Ầ NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA LUẬT HÀNH CHÍNHdulieu.tailieuhoctap.vn/books/luat/luat-hanh-chinh/file_goc_784757.pdf · KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

KHOA LUẬT

BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH

GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

PHẦN I

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH

Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN

Cần Thơ, tháng 2/2009

THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG

CỦA GIÁO TRÌNH (LUẬT HÀNH CHÍNH 1)

1. THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ

Họ và tên: PHAN TRUNG HIỀN

Sinh năm: 1975

Cơ quan công tác:

Bộ môn: Luật Hành chính; Khoa: Luật

Trường: Đại học Cần Thơ

Địa chỉ Email liên hệ: [email protected]

2. PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG

Giáo trình có thể dùng tham khảo cho những ngành: Ngành Luật, Ngành Quản lý nhà nước. Có thể dùng cho các trường: trường đại học luật, trường đào tạo cử nhân quản lý nhà nước. Các từ khóa: luật hành chính, quản lý nhà nước, cán bộ, công chức, chủ thể

quản lý, chủ thể của quản lý, khách thể quản lý, hương ước, quan hệ pháp luật hành chính công, quan hệ pháp luật hành chính tư.

Yêu cầu kiến thức trước khi học môn này: - Lý luận chung về nhà nước và pháp luật 1, 2; - Luật Hiến pháp 1, 2. Đã xuất bản in chưa: chưa.

1

MỤC LỤC

MỤC LỤC............................................................................................................................................ 1 CHƯƠNG I: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH....................................................... 6 Bài 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH ......................................................... 6 1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC........................................................ 6 1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý...................................................................................................... 6 1.2 Quản lý nhà nước ........................................................................................................................... 7 1.3 Quản lý hành chính nhà nước......................................................................................................... 8 2. LUẬT HÀNH CHÍNH- MỘT NGÀNH LUẬT ĐỘC LẬP........................................................ 10 2.1 Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính ................................................................................... 10 2.2 Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam.............................................................. 15 3. MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC. 16 3.1 Luật hành chính và luật hiến pháp ............................................................................................... 17 3.2 Luật hành chính và luật đất đai .................................................................................................... 17 3.3 Luật hành chính và luật hình sự ................................................................................................... 17 3.4 Luật hành chính và luật dân sự..................................................................................................... 18 3.5 Luật hành chính và luật lao động ................................................................................................. 19 3.6 Luật hành chính và luật tài chính ................................................................................................. 19 4. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM .............. 20 4.1 Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam................................................................................ 20 4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam......................................................................................... 20 5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM................................................................... 21 5.1 Văn bản luật ................................................................................................................................. 21 5.2 Văn bản dưới luật ......................................................................................................................... 22 6. HỆ THỐNG HOÁ NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM.................................... 24 6.1 Tập hợp hóa.................................................................................................................................. 24 6.2 Pháp điển hóa ............................................................................................................................... 24 7. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH.......................................................................................... 25 7.1 Đối tượng nghiên cứu................................................................................................................... 25 7.2 Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính ...................................................................................... 26 7.3 Phương pháp nghiên cứu.............................................................................................................. 26 8. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH ............................................................................................ 27 Bài 2: CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ............ 30 1. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC .................................................................. 30 1.1 Khái niệm ..................................................................................................................................... 30

2

1.2 Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước.......................................... 31 2. CÁC NGUYÊN TẮC CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI .............................................................................. 32 2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước .................................................. 32 2.2 Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước...................................................... 34 2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ....................................................................................................... 36 2.4 Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc........................................................................................ 39 2.5 Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa......................................................................................... 40 3. CÁC NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC – KỸ THUẬT.......................................................................... 41 3.1 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính ........................... 41 3.2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng ......................................... 43 3.3 Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh ................. 43 Bài 3: QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC .................................................................... 45 VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH .................................................................................. 45 1. HƯƠNG ƯỚC – QUY PHẠM XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................ 45 1.1 Khái niệm và đặc điểm của hương ước........................................................................................ 45 1.2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước ....................................................... 46 1.3 Các biện pháp thưởng, phạt để đảm bảo thực hiện hương ước................................................... 47 1.4 Hình thức thể hiện của hương ước .............................................................................................. 48 1.5 Trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước ...................................................................... 48 1.6 Tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước ..................................................................... 50 1.7 Quản lý hương ước...................................................................................................................... 50 1.8 Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước hiện nay ................................................. 51 2. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH .............................................................................. 52 2.1 Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính...................................................... 52 2.2 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính............................................................................ 54 2.3 Phân loại quy phạm pháp luật hành chính .................................................................................. 54 2.4 Dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật hành chính........................................................ 56 2.5 Hiệu lực quy phạm pháp luật hành chính.................................................................................... 57 2.6 Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính.......................................................................... 60 3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH.................................................................................. 62 3.1 Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính ......................................................... 62 3.2 Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính.............................................................................. 63 3.3 Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính............................. 65 3.4 Phân loại quan hệ pháp luật hành chính...................................................................................... 66 CHƯƠNG II: CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM............................................... 70 Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.................................................... 70 VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.......................................................................................... 70

3

1. QUAN NIỆM VỀ CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................ 70 2. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.................................. 71 2.1 Khái niệm cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước)........................................ 71 2.2 Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước................................................................................ 71 3. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................... 73 3.1 Theo căn cứ pháp lý để thành lập................................................................................................. 73 3.2 Theo địa bàn phạm vi hoạt động .................................................................................................. 74 3.3 Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền .............................................................................. 76 3.4 Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc ................................................................ 77 4. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................. 78 5. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG................................................... 78 5.1 Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất .................................................................... 78 5.2 Bộ, cơ quan ngang Bộ .................................................................................................................. 84 5.3 Các cơ quan thuộc Chính phủ ...................................................................................................... 89 5.4 Phân biệt Bộ (Bộ, cơ quan ngang Bộ) và cơ quan thuộc Chính phủ............................................ 93 6. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG .................................................... 93 6.1 Ủy ban nhân dân các cấp.............................................................................................................. 95 6.2 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh.................................................................... 96 6.3 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (gọi chung là sở) .................................. 103 7. CÁC ĐƠN VỊ CƠ SỞ TRỰC THUỘC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC................. 108 8. CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH..................................................................................... 109 Bài 5: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC............................... 112 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ........................................................ 112 1.1 Khái niệm ................................................................................................................................... 112 1.2 Đặc điểm .................................................................................................................................... 112 1.3 Xác định đối tượng là các bộ, công chức ................................................................................... 115 2. QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .......................................................................................... 116 2.1 Các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức ................................................................................ 116 2.2 Cơ sở pháp lý điều chỉnh đối tượng “cán bộ, công chức” và “viên chức”................................. 116 2.3 Phân loại cán bộ, công chức....................................................................................................... 117 2.4 Phân loại công chức ................................................................................................................... 118 2.5 Ngạch công chức ........................................................................................................................ 118 3. ĐIỀU ĐỘNG, BỔ NHIỆM, LUẬN CHUYỂN, BIỆT PHÁI, TƯ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÁN BỘ, CÔNG CHỨC........................................................................................................................... 119 3.1 Nguyên tắc thực hiện.................................................................................................................. 119 3.2 Điều động công chức.................................................................................................................. 120 3.3 Bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý .................................................................. 120

4

3.4 Luân chuyển công chức.............................................................................................................. 121 3.5 Biệt phái công chức.................................................................................................................... 121 3.6 Từ chức hoặc miễn nhiệm đối với công chức ............................................................................ 121 4. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC ........................................................ 122 4.1 Khái niệm công vụ nhà nước ..................................................................................................... 122 4.2 Các nguyên tắc của công vụ nhà nước ....................................................................................... 123 5. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ..................................... 125 5.1 Sự phát triển của quy chế cán bộ, công chức ở nước ta ............................................................. 125 5.2 Quyền hạn và quyền lợi của cán bộ, công chức ......................................................................... 126 5.3 Nghĩa vụ của cán bộ, công chức ................................................................................................ 127 5.4 Khen thưởng cán bộ, công chức................................................................................................. 128 5.5 Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong trong hoạt động công vụ............................. 128 5.6 Truy cứu trách nhiệm pháp lý .................................................................................................... 133 Bài 6: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI.............................. 138 1. QUAN NIỆM VỀ CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA ....................................................... 138 1.1 Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội .............................................................. 138 1.2 Đặc điểm của các tổ chức xã hội ................................................................................................ 139 2. CÁC LOẠI TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA........................................................................... 143 2.1 Tổ chức chính trị: Đảng Cộng sản Việt Nam............................................................................. 143 2.2 Các tổ chức chính trị - xã hội ..................................................................................................... 146 2.3 Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp .............................................................................................. 154 2.4 Các tổ chức tự quản.................................................................................................................... 155 2.5 Các hội quần chúng .................................................................................................................... 155 3. SỰ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC TCXH .......................... 156 4. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC TỔ CHỨC XÃ VÀ CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC .................... 158 4.1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan Nhà nước........................................ 158 4.2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật........................................................... 158 4.3 Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật ........................................................................... 158 4.4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều............................................. 159 5. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC..................................................................................................................................... 160 Bài 7: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM, NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH........................................................................................ 164 1. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN........................... 164 1.1 Khái niệm quốc tịch và công dân ............................................................................................... 164 1.2 Sơ lược về nguồn gốc quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta .................................... 164 1.3 Xác định quốc tịch Việt Nam..................................................................................................... 165

5

1.4 Khái niệm và đặc điểm của quy chế pháp lý hành chính của công dân.................................... 167 1.5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong quản lý hành chính nhà nước.......................... 168 2. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ QUẢN LÝ (CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ)................................... 170 2.1 Là chủ thể quản lý trực tiếp....................................................................................................... 170 2.2 Là chủ thể quản lý gián tiếp ...................................................................................................... 170 3. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ CỦA QUẢN LÝ (CHỊU SỰ QUẢN LÝ) .......................................... 171 3.1 Điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính với một bên chủ thể là công dân ........................................................................................................................................... 171 3.2 Các trường hợp công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ ............................................................. 173 3.3 Các điều kiện bảo đảm thực thi quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân.............. 174 4. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH..................................................................................................................... 176 4.1 Khái niệm người nước ngoài, người không quốc tịch................................................................ 176 4.2 Đặc điểm của quy chế pháp lý hành chính................................................................................. 177 5. NỘI DUNG QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH TẠI VIỆT NAM......................................................................................... 177 5.1 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước ......................................................... 178 5.2 Người nước ngoài- chủ thể của quản lý hành chính nhà nước như công dân Việt Nam ........... 178 5.3 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước hạn chế ............................................ 178 5.4 Những bảo đảm pháp lý hành chính đối với việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của người nước ngoài cư trú tại Việt Nam ............................................................................. 183 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 185 D1. SÁCH, TẠP CHÍ, CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU .................................................................. 185 D2. VĂN BẢN THAM KHẢO........................................................................................................ 186

6

CHƯƠNG I: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Bài 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý

Có nhiều cách giải thích khác nhau cho thuật ngữ "hành chính" và "luật hành chính". Tuy nhiên, tất cả đều thống nhất ở một điểm chung: Luật Hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước. Do vậy, thuật ngữ "hành chính" luôn luôn đi kèm và được giải thích thông qua khái niệm "quản lý" và "quản lý nhà nước".

1.1.1 Khái niệm quản lý

Một cách tổng quát nhất, quản lý được xem là quá trình "tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định", đó là sự kết hợp giữa tri thức và lao động trên phương diện điều hành. Dưới góc độ chính trị: quản lý được hiểu là hành chính, là cai trị; nhưng dưới góc độ xã hội: quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Dù dưới góc độ nào đi chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa những cơ sở, nguyên tắc đã được định sẵn và nhằm đạt được hiệu quả của việc quản lý, tức là mục đích của quản lý.

Tóm lại, quản lý là sự điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo đúng ý muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từ trước. Là một yếu tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu được trong đời sống xã hội. Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càng phức tạp. Từ đó, quản lý thể hiện các đặc điểm.

1.1.2 Đặc điểm của quản lý

+ Quản lý là sự tác động có mục đích đã được đề ra theo đúng ý chí của chủ thể quản lý đối với các đối tượng chịu sự quản lý. "Đúng ý chí của người quản lý" cũng đồng nghĩa với việc trả lời câu hỏi tại sao phải quản lý và quản lý để làm gì.

+ Quản lý là sự đòi hỏi tất yếu khi có hoạt động chung của con người.

+ Quản lý trong thời kỳ nào, xã hội nào thì phản ánh bản chất của thời kỳ đó, xã hội đó. Ví dụ: Ở thời kỳ công xã nguyên thuỷ thì hoạt động quản lý còn mang tính chất thuần tuý, đơn giản vì lúc này con người lao động chung, hưởng thụ chung, hoạt động lao động chủ yếu dựa vào săn bắn, hái lượm, người quản lý bấy giờ là các tù trưởng. Thời kỳ này chưa có

7nhà nước nên hoạt động quản lý dựa vào các phong tục, tập quán chứ chưa có pháp luật để điều chỉnh. Đây gọi là quản lý xã hội dựa trên các quy phạm xã hội.

+ Quản lý muốn được thực hiện phải dựa trên cơ sở tổ chức và quyền uy. Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín. Quyền lực là công cụ để quản lý bao gồm hệ thống pháp luật và hệ thống kỷ luật nhà nước. Uy tín thể hiện ở kiến thức chuyên môn vững chắc, có năng lực điều hành, cùng với phẩm chất đạo đức. Nói một cách ngắn gọn, có quyền uy thì mới đảm bảo sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức. Quyền uy là phương tiện quan trọng để chủ thể quản lý điều khiển, chỉ đạo cũng như bắt buộc đối với đối tượng quản lý trong việc thực hiện các mệnh lệnh, yêu cầu mà chủ thể quản lý đề ra.

1.2 Quản lý nhà nước

1.2.1 Nhà nước

Là một bộ phận trung tâm của hệ thống chính trị, nhà nước là chủ thể duy nhất nắm giữ quyền quản lý nhà nước trên toàn xã hội, phân biệt với các tổ chức khác qua các đặc điểm:

- Nhà nước là đại diện chính thức cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân, là đại diện chính thức của toàn xã hội;

- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền ban hành pháp luật và áp dụng bắt buộc đối với tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân;

- Nhà nước thực hiện việc quản lý thống nhất trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội;

- Nhà nước có bộ máy cưỡng chế, bao gồm lực lượng cảnh sát, quân đội, nhà tù, toà án...làm nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế độ;

- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền thu thuế;

- Nhà nước là đại diện chính thức của quốc gia trong quan hệ đối ngoại với các quốc gia khác trên thế giới.

1.2.2 Quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Từ khi xuất hiện, nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội được xem là quan trọng, cần thiết. Quản lý nhà nước được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Điểm khác nhau cơ bản giữa quản lý nhà nước và các hình thức quản lý khác (ví dụ: quản lý của xã hội cộng sản nguyên thuỷ...) thể hiện:

- Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần thiết;

8- Quản lý nhà nước được thực hiện bằng bộ máy quản lý chuyên nghiệp;

- Quản lý nhà nước phải dựa chủ yếu trên cơ sở pháp luật;

- Quản lý nhà nước thể hiện cả tính giai cấp và tính xã hội;

- Có đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước chuyên trách có chế độ đãi ngộ riêng.

1.3 Quản lý hành chính nhà nước

1.3.1 Khái niệm

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước uỷ quyền quản lý trên cơ sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức, quản lý, điều hành các quá trình xã hội của nhà nước.

Quản lý hành chính nhà nước (nói tắt là quản lý nhà nước) chính là quản lý nhà nước chủ yếu diễn ra trong lĩnh vực hành pháp - được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhà nước.

Vì vậy, quản lý hành chính nhà nước trước hết và chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ, các Bộ và các cơ quan chính quyền địa phương các cấp, ngoại trừ các tổ chức trực thuộc nhà nước mà không nằm trong cơ cấu quyền lực như các doanh nghiệp.

1.3.2 Đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành.

- Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào quy trình lập pháp và tư pháp. Tính chấp hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện ở sự thực hiện trên thực tế các văn bản hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của cơ quan lập pháp- cơ quan dân cử.

- Tính điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ là để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực được thực hiện trên thực tế thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền.

- Để đảm bảo sự thống nhất của hai yếu tố này đòi hỏi rất nhiều yêu cầu. Trong đó, quản lý hành chính nhà nước trước hết phải bảo đảm việc chấp hành văn bản của cơ quan dân cử đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, từ đó mà thực hiện quản lý điều hành. Mọi hoạt động chấp hành và điều hành đều phải xuất phát từ mục đích nhằm phục vụ cho nhân dân, đảm bảo đời sống xã hội cho nhân dân về mọi mặt, tương ứng với các

9lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính chủ động và sáng tạo.

Điều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, đặc điểm của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Tính chủ động sáng tạo còn thể hiện rõ nét trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng pháp luật hành chính để điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước.

Chính do sự phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng quản lý, các chủ thể quản lý phải áp dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất. Tuy nhiên, chủ động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước. Để đạt được điều này, đòi hỏi tôn trọng triệt để tất cả các nguyên tắc trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

- Trước hết là bộ máy cơ quan nhà nước - đây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng, biên chế; phức tạp về cơ cấu tổ chức; đa dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương pháp hoạt động; có cơ sở vật chất to lớn, có đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, chủ thể chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, đó là điều kiện quan trọng để thực hiện nhiệm vụ quản lý. Các cơ quan hành chính trực tiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với dân, giải quyết các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của Đảng, nhà nước với nhân dân. Nhân dân đánh giá chế độ, đánh giá Đảng trước hết thông qua hoạt động của bộ máy hành chính.

- Bảo đảm tính liên tục và ổn định trong hoạt động quản lý. Liên tục nhằm đảm bảo hoạt động bình thường của bộ máy hành chính nhà nước. Tính ổn định nhằm để đảm bảo các hoạt động như: lưu trữ hồ sơ, giấy tờ. Đó có thể nói là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với xã hội.

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiện mục tiêu.

Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục đích và định hướng. Vì vậy, phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm. Mặt khác, cần có các chỉ tiêu mang tính định hướng trên cơ sở hệ thống pháp luật được áp dụng thực thi triệt để cho hoạt động quản lý, đồng thời tạo hành lang pháp lý cho hoạt động đặt dưới sự quản lý ấy.

Quản lý hành chính nhà nước XHCN không có sự cách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý (chủ thể chịu sự quản lý)

Cán bộ quản lý nhà nước phải là "công bộc" của nhân dân, biết lắng nghe ý kiến của quần chúng nhân dân, thu hút được rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia vào việc quản lý nhà nước và xã hội. Chống quan liêu, cửa quyền, hách dịch, ức hiếp quần chúng.

10 Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao

Đó chính là nghiệp vụ của một nền hành chính văn minh, hiện đại. Khi nói đến một "nền kinh tế tri thức"- nền kinh tế mà ở đó giá trị của tri thức, của sự hiểu biết được đặt lên hàng đầu-thì đội ngũ quản lý nền kinh tế tri thức ấy phải có một tầm vóc tương xứng. Quản lý nhà nước khác với hoạt động chính trị ở chỗ: trình độ kiến thức chuyên môn và kỹ năng quản lý thực tiễn làm tiêu chuẩn hàng đầu.

Tính không vụ lợi

Quản lý hành chính nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích công làm động cơ và mục đích của hoạt động. Quản lý hành chính nhà nước không phải vì lợi ích thù lao, càng không theo đuổi mục đích kinh doanh lợi nhuận. Cán bộ hành chính vì vậy phải bảo đảm "cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư".

2. LUẬT HÀNH CHÍNH- MỘT NGÀNH LUẬT ĐỘC LẬP

2.1 Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính

Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là cơ sở thiết yếu để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.

Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau:

- Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính. Bởi vì hoạt động quản lý không chỉ mục đích để quản lý mà chủ yếu để đảm bảo trật tự xã hội, phục vụ cho xã hội và tạo điều kiện cho sự phát triển toàn xã hội.

- Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.

- Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành.

- Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.

Nhóm A: Nhóm quan hệ cơ bản và chủ yếu trong Luật Hành chính.

11Như trên đã trình bày, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi cơ

quan hành chính nhà nước. Nhóm A là nhóm quan hệ pháp luật hành chính, trong đó có ít nhất một chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước, nên là nhóm quan trọng, cơ bản, được phân thành hai tiểu nhóm sau:.

Nhóm 1: Những quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước (ngoại trừ hoạt động trong quan hệ công tác nội bộ), với mục đích chính là đảm bảo “trật tự quản lý”, hoạt động bình thường của các cơ quan hành chính nhà nước.

