma discricionariedade excessiva ao governo na definio
das metas para 2011 conforme observado na Ata n 19/2010 Plenrio que
tratou do Parecer Prvio sobre as Contas do Poder Executivo.
Prazos do PPA
A CF determina que o processo de planejamento governamental se
constitua a partir da integrao entre PPA, LDO e LOA. Entretanto,
existem na prtica inconsistncias temporais no prazo de tramitao
legislativa de tais leis oramentrias, bem como incluso de grande
nmero de emendas parlamentares no Congresso Nacional, as quais
resultam em incongruncias relacionadas ao atendimento de
prioridades nas leis oramentrias anuais.
Podemos compreender, com base em Giacomoni (2004), que antecipar
a apresentao e a aprovao do PPA so iniciativas bem intencionadas
visando colocar os trs instrumentos em ordem sob o prisma temporal.
De fato, no primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo
elaborada e aprovada a LDO para o exerccio seguinte, sem que tenha
sido finalizada a elaborao do projeto do PPA. Apesar desse
descompasso, certamente no
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uma boa soluo antecipar, em vrios meses, a apresentao da
proposta do PPA, com a consequente reduo do necessrio prazo de
elaborao.
Na verdade, a questo dos prazos de elaborao e aprovao do PPA ser
melhor equacionada, se tratada conjuntamente com as definies sobre
o prazo de vigncia do plano. No atual modelo, o PPA cobre o perodo
de quatro anos, horizonte esse que vai se reduzindo medida que
vencem os exerccios. Com o plano cobrindo cada vez perodo menor, a
ao planejada de mdio prazo vai deixando de existir. Encerrada a
vigncia de um PPA, aguardam-se a elaborao e a aprovao do novo plano
para que um novo ciclo de ao planejada se inicie. Interrompe-se o
processo, o que configura sria ameaa continuidade e integrao que,
em muitos programas, projetos e aes so necessrias.
Tais ocorrncias enfatizam a necessidade de acompanhamento
permanente da programao contida no planejamento federal, a partir
de anlise do plano plurianual, leis oramentrias anuais, e
prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o acompanhamento
das prioridades previstas na execuo oramentria do exerccio.
Objetivos de Governo: Conforme o Manual de Elaborao do Plano
Plurianual 2008/2011 (Ministrio do
Planejamento, 2007), a Orientao Estratgica de Governo OEG traz
as prioridades do governo para o perodo do Plano, com os objetivos
a serem alcanados, referenciados em uma viso de longo prazo. A OEG
tem como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas no
mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o
Plano Plurianual 2008-2011.
Para sua definio, os principais insumos so o Programa de Governo
do Presidente e o PAC. Alm desses, outros insumos so considerados,
como o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, a Agenda Nacional de
Desenvolvimento AND do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, a Orientao Estratgica do PPA 2004-2007, o Projeto Brasil em
3 Tempos e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
A OEG composta por Viso de Longo Prazo, Estratgia de
Desenvolvimento e Objetivos de Governo, conforme detalhado a
seguir.
Viso de Longo Prazo: Descreve, em termos ideais, o pas desejado
em um horizonte de longo prazo. Sua finalidade orientar a elaborao
dos Objetivos de Governo e da Estratgia de Desenvolvimento.
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Estratgia de Desenvolvimento: a sntese lgica do programa de
governo que articula, de forma consistente, o conjunto de polticas
pblicas social, econmica, de infraestrutura, ambiental e regional
com vistas ao alcance dos Objetivos de Governo e transformao da
sociedade no longo prazo.
A Estratgia de Desenvolvimento do PPA 2008-2011 destacou, ainda,
trs agendas prioritrias, quais sejam:
Agenda Social, que compreende um conjunto de iniciativas
prioritrias, com nfase: nas transferncias condicionadas de renda
associadas s aes complementares; no fortalecimento da cidadania e
dos direitos humanos; na cultura e na segurana pblica;
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que rene um conjunto
de iniciativas articuladas sob uma abordagem do sistema educativo
nacional, cuja prioridade a melhoria da qualidade da educao bsica;
e
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que um conjunto de
investimentos pblicos em infra-estrutura econmica e social nos
setores de transportes, energia, recursos hdricos, saneamento e
habitao, alm de diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento
econmico, estmulos ao crdito e ao financiamento, melhoria do
ambiente de investimento, desonerao tributria e medidas fiscais de
longo prazo
Objetivos de Governo: Correspondem aos objetivos a serem
perseguidos com maior nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano
para que, no longo prazo, a Viso estabelecida se concretize. A
lista com os 10 Objetivos de Governo est no Anexo I.
