Articolul 8
Articolul 8
Pluralismul i partidele politice
(1) Pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie
a democraiei constituionale.
(2) Partidele politice se constituie i i desfoar activitatea n
condiiile legii. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei
politice a cetenilor, respectnd suveranitatea naional, integritatea
teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei.
1. Pluralismul condiie i garanie a democraiei constituionale
Problema central a puterii n democraie este cum individul poate
rmne liber din punct de vedere politic fiind totui supus puterii
demosului. H. Kelsen d urmtorul rspuns acestei probleme: Este
politic liber subiectul unei ordini juridice care particip la
crearea acestei ordini... Democraia semnific faptul c voina
exprimat n ordinea juridic statal este identic cu voina subiecilor
(1997, p. 333). Libertatea subiecilor unei ordini juridice este
deci cu necesitate limitat, dar garantat prin participarea egal la
crearea regulilor care o limiteaz. Patru idei sunt determinante
pentru ca puterea democratic s rezulte din libertate: 1. libertatea
trebuie s fie cu necesitate limitat, 2. subiecii ordinii juridice
trebuie s participe la crearea acesteia, 3. aceast participare
trebuie s fie egal i 4. participarea trebuie s fie structurat
pluralist. Art. 8 alin. (1) din Constituia Romniei este o
concretizare a celei de a patra condiii care face ca democraia s
rezulte din libertate i s o garanteze: pluralismul.
Pentru ca democraia s rezulte din libertate, participarea
cetenilor la formarea i exerciiul puterii democratice trebuie s fie
structurat pluralist. Art. 8 alin. (1) din Constituie impune n
primul rnd structurarea societii n paralel cu structura organic a
statului ca pe o condiie absolut necesar existenei democraiei. Cu
alte cuvinte, nu exist democraie fr o societate civil distinct de
stat. Structurarea societii civile este necesar pentru c individul
singur nu poate determina o anumit atitudine a puterii politice:
structurarea ofer greutate aciunii; organizarea cetenilor concur la
eficientizarea participrii lor politice. Dar organizarea,
structurarea limiteaz libertatea celor care ader la structur.
Trebuie s renuni la o parte din libertatea ta ceteneasc pentru a
face parte dintr-un partid politic, la fel cum a trebuit s renuni
la o parte din libertatea ta natural pentru a face parte din
societate. Dac organizaiile faciliteaz participarea, ele o i
limiteaz. Democraia suport astfel o tensiune permanent ntre nevoia
de structurare a societii civile i limitarea libertii individuale,
datorat creterii rolului i tendinelor oligarhice de la nivelul
acestor structuri.
Ieirea relativ din aceast tensiune este dat de pluralismul
structurilor societii civile. Mai nti, un pluralism categorial: o
societate civil funcional presupune existena partidelor politice,
grupurilor de presiune, media etc., ca structuri independente unele
fa de altele. Mai apoi, un pluralism intracategorial, care
presupune posibilitatea de constituire a unei multitudini de
structuri n cadrul fiecrei categorii asociative: mai multe partide
aflate n concuren, pluralismul grupurilor de presiune, pluralismul
informaiei. Pluralismul este astfel, cum se exprim art. 8 din
Constituia Romniei, o condiie i o garanie a democraiei
constituionale. Condiie i garanie pentru c libertatea indivizilor
este garantat, pe de o parte, prin limitarea puterii statului
datorit pluralismului centrelor de influen i elitelor eligibile i,
pe de alt parte, prin limitarea puterii structurilor societii
civile nsele prin controalele reciproce ntre categorii i
infracategoriale. Structurarea plural este deci o trstur esenial a
democraiei liberale, trstur ce o deosebete de totalitarism.
Totalitarismul presupune un popor ca o mas destructurat de
indivizi. Destructurarea asigur dominaia statului. Pentru ca statul
s fie limitat, poporul trebuie structurat; numai astfel el poate fi
demos.
A. Noiunea de pluralism
Art. 8 utilizeaz n primul su aliniat noiunea de pluralism ntr-o
accepie foarte larg. Nu un anumit tip de pluralism, ci pluralismul
n genere este o condiie i o garanie a democraiei constituionale.
Art. 8 alin. (1) nu garanteaz doar pluralismul politic, chiar dac
alin. (2) se refer apoi doar la partidele politice, combinnd, ca de
multe ori n textul Constituiei, o dispoziie de principiu cu o
particularizare care o face problematic. Sfera aplicrii
pluralismului este deci general, nereferindu-se doar la existena
mai multor partide politice. Exigena pluralismului, rezultat din
caracterul democratic al statului romn prevzut n art. 1 alin. (3),
este fcut expres de art. 8 alin (1). Constituia restrnge sfera
pluralismului cnd se refer la el ca la o valoare suprem, cci doar
pluralismul politic are aceast calitate conform art. 1 alin. (3).
Aceasta nu trebuie s ne conduc la o restrngere a sferei de
cuprindere a art. 8. El se refer la toate sferele societii civile:
politic, economic, informaional, cultural etc.
Ce nsemn ns acest pluralism nu este prea uor de decis.
Pluralismul este o concepie despre ordinea politic i juridic care
privilegiaz diversitatea opiniilor, intereselor i a gruprii lor
ntr-o societate civil i face din garantarea pluralitii lor o
condiie a libertii (P. Bouretz, Pluralisme, n O. Duhamel, Y. Mny
(dir.), Dictionnaire constitutionnel, P.U.F, Paris, 1992, p. 756).
Democraia este n aceast viziune o societate care nu doar c admite
diversitatea, ci face din ea o condiie constitutiv. Cum spunea deja
J. S. Mill, diversitatea nu este un ru, ci un bine. Trecerea de la
aceast filozofie la instituionalizarea ei la nivelul organizrii
statului se transpune mai nti n separaia puterilor i n
relativizarea unitii statului, fie prin diferite grade de
descentralizare, care merg pn la regionalizare, fie prin
federalizare. Pluralismul acesta instituional interzice att cumulul
puterilor i concentrarea acestora n minile puterii centrale, ct i
instituirea unei inegaliti ntre puteri care ar face-o pe una dintre
ele dominant. Cum afirma nc in 1992 Ion Deleanu, ntr-o societate
compozit i concurenial cum n realitate sunt toate societile -,
pluraalismul instituional este logic i necesar (n M.
Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu,
I. Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom
Monitorul Oficial, bucureti, 1992, p. 27). Pe de alt parte, acest
fapt al pluralismului presupune c nici una dintre instituiile
statului nu poate determina valorile morale, sociale, politice sau
juridice obligatorii n societate pe baza unei doctrine
comprehensive unice, postulat ca adevr. Dimpotriv, societatea
democratic presupune faptul pluralismului, adic presupune c este
imposibil pentru o singur doctrin s obin acordul tuturor cetenilor.
Democraia implic astfel c diversitatea doctrinelor aflate n
conflict nu poate fi redus n nici un fel prin acte de voin ale
statului sau vreuneia dintre puterile sale. Art. 8 din Constituie
asigur astfel o garanie suplimentar fa de dispoziiile
constituionale care impun separaia puterilor i descentralizarea
statului. El garanteaz egalitatea ntre puterile statului, cci doar
astfel poate fi pstrat pluralismul i deci democraia i neutralitatea
ideologic a statului.
Democraia pare astfel a fi o societate a conflictului.
Pluralismul este condiia ei pentru c garantarea lui prezerv
contradicia la nivelul structurilor societii civile care alimenteaz
cu impuls social instituiile statului. Contradicia nu este depit
ntr-o problematic voin general sau interes comun, ci este pstrat
prin integrarea conflictului n sistemul politic. Aceasta nseamn c
sistemul legislativ nu poate anula conflictul social prin
interzicerea diversitii. Ceea ce art. 8 impune statului este
obligaia de a prezerva diversitatea prin instituirea procedurilor
de integrare a conflictelor. Practic aceasta nseamn c art. 8 alin.
(1) din Constituie limiteaz tipul de consens care este posibil n
societatea romneasc.
Problema central a regimului pluralist instituit de art. 8 din
Constituia Romniei este cum se poate ajunge la asigurarea unui
echilibru ntre acordul naional i contestarea permanent (J.
Habermas, 1997, p. 58). Cu alte cuvinte, care sunt limitele
consensului ce poate fi cerut ntr-o democraie i care sunt limitele
conflictului pentru ca el s rmn democratic? Consensul este baza
democraiei. Dar consensul democratic nu este orice consens. Exist o
limit maxim a acordului pentru ca el s rmn democratic, cci
consensul nu trebuie s sufoce pluralismul. Pentru ca acesta din urm
s subziste consensului, trebuie ca nicio doctrin general i
comprehensiv s nu devin fundament unic al politicului. Intensitatea
consensului nu trebuie s distrug pluralismul ideologic.
Diversitatea doctrinelor - faptul pluralismului - nu este o simpl
condiie istoric care trebuie s dispar rapid; dimpotriv, este () o
caracteristic permanent a culturii publice a democraiilor moderne
(J. Rawls, 1993, p. 251). Consensul nu poate avea deci ca obiect n
democraie baza ideologic a societii. Democraia se bazeaz tocmai pe
punerea n discuie a acestei baze. Consensul nu poate duce, cnd el
are acest obiect, dect la totalitarism. Ceea ce propune J. Rawls
pare atunci logic: consensul nu poate rezulta dect pe baza unor
idei care transgreseaz toate doctrinele comprehensive. Rezult un
consens prin redecupare, care exist ntr-o societate cnd concepia
politic a justiiei care guverneaz instituiile sale de baz este
acceptat de fiecare din doctrinele comprehensive, morale,
filosofice i religioase care dureaz n aceast societate de-a lungul
generaiilor (J. Rawls, 1987, p. 427; Idem, 1993, p. 245-283).
Un al doilea obiect al posibilului consens l reprezint regimul.
Este vorba de un consens procedural, spre deosebire de primul care
era un consens substanial. Pentru a fi n prezena unei democraii, un
consens trebuie s se produc asupra regulilor de soluionare a
conflictelor. Prima regul este c soluionarea conflictelor trebuie s
fie panic. A doua regul este regula majoritii, adic acceptare
faptului c majoritatea este abilitat s decid pentru ntreg i c
puterile acestei majoriti sunt limitate. Doar acordul asupra
acestor reguli face dezacordul posibil i preferabil n democraie,
perpetuarea acestui dezacord, ca trstur distinctiv a democraiei,
fiind un aspect al consensului procedural. Consensul asupra
procedurilor este astfel o condiie sine qua non a democraiei.
n fine, consensul ar putea purta asupra politicilor i
guvernelor. n democraie guvernarea este fcut prin discutarea
acestor politici i prin contestarea guvernanilor de o parte din
demos. Dar un consens exist totui: un consens asupra ideii c
dezacordul trebuie s poarte doar asupra politicilor de urmat i a
persoanelor care guverneaz i nu asupra formei de guvernare nsei.
Concluzionnd, putem spune c limitele consensului sunt date de
faptul c doar procedurile pe care le putem utiliza pentru a putea s
fim de acord c nu suntem de acord pot face obiectul unui consens
autentic.
Limitele fundamentale instituite de art. 8 alin. (1) statului,
prin faptul c el garanteaz pluralismul sunt date de interdicia de a
transgresa prin legiferare aceste limite ale consensului. Pe de lat
parte, el are o obligaie pozitiv de a asigura procedurile necesare
integrrii conflictelor i soluionrii panice a acestora.
B. Pluralismul categorial
1. Noiunea de pluralism categorial. Pluralismul la care se refer
Constituia, considerndu-l o condiie i o garanie a democraiei
constituionale, este mai nti un pluralism categorial. Societatea
romneasc trebuie s fie structurat plural la toate nivelele i n
toate sferele relaiilor sociale. n principiu orice organizaie a
cetenilor constituit pentru a desfura orice activitate este permis.