Nhóm này thường được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công quyền”. Nói một cách ngắn gọn, quan hệ pháp luật hành chính công quyền được hình thành giữa các bên chủ thể đều mang tư cách có thẩm quyền hành chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính đó.

Đây là nhóm những quan hệ thuộc đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính. Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ này rất đa dạng, phong phú bao gồm những quan hệ được chia thành 2 nhóm nhỏ như sau:

Quan hệ dọc

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc. Đó là những cơ quan nhà nước có cấp trên, cấp dưới phụ thuộc nhau về chuyên môn kỷ thuật, cơ cấu, tổ chức...

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với UBND thành phố Cần Thơ; Bộ Tư pháp với Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ.

2. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cấp dưới trực tiếp nhằm thực hiện chức năng theo quy định của pháp luật.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp với UBND thành phố Cần Thơ.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị, cơ sở trực thuộc.

Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ Giáo dục - Đào tạo với Trường đại học Cần Thơ, Giữa Bộ Y tế và các bệnh viện nhà nước.

Quan hệ ngang

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với Bộ Tư pháp.

122. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp với nhau. Các cơ quan này không có sự phụ thuộc nhau về mặt tổ chức nhưng theo quy định của pháp luật thì có thể thực hiện 1 trong 2 trường hợp sau:

- Một khi quyết định vấn đề gì thì cơ quan này phải được sự đồng ý, cho phép hay phê chuẩn của cơ quan kia trong lĩnh vực mình quản lý.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với Bộ Giáo dục - Đào tạo trong việc quản lý ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục – đào tạo; giữa Sở Lao động Thương binh -Xã hội với Sở Y tế trong việc thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước.

- Phải phối hợp với nhau trong một số lĩnh vực cụ thể

Ví dụ: Thông tư tịch do Bộ giáo dục đào tạo phối hợp với Bộ Tư pháp ban hành về vấn đề liên quan đến việc đào tạo cử nhân Luật

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với các đơn vị, cơ sở trực thuộc trung ương đóng tại địa phương đó.

Ví dụ: quan hệ giữa UBND thành phố Cần Thơ với Trường đại học Cần Thơ.

Tuy nhiên, mỗi cơ quan nhà nước đều có chức năng cơ bản riêng và muốn hoàn thành chức năng cơ bản của mình, mỗi cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động như kiểm tra nội bộ trong một cơ quan, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ, phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết. Đây là hoạt động tổ chức nội bộ còn gọi là quan hệ công tác nội bộ khác với quan hệ pháp luật hành chính, nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt động hành chính. Nếu hoạt động này được tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính ấy sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cồng kềnh thì hoạt động hành chính của cơ quan đó sẽ mang lại hiệu quả không cao.

Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp tới các đối tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ đó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục đích chính là phục vụ trực tiếp nhân dân, đáp ứng các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức.

Nói ngắn gọn, đây là quan hệ pháp luật hành chính công - tư, hình thành giữa một bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên chủ thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm này được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công - tư". Đây là mục đích cao nhất của quản lý hành chính nhà nước khi cơ quan hành chính- cơ quan được xem là “công bộc” của nhân dân, quản lý hành chính vì quyền lợi nhân dân, vì trật tự chung cho toàn xã hội, bao gồm các quan hệ cụ thể sau đây:

131. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các đơn vị kinh tế này được đặt dưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.

Ví dụ: Giữa UBND Thành phố Cần thơ với các Công ty khu công nghiệp Trà nóc.

2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng.

Ví dụ: Quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam hoặc các tổ chức thành viên của Mặt trận.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm ăn cư trú tại Việt Nam.

Ví dụ: quan hệ giữa cảnh sát giao thông với cá nhân (gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch) vi phạm trật tự an toàn giao thông.

Mối liên hệ giữa hành chính công - tư và hành chính công quyền

Thật ra mọi sự phân chia chỉ mang tính chất tương đối để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu. Hai lĩnh vực hành chính công - tư và hành chính công quyền liên quan trực tiếp và tương hỗ cho mục đích của quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính công quyền là cơ sở để bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi đó, quản lý hành chính công - tư thể hiện rõ trực tiếp mục đích của quản lý hành chính, giữ gìn trật tự quản lý xã hội theo nguyên vọng của nhân dân. Trong quá trình quản lý, có những công việc liên quan đền cả hai lĩnh vực hoặc rất khó phân biệt giữa hai phạm vi: hành chính công - tư và hành chính công quyền. Chẳng hạn như khi nhận được đơn khiếu nại về việc cấp giấy phép xây dựng cho một cá nhân công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, cơ quan cấp trên trực tiếp ra chỉ thị buộc cơ quan hành chính cấp dưới phải xem xét lại quyết định của cơ quan ấy. Trường hợp này phát sinh này có 3 quan hệ pháp luật hành chính (hai quan hệ pháp luật hành chính công - tư, một quan hệ pháp luật hành chính công quyền).

Nhóm B: Nhóm quan hệ thứ yếu trong Luật Hành chính.

Thực tiễn của hoạt động quản lý hành chính nhà nước cho thấy trong một số trường hợp pháp luật quy định có thể trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành cho một số các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức, cá nhân. Điều này có nghĩa là hoạt động quản lý hành chính nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Hiến pháp 1980 có quy định “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn khi xét thấy cần thiết” (Điều 83- Hiến pháp 1980). Điều này cho thấy, Quốc hội có thể mở rộng phạm vi quyền hạn của mình: ngoài chức năng lập pháp, còn có thể thực hiện chức năng hành pháp- quản lý nhà nước. Hiến pháp 1992 không còn quy định này. Tuy nhiên, hiện nay Quốc hội vẫn thực hiện việc quản lý nhà nước khi quyết định

14kế hoạch nhà nước; bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ; quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ.

Những quan hệ có tính chất quản lý, hình thành trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng, củng cố tổ chức bộ máy và chế độ công tác của hệ thống cơ quan, như thực hiện việc bổ nhiệm, chuyên chuyển, chế độ trách nhiệm... nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình.

Ví dụ: quan hệ giữa Chánh án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tỉnh A.

Những quan hệ quản lý hình thành trong quá trình một số tổ chức chính trị-xã hội và một số cá nhân thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với những vấn đề cụ thể được pháp luật quy định.

Ví dụ: Quan hệ giữa các ứng cử viên với Mặt trận tổ quốc, khi Mặt trận tổ quốc được giao quyền quản lý và tổ chức hội nghị hiệp thương.

Ví dụ: Công đoàn được giao quản lý một số mặt về bảo hộ lao động.

Ví dụ: Các đội dân phòng tự quản xã, phường, ấp được giao nhiệm vụ giữ gìn trật tự công cộng, an ninh.

Lưu ý rằng, hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân được trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý như hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng hoạt động này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt động chấp hành điều hành. Điều này cho thấy, việc quản lý trong nội bộ của các tổ chức xã hội được điều lệ tổ chức đó quy định và vì vậy, không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội do Luật Hành chính điều chỉnh. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, nhà ở, kinh tế, văn hóa-xã hội...

Những quan hệ hình thành do cá nhân được “ủy nhiệm“, “uỷ quyền” quản lý nhà nước trong những trường hợp nhất định, xác định rõ trong các quy phạm pháp luật hành chính

Ví dụ: Khi tàu bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng, người chỉ huy máy bay, tàu biển đó có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điều 45, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002). Trong trường hợp, pháp luật thậm chí không giới hạn, không phân biệt là công Việt Nam hay người nước ngoài, người không quốc tịch, nếu là người chỉ huy thì có thẩm quyền hành chính nhà nước nêu trên.

Trên cơ sở phân tích đặc điểm của các vấn đề liên quan đến luật hành chính, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính, có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau:

“Luật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác của hệ thống cơ quan, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý

15hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định”.

Ngoài ra có thể định nghĩa luật hành chính một cách ngắn gọn hơn: “Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước”.

Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể (không chỉ là cơ quan hành chính) thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính.

2.2 Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam

Phương pháp điều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác động đến các quan hệ xã hội cùng nhóm đối tượng điều chỉnh bằng công cụ pháp luật. Phương pháp điều chỉnh là yếu tố quan trọng để xác định ngành luật đó có phải là ngành luật độc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau.

Đặc trưng của phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là tính mệnh lệnh đơn phương, xuất phát từ quan hệ “quyền uy - phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước và ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên có nghĩa vụ phục tùng. Sự áp đặt ý chí được thể hiện trong các trường hợp sau:

- Cả hai bên đều có những quyền hạn nhất định do pháp luật quy định nhưng bên này quyết định vấn đề gì thì phải được bên kia cho phép, phê chuẩn. Đây là quan hệ đặc trưng của hành chính công quyền.

- Một bên có quyền đưa ra những yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có thẩm quyền xem xét, giải quyết, có thể thoả mãn những yêu cầu, kiến nghị này hoặc có thể bác bỏ.

- Một bên có quyền ra các mệnh lệnh yêu cầu còn bên kia phải phục tùng các yêu cầu, mệnh lệnh đó.

- Một bên có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Sự bất bình đẳng còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.

Ví dụ: Công dân Nguyễn Văn A đến UBND Quận B làm hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng.

Phân tích: Tính đơn phương thể hiện ở chỗ là việc quyết định cấp giấy phép xây dựng hay không do UBND Quận quyết định trong phạm vi quyền hạn, mà công dân A không thể can thiệp. Trong trường hợp không được cấp giấy phép xây dựng hoặc được cấp mà

16không thoả mãn, về nguyên tắc vẫn phải chấp hành. Tuy nhiên, công dân A hoàn toàn có quyền khiếu nại, khiếu kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó ra trước các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, dựa vào thẩm quyền của mình trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng quản lý cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định.

Ngoài ra, có những trường hợp phương pháp thoả thuận được áp dụng trong quan hệ pháp luật hành chính, còn gọi là "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang". Cụ thể như khi ban hành các văn bản liên tịch, ví dụ: Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Mặt khác, khi một cá nhân xin chuyển công tác hoặc thi biên chế vào làm việc trong một cơ quan hành chính nhà nước. Quan hệ này xuất hiện trên cơ sở có sự thoả thuận, giữa một bên là cá nhân người lao động và bên kia là cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ nêu đều phải trên cơ sở pháp luật và đề nghị hợp pháp của bên tuyển dụng sẽ có tác dụng nhất định đối với bên được tuyển dụng. Nói cách khác, các "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang" cũng là tiền đề cho sự xuất hiện "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều dọc". Suy cho cùng, các quan hệ pháp luật hành chính cũng không hoàn toàn bình đẳng tuyệt đối. Trên những đặc quyền hành chính và thể chế hành chính, các bên chấp nhận những đề nghị của nhau, cùng phục vụ cho mục đích quản lý hành chính nhà nước.

Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương, được xây dựng trên các nguyên tắc sau:

- Một bên được nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực để đưa ra các quyết định hành chính còn bên kia phải tuân theo những quyết định ấy.

- Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và được đảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước.

Từ các phân tích trên, có thể kết luận được Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù gắn liền với khái niệm, đối tượng và phạm vi quản lý hành chính nhà nước.

3. MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC

Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự đặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy được mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt Nam.

173.1 Luật hành chính và luật hiến pháp

Luật hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực đối nội đối ngoại; chế độ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. Đối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính.

Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước để từ đó điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước được quy định cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các quy phạm pháp luật hành chính.

3.2 Luật hành chính và luật đất đai

Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật đất đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất, thu hồi đất của cơ quan nhà nước.

Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17 Hiến pháp 1992). Vì vậy không có khái niệm "chuyển quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng thế chấp đất đai, hợp đồng chuyển nhượng có sự thoả thuận. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, về phương diện quản lý nhà nước, có quan hệ chặt chẽ với quan hệ pháp luật hành chính. Cụ thể, luật đất đai Việt Nam là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa người sử dụng đất và nhà nước, trong đó nhà nước có tư cách là chủ thể duy nhất thi hành quyền sở hữu đối với đất đai nhưng cũng đồng thời là chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước.

3.3 Luật hành chính và luật hình sự

Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.

- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.

- Luật hành chính quy định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: quy tắc an toàn giao thông, quy tắc phòng cháy chữa cháy, quy tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình

18sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu được thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì đó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau:

Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, điều kiện, thủ tục áp dụng. Để xác định hành vi nào thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn. Thiệt hại đề cập ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất.

Còn luật hành chính lại quy định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.

Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài đối với vi phạm hành chính. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, “tội phạm” và “hình phạt” chỉ được quy định và áp dụng duy nhất trong luật hình sự.

3.4 Luật hành chính và luật dân sự

Đối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản...và phương pháp điều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình đẳng, thoả thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi đó đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-điều hành. Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản...

Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương, dựa trên nguyên tắc “quyền uy - phục tùng”. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá...

Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính.

193.5 Luật hành chính và luật lao động

Nhiều quy phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động cán bộ, công chức, tuyển dụng, cho thôi việc đối với cán bộ, công chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được quy định trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể:

Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động...

Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng ...

Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:

- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động.

Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động quy định.

- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính.

Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động dài hạn trong cơ quan nhà nước, cá nhân A với tư cách là thành viên của của cơ quan đó, có quyền tham gia quản lý nhà nước trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công.

3.6 Luật hành chính và luật tài chính

Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nước, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của nhà nước:

+ Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh.

+ Luật hành chính quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính.

+ Luật hành chính chứa đựng các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là quy phạm của luật hành chính, đồng thời là nguồn của luật tài chính.

20 Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính đa phần là điều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế.

4. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

4.1 Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam

Luật hành chính gồm tổng thể những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, có mối quan hệ mật thiết với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất gọi là hệ thống ngành luật hành chính Việt Nam. Hệ thống này được phân chia theo các tiêu chí sau:

1. Theo yếu tố chủ thể:

- Quy phạm pháp luật hành chính công quyền.

- Quy phạm pháp luật hành chính công - tư.

2. Theo phạm vi quản lý:

- Quản lý hành chính nhà nước nói chung.

- Quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đời sống xã hội.

3. Theo cách thức tiếp cận:

- Quản lý hành chính nhà nước và chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước.

- Cách thức quản lý hành chính nhà nước, những phương thức nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước.

- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực, cụ thể như lĩnh vực quy hoạch xây dựng, văn hóa xã hội vv.

Trên cơ sở kết hợp các cách phân loại trên, luật hành chính sẽ được nghiên cứu tập trung các phần cơ bản và thiết yếu nhất, sẽ được trình bày chi tiết ở phần: môn học luật Hành chính.

4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam

Luật hành chính Việt Nam là một ngành luật về quản lý nhà nước, đóng một vai trò hết sức quan trọng trong mọi mặt của đời sống xã hội. Cụ thể:

4.2.1 Về phương diện chính trị

21- Tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng và không ngừng hoàn thiện bộ máy nhà nước, việc bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội;

- Góp phần quan trọng trong việc bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

4.2.2 Về phương diện kinh tế

- Đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân;

- Thúc đẩy các lĩnh vực kinh tế phát triển đồng bộ, nâng cao đời sống nhân dân.

4.2.3 Về phương diện xã hội

- Tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tập thể, của nhà nước;

- Hướng tới mục tiêu cao cả nhất của thể chế hành chính, đồng thời cũng là bản chất của chế độ XHCN là phục vụ cho nhân dân và "công bộc" của nhân dân.

5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Nguồn của Luật là tập hợp tất cả những quy phạm pháp luật có thể viện dẫn để áp dụng cho các trường hợp có sự kiện pháp lý hành chính phát sinh. Trong khoa học pháp lý hiện hành, nguồn chính thống và trực tiếp của ngành luật hành chính là các văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương xuống địa phương.

Nguồn của Luật Hành chính là tập hợp tất cả những hình thức thể hiện của quy phạm pháp luật hành chính. Bản chất của hoạt động quản lý nhà nước là đa dạng và phức tạp nên các quy định của luật hành chính nên cũng không loại trừ nguồn của luật hành chính đa dạng. Tuy nhiên, không phải tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam là văn bản quy phạm pháp luật hành chính, mà chỉ giới hạn những quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực chấp hành, điều hành. Điều đó cũng có nghĩa rằng, có những văn bản chỉ chứa và chứa toàn bộ các quy phạm pháp luật hành chính, có những văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng một vài quy phạm pháp luật hành chính xen lẫn với các quy phạm pháp luật khác.

5.1 Văn bản luật

5.1.1 Hiến pháp là nguồn hiến định, nguyên tắc của luật hành chính Việt Nam

Nhiều quy phạm của Hiến pháp chứa đựng các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, Chương I Hiến pháp 1992 quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, cũng đồng thời là những nguyên tắc quản lý nhà nước Việt Nam, bao gồm: Điều 4 về đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, Điều 5 nguyên tắc bình đẳng của các dân tộc, Điều 12 về nguyên tắc pháp chế XHCN vv. Những quy định này cũng đồng thời là quy phạm luật hành chính, được cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung trong các văn bản quy phạm pháp luật của luật hành chính.

5.1.2 Các đạo luật - nguồn cơ bản, thiết yếu của Luật hành chính Việt Nam

22Căn cứ Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều

của Hiến pháp 1992 năm 2001, các đạo luật này có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống nguồn của luật hành chính Việt Nam, được trình bày khái quát theo tên văn bản.

• Luật tổ chức Chính phủ.

• Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND).

• Luật khiếu nại, tố cáo.

• Luật thanh tra.

• Luật phòng, chống tham nhũng.

• Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

• Luật cán bộ, công chức 2008.

• Các bộ luật, đạo luật về quản lý các ngành và lĩnh vực.

Đây cũng là những nguồn không kém phần quan trọng của luật hành chính bao gồm; Luật tổ chức các cơ quan nhà nước khác (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Toà án nhân dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân...), Luật quốc tịch, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật đất đai, Luật tài chính, Luật xây dựng....

Cùng với quá trình nâng cao vai trò của luật trong quản lý các mặt của đời sống nhà nước và xã hội thì số lượng các luật này cũng ngày một nhiều thêm, bởi vì nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước quan trọng từ trước đến nay hoặc là do pháp lệnh, hoặc do các văn bản của Chính phủ quy định. Trong các luật này, ngoài quy định thuộc ngành luật dân sự và một số ngành luật hình sự và các ngành luật khác thì có số lượng không nhỏ các quy phạm luật hành chính xen lẫn.

5.2 Văn bản dưới luật

5.2.1 Văn bản dưới luật có tính luật

• Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

Trong quá trình lập pháp, hiện tại có rất nhiều văn bản được có tính luật được Quốc hội “ủy quyền” cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nên được xem là có giá trị như luật. Qua khảo sát, có một số nguyên do được tìm thấy:

- Tuy là quan hệ có tính “luật” nhưng do điều kiện chưa “chín muồi” để ban hành văn bản luật nhưng cũng không thể không điều chỉnh;

- Nhận ra được quan hệ có tính “luật”, nhưng để xây dựng và ban hành, cần có quá trình nhận thức, chiêm nghiệm lâu dài;

23- Các quan hệ có tính “luật” nhưng có thể thay đổi, chuyển biến trên thực tế. Để đáp ứng

tính thích ứng và phải thay đổi, bổ sung này, Ủy ban thường vụ Quốc hội có điều kiện chuyên trách để thực hiện.

Chính vì vậy, qua quá trình ban hành và áp dụng, nhiều văn bản Pháp lệnh đã được “nâng lên” thành luật, bộ luật. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân ngày 7 tháng 5 năm 1991. Ngoài ra, còn có một số pháp lệnh khác như Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí vv.

• Cũng có thể tìm thấy quy phạm hành chính trong các nghị quyết của Quốc hội. Ví dụ: Nghị quyết về tăng cường công tác bảo vệ trật tự và an toàn xã hội, các nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm và dài hạn, trong đó Quốc hội phê chuẩn các dự án về phương hướng, nhiệm vụ, mục tiêu và biện pháp chủ yếu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do Chính phủ chuẩn bị, đồng thời có thể quyết định một số chỉ tiêu chủ yếu mà các cơ quan quản lý nhà nước phải phấn đấu tổ chức thực hiện. Trong những trường hợp nhất định, Nghị quyết của Quốc hội cũng có tính luật. Tuy nhiên, số lượng này không nhiều và đang được dần chuyển thành các đạo luật tương ứng.

• Một khối lượng lớn các quyết định về chủ trương, nhiệm vụ, biện pháp và các quy phạm của luật hành chính chứa trong Nghị định của Chính phủ. Tuy là văn bản dưới luật, nhưng trong một số trường hợp “ủy quyền lập pháp”, có một số Nghị định của Chính phủ, trên thực tế, vẫn chứa đựng “tính luật”.