Norteadas pela Viso de Longo Prazo, pela Estratgia de
Desenvolvimento e pelos Objetivos de Governo, as Orientaes
Estratgicas dos Ministrios contemplam as prioridades de cada
Ministrio para o perodo do Plano. a partir dessas ltimas que devem
ser elaborados os programas que compem o PPA 2008-2011.
Os programas so criados, originalmente, para resolver problemas
junto sociedade, entendidos como demandas no satisfeitas, carncias
ou oportunidades de atuao identificadas, repetindo o conceito geral
utilizado na elaborao do PPA 2004-2007.
Na seleo do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor
(social, econmico e/ou espacial) afetado pelo mesmo, a fim de se
filtrar qual a parcela da sociedade que representa o seu
pblico-alvo, utilizando-se, por exemplo, localizao territorial,
faixa etria,
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faixa de renda, gnero, entre outros. Deve-se, ainda, demonstrar
as causas do problema que est afetando a parcela da sociedade que
sofre com o problema.
Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, deve-se
definir o objetivo e as aes (oramentrias e no-oramentrias) que
comporo o programa e sero implementadas para combater as causas do
problema e, por fim, elaborar os indicadores que possam medir o
desempenho do programa.
O Programa , portanto, o instrumento que articula um conjunto de
aes (oramentrias e no-oramentrias) suficientes para enfrentar um
problema, devendo seu desempenho ser passvel de aferio por
indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. (Manual de
Elaborao de Programas do PPA 2008-2011)
O Programa prev um conjunto de aes que foram planejadas para
serem suficientes para que as metas e objetivos sejam alcanados,
mas na prtica as aes tm se mostrado insuficientes para o
atingimento total das metas.
O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan),
utilizado para acompanhamento das aes do Plano Plurianual, que
poderia auxiliar a suprir as informaes do PAC, embora tenha evoludo
em relao ao exerccio de 2008, ainda apresenta problemas, tais como:
deficincias na definio dos indicadores de programa, baixo registro
de apurao dos ndices, descasamento na definio dos indicadores de
programa, descompasso entre a execuo fsica e oramentria e
percentuais de execuo fsica irreais no mbito das aes (TCU, Ata no.
19/2010 Plenrio).
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3. ESCOLHAS METODOLGICAS
Trata-se de uma pesquisa exploratria feita a partir de reviso
dos normativos que definem a escolha das aes continuadas do PPA e
tambm dos normativos do TCU que orientam a seleo dos TMS e elaborao
do plano de fiscalizao anual, alm de reviso da literatura especfica
sobre planejamento estratgico.
Tomando como ponto de partida o Manual de Elaborao do Plano
Plurianual 2008-2011, da Secretaria Planejamento e Investimentos
Estratgicos, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
publicado em 2007, foi extrado o mtodo que o Poder Executivo
utilizou para montar seus objetivos de governo, a viso de longo
prazo e as estratgias de desenvolvimento para o programa de governo
que abrange os 4 anos da vigncia do PPA.
Ao analisar Giacomoni (2004) depreende-se que h uma disparidade
entre os prazos definidos para a vigncia e elaborao do PPA.
Verificaram-se dificuldades de aderncia entre a programao da Lei
Oramentria Anual e as Leis de Diretrizes Oramentrias
correspondentes. Essas ocorrncias enfatizam a necessidade de
acompanhamento permanente da programao contida no planejamento
federal, a partir de anlise do plano plurianual, leis oramentrias
anuais, e prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o
acompanhamento das prioridades previstas na execuo oramentria do
exerccio.
Revisando os normativos do TCU, verificou-se que a resoluo que
trata dos TMS bastante vaga quanto forma de seleo dos temas. Assim
ser necessrio buscar outros atos do TCU para tentar identificar
qual o procedimento atualmente utilizado para a seleo dos
temas.
ifprDestacar
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4. RESULTADOS E ANLISES
Os Temas de Maior Significncia:
Os Temas de Maior Significncia, ou TMS, so reas que delimitam o
contedo a ser avaliado nas fiscalizaes do TCU. Em sua grande
maioria so temas transversais que perpassam vrios objetivos de
governo e que compreendem mais de uma ao ou programa.