Interzicerea unui tip de activitate sau a unui tip de asociaie
trebuie s fie expres, fcut prin lege, respectnd condiiile art. 53
din Constituie i fr a pune n pericol pluralismul. Pluralismul la
care se refer art. 8 cuprinde deci pluralismul politic, pluralismul
economic, pluralismul media, pluralismul sindical, cel al
asociaiilor profesionale i patronale, pluralismul cultural,
pluralismul religios i orice alt tip de pluralism.
2. Independena asociaiilor unele fa de altele. Pluralismul
categorial impune independena acestor tipuri de asociaii unele fa
de altele. Primul aspect al independenei reciproce a asociaiilor
este specializarea scopurilor. De aceea, fiecare tip de asociaie
este cantonat n exerciiul unei funcii proprii. Astfel partidele
contribuie la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor,
sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale contribuie la
aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale,
economice i sociale ale membrilor lor, mijloacele de informare n
mas asigur informarea corect a opiniei publice. Depirea scopului
pentru care un tip de asociaie este autorizat este prohibit.
Partidele nu pot exprima voina politic a unui grup, ci doar a
cetenilor, sindicatele, patronatele sau asociaiile profesionale nu
pot apra interesele politice ale membrilor lor, mijloacele de
informare n mas nu pot avantaja o for politic sau social n
detrimentul alteia, cci informarea trebuie s fie corect etc. Pe de
lat parte, asociaiile trebuie s fie independente funcional unele fa
de altele. Aceasta nseamn c organizarea lor intern i raporturile
lor cu alte persoane fizice sau juridice trebuie s fie de sine
stttoare. n fine, asociaiile trebuie s fie relativ independente
financiar unele fa de altele. De aceea, de exemplu, din ce n ce mai
multe sisteme construiesc un mecanism de finanare public a
partidelor politice ori limiteaz nivelul finanrii private a
acestora.
3. Independena asociaiilor fa de stat. De asemenea pluralismul
impune independena asociaiilor de la nivelul societii civile fa de
stat. Aceasta presupune libertatea nfiinrii lor. Aceasta nu este
absolut, dar legea impune cadrul, fr s poat prohibi nfiinarea n
afara cauzelor i limitelor stabilite de art. 53 din Constituie i de
art. 40 privind dreptul de asociere. Dealtfel acest drept de
asociere este particularizarea pluralismului impus de art. 8 alin.
(1). El dispune c cetenii se pot asocia liber n partide politice, n
sindicate, n patronate i n alte forme de asociere. Aceasta
presupune c n principiu orice form de asociere este permis, c
asociaiile nu pot fi n principiu supuse unui regim de autorizare
prealabil i c nici o sfer social nu poate fi n principiu scoas din
domeniul liberei asocieri.
De asemenea independena asociaiilor fa de stat presupune
imposibilitatea de a le suprima pentru alte cauze n afara celor
stabilite de Constituie sau de lege n limitele constituionale.
Astfel, partidele sau organizaiile sunt neconstituionale dac
militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de
drept ori a suveranitii, a integritii sau a independenei Romniei
[art. 40 alin. (2)], iar publicaiile nu pot fi suprimate (art. 30
alin. 4). Principiul este ns autonom fa de aplicaiile pe care
Constituia i le face, avnd o normativitate proprie. Aceasta nseamn
c n principiu nici un tip de asociaie nu poate fi suprimat, chiar n
lipsa unei interdicii exprese. Posibilitatea de a suprima o
asociaie sau alta nu implic posibilitatea de a suprima o categorie
asociativ n integralitatea ei. Apoi suprimarea unei asocieri
particulare trebuie s nu fie prohibit de Constituie n mod expres i
trebuie fcut pentru cauzele i n limitele art. 53 din Constituie.
Independena fa de stat presupune c acesta nu poate desfiina o
asociaie legal constituit. Astfel, Curtea Constituional decidea c
Guvernul nu poate printr-o ordonan s modifice sau s desfiineze o
hotrre judectoreasc de constituire a unei asociaii, indiferent de
natura ei (Decizia nr. 333/2002, M. Of. nr. 95 din 17 februarie
2003).
Aa cum rezult i din Decizia Curii Constituionale nr. 333/2002,
independena asociaiilor fa de stat presupune de asemenea
independena funcional. Astfel, art. 9 dispune c sindicatele,
patronatele i asociaiile profesionale i desfoar activitatea
potrivit statutelor lor, art. 29 alin (3) dispune c organizarea
cultelor religioase se face potrivit statutelor proprii, art. 30 c
cenzura de orice fel este interzis, iar art. 32 alin. (6) c
autonomia universitar este garantat. Dar din principiul
pluralismului prevzut n art. 8 rezult o independen funcional
general a oricrei asociaii de la nivelul societii civile, chiar n
lipsa unei prevederi exprese. Limitrile acestei independene
funcionale nu pot fi fcute dect n limitele art. 53 din
Constituie.
C. Pluralismul intracategorial
1. Noiunea de pluralism intracategorial. Pluralismul impus de
art. 8 este un pluralism intra-categorial. Aceasta nseamn c n
cadrul fiecrei categorii asociative trebuie s poat exista mai multe
asociaii. Uneori, Constituia impune pluralismul intracategorial n
mod expres, cum o face cu pluralismul politic [art. 1 alin. (2) i
art. 152 alin. (1)]. Alteori acest pluralism necesar n interiorul
fiecrei categorii asociative nu rezult expres din prevederile
Constituiei. Dar el este impus n cazul tuturor categoriilor
asociative direct de art. 8 din Constituie ca o condiie a
democraiei. Este interzis astfel statului, n principiu, n baza art.
8 din Constituie s creeze ntr-un anumit domeniu o asociaie unic n
care s ncadreze persoanele sau s dispun ncadrarea obligatorie a
persoanelor n una dintre asociaiile existente ntr-un domeniu.
2. Interzicerea crerii sau autorizrii unei asociaii unice ntr-o
anumit sfer a relaiilor sociale. Prima regul impus de pluralismul
intracategorial este c statul nu poate crea sau autoriza o asociaie
unic ntr-o anumit sfer a relaiilor sociale. Este principiul pe care
l aplic Curtea European a Drepturilor Omului n cauza Eglise
Metropolitaine de Bassarabie et autres c. Moldova atunci cnd arat c
msurile statului viznd s constrng comunitatea sau o parte a
acesteia s se plaseze contra dorinei sale sub o direcie unic
constituie (...) o atingere a libertii religiei (Arrt du
13.12.2001, Aff. Eglise Metropolitaine de Bassarabie et autres c.
Moldova, par. 117), n spe, Moldova fcnd acest lucru prin
nerecunoaterea Bisericii Mitropolitane a Basarabiei pe motiv c
exist deja o biseric ce reunete credincioii ortodoci recunoscut de
stat. Curtea arat c libertatea religiei nu poate fi efectiv dect
dac dreptul fidelilor la libertatea religiei, care cuprinde dreptul
de a-i manifesta religia n mod colectiv, presupune ca fidelii s se
poat asocia liber, fr ingerin arbitrar din partea statului i c
aceasta implic ca persoanele s nu fie constrnse s se plaseze,
contra voinei lor, ntr-o persoan juridic unic reprezentnd o credin
religioas, statul nclcnd art. 9 al Conveniei Europene a Drepturilor
Omului deoarece priveaz de personalitate moral Biserica
Mitropolitan a Basarabiei (Arrt du 13.12.2001, Aff. Eglise
Metropolitaine de Bassarabie et autres c. Moldova, par. 129).
Extrapolnd, putem spune c orice drept exercitat n colectiv
presupune, pentru a nu nclca Convenia European a Drepturilor Omului
sau Constituia Romniei, libertatea organizrii persoanelor n mai
multe structuri dotate cu personalitate juridic, orice constrngere
care ar tinde s creeze o structur asociativ unic ntr-un domeniu al
liberei asocieri, indiferent de criteriu, fiind neconvenional i
neconstituional. Jurisprudena Curii Constituionale este n acelai
sens. Astfel, ea afirma c dispoziiile unei ordonane a Guvernului
sunt neconstituionale pentru c agenii imobiliari, persoane fizice
sau societi comerciale, Constituii n Asociaia Romn a Ageniilor
Imobiliare n temeiul unei hotrri judectoreti, sunt obligai (prin
norma neconstituional n.n.) s alctuiasc o uniune unic, cu caracter
de monopol, prin reorganizarea Asociaiei, i s-i desfoare
activitatea potrivit acestor dispoziii, dei astfel de uniuni pot fi
constituite n exclusivitate pe baze contractuale i nu prin acte de
putere (Decizia nr. 333/2002, precitat).
Prin excepie de la aceast regul, statul poate crea o asociaie
unic atunci cnd persoanele care urmeaz a se asocia, dei sunt de
drept privat, exercit o misiune de serviciu public. Se ntmpl astfel
cu Uniunea Barourilor, sau cu cea a notarilor sau cu executorii
judectoreti.
3. Interzicerea ncadrrii obligatorii. Astfel art. 8 interzice
ncadrarea obligatorie a cetenilor ntr-o asociaie unic, indiferent
de categoria din care ar face parte aceasta. Asocierea trebuie s
rezulte din poziionarea liber a ceteanului n orice cadru colectiv
de exercitare a drepturilor individuale dorete. ncadrarea
obligatorie ntr-o asociaie nu poate interveni dect n cazul n care
exerciiul unei profesii este administrat n mod privat, dar profesia
implic i exerciiul unei misiuni de serviciu public. Misiunea de
serviciu public nu trebuie confundat cu misiunea public. nelesul
noiunii este precis: este vorba de un serviciu al statului pe care
acesta l d spre exercitare unor persoane care nu sunt ncadrate
ntr-o funcie public, fiind persoane de drept privat. Este maniera n
care Consiliul Constituional francez utilizeaz noiunea. Astfel
instana francez arat c n virtutea dispoziiei din art. 2 din
Constituia Franei, care declar franceza ca limb a Republicii,
"folosirea francezei se impune persoanelor juridice de drept public
i persoanelor de drept privat n exerciiul unei misiuni de serviciu
public" (Decizia 99-412 din 15 iunie 1999). Tot astfel, Curtea
noastr constituional c misiunea public nu se confund cu misiunea
statal (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996).
Astfel partidele politice exercit o misiune public i nu una de
serviciu public, cum exercit de exemplu notarii. Curtea leag
misiunea public de dou criterii: natura personalitii juridice i
natura interesului asocierii. Astfel Curtea susine c partidul fiind
o persoan juridic de drept public - ceea ce autorii sesizrilor nu
au contestat - misiunea sa nu poate fi dect public, ntruct privete
un interes public i urmrete formarea unei voine politice generale
de care depinde reprezentativitatea i legitimitatea necesar
ndeplinirii programului sau politic (Decizia nr. 35/1996, M. Of.
nr. 75 din 11 aprilie 1996). Tot n acest sens este i Decizia Curii
Constituionale nr. 60/1995 (M. Of. nr. 27 din 6 februarie 1996,
rmas definitiv ca urmare a Deciziei nr. 117/1995): Curtea constat
c, ntruct n concepia Legii nr. 26/1971 privind economia vnatului i
vntoarea exist o singur organizaie a vntorilor creia i revin n
exclusivitate rspunderile legate de exercitarea vntorii, aceast
situaie nu mai corespunde condiiilor create ca urmare a exercitrii
de ctre vntori a dreptului la asociere. Totui, n Decizia 156/1999
(M. Of. nr. 10 din 12.01.2000) Curtea, referindu-se la Legea
fondului cinegetic i a proteciei vnatului nr. 103/1996, constat c n
realitate, prin dispoziiile respective legea a prevzut, n vederea
atragerii i a societii civile, participarea uneia dintre asociaiile
vntoreti, organizate la nivel naional, la realizarea unor atribuii
care, prin natura lor, revin statului i care, ndeobte, se exercit
de autoriti statale, n legtur cu evidena i emiterea permiselor i
autorizaiilor de vntoare. Curtea face evident de data aceasta
aplicaia posibilitii ncadrrii obligatorii atunci cnd o asociaie
privat exercit o misiune de serviciu public.