5.2.2 Các văn bản dưới luật còn lại

• Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước cũng là một nguồn quan trọng chứa các quy phạm của luật hành chính.

• Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

• Các Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng trong việc thực hiện nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo thống nhất, các ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước trong phạm vi cả nước. Do vậy, đây cũng là một loại nguồn quan trọng của luật hành chính. Các văn bản loại này thường có hiệu lực trong phạm vi một, một số ngành hoặc lĩnh vực trên cả nước, không chỉ đối với các cơ quan, tổ chức trực thuộc Bộ đó. Ngoài ra, khi liên kết với cơ quan và tổ chức hữu quan, ban hành các văn bản liên tịch.

• Ngoài ra, các Nghị quyết của hội đồng nhân dân các cấp; Quyết định và Chỉ thị của ủy ban nhân dân các cấp cũng là nguồn của luật hành chính. Giữa các loại nguồn đó thì có ý nghĩa đặc biệt quan trọng là các Nghị quyết của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ương quy định việc quản lý hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Các văn bản này có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với tất cả mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị và công dân ở trong phạm vi địa phương tương ứng.

246. HỆ THỐNG HOÁ NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Luật hành chính điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong quá trình thực hiện hoạt động này phát sinh rất nhiều quan hệ xã hội vô cùng đa dạng về thể loại và phức tạp về nội dung cần sự điều chỉnh của luật hành chính. Trong phạm vi phần quy phạm pháp luật hành chính, chỉ mới nêu lên một số ít văn bản tiêu biểu điều chỉnh các quan hệ quản lý. Trong thực tế số văn bản đó rất nhiều. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan ở các cấp khác nhau ban hành những văn bản có cấp độ hiệu lực khác nhau chứa quy phạm pháp luật hành chính. Chỉ trong cơ quan hành chính nhà nước: cấp trung ương, ngoài Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, còn Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; ở cấp tỉnh lại có trên 60 tỉnh, thành gồm UBND tỉnh, thành. Vì vậy, ở mỗi cấp số lượng cơ quan có quyền ban hành cũng như số lượng văn bản luật hành chính được ban hành cũng rất nhiều.

Tình hình trên dẫn đến thực tế thường gặp phải là các văn bản nguồn của luật hành chính chồng chéo nhau, mâu thuẫn, hoặc nhiều vấn đề không được điều chỉnh. Điều này cản trở sự thi hành, áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính, gây ra những hạn chế không nhỏ trong việc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong quản lý nhà nước. Vì vậy, việc hệ thống hóa các quy định của luật hành chính là việc vô cùng cấp thiết. Hệ thống hóa được thực hiện theo hai cách chính: tập hợp hóa và pháp điển hoá.

6.1 Tập hợp hóa

Ở nước ta, “Công báo” là ấn phẩm chính thức công bố tất cả các cơ quan nhà nước cấp trung ương, ra theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản. Theo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản của trung ương (ngoại trừ trong trường hợp khẩn cấp) phải được đăng công báo. Ngoại trừ trường hợp khẩn cấp hặc thuộc bí mật nhà nước, các văn bản của trung ương nếu không được đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành (Điều 78, Luật ban hành văn bản QPPL 2008). Ở địa phương, hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân mỗi tỉnh cũng có ấn phẩm riêng chính thức để công bố theo định kỳ các văn bản của mình. Riêng văn bản cấp huyện, xã thì phải được công khai niêm yết.

Tuy nhiên, ấn phẩm “công báo” là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật, không phải là kết quả công tác tập hợp hóa. Hiện tại, công tác tập hợp hoá nguồn của luật hành chính nếu có là những tập sách: “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng”, “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch”; “Xử lý vi phạm hành chính”... Dù đã có xuất bản đa dạng và có một số sách khá công phu, song đây là sự tập hợp hoá không chính thức. Từ đó cho thấy, công tác tập hợp hoá vẫn chưa được quan tâm đúng mức.

6.2 Pháp điển hóa

Pháp điển hóa đóng vai trò thiết yếu trong việc xây dựng và hoàn chỉnh một hệ thống pháp luật. Pháp điển hóa tạo ra tiền đề để đảm bảo pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của khoa học pháp lý.

25Đối với ngành luật hành chính, pháp điển hóa gặp khó khăn lớn do số lượng quy

phạm của nó rất nhiều, các quan hệ xã hội thuộc ngành, lĩnh vực mà nó điều chỉnh rất đa dạng. Mặt khác, quản lý nhà nước là một hoạt động luôn phải được cập nhật theo những nhiệm vụ mà nó thực hiện theo từng thời kỳ. Vì vậy, các quy phạm luật hành chính phải luôn thay đổi, phát triển và hoàn thiện. Với lý do đó, trên thực tế, ta chỉ có thể thấy việc pháp điển hóa được tiến hành đối với từng vấn đề, từng loại chế định hoặc từng lĩnh vực. Ví dụ, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, Luật giao thông đường bộ vv. Nhìn chung, đối với ngành luật hành chính, công tác pháp điển hóa ở nước ta còn chậm, chưa đồng bộ. Trong khi đó, nhiều nước trên thế giới đã có bộ luật về trách nhiệm hành chính, bộ luật về thủ tục hành chính.

Ví dụ: Luật Hành chính Hà lan (Awb- General Administrative Law Act) được pháp điển hoá từ năm 1994 và được sửa đổi, bổ sung năm 1998. Trong đó, có một số nội dung có tính chất nguyên tắc như: thẩm quyền hành chính nhà nước, phân cấp, phân quyền, tản quyền...; thủ tục hành chính, chế định cưỡng chế; quyền được phản kháng quyết định hành chính và được bảo vệ bằng các chế định pháp lý. Trong đó, có một điểm nổi bật đáng bàn luận là Toà hành chính (Council of State) là cơ quan độc lập với cơ quan quản lý nhà nước (độc lập với nội các, Chính phủ) và trên thực tế giải quyết được hầu hết các khiếu kiện của nhân dân và có tác động tích cực trong quản lý hành chính nhà nước.

7. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

Khoa học luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành, bao gồm một hệ thống những cơ sở lý luận, học thuyết khoa học, phạm trù, quan niệm về ngành Luật Hành chính. Sự phát triển của môn khoa học này liên quan chặt chẽ đến quá trình ra đời và phát triển của hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

7.1 Đối tượng nghiên cứu

Là hoạt động quản lý hành chính nhà nước, những quan hệ hình thành trong quá trình quản lý hành chính nhà nước và việc điều chỉnh những quan hệ ấy, hệ thống pháp luật hành chính và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể như sau:

- Quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước.

- Quá trình quản lý nhà nước gồm: Cách thức quản lý hành chính nhà nước và những biện pháp nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước.

- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội: quản lý hành chính nhà nước trong trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng- những phát hiện mới mẻ trong lĩnh vực hành chính công quyền, hành chính công - tư.

.

267.2 Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính

Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước, nghiên cứu tổng kết thực tiễn hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, thực tiễn xây dựng và áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, đề xuất những ý kiến nhằm hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính. Cải cách nền hành chính, đảm bảo bộ máy hành chính thực sự là công bộc của nhân dân.

7.3 Phương pháp nghiên cứu

7.3.1 Khái niệm

Phương pháp luận của luật hành chính là cách thức tiếp cận vấn đề mà luật hành chính điều chỉnh

7.3.2 Các phương pháp

- Theo phép duy vật biện chứng (nhìn nhận sự vật hiện tượng trong trạng thái vận động không ngừng).

- Theo chủ nghĩa Mac-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Đặc biệt, những tác phẩm, bài viết của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật, pháp chế; nhiệm vụ của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về mối quan hệ giữa cán bộ nhà nước và nhân dân... là những tài liệu bổ ích cho việc định hướng hoạt động quản lý nhà nước.

- Các nghị quyết của đại hội Đảng Cộng Sản Việt Nam với những chủ trương đường lối, chính sách, đề ra những nguyên tắc cơ bản, những biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, mà trước hết là bộ máy hành chính nhà nước.

- Khoa học luật hành chính có mối quan hệ mật thiết với các ngành khoa học xã hội cơ bản như: triết học, kinh tế chính trị, lý luận nhà nước và pháp luật, khoa học luật hiến pháp...

- Khoa học luật hành chính cũng có mối liên hệ mật thiết với nhiều môn khoa học nghiên cứu về hoạt động nghiên cứu, đặc biệt là khoa học quản lý. Sự phát triển của cả các ngành khoa học này là yếu tố quan trọng góp phần và tăng cường hiệu lực quản lý của nhà nước.

Ngoài ra, khoa học luật hành chính cũng sử dụng hàng loạt phương pháp cụ thể để nghiên cứu về những quan hệ xã hội về hành chính như: phương pháp nghiên cứu luật viết, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp thực nghiệm...

7.3 Nguồn tài liệu

Nghiên cứu luật hành chính và quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở đường lối, chính sách của Đảng, học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước

27"dân là gốc", thông qua thực tiễn của hoạt động quản lý, bổ sung và rút kinh nghiêm.

8. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

Luật hành chính là một ngành Luật độc lập, gắn liền với sự phát triển nhà nước và pháp luật, có vai trò, vị trí hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Để đánh giá hiệu quả hoạt động của một bộ máy nhà nước, người ta không thể không xem xét đến hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan được xem là "bộ mặt" của bộ máy nhà nước, trải dài từ trung ương đến địa phương với đội ngũ cán bộ, công chức đông đảo nhất. Luật Hành chính, vì thế là một ngành luật có phạm vi nghiên cứu rộng, trên tất các các lĩnh vực của đời sống xã hội về phương diện quản lý nhà nước. Môn học trang bị cho sinh viên những kiến thức lý luận khoa học luật hành chính và khả năng áp dụng những kiến thức thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý cơ bản của đời sống xã hội vào thực tế. Trong môn học Luật Hành chính, sinh viên sẽ nghiên cứu những nội dung tương ứng với các phần sau đây:

Phần Luật Hành chính I

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

VÀ CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Chương I: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Bài 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

Bài 2: CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN

TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài 3: QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

Chương II: CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Bài 5: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

Bài 6: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI

Bài 7: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM,

NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH

28 Phần Luật hành chính II

QUÁ TRÌNH QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chương I: CÁCH THỨC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài1: NỘI DUNG, HÌNH THỨC VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài 2: VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH

Bài 3: QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

Bài 4: THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

Chương II: CÁC BIỆN PHÁP BẢO ĐẢM VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ

TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

BÀI 5: CÁC BIỆN PHÁP BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ XHCN

VÀ KỶ LUẬT NHÀ NƯỚC

BÀI 6: THANH TRA

BÀI 7: THAM NHŨNG VÀ CHỐNG THAM NHŨNG

BÀI 8: CẢI CÁCH MỘT BƯỚC NỀN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

Ngoài các phần chung nêu trên, Luật hành chính còn được nghiên cứu, khảo sát trong một số học phần khác. Ví dụ: “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch” (Luật Hành chính đô thị, nông thôn), “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng”, “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực văn hóa, xã hội”, “Thủ tục hành chính nhà đất” và “Tố tụng hành chính.”

-----------------------------------

CÂU HỎI

1. Hãy chứng minh Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

2. Chỉ ra sự hợp lý trong việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính "công quyền" và quan hệ pháp luật hành chính "công - tư" tương ứng với 2 nhóm trong đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính.

293. Nói: "Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chỉ được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?

4. Phân tích mối quan hệ giữa Luật hành chính và Luật đất đai, luật hành chính và Luật lao động. Nói “Luật hành chính” và “Luật đất đai” có cùng "nguồn gốc" quản lý nhà nước là đúng hay sai? Tại sao?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005.

Luật cán bộ, công chức 2008.

Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008.

30

Bài 2: CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động có mục đích. Những mục đích, mục tiêu cơ bản định ra trước cho hoạt động quản lý và kết quả của việc đạt được mục đích, mục tiêu đó phản ánh hiệu quả của việc quản lý. Hiệu quả của quản lý vì vậy phải được tiến hành trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Đặc biệt, khi Luật hành chính thực định vẫn còn chưa được pháp điển hóa tập trung- chỉ là tập hợp các văn bản về quản lý nhà nước, tồn tại dưới nhiều hình thức văn bản pháp lý không cao, thì nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là một đòi hỏi bức thiết và sự tuân thủ hệ thống các nguyên tắc càng đòi hỏi chặt chẽ.

1. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC

1.1 Khái niệm

1.1.1 Thế nào là nguyên tắc?

Nguyên tắc trước hết được hiểu là "Điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm."1 Trong quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc cơ bản là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong pháp luật làm nền tảng cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Dưới góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước là tổng thể những quy phạm pháp luật hành chính có nội dung đề cập tới những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Mỗi nguyên tắc quản lý đều có những hình thức biểu hiện khác nhau.

1.1.2 Được quy định ở đâu?

Các nguyên tắc quản lý nhà nước nói chung và những nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước nói riêng đã được quy định trong pháp luật như quy định trong hiến pháp, luật, văn bản dưới luật. Tuy nhiên, những nguyên tắc được quy định trong hiến pháp được xem là nguyên tắc cơ bản nhất và những nguyên tắc này là đối tượng nghiên cứu chính trong nội dung bài.

1.1.3 Đặc điểm của nguyên tắc?

1. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước mang tính chất khách quan bởi vì chúng được xây dựng, đúc kết từ thực tế cuộc sống và phản ánh các quy luật phát triển khách

1 Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà nẳng, Trung tâm từ điển học, trang 672, trang 772.

31quan. Tuy nhiên, các nguyên tắc trên cũng mang yếu tố chủ quan bởi vì chúng được xây dựng bởi con người mà con người dựa trên những nhận thức chủ quan để xây dựng.

2. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có tính ổn định cao nhưng không phải là nguyên tắc bất di bất dịch. Nó gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học về quản lý hành chính nhà nước.

3. Tính độc lập tương đối với chính trị. Hệ thống chính trị của nhà nước Việt Nam được thực hiện thông qua: các tổ chức chính trị xã hội (Đảng, Mặt trận tổ quốc...), và bộ máy nhà nước (các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp). Trong hệ thống nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có cả những nguyên tắc riêng, đặc thù trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên giữa hoạt động chính trị và quản lý nhà nước có mối quan hệ hữu cơ chặt chẽ. Các quan điểm chính trị là cơ sở của việc tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước và hoạt động quản lý hành chính nhà nước thực hiện tốt không chỉ đòi hỏi được trên pháp luật (luật), mà còn phải thực hiện đúng đắn các quan điểm chính trị (chính sách).

4. Mỗi nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng, phản ánh những khía cạnh khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, những nguyên tắc này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ tạo tiền đề cho việc thực hiện có hiệu quả nguyên tắc khác. Vì thế các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện tính hệ thống vá gắn bó chặt chẽ với nhau.

1.2 Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước

Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung đa dạng, có tính thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau. Vì thế cần phải xác định được chúng gồm những nguyên tắc cơ bản nào, cần phải phân loại chúng một cách khoa học để xác định được vị trí, vai trò của từng nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước, từ đó xây dựng và áp dụng hệ thống các nguyên tắc một cách có hiệu quả vào thực tiễn quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó bao gồm hai mặt: tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước ta chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành hai nhóm là nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội và nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ mang tính chất tương đối vì yếu tố tổ chức kỹ thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ nhau. Việc thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là để thực hiện một cách đúng đắn các nguyên tắc chính trị-xã hội và việc thực các nguyên tắc chính trị - xã hội là cơ sở để thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật.

Hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bao gồm:

♦ Nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội

1. Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước;

322. Nguyên tắc nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước;

3. Nguyên tắc tập trung dân chủ;

4. Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc;

5. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.

♦ Nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật

6. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ;

7. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng;

8. Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh.

2. CÁC NGUYÊN TẮC CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI

Có thể nói các nguyên tắc chính trị xã hội là hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh về phương diện định hướng có tính chất chính trị, tạo tiền đề cho việc ban hành, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Hệ thống các nguyên tắc này gắn bó chặt chẽ với bản chất nhà nước, bản chất chế độ và tồn tại ổn định lâu dài trong một nhà nước.

2.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước

2.1.1 Cơ sở pháp lý

Điều 4-Hiến pháp 1992 quy định: ”Đảng cộng sản Việt Nam-đội ngũ tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội”.

2.1.2 Nội dung nguyên tắc

Thực tế lịch sử đã chỉ rõ, sự lãnh đạo của Đảng là hạt nhân của mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Bằng những hình thức và phương pháp lãnh đạo của mình, Đảng cộng sản giữ vai trò quyết định đối với việc xác định phương hướng hoạt động của nhà nước trên mọi lĩnh vực; sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước mang tính toàn diện về chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội...Sự lãnh đạo đó chính là việc định hướng về mặt tư tưởng, xác định đường lối, quan điểm giai cấp, phương châm, chính sách, công tác tổ chức trên lĩnh vực chuyên môn.

Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước biểu hiện cụ thể ở các hình thức hoạt động của các tổ chức Đảng:

Trước hết, Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước bằng việc đưa ra đường lối, chủ trương, chính sách của mình về các lĩnh vực hoạt động khác nhau của quản lý

33hành chính nhà nước.

- Trên cơ sở đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước xem xét và đưa ra các quy định quản lý của mình. Từ đó, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng sẽ được thực hiện hóa trong quản lý hành chính nhà nước.

- Đường lối chính sách của Đảng là “nguồn” chủ yếu để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hoá thành pháp luật.

Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước thể hiện trong công tác tổ chức cán bộ.

- Các tổ chức Đảng đã bồi dưỡng, đào tạo những Đảng viên ưu tú, có phẩm chất và năng lực gánh vác những công việc trong bộ máy hành chính nhà nước.

- Đảng đưa ra các ý kiến về việc bố trí những cán bộ phụ trách vào những vị trí lãnh đạo của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giới thiệu cán bộ của Đảng vào các vị trí được tiến hành thông qua sự tín nhiệm của Nhà nước, của quần chúng nhân dân. Đảng không áp đặt các tổ chức, các cơ quan người mình giới thiệu. Vấn đề bầu, bổ nhiệm được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, ý kiến của tổ chức Đảng là cơ sở để cơ quan xem xét và đưa ra quyết định cuối cùng.

- Ví dụ: Đảng giới thiệu nhân sự để Quốc hội bầu các chức danh quan trọng như Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ v.v

Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước thông qua công tác kiểm tra việc thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng trong quản lý hành chính nhà nước. Thông qua kiểm tra xác định tính hiệu quả, tính thực tế của các chủ trương chính sách mà Đảng đề ra từ đó khắc phục khiếm khuyết, phát huy những mặt tích cực trong công tác lãnh đạo. Ví dụ: Hàng năm, sau khi đã ban hành các Nghị quyết, Đảng đều tổ chức học tập, viết bài thu hoạch để quán triệt các nghị quyết đó. Sau khi học tập là tổ chức thực hiện các Nghị quyết đã đề ra. Việc tổ chức công tác kiểm tra được thể hiện ở chỗ Đảng thành lập Ủy ban kiểm tra.

Sự lãnh đạo của Đảng trong quản lý hành chính nhà nước còn được thực hiện thông qua uy tín và vai trò gương mẫu của các tổ chức Đảng và của từng Đảng viên. Đây là cơ sở nâng cao uy tín của Đảng đối với dân, với cơ quan nhà nước. Ví dụ: Bác Hồ là người cộng sản tiêu biểu, đại diện Đảng viên ưu tú soi đường trên tất cả các mặt trận mà ta đã và đang phải đối mặt: tham nhũng, quan liêu, cửa quyền, lãng phí…

Đảng chính là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân. Sự lãnh đạo của Đảng là cơ sở bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội, lôi cuốn nhân dân lao động tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở tất cả các cấp quản lý. Đây là nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, cần được vận dụng một cách khoa học và sáng tạo cơ chế “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ

34trong quản lý hành chính nhà nước“.

- Tránh khuynh hướng tuyệt đối hóa vai trò lãnh đạo của Đảng cũng như khuynh hướng hạ thấp vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lý hành chính nhà nước.

- Vì vậy, đường lối, chính sách của Đảng không được dùng thay cho luật hành chính, Đảng không nên và không thể làm thay cho cơ quan hành chính nhà nước. Các nghị quyết của Đảng không mang tính quyền lực- pháp lý. Tuy nhiên, để bảo đảm hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước không thể tách rời sự lãnh đạo của Đảng.

- Mặc dù là Đảng cầm quyền duy nhất nhưng Đảng không độc đoán, chuyên quyền. Sự tham gia và phấn đấu của những ngươi ngoài Đảng luôn được ghi nhận. Trong các nhiệm kỳ Quốc hội trong thời gian gần đây, đại biểu ngoài Đảng thường chiếm tỷ lệ khoảng trên dưới 10%.