Sua definio est expressa no 1 do art. 4 da Resoluo-TCU n
185/2005, transcrito abaixo:
Art. 4 O plano de fiscalizao conter exclusivamente as diretrizes
que orientaro as atividades de fiscalizao, a definio dos temas de
maior significncia que nortearo as fiscalizaes a serem realizadas e
os respectivos recursos a serem alocados, com demonstrao da
compatibilidade com as demais atividades definidas no Plano de
Diretrizes do TCU.
1 Para fins do disposto nesta Resoluo, consideram-se temas de
maior significncia aqueles identificados em funo de fatores de
risco, materialidade, relevncia e oportunidade e que estejam em
consonncia com o Plano de Diretrizes do Tribunal. (grifos
nossos)
Para uma melhor compreenso do significado dos critrios de risco,
materialidade e relevncia, extrai-se da IN TCU 63/2010 as definies
expressas no art. 1, incisos V a VII.
Risco: possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos
objetivos, sendo medido em termos de consequncias e probabilidade.
Suscetibilidade de ocorrncia de eventos que afetam negativamente a
realizao dos objetivos das unidades jurisdicionadas;
Materialidade: volume de recursos envolvidos. Representatividade
dos valores oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados
disposio dos gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente
geridos;
Relevncia: aspecto ou fato considerado importante, em geral no
contexto do objetivo delineado, ainda que no seja material ou
economicamente significativo. Importncia social ou econmica das aes
desenvolvidas pelas unidades jurisdicionadas para a administrao
pblica federal ou para a sociedade, em razo das funes, programas,
projetos e atividades sob a responsabilidade de seus gestores,
assim como dos bens que produzem e dos servios que prestam
populao;
Oportunidade: a convenincia de se realizar a fiscalizao. Cada um
desses critrios composto por um ou mais itens de avaliao,
denominados fatores de risco, que so pontuados de modo a
priorizar os TMS com maior significncia estratgica (relevncia),
materialidade dos valores sujeitos a riscos e maiores
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vulnerabilidades nos seus processos de governana, gesto de
riscos e controles internos (riscos).
Significncia estratgica
Trata-se de um critrio composto por fatores que procuram
evidenciar a importncia estratgica da Unidade Jurisdicionada (UJ)
em funo da sua participao em aes prioritrias de governo, do impacto
de suas atividades na comunidade em que se insere, da
essencialidade do servio prestado e do relacionamento com o
cidado.
Procura capturar as dimenses da importncia social ou econmica
das aes desenvolvidas pela UJ, tanto para a administrao pblica
federal como para a sociedade, em razo das funes, programas,
projetos e atividades sob responsabilidade de seus gestores, assim
como dos bens que produzem e dos servios que prestam populao.
Materialidade
Critrio composto por fatores que procuram evidenciar a
representatividade dos valores sujeitos a riscos, em termos
oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados disposio dos
gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente geridos,
isto , dos ativos pblicos colocados sob a gesto dos responsveis
pela UJ (art. 1, VI, da IN 63/2010).
Vulnerabilidade
Critrio composto por fatores que procuram identificar pontos
crticos em relao ao alcance da misso e dos objetivos da UJ, ao seu
desempenho, informao e comunicao, conformidade dos atos de sua
gesto e proteo de seus ativos. Procura capturar a criticidade da
exposio da UJ a riscos em funo de vulnerabilidades decorrentes de
falhas em sua estrutura organizacional ou de inexistncia, ineficcia
ou deficincias em seus processos de governana, gesto de riscos e
controles internos (art. 1, V c/c X e com final dos incisos VIII e
IX, da IN 63/2010)
Anlise de Riscos:
As entidades encarregadas de atividades de fiscalizao e
auditoria no dispem de recursos humanos e materiais suficientes
para controlar tudo o tempo todo. Assim, frente a essa escassez de
recursos, essas entidades devem tomar decises quanto aos objetos de
suas
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atividades de fiscalizao. A questo quais critrios adotar para
definir o que ser fiscalizado e quando o ser.
No fugindo regra, o TCU vivencia uma situao de limitao de
recursos humanos que podem ser alocados para trabalhos de
auditoria, o que torna mais desafiadora a questo de como alocar
esses recursos.
Pode-se acrescentar a esse cenrio a crescente (e justa) demanda
da sociedade por mais efetividade nas aes de controle. No raro os
rgos de controle externo so demandados a justificar as prioridades
que adotam.
A metodologia de anlise de risco pretende ser uma resposta a
essa questo, tanto no que diz respeito escolha dos rgos e entidades
que sero auditados, como no que se refere definio do que auditar
(objeto de auditoria) dentro das entidades.