D. Rolul pluralismului
1. Pluralismul condiie a democraiei. Pluralismul este declarat
de art. 8 o condiie a democraiei constituionale. Or democraia este
un principiu normativ n baza art. 1 alin. (3). Aceasta nseamn c
art. 8 nu face doar o constatare: el impune pluralismul. Fr
pluralism caracterul democratic al statului este negat, deci
dispoziia art. 1 alin. (3) nclcat. Art. 8 alin. (1) concretizeaz
principiul democraiei, particulariznd-o ca democraie
constituional.
2. Pluralismul ca garanie. Textul art. 8 alin. (1) face din
pluralism o garanie. Nu este vorba, trebuie subliniat din nou, de o
constatare a faptului c fr pluralism nu exist democraie, ci de un
drept acordat cetenilor de a pretinde pluralismul. Garania este
acordat cetenilor, nu democraiei. Aceasta nseamn c n baza art. 8
cetenii pot cere sesizarea Curii Constituionale, pentru ca aceasta
s impun pluralismul n faa abuzurilor eventuale ale puterii
legislative, chiar dac nici un alt drept fundamental nu intr direct
n joc. Articolul 8 din Constituie garanteaz deci un drept
fundamental distinct: un drept la pluralism. Desigur, acest drept
este legat de libertatea de asociere, dar nu se confund cu aceasta.
De exemplu, pluralismul economic nu presupune neaprat dreptul de
asociere. O singur persoan, ca persoan fizic, poate invoca, dac
vrea s devin comerciant iar legea i restrnge acest drept n mod
nejustificat, nclcarea pluralismului economic.
2. Partidele politice
Aliniatul al doilea al art. 8 din constituie este dedicat
partidelor politice. El dispune: Partidele politice se constituie i
i desfoar activitatea n condiiile legii. Ele contribuie la
definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd
suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i
principiile democraiei. Principiile rezultate din aceast dispoziie
constituional sunt cele ale libertii nfiinrii partidelor politice,
libertii organizrii i funcionrii lor i cel al libertii ideologice.
Avnd n vedere c el este o particularizare a pluralismului impus de
alin. (1) i interpretarea sistemic a Constituiei, credem c textul
trebuie interpretat ca impunnd pluralismul politic, chiar dac nu
face referire direct la el, cum face art. 1 alin. (3) i art. 152.
Textul determin apoi rolul constituional al partidelor politice,
precum i limitele generale ale aciunii lor.
A. Noiunea de partid politic
Textul constituional se refer la partidele politice fr s le
defineasc. Aceast lips a definirii a creat o disput cu privire la
criteriile de constituire a structurilor asociative care pot primi
calitatea de partide. n cadrul Tezelor proiectului de Constituie n
Titlul I, 10 era prevzut c singurul criteriu care st la baza
constituirii i recunoaterii partidelor politice este cel politic.
Textul nu mai apare apoi n proiectul de Constituie, dei fusese
adoptat ca tez. Mai multe amendamente au ncercat reintroducerea
textului (nr. 64 i 65; vezi Geneza Constituiei Romniei, 1991,
Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial,
p.122), n variante uor diferite. Comisia a respins amendamentele,
motivnd n esen c ncalc dreptul de asociere, prevzut la art. 36
precum i principiul pluralismului ca principiu fundamental al
democraiei. Apoi, nu este de esena partidului politic s cucereasc
puterea. Unele i propun doar s o influeneze. Trebuie observat, de
asemenea, c exist unele state n care partidele se constituie i pe
un criteriu etnic (Idem, p. 122). Dezbaterile s-au concentrat de
fapt asupra acestei ultime probleme. Susintorii textului au vrut ca
partidele constituite pe criterii etnice s fie indirect interzise
prin referirea la criteriul politic ca unicul care poate sta la
baza nfiinrii partidelor politice sau prin distingerea partidelor
de alte asociaii (vezi Ion Hopulele, Geneza Constituiei, p. 174).
Cei care s-au opus textului, au susinut, cum fcea Sergiu Cunescu c
nu putem s transformm Constituia ntr-un dicionar i s ncepem s
explicm ce nseamn partid politic i c nu poate fi interzis o
formaiune democratic cu caracter etnic sau c a spune c partidele
politice se constituie pe criterii politice este o tautologie i c
oricum alineatul al doilea al art. 8 lmurete problema, odat ce
partidele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a
cetenilor (vezi Ioan Itu, Geneza Constituiei, p. 172-173). Ali
parlamentari (vezi, Constantin Sorescu, Geneza Constituiei, p 168
sau Gheorghe Dumitracu, Idem, p. 169) determin ntr-o manier larg
coninutul acestui criteriu politic care ar sta la baza partidelor,
susinnd c natura obiectivelor politice este civic, economic,
ecologic, religioas, lingvistic, etnic etc. i c, indiferent de
criteriul constituirii, toate organizaiile de acest tip urmresc s
cucereasc puterea sau s se asocieze puterii.
Problema definirii partidului politic este una delicat i
important, cci de calificarea organizaiei ca partid depinde regimul
juridic care i este aplicabil. Dar credem c voina asociailor este
cea care determin caracterul politic al acesteia, nu puterea
constituant sau legislativ. Constituia sau legea pot determina
cadrul nfiinrii i funcionrii partidelor sau rolul lor, dar nu le
pot determina a priori criteriile constituirii. Faptul de a
determina a priori ce este politic i ce nu are acest caracter
pornete de la ideea eronat c sfera relaiilor politice este o sfer
restrns n cadrul mai larg la relaiilor sociale. Or, cum am artat cu
alt prilej (D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice,
vol. I- Teoria general, Tratat, C. H. Beck, 2007, p. ), relaiile
sociale sunt toate politice dac sunt privite din unghiul de vedere
al contribuiei pe care le o aduc la realizarea unui anumit tip de
societate, deci la realizarea unui anumit scop social, scop care
este cu necesitate ideologic determinat. Nu exist deci nici o tem
care s nu poat fi calificat ca politic. n aceste condiii,
asociaiile care vor statutul de partide politice trebuie s se
declare partide, prin voina proprie, criteriul aprecierii acestei
caliti fiind subiectiv i nu obiectiv. Desigur, el poate s devin
obiectiv ulterior nfiinrii, cnd, cum face legea romn actual, o
instan independent poate constata c asociaia nu tinde s-i ating
scopul declarat pentru c nu are activitate sau nu ncearc s
participe la formarea organelor alese ale puterii publice,
neparticipnd la alegeri, ori particip fr a atinge un rezultat
electoral minim (vezi art. 46, art. 47 i art. 48 din Legea nr.
14/2003; asupra acestor dispoziii ne vom apleca n comentariul art.
40 din Constituie).
B. Pluralismul partizan
Alineatul al doilea al art. (8) este o particularizare a
dispoziiei generale privind pluralismul din primul aliniat, ceea ce
nsemn c pluralismul partizan este impus de aceast dispoziie, chiar
dac o referire expres lipsete. Dealtfel Constituia se refer de
acest pluralism (art. 1 alin. 3), mergnd pn la a interzice
revizuirea dispoziiilor care l privesc (art. 152 alin. 1).
Pluralismul partizan se transpune n cerina existenei mai multor
partide, independente fa de stat i unele fa de altele, n sensul
artat mai sus pentru toate asociaiile.
Societatea democratic este deci o societate deschis existenei
partidelor politice. Dar, cum se ntreba G. Sartori despre
societatea deschis n general, deschis pn la ce limit?. Adic, poate
fi pluralismul excesiv un inamic al democraiei? i dac da, atunci
cum decidem c el a devenit excesiv? Ion Deleanu scria c
manifestarea excesiv sau abuziv a diversitii de opinii i mai ales
de atitudini conduce la anarhism, la o stare haotic, netolerat n
nici o societate. De altminteri, societatea fiind o form de
organizare, ea se afl n contradicie vdit i ireductibil cu anarhia.
Iat de ce Constituia nsi fixeaz condiia liceitii i limitele
disponibilitii pluralismului (Constituia Romniei comentat i
adnotat, op. cit., p. 26). Curtea Constituional este de aceeai
prere, motiv pentru care accept ideea impunerii unui prag de
reprezentativitate pentru nfiinarea partidelor politice (Decizia
nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996). Totui trebuie bine
precizat c limitarea pluralismului politic nu poate fi fcut prin
restrngerea dreptului de a nfiina partide dect dac sunt respectate
condiiile restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti impuse
de art. 53 din Constituie. Problema este distinct de cea a
neconstituionalitii partidelor, cci aceasta din urm se pune
ulterior nfiinrii lor. Limitele pluralismului trebuie s rezulte din
voina cetenilor, actele autoritii statale de reducere a
pluralismului neputnd fi adoptate doar pe motivul c a priori
pluralismul excesiv este contrar democraiei, cci lipsete un
criteriu obiectiv care s fundamenteze judecarea n abstract a
caracterului excesiv al diversitii.
C. nfiinarea partidelor politice
1. Libertatea nfiinrii partidelor politice. Prima consecin a
art. 8 alin. (2) din Constituie este c partidele se pot nfiina
liber. Nu este permis instituirea unui regim de autorizare
prealabil a partidelor. Partidele politice sunt rezultatul liberei
asocieri. Iat de ce Curtea European a Drepturilor Omului arat
constant c le este aplicabil art. 11 din Convenia European a
Drepturilor Omului. Astfel, n pofida susinerilor Guvernului turc c
spre deosebire de alte forme de asociaii, care sunt tratate cel mai
adesea de constituiile naionale ca manifestri ale libertii de
asociere, partidele politice ar fi tratate n general n partea
relativ la structurile constituionale fundamentale i c deci art. 11
din Convenie nu le-ar fi aplicabil, Curtea a decis c autorii
Conveniei nu au neles s exclud partidele politice din sfera de
aplicare a articolului 11 (Aff. Parti communiste unifi de Turquie
et autres c. Turquie, 30 ianuarie 1998). Legiuitorul nu poate
interzice a priori partidele politice pe motivul doctrinei lor,
motivnd c aceasta nu respect limitele dreptului de asociere n
partide stabilite de Constituie. Art. 8 din Constituie se opune ca
majoritatea parlamentar s aprecieze dac o grupare politic respect
suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i
principiile democraiei (n acest sens vezi Consiliul Constituional
francez 17, 18 i 24 iunie 1959, dc. Nr. 59-2 DC: Rec. Cons. Const.,
p. 58. Cons. const., 18 mai 1971, dc. Nr. 71-42 DC: Rec. Cons.
const., p. 19, referin citat dup Th. S. Renoux, M. de Villiers,
Code constitutionnel, Litec, 2005, p. 344). Aceast atribuie revine
exclusiv instanei. Totui refuzul nregistrrii unui partid de ctre
instan doar pe motivul c are o anumit doctrin, fr a demonstra n
concret c acesta militeaz contra valorilor stabilite de Constituie
n art. 40, este contrar Conveniei Europene a Drepturilor Omului. n
acest sens, Curtea European a Drepturilor Omului arta c nu poate
primi argumentul Guvernului, potrivit cruia Romnia nu poate accepta
ca apariia unui partid comunist poate face obiectul unei dezbateri
democratice. () Curtea este gata s in cont de contextul istoric al
cazurilor supuse examenului su, n spe experiena comunismului
totalitar n Romnia nainte de 1989. Totui, ea observ c prin el nsui
acest context nu ar putea justifica necesitatea ingerinei (Aff.
Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c. Roumanie, 2
februarie 2005). Libertatea nfiinrii partidelor politice nsemn i c
statul nu poate refuza acestora personalitatea juridic, prin
refuzul nregistrrii, doar pentru c doctrina sau programul acestora
susine schimbarea ordinii constituionale sau legale. n optica Curii
Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare consacrat de
art. 10 privete, sub rezerva paragrafului 2, nu doar informaiile
sau ideile primite cu simpatie sau considerate ca inofensife sau
indiferente, ci i pe cele care contrariaz, ocheaz sau nelinitesc
(vezi, printre altele, Handyside c. Royaume-Uni, arrt du
7dcembre1976, srie A no 24, p. 23, 49, et Jersild c. Danemark, arrt
du 23septembre1994, srie A no 298, p. 26, 37). Dat fiind c
activitile lor rezult dintr-un exerciiu colectiv al libertii de
exprimare, partidele politice pot pretinde protecia articolelor 10
i 11 din Convenie (Parti communiste unifi de Turquie et autres c.
Turquie, arrt du 30 janvier 1998, Recueil des arrts et dcisions
1998I, pp. 20-21, 4243). Curtea a estimat deja c un partid poate s
poarte o campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau a
structurilor legale sau constituionale a statului cu dou condiii:
1) mijloacele utilizate n acest scop trebuie s fie din toate
punctele de vedere legale i democratice; 2) schimbarea propus
trebuie s fie ea nsi compatibil cu principiile democratice
fundamentale (voir Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93,
22724/93 et 22725/93, 49, CEDH 2002-II, et Refah Partisi et autres
prcit, 98) (Aff. Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c.
Roumanie, 2 februarie 2005). n acest sens trebuie interpretat
dispoziia art. 3 alin. (1) din Legea 14/2003 cnd impune partidelor
s militeze pentru respectarea ordinii de drept i nu ca o interdicie
de a contesta democratic aceast ordine nsi. De asemenea dispoziiile
constituionale care impun partidelor politice s nu militeze
mpotriva anumitor structuri sau valori constituionale nu trebuie
interpretate n sensul c problema schimbrii acestora nu poate fi
democratic discutat, ci doar n sensul c partidele nu pot milita
pentru schimbarea aceasta n afara cadrului constituional i legal. n
concluzie, orice limitare a dreptului de asociere n partide fcut
prin lege trebuie s fie conform art. 40 din Constituie i nu trebuie
s nfrng condiiile de limitare a exerciiului unor drepturi sau
liberti stabilite de art. 53. Legea nu poate interzice o categorie
de partide. Ea poate doar particulariza cauzele care pot face un
anumit partid neconstituional. Aceste criterii sunt stabilite de
art. 40: un partid poate fi declarat neconstituional, atribuie dat
Curii Constituionale de art. 146 lit. k, dac militeaz mpotriva
pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a
suveranitii, integritii sau a independenei Romniei. Dac legea ar
putea interzice generic o categorie de partide din cauza doctrinei
lor aceasta ar nclca principiul auto-organizrii rezultat din
pluralismul impus de alin. (1) al art. 8. De aceea
constituionalitatea va fi judecat n concret i nu n abstract,
atribuia revenind exclusiv Curii Constituionale. Legiuitorul nu
poate judeca n avans constituionalitatea unui partid. n ceea ce
privete refuzul de a nregistra un anumit partid, Curtea European a
Drepturilor Omului stabilete, chiar n cauza contra Romniei citat
mai sus, c pentru a determina dac refuzul de a nregistra un partid
politic rspunde unei nevoi sociale imperioase, trebuie n principal
analizat: i) dac exist indicii care arat, n mod suficient i
rezonabil, c riscul de afectare a democraiei este iminent; ii) dac
actele i discursurile conductorilor luate n considerare n cadrul
cauzei sunt imputabile partidului n cauz; iii) dac actele i
discursurile imputabile partidului politic constituie un ansamblu
care d o imagine clar a unui model de societate conceput i
propvduit de partid i care s fie n contradicie cu conceptul de
societate democratic2. Condiia reprezentativitii. Legiuitorul romn
a introdus o condiie de reprezentativitate a partidelor politice,
prin impunerea unui numr minim de membri necesar pentru nfiinarea
lor i a unei anumite dispuneri teritoriale a acestora. El pornete
de la ideea c pluralismul excesiv poate fi duntor democraiei.
Problema este extrem de sensibil, cci presupune o limitare a
dreptului la pluralism i a dreptului de asociere tocmai n numele
prezervrii democraiei. Curtea Constituional admite c pluralismul
politic trebuie temperat pentru ca democraia s funcioneze. Ea poate
avea n principiu dreptate, dar credem c eronat consider c
modalitatea de temperare a pluralismului este o problem de
oportunitate legislativ i nu de constituionalitate. Astfel,
referindu-se la instituirea unui prag de reprezentativitate pentru
nfiinarea partidelor, prin Legea nr. 27 din 1996, Curtea afirm c
aprecierea oportunitii unui anumit prag de reprezentativitate nu
este ns o problem de constituionalitate, ct timp pragul instituit
nu are ca efect suprimarea exercitrii dreptului, urmrind numai,
precum n legea de fa, ca asocierea cetenilor n partide s aib
semnificaia instituionalizrii unui curent politic, fr de care
partidul rezultat nu-i poate ndeplini rolul su constituional,
prevzut de art. 8 alin. (2) de a contribui la definirea i la
exprimarea voinei politice a cetenilor. Chiar autorii sesizrii
apreciaz c prevederile legii anterioare erau prea ngduitoare,
rezultnd o veritabil inflaie de subiecte asociative politice. Se
consider ns ca fenomenul devalorizrii partidelor nu ar trebui
contracarat prin condiia de reprezentativitate prevzut, ci prin
pragul electoral. Nici aceste argumente nu privesc legitimitatea
constituional a prevederii atacate, ci disputa legat de
oportunitatea sa politic. n lege, criteriul electoral a fost reinut
numai pentru aprecierea continuitii funcionrii partidului, potrivit
art. 31. n concluzie, criteriul reprezentativitii nu este, n sine,
neconstituional, el fiind n general acceptat n domeniul exercitrii
dreptului la asociere n partide politice, innd seama de rolul lor
de a contribui la formarea i exprimarea voinei politice a
cetenilor. Acest criteriu ar putea fi neconstituional, daca prin
efectele sale ar duce la suprimarea dreptului la asociere sau ar fi
sinonim cu o asemenea suprimare (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75
din 11 aprilie 1996). Curtea observ c pragul de reprezentativitate
impus pentru nfiinarea partidelor poate fi considerat ca o
restrngere a exerciiului dreptului de asociere. Dar nu face apoi
aplicaia real a controlului necesitii i proporionalitii msurii de
restrngere prin lege a acestui drept. Astfel, nu este clar de ce ar
fi necesar restrngerea dreptului de asociere n partide politice
pentru una dintre cauzele enumerate limitativ de textul
constituional al art. 49, actualul art. 53 din Constituie. Pe de
alt parte, Curtea afirm c problema pragului de reprezentativitate
este una de constituionalitate doar dac ar duce la suprimarea
exercitrii dreptului de asociere sau ar fi sinonim cu aceasta, fr a
explica aceast sinonimie, n timp ce Constituia dispune c i
restrngerea exerciiului dreptului este neconstituional dac nu este
fcut pentru una dintre cauzele prevzute i nu ndeplinete condiiile
de proporionalitate stabilite de Constituie. Necesitatea
restrngerii pluralismului prin restrngerea dreptului de asociere n
partide politice ntr-o societate democratic nu este n mod real
analizat. De fapt Curtea evit problema, trimind la afirmaia
autorilor sesizrii pentru a nu se pronuna ea nsi asupra necesitii
restrngerii ntr-o societate democratic. De ce alegerea metodei de
reducere a pluralismului politic excesiv este una de oportunitate i
nu de constituionalitate nu se nelege, cci aprecierea
constituionalitii sau oportunitii restrngerii dreptului de asociere
n raport de mrimea numrului de membri fondatori prevzut de lege nu
este relevant, deoarece introduce o apreciere cantitativ acolo unde
s-ar fi impus o apreciere de principiu. Care ar fi numrul maxim de
membrii fondatori pe care legea l-ar putea impune pentru ca ea s nu
devin neconstituional nu rezult din nici un considerent de
principiu. Criteriul numeric este greit, autorii sesizrii avnd
dreptate atunci cnd utilizeaz drept criteriu al reprezentativitii
partidului pragul electoral, dependent de votul cetenilor i nu un
criteriu de reprezentativitate impus de legiuitor fr a avea la baz
un principiu clar de limitare a puterii acestuia, deci posibil
arbitrar. n opinia noastr restrngerea legal a dreptului de asociere
i a dreptului la pluralism este disproporionat, cci ea nu este
ingerina minim necesar atingerii scopului legii, evitarea
caracterului excesiv al pluralismului, aceast ingerin minim fiind
impunerea unui prag electoral pentru reprezentarea partidelor n
parlament, aa cum ntemeiat susin autorii sesizrii.
O problem distinct este cea a legrii reprezentativiti partidului
i a posibilitii de nregistrare de situarea teritorial a cetenilor
care l constituie, cum face legea partidelor (art. 19 alin. 3 din
Legea 14/2003 stabilete c membrii fondatori trebuie s fie cel puin
25000, din cel puin 18 judee ale rii, cel puin cte 700 n fiecare
jude; art.17 din Legea 27/1996 stabilea numrul minim la 10000, din
cel puin 15 judee, cel puin 300 n fiecare jude). Credem c aceast
dispoziie este neconstituional, cci leag exerciiul unui drept
fundamental de un criteriu interzis n sistemul nostru
constituional, de natura celor enumerate de art. 4 din Constituie,
situarea teritorial a cetenilor, chiar dac Curtea Constituional
consider c i aceast condiie impus de lege ine de oportunitate, nu
de constituionalitate (Decizia 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11
aprilie 1996, Decizia 147/1998, M. Of. nr. 85 din 01.03.1999).
Problema este una de constituionalitate, cci altfel legiuitorul ar
putea stabili orice condiie de reprezentativitate. Este adevrat c
dispoziiile constituionale privind iniiativa legislativ popular fac
o astfel de teritorializare, dar n acest caz este vorba de
exercitarea unei atribuii care ine de exerciiul puterii, ceea ce nu
se ntmpl n cazul nfiinrii partidelor politice. Rolul partidelor
este de a contribui la definirea i la exprimarea voinei cetenilor,
dar partidele nu exercit prin aceasta suveranitatea, cum fac
cetenii cnd iniiaz o propunere legislativ. Deci legarea dreptului
de o reprezentativitate teritorial, justificat n cazul iniiativei
legislative de caracterul unitar al statului, nu poate fi
justificat n cazul nfiinrii unui partid politic. Dimpotriv, ntr-un
stat unitar, cum este Romnia, drepturile i libertile fundamentale
sunt nu numai aceleai pentru toi, ci i aceleai peste tot, exerciiul
lor neputnd fi legat de situarea cetenilor ntr-o anumit parte a
teritoriului. Curtea Constituional afirma n acest sens c "limitrile
(unor drepturi fundamentale) pot fi ntemeiate pe interese de
serviciu, stri, drepturi i nu pe motive teritoriale" i c legea este
contrar Constituiei dac "introduce o limitare nou dreptului la
grev, care se fondeaz pe un criteriu teritorial (regional),
criteriu n vdit contradicie cu art. 49 (actualul art. 53, n.n.) din
Constituie" i "cu art 16 din Constituie, care garanteaz egalitatea
cetenilor n faa legii, deoarece condiioneaz aceast egalitate de
poriunea de teritoriu pe care un cetean s-ar afla" (Decizia nr.