2.2 Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước

2.2.1 Cơ sở pháp lý

Điều 2 - Hiến pháp 1992 nêu rõ:” Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức.”

2.2.2 Nội dung nguyên tắc

Việc tham gia đông đảo của nhân dân lao động vào quản lý hành chính nhà nước thông qua các hình thức trực tiếp và gián tiếp tương ứng như sau:

Tham gia gián tiếp

*Tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước

Các cơ quan trong bộ máy nhà nước là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, việc nhân dân tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước là hình thức tham gia tích cực, trực tiếp và có hiệu quả nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Người lao động nếu đáp ứng các yêu cầu của pháp luật đều có thể tham gia một cách trực tiếp hay gián tiếp vào công việc quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

- Người lao động có thể tham gia trực tiếp vào cơ quan quyền lực nhà nước với tư cách là thành viên của cơ quan này - họ là những đại biểu được lựa chọn thông qua bầu cử hoặc với tư cách là các cán bộ, công chức nhà nước trong các cơ quan nhà nước. Khi ở cương vị là thành viên của các cơ quan có quyền lực nhà nước, người lãnh đạo trực tiếp xem xét và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của từng địa phương trong đó có các vấn đề quản lý hành chính nhà nước. Khi ở cương vị là cán bộ cán bộ, công chức nhà nước thì người lao động sẽ sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp để thực hiện vai trò người làm chủ đất nước, làm chủ xã hội, có điều kiện biến những ý chí, nguyện vọng của mình

35thành hiện thực nhằm xây dựng đất nước giàu mạnh.

- Ngoài ra, người lao động có thể tham gia gián tiếp vào hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc thực hiện quyền lựa chọn những đại biểu xứng đáng thay mặt mình vào cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương hay địa phương. Đây là hình thức tham gia rộng rãi nhất của nhân dân vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

* Tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội

- Tổ chức xã hội là thuật ngữ dùng chung để chỉ tất cả các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức tự quản và hội quần chúng, phân biệt với một tổ chức đặc biệt có tư cách chủ quyền quốc gia là nhà nước. Việc tham gia các tổ chức này dựa trên nguyên tắc tự nguyện của người lao động, tạo điều kiện rộng rãi để nhân dân tham gia. Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân lao động tham gia tích cực vào hoạt động của các tổ chức xã hội. Các tổ chức xã hội là công cụ đắc lực của nhân dân lao động trong việc thực hiện quyền tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Thông qua các hoạt động của các tổ chức xã hội, vai trò chủ động sáng tạo của nhân dân lao động được phát huy. Đây là một hình thức hoạt động có ý nghĩa đối với việc bảo đảm dân chủ và mở rộng nền dân chủ ở nước ta.

Tham gia trực tiếp

* Với tư cách là một cán bộ nhà nước có thẩm quyền

Là các cán bộ, công chức nhà nước trong các cơ quan nhà nước, người lao động sẽ sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp để thực hiện vai trò người làm chủ đất nước, làm chủ xã hội, có điều kiện biến những ý chí, nguyện vọng của mình thành hiện thực nhằm thực hiện công việc quản lý nhà nước có hiệu quả nhất.

* Tham gia vào hoạt động tự quản ở cơ sở

- Đây là hoạt động do chính nhân dân lao động tự thực hiện, các hoạt động này gần gũi và thiết thực đối với cuộc sống của người dân như hoạt động bảo vệ an ninh trật tự, vệ sinh môi trường. Những hoạt động này xảy ra ở nơi cư trú, làm việc, sinh hoạt nên mang tính chất tự quản của nhân dân.

- Thông qua những hoạt động mang tính chất tự quản này người lao động là những chủ thể tham gia tích cực nhất, quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của họ được tôn trọng và bảo đảm thực hiện.

* Trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước

- Điều 53-Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận những vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội hay chính người dân trực tiếp thực hiện.

36- Kiểm tra các cơ quan quản lý nhà nước.

- Tham gia trực tiếp với tư cách là thành viên không chuyên trách trong hoạt động cơ quan quản lý, các cơ quan xã hội.

- Tham gia với tư cách là thành viên của tập thể lao động trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng của cơ quan.

Việc trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước là một hình thức có ý nghĩa quan trọng để nhân dân lao động phát huy vai trò làm chủ của mình.

Đây là nguyên tắc được nhà nước ta thừa nhận và bảo đảm thực hiện. Nguyên tắc này thể hiện bản chất dân chủ sâu sắc giữ vai trò quan trọng thiết yếu trong quản lý hành chính nhà nước. Nhân dân không chỉ có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện khiếu nại, tố cáo nếu cho rằng cán bộ hành chính nhà nước vi phạm quyền lợi của họ hoặc thực hiện không đúng đắn, mà còn có quyền tự mình tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước trực tiếp, góp phần thực hiện quyền lợi của toàn thể nhân dân lao động. Điều này này khẳng định vai trò hết sức đặc biệt của nhân dân lao động trong quản lý hành chính nhà nước, đồng thời xác định những nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện trong việc đảm bảo những điều kiện cơ bản để nhân dân lao động được tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Nguyên tắc vì vậy chỉ có ý nghĩa khi được bảo đảm thực hiện trên thực tế. Có thể mở rộng, tăng cường quyền của công dân trong hoạt động quản lý, nhưng không được phép hạn chế, thu hẹp những gì mà Hiến pháp đã định.

2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ

2.3.1 Cơ sở pháp lý

Đây là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của nhà nước ta nên việc thực hiện quản lý hành chính nhà nước phải tuân theo nguyên tắc này. Điều 6-Hiến pháp 1992 quy định: “Quốc hội, hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.

2.3.2 Nội dung nguyên tắc

Nguyên tắc tập trung dân chủ bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, vừa đảm bảo sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung.

♦ Tuy nhiên, đây không phải là sự tập trung toàn diện và tuyệt đối, mà chỉ đối với những vấn đề cơ bản, chính yếu nhất, bản chất nhất. Sự tập trung đó bảo đảm cho cơ quan cấp dưới, cơ quan địa phương có cơ sở và khả năng thực hiện quyết định của trung ương; đồng thời, căn cứ trên điều kiện thực tế của mình, có thể chủ động sáng tạo trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương và cơ sở. Cả hai yếu tố này vì thế phải có sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ. Chúng có mối quan hệ qua lại, phụ thuộc và thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước.

37♦ Tập trung dân chủ thể hiện quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của cơ quan

quản lý trước cơ quan dân cử; phân định chức năng, thẩm quyền giữa cơ quan quản lý các cấp, bảo đảm sự lãnh đạo tập trung của cấp trên của trung ương và quyền chủ động của cấp dưới. Ngoài ra, đó là hệ thống "song trùng trực thuộc" của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự kết hợp tốt nhất sự lãnh đạo tập trung theo ngành với quyền quản lý tổng thể của địa phương.

♦ Có sự phân cấp rành mạch. Quyền lực nhà nước không phải được ban phát từ cấp trên xuống cấp dưới. Sự phân quyền cho từng cấp là cần thiết nhưng phải đồng thời được kết hợp với việc xác định vai trò của từng cấp hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Từ khi ra đời, mỗi cấp đã có "sứ mệnh lịch sử" và vai trò quản lý hành chính nhà nước riêng, đặc thù. Có những chức năng được thực hiện ở cấp dưới lại có hiệu quả hơn cấp trên, hoặc có những chức năng tất yếu phải được thực hiện ở cấp cơ sở. Hương ước làng xã là một ví dụ. Hương ước không thể được "lập ra" ở cấp huyện, cấp mà có thể có rất nhiều làng xã với những tập quán và lối sống khác nhau. Từ đó, nguyên tắc tập trung dân chủ được biểu hiện cụ thể như sau:

- Sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

Điều 6-Hiến pháp 1992 quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”.

Như vậy, Hiến pháp quy định tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực nhà nước do chính họ bầu ra để thay mặt mình trực tiếp thực hiện những quyền lực đó. Để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và nó luôn có sự phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

+ Các cơ quan quyền lực nhà nước có những quyền hạn nhất định trong việc thành lập, thay đổi, bãi bỏ các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp.

+ Trong hoạt động, các cơ quan hành chính nhà nước luôn chịu sự chỉ đạo, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình với cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

Tất cả sự phụ thuộc này nhằm mục đích bảo đảm cho hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân lao động, bảo đảm sự tập trung quyền lực vào cơ quan quyền lực-cơ quan do dân bầu và chịu trách nhiệm trước nhân dân.

- Sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên, của địa phương đối với trung ương.

Nhờ có sự phục tùng này cấp trên và trung ương mới tập trung quyền lực nhà nước để chỉ đạo, giám sát hoạt động của cấp dưới và của địa phương, nếu không có sự phục tùng sẽ xảy ra tình trạng cục bộ địa phương, tùy tiện, vô chính phủ.

38+ Sự phục tùng ở đây là sự phục tùng mệnh lệnh hợp pháp trên cơ sở quy định của pháp

luật.

+ Mặt khác, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, địa phương về công tác tổ chức, hoạt động và về các vấn đề khác của quản lý hành chính nhà nước.

+ Phải tạo điều kiện để cấp dưới, địa phương phát huy sự chủ động, sáng tạo nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, nhằm chủ động thực hiện được "thẩm quyền cấp mình". Có như thế mới khắc phục tình trạng quan liêu, áp đặt ý chí, làm mất đi tính chủ động sáng tạo của địa phương, cấp dưới.

- Sự phân cấp quản lý.

Là sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước. Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương thức cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình.

Phân cấp quản lý là một biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ. Tuy nhiên, việc phân cấp phải đảm bảo những yêu cầu sau:

+ Phải xác định quyền quyết định của trung ương đối với những lĩnh vực then chốt, những vấn đề có ý nghĩa chiến lược để đảm bảo sự phát triển cân đối hài hòa của toàn xã hội, bảo đảm sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước trong phạm vi toàn quốc.

+ Phải mạnh dạn phân quyền cho địa phương, các đơn vị cơ sở để phát huy tính chủ động sáng tạo trong quản lý, tích cực phát huy sức người, sức của, đẩy mạnh sản xuất và phục vụ đời sống nhằm hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trên giao phó.

+ Phải phân cấp quản lý cụ thể, hợp lý trên cơ sở quy định của pháp luật. Hạn chế tình trạng cấp trên gom quá nhiều việc, khi không làm xuể công việc ấy thì giao lại cho cấp dưới. Phân cấp quản lý phải xác định chức năng cơ quan. Mỗi loại việc chỉ được thực hiện bởi một cấp cơ quan, hoặc một vài cấp cơ quan. Cấp trên không phải lúc nào cũng thực hiện được một số chức năng một cách có hiệu quả như cấp dưới.

- Sự hướng về cơ sở

Hướng về cơ sở là việc các cơ quan hành chính nhà nước mở rộng dân chủ trên cơ sở quản lý tập trung đối với hoạt động của toàn bộ hệ thống các đơn vị kinh tế, văn hóa xã hội trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi tạo ra của cải vật chất trực tiếp phục vụ đời sống nhân dân. Vì thế nhà nước cần có các chính sách quản lý thống nhất và chặt chẽ, cung cấp và giúp đỡ về vật chất nhằm tạo điều kiện để đơn vị cơ sở hoạt động có hiệu quả. Có như vậy hoạt động của các đơn vị này mới phát triển một cách mạnh mẽ theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa. Đây cũng chính là việc thực hiện "dân là gốc" trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

- Sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

39Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đều tổ chức và hoạt động theo nguyên

tắc song trùng trực thuộc. Đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung một mặt phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, mặt khác phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Ví dụ: UBND Tỉnh A một mặt chịu sự chỉ đạo của HĐND Tỉnh A theo chiều ngang, một mặt chịu sự chỉ đạo của Chính phủ theo chiều dọc.

Đối với cơ quan chuyên môn, một mặt phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp, mặt khác nó phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên trực tiếp.

Ví dụ: Sở Tư pháp Tỉnh B, một mặt phụ thuộc vào UBND Tỉnh B, mặt khác phụ thuộc vào Bộ Tư pháp.

Nguyên tắc song trùng trực thuộc của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chung của nhà nước với lợi ích của địa phương, giữa lợi ích ngành với lợi ích của lãnh thổ.

2.4 Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc

2.4.1 Cơ sở pháp lý

Việt Nam là nước có nhiều dân tộc cùng sinh sống trên lãnh thổ. Các dân tộc đều có quyền bình đẳng với nhau trong mọi lĩnh vực. "Nhà nước CH XHCN Việt Nam là nhà nước thống nhất của các dân tộc sinh sống trên đất nước Việt Nam

Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc". (Điều 5- Hiến pháp 1992)

Ví dụ: Trong cơ cấu Quốc hội Khoá X, có 450 đại biểu thì đại biểu dân tộc ít người là 78 người. Trong cơ cấu Quốc hội Khoá XI, có 498 đại biểu thì đại biểu dân tộc ít người là 86 người (chiếm 17, 27%), đại biểu tôn giáo là 7 người (1.4%).

2.4.2 Nội dung nguyên tắc

- Trong công tác lãnh đạo và sử dụng cán bộ

Nhà nước ưu tiên đối với con em các dân tộc ít người, thực hiện chính sách khuyến khích về vật chất, tinh thần để họ học tập. Số cán bộ nhà nước là người dân tộc ít người cũng chiếm một số lượng nhất định trong cơ quan nhà nước, tạo điều kiện cho người dân tộc ít người cùng tham gia quyết định những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích chính đáng của họ và các vấn đề quan trọng khác của đất nước.

- Trong việc hoạch định các chính sách phát triển kinh tế-văn hóa-xã hội

+ Nhà nước chú ý tới việc đầu tư xây dựng công trình quan trọng về kinh tế, quốc phòng ở các vùng dân tộc ít người, một mặt khai thác những tiềm năng kinh tế, xoá bỏ sự chênh

40lệch giữa các vùng trong đất nước, đảm bảo nâng cao đời sống vật chất tinh thần của các dân tộc ít người.

+ Nhà nước có những chính sách đúng đắn đối với người đi xây dựng vùng kinh tế mới, tổ chức phân bố lại lao động một cách hợp lý tạo điều kiện thuận lợi để các dân tộc ít người nâng cao về mọi mặt.

- Những ưu tiên cho các dân tộc ít người là sự cần thiết không thể phủ nhận nhằm bù đắp phần nào cho việc thiếu thốn điều kiện, đồng thời để tất cả các dân tộc có thể đủ điều kiện để vươn lên trong xã hội. Tuy nhiên, sự ưu tiên chính sách sẽ mất đi tác dụng nếu vượt khỏi phạm vi khuyến khích, động viên. Nếu sự ưu tiên quá lớn, chắc chắn sẽ dẫn đến việc cùng một vị trí giống nhau, nhưng hai khả năng không tương đồng nhau. Điều này sẽ dẫn đến những khó khăn nhất định trong công việc chung cũng như cho chính bản thân người được ưu tiên đó.

2.5 Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

2.4.1 Cơ sở pháp lý

Đây là nguyên tắc thể hiện một nguyên lý căn bản của tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Bởi vì trước hết việc tổ chức và hoạt động hành chính phải hợp pháp, tức là phải tuân theo pháp luật. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa vì vậy là một biện pháp để phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa. "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa"(Điều 12- Hiến pháp 1992).

2.4.2 Nội dung nguyên tắc

Biểu hiện của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước như sau:

Trong lĩnh vực lập quy

Khi ban hành quy phạm pháp luật thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước phải tôn trọng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phải tôn trọng vị trí cao nhất của hiến pháp và luật và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên (Ví dụ: Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH), nội dung văn bản pháp luật ban hành không được trái với hiến pháp và văn bản luật, chỉ được ban hành những văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi thẩm quyền và hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Trong lĩnh vực thực hiện pháp luật

Việc áp dụng quy phạm pháp luật phải tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tức là phải phù hợp với yêu cầu của luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác, phải thiết lập trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể áp dụng quy phạm pháp luật, mọi vi phạm phải xử lý theo pháp luật, áp dụng pháp luật phải đúng nội dung, thẩm quyền và phải tôn trọng những văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan có thẩm quyền ban hành.

41 Trong lĩnh vực tổ chức

Để đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi việc thực hiện pháp chế phải trở thành chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý và ngay trong bộ máy quản lý cũng phải có những tổ chức chuyên môn thực hiện chức năng này. Vi phạm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực tổ chức là vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành chính nhà nước, vi phạm mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau.

Trong việc quản lý nói chung

Mở rộng, bảo đảm các quyền dân chủ của công dân. Mọi quyết định hành chính và hành vi hành chính đều phải dựa trên quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trực tiếp hoặc gián tiếp. Ngược lại, việc hạn chế quyền công dân chỉ được áp dụng trên cơ sở hiến định.

Trong việc bình đẳng với các chủ thể khác trước pháp luật

Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm do những sai phạm của mình trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, xâm phạm đến lợi ích tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và phải bồi thường cho công dân. Chính vì vậy, hoạt động quản lý gắn liền với một chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với một chủ thể quản lý. Chế độ trách nhiệm ấy thông qua pháp luật và các hệ thống kỷ luật nhà nước. Cụ thể hơn, yêu cầu của quản lý đặt dưới sự thanh tra, kiểm tra giám sát và tài phán hành chính để pháp chế được tuân thủ thống nhất, mọi vi phạm đều bị phát hiện và xử lý theo đúng pháp luật. Sự kiểm tra và giám sát ấy, trước hết phải được bảo đảm thực hiện chính từ chủ thể quản lý. Tự kiểm tra với tư cách tổ chức chuyên môn vì thế cũng rất cần thiết như sự kiểm tra, giám sát từ phía các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội và công dân.

3. CÁC NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC – KỸ THUẬT

Khác với hệ thống các nguyên tắc chính trị xã hội, các nguyên tắc tổ chức- kỹ thuật điều chỉnh về phương diện định hướng trong việc sắp xếp, tổ chức có tính chất kỹ thuật trong việc ban hành, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Hệ thống các nguyên tắc tương đối linh hoạt, chịu ảnh hưởng chủ yếu bởi mức độ và tầm vóc phát triển của xã hội. Vì vậy, chúng tồn tại ổn định trong một giới hạn về mặt thời gian nhất định.

3.1 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính

Ngành là một phạm trù chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất, kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với cùng một mục đích giống nhau. Có sự phân chia các hoạt động theo ngành tất yếu dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành.

Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý ở các đơn vị, các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay hoạt động với cùng một mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp

42nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội. Hoạt động quản lý theo ngành được thực hiện với hình thức, quy mô khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa hay một vùng lãnh thổ.

Quản lý theo địa giới hành chính là quản lý trên một phạm vi địa bàn nhất định theo sự phân vạch địa giới hành chính của nhà nước. Quản lý theo địa giới hành chính ở nước ta được thực hiện ở bốn cấp:

- Cấp Trung ương (cấp nhà nước)

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Xã, phường, thị trấn.

Nội dung của hoạt động quản lý theo địa giới hành chính gồm đề ra các chủ trương, chính sách, có quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên một phạm vi toàn lãnh thổ. Bắt đầu từ quy hoạch xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng cho sản xuất, đời sống dân cư sống và làm việc trên lãnh thổ. Tiếp đó, có sự tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, quản lý thống nhất về khoa học công nghệ, liên kết, liên doanh các đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành luôn được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa giới hành chính. Đây chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các Bộ với quản lý theo chiều ngang của chính quyền địa phương theo sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này là một nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, mang tính cần thiết, khách quan. Nội dung của quản lý theo địa giới hành chính:

+ Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội trên lãnh thổ, nhằm xây dựng cơ cấu kinh tế có hiệu quả từ trung ương đến địa phương.

+ Quy hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng cho sản xuất và đời sống dân cư sống và làm việc trên một địa giới hành chính. Đầu tư kinh tế luôn được khuyến khích và chú ý trong quá trình lập dự án hạ tầng. Tuy nhiên, phải có kế hoạch và định hướng, tránh tình trạng "đầu tư đi trước, quy hoạch theo sau", làm sự phát triển và an cư bị xáo trộn, gây mất cân bằng trong quản lý kinh tế-xã hội.

+ Tổ chức điều hoà, phối hợp, hợp tác liên doanh giữa các đơn vị kinh tế trực thuộc Trung ương về những mặt có liên quan đến linh tế- xã hội trên địa bàn lãnh thổ; bảo đảm cho các điều kiện ở địa phương phục vụ cho phương hướng phát triển của trung ương, và đa dạng hoá các khả năng, ngành nghề phát triển.

