1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presupuesto y economía política: El Presupuesto y economía política: El caso de Colombia caso de Colombia Carolina Renteria Carolina Renteria Directora General del Presupuesto Directora General del Presupuesto Público Nacional Público Nacional Enero 26, 2005 Seminario Regional de Política Fiscal Chile
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1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presupuesto y economía política: El caso de Colombia Carolina Renteria Directora General del Presupuesto.
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1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN
Presupuesto y economía política: El caso de Presupuesto y economía política: El caso de ColombiaColombia
Carolina RenteriaCarolina Renteria
Directora General del Presupuesto Público Directora General del Presupuesto Público NacionalNacional
Enero 26, 2005Seminario Regional de Política Fiscal
Chile
2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN
Gobierno Presidencial Fuerte
Sistema Presupuestal Centralizado
Ventaja:Ejecutivo mantiene
Disciplina Fiscal
Riesgo:“Combinación Difícil”
+
Congreso: Ente fiscalizador para que exista “accountability”
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Index of budgetary institutions
0.45
0.47
0.50
0.50
0.52
0.54
0.55
0.55
0.56
0.56
0.57
0.57
0.62
0.66
0.72
0.73
0.76
0.40 0.45 0.50 0.55 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80
DOM
BOL
SLV
BRA
HND
PER
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ECU
GTM
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PAN
MEX
CHL
COL
Stein et al (1998). Average figures for 1990-1995 on a scale from 0 to 1, from the least to the most centralised.
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12 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN
Existe un presupuesto sin restricción y fragmentado:
Las presiones, internas y externas al Ejecutivo, se convierten en obligaciones y finalmente, en gasto adicional
No hay mecanismos para cumplir con una de las reglas básicas para el progreso económico: restringir el nivel del gasto total al nivel de los recursos sostenibles
El marco de incentivos reales ha favorecido la explotación de lo público sin mayor riesgo en el corto plazo.
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El texto aprobado en primer debate propone
• Establecer una restricción fiscal fuerte (superavit primario) y un sistema presupuestal con una perspectiva de mediano plazo (Fortalecer Ley de Responsabilidad Fiscal)
• Crea instrumentos para lograr este objetivo
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El texto aprobado en primer debate propone:
El Sistema Presupuestal (Artículos 4-10)Conformación (Art. 5):
3 Instrumentos
Presupuesto Público Nacional
1 año
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Al menos 5 añosPresentación al Congreso: 15 de
abril
Marco de Gasto de Mediano Plazo
4 años
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2. El Qué
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El qué: La evidencia
• La Constitución de 1991 le da al Ejecutivo la facultad de definir lo que es gasto público social
• En el EOP existe una definición que es demasiado amplia, y por lo tanto el presupuesto actual no es focalizado
• Ausencia de fundamentos teóricos en la Hacienda Pública, dado que el MHCP y el DNP se han concentrado más en el manejo del déficit que en garantizar la focalización y progresividad del gasto público.
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El qué en Colombia
• Se puede plantear dos hipótesis:
• La CP de 1991 generó un nivel de gastos inconsistente con las restricciones de recursos, y agravó el problema de la inflexibilidad del gasto.
• El Estado colombiano carece de una función de bienestar que le permita priorizar y limitar el nivel de gasto y por ende puede haber gastado en programas que no necesariamente corresponden a la atención de necesidades básicas.
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Inflexibilidades presupuestales
El presupuesto es una recopilación de mandatos legales y
constitucionales, cuya obligatoriedad implica un muy reducido margen
de maniobra por parte del gobierno en la asignación del gasto público. Muchos de los programas de gobierno no encuentran cabida dentro del
presupuesto, dado que muchos gastos “vienen” de manera inercial de
años atrás Existencia de rentas de destinación específica, resultado, entre otras,
de la apropiación de rentas por parte de sectores sociales que hoy
cuentan con un interés creado en dichos rubros. Están respaldadas por leyes que las mantienen en el tiempo, sin que
necesariamente se consulte la dinámica de la necesidad que justificó su
creación, ni se haga una evaluación del impacto que cada renta tiene
en el logro de los objetivos planteados
19 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN
La reforma al EOP propone:
Criterios sobre gasto público que permitan su priorización, discusión y asignación.
Definición de gasto público social, en concordancia con el Estado social de derecho colombiano y con su nivel de desarrollo.
Mecanismos para controlar la existencia de las rentas de destinación específica y reducir las inflexibilidades existentes
Incorporar al Consejo de Ministros de manera más directa en la toma de decisiones relacionadas con el gasto público
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3. El Cómo
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El cómo: La evidencia
En la medida en que el cuánto y el qué tengan fallas estructurales, el cómo no puede operar correctamente.
Inexistencia de una clasificación presupuestal y contable correcta
Deficiencias en el ciclo presupuestal, empezando por la programación presupuestal
Diferencia temporal entre apropiaciones y pagos
Existencia de sobrecostos originados en una contratación cuyos tiempos son poco predecibles
Existencia de “falsas” ejecuciones (convenios interadministrativos, por ejemplo)
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La reforma al EOP propone:
Estructura presupuestal consistente con las clasificaciones internacionales y con la estructura constitucional y legal colombiana
Fortalecer el ciclo presupuestal
23 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN
Presentación del Proyecto al Congreso
Estudio y aprobación por parte del Congreso
Liquidación del Presupuesto
Ejecución del Presupuesto
Seguimiento y Evaluación del Presupuesto
Programación del Proyecto de Presupuesto
El ciclo presupuestal en Colombia
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Otros temas que el proyecto de ley contempla:
Régimen presupuestal de las personas jurídicas con participación de capital público
Crédito Público y Tesorería
Entidades Territoriales
Disposiciones Varias
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Transparencia, Credibilidad e INTERES
• Una mayor transparencia en la información fiscal y
un mayor escrutinio público de las políticas fiscales, por
parte del Congreso, los medios de comunicación y la
academia, reduce las asimetrías de información entre el
Estado y la sociedad.
