Département formation de CDP_3E 1302 « La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013 [email protected]www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/ 2. Le Budget et l’Architecture des Systèmes de Gestion des Finances Publiques
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2. l'architecture des systèmes de gestion des finances publiques
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Département formation de
CDP_3E 1302
« La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire
Animation : Jean-Marc LEPAIN La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013
La Gestion des Finances Publiques définit le rôle de l’État dans l’économie nationale
• Au sens large la Gestion des Finances Publiques englobe l’ensemble des actions de l’État dans la sphère économique, y compris le budget, la protection sociale, les fonds extrabudgétaires, les activités de la banque centrale, les entreprises publiques, etc.
• Au sens strict, la Gestion des Finances Publiques comprend la politique monétaire et la politique budgétaire et leur exécution ainsi que les activités annexes.
| 4 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Notion de Système de GFP
La notion de « système » de GFP s’est imposée dans les
stratégies de réforme pour plusieurs raisons:
• Le système n’est pas réductible à une institution (le Ministère des
Finances) et implique la notion de complexité.
• Tous les éléments du système interagissent entre eux et sont
solidaires.
• La performance du système dépend de l’optimalisation de son
architecture.
• Les composants du système sont de nature très différente et la
solution des problèmes dépend de la compréhension de
l’interaction de composants différents en nature.
| 5 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Différents Aspects du Système
1. Le système institutionnel et politique
2. Le cadre juridique et réglementaire
3. Les moyens administratifs et humains
4. L’ensemble des procédures appliquées
5. Les systèmes de gestion de l’information
| 6 | « Gestion budgétaire » | 2013
Deuxième Partie
Le Rôle de l’État dans la Gestion des
Finances Publiques
| 7 | « Gestion budgétaire » | 2013
Économie Nationale
Reste du Monde
État et
Secteur
Public
Secteur
Privé
Économie Nationale et Finances Publiques
PPP
| 8 | « Gestion budgétaire » | 2013
Rôle de l’État (Sens Large)
• Préserver la stabilité macroéconomique
• Réguler l’économie en utilisant les politiques monétaires et budgétaires
• Réglementer les marchés
• Définir la stratégie économique
• Mettre en place les infrastructures nécessaires au fonctionnement de l’économie;
• Mettre à la disposition des citoyens des services publics soutenus par des politiques appropriées;
• Préserver l’équilibre social en mettant en place une politique de protection des citoyens et/ou une politique de redistribution.
| 9 | « Gestion budgétaire » | 2013
Rôle de l’État (Sens strict) (Richard Musgrave)
1. Assurer la stabilité macroéconomique;
2. Allouer efficacement les ressource à travers le budget
et la gestion de la fonction publique;
3. Mener une politique de redistribution des revenus ou de
protection sociale
| 10 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Stabilité Macroéconomique
Assurer la stabilité macroéconomique;
• Préserver l’emploi
• Maîtriser l’inflation et assurer la stabilité des prix
• Assurer l’équilibre de la balance des paiements et
maintenir des réserves de change suffisantes
• Maîtriser la dette publique et privée
| 11 | « Gestion budgétaire » | 2013
L’Allocation Efficace des Ressources
Allouer efficacement les ressource à travers le budget et la
gestion de la fonction publique;
Mobiliser des ressources correspondant aux besoins
budgétaires;
Maintenir un équilibre entre dépenses de fonctionnement et
dépenses d’investissement;
Allouer les ressources en fonction de priorités fondées sur une
stratégie économique et sociale.
| 12 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Politique de Revenue et de Protection Sociale
Mener une politique de redistribution des revenus ou de
protection sociale
• Pays développés: politique de redistribution des revenus
• Pays en voie de développement: Politique pro-pauvres
Politique d’accès à la santé
Bourses scolaires, repas dans les écoles
Subventions à la consommation (à éviter); Ex: subvention du prix du
gasoil, de la farine, de l’huile, etc.
Caisses de péréquation agricoles
Etc.
| 13 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Facteurs Endogènes de Stabilité
Macroéconomique
La sensibilité aux chocs exogènes est liée à:
• La maîtrise de la croissance de la masse monétaire;
• Le risque systémique dans le secteur bancaire;
• Le risque systémique lié à la relation Trésor-banques commerciales;
• La soutainabilité de la dette intérieure;
• L’étendue de l’espace fiscale permettant de mener des politiques budgétaires contra-cycliques;
• La crédibilité du budget et son déficit.
| 14 | « Gestion budgétaire » | 2013
L’Analyse Économique de l’État
• Le rôle économique de l’État et la politique budgétaire
sont deux domaines étroitement dépendant.