4/1992, M. Of. nr. 182 din 30 iulie 1992).3. Problema personalitii
juridice de drept public pe care legea o acord partidelor politice.
Libertatea nfiinrii partidelor politice presupune recunoaterea lor
ca persoane juridice. Statul nu poate refuza personalitatea juridic
partidelor, dac acestea ndeplinesc condiiile legale. Potrivit art.
22 din Legea nr. 14/2003 partidul politic dobndete personalitate
juridic de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii
instanei privind admiterea cererii de nregistrare. Problema este c
art. 1 din aceeai Lege dispune c partidele politice sunt persoane
juridice de drept public. Aceast dispoziie este mai mult dect
problematic, fiind n opinia noastr neconstituional (vezi Tudor
Drganu, Sunt partidele politice persoane morale de drept public?,
Revista de drept public, nr. 2/1998, p. 1-8). Curtea Constituional
nu s-a pronunat n mod expres asupra acestei dispoziii, rezumndu-se
la a afirma c partidul fiind o persoan juridic de drept public -
ceea ce autorii sesizrilor nu au contestat - misiunea sa nu poate
fi dect public, ntruct privete un interes public i urmrete formarea
unei voine politice generale de care depinde reprezentativitatea i
legitimitatea necesar ndeplinirii programului su politic (Decizia
nr. 35/1996, precitat). De fapt Curtea evit analiza problemei,
afirmnd c ar depi limitele sesizrii i trage concluzii ca i cum
norma ar fi constituional. Personalitatea juridic de drept public
nu poate fi ns acordat partidelor politice cci aceasta, cum bine
subliniaz T. Drganu, cere ndeplinirea unor condiii pe care
partidele, ca expresie a liberei asocieri, nu le pot ndeplini. Am
vzut deja c n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului este
clar c partidele politice nu pot fi asimilate structurilor care
exercit suveranitatea sau atribuiile unui serviciu public, fiind
sub incidena art. 11 din Convenie (Aff. Parti communiste unifi de
Turquie et autres c. Turquie, 30 ianuarie 1998). Tradiia noastr
legislativ este n acelai sens. Legea privind persoanele juridice
(Asociaiuni i Fondaiuni) din 6 februarie 1924 (vezi C. Hamangiu,
Codul general al Romniei, Legi noui de unificare, Vol. XI XII,
1922-1926, p. 244-261) dispunea n art. 1 c persoanele juridice de
drept public se creeaz numai prin lege. A contrario, toate
persoanele juridice nfiinate prin voina particularilor sunt de
drept privat. Or partidele politice sunt, n conformitate cu
dispoziiile Constituiei din 1991, create n baza dreptului la liber
asociere, la fel ca sindicatele, patronatele i alte forme de
asociere. Logic ar fi fost ca dispoziia legal antebelic s fie
meninut i aplicat i partidelor politice. Totui legiuitorul a
preferat s nu mai reaia n legislaia actual criteriul constituirii
prin lege a persoanelor juridice de drept public i s declare
partidele ca fiind persoane juridice de drept public, dei sunt
create prin voina particularilor. Un alt criteriu de departajare a
persoanelor juridice de drept public de cele de drept privat este c
primele sunt nfiinate pentru a gira un serviciu public. Or
partidele politice, chiar dac exercit o misiune de interes general,
nu exercit o misiune de serviciu public. Persoanele juridice de
drept public exercit suveranitatea. Sunt astfel de persoane statul
i unitile administrativ teritoriale, de exemplu. Partidelor
politice le este interzis, ca dealtfel oricrui grup, s exercite
suveranitatea, n baza art. 2 din Constituie. Nici potrivit acestui
criteriu ele nu pot fi calificate drept persoane juridice de drept
public. n concluzie, ntruct, n conformitate cu art. 37 din
Constituie (actualul art. 40, n.n.), partidele trebuie considerate
asociaii de drept privat, art. 1 al legii nr. 27/1996 (ca i art. 1
al Legii nr. 14/2003, n.n.) nu poate fi interpretat dect n sensul c
ele pot s apar n unele raporturi de drept public, ntocmai cum
aceast calitate poate fi recunoscut n condiiile prevzute de lege, i
altor asociaii de drept privat sau chiar simplilor indivizi (T.
Drganu, op. cit., p. 6).D. Libertatea organizrii interne a
partidelor. O alt consecin a art. 8 alin. (2) din Constituie este
libertatea organizrii interne a partidelor politice. Aceasta
presupune cel puin dou aspecte: libertatea de a funciona n baza
unui statut adoptat de partidul nsui i libertatea alegerii formei
de organizare. Limitarea prin lege a acestor liberti trebuie s
respecte condiiile stabilite n art. 53 din Constituie i n tratatele
internaionale privind drepturile omului la care Romnia este
parte.1. Libertatea de a adopta statutul. Dei textul art. 8 din
Constituie arat doar c partidele i desfoar activitatea n condiiile
legii, fr a face referire la statutele proprii, cum face n cazul
sindicatelor, patronatelor, asociaiilor profesionale sau cultelor,
aceast exigen de a lsa partidelor sarcina propriei organizri rezult
din exigena general a independenei asociaiilor fa de stat prescris
de impunerea pluralismului de ctre primul alineat al articolului
constituional. Partidele nu sunt create i organizate direct de
lege, ci n condiiile legii, ca toate celelalte asociaii de la
nivelul societii civile. Misiunea public pe care partidele o
ndeplinesc nu poate conduce la adoptarea statutelor lor prin lege,
acest procedeu fiind rezervat asociaiilor ai cror membri, dei sunt
persoane de drept privat, exercit o misiune de serviciu public. O
lege care ar dispune c statutele adoptate de partide ar trebui s
fie aprobate prin lege ar fi neconstituional, chiar dac Legea
actual le consider persoane juridice de drept public i vorbete de
misiunea lor public garantat de Constituie, iar Constituia nu face
referire expres la statutele partidelor. Dealtfel, Legea 14/2003
dispune n art. 9 c fiecare partid politic trebuie s aib statut i
program politic proprii. Legea poate impune anumite limite ale
libertii statutare a partidelor, n limitele art. 53 din Constituie,
dac deci aceast limitare este necesar pentru aprarea valorilor
prevzute n alin. (1), este necesar ntr-o societate democratic,
proporional cu cauza care a determinat-o, adic msura este apt a
priori s realizeze scopul urmrit i este ingerina minim necesar
atingerii acestui scop, este aplicat nediscriminatoriu i fr a aduce
atingere existenei libertii statutare a partidului. De regul aceste
limitri privesc o organizare democratic intern minim. De exemplu,
art. 13 din Legea 14/2003 dispune c adunarea general a membrilor i
organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au n statutul
fiecrui partid, sunt foruri obligatorii de conducere a partidului
politic i a organizaiilor sale teritoriale, iar art. 14 c adunarea
general a membrilor partidului politic sau a delegailor acestora,
la nivel naional, este organul suprem de decizie al partidului.
ntrunirea acestuia are loc cel puin o dat la 4 ani.2. Libertatea
alegerii formei de organizare. Un alt aspect al libertii organizrii
interne a partidelor politice este libertatea alegerii formei de
organizare. Partidul poate n principiu s-i aleag modalitatea
structurrii sale interne, n baza autonomiei statutare. Legea nu
poate s stabileasc ea nsi organizarea intern a partidelor, ci
trebuie s se rezume la a impune un minim tematic al statutului i un
principiu democratic de organizare intern. Altfel, ea s-ar
substitui partidului, reglementnd prin acte de autoritate
organizarea unei structuri asociative a societii civile.
3. Limitarea libertii de organizare intern. Legea poate impune
anumite limite ale libertii statutare a partidelor i deci
organizrii lor interne, dar numai n limitele art. 53 din
Constituie, dac deci aceast limitare este necesar pentru aprarea
valorilor prevzute n alin. (1), este necesar ntr-o societate
democratic, proporional cu cauza care a determinat-o, adic msura
este apt a priori s realizeze scopul urmrit i este ingerina minim
necesar atingerii acestui scop, este aplicat nediscriminatoriu i fr
a aduce atingere existenei libertii statutare a partidului. De
regul aceste limitri privesc o organizare democratic intern minim.
De exemplu, art. 13 din Legea 14/2003 dispune c adunarea general a
membrilor i organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au
n statutul fiecrui partid, sunt foruri obligatorii de conducere a
partidului politic i a organizaiilor sale teritoriale, iar art. 14
c adunarea general a membrilor partidului politic sau a delegailor
acestora, la nivel naional, este organul suprem de decizie al
partidului. ntrunirea acestuia are loc cel puin o dat la 4 ani.
Dar aceste limitri privesc uneori i interzicerea anumitor tipuri
de structuri interne: de exemplu structurile militare sau
paramilitare (art. 3 alin. 4 din Legea 14/2003), ori cele bazate pe
criteriul locului de munc (art. 4 alin 2 din Legea 14/2003). Dac n
cazul primei limitri este clar c motivul ingerinei legale este
aprarea securitii naionale, cci n cazul n care partidele ar putea
avea astfel de structuri ele ar afecta monopolul suveran al
statului asupra mijloacelor de constrngere manu militari, n cel de
la doilea caz nu mai este deloc clar de ce partidelor le este
limitat dreptul de ncadra persoanele pe criteriul locului de munc,
avnd n vedere c interdicia de a desfura activiti politice la
nivelul agenilor economici sau al instituiilor publice este
suficient. Simplul fapt c Partidul Comunist Romn a avut un astfel
de tip de ncadrare a cetenilor n partid nu justific ingerina.
E. Libertatea ideologiei partidelor politice. Pluralismul
partizan presupune pe lng libertatea nfiinrii partidelor,
libertatea ideologiei acestora. Ideologia poate fi oricare, cu
condiia ca partidul s nu militeze mpotriva valorilor prevzute de
art. 40 alin. (2). Acestea sunt: pluralismul politic, principiile
statului de drept, suveranitate, integritatea i independena
statului. Trebuie remarcat c n acest caz Constituia nu exceleaz
prin claritate, cci art. 8 alin. (2) impune partidelor i respectul
principiilor democraiei, care nu se mai regsesc printre motivele de
neconstituionalitate. Desigur c principiile despre care este vorba
sunt nedefinite expres de Constituie i c deci Curtea Constituional
este cea care le definete. Astfel, Curtea a decis c limitele
libertii de exprimare sunt impuse i partidelor politice, introducnd
libertatea de exprimare n coninutul noiunii de principii ale
democraiei. Astfel ea arta c partidele politice nu pot fi exonerate
de obligaia de a respecta interdiciile impuse de Constituie
libertii de exprimare. Ceea ce este interzis cetenilor, ca persoane
fizice, nu poate fi permis structurilor asociative rezultate din
exercitarea de ctre acetia a dreptului de asociere. De asemenea,
exprimarea de ctre partid a voinei politice a cetenilor, potrivit
art. 8 alin. (2) din Constituie, este concretizarea pe plan politic
a libertii de exprimare prevzute la art. 30 din Constituie." Curtea
impune astfel un motiv de neconstituionalitate care nu este expres
specificat n art. 40 din Constituie. Dac respect aceste limite
constituionale, partidele pot avea orice ideologie. De remarcat
este faptul c actuala Lege a partidelor politice, ca i cea din
1996, nu mai reia interdicia de a nfiina partide fasciste, prezent
n Decretul-lege nr. 8/1989 (art. 1). Legiuitorul a neles astfel s
se conformeze cerinei constituionale a libertii ideologice a
partidelor politice, care este o transpunere a pluralismului
ideologic impus de caracterul democratic al statului. Nu acelai
lucru se poate spune i de o anumit jurispruden a instanelor
ordinare, care refuzau de exemplu nregistrarea unui partid politic
comunist doar pentru c mbrieaz doctrina comunist. Astfel,
Tribunalul Municipiului Bucureti arta c examinarea actelor depuse
la dosar arat c n statutul partidului, la capitolul privind scopul
urmrit, () este precizat c acesta acioneaz pentru a cuceri puterea
politic n scopul de a instaura o societate umanist i democratic.