A metodologia tem como principal objetivo a identificao de
reas/temas que, por apresentarem riscos consecuo dos objetivos da
entidade, devem ser priorizadas em futuras aes de fiscalizao do
Tribunal, funcionando, assim, como uma ferramenta que subsidia o
planejamento de auditorias para uma determinada entidade.
O produto final da aplicao da metodologia em uma entidade a
consecuo de um rol das principais reas ou temas que podem vir a se
tornar objeto de aes fiscalizadoras por parte do TCU, nas suas
diversas modalidades (auditorias operacional, de conformidade, de
sistemas, acompanhamentos, etc), em ordem de prioridade,
explicitando as razes para tanto.
Gerenciamento de Riscos:
No caso de temas complexos, de grande porte, devem ser
escolhidas reas ou sub-temas dentro deles para trabalhos de
fiscalizao. Tal escolha pode ser feita a partir de anlise de
risco.
No ano de 2006 o TCU desenvolveu metodologia para esse fim,
buscado identificar a sua aplicao nas aes de controle externo. A
vertente prtica dos conceitos de risco em auditoria no Tribunal, no
que se refere rea de controle externo, tem se apresentado,
principalmente, pelo uso de duas ferramentas:
a) A utilizao da Matriz de Risco para a classificao de rgos,
municpios ou programas de governo, quanto sua significncia em
termos de necessidade de controle;
b) A utilizao da Metodologia de Anlise de Risco para a
identificao de reas/temas prioritrios para fiscalizao em uma
determinada entidade ou programa de governo.
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Em sntese, pode-se dizer que a ferramenta Matriz de Risco, ao
ser aplicada, por exemplo, em um grupo de unidades jurisdicionadas,
atribui uma pontuao a cada entidade e classifica-as em ordem
indicativa de prioridade, fornecendo ao Tribunal um indcio de que
as entidades mais pontuadas apresentam, em tese, maior risco caso
no sejam submetidas a aes de controle externo.
A Metodologia de Anlise de Risco, por sua vez, pode ser aplicada
a um determinado tema previamente selecionado. Trata-se de um
trabalho caracterizado como atividade de fiscalizao, realizado por
uma equipe de Auditores Federais de Controle Externo e que produz
um mapeamento amplo do tema, identificando as reas ou sub-temas que
devem ser priorizados em futuras aes de fiscalizao desenvolvidas
pelo Tribunal. A Metodologia pode ser aplicada tambm em programas
de governo.
O TCU tem tentado incluir o conceito de risco em outras
atividades, tais como identificao de fiscalizaes a serem includas
no plano anual, identificao de temas de maior significncia para a
ao do Tribunal na Administrao Federal como um todo, identificao de
fiscalizaes de abrangncia nacional e outros.
Atualmente no TCU tem-se procurado utilizar a metodologia da
anlise de riscos para definir quais as reas que sero consideradas
TMS, mas isso no uma regra normatizada. Alguns temas ainda so
escolhidos de forma emprica e tem como base artigos da imprensa
sobre assuntos relevantes da cena poltica do Brasil. O Anexo II
deste trabalho contm a lista dos TMS selecionados pelo TCU para os
planos de fiscalizao dos anos de 2007 a 2010.
O paradoxo LDO x TMS:
Alguns TMS tem se mantido constantes nos planos de fiscalizao
anuais do TCU. Como por exemplo, cita-se os TMS Obras e TMS PAC que
tem sido mantidos nos planos de fiscalizao dos anos de 2007, 2008,
2009 e 2010, uma vez que h recursos de grande vulto sendo alocados
tanto para as obras pblicas quanto para o PAC.
Entretanto, desde 2004 o Tribunal questiona a falta de
correspondncia entre as metas e prioridades elencadas na LDO e o
que includo posteriormente no projeto oramentrio.
Em 2008, por exemplo, quase metade das aes includas por emendas
parlamentares no foram aproveitadas no texto oramentrio. J em 2009
a LDO previu 476 aes, das quais apenas 375 foram de fato
contempladas com dotao oramentria, e apenas 332 tiveram as
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despesas empenhadas. Esse descompasso vem fazendo com que o TCU
aprove anualmente com ressalvas as Contas do Governo.