• Le choix d’une politique budgétaire est lié au choix d’un
modèle économique pour l’État.
• L’Analyse économique de l’État est un domaine
spécifique de la politique macroéconomique.
| 15 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Facteurs exogène de Stabilité
Macroéconomique
La sensibilité aux chocs exogènes est liée à:
• La dépendance à la demande de certains produits
d’exportation;
• La dépendance au secteur du tourisme;
• La convertibilité de la devise et sa circulation extérieure;
• Le volume des réserves de change
• La dépendance aux investissement étrangers
| 17 | « Gestion budgétaire » | 2013
Banque
Centrale Parlement
MoF
Cabinet
Cour des
Comptes
M1 M4 M 3 M2
Le Système Administratif et Politique
| 18 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Deux Composantes de la Gestion des Finances
Publiques
1. La politique budgétaire et fiscale au sens large
1. La gestion des flux monétaires Les systèmes administratifs (homme +papier) et informatiques
Les procédures
| 19 | « Gestion budgétaire » | 2013
B
Comptabilité
Système de
paiement
Tenue des
comptes
Information
Économique
Banque
Centrale
Le Système de Gestion des Finances Publiques
Ministère des Finances
Gestion des
Encaissements et
Décaissements
Comptabilité
Préparation du Budget
Politique Fiscale et Budgétaire
Gestion des
revenus
Gestion de la
liquidité
Gestion de la
dette
| 20 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Systèmes de Transferts Intergouvernementaux
A. Systèmes de partage des revenus
B. Transferts d’égalisation (formules)
C.Transferts inconditionnels
D.Allocation inconditionnelles (block grants)
E. Transferts conditionnels
| 21 | « Gestion budgétaire » | 2013
Education Santé Agriculture Infra-
Structures
Admin
Gen. Admin.
Provinciale
Rev.
Loc.
Recettes
partagées Transfert général
Allocations
Ad hoc
Transferts Inconditionnels
Assignation des Recettes
Enveloppe budgétaire provinciale
Transferts conditionnels
Système de Transferts Intergouvernemental
Assignation des dépenses sur la base de normes budgétaires
| 22 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Banque Centrale
Mission: maintenir la stabilité des prix et l’équilibre macroéconomique en maîtrisant l’offre monétaire et protéger le pays des chocs endogènes et exogènes.
• Est chargée de la politique monétaire
• Est chargée de la surveillance du secteur bancaire et peut agir comme prêteur de dernier ressort
• Est chargée de la surveillance des marchés financiers
• Est chargée de la gestion des systèmes de paiement
• Gère le Compte Unique du Trésor
• Organise le marché des bonds du Trésor pour le compte de l’État (éventuellement)
| 23 | « Gestion budgétaire » | 2013
Compensation
R.T.G.S. Autres Marchés
Financiers:
Devises, futurs,
etc.
Cartes de
Crédit
Banque
Centrale
Architecture des Système
De Paiement
DvP Ministère
des
Finances
Organismes de
Gestion de
Titres
Courtiers
Bourse
Banques
Commerciales
| 24 | « Gestion budgétaire » | 2013
Politique Monétaire
La politique monétaire agit sur trois axes principaux:
1. La politique des taux d’intérêt
2. Le contrôle de l’offre de crédit par les ratio prudentiels
et les réserves obligatoires
3. La politique de refinancement des banques (prise en
pension, quantitative easing)
| 25 | « Gestion budgétaire » | 2013
Le Ministère des Finances
Mission :
1. Mobiliser les ressources nécessaires au
fonctionnement de l’État et à sa mission de service
public et les allouer efficacement dans le respect de la
stabilité macroéconomique;
2. Assurer le développement économique par sa politique
d’investissement;
3. Maintenir la justice sociale en atténuant les inégalités
de revenus.
| 26 | « Gestion budgétaire » | 2013
L’organisation du Ministère des Finances (1)
A. Les régies de revenus: (Direction des Impôts, Direction des Douanes, Trésor
Public). Les trois directions sont responsables pour produire des prévisions de
recettes qui sont ensuite harmonisées par le Département de Politique
Budgétaire.