+ Tổ chức, chăm lo đời sống nhân dân trên một địa bàn lãnh thổ, không kể các nhân, tổ chức đó do Trung ương hay địa phương quản lý. Mặt khác, bảo đảm sự chấp hành pháp luật chính sách của địa phương, không trái với Trung ương.

433.2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng

Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như lập quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, quản lý thực hiện các khoản thu chi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật. Do khối lượng công việc quản lý ngày càng nhiều và mang tính chất phức tạp nên đòi hỏi tính chuyên môn hóa cao, vì thế nhu cầu quản lý theo chức năng luôn được đặt ra.

Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liên quan với nhau.

Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng nhằm đảm bảo việc thực hiện có hiệu quả từng chức năng quản lý riêng biệt của các đơn vị, tổ chức trong ngành, đồng thời bảo đảm mối quan hệ liên ngành, làm cho toàn bộ hoạt động của hệ thống ngành được phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả.

Ví dụ: Trong lĩnh vực xây dựng, có sự kết hợp giữa Bộ Xây dựng, Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ Giao thông vận tải...Trong đó, Bộ Xây dựng có vai trò trung tâm, kết hợp với các Bộ và các cơ quan hữu quan lập nên các dự án quy hoạch xây dựng tương ứng.

Theo quy định của pháp luật, hệ thống các cơ quan chuyên môn được hình thành để thực hiện việc quản lý theo chức năng. Theo hệ thống dọc có Bộ, Sở, Phòng, Ban chuyên môn quản lý chức năng, chịu sự quản lý của cơ quan quản lý theo chức năng có thẩm quyền ở cấp trên. Nguyên tắc này thể hiện quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan quản lý theo chức năng trong việc thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể:

- Các cơ quan quản lý theo chức năng có quyền ban hành các quy phạm pháp luật, các mệnh lệnh cụ thể liên quan đến chức năng quản lý của mình theo quy định của pháp luật, có tính chất bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan quản lý chuyên ngành.

- Các cơ quan quản lý theo chức năng kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chủ trương do mình đề ra, xử lý hay đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm các chính sách, chủ trương đó theo quy định của pháp luật.

Có thể nói nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng là một nguyên tắc có tầm quan trọng rất lớn trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó giúp cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước có sự đồng bộ và thống nhất với nhau. Nếu thiếu sự liên kết này, hoạt động của ngành trở nên thiếu đồng bộ, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

3.3 Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh

Theo Hiến pháp 1992, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001, nước CHXHCN Việt Nam, “Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN" (Điều 15). Liên quan đến chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, có các vấn đề sau:

44- Tuy nắm quyền sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu, nhà nước không phải là người

trực tiếp kinh doanh. Các cơ quan nhà nước định ra chiến lược, quy hoạch và định hướng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý có cơ sở pháp lý ổn định vững chắc. Các tổ chức kinh doanh có nhiệm vụ chấp hành và cụ thể hoá chiến lược và kế hoạch kinh tế- xã hội của nhà nước, thực hiện cơ chế kinh doanh, tiêu chuẩn, định mức của nhà nước, chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Nhà nước có chức năng tổ chức và điều chỉnh nền kinh tế quốc dân bằng những biện pháp vĩ mô: thông qua các biện pháp kinh tế, hành chính, tạo khung cho cạnh tranh lành mạnh trong sản xuất kinh doanh. Các tổ chức kinh doanh trực tiếp thực hiện kinh doanh như: xây dựng, vận tải, ngân hàng... trong phạm vi vĩ mô, nhằm tạo nhiều của cải vật chất thiết yếu cho xã hội, tránh sự độc quyền của tư nhân, có thể ảnh hưởng không tốt đến nền kinh tế quốc dân.

- Khác với các mối quan hệ trong hoạt động chấp hành điều hành, các quan hệ trong hoạt động kinh doanh của các tổ chức kinh doanh được điều chỉnh bình đẳng theo quan hệ pháp luật dân sự, luật thương mại.

- Nếu các cơ quan nhà nước hoạt động bằng ngân sách nhà nước, thì các tổ chức kinh doanh là những tổ chức độc lập tự chủ về tài chính, tự cấp vốn và hạch toán kinh tế.

- Việc quản lý trong hành lang pháp lý chặt chẽ thông qua các cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ tạo điều kiện cho các hoạt động kinh tế thuận lợi, thông thoáng, tự chủ và đạt hiệu quả cao.

--------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là nguyên tắc? Giải thích các đặc điểm của hệ thống các nguyên tắc.

2. Tại sao việc quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước? Theo anh (chị), nguyên tắc nào là quan trọng nhất trong hệ thống các nguyên tắc trên? Giải thích tại sao?

3. Phân biệt nhóm nguyên tắc chính trị - xã hội và nhóm nguyên tắc tổ chức – kỹ thuật.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008.

45

Bài 3: QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

Trong quá trình quản lý nhà nước, quy phạm pháp luật đóng vai trò tích cực và chủ yếu để bảo đảm các quy tắc quản lý, quy trì, bảo vệ các quan hệ pháp luật hành chính hợp pháp. Ngoài các quy phạm pháp luật, hương ước, quy ước làng bản, thôn xóm cũng đóng một vai trò nhất định trong việc tăng cường quản lý, đặc biệt là ở các thôn, bản thuộc các xã vùng cao, vùng sâu. Đứng dưới góc độ đó, quy phạm dùng cho quản lý nhà nước không chỉ có quy phạm pháp luật hành chính, cũng như việc giải quyết các quan hệ pháp luật hành chính có sử dụng một vai trò không nhỏ của hương ước – quy phạm xã hội.

1. HƯƠNG ƯỚC – QUY PHẠM XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm và đặc điểm của hương ước

Hương ước2 là văn bản quy phạm xã hội trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt đẹp và truyền thống văn hoá trên địa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật. Từ đó, hương ước thể hiện những đặc điểm đặc thù sau đây.

Là quy phạm xã hội, không trái pháp luật và đạo đức xã hội

- Do không phải là quy phạm pháp luật nên hương ước không có các đặc điểm của một quy phạm pháp luật. Ví dụ: không do hệ thống các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, không được áp dụng rộng rãi, không chứa đựng quy tắc xử sự chung vv.

- Nhằm đảm bảo cho việc thực hiện pháp chế và xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, hương ước – quy phạm xã hội bắt buộc không được trái luật cũng như các chuẩn mực đạo đức, thuần phong mỹ tục của các dân tộc Việt Nam.

- Hương ước không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân. Đặc biệt, trong hương ước không đặt ra các khoản phí, lệ phí.

Do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận.

2 Hương ước còn được gọi là quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư , Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp – Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư:.

46Nếu quy phạm pháp luật được ban hành thì hương ước được công nhận, cho phép áp dụng trên phạm vi một địa bàn địa phương cơ sở. Điều này thể hiện tính gắn bó của hương ước với đời sống cộng đồng dân cư. Nhà nước không “can thiệp” vào đời sống đó mà thực hiện một thủ tục “chọn ra” những hương ước tiến bộ, phù hợp với bản chất nhà nước, thích hợp với địa phương để công nhận, cho phép áp dụng trong phạm vi địa phương đó.

Được ban hành và áp dụng ở cấp cơ sở

- Có giá trị pháp lý không cao, không có tính hệ thống như các loại quy phạm pháp luật;

- Được áp dụng ở từng địa phương cụ thể, xác định tuy không là quy tắc xử sự cá biệt như văn bản áp dụng;

- Địa bàn áp dụng hẹp trong phạm vi một bản, thôn, ấp. Điều này được giải thích bằng tính địa phương, tính không phổ quát nên không được áp dụng rộng rãi như các quy phạm pháp luật.

1.2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước

Trên cơ sở các quy định của pháp luật, điều kiện kinh tế - xã hội, trình độ dân trí, phát huy phong tục, tập quán tốt đẹp, góp phần đưa pháp luật vào cuộc sống của cộng đồng dân cư, nội dung của hương ước tập trung vào một số vấn đề cụ thể sau đây:

- Đề ra các biện pháp, phương thức thích hợp giúp dân cư trên địa bàn tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm và phát huy quyền tự do, dân chủ của nhân dân; động viên và tạo điều kiện để nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ công dân;

- Bảo đảm giữ gìn và phát huy thuần phong, mỹ tục, thực hiện nếp sống văn minh trong ứng xử, giao tiếp, ăn, ở, đi lại, xoá bỏ hủ tục, phát triển các hoạt động văn hoá lành mạnh, xây dựng và phát huy tình làng nghĩa xóm, đoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong cộng đồng dân cư; thực hiện tốt các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước;

- Đề ra các biện pháp góp phần bảo vệ tài sản Nhà nước, tài sản công cộng và tài sản công dân, bảo vệ môi trường sống, bảo vệ rừng, biển, sông, hồ, danh lam thắng cảnh, đền chùa miếu mạo, các nguồn nước, đê điều, đập nước, kênh mương, kè cống, đường dây tải điện; xây dựng và phát triển đường làng ngõ xóm, trồng cây xanh;

- Đề ra các biện pháp bảo vệ thuần phong mỹ tục, bài trừ các hủ tục, tệ nạn xã hội và mê tín dị đoan trong việc cưới hỏi, việc tang, lễ hội, thờ phụng ở địa phương; khuyến khích những lễ nghi lành mạnh, tiết kiệm, hạn chế ăn uống lãng phí, tốn kém;

- Góp phần xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, xây dựng làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư văn hoá, hình thành các quy tắc đạo đức mới trong gia đình và cộng đồng; khuyến khích mọi người đùm bọc, giúp đỡ nhau khi gặp khó khăn, hoạn nạn,

47ốm đau; vận động thực hiện các chính sách dân số - kế hoạch hoá gia đình, xây dựng các gia đình theo tiêu chuẩn gia đình văn hoá;

- Xây dựng tình đoàn kết, tương thân, tương ái trong cộng đồng, vận động các thành viên trong gia đình, họ tộc, xóm làng đoàn kết nhau để xoá đói giảm nghèo, phát triển sản xuất, nâng cao đời sống, khuyến học, khuyến nghề ở địa phương; vận động các thành viên trong cộng đồng tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã nhằm phát triển sản xuất. Khuyến khích phát triển các làng nghề; đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng: điện, đường, trường học, trạm xã, nghĩa trang, các công trình văn hoá thể thao trên địa bàn. Lập, thu chi các loại quỹ trong khuôn khổ pháp luật và phù hợp khả năng đóng góp của nhân dân;

- Đề ra các biện pháp cụ thể bảo vệ trật tự, trị an trên địa bàn góp phần phòng chống các tệ nạn xã hội như ma tuý, cờ bạc, rượu chè bê tha, trộm cắp, mại dâm và các hành vi khác vi phạm pháp luật nhằm xây dựng địa bàn trong sạch. Phát động trong nhân dân ý thức phòng gian, bảo mật, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về tạm trú, tạm vắng; tham gia quản lý, giáo dục, giúp đỡ những người lầm lỗi tại cộng đồng dân cư. Đề ra các biện pháp cần thiết hỗ trợ cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trên địa bàn; bảo đảm triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức tự quản ở cơ sở như tổ chức, hoạt động của Tổ hoà giải, Ban an ninh, Tổ bảo vệ sản xuất, Ban kiến thiết và các tổ chức tự quản khác.

1.3 Các biện pháp thưởng, phạt để đảm bảo thực hiện hương ước

Hương ước quy định các hình thức và biện pháp thưởng đối với cá nhân, hộ gia đình có thành tích trong việc xây dựng và thực hiện hương ước như:

- Lập sổ vàng truyền thống nêu gương người tốt, việc tốt, ghi nhận công lao, thành tích của tập thể, cá nhân;

- Bình xét, công nhận gia đình văn hoá;

- Các hình thức khen thưởng khác do cộng đồng tự thoả thuận hoặc đề nghị các cấp chính quyền khen thưởng theo quy định chung của Nhà nước.

Hương ước có thể:

- Đề ra các biện pháp nhằm góp phần giáo dục những người có hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

- Giáo dục, cảm hoá, giúp đỡ người phạm tội sau khi ra tù trở thành những người lương thiện, có ích cho xã hội;

Đối với những người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước thì chủ yếu áp dụng các hình thức:

- Giáo dục, phê bình của gia đình, tập thể cộng đồng;

48- Thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng ở cơ sở.

- Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của hương ước thì trên cơ sở thảo luận thống nhất trong tập thể cộng đồng, có thể thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc áp dụng các biện pháp phạt.

Hương ước không được đặt ra:

- Các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân.

- Các khoản phí, lệ phí.

Những hành vi vi phạm pháp luật phải do các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hương ước không thay thế các biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật.

1.4 Hình thức thể hiện của hương ước

Về tên gọi: có thể dùng tên gọi chung là Hương ước hoặc Quy ước (làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư).

Về cơ cấu và nội dung: Hương ước có thể có lời nói đầu ghi nhận truyền thống văn hoá của từng làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư và mục đích của việc xây dựng hương ước.

- Nội dung của hương ước được chia thành các chương, mục, điều, khoản, điểm. Các quy định cụ thể của hương ước cần xác định rõ quyền và nghĩa vụ của các thành viên trong cộng đồng. Các biện pháp thưởng, phạt có thể quy định ngay tại các điều, khoản cụ thể.

- Các quy định của hương ước cần ngắn gọn, cụ thể, thiết thực, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ thực hiện.

- Tuỳ theo đặc điểm và yêu cầu tự quản của từng địa bàn mà hương ước có thể quy định bao quát toàn bộ hoặc một số điểm điều chỉnh thuộc các nội dụng nói trên.

1.5 Trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước

Hương ước phải được xây dựng một cách thực sự dân chủ, công khai, phù hợp với các quy định của pháp luật, được chia theo các bước cơ bản như sau:

Bước 1. Thành lập Nhóm soạn thảo và tổ chức soạn thảo hương ước

Trưởng thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư (sau đây gọi chung là Trưởng thôn) chủ trì cùng Bí thư chi bộ, Trưởng Ban công tác Mặt trận thống nhất các nội dung cơ bản cần soạn thảo, đồng thời chỉ định các thành viên Nhóm soạn thảo. Thành viên Nhóm soạn thảo là những người có uy tín và kinh nghiệm sống, có trình độ văn hoá, hiểu biết về pháp luật và phong tục, tập quán ở địa phương, có phẩm chất đạo đức tốt. Nhóm soạn thảo cần có sự tham gia

49của đại diện một số cơ quan, tổ chức và đại diện của các thành phần trong cộng đồng dân cư như: cán bộ hưu trí, cựu chiến binh, các chức sắc tôn giáo, già làng, trưởng bản, trưởng tộc và những người khác có uy tín, trình độ trong cộng đồng.

Trưởng thôn chủ trì, phối hợp với Ban công tác Mặt trận, dưới sự lãnh đạo của chi bộ Đảng ở cơ sở chỉ đạo Nhóm soạn thảo xây dựng hương ước.

Việc dự thảo hương ước cần tập trung vào các vấn đề gắn bó với địa phương cơ sở. Đồng thời, cần tham khảo nội dung các hương ước cũ (nếu có) cũng như nội dung của các hương ước của địa phương khác để lựa chọn, kế thừa được những nội dung tích cực, phù hợp đã trở thành phong tục, tập quán tốt đẹp. Ở những nơi phong tục, tập quán của đồng bào dân tộc thiểu số được thể hiện bằng Luật tục thì chọn lọc đưa vào hương ước những quy định của Luật tục phù hợp với pháp luật và thuần phong mỹ tục.

Bước 2. Tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và nhân dân vào dự thảo hương ước

Dự thảo hương ước được gửi đến cơ quan chính quyền, cấp uỷ, lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã; nếu điều kiện cho phép thì gửi đến từng hộ gia đình để lấy ý kiến đóng góp.

Việc thảo luận đóng góp ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo hương ước có thể được tổ chức bằng các hình thức thích hợp như họp thảo luận ở tổ, đội sản xuất, tổ dân phố, ngõ xóm, nhóm các hộ gia đình, họp thảo luận ở các tổ chức đoàn thể ở thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư; niêm yết, phát trên đài truyền thanh, mở hộp thư để thu thập ý kiến đóng góp.

Dự thảo hương ước có thể được Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân cấp xã thảo luận, tham gia ý kiến nhưng không thông qua như một Nghị quyết của Hội đồng hoặc quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp xã.

Bước 3. Thảo luận và thông qua hương ước

Trên cơ sở những ý kiến đóng góp trên, Nhóm soạn thảo chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và gửi các thành viên sẽ được dự kiến mời tham gia Hội nghị để thảo luận và thông qua hương ước.

Dự thảo hương ước phải được thảo luận kỹ, thực sự dân chủ và thông qua tại Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình ở làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư. Đại biểu hộ gia đình là chủ hộ hoặc người có năng lực hành vi dân sự được chủ hộ uỷ quyền. Hội nghị này chỉ tiến hành khi có ít nhất là hai phần ba tổng số thành phần cử tri hoặc đại biểu hộ gia đình tham dự. Hương ước được thông qua khi có ít nhất quá nửa số người dự họp tán thành. Trưởng thôn phối hợp với Ban công tác Mặt trận chủ trì Hội nghị. Hội nghị quyết định hình thức biểu quyết thông qua hương ước bằng cách giơ tay biểu quyết trực tiếp hoặc bỏ phiếu.

Bước 4. Phê duyệt hương ước

- Sau khi hương ước được thông qua, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã cùng Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã xem xét nội dung của hương ước bảo đảm phù hợp với pháp luật, thuần phong, mỹ tục và trao đổi thống nhất với Chủ tịch Hội đồng nhân

50dân cấp xã về nội dung của hương ước trước khi trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt.

- Hương ước chính thức trình phê duyệt cần có chữ ký của Trưởng thôn, Bí thư chi bộ, Trưởng ban công tác Mặt trận và làng (nếu có) kèm theo Biên bản thông qua tại Hội nghị.

- Hương ước gửi lên Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt phải có Công văn đề nghị của Uỷ ban nhân dân cấp xã.

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện xem xét, phê duyệt hương ước trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được bản hương ước và Công văn đề nghị phê duyệt.

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện ra quyết định phê duyệt hương ước. Hương ước đã được duyệt phải có dấu giáp lai.

Trong trường hợp hương ước không được phê duyệt thì Phòng Tư pháp chủ trì phối hợp với Phòng Văn hoá - Thông tin hướng dẫn để cơ sở chỉnh lý, hoàn thiện các hương ước đó để trình lại.

1.6 Tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước

- Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm chuyển hương ước đã được phê duyệt để Trưởng thôn niêm yết, tuyên truyền, phổ biến đến từng thành viên trong cộng đồng dân cư và tổ chức thực hiện hương ước.

- Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ở cơ sở chỉ đạo, đôn đốc việc thực hiện nghiêm chỉnh các nội dung của hương ước; kiểm tra, phát hiện và kịp thời chấn chỉnh những sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc thực hiện hương ước, định kỳ báo cáo Uỷ ban nhân dân cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp việc thực hiện hương ước ở địa phương.

- Hàng năm, cần tổ chức kiểm điểm việc thực hiện hương ước. Trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung thì do Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình thảo luận. Việc sửa đổi, bổ sung hương ước cũng phải tuân theo trình tự, thủ tục như khi soạn thảo hương ước mới. Không được tuỳ tiện sửa đổi, bổ sung hương ước sau khi đã được phê duyệt.

1.7 Quản lý hương ước

Ở cấp tỉnh: Sở Tư pháp chủ trì phối hợp với Sở Văn hoá - Thông tin và Mặt trận Tổ quốc tỉnh giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định hướng nội dung hương ước cho phù hợp pháp luật và hoàn cảnh thực tế của địa phương; tổ chức Hội nghị tập huấn cho cán bộ cơ sở; chỉ đạo triển khai, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước trên phạm vi toàn tỉnh.

Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Sở Tư pháp và Sở Văn hoá -

51Thông tin phối hợp với Mặt trận Tổ quốc tỉnh chỉ đạo, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ giúp các Phòng Tư pháp, Phòng Văn hoá - Thông tin thực hiện việc tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt hương ước.

Hàng năm, Sở Tư pháp chủ trì phối hợp với Sở Văn hoá - Thông tin và Mặt trận Tổ quốc tỉnh tiến hành tổng kết, đánh giá tình hình xây dựng và thực hiện hương ước trên địa bàn; báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp và gửi báo cáo về Bộ Tư pháp, Bộ Văn hoá - Thông tin và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Ở cấp huyện: Phòng Tư pháp có trách nhiệm tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc xem xét tính hợp pháp, loại bỏ những nội dung của hương ước trái với các quy định của pháp luật hiện hành và bảo đảm kỹ thuật xây dựng hương ước.