Rezult astfel din statutul i programul su politic c partidul
urmrete obiectivul de a instaura un stat uman fondat pe doctrina
comunist, ceea ce nseamn c ordinea juridic instaurat dup 1989 este
inuman i nu este bazat pe o real democraie (citat dup Curtea
European a Drepturilor Omului, Aff. Partidul comunitilor nepeceriti
c. Romnia, precitat). Instana european a constatat violarea art.
11, amintind jurisprudena sa anteruioar conform creia un partid
poate s poarte o campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau
a structurilor legale sau constituionale a statului cu dou condiii:
1) mijloacele utilizate n acest scop trebuie s fie din toate
punctele de vedere legale i democratice; 2) schimbarea propus
trebuie s fie ea nsi compatibil cu principiile democratice
fundamentale (voir Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93,
22724/93 et 22725/93, 49, CEDH 2002-II, et Refah Partisi et autres
prcit, 98) (Aff. Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c.
Roumanie, 2 februarie 2005). Simplul fapt c n denumirea unui partid
se face referire la o doctrin politic nu poate atrage refuzul
nregistrrii partidului sau desfiinarea acestuia. Astfel Curtea
European a Drepturilor Omului arta c dup prerea sa numele pe care
i-l d un partid politic nu va putea n principiu s justifice o msur
att de radical cum este dizolvarea, n lipsa altor circumstan
pertinente i suficiente . () Desigur, nu se poate exclude faptul c
programul politic al unui partid poate ascunde obiective i intenii
diferite de cele pe care el le afieaz public. Pentru a decide
aceasta, trebuie comparat coninutul acestui program cu actele i
lurile de poziie ale titularului su ( Aff. Parti communiste unifi
de Turquie et autres c. Turquie, precitat, 54-57). F. Rolul
constituional al partidelor politice. 1. Contribuia partidelor
politice la definirea voinei politice a cetenilor. Rolul
constituional al partidelor politice este stabilit de art. 8 alin.
(2). Potrivit acestei dispoziii partidele contribuie la definirea i
exprimarea voinei politice a cetenilor. Aadar, voina politic
aparine doar cetenilor, partidele nu fac dect s contribuie la
definirea i exprimarea ei. Partidele nu au deci o misiune direct n
formarea sau exprimarea voinei politice; ele nu au atribuii ce in
de exerciiul suveranitii. Voina general, ca voin politic, rezult
din vot i se exprim prin reprezentani i prin referendum, iar "prin
vot nu se aleg partide, ci parlamentari, partidele avnd numai rolul
de mediatori ntre corpul electoral i parlament pentru constituirea
acestuia prin votul alegtorilor" ( C.C.R., Decizia nr. 46/1994, Mo.
Of. nr. 131 din 27 mai 1994). Rolul partidelor fa de voina politic
a cetenilor este contributiv, nu constitutiv. Partidele sunt
grupuri asociative, nu constitutive. Ele, ca grupuri, nu au n
consecin drepturi n spaiul public, acestea nu aparin dect
cetenilor, singuri sau asociai. Toate drepturile prevzute pentru
partide contribuie la efectivizarea unor drepturi ale cetenilor,
nefiind vorba niciodat de exerciiul unor drepturi independente de
cele ale cetenilor (vezi Tudor Drganu, op. cit. p 4-6). Partidul nu
este reprezentat, reprezentai sunt cetenii. Deci reprezentanii sunt
independeni fa de partide, mandatul imperativ fiind nul, partidul
neputnd s oblige reprezentanii, chiar dac au fost alei pe listele
lui, s adopte o anumit atitudine politic sau s dea un anumit vot.
Retragerea calitii de membru de partid nu are nici un efect asupra
mandatului parlamentar. Chiar votnd o list propus de un partid,
cetenii nu voteaz partidul, ci o tendin politic i persoanele care o
reprezint. Misiunea public a partidelor la care se referea legea
27/1996 i acum art. 1 din Legea 14/ 2003 trebuie neleas deci doar n
sensul c partidele contribuie la definirea voinei politice a
cetenilor, i nu n sensul c partidul ar avea atribuii de putere
public sau c ar avea drepturi proprii independente de drepturile
cetenilor n spaiul public. n acest sens Curtea Constituional afirm
c "definirea i exprimarea acestei voine (la care contribuie
partidele, n. n.) reprezint o misiune care, ntruct se refer la
ceteni n general, nu poate fi dect public. n sesizare se susine c
singurul neles al noiunii de misiune public ar fi acela al unei
sarcini date de o autoritate public, deci c misiunea public ar fi
sinonim cu misiunea statal. Incontestabil c misiunea statal este
public i nu privat, dar aceasta nu nseamn c numai o asemenea
misiune este public i c oricare alta, prin opoziie, ar fi privat.
Partidul fiind o persoan juridic de drept public - ceea ce autorii
sesizrilor nu au contestat - misiunea sa nu poate fi dect public,
ntruct privete un interes public i urmrete formarea unei voine
politice generale de care depinde reparezentativitatea i
legitimarea necesar ndeplinirii programului su politic" (Decizia
35/1996, precitat). Este evident c n concepia Curii misiunea public
a partidului este legat de faptul c el contribuie la definirea
voinei politice a tuturor cetenilor, spre deosebire de celelalte
asociaii care contribuie la aprarea drepturilor i promovarea
intereselor membrilor lor, i nu de exerciiul unor drepturi proprii
ce in de suveranitate. Dealtfel pentru Curte caracterul public al
misiunii partidului este stabilit n funcie de criteriul realizrii
opiunii cetenilor (Decizia 35/1996, precitat), Curtea nelegnd deci
ntr-un mod particular caracterul de persoan juridic de drept public
al partidului politic, legndu-l de natura voinei cetenilor la a
crei definire i exprimare partidul contribuie i nu de rolul propriu
al partidului n exprimarea suveranitii naionale.
2. Cotribuia partidelor politice la exprimarea voinei politice a
cetenilor. Pe lng contribuia adus la definirea voinei politice a
cetenilor, partidul contribuie la exprimarea acestei voine.
Contribuia partidului trebuie s fie conform principiilor i
limitelor stabilite prin art. 30 din Constituie libertii de
exprimare. "Exprimarea de ctre partid a voinei politice a
cetenilor, potrivit art. 8 alin (2) din Constituie, este
concretizarea pe plan politic a libertii de exprimare prevzut la
art. 30 din Constituie. Altfel ar nsemna ca aceast libertate s fie
diferit dup cum se exercit de ctre ceteni ntr-o structur asociativ
sau n afara unei asemenea structuri, ceea ce este contrar art. 30
din Constituie." (Decizia 59/2000, M. Of. nr. 418 din 01.09.2000).
Deci att domeniile, ct i limitrile aduse dreptului de art. 30 din
Constituie sunt aplicabile i partidelor politice (vezi comentariul
art. 30).
3. Partidele sunt obligate s-i exercite rolul constituional.
Contribuia pe care partidele politice o au la definirea i
exprimarea voinei politice a cetenilor nu este doar un drept pentru
partide, ci i o obligaie. De aceea legea d posibilitatea
Tribunalului Municipiului Bucureti ca, la cererea Ministerului
Public, s constate ncetarea existenei partidului n cazul n care nu
desemneaz candidai, singur sau n alian, n dou campanii electorale
legislative succesive, n cel puin 18 circumscripii electorale sau
nu a inut nici o adunare general timp de 5 ani (art. 47 din Legea
14/2003). Aceste dispoziii au fost judecate de Curtea Constituional
ca fiind conforme Constituiei, cci scopul partidului este
definitoriu pentru el i cuprinde, printre altele, obligaia de a
participa cu candidai n alegeri, o astfel de activitate fiind
"rezultatul firesc al exprimrii, pe cale instituional, a voinei
politice a membrilor asociaiei respective", neexercitarea acestei
competene atrgnd imposibilitatea pentru asociaie de a mai revendica
statutul de partid politic (Decizia nr. 147/1998, M. Of. nr. 85 din
01 martie 1999).4. Obligaia de a respecta suveranitatea naional,
integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei.
Partidele politice trebuie s respecte suveranitatea naional,
integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei.
Cum am subliniat deja, aceast dispoziie nu exceleaz prin logica
integrrii sistemice n ansamblul Constituiei, cci art. 40 dispune c
sunt neconstituionale partidele care prin scopurile ori prin
activitatea lor, militeaz mpotriva pluralismului politic, a
principiilor statului de drept ori a suveranitii, a integritii sau
a independenei Romniei, n timp ce Curtea Constituional consider c
motivele de interzicere a partidelor politice stabilite de Legea
partidelor politice prin trimitere la limitele constituionale ale
libertii de exprimare sunt motive de neconstituionalitate a
partidelor politice, legea fiind conform cu Constituia. Cum am
vzut, conform practicii Curii Europene a Drepturilor Omului,
respectul acestor limite nu nsemn c partidul nu poate pune n
discuie ordinea legal sau constituional, ci c poate s poarte o
campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau a structurilor
legale sau constituionale a statului cu dou condiii: 1) mijloacele
utilizate n acest scop trebuie s fie din toate punctele de vedere
legale i democratice; 2) schimbarea propus trebuie s fie ea nsi
compatibil cu principiile democratice fundamentale. Coninutul
obligaiei nu este o interdicie a scopurilor, ci doar a mijloacelor.
Aceast interpretare este conform cu o interpretare procedural a
democraiei, ca o societate care ne ofer regulile procedurale care
ne permit s nu fim de acord.
5. Sanciunea obligaiei. Sanciunea obligaiei este
neconstituionalitatea. Pronunarea acestei este de competena
exclusiv a Curii Constituionale. Partidul este neconstituional, dac
ncalc una din valorile stabilite, i nu ilegal, ceea ce face ca nici
puterea politic dintr-un moment, nici jurisdicia ordinar s nu fie
competente s o judece, competena exclusiv fiind dat de art. 146
Curii Constituionale, indiferent de prevederile sau principiile
constituionale a cror nclcare este invocat (Decizia 59/2000, M. Of.
nr. 418 din 1 septembrie 2000). Instana ordinar poate constata
ncetarea existenei partidului, dar nu neconstituionalitatea
lui.
n acest sens dispoziiile art. 46 lit. b din Legea 14/2003 par a
fi contrare Constituiei, cci ele dau dreptul instanei ordinare s
dizolve un partid cnd scopul acestuia a devenit ilicit sau contrar
ordinii publice, atribuie distins de dizolvarea ca urmare a
neconstituionalitii partidului constatat de Curtea Constituional,
dispoziia nclcnd concomitent art. 8 i art. 146 lit. k din
Constituie. Tribunalul Municipiului Bucureti a neles acest lucru
cnd afirma c "nu se poate cere dizolvarea unui partid politic pe
cale judectoreasca atunci cnd se pune n discuie nsi
constituionalitatea acestuia. De altfel, nici Legea nr. 27/1996 nu
distinge, ci doar enumer dizolvarea ca mod de ncetare a activitii
unui partid politic, alturi de hotrrea Curii Constituionale, fr a
indica n mod expres cazurile de dizolvare" (Tribunalul Bucureti,
Secia IV-a civil, Sentina civil nr. 2 din 2 martie 1999). Analiza
problemei constatrii neconstituionalitii unui partid politic i a
motivelor acestora, ca i a constituionalitii unor prevederi legale
care dau atribuii instanei ordinare o vom face n comentariile art.
