2013 0429-the foreign policy bureaucracy and foreign policy making

THE FOREIGN POLICY BUREAUCRACY AND FOREIGN POLICY MAKING報告學生：徐雍 601341019

指導教授：陳亮智

報告項目• 國務院組織架構、執掌、組織文化、與政府關係、國務卿• 國防部組織架構、執掌、國防部長、部長辦公室、政策商店、參謀長聯席會議• 美國情報社群各級組織、國防部、國務院、其他局處、中央情報局• 美國經濟主體財政部、商務部、農業部、勞工部

國務院組織架構、執掌、組織文化、與政府關係、國務卿、未來挑戰

執掌• 負責美國外交事務• 各式有關外交問題 ( 安全、武器擴散、人權、毒品、環境

…等等 )• 各式問題由階級架構下各區域以及專責局處負責協調

外交與組織文化• 組織• 外交官與公務員分離所產生的菁英主義• 對於外界意見的排斥• 在外國的外交經驗才是經驗，通才勝於專才• 強調談判 negotiation 、代表 representation 、回報 reporting

• 個人• 只能向上或向外的晉升體系造成謹慎、風險規避的特質• 壓制創造性、阻礙風險思考、鼓勵一致性；避開對上級造成

的爭議• 綜合起來為謹慎 caution 、一致性 conformity 、判斷

discretion 、保守 prudence ，依法行政規避責任。

國務院於政府中角色• 進退困頓的部門

• 標準職員與任期制官員的對立立場• 酬庸大使、體制外的特殊使節任命• 軍事總司令於外交上的影響• 預算資源的分配差距• 白宮對於外交的自主決定• 國務卿的決策與態度

國務卿與國務院• 與總統交好 vs 全力領導部門，還是兩者兼顧亦或兩者兼

拋？

歷屆國務卿比較國務卿 偏總統 偏部門 附註John Foster Dulles (1953-59) √ 20 世紀最有影響力Dean Rusk (1961-69) √ 專注解決越戰問題Kissinger (1973-77) √ 從國安會帶很多人來，

但不怎麼搭理自身部門

Vance (1977-1980) √ 前任脾氣很差Alexander Haig (1981-82) 被白宮、部門職員所孤立George Shultz (1982-89) √ √ 兩邊都討好James A. Baker (1989-92) √ 有自己的小圈圈，

不尊重部門內資深外交官

Warren Christopher (1993-97) √ √ 兩邊討好但沒什麼效率Madeleine Albright (1997-2001) 廣受注意卻表現不佳Colin Powell (2001-05) √ 在白宮弱、部門內猛Condoleezza Rice(2005-08) √ *出書時還在任期內

Colin powell• 被排除於總統決策圈外，但在部門內影響力巨大• - 對外努力建構美國的國際反恐聯盟，但在許多議題上因美

國自身的決策而常常失敗。 ( 中東、北韓和平對談失敗；國際條約拒絕簽署 )

• - 對內 ( 在規避風險的組織文化下 )• 改善國務院中高階人員訓練、到職問題• 改善國務院與國會關係• 在預算範圍內進行資訊科技改革並加強海外建設• 成功提升整體國務院士氣

國務院的未來挑戰• 國會關係• 資訊科技• 預算問題• 後 911時代造成軍事及情報體系的排擠資源

國防部組織架構、執掌、國防部長與部長辦公室、參謀長聯席會議、未來挑戰

國防部長與部長辦公室• 文人官職• 管理軍隊數量及組織架構• 武器採購

• 管理軍隊方式• 去中心化 decentralization• 採購過程管理management of the acquisition process• 由上而下指令計畫指導 top-down, directive planning

guidance• 中央資源管理 central resource management

Donald Rumsfeld• 大幅度的改革國防部組織與計劃

• 將文職人員制度改變為績效工資制度• 將行政單位外包、縮減 21% 的高階官位• 將部長辦公室改制為積極的政策商店 (policy shop)• 駐紮於歐洲及東亞的大規模部隊改為較小基地、駐紮於中東、中亞

• 在後 911時代中整體改變部隊的作戰形式 (輕量化、小型化、資訊化 )

• 對於二次波灣戰爭中注重進擊而忽視占領後的後續作業• 可能帶來的「伊拉克症候群」

部長辦公室• 過去主要於協助各軍種的資源分配及管理• 2002年設立特別計畫室 (office of special plans) 進行積極

的資源爭取

• 積極的政策商店 (policy shop)• 分析、形塑政策選項• 更有效的影響國外以及國內安全政策• 被批判為用鷹派觀點去形塑影響國防部政策的機構

參謀長聯席會議 Joint Chiefs of Staff• 主要職能是進行各兵種的協調及合作、政策規劃、軍事建

議；與國防部長皆是總統的首席軍事顧問。

• 總統指派主席、副主席；美國陸軍參謀長、美國空軍參謀長、美國海軍作戰部長和美國海軍陸戰隊司令。戰區指揮官則受總統、國防部指揮。

• 經歷 1986年的國防部重組法案 (Goldwater-Nichols Act)後，各軍種間的觀點、軍事力量逐漸進行整合。

國防部未來的挑戰• 伊拉克戰爭對於 Rumsfeld 軍事轉型計畫的影響• 中國崛起所帶來的潛在威脅• 國防預算與國家預算赤字的衝突• 文官與武官的權力衝突、軍隊與社會的價值衝突