Em 2010 foram vetadas pelo Executivo 603 aes do anexo de metas e
prioridades da LDO. Essas aes foram elaboradas por 180 deputados,
43 senadores, 12 bancadas estaduais e 24 comisses permanentes, por
meio de emendas parlamentares. As programaes vetadas priorizavam
reas carentes de recursos e com impactos econmicos e sociais, como
construo e restaurao de rodovias, mobilidade urbana, infraestrutura
hdrica e aeroporturia.
Na mensagem de veto encaminhada ao Congresso o governo alegou
que as aes foram excludas do texto da lei pela dificuldade de
inclu-las a tempo no projeto da lei oramentria. Tambm conta do veto
que as programaes implicam em gastos que no seriam totalmente
financiveis pelo Oramento. Os vetos mostram falta de planejamento
do governo e dificuldade no estabelecimento das prioridades.
Nota-se que h uma falta de continuidade entre o planejado e
executado pelo Governo. Os instrumentos de planejamento da execuo
oramentria no Brasil tem sua eficcia limitada, tanto pela ao direta
do Executivo, quanto pelas mudanas de rumo nas prioridades de
governo.
As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem at vir a
se tornar objeto de TMS dentro do plano de fiscalizao do TCU para
2011, desde que o governo se atenha s prioridades que ele mesmo
definiu.
Assim, a utilizao do PPA como nico instrumento para a definio
dos TMS arriscado, pois levaria a uma tomada de deciso baseada em
informaes que so mutveis ao longo da durao do plano.
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5. CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO Este trabalho teve por objetivo
realizar uma pesquisa exploratria dentro dos
instrumentos de planejamento e oramento federais, em particular
o PPA 2008/2011, enquanto fonte de informaes de programas
governamentais, bem como instrumento para focalizao das aes de
controle, com o objetivo de verificar em que medida o PPA pode
influenciar na escolha dos TMS.
Foi verificado que o plano plurianual apresenta conceitos
oramentrios teis ao controle, com destaque para a apresentao de
objetivos, diretrizes e metas do governo federal. Em termos
prticos, o PPA estabelece o planejamento para um perodo de quatro
anos, visando melhorar o desempenho gerencial da Administrao Pblica
e contribuir para a consecuo das prioridades de governo.
Porm, foi observado que durante o desenrolar dos anos de governo
o PPA perde significncia, uma vez que os problemas mudam ao longo
do mandato do Presidente. Assim, a LDO que em tese deveria orientar
a execuo do Oramento na prtica, no o faz, pois no h correspondncia
entre a LDO e a execuo do Oramento. Isso tambm pode ter sido
acarretado pela fraca disposio dos congressistas de cobrar do
governo o comprometimento com o texto da LDO.
Observa-se que os instrumentos de planejamento da execuo
oramentria no Brasil, tem sua eficcia limitada. Tanto pela ao
direta do Executivo, quanto pelas mudanas de rumo nas prioridades
de governo.
As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem vir a se
tornar objeto de TMS para o plano de fiscalizao do TCU para 2011,
desde que o governo se atenha s prioridades que ele mesmo
definiu.
Em funo da lacuna entre o que planejado e o que executado, o PPA
no pode, no atual cenrio oramentrio brasileiro, ser o nico
instrumento de auxlio na definio dos TMS dentro do plano de
fiscalizao anual do TCU.
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6. REFERNCIAS
ALMEIDA, M. I. R.: Manual de Planejamento Estratgico. So Paulo:
Atlas, 2001.
BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Dirio
Oficial da Unio, 02/10/1988, atualizada at a Emenda Constitucional
no. 62 de 09/12/2009.
BRASIL, Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010, Dispe sobre as
diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d
outras providncias, Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10/8/2010, Seo
1, pg.1
FISCHMANN, A. A.; ALMEIDA, M. I. R.: Planejamento Estratgico na
Prtica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1991.
GIACOMONI, J.: Bases normativas do plano plurianual: anlise das
limitaes decorrentes da ausncia de lei complementar. Revista de
Administrao Pblica, n. 1, pg.79-92, EBAPE/FGV, 2004
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Manual de Elaborao:
Plano Plurianual 2008-2011, Secretaria Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia, MPOG, 2007
MINTZBERG, H.: Asceno e Queda do Planejamento Estratgico. 1 ed.
Porto Alegre: Bookman Companhia Editora, 2000.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Ata no. 19/2010 Plenrio Contas do
Governo, de 09/06/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11/06/2010,
Seo 1, pgs.82 a 97.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Instruo Normativa TCU no. 63/2010 de
01/09/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06/09/2010, Seo 1, pg.
79.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Resoluo TCU no. 185/2005 de
13/12/2005 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 3/1/2006, Seo 1, pg.