40 i 146 din Constituie.
Articolul 9
Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale
Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale se constituie
i i desfoar activitatea potrivit statutelor lor, n condiiile legii.
Ele contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor
profesionale, economice i sociale ale membrilor lor.
Contient de faptul c formularea art. 9 din Constituia din 1991,
care se referea doar la sindicate, nu ddea seama deplin de
pluralismul categorial impus de art. 8 alin. (1) din Constituie,
Legea de revizuire a Constituiei nr. 429 din 2003 extinde sfera
dispoziiei art. 9 i la patronate i asociaii profesionale. Dispoziia
stabilete cadrul constituional general pentru dreptul sindical,
patronal i profesional i pentru libertatea acestor asociaii, n
conjuncie cu art. 40 din Constituie privind dreptul de asociere.
Libertatea asocierii i limitele acesteia stabilite de art. 40 se
aplic corespunztor i asociaiilor prevzute de art. 9. Articolul
privete aadar, coroborat fiind cu dreptul de asociere, dou
probleme: cadrul constituional al dreptului obiectiv care
reglementeaz statutul i rolul sindicatelor, patronatelor i
asociaiilor profesionale i libertatea sindical, patronal i
profesional. Art. 9 insist pe prima problem, cea de a doua fiind
central pentru art. 40.
1. Cadrul constituional al dreptului obiectiv care reglementeaz
statutul i rolul sindicatelor, patronatelor i asociaiilor
profesionale
Art 9 din Constituie reglementeaz, desigur incident, dreptul de
asociere n sindicate, patronate i asociaii profesionale. Dar el se
refer n primul rnd nu la drepturile persoanelor care se asociaz,
cum face art. 40 din Constituie, ci la drepturile i rolul acestor
asociaii nsele. Art. 9 se refer la dreptul la sindicat, patronat
sau asociaie profesional, cci el este inseparabil de reglementarea
liberei asocieri, dar insist pe drepturile i rolul acestor
asociaii, pe un dublu plan: cel al raporturilor lor cu statul i cu
dreptul obiectiv i cel al rolului lor n raport cu membri.
A. Raporturile sindicatelor, patronatelor i asociaiilor
profesionale cu dreptul obiectiv, cu statul i cu celelalte forme
asociative
1. Raporturile cu dreptul obiectiv. Asociaiile enumerate de art.
9 se constituie n baza statutelor proprii. Aceasta nseamn c ele
sunt constituite i funcioneaz n baza legii i nu prin lege.
Legiuitorul ofer cadrul, dar nu poate nici dispune nfiinarea lor,
nici nu poate reglementa direct desfurarea activitii lor. Uneori,
cum vom vedea, statutele proprii unor asociaii sunt aprobate prin
lege, dar atunci legea are funcie de control, nu de reglementare
direct.
Al doilea aspect al raporturilor acestor asociaii cu dreptul
obiectiv este cel al regimului general de exercitare a drepturilor
i libertilor lor. nfiinarea lor nu poate fi supus unei autorizri
prealabile, chiar dac aceasta ar fi dat de judector. Acestor forme
de asociere li se aplic un regim de declarare prealabil, de aceea
asociaiile cu caracter secret sunt interzise [art. 40 alin. (4)],
nu de autorizare prealabil, sindicatul, patronatul sau asociaia
profesional putnd fi dizolvate a posteriori dac existena lor este
ilegal, dar nefiind supuse a priori unei autorizri pentru a exista.
Dealtfel Legea nr. 54/1991 fcea aplicaia acestui principiu
constituional, dispunnd n art. 2 alin (1) c "persoanele care au
calitatea de salariat au dreptul, fr nici o ngrdire sau autorizaie
prealabil, s se organizeze n sindicate", precizare reluat i de
Legea nr. 54/2003. Interdicia de a impune un regim de autorizare
prealabil este de natur constituional, ceea ce nseamn c legiuitorul
nu poate deroga de la ea. Faptul c legea o prevede expres, iar
Constituia nu, nu nseamn c legiuitorul poate deroga de la ea. Nu
orice intervenie a unei autoriti publice n procedura de dobndire a
personalitii juridice reprezint o autorizare prealabil. Astfel,
Curtea Constituional a decis c art. 14 alin. (2) din legea nr.
54/2003 care prevede autentificarea unor acte necesare depunerii
cererii de nregistrare nu reprezint o autorizare prealabil (Decizia
nr. 147/2004, M. Of. nr. 418 din 11 mai 2004).
2. Raporturile cu statul i societatea civil. Dispoziia
Constituional cuprins n art. 9 presupune c sindicatele, patronatele
i asociaiile profesionale sunt independente fa de organele de stat,
fa de partidele politice i fa de oricare alte organizaii [vezi art.
1 alin. (2) din Legea 54/1991 cu privire la sindicate; art. 1 alin
(2) din Legea 54/2003 dispune independena fa de patronate,
nemaireferindu-se la oricare alte organizaii; art. 1 din Legea
356/2001 declar patronatele autonome], ceea ce reprezint o
particularizare a pluralismului categorial prevzut de art. 8 alin.
(1) din Constituie. Independena fa de stat presupune c sindicatele,
patronatele i asociaiile profesionale nu pot fi dizolvate i nu li
se poate suspenda activitatea prin acte de dispoziie ale organelor
administraiei de stat (vezi art. 39 din Legea 54/2003 cu privire la
sindicate). Independena acestor asociaii este garantat i fa de
partidele politice i fa de orice alt tip de asociaie. Pluralismul
categorial implic astfel independena asociaiilor unele fa de
altele, condiie impus de asemenea de art. 8 alin. (1). Independena
fa de partide este dat de cantonarea celor dou tipuri de asociere n
exerciiul unor funcii distincte: partidele contribuie la definirea
i exprimarea voinei politice a cetenilor i nu la aprarea
intereselor membrilor lor, funcia lor fiind de interes general,
fiindu-le interzis s militeze pentru drepturi particulare ale
membrilor de partid, n timp ce asociaiile prevzute de art. 9
contribuie la aprarea drepturilor i promovarea intereselor
membrilor, deci a unor interese particulare sau de grup, interzis
fiindu-le s promoveze interesele politice ale acestora, Constituia
determinnd clar sfera drepturilor i intereselor la aprarea crora
aceste asociaii pot contribui: interese profesionale, economice i
sociale. Dealtfel art. 1 din Legea 54/1991 arta expres c
"sindicatele sunt organizaii fr caracter politic", dispoziie care
nu mai este reluat de actuala lege a sindicatelor, iar art. 1 din
Legea 356/2001 reia aceiai dispoziie referindu-se la patronate.
Consecina ar trebui s fie c sindicatele, patronatele i asociaiile
profesionale nu se pot afilia unui partid politic i nu pot ncheia
acorduri de sprijin politic cu un partid. Desigur, nimic nu le
mpiedic s se transforme n partide dac membrii lor doresc acest
lucru.
Faptul c aceste asociaii i desfoar activitatea potrivit
statutelor proprii implic independena lor funcional fa de stat.
Statul are doar dreptul s stabileasc cadrul general al statutelor
acestor asociaii, fr a avea dreptul s determine el nsui aceste
statute. Statutele nu pot conine prevederi contrare constituiei i
legilor, dar asociaiile au dreptul s-i elaboreze reglementri
proprii, s-i aleag liber reprezentanii, s-i organizeze gestiunea i
activitatea i s-i formuleze programe proprii de aciune, fiind
interzis autoritilor publice orice intervenie de natur s limiteze
sau s ntrerup exercitarea acestor drepturi.
B. Rolul constituional al sindicatelor, patronatelor i
asociaiilor profesionale
Dreptul esenial al sindicatului, organizaiei patronale sau
asociaiei profesionale const n posibilitatea de a contribui la
aprarea drepturilor i promovarea intereselor profesionale,
economice i sociale ale membrilor lor.
1. Drepturile sunt individuale, nu colective. Prima precizare ce
se impune este c drepturile i interesele sunt ale membrilor, nu ale
grupului. Se respect astfel viziunea individualist a art. 4 din
Constituie. Este vorba doar de drepturi exercitate n colectiv, nu
de drepturi colective. Aceasta este i poziia Curii Europene a
Drepturilor Omului, care afirm c art. 11 din Convenie se aplic
relaiilor interindividuale (Aff. Sorensen et Rasmussen c/Danemark,
nr. 52562 i 52620, nepublicat citat dup J.-F. Renucci, Trait de
droit europen des droits de lhomme, L.G.D.J., Paris, 2007, p. 503).
Apoi Constituia determin sfera acestor drepturi individuale
exercitate n colectiv: nu poate fi vorba dect de drepturi
profesionale, economice i sociale, deci nu i de drepturi politice.
Textul nu se rezum la drepturi, ci extinde contribuia asociaiilor
la aprarea intereselor. Este vorba aadar nu doar de prerogative
recunoscute de ordinea juridic i aprate pe o cale de drept, ci i de
acele ateptri care nu se bucur de protecie juridic i jurisdicional
expres. Asociaiile enumerate de art. 9 din Constituie contribuie la
aprarea acestor drepturi i la promovarea acestor interese.
2. Aprarea drepturilor membrilor. Aprarea drepturilor membrilor
presupune posibilitatea asociaiei de a sta n justiie n numele
membrilor. Dreptul decurge direct din Constituie, ceea ce nseamn c
el exist i dac legea nu l prevede expres, legea neputnd s-l
interzic. Fr acest drept la aciune, asociaia nu ar putea apra
drepturile membrilor, cci un element constitutiv al dreptului
subiectiv este protecia juridic, care implic dreptul la aciune,
altfel nefiind vorba dect de interese, ori Constituia distinge
aprarea drepturilor de promovarea intereselor. Exerciiul acestui
drept nu implic nici un mandat expres prealabil din partea
interesatului. Totui acest drept trebuie s respecte libertatea
membrului de sindicat, patronat sau asociaie profesional fa de
asociaia nsi, ceea ce implic faptul c interesatul poate pune capt n
orice moment aciunii asociaiei. Acest drept implic i dreptul
asociaiei de a promova, pornind de la un caz individual, o aciune
colectiv. Aceast interpretare a dispoziiei constituionale este
impus de art. 20 din Constituie, cci acesta oblig la interpretarea
dispoziiilor privind drepturile i libertile n concordan cu
tratatele internaionale la care Romnia este parte, iar art. 11 din
Convenia European a Drepturilor Omului a fost interpretat de Curte
n sensul obligrii statelor contractante la recunoaterea dreptului
sindicatelor de a apra interesele membrilor lor pe calea unei
aciuni colective (vezi J.-F. Renucci, Trait de droit europen des
droits de lhomme, L.G.D.J., Paris, 2007, p. 499-500).
Aprarea drepturilor membrilor este circumscris la drepturile de
natura celor enumerate expres de art. 9 din Constituie. Astfel,
Curtea Constituional a decis c din faptul c textul nominalizeaz
izvoarele drepturilor a cror aprare formeaz scopul activitii
sindicatelor, i anume legislaia naional, pactele, tratatele i
conveniile internaionale la care Romnia este parte, precum i
contractele colective de munc, nu se poate nelege c legea are n
vedere toate categoriile de drepturi prevzute n aceste acte
normative sau, mai precis, i drepturile civile sau politice, care
prin natura lor nu intra in limitele constituionale ale activitii
sindicale (Decizia nr. 25/2003, M. Of. nr. 73 din 05 februarie
2003). Este de remarcat totui c art. 1 alin. (1) din legea
sindicatelor poate fi interpretat ca extinznd sfera drepturilor
aprate de sindicate fa de cea determinat de Constituie, odat ce el
adaug enumerrii constituionale drepturile culturale i sportive.