Phòng Văn hoá - Thông tin có trách nhiệm tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện bảo đảm các nội dung của hương ước phù hợp với thuần phong mỹ tục và các quy tắc xây dựng nếp sống văn hoá.

Trong trường hợp phát hiện hương ước chưa được phê duyệt, Phòng Tư pháp chủ trì phối hợp với Phòng Văn hoá - Thông tin hướng dẫn để cơ sở thực hiện thủ tục phê duyệt. Trường hợp phát hiện có nội dung sai trái thì báo cáo để Uỷ ban nhân dân cấp huyện tạm đình chỉ thi hành và hướng dẫn để chỉnh lý, hoàn thiện các hương ước đó.

Ở cấp xã: Cán bộ tư pháp phối hợp với cán bộ văn hoá - thông tin giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện các công việc sau đây:

- Chỉ đạo, hỗ trợ các làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư xây dựng hương ước;

- Chuẩn bị hồ sơ để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt;

- Phối hợp với Mặt trận Tổ quốc cấp xã kiểm tra, tạo điều kiện cho việc phổ biến, tuyên truyền và tổ chức thực hiện hương ước.

- Phát hiện và chấn chỉnh mọi biểu hiện sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc xây dựng và thực hiện hương ước, định kỳ báo cáo Uỷ ban nhân dân cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp về việc xây dựng và thực hiện hương ước ở địa phương.

1.8 Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước hiện nay

Nhìn chung, việc xây dựng và thực hiện hương ước ở cơ sở đã được chấn chỉnh một bước so với trước đây. Phần lớn các hương ước mới đã có nội dung phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành, góp phần phát huy thuần phong mỹ tục, đề cao các chuẩn mực đạo lý và đạo đức truyền thống dân tộc, hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật ở cơ sở. Tuy vậy, ở một số địa phương, việc xây dựng hương ước vẫn còn một số hạn chế, thiếu sót:

- Việc chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước

52chưa đồng bộ;

- Nội dung của một số hương ước thiếu cụ thể hoặc có những quy định trái pháp luật;

- Việc soạn thảo, thông qua hương ước ở một số nơi chưa thực sự dân chủ, không phản ánh đúng tâm tư, nguyện vọng của người dân địa bàn địa phương;

- Việc phê duyệt hương ước chưa đúng thẩm quyền và thiếu thống nhất về thể thức, thủ tục.

2. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

2.1 Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính

2.1.1 Khái niệm

Trước hết, “quy phạm” được hiểu là “điều quy định chặt chẽ phải tuân theo”. Trong đời sống hàng ngày, ta vẫn thường gặp những khái niệm như “quy phạm đạo đức”, “quy phạm tôn giáo”. Tuy nhiên, khác với “quy phạm đạo đức” và các quy phạm xã hội khác, “quy phạm pháp luật” được ban hành bởi nhà nước và mang tính cưỡng chế nhà nước. Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước chính là quy phạm pháp luật hành chính.

Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan.

2.1.2 Đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính

Qua khái niệm trên cho thấy quy phạm pháp luật hành chính là một trong những dạng quy phạm pháp luật và nó có những đặc điểm sau:

1. Là quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Giống như các quy phạm pháp luật khác, quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước. Những quy phạm này xác định hành vi của các đối tượng có liên quan: được làm gì, không được làm gi và làm như thế nào. Các quy tắc xử sự này được ban hành theo thủ tục, trình tự chặt chẽ theo pháp luật. Khi có một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể tương ứng phát sinh, quy tắc xử sự chung trên sẽ là căn cứ để ra văn bản áp dụng. Tuy vậy, dù có hay chưa có văn bản áp dụng, quy phạm pháp luật trên vẫn tồn tại và không mất đi giá trị pháp lý trừ khi hết hiệu lực.

2. Được ban hành bởi những cơ quan nhà nước hoặc cán bộ nhà nước có thẩm quyền ở các

53cấp khác nhau với mục đích cụ thể hóa các quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước cấp trên. Vì các văn bản pháp luật do các cơ quan quyền lực nhà nước ban hành trong lĩnh vực quản lý hành chính mới chỉ quy định một cách chung nhất nên chúng đòi hỏi phải được cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của quản lý hành chính.

Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, có hiệu lực 01/10/2002 quy định một cách chung nhất về vấn đề xử lý vi phạm hành chính. Dựa trên những quy định chung này, Chính phủ ban hành một loạt các văn bản quy phạm pháp luật hành chính quy định cụ thể về xử lý vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực khác nhau, đó là các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa-xã hội; Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại vv.

3. Tính thống nhất. Mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính được bảo đảm bởi hệ thống các nguyên tắc trong luật hành chính, đặc biệt là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tập trung dân chủ. Những nguyên tắc này đòi hỏi:

+ Các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành phải phù hợp với các văn bản sau đây:

- Hiến pháp, Bộ Luật, Luật, Nghị quyết của Quốc hội;

- Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;

- Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước.

+ Những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ban hành.

+ Các quy phạm pháp luật hành chính phải được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật đã quy định.

+ Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan địa phương ban hành để thi hành ở địa phương phải phù hợp với quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan ở trung ương ban hành để thi hành trong cả nước.

+ Việc ban hành các quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan cấp dưới đòi hỏi phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cấp trên ban hành�.

4. Những quy phạm pháp luật hành chính ban hành chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Điều này đồng nghĩa với sẽ có những văn bản thứ yếu phát sinh trong lĩnh vực khác của nhà nước. Thật vậy, ngoài việc xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, luật hành

54chính đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ.

5. Các quy phạm pháp luật hành chính được đặt ra, sửa đổi hay bãi bỏ trên cơ sở những quy luật phát triển khách quan của xã hội và những đặc điểm cụ thể trong từng giai đoạn. Hiện nay, do chưa có một đạo luật về quản lý nhà nước thống nhất, quy phạm pháp luật hành chính là tổng hợp các quy phạm về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực tương ứng với các lĩnh vực quản lý của đời sống xã hội. Vì vậy, quy phạm pháp luật hành chính hiện tại được ban hành bởi khá nhiều cơ quan, có hiệu lực pháp lý khác nhau và thi hành khác nhau, cũng như tính ổn định các văn bản này không cao. Tuy nhiên, đây không phải là bản chất của quy phạm pháp luật hành chính. Tuy đa dạng về văn bản các cấp gắn liền với quy phạm hành chính, nhưng về lâu dài sẽ phải có một “Bộ Luật hành chính” hoặc “Luật hành chính” được pháp điển hóa tập trung, thống nhất điều chỉnh các mối quan hệ chung nhất chứa đựng một cách có hệ thống hơn các quy phạm pháp luật hành chính.

2.2 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính

Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau:

- Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Điều này liên quan trực tiếp tới bản thân quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Ta có các trường hợp sau:

+ Quy phạm pháp luật hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công quyền: Là quy phạm pháp luật đặt ra mối quan hệ giữa hai bên chủ thể, trong đó một bên chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước.

+ Quy phạm pháp luật hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư: chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước.

- Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai.

- Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý.

2.3 Phân loại quy phạm pháp luật hành chính

Để phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành

55cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.

Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:

- Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định.

- Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định. Quy phạm trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công quyền khi cấp trên ban hành quy phạm trao quyền cho cấp dưới.

- Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định.

Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm:

- Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.

- Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.

Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:

− Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.

− Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.

− Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do Tổng kiểm toán nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.

Lưu ý rằng quy phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước.

Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).

Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không được xem là văn bản quy phạm pháp luật hành

56chính.

Ví dụ: Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam có tính chất chỉ đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản quy phạm pháp luật hành chính.

Căn cứ vào thời gian áp dụng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời.

− Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác.

− Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực.

Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của thành phố Cần Thơ năm 2009, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2009 của thành phố Cần Thơ.

− Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đồng loạt.

Ví dụ: Văn bản quy phạm pháp luật về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM, thí điểm xã hội hóa hoạt động công chứng ở Hà Nội.

Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:

− Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước

− Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương.

Việc phân loại này sẽ được phân tích cụ thể trong phần sau về hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính.

2.4 Dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Do đa dạng về cơ quan ban hành và đa dạng về hình thức thể hiện trong văn bản, quy phạm pháp luật hành chính có thể hiện diện trong rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta với điều kiện quy phạm đó có chứa đựng các nội dung về quản lý nhà nước. Tuy nhiên, không phải mọi văn bản có chứa quy phạm pháp luật hành chính thì được gọi là văn bản quy phạm pháp luật hành chính. Việc xem xét một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hành chính hay không tuy có ý nghĩa tích cực cho việc nghiên cứu và thực hiện

57nhưng đôi khi không được gọi tên hoặc đề cập trong văn bản đó. Vậy, để xác định một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật hành chính, ta cần định ra dấu hiệu các dấn hiệu sau đây:

- Về nguyên tắc, phải là văn bản mang một trong số tên gọi nêu theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

- Phải là văn bản quy phạm pháp luật, tức là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một trình tự nhất định, dưới hình thức xác định và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước.

- Phải chứa đựng nội dung về “quản lý nhà nước”. Khái niệm quản lý nhà nước là một khái niệm rất rộng bao gồm tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch, xây dựng, đất đai; quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn giao thông...

2.5 Hiệu lực quy phạm pháp luật hành chính

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính là sự giới hạn việc giá trị áp dụng, khả năng tác động của văn bản quy phạm pháp luật hành chính đó về mặt thời gian, không gian, và đối tượng áp dụng (đối tượng tác động). Là một bộ phận của quy phạm phạm pháp luật nói chung, hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính về cơ bản không khác với hiệu lực của quy phạm pháp luật nói chung.

2.5.1 Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực theo thời gian chính là việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản, và thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản đó.

5.1.1 Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật cấp trung ương

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được đăng ngay trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung

58thuộc bí mật nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh.

Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo. Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc.

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải được niêm yết chậm nhất là ba ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải được niêm yết chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.

Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Giống như tất cả các loại quy phạm pháp luật khác, chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật hành chính mới được quy định hiệu lực trở về trước. Tuy nhiên, không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây:

- Quy định trách nhiệm pháp lý hành chính mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật hành chính không quy định trách nhiệm pháp lý;

- Quy định trách nhiệm pháp lý hành chính nặng hơn.

- Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

5.1.2 Những trường hợp ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật hành chính

59Văn bản quy phạm pháp luật hành chính bị đình chỉ thi hành, thì ngưng hiệu lực cho

đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc :

- Không bị huỷ bỏ thì văn bản quy phạm pháp luật hành chính tiếp tục có hiệu lực;

- Bị huỷ bỏ thì văn bản quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực.

Để đảm bảo việc ngưng hiệu lực được rõ ràng, công minh, việc ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải bảo đảm các yêu cầu sau:

- Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải quy định rõ tại quyết định đình chỉ thi hành, quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Quyết định đình chỉ, quyết định xử lý văn bản quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải được đăng Công báo, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.

5.1.3 Thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Văn bản quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;

- Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

- Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới.

2.5.2 Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật hành chính là giới hạn tác động của văn bản trong phạm vi không gian lãnh thổ nhất định, có thể là một đơn vị hành chính, một ngành kinh tế kỹ thuật, hay toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia, thậm chí cả những cơ quan thường trú ở hải ngoại, các hoạt động trong máy bay, tàu thuỷ của nhà nước khi ra nước ngoài.

- Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam (trừ trường hợp có quy định khác, ví dụ quản lý khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế).

Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước.

60- Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương nhất định. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó.

Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố Cần Thơ thì chỉ có hiệu lực pháp lý trên phạm vi Thành phố Cần Thơ.

- Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong trường hợp điều chỉnh địa giới hành chính

+ Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được chia có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

+ Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được sáp nhập có hiệu lực đối với đơn vị hành chính đó cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

+ Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư được sáp nhập.

2.5.3 Hiệu lực về đối tượng tác động

Đối tượng áp dụng của các văn bản quy phạm pháp luật của bất kỳ Nhà nước nào cũng bao gồm hầu hết những con người đang sinh sống, và các tổ chức đang hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó. Vì vậy, đối với những công dân và pháp nhân Việt Nam là đối tượng tác động chủ yếu của các văn bản quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam, dù họ đang sinh sống và hoạt động trong lãnh thổ quốc gia hay ở nước ngoài.

Văn bản quy phạm pháp luật hành chính trung ương cũng có hiệu lực đối với cơ quan, tổ chức, người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Riêng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.

2.6 Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính

Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp luật hành

61chính để tác động vào hành vi của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước, được biểu hiện dưới hai hình thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là việc các cơ quan, tổ chức và cá nhân làm theo đúng những yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính. Các chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính thực hiện hành vi chấp hành quy phạm pháp luật hành chính trong những trường hợp sau:

- Khi thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính cho phép;

- Khi thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính buộc phải thực hiện;

- Khi không thực hiện những hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính cấm thực hiện.

Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước căn cứ vào pháp luật hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể- quan hệ pháp luật hành chính công - tư. Chúng liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu sau:

- Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và đảm bảo nhân dân lao động có điều kiện tham gia vào quản lý nhà nước theo Điều 12 và Điều 53 Hiến pháp 1992. Vì áp dụng quy phạm pháp luật hành chính là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tất cả những vấn đề có liên quan đến quyền lợi của các tổ chức, cá nhân.

- Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Vì vậy phải được thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền của nhà nước và phải được tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục, đúng thời hạn pháp luật quy định, phải xem xét, giải quyết đúng hạn các yêu cầu nhận được, trả lời công khai, chính thức về kết quả giải quyết cho các đối tượng có liên quan.

Ví dụ: Điều 36 Luật khiếu nại tố cáo 02/12/98, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời hạn 30 ngày (nếu phức tạp, không quá 45 ngày).

- Kết quả áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải được thể hiện bằng văn bản của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc áp dụng chỉ được coi là hoàn thành khi quyết định của cơ quan áp dụng pháp luật được chấp hành trong thực tế.

62 Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính

Chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ hữu cơ với nhau, được tiến hành song song trong thực tiễn cuộc sống. Mối quan hệ này được thể hiện:

− Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền đề, là cơ sở của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính;

Ví dụ: Công dân chấp hành các quy định về thuế của nhà nước, đã nộp thuế đầy đủ dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

− Không chấp hành- áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

Ví dụ: Không chấp hành luật lệ giao thông dẫn tới việc xử phạt vi phạm hành chính.

− Áp dụng- chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính lại là tiền đề, cơ sở của việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.

Ví dụ: Một cơ quan cấp giấy phép cho một đơn vị sản xuất thì việc cấp giấy phép là hành động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, còn việc không vi phạm những điều ghi trong giấy phép là hành động chấp hành quy phạm pháp luật hành chính. Thế nhưng, nếu đơn vị đó không chấp hành thì tất yếu sẽ dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

3.1 Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính

3.1.1Khái niệm

Quan hệ pháp luật hành chính là một dạng của quan hệ pháp luật. Đó là những quan hệ xã hội phát sinh chủ yếu trong lĩnh vực chấp hành điều hành giữa một bên mang quyền lực nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước và một bên là đối tượng quản lý. Các quan hệ này được điều chỉnh bởi những quy phạm pháp luật hành chính. Trong một quan hệ pháp luật hành chính thì quyền của bên này sẽ là nghĩa vụ của bên kia và ngược lại. Chúng rất phong phú và đa dạng, phát sinh trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

Như vậy, quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.

3.1.2 Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính.

63Căn cứ vào những đặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính, ta thấy quan hệ

pháp luật hành chính có những đặc điểm sau:

- Quan hệ pháp luật hành chính chủ yếu chỉ phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, luôn gắn liền với hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, chúng vừa thể hiện lợi ích của các bên tham gia quan hệ vừa thể hiện những yêu cầu và mục đích của hoạt động chấp hành - điều hành.

- Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh giữa tất cả các loại chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân, người nước ngoài...nhưng ít nhất một bên trong quan hệ phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức, cá nhân được trao quyền quản lý. Điều này có nghĩa là quan hệ giữa công dân với công dân, tổ chức với tổ chức hay tổ chức với một công dân nào đó (không mang quyền lực hành chính nhà nước) thì không thể hình thành quan hệ pháp luật hành chính.

- Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh do đề nghị hợp pháp của bất kỳ bên nào, sự thoả thuận của bên kia không phải là điều kiện bắt buộc cho sự hình thành quan hệ .

- Các tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính phần lớn được giải quyết theo trình tự, thủ tục hành chính và chủ yếu thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước.

- Trong quan hệ pháp luật hành chính, bên vi phạm phải chịu trách nhiệm trước nhà nước chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia của quan hệ pháp luật hành chính.

3.2 Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính

3.2.1 Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính

Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thể có quyền và nghĩa vụ tương ứng đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.

Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính bao gồm: cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. Trong đó, có một loại chủ thể luôn luôn hiện diện trong mọi quan hệ pháp luật hành chính: chủ thể quản lý-bên có thẩm quyền hành chính nhà nước.

Chủ thể quản lý hành chính nhà nước

Là các cá nhân hay tổ chức của con người mang quyền lực hành chính nhà nước, nhân danh nhà nước và thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. "Mang quyền lực nhà nước" ở đây cần hội đủ 2 yếu tố sau:

- Có thẩm quyền hành chính nhà nước do pháp luật quy định;

- Tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách của chủ thể có thẩm quyền

64hành chính nhà nước, không vượt ra khỏi thẩm quyền đã được luật định;

Nói lên điều này để phân biệt rạch ròi "vai trò" của một chủ thể nhất định trong những trường hợp cụ thể nhất định. Trường hợp chủ thể A là chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước, nhưng tham gia vào quan hệ không với tư cách thẩm quyền ấy, thì không thể hình thành quan hệ pháp luật hành chính với A là chủ thể quản lý

Ví dụ: Nguyễn Văn A là chủ tịch UBND huyện B, có hành vi vi phạm trật tự an toàn giao thông trong khi điều khiển phương tiên xe 2 bánh. Trường hợp này, A phải chịu xử lý theo pháp luật hành chính như tất cả các cá nhân khác vi phạm trật tư an toàn giao thông.

Chủ thể bắt buộc trong quan hệ pháp luật hành chính có quyền nhân danh Nhà nước để đơn phương ra những mệnh lệnh (thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật hoặc các mệnh lệnh cụ thể để giải quyết công việc cụ thể) buộc phía bên kia phải thực hiện. Đây là một đặc trưng cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính so với các quan hệ pháp luật khác. Điều kiện để trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là phải có năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính. Chủ thể này có thể là:

- Cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ hành chính nhà nước. Tuy nhiên, cần phân biệt quan hệ pháp luật hành chính với quan hệ chỉ đạo công tác trong nội bộ một cơ quan.

Ví dụ: Quan hệ pháp luật giữa UBND Tỉnh A với UBND Huyện B tương ứng trực thuộc là quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên, quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước với thư ký của cơ quan đó trong việc "nhờ" cô thư ký đánh máy một công văn thì không phái là quan hệ pháp luật hành chính. Nó dựa trên quan hệ pháp luật hành chính, nhưng là quan hệ công tác nội bộ của cơ quan.

- Cơ quan nhà nước khác, cá nhân, tổ chức xã hội tham gia vào một quan hệ pháp luật cụ thể với tư cách là bên có thẩm quyền hành chính nhà nước được quy định trong pháp luật hành chính.

Ví dụ: Theo Điều 40 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (Điều 35 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 06/07/1995), chủ toạ phiên toà có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi gây rối tại phiên toà. Trong quan hệ này, toà án (cơ quan tư pháp) được trao thẩm quyền hành chính nhà nước, vì thế đây là quan hệ pháp luật hành chính với chủ thể quản lý là toà án.

Chủ thể của quản lý hành chính nhà nước

Là một bên trong quan hệ pháp luật hành chính, chịu sự quản lý, chấp hành mệnh lệnh của chủ thể quản lý. Trong quan hệ pháp luật hành chính, đây có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia không với tư cách có quyền lực hành chính nhà nước; hoặc cá nhân công dân, các tổ chức kinh tế ngoài quốc doanh, các tổ chức xã hội không mang quyền lực hành chính nhà nước. Theo pháp luật Việt Nam:

- "Nhà nước CH XHCN Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân

65dân". (Điều 2 Hiến pháp 1992)

- "Nhà nước bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân". (Điều 3 Hiến pháp 1992)

- "Công dân có quyền tham gia vào quản lý nhà nước..." (Điều 53 Hiến pháp 1992).