美國情報社群組織、執掌、國防部、國務院、其他局處、中央情報局

• Air Force Intelligence• Army Intelligence• Central Intelligence Agency• Coast Guard Intelligence• Defense Intelligence Agency• Department of Energy• Department of Homeland Security• Department of State• Department of the Treasury• Drug Enforcement Administration• Federal Bureau of Investigation• Marine Corps Intelligence• National Geospatial-Intelligence Agency• National Reconnaissance Office• National Security Agency• Navy Intelligence• Office of the Director of National Intelligence

組織與職掌• 人際情報 Human intelligence HUMINT• 圖像情報 Imagery intelligence IMINT• 訊號情報 Signal intelligence SIGINT

• 建構於中央情報局 (CIA) 、國防情報局 (DIA) 、國家安全局(NSA) 、國家偵查局 (NRO) 、國家地理空間情報局 (NGA)的架構。

• 情報改革及反恐法案聯合產生出管理情報體系的國家情報總監 (director of national intelligence) 。

國家情報總監 Director of National Intelligence

• 國家情報總監有國家情報總監辦公室協助管理。旗下管轄國家反恐中心、國家反擴散中心、國家反情報中心，並有數個聯合情報委員會提供資源。

• 協調各情報單位的資訊分享• 指導各局處的預算資源使用• 爭取並執行年度預算• 提供總統、國安會、國土安全部情報資源• 與外國情報單位做聯繫

國防部與情報• 國防部是情報體系中的最大組成單位

• 國家偵查局 (NRO) 負責衛星情報， CIA 與國防部共同使用• 國家安全局 (NSA) 負責訊號情報， 911後有更大權力偵查• 國家地理空間情報局 (NGA) ，主要負責地形及水文的製圖

及判讀。• 國防情報局 (DIA)則負責軍事戰術情報的蒐集分析與使用。• 人際情報則多由中央情報局 (CIA) 所負責。

• 上述單位近年進行緊密合作，資訊做出重大整合。

國務院與情報• 情報研究局 (Bureau of Intelligence and Research,INR)• 主要負責外國事務，局長同時也是國務院情報顧問• 報告外交敏感情報• 主要依靠海外回報以及普通資訊來源• 屬於情報體系中的小單位

其他局處• 財政部主要負責外國經濟事務，有其海外派員進行蒐集、分析、反情報以及執法 (ex凍結資產 ) ，近年主要目標為流氓國家、恐怖分子、洗錢、毒品交易及其他可能威脅。

• 能源部蒐集及分析能源情報、政策及發展規模，負責能源安全、核武監控及反擴散、能源科技、核武研究、發展及製造。

• 聯邦調查局 (FBI)

國內執法單位，負責打擊恐怖分子、間諜活動、跨國犯罪、國內反情報、電子監控，常與CIA 合作，也有海外派駐人員。

• 緝毒局 (DEA)

主要負責毒品交易及走私，近年因國際犯罪增加也與 FBI 、 CIA 有多家合作。

• 國土安全部 (Department of Homeland Security)

旗下有海岸防衛隊負責水上安全，多負責毒品以及非法移民業務；常與其他單位分享、分析情報，也常與 CIA 、 FBI 合作。

中央情報局

中央情報局• 在國家安全會議提供國安情報顧問• 協調國家情報安全活動及佈署• 國外情報蒐集• 集中評估情報並協助傳達• 提供國家情報所需服務 (心理、政治、準軍事、經濟…等

等 )

• 多與 FBI 、國防部合作，提供許多人際情報

中央情報局• 蒐集情報人際情報為主， 911之後人員有超過 50% 的成長

• 情報分析各式情報來源分析成可給決策者使用的資訊，提供總統每日簡報、國家情報評估 (NIEs) 、特別國家情報評估 (SNIEs) 等資訊。

• 管理及監控秘密行動進行國內外私下政治利益的交換或談判，近年對恐怖分子的處分與傳言較多。

情報體系的未來的挑戰• 各情報體系間的競爭與缺乏合作• 國家情報總監需要作出體系的管理以及協調• 國防部仍掌控近 80% 的情報資源

全球化與經濟主體

• 財政部美元匯率的掌控、經濟政策的運用、國際基金及組織的地位

• 商務部美國對外經濟政策的擴展與保護、貿易政策的拓展、美國對外經濟利益條約與法案、國內外基礎建設及出口貿易掌控

• 農業部農產品貿易、食物換取和平計畫、農業外交

• 勞工部人力資源的發展與分配，在外交關係、貿易協定、國際經濟、童工議題、國際組織、移民勞工政策等議題上有重大影響

結語• 國家對外事務並非單一部門局處可以處理，需要整個國家

體系、不同的專業人才來互相合作，並挹注大量資源才能成功發展。

• 整體體系的合作已成為常態，隨著政經貿易、新型威脅的產生，已非過去能夠單一局處所能解決。

• 國家對外事務不僅傳統政治及外交的手段，商業可以提供更多彈性的處理手法。

• 組織必須保持靈活以面對未來的各式挑戰。