3. Promovarea intereselor membrilor. Promovarea intereselor
membrilor presupune mijloace de aciune extra-jurisdicionale. Aceste
mijloace specifice sunt limitate de lege n ceea ce privete
exerciiul lor, n condiiile art. 53 din Constituie, dar legea nu le
poate enumera limitativ: n principiu orice mijloace care nu sunt
interzise sunt permise. Aceasta nseamn c art. 9 din Constituie
impune o limitare general a puterii de intervenie a statului atunci
cnd el stabilete limitele exerciiului dreptului asociaiilor de a
aciona pentru aprarea intereselor membrilor, limitare care excede
cadrului stabilit de protecia constituional a dreptului la grev, a
libertii ntrunirilor i a garantrii negocierilor colective i a
caracterului obligatoriu al conveniilor colective n materia muncii.
Mijloacele trebuie s fie adecvate scopurilor stabilite de art. 9:
promovarea intereselor economice, profesionale i sociale, orice
utilizare a lor pentru a obine avantaje politice fiind
prohibit.
4. Exist un drept al asociaiilor enumerate de art. 9 de a fi
consultate de ctre stat? O problem aparte este dac dreptul
asociaiilor la promovarea intereselor membrilor lor implic o
obligaie corelativ pentru stat de a avea ca parteneri de discuie
aceste asociaii. Constituia noastr rezolv n parte problema,
instituind prin art. 141 Consiliul Economic i Social ca organ
consultativ al Parlamentului i Guvernului. Ar exista deci o
obligaie general de consultare a asociaiilor stabilite n art. 9.
Credem c acest Consiliu nu poate omite vreunul din tipurile de
asociaie stabilite de art. 9. Interesele reprezentate n acesta ar
trebui s fie deci att economice i sociale, cerin rezultat din chiar
denumirea Consiliului, ct i profesionale. Deocamdat Legea nr.
109/1997, cu modificrile aduse prin Legea nr. 492 din 2001, Legea
nr. 58/2003 i Ordonana de urgen nr. 41/2006, face din Consiliu un
organism tripartit cuprinznd reprezentai ai Guvernului,
sindicatelor i patronatelor, sitund deci asociaiile profesionale
care nu pot cpta statut de sindicat pe o poziie de inferioritate,
cci ele pot avea reprezentare doar n baza art. 13 din Lege, conform
cruia Guvernul poate hotr nlocuirea a cte unui membru care
reprezint Guvernul cu cte un reprezentant al altor asociaii
profesionale, organizaii neguvernamentale i altor asemenea
organizaii ale societii civile.
La nivelul Consiliului Europei, Curtea i Comisia au avut
practici diferite n ceea ce privete acest drept al asociaiilor de a
fi consultate. Dac pentru prima art. 11 din Convenie nu garanteaz
sindicatelor, nici membrilor lor un tratament precis din partea
statului i mai ales dreptul de a fi consultate de el (Afacerea
Sindicatul naional al poliiei belgiene, La jurisprudence de la Cour
Europenne des Droits de lHomme, op. cit., p. 301-303.), pentru
Comisie dreptul de a fi consultat este un element indispensabil al
aciunii sindicale. Legea nr. 54/1991 impunea consultarea
organizaiilor sindicale de tip confederaie la nivel naional (art.
27 alin. 2), dispoziie pe care legea 54 din 2003 nu o mai reia.
5. Exist un drept al sindicatelor de a fi consultate i informate
de ctre patronat? O alt problem ridicat de data aceasta n faa Curii
Constituionale este dac sindicatele au dreptul de a fi cooptate ca
invitat n consiliile de administraie i de a fi informate n legtur
cu constituirea i folosirea fondurilor, drepturi stabilite de art.
30 din Legea 54/2003. Autorii sesizrii considerau c Legea ncalc
flagrant dreptul angajatorului de a-i conduce propriile afaceri (),
precum i art. 41 alin. (2), referitor la ocrotirea n mod egal, prin
lege, a proprietii private, indiferent de proprietar, precum i ()
art. 135 alin. (1) i (6) privitor la ocrotirea si inviolabilitatea
proprietii private. Cat privete dispoziiile art. 51 lit. b) din
Legea sindicatelor, care consacr posibilitatea sancionrii
contravenionale a angajatorului pentru nerespectarea dispoziiilor
art. 30 alin. (1) din aceeai lege, autorii sesizrii susin c acestea
"confirm intenia clar a legiuitorului de a da i ocroti
posibilitatea altor persoane de a se imixtiona n modul de
administrare a proprietii", ceea ce contravine art. 41 alin. (2) si
art. 135 alin. (1) si (6) din Constituie. n sensul acestor susineri
se invoc art. 11 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a
libertilor fundamentale, care () "nu garanteaz sindicatelor i nici
membrilor lor dreptul de a fi consultate de ctre stat" (citate din
Decizia Curii Constituionale nr. 25/2003, M. Of. nr. 73 din 05
februarie 2003). Curtea reine ns c dispoziiile art. 30 din lege
reprezint o modalitate de transpunere n legislaia intern a
dispoziiilor art. 21 din Carta social european revizuit, dispoziii
prin care se stabilete dreptul lucrtorilor la informare i
consultare. n virtutea acestui drept lucrtorii unei ntreprinderi
sau reprezentanii acestora urmeaz s fie consultai, n timp util,
asupra deciziilor propuse care sunt susceptibile de a afecta n mod
substanial interesele lor i, n special, asupra celor care ar putea
avea consecine importante n privina angajrii n ntreprindere. Rezult
ca prin textele de lege ce fac obiectul sesizrii nu se aduce
atingere dispoziiilor privind proprietatea privat () i nici celor
referitoare la asigurarea proteciei concurentei loiale, (). Pentru
aceleai considerente care mpiedic admiterea criticii de
neconstituionalitate a prevederilor art. 30 din lege Curtea
respinge i criticile aduse art. 51, considernd c participarea
reprezentanilor sindicatelor la consiliile de administraie are
drept scop informarea i consultarea lucrtorilor ntreprinderii, care
ns nu particip la vot i, pe aceast cale, la administrarea
proprietii (Decizia Curii Constituionale nr. 25/2003, M. Of. nr. 73
din 05 februarie 2003). Curtea Constituional i legiuitorul
instituie astfel un drept al sindicatelor de a fi consultate i
informate de ctre patronat. Argumentul c sindicatele nu au n optica
Curii Europene a Drepturilor Omului dreptul de a fi consultate de
ctre stat nu se aplic i dreptului de a fi consultate de ctre
patronat.
Legiuitorul merge ns mult mai departe, oblignd unitile n care
sunt constituite organizaii sindicale care au dobndit
reprezentativitatea s pun la dispoziia acestora, cu titlu gratuit,
spaiile corespunztoare funcionrii i dotrile necesare desfurrii
activitii acestora (art. 22 alin. 3 din Legea 54/2003). Curtea
Constituional consider aceste dispoziii constituionale (Decizia nr.
50/2004, M. Of. nr. 168 din 26 februarie 2004), dar ea se bazeaz pe
faptul c obligaia este impus prin lege i este aplicat
nediscriminatoriu indiferent de titularul dreptului de proprietate,
raionament care nu justific corect restrngerea exerciiului
dreptului de proprietate n condiiile art. 53 din Constituie, cci nu
arat cauza care o determin, nici necesitatea ntr-o societate
democratic, nici proporionalitatea, trecnd direct la condiia ultim,
a aplicrii nediscriminatorii. Curtea admite astfel un drept al
sindicatelor, derivat din rolul pe care art. 9 din Constituie l
confer acestora, contra unui drept al patronatului, care este
protejat de acelai articol i de art. 44 din Constituie, fr s ofere
un criteriu de preferin sau de echilibrare a celor dou. Dup prerea
noastr, limitarea impus de lege dreptului de proprietate n acest
caz nu poate fi justificat n baza art. 53 din Constituie, cci cauza
proteciei drepturilor i libertilor nu poate fi invocat singur
atunci cnd trebuie echilibrate dou astfel de drepturi sau liberti,
iar o cauz extrinsec raportului dintre ele nu poate fi determinat
printre cele stabilite de art. 53 alin. (1). Dup prerea noastr
dreptul sindical nu cuprinde i dreptul de a primi gratuit de la
patronat mijloace de funcionare.
6. Condiia reprezentativitii. Legea leag anumite drepturi ale
sindicatului de reprezentativitatea acestuia, ceea ce poate crea
probleme prin raportare la egalitatea n drepturi. Astfel, conform
Legii chiar un sindicat minoritar n cadrul profesiei va beneficia
automat de prezumia legal de reprezentativitate prin simplul fapt
al afilierii lui la o confederaie naional, n timp ce o organizaie
cu adevrat reprezentativ la nivelul profesiei nu va beneficia de
dreptul de a fi consultat dac nu este afiliat la o astfel de
confederaie. n conformitate cu Legea nr. 130/1996 (modificat de
Legea 53/2003 i de Ordonana de urgen nr. 9/2004) privind contractul
colectiv de munc, se prezum c sunt reprezentative la nivel naional
i deci pot participa la negocierea contractelor colective de munc
la nivel naional doar sindicatele care ndeplinesc condiia de a avea
statut legal de organizaii confederative, iar la nivel de ramur
cele care au statutul de organizaii sindicale de tip federativ.
Chiar dac ndeplinirea condiiilor de reprezentativitate a
organizaiilor sindicale se constat la cererea acestora de ctre
instanele judectoreti, problema nu este rezolvat, cci instana nu va
putea lua n calcul dect cererea unei confederaii, respectiv
federaii de a se constata reprezentativitatea sa n vederea
negocierii contractului colectiv la nivel de economie naional,
respectiv de ramur. Prezumia de nereprezentativitate a
organizaiilor sindicale neafiliate pare a fi irefragrabil, ceea ce
pare a fi contrar Constituiei, cci instituie o obligaie de afiliere
n vederea participrii la negocierile colective la nivel de ramur
sau de economie. Dispoziiile legale, pentru a fi conforme
principiului egalitii, ar trebui interpretate ca instituind o
prezumie simpl i nu una irefragrabil. Curtea Constituional a decis
ns constituionalitatea normelor legale privind reprezentativitatea.
Cu toate acestea, ea afirm c nici un patron ori organizaie
patronal, respectiv nici un salariat ori organizaie sindical, nu
poate fi obligat s se asocieze ori s se afilieze la o organizaie de
nivel superior (Decizia nr. 380/2004, M. Of. nr. 1015 din 03
noiembrie 2004).
Legea nr. 356/2001 stabilete un drept al patronatelor de a fi
consultate de Guvern la iniierea, elaborarea i promovarea
programelor de dezvoltare, restructurare, privatizare, lichidare,
cooperare economic i un drept de a participa n structurile de
coordonare a programelor cu Uniunea European (art. 10 lit. d). De
remarcat c legea nu impune nici o condiie de reprezentativitate n
acest caz.
6. Extinderea avantajelor aciunilor asociaiilor ctre nemembri.
Asociaiile de tip sindical, patronal sau profesional contribuie la
aprarea drepturilor i promovarea intereselor membrilor lor.
Precizarea constituional este ns fcut pentru a determina sfera
intereselor protejate, distingnd astfel aceste asociaii de
asociaiile politice, nefiind vorba de imposibilitatea de a extinde
avantajele aciunii asociative ctre cei care nu sunt membri.
Dealtfel, legea face aplicaia acestui principiu atunci cnd, de
exemplu, face ca