Do đó, công dân Việt Nam không chỉ là chủ thể của quản lý mà còn có quyền và nghĩa vụ tham gia vào quản lý nhà nước, làm cho mục đích của quản lý hành chính ngày càng thể hiện rõ hơn lợi ích và nguyện vọng của nhân dân.

3.2.2 Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính

Là trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này được quy định trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này, đối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó đóng vai trò là yếu tố định hướng cho sự hình thành và “vận động” của một quan hệ pháp luật hành chính. Ở đây có sự khác nhau về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công quyền và quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

3.3 Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi hay chấm dứt khi có đủ ba điều kiện:

- Quy phạm pháp luật hành chính;

- Năng lực chủ thể hành chính;

- Sự kiện pháp lý hành chính.

Quy phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban đầu cho sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp luật hành chính quy định:

- Điều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành chính (bộ phận giả định);

- Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể (bộ phận quy định);

- Các biện pháp tác động của nhà nước đối với chủ thể thực hiện hành vi (bộ phận chế tài).

Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy định các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy định nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ. Do đó nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh, thay đổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra được quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình huống, những điều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện pháp lý.

Năng lực chủ thể: là khả năng của một chủ thể pháp luật hành chính, có thể tự mình tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính

66 Sự kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy ra làm phát sinh quyền

và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong thực tế phù hợp với những điều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước. Sự kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện pháp lý phi ý chí.

*Sự kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý chí của con người.

Ví dụ: cố ý chạy xe vượt đèn tín hiệu giao thông.

*Sự kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu tố khách quan.

Ví dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...

Sự phân loại giữa sự kiện pháp lý có ý chí và phi ý chí là công việc cần thiết cho quá trình nghiên cứu, cũng như xét đến việc truy cứu trách nhiệm pháp lý hành chính sau này, mặc dù những thủ tục giải quyết hậu quả bằng những trình tự pháp lý tương đối giống nhau (đăng ký khai sinh, khai tử). Tuy nhiên, không phải một sự kiện đều tương thích với một loại sự kiện pháp lý trong mọi trường hợp. Sự sinh ra, hoặc chết đi của một con người là một ví dụ. Đó chỉ có thể là sự kiện pháp lý phi ý chí đối với cái chết tự nhiên, sự sinh ra tự nhiên, không có sự can thiệp của khoa học. Vì vậy, việc áp dụng “cái chết nhân đạo” ở Hà lan và một số nước khác lại không được xem là sự kiện pháp lý phi ý chí.

3.4 Phân loại quan hệ pháp luật hành chính

Căn cứ chủ yếu vào yếu tố chủ thể và một phần khách thể của quan hệ pháp luật hành chính, quan hệ pháp luật hành chính được phân thành 2 loại chính yếu:

3.4.1 Quan hệ pháp luật hành chính công quyền

♦ “Chủ thể quản lý” và “chủ thể của quản lý”:

• Đối với chủ thể là cơ quan nhà nước thì năng lực chủ thể xuất hiện từ khi cơ quan đó được chính thức thành lập và ấn định thẩm quyền, đồng thời chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể.

• Đối với chủ thể là cán bộ có thẩm quyền thì

Năng lực hành vi là khả năng thực hiện những hành vi trong phạm vi năng lực pháp luật của quyền hạn, chức vụ được bổ nhiệm. Năng lực hành vi xuất hiện từ khi cán bộ đó được chính thức bổ nhiệm hay Nhà nước giao cho một chức vụ nhất định trong bộ máy Nhà nước.

• Đối với chủ thể là tổ chức xã hội được giao thẩm quyền hành chính nhà nước, thì năng lực chủ thể xuất hiện từ khi tổ chức đó được chính thức thành lập và ấn định thẩm quyền theo nội dung công việc cố định, chu kì hoặc theo tình huống cụ thể; thẩm quyền này

67chấm dứt khi tổ chức đó không còn được ấn định thẩm quyền hành chính nhà nước

3.4.2 Quan hệ pháp luật hành chính công - tư

a Chủ thể quản lý: giống như chủ thể quản lý của quan hệ pháp luật hành chính công quyền

b Chủ thể của quản lý:

• Đối với chủ thể là tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế thì năng lực chủ thể xuất hiện khi Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế đó.

• Đối với chủ thể là công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch thì thời điểm xuất hiện năng lực pháp luật và năng lực hành vi khác nhau.

- Năng lực pháp luật hành chính của công dân xuất hiện khi công dân đó sinh ra và chấm dứt khi công dân đó chết đi. Đó là khả năng hưởng các quyền và nghĩa vụ nhất định do luật hành chính quy định cho cá nhân. Ví dụ: quyền bầu cử, ứng cử, quyền học tập.

- Còn năng lực hành vi hành chính của công dân là năng lực của công dân thực hiện được các quyền và nghĩa vụ của mình trên thực tế . Năng lực đó xuất hiện khi công dân đạt một độ tuổi nhất định hay có sức khỏe, trình độ, chuyên môn nghiệp vụ, lý lịch cá nhân...Nói cách khác, đó là khả năng bằng hành vi cá nhân của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong quản lý hành chính Nhà nước và được Nhà nước thừa nhận.

Đối với các chủ thể cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc cá nhân có thẩm quyền hành chính nhà nước nhưng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính cụ thể không với tư cách ấy thì vẫn là chủ thể của quản lý và có năng lực pháp luật hành chính tương ứng như các chủ thể của quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

3.4.3 Mục đích của việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính "công" và "tư"

- Nhận ra được sự khác nhau của chủ thể và khách thể của quan hệ pháp luật hành chính, từ đó có phương pháp điều chỉnh hợp lý hơn.

+ Hành chính công quyền: mệnh lệnh phục tùng theo thể thức quản lý hành chính.

+ Hành chính công - tư: quyết định của cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm hợp pháp và hợp lý, thực sự đáp ứng nhu cầu của người dân (dịch vụ hành chính công, đặc biệt là xã hội hóa công chứng mà Thành phố Hà Nội đưa ra áp dụng thí điểm là một ví dụ).

- Thấy rõ được phạm vi điều chỉnh của luật hành chính ở tầm rộng, nhận ra bản chất các mối quan hệ pháp luật có nguồn gốc hoặc có khả năng được điều chỉnh, hoặc quan hệ trực tiếp với quan hệ pháp luật hành chính. Mọi quan hệ pháp luật đất đai đều xuất phát từ việc giao đất, cho thuê đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho chủ sử dụng đất.

Ví dụ: Luật đất đai là "ngành luật quản lý nhà nước về đất đai", tức là quan hệ pháp luật

68hành chính ở phương diện quản lý nhà nước.

- Tăng cường sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước phù hợp theo từng lĩnh vực. Đặc biệt là sự tham gia trực tiếp vào việc xây dựng những quy định trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư ở địa phương mình.

- Khẳng định mục đích chính của quản lý nhà nước là hướng tới nhân dân, với vai trò là "công bộc" của nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm phải phục vụ, đáp ứng những nhu cầu và quyền lợi hợp pháp của công dân.

- Cải cách hành chính: "cắt khúc" quan hệ pháp luật hành chính theo từng đoạn, xem thủ tục nào còn rườm rà, khâu nào còn chưa hợp lý để có sự cải cách thích hợp, góp phần vào việc cải cách chung "toàn khâu" thể chế hành chính:

+ Thủ tục quan hệ pháp luật hành chính công quyền: Trước hết phải chính xác, gọn, đồng bộ và thống nhất.

+ Thủ tục của quan hệ pháp luật hành chính công - tư: Trước hết phải nhanh chóng, "phục vụ" và không gây phiền hà cho nhân dân. Thực hiện "một cửa một dấu" là một ví dụ.

Tuy nhiên, mọi sự phân chia đều là tương đối bởi vì 2 loại quan hệ pháp luật này đều gắn bó và hỗ trợ cho nhau: nếu không chú ý quan hệ pháp luật hành chính công quyền thì bộ máy hành chính không thực hiện tốt. Ngược lại, nếu không chú ý quan hệ pháp luật hành chính công - tư thì mất đi mục đích cao nhất của quan hệ pháp luật hành chính là phục vụ cho nhân dân. Nói tóm tại, chúng có mối liên hệ không thể tách rời bởi vì cùng là quan hệ pháp luật hành chính, chúng thể hiện và phục vụ cho quan hệ chấp hành điều hành.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Quy phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?

2. Nói "Quy phạm pháp luật hành chính chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?

3. Hãy nêu mục đích, ý nghĩa của việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính công quyền và quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

4. Phân biệt khách thể và đối tượng trong quan hệ pháp luật hành chính.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

69 Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

Luật cán bộ, công chức 2008.

Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008.

Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp – Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư.

70

CHƯƠNG II: CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1. QUAN NIỆM VỀ CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Quản lý nhà nước là một hoạt động phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ và có hệ thống. Vì vậy, hoạt động này được hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của của các cơ quan đó. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu không cho phép tìm hiểu tất cả các nhiệm vụ có liên quan đến quản lý nhà nước của các hệ thống cơ quan này, bởi vì thẩm quyền này rất rộng, đa dạng, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, có thể nêu một vài ví dụ theo hệ thống các cơ quan sau đây:

1. Cơ quan quyền lực nhà nước

Ví dụ: Quốc hội có quyền quyết định việc “thành lập mới, nập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” (Khoản 8, Điều 84, Hiến pháp 1992).

2. Chủ tịch nước

Ví dụ: Quyết định cho nhập quốc tịch Việt Nam, cho thôi quốc tịch Việt Nam hoặc tước quốc tịch Việt Nam (Khoản 11, Điều 103, Hiến pháp 1992).

3. Cơ quan xét xử

Ví dụ: Thẩm quyền xử xử lý vi phạm hành chính của thẩm phán toà án nhân dân (Điều 40 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002).

4. Cơ quan kiểm sát.

Ví dụ: Thông qua quá trình lãnh đạo và tổ chức nội bộ hệ thống cơ quan: Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên (Điều 138, Hiến pháp 1992). Các chức năng quản lý nhà nước trên tuy là rất quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, nhưng lại không là chức năng chính yếu của các cơ quan trên. Ví dụ: cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương (Quốc hội) thì chức năng chủ yếu là làm luật và giám sát tối cao; Cơ quan xét xử chủ yếu làm chức năng xét xử, cơ quan kiểm sát chủ yếu giữ quyền công tố và giám sát hoạt động tư pháp. Ngược lại, cơ quan hành chính nhà nước được phân công chức năng chủ yếu là hành chính- tức quản lý nhà nước, và vì vậy là chủ thể cơ bản, chính yếu trong hoạt động quản lý nhà nước và được nghiên cứu chi tiết ở phần sau.

712. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

2.1 Khái niệm cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước)

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các hệ thống cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt Nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, Chủ tịch nước, cơ quan hành pháp, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát. Trong đó, pháp luật Việt Nam đặt vai trò của cơ quan lập pháp rất lớn, không chỉ thiết lập ra các hệ thống cơ quan khác mà còn là cơ quan chỉ đạo, giám sát chung. Tuy nhiên, cơ quan chấp hành của Quốc hội là Chính phủ (cơ quan đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp), cũng có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý nhà nước và thực thi các văn bản mà Quốc hội ban hành. Hệ thống cơ quan đứng đầu là Chính phủ, thực hiện chức năng hành pháp là cơ quan hành chính nhà nước.

Có thể nói, cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo hiến pháp và pháp luật, để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội một cách chủ yếu, thường xuyên và liên tục.

2.2 Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước

2.2.1 Đặc điểm chung

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước. Cụ thể là:

1. Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ:

+ Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước;

+ Cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước để hoạt động.

2. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đều có một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể:

+ Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật;

+ Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt;

+ Được thành lập theo quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên;

+ Được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và

72báo cáo hoạt động trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;

+ Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.

3. Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền đơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.

2.2.2 Đặc điểm đặc thù

1. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khi đó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất định.

2. Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước:

+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành. Điều đó có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt động để chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn để giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành nhiệm vụ.

3. Cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt và có đối tượng quản lý rộng lớn.

+ Đó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện vv.

+ Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.

+ Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối quan hệ trực thuộc trên-dưới, trực thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo...tạo thành một hệ thống thống nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ.

734. Là hệ thống cơ quan có lực lượng cán bộ, công chức quản lý đông đảo, trực tiếp, thường

xuyên, liên tục nhất. Đặc biệt, khi Luật cán bộ, công chức có hiệu lực thì lực lượng này càng đông đảo hơn, nhiều cấp, nhiều ngành trải dài từ trung ương đến địa phương. Thể hiện:

+ Là hệ thống có các cán bộ nhà nước có thẩm quyền quyết định cá nhân và ban hành văn bản quy phạm pháp luật với số lượng nhiều nhất.

- Thủ tướng Chính phủ: Quyết định.

- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ: Thông tư.

+ Do là cơ quan trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước, có số lượng công việc thường xuyên, liên tục. Hoạt động của Chính phủ là một ví dụ. Mặc dù nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội, nhưng khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, “Chính phủ tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội mới thành lập ra Chính phủ mới” (Điều 5 Luật tổ chức Chính phủ 2001).

5. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước dưới ba hình thức là ban hành các văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó. Mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra...hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình.

6. Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất của Luật hành chính.

Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia chính yếu vào hoạt động quản lý nhà nước.

3. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Việc phân loại các cơ quan hành chính nhà nước được tiến hành dựa trên những căn cứ, những tiêu chuẩn khác nhau. Có thể căn cứ vào những quy định của pháp luật, trình tự thành lập, địa giới hoạt động, nguyên tắc tổ chức và quản lý công việc...Tùy thuộc vào từng loại căn cứ mà ta có các loại cơ quan hành chính nhà nước sau:

3.1 Theo căn cứ pháp lý để thành lập

Theo căn cứ pháp lý để thành lập, cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai loại:

Loại 1: Các cơ quan hiến định: là loại cơ quan hành chính nhà nước

+ Do Hiến pháp quy định việc thành lập.

+ Được thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật.

74Đây là các cơ quan hành chính nhà nước mà việc tổ chức, hoạt động của cơ quan này

do Hiến pháp quy định bao gồm các cơ quan: Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp. Đây là những cơ quan hành chính nhà nước quan trọng nhất, có vị trí ổn định, tồn tại lâu dài.

Loại 2: Các cơ quan luật định: là cơ quan hành chính nhà nước do luật, các văn bản dưới luật quy định việc thành lập.

+ Đây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn kể cả ở trung ương và địa phương. Bao gồm:

- Các cơ quan thuộc Chính phủ, ví dụ như: Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII, số lượng các cơ quan thuộc Chính phủ chỉ còn 8 (nhiệm kỳ khóa XI là 13, còn nhiệm kỳ khóa X là 23 cơ quan).

- Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn trực thuộc hoặc tương đương với các cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân ba cấp, ví dụ sở, phòng, ban.

+ Được thành lập trên cơ sở Hiến pháp, nhưng có tính năng động hơn, phù hợp với những thay đổi của hoạt động quản lý nhà nước.

3.2 Theo địa bàn phạm vi hoạt động

Theo địa bàn phạm vi hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

- Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương: bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Các cơ quan này hoạt động trên phạm vi toàn quốc, văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có tính bắt buộc thi hành đối với mọi cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, với các tổ chức xã hội và mọi công dân.

- Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: bao gồm UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã), các sở, phòng, ban. Đây là các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động trên một phạm vi lãnh thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất định.

Tuy có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng các cơ quan hành chính nhà nước này luôn tạo thành một thể thống nhất, quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam khá đa dạng về tên gọi dựa theo tên của đơn vị hành chính lãnh thổ đó, có thể được minh hoạ bằng sơ đồ sau đây:

Cấp trung ương

75

Tuy vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của những đơn vị hành chính tương đương không giống nhau. Điều này, một mặt nói lên rằng, tuy cùng cấp nhưng các cơ quan này có những chức năng tương đồng, nhưng cũng có những chức năng riêng biệt, đặc thù. Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ quan hành chính nhà nước ở cùng một cấp. Ví dụ: thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh. Ngoài những nhiệm vụ và quyền hạn của tỉnh, Thành phố thuộc Trung ương còn phải:

Thành phố thuộc

Trung ương

Tỉnh

Quận Thị xã Huyện Thành phố thuộctỉnh

Phường Thị trấn Xã Phường

Tổ chức thực hiện biện pháp phát huy vai trò trung tâm kinh tế- xã hội của đô thị lớn trong mối liên hệ với các địa phương trong vùng, khu vực và cả nước theo phân cấp

76Chính phủ;

Chỉ đạo, tổ chức thực hiện kế hoạch xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng đô thị; lập quy hoạch tổng thể về xây dựng và phát triển đô thị, đưa ra Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua để trình Chính phủ phê duyệt;

Thực hiện chủ trương, biện pháp tạo nguồn vốn để phát triển đô thị; xây dựng và quản lý thống nhất cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị theo quy định pháp luật;

Trực tiếp quản lý quỹ đất đô thị, việc sử dụng vốn từ quỹ đất đô thị phục vụ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị theo quy định của pháp luật;

Quản lý nhà đô thị; quản lý việc kinh doanh nhà; sử dụng vốn từ quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước ở thành phố để phát triển nhà ở tại đô thị; kiểm tra việc chấp hành pháp luật trong việc xây dựng nhà ở tại đô thị;

Hướng dẫn, sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ đô thị;

Có kế hoạch và biện pháp giải quyết việc làm, phòng, chống các tệ nạn xã hội ở đô thị theo quy định của pháp luật;

Tổ chức, chỉ đạo thực hiện các biện pháp quản lý dân cư ở thành phố và tổ chức đời sống dân cư đô thị;

Tổ chức, chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ bảo đảm trật tự công cộng, giao thông, bảo vệ môi trường và cảnh quan đô thị.

3.3 Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền

Căn cứ vào phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được phân chia thành: Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn.

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết mọi vấn đề trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, đối với các đối tượng khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân. Các cơ quan loại này gồm có Chính phủ và UBND các cấp.

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn: là các cơ quan quản lý theo ngành hay theo chức năng, hoạt động trong một ngành hay một lĩnh vực nhất định và là cơ quan giúp việc cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung.

+ Ở trung ương có các cơ quan sau: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;

+ Ở địa phương có các cơ quan : các Cục, Sở, Phòng, Ban.

77Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn được chia làm hai loại:

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn chuyên ngành (cơ quan quản lý theo ngành). Thẩm quyền của các cơ quan này được giới hạn trong một ngành hay một vài ngành có liên quan.

Ví dụ: Bộ Công an, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.

+ Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn tổng hợp (cơ quan quản lý lĩnh vực). Đây là các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý chuyên

môn tổng hợp.

Ví dụ: Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Lao động- thương binh và xã hội.

Các cấp

chính quyền

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn

Cấp Trung ương

Chính phủ Bộ, cơ quan ngang Bộ.

Cấp Tỉnh UBND Tỉnh Sở, cơ quan tương đương Sở.

Cấp Huyện UBND Huyện Phòng, cơ quan tương đương Phòng.

Cấp Xã UBND Xã Ban, cơ quan tương đương Ban.

3.4 Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc

Nếu căn cứ vào nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc thì cơ quan hành chính nhà nước chia thành hai loại sau: (Điều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992)

- Các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo: Các cơ quan này thường giải quyết những công việc và quy định những vấn đề quan trọng có liên quan đến nhiều lĩnh vực nên cần có sự bàn bạc, đóng góp của nhiều thành viên. Đây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và UBND các cấp.

Trên cơ sở hiến định (Điều 115 và 124 Hiến pháp 1992), những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, hoặc UBND phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như vậy, người đứng đầu các cơ quan này (TTCP, Chủ tịch UBND) có thẩm quyền giải quyết một số vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc UBND tương ứng.

- Các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc lãnh đạo một người: là các cơ quan tổ

78chức và hoạt động theo nguyên tắc chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu mỗi cơ quan đó là thủ trưởng cơ quan như bộ trưởng, giám đốc các sở, phòng, ban. Họ là những người thay mặt cơ quan ra những quyết định nhằm thực hiện những nhiệm vụ, công việc và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Các cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng chủ yếu là những cơ quan đòi hỏi phải giải quyết công việc mang tính tác nghiệp cao. Quyết định của thủ trưởng là quyết định của cơ quan mang tính đại diện, nhưng chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân.

Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Tuy vậy, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhất.

4. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Trong đó, quan trọng nhất là đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật. Hơn nữa, trong từng chế độ, trong mỗi giai đoạn lịch sử, yêu cầu của quản lý nhà nước cũng khác nhau.

Các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ, qua lại với nhau tạo thành một hệ thống thống nhất, toàn vẹn. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu không thể thiếu được trong chuỗi mắc xích của bộ máy. Tính thống nhất ấy thể hiện:

- Tính thống nhất ở sự bền chặt liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ hệ thống cơ quan nào trong bộ máy nhà nước.