B. Le Département de Politique Budgétaire: Il est responsable pour la
planification budgétaire à moyen terme à travers le CMMT (Cadre
Macroéconomique à Moyen Terme), le CFMT (Cadre Financier Moyen
Terme),le CBMT (Cadre Budgétaire à Moyen Terme), le CDMT (Cadre des
Dépenses à Moyen Terme). Il prépare la « Déclaration de Politique
Budgétaire », et les Lettres de Cadrage Budgétaire » en consultation avec le
Département du Budget
C. Le département du budget: Il suit la préparation des CDMT sectoriels et de la
programmation à moyen et long terme. Il s’assure que les dépenses de
fonctionnement et les investissement sont bien alignés sur les priorités du
Gouvernement. Il est responsable des négociations avec les ministères
dépensiers pour la ventilation des enveloppes budgétaires sectorielles selon les
grandes catégories de la classification budgétaire. Il valide les aspects
financiers des politiques sectorielles et définit avec les ministère les stratégies
de financement. Il s’assure du réalisme du calendrier d’investissement . Il émet
les lettres d’engagement des crédits.
| 27 | « Gestion budgétaire » | 2013
L’organisation du Ministère des Finances (2)
D. La Trésorerie: Elle assure l’exécution du budget en assurant la discipline
budgétaire par des contrôles appropriés de l’engagement des dépenses et
de l’utilisation des lignes de crédit. Elle fournit les informations comptables
nécessaires à l’étude des tendances budgétaires. Elle fait des prévisions
sur certaines taxes encaissées directement et sur la liquidité du Compte
Unique du Trésor.
E. La Direction des Marchés Publics (ou équivalent): Elle fournit des
informations sur les appels d’offre en cours, sur l’état de préparation de
certains grands projets d’investissement, et prépare un calendrier réaliste
pour les nouveaux appels d’offre.
F. La Direction de la Dette: Elle gère la dette intérieure et extérieure. Elle fait
des propositions en matière de financement du déficit si besoin est. Elle
planifie le remboursement des emprunts déjà en cours et calcule le
montant des intérêts et charges bancaires imputables à l’exercice (service
de la dette).
| 28 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Ministères Dépensiers
Mission: Les ministères dépensiers sont chargés de mettre à la
disposition de la population les services publics prévus, et de
mettre en œuvre la politique économique et sociale de l’Etat.
• Formuler les politiques sectorielles
• Mesurer les besoins de financement et proposer au MdF des
stratégie financières;
• Gérer les moyens (ressources humaines, finance,
informatique, immobilisations)
• Contrôler les résultats (audit interne)
• Justifier leur gestion (rapport au MdF, au Gouvernement, à la
cour des comptes, et au Parlement)
| 29 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Cour des Comptes
• Juge la régularité des comptes soumis par les comptables principaux;
• Juge de la régularité des procédures servant à engager les dépenses;
• Juge l’efficacité du recouvrement des recettes;
• Juge de l’efficacité des politiques publiques et des dépenses engagées;
• Juge de la soutenabilité et de la régularité de la politique d’endettement et de la gestion de la dette;
• Juge de l’efficacité du contrôle de l’État dans la gestion des entreprises publiques et des fonds extrabudgétaires;
• Son mandat couvre les administrations publiques, les organismes de protection sociale et de retraite de l’État, les entreprises publiques, les organisations faisant appel à la charité publique ou recevant des subventions de l’État.
| 31 | « Gestion budgétaire » | 2013
Qu’est-ce que le Budget ?
• Un acte de prévision et d’autorisation annuelle de
perception des impôts et de dépenses des deniers publics;
• Un ensemble de documents soumis à l’approbation du
Parlement;
• L’un des comptes de la loi de finance.
| 32 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Fonctions du Budget
• Fonction de prévision de l’activité économique nationale et de
l’activité de l’État.
• Fonction de financement des services de l’Etat (notion de service
public) et de ses fonctions régaliennes (défense, politique
étrangère).
• Fonction d’allocation des ressources à des objectifs économiques
et politiques (notion d’investissement);
• Fonction de redistribution des richesses produites et de protection
sociale (notion de redistribution)
• Fonction de garant de la stabilité macro-économique de l’État
| 33 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Trois Dimensions du Budget
Économique
Politique
Financière
Ces fonctions doivent être clairement identifiées dans les
documents de politique budgétaire.
| 34 | « Gestion budgétaire » | 2013
L’organisation fonctionnelle
L’organisation fonctionnelle permet de répartir les responsabilités
dans la préparation et l’exécution du budget. Cela concerne
notamment les responsabilités:
• Entre les départements de recettes (impôts et taxes, douanes) et le
Département de Politique Budgétaire pour la prévision des recettes;
• Entre le Département de Politique Budgétaire et le Département du
Budget pour le niveau général du budget et les enveloppes budgétaires
sectorielles;
• Entre le Département du Budget et le Trésor pour le suivi de l’exécution
du budget et l’autorisation des dépenses;
• Entre l’ensemble des départements pour le reporting
| 35 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les Principes de Formulation
A. Transparence
B. Exhaustivité
C.Réalisme
| 36 | « Gestion budgétaire » | 2013
Qu’est-ce que la transparence budgétaire?