• Para reformar el Sistema Presupuestal, se
requiere que todos estos actores se interesen más en el
tema
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Funciones de “accountability” del parlamento en el proceso
presupuestalEx -ante Garantizar que las asignaciones presupuestales
reflejen las prioridades políticas
DuranteSeguimiento y escrutinio al proceso de ejecución presupuestal
Ex-postGobierno responde por resultados para la asignación final de los recursos y el gasto público
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Presupuesto 2005- CronogramaFecha Evento
Jul-20 al 29Según el EOP, se presenta durante
los primeros diez días de cada legisltarura
Jul-29 Presentación al Congreso
Antes de Ago-15Según el EOP, las Comisiones Económicas puden devolverlo
Antes de Ago-30Según el EOP, el Ministerio de Hacienda volverá a presentar el
proyecto con las enmiendas
Definición Monto máximo por el Congreso
No hubo sesión: Rige el valor presentado por el Gobierno
Sep-23 Primera Carta de Modificación
Aprobación Comisiones Económicas Conjuntas
Según el EOP, último día para que Comisiones Conjuntas aprueben
(Antes del 25 de septiembre)
Oct-19 Segunda Carta de Modificación
Oct-20 Tercera Carta de Modificación
Oct-20Según el EOP, último día para que el Congreso apruebe (Antes de la
media noche)
Antes de Sep 15
Sep-24
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Adiciones Presupuestales 1999- 2004Miles de millones de pesos
II. SERVICIO DE LA DEUDA (856) 934 8 225 1,770 (883) Deuda Externa (36) 105 2 0 1,429 (883) Deuda Interna (820) 829 6 225 340 -
III. INVERSION 1,927 1,895 2,386 1,275 1,389 1,697
7.5% 10.4% 9.8% 7.6% 7.0% 4.7%
81,616
2004
77,648
3,640
71,744
4,704
46,628 50,594
V. TOTAL ADICIONES
1999
Nota: Si se excluye del adicional 2004 lo relacionado con Referendo e ISS, su participación sobre el presupuesto inicial sería del 2.9% y sobre el presupuesto definitivo 2.8%
62,911 67,171
VII. Proporción Adiciones/ Presupuesto Inicial ( V /IV )
45,306 46,623 56,978
3,384 4,852
2002 2003
IV. PRESUPUESTO INICIAL
62,752 65,743
5,564 4,764
2000 2001
VI. PRESUPUESTO DEFINITIVO
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Modificación Presupuestal 2004Cronograma
Fecha Evento
Sep-24 Presentación al Congreso
Oct-25 Mensaje de Urgencia
Nov-02 Primera Carta de Modificación
Nov-10Aprobación Comisiones Económicas Conjuntas
Nov-19Ponencia Segundo Debate (Incluye
pliego modificatorio)
Nov-23 Plenaria de Cámara
Nov-24 Plenaria Senado
Nov-25 Acta de Conciliación
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Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto- Cronograma
FECHA ACTIVIDAD
16 DE DICIEMBRE DE 2003Gobierno radica el Proyecto de Ley "por el cual se expide la
Ley Orgánica de Presupuesto"
2 DE JUNIO DE 2004Después de varias discusiones con los ponentes estos
deciden radicar una nueva propuesta para ser aprobada en primer debate.
16 DE JUNIO DE 2004 Se aprueba ponencia en primer debate.
20 DE JUNIO DE 2004 Fin de la Legislatura
8 DE NOVIEMBRE DE 2004Después de un períodos de concertación con ponentes y
sectores interesados, más de 20 secciones en la Comisión IV de Cámara, se radica ponencia para segundo debate.
16 DE DICIEMBRE DE 2004Finaliza el primer período de la legislatura actual, que va desde el 20 de julio hasta el 16 de diciembre de 2004.
16 DE MARZO DE 2005 Inicio del segundo período de la legislatura
20 DE JUNIO DE 2005
Finaliza la legislatura, por lo tanto deben darse los 3 debates que restan par la aprobación del proyecto de ley: Plenaria de Cámara, Comisión IV de Senado y Plenaria de Senado. En
caso contrario deberá archivarse.
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¿Qué le interesa al Congreso en el debate Presupuestal?
• Leyes Anuales de Presupuesto “Hay que tener más responsabilidad fiscal, hay un excesivo endeudamiento” Necesidad de mayor gasto social e infraestructura
Asignación Regional
Asignación a programas específicos
• EOP
Tratamiento “discriminatorio” contra regiones
Clasificadores: Gasto Corriente vs Gastos de Capital
Definición Gasto Público Social
Rentas de Destinación Específica
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Seguimiento presupuestal por parte del Congreso
• Transparencia del Presupuesto: Difícil de entender
• Restricciones internas y arreglos institucionales– Comisiones económicas– Capacidad técnica del Congreso débil e incentivos