243.
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7. APNDICES
Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011
1. Promover a incluso social e a reduo das desigualdades. 2.
Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com
gerao
de empregos e distribuio de renda. 3. Propiciar o acesso da
populao brasileira educao e ao conhecimento com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade. 4. Fortalecer a
democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania
com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos.
5. Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do
Territrio Nacional. 6. Reduzir as desigualdades regionais a partir
das potencialidades locais do
Territrio Nacional.
7. Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao
sul-americana. 8. Elevar a competitividade sistmica da economia,
com inovao tecnolgica. 9. Promover um ambiente social pacfico e
garantir a integridade dos cidados. 10. Promover o acesso com
qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da
universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter
democrtico e a descentralizao.
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Apndice II Temas de Maior Significncia (2007 a 2010)
2007 TMS - 1: Programa de Acelerao do Crescimento PAC
Sub-temas:
1.1 Investimentos em infra-estrutura financiados por recursos
dos Oramentos da Unio - apoio de coordenao da Secob; 1.2
Investimentos privados em infra-estrutura, mediante concesses e
PPPs apoio de coordenao da Sefid; 1.3 Medidas de ampliao do crdito
e financiamento e melhoria do ambiente econmico apoio de coordenao
da 2 Secex; 1.4 Medidas de desonerao e melhoria do sistema
tributrio, e medidas fiscais de longo prazo (Semag); 1.5 Fum
Nacional de Previdncia Social apoio de coordenao da 4 Secex.
Coordenao-geral: Semag
TMS - 2: Segurana Pblica Coordenao: 6 Secex
TMS - 3: Terceirizao na Administrao Federal Sub-temas:
3.1 - Terceirizao da Atividade-fim dos entes da Administrao
Federal; 3.2 - Tecnologia da Informao; 3.3 - Servios de limpeza,
conservao e vigilncia.
Coordenao: Secex-RJ, 5 Secex e Sefti
TMS - 4: Amaznia Sub-temas:
4.1 - Defesa do Interesse Nacional 4.2 - Ocupao Territorial
4.3 - Gesto Ambiental Apoio de coordenao da 4 Secex Coordenao:
Secex-AM
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TMS 5: Levantamentos de Auditoria preparatrios para o Plano de
Fiscalizao 2008
Coordenao: Adfis
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2008
TMS-1: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Coordenao:
Semag
TMS-2: Amaznia Coordenao: Secex-AM
TMS-3: Reforma Agrria Coordenao: Secex-5
TMS-4: Assistncia Social - Benefcios de Prestao Continuada e
Bolsa Famlia.
Coordenao: Seprog
TMS-5: Educao - Universalizao e Qualidade Coordenao: Secex-6
TMS-6: Segurana Energtica Coordenao: Secex-1 e Sefid
TMS-7: Setor Porturio. Coordenao: Secex-1 e Sefid
TMS-8: Obras Coordenao: Secob
TMS-09: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009 Coordenao:
Encargos Especiais SEMAG; Governana ADCON e Sade SEPROG
TMS-10: Mudanas Climticas Coordenao: Secex-4
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2009
TMS-1: Obras Coordenao: Secob
TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Coordenao:
Semag
TMS-3: Sade: Sub-temas:
3.1 Ateno Bsica
3.2 Procedimentos de Mdia e Alta Complexidade Coordenao:
Secex-4
TMS-4: Reforma Agrria Coordenao: Secex-8
TMS-5: Copa do Mundo 2014 Coordenao: Secex-6
TMS-6: Transferncias Voluntrias Coordenao: Secex-2
TMS-7: Aes de financiamento ao desenvolvimento regional
Coordenao: Seprog
TMS-8: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009 Coordenao:
A definir
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30
2010
TMS-1: Obras TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC
TMS-3: Sade: Sub-temas:
3.1 Desvios e Desperdcio de Recursos do SUS 3.2 Assistncia
Farmacutica
TMS-4: Copa do Mundo 2014 TMS-5: Aes de financiamento ao
desenvolvimento regional TMS-6: Gesto e uso de TI TMS-7: Segurana
pblica: PRONASCI TMS-8: Grandes investimentos das foras armadas
TMS-9: Bases de dados da Administrao Pblica TMS-10: Levantamentos
TMS 2011 Sub-temas:
10.1 Sistemas informatizados de gesto das estatais 10.2 Renncia
de receitas 10.3 Judicirio Cumprimento de Sentenas Judiciais