• Un budget dont toutes les étapes de préparation ont été documentées et ont reçues un minimum de publicité (Ex: déclaration de politique budgétaire, publication des lettres de cadrage, etc.);
• Un budget dont les arbitrages sont connus et motivés;
• Un budget voté par un Parlement qui a eu accès à toutes les sources d’information et ayant reçu des réponses à toutes ses questions;
• Un budget dont les documents sont accessibles au public (individu, presse, associations, etc.) et qui fait l’objet d’un débat public (pas seulement parlementaire).
| 37 | « Gestion budgétaire » | 2013
Qu’est-ce qu’un budget exhaustif?
Un budget exhaustif est un budget qui décrit sans omission
l’ensemble des recettes et dépenses de l’État. Cela inclut:
• Les activités financées par des entités quasi-budgétaires disposant de
revenus propres ne figurant pas dans la loi de finance.
• Les activités para-budgétaires de la Banque Centrale, telles que
financement direct d’investissements ou d’entreprises d’Etat impliquées
dans de grands projets;
• Les subventions déguisées venant de partis politiques (exemple
activités financées par le parti communiste au Vietnam qui dispose d’un
budget propre).
• Les omissions pures et simples (Ex: une partie du budget militaire en
Chine)
| 38 | « Gestion budgétaire » | 2013
Qu’est-ce que la crédibilité budgétaire?
• Un budget qui peut être exécuté à plus de 90%;
• Un budget qui s’appuie sur des rentrées fiscales
prévisibles;
• Un budget dont les phases d’exécution sont prévisibles;
• Un budget dont les dépenses peuvent être engagées
sans avoir à craindre la pénurie de liquidité;
• Un budget qui s’adapte aux contraintes financières et
fiscales de l’État et qui est révisé périodiquement.
| 39 | « Gestion budgétaire » | 2013
La Crédibilité budgétaire
Objectifs:
1. Exhaustivité et prise en compte dans le budget des objectifs économiques
2. Excellent système de prévisions macro-économiques et de prévisions de revenus
3. Gestion efficace du processus d’exécution budgétaire
Activités:
1. Cadre Moyen Terme Macro-économique
2. Système de prévisions de revenus et TOFE
3. Système de gestion des liquidités
4. Système de gestion de la dette
5. Premiers éléments de gestion du budget par programme
| 40 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les quatre critères de bonne gouvernance budgétaire
du FMI
1. Clarté des rôles et des responsabilités
2. Ouverture du processus de préparation du budget
3. Mise à la disposition du public de l’information
4. Assurance de l’intégrité
| 41 | « Gestion budgétaire » | 2013
Les six critères de bonne gouvernance budgétaire du
PEFA
1. Crédibilité du budget
2. Exhaustivité et transparence
3. Budget basé sur des politiques budgétaires et
sectorielles
4. Prévisibilité et contrôle dans l’exécution du budget, la
comptabilité, l’enregistrement des transactions et le
reporting
5. Examen régulier des comptes et des politiques et audit
externe
| 43 | « Gestion budgétaire » | 2013
Le Modèle Français et ses Limites
• Pas de séparation nette entre la formulation de la politique budgétaire et la formulation du budget;
• Le Trésor est une organisation distincte du Ministère des Finances;
• Le Trésor fournit à l’État des services bancaires;
• Séparation de l’ordonnateur et du comptable;
• Le comptable est juge de la régularité des opérations et personnellement responsable;
• Le pouvoir de contrôle sur les ministères dépensiers est exercé par le Trésor et non par le Ministère des Finances
• La comptabilité budgétaire est la comptabilité principale de l’État;
• Prédominance de la comptabilité de caisse sur la comptabilité des droits constatés (comptabilité d’engagement);
• Comptabilité générale difficilement compatible avec la comptabilité analytique nécessaire à la mesure de la performance
• Les aspects juridiques du budget et de son exécution prédominent sur les aspects économiques.