- Do tính chất thống nhất về chức năng nghiệp vụ: quản lý nhà nước- chấp hành và điều hành.

- Chính phủ là cơ quan trung tâm, chỉ đạo, điều khiển chung đối với các cơ quan hành chính nhà nước.

Theo Hiến pháp 1992, hệ thống hành chính nhà nước gồm có:

+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

+ Các đơn vị cơ sở trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước.

5. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG

5.1 Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

5.1.1 Vị trí pháp lý của Chính phủ

1. Chính phủ là một thiết chế chính trị nắm quyền hành pháp, theo nguyên tắc thống nhất

79quyền lực nhà nước có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa ba quyền: lập, hành và tư pháp, Chính phủ có chức năng cụ thể là:

+ Có quyền lập quy để thực hiện các luật do cơ quan lập pháp định ra;

+ Quản lý công việc hàng ngày của nhà nước;

+ Quyền tổ chức bộ máy hành chính và quản lý bộ máy đó;

+ Trong phạm vi luật định, có quyền tham gia vào các dự luật, hỗ trợ Quốc hội trong hoạt động lập pháp.

2. Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước, bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Là cơ quan điều hành cao nhất, Chính phủ chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương. Chính phủ có thẩm quyền quyết định các vấn đề có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc, trừ các công việc của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. (Điều 112 Hiến pháp 1992 và Điều 1, Luật tổ chức Chính phủ 2001).

3. Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ và các thành viên của Chính phủ chịu sự giám sát của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo với Quốc hội. Chính phủ phải trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội khi Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội có yêu cầu.

4. Trách nhiệm của Chính phủ và các cơ quan thành viên: Chính phủ do Quốc hội lập ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Quốc hội bầu TTCP theo đề nghị của Chủ tịch nước, giao cho TTCP đề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuẩn. Điều này xác định ba yếu tố:

+ Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội;

+ Vai trò cá nhân của TTCP trong việc lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Lãnh đạo toàn bộ hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có quyền ra Quyết định xác định vai trò, trách nhiệm của các thành viên khác trong Chính phủ; xác định trách nhiệm cá nhân của những thành viên này.

+ Trách nhiệm cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.

5.1.2 Thẩm quyền của Chính phủ

Thẩm quyền của Chính phủ được thể hiện tại Điều 08- Điều 19 Luật tổ chức Chính phủ 2001, bao gồm các thẩm quyền trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như:

80- kinh tế; khoa học, công nghệ và môi trường;

- văn hoá, giáo dục, thông tin, thể thao và du lịch;

- y tế và xã hội; dân tộc và tôn giáo;

- quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội;

- đối ngoại; tổ chức hệ thống hành chính nhà nước;

- pháp luật và hành chính tư pháp.

Các thẩm quyền trên được nghiên cứu cụ thể như sau:

Quyền sáng kiến lập pháp: Trên cơ sở đường lối chính sách pháp luật của Đảng và nhà nước, Chính phủ dự thảo:

+ Các văn bản luật trình Quốc hội; các văn bản pháp lệnh trình UBTVQH (Điều 18 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Tuy nhiên, hoạt động này lại không được xem là hoạt động quản lý nhà nước bởi vì đó là một giai đoạn, một khâu của quá trình lập pháp. Điều này cho thấy không phải mọi chức năng nhiệm vụ của Chính phủ nói riêng (và cơ quan hành chính nhà nước nói chung) là chức năng quản lý nhà nước;

+ Các dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước;

+ Các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của nhà nước.

Quyền lập quy: tức là ban hành những văn bản quản lý dưới luật có tính chất quy phạm pháp luật nhằm:

+ Đưa ra các chủ trương, biện pháp để thực hiện chính sách, pháp luật;

+ Bảo vệ lợi ích nhà nước;

+ Bảo đảm trật tự xã hội;

+ Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;

Chính phủ có thẩm quyền ban hành Nghị định. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước nên có trách nhiệm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và quản lý thống nhất các lĩnh vực cua đời sống xã hội. Nhân danh tập thể, Chính phủ ban hành Nghị định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ nêu trên.

TTCP có thẩm quyền ban hành Quyết định. Đây là những văn bản được ban hành với tư cách cá nhân của người đứng đầu Chính phủ, dùng để điều hành Chính phủ, chỉ đạo, giám sát hoạt động của mọi cơ quan nhà nước thuộc Chính phủ ở Trung ương và địa phương.

81Tóm lại, nghiên cứu văn bản Chính phủ và của Thủ tướng Chính phủ cần lưu ý các điểm

sau đây:

+ Tuân thủ nguyên tắc “trong cùng một cơ quan, văn bản của toàn tập thể cơ quan bao giờ cũng có giá trị pháp lý cao hơn văn bản cá nhân”

+ Trong các loại văn bản nêu trên, qua khảo sát thực tế, Nghị định của Chính phủ bao giờ cũng là văn bản pháp quy.

Quyền quản lý và điều hành toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối, chủ trương chính sách của Đảng, văn bản luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và hệ thống văn bản lập quy của Chính phủ.

Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống tổ chức, các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương tới địa phương, từ cơ quan HCNN có thẩm quyền chung đến cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên môn.

Quyền tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo các đơn vị ấy kinh doanh theo đúng pháp luật.

Ngoài ra, theo Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 năm 2001, một số điểm mới như sau:

- Để tránh chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn với Chủ tịch nước, trong nhiệm vụ “thống nhất quản lý công tác đối ngoại, đàm phán, kế kết điều ước quốc tế Nhà nước CHXHCN Việt Nam” (Điểm 08, Điều 112), điểm mới của Nghị quyết năm 2001 là: “trừ trường hợp quy định tại điểm 10, Điều 103”.

- Để nhấn mạnh nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng, thuộc tổ chức cơ cấu Chính phủ, việc Thủ tướng Chính phủ “Đề nghị thành lập, bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ; trình phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ” (Điểm 02, Điều 114 Hiến pháp 1992) không còn được quyết định bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội (trong thời gian Quốc hội không họp), mà tập trung duy nhất vào nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội.

- Để tập trung một mối quản lý nhà nước của Chính phủ, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương được thực hiện bởi các chủ thể: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Riêng thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, tuy nhiên, không còn thẩm quyền này.

5.1.3 Cơ cấu tổ chức Chính phủ

- Theo Điều 02 Luật tổ chức Chính phủ, cơ cấu tổ chức Chính phủ gồm có:

+ Các Bộ.

82+ Các cơ quan ngang Bộ

Bộ và các cơ quan ngang Bộ do Quốc hội thành lập theo đề nghị của TTCP.

- Tuy nhiên, phân tích vị trí pháp lý của từng chủ thể trong cơ cấu Chính phủ, ta có:

+ Chính phủ với tư cách tập thể cơ quan;

+ Thủ tướng Chính phủ, các Phó thủ tướng Chính phủ;

+ Các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ;

Theo quy định của pháp luật thì Thủ tướng Chính phủ bắt buộc phải là đại biểu Quốc hội. Nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, Chính phủ tiếp tục hoạt động đến khi Quốc hội khóa mới thành lập Chính phủ mới. Chính phủ hoạt động bằng 3 hình thức căn bản. Hiệu lực của hoạt động Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả 3 hình thức, hoạt động sau đây:

+ Hoạt động của tập thể Chính phủ: phiên họp Chính phủ

+ Sự chỉ đạo điều hành của TTCP và các phó Thủ tướng (theo sự phân công của TTCP).

+ Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào hoạt động Chính phủ, đồng thời cũng là người đứng đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ.

- Chính phủ chỉ hoạt động dưới hai danh nghĩa: tập thể Chính phủ, hoặc cá nhân TTCP. Không có danh nghĩa thường vụ hay thường trực Chính phủ bởi vì theo Luật tổ chức Chính phủ hiện hành, không có cơ quan thường trực Chính phủ.

- Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số (Điều 19 Luật tổ chức Chính phủ 2001).

- Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là vấn đề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến lược, kinh tế, khoa học kỹ thuật chung cho cả nước, cho các ngành và các địa phương.

5.1.4 Nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP

Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp. Thẩm quyền của TTCP được quy định trong điều 114, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 20, Luật tổ chức Chính phủ 2001, bao gồm:

1. Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp:

83a) Quyết định các chủ trương, biện pháp cần thiết để lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở;

b) Chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật trình Quốc hội, các dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ;

c) Quy định chế độ làm việc của Thủ tướng với thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

d) Chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; quyết định những vấn đề có ý kiến khác nhau giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

đ) Đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện những quyết định của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng ở các ngành, các cấp;

2. Triệu tập và chủ toạ các phiên họp của Chính phủ;

3. Đề nghị Quốc hội thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ, cơ quan ngang Bộ; trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức vì lý do sức khoẻ hoặc lý do khác đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; trong thời gian Quốc hội không họp trình Chủ tịch nước quyết định tạm đình chỉ công tác của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;

4. Thành lập hội đồng, ủy ban thường xuyên hoặc lâm thời khi cần thiết để giúp Thủ tướng nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng, liên ngành;

5. Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng và chức vụ tương đương; phê chuẩn việc bầu cử các thành viên Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

6. Quyết định các biện pháp cải tiến lề lối làm việc, hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, đề cao kỷ luật, ngăn ngừa và kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong bộ máy và trong cán bộ, công chức, viên chức nhà nước;

7. Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên;

8. Đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ;

849. Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng.

Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên khác của Chính phủ. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, TTCP ban hành văn bản quyết định.

Để đảm bảo vai trò chỉ đạo của TTCP, đồng thời phát huy khả năng sáng tạo chủ động của các phó TTCP và các Bộ trưởng, cần phải:

+ Phó Thủ tướng được phân công phụ trách khối hay lĩnh vực hoặc giúp Thủ tướng chỉ đạo việc phối hợp các công việc giữa các Bộ trưởng phải bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của TTCP.

+ Trong phạm vi quyền hạn được quy định và được giao, các phó TTCP và các Bộ trưởng phải chủ động trong hoạt động của mình. Tuy vậy, vẫn phải đảm bảo việc phối hợp và điều hoà chung trong Chính phủ, bởi vì quyết định của tập thể Chính phủ là quyết định cao nhất của cơ quan hành pháp nước CHXHCN Việt Nam.

Nhìn chung, Chính phủ với tư cách là tập thể cơ quan, thể hiện và đại diện toàn thể ý chí của Chính phủ có những nhiệm vụ quyền hạn chung, bao trùm các công tác quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong đó, người đứng đầu cơ quan là Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác Chính phủ, chỉ đạo, đôn đốc kiểm tra cũng như chỉ thị giải quyết những vấn đề cấp bách, khẩn trương trong hoạt động Chính phủ.

5.2 Bộ, cơ quan ngang Bộ

5.2.1 Quan niệm về Bộ, cơ quan ngang Bộ

Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là Bộ) ) là cơ quan của Chính phủ, là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương, là cơ quan chuyên môn được tổ chức theo chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu là các Bộ trưởng (hay Chủ nhiệm ủy ban, Thống đốc). Các cơ quan cấp Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành (quản lý chức năng, quản lý liên ngành) hay đối với lĩnh vực (quản lý tổng hợp) trên phạm vi toàn quốc (Điều 6 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Ngoài ra, Bộ, cơ quan ngang Bộ còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Cụ thể như sau:

- Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực lớn, ví dụ như: kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao động, ngoại giao và tổ chức nội vụ. Các lĩnh vực này liên quan đến hoạt động tất cả các Bộ, các cấp quản lý nhà nước, tổ chức xã hội và công dân.

- Bộ quản lý theo lĩnh vực có những nhiệm vụ:

85+ Giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế-xã hội chung;

+ Xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các quy định chính sách, chế độ chung;

+ Kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt động của các Bộ và các cấp về lĩnh vực mình quản lý;

+ Phục vụ và tạo điều kiện cho các Bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.

- Bộ quản lý ngành là cơ quan Nhà nước Trung ương của Chính phủ, có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế-kỹ thuật, văn hoá, xã hội, ví dụ như: nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thương mại, văn hoá thông tin, giáo dục, y tế. Bộ quản lý ngành có thể tập hợp với nhau thành một hoặc một nhóm liên quan rộng. Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước.

5.2.2 Cơ cấu tổ chức của Bộ

Các tổ chức giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước gồm:

a) Vụ;

b) Văn phòng;

c) Thanh tra;

Ngoài ra, một số Bộ, cơ quan ngang Bộ có thể có thêm

d) Cục;

đ) Tổng cục và tương đương;

e) Cơ quan đại diện của Bộ ở địa phương và ở nước ngoài.

Các tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc Bộ.

Các tổ chức sự nghiệp nhà nước quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ chỉ bao gồm các tổ chức sự nghiệp phục vụ quản lý nhà nước và báo, tạp chí, cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức của Bộ.

Các tổ chức sự nghiệp khác hiện có đã được cấp có thẩm quyền thành lập, Bộ trưởng trình Thủ tướng Chính phủ ban hành danh sách các tổ chức sự nghiệp đó.

Số lượng cấp phó của người đứng đầu các tổ chức thuộc không quá 03 người.

a) Vụ

1. Vụ được thành lập để tham mưu giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà

86nước về ngành, lĩnh vực.

2. Việc thành lập vụ theo yêu cầu một vụ được giao nhiều việc có mối quan hệ liên thông với nhau, nhưng một việc không giao cho nhiều vụ trong cùng cơ cấu tổ chức của Bộ.

3. Có thể thành lập phòng trong vụ trên nguyên tắc vụ được giao tham mưu, tổng hợp nhiều lĩnh vực tương đối độc lập. Những vụ thành lập phòng được quy định tại nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ.

4. Vụ không có con dấu; Vụ trưởng được ký các văn bản hành chính về chuyên môn, nghiệp vụ thuộc lĩnh vực do vụ chịu trách nhiệm và đóng dấu của Bộ theo thừa lệnh của Bộ trưởng.

b) Văn phòng Bộ

1. Văn phòng Bộ thực hiện chức năng giúp Bộ trưởng theo dõi, đôn đốc các tổ chức, cơ quan, đơn vị trực thuộc thực hiện chương trình, kế hoạch công tác của Bộ; tổng hợp tình hình thực hiện chương trình, kế hoạch công tác của Bộ.

2. Tổ chức thực hiện công tác hành chính, văn thư, lưu trữ; quản lý cơ sở vật chất kỹ thuật, tài sản, kinh phí hoạt động, bảo đảm phương tiện, điều kiện làm việc; phục vụ chung cho hoạt động của Bộ và công tác quản trị nội bộ.

3. Thực hiện các nhiệm vụ khác do pháp luật quy định hoặc do Bộ trưởng giao.

4. Văn phòng Bộ được thành lập phòng và tổ chức tương đương (sau đây gọi chung là phòng) theo các lĩnh vực công tác thuộc văn phòng.

5. Văn phòng Bộ có con dấu riêng để giao dịch; Chánh văn phòng được ký các văn bản hành chính theo uỷ quyền hoặc thừa lệnh của Bộ trưởng.

c) Thanh tra Bộ

1. Thanh tra Bộ được thành lập để giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ theo quy định của pháp luật về thanh tra.

2. Thanh tra Bộ được thành lập phòng.

3. Thanh tra Bộ có con dấu riêng; Chánh Thanh tra được ký các văn bản hành chính theo uỷ quyền hoặc thừa lệnh của Bộ trưởng và được xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật.

d) Cục thuộc Bộ

1. Cục được thành lập để tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyên sâu, ổn định và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.

872. Đối tượng quản lý của cục là những tổ chức và cá nhân hoạt động liên quan đến

chuyên ngành, lĩnh vực, chịu sự điều chỉnh của pháp luật về chuyên ngành, lĩnh vực đó; phạm vi hoạt động của cục không nhất thiết ở tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

3. Cơ cấu tổ chức của cục, gồm:

a) Phòng;

b) Văn phòng;

c) Tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc (nếu có).

Cục được giao thực thi nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực phân cấp hạn chế cho địa phương, có thể được thành lập chi cục thuộc cục. Những cục có chi cục được quy định trong nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ. Khi cần thành lập mới thì Bộ quản lý ngành trình Thủ tướng Chính phủ cho phép và giao cho Bộ trưởng quyết định thành lập.

Việc thành lập tổ chức thanh tra thuộc cục để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra.

4. Cục có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng; Cục trưởng được ban hành văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ thuộc chuyên ngành, lĩnh vực do cục chịu trách nhiệm và không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

5. Việc thành lập cục theo yêu cầu chức năng, nhiệm vụ, trên nguyên tắc có đối tượng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ và thực hiện theo quy định của pháp luật.

đ) Tổng cục và tổ chức tương đương thuộc Bộ

1. Tổng cục và tương đương (sau đây gọi chung là tổng cục) được thành lập để tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyên sâu, ổn định và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp không phân cấp hoặc phân cấp hạn chế cho địa phương thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.

2. Đối tượng quản lý của tổng cục là những tổ chức và cá nhân hoạt động liên quan đến chuyên ngành, lĩnh vực, chịu sự điều chỉnh của pháp luật về chuyên ngành, lĩnh vực đó.

3. Cơ cấu tổ chức của tổng cục, gồm:

a) Vụ;

b) Văn phòng;

c) Thanh tra;

88d) Tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc.

Đối với tổng cục được tổ chức và quản lý theo hệ thống ngành dọc, cần có các cục trực thuộc đặt ở địa phương hoặc đối với những tổng cục cần có cục quản lý chuyên ngành trực thuộc được quy định tại quyết định thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của tổng cục.

4. Tổng cục có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng; Tổng cục trưởng được ban hành văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ và không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

5. Tổng cục được thành lập theo yêu cầu chức năng, nhiệm vụ, trên nguyên tắc có đối tượng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ và thực hiện theo quy định của pháp luật.

e) Tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ

1. Việc thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ hoặc để thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng cần thiết do Bộ đảm nhiệm.

Chỉ thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ khi loại dịch vụ công đó nhà nước chưa chuyển giao cho các tổ chức ngoài khu vực nhà nước đảm nhiệm hoặc loại dịch vụ công đó các tổ chức ngoài khu vực nhà nước không thực hiện hoặc không đủ khả năng thực hiện.

Đối với những ngành, lĩnh vực đã có quy hoạch mạng lưới tổ chức sự nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì việc thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước phải phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đó.

2. Tổ chức sự nghiệp nhà nước không có chức năng quản lý nhà nước.

3. Tổ chức sự nghiệp nhà nước được tự chủ và tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính theo quy định của pháp luật và chịu sự quản lý nhà nước của các Bộ chức năng theo từng ngành, lĩnh vực.

4. Tổ chức sự nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng.

5.2.3 Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (dưới đây gọi chung là Bộ trưởng) là thành viên Chính phủ, là người đứng đầu và lãnh đạo một Bộ.

Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, tham gia quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền chung của Chính phủ; mặt khác là thủ trưởng người đứng đầu Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức là người đứng đầu hệ thống hành chính Nhà nước đối với ngành hay lĩnh vực, để quản lý ngành hay lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước.

89Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính

phủ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực và tham gia vào hoạt động của tập thể Chính phủ; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong phạm vi cả nước và các công tác khác được giao.

Cấp phó của người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang Bộ (dưới đây gọi chung là Thứ trưởng) có trách nhiệm giúp Bộ trưởng theo dõi, chỉ đạo một số mặt công tác theo sự phân công của Bộ trưởng và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về nhiệm vụ được phân công. Khi Bộ trưởng vắng mặt, một Thứ trưởng được Bộ trưởng ủy nhiệm thay Bộ trưởng giải quyết công việc của Bộ và Bộ trưởng. Số lượng Thứ trưởng ở mỗi Bộ không quá bốn người. Trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

5.2.4 Mối quan hệ giữa ngành và Bộ

- Bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan Trung ương quản lý nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước.

- Ngành (ví dụ như ngành kinh tế-kỹ thuật) là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp ngành, hoạt động theo nguyên tắc và phương thức kinh doanh.

- Không nhất thiết khi có một ngành hình thành do chuyên môn hoá ngày càng sâu thì phải có một Bộ chủ quản. Bởi vì trên thực tế, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho đơn vị sản xuất, doanh nghiệp, cho nên ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất hẹp. Điều đó, cần sự quản lý bao quát hơn của Bộ, chứ không phải lúc nào cũng thành lập một Bộ riêng. Ngoài ra, trong quan hệ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, nếu có mối liên hệ với nhau, phải có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau, phối hợp thực hiện những nhiệm vụ chung của nhà nước.

5.3 Các cơ quan thuộc Chính phủ

5.3.1 Quan niệm về các cơ quan thuộc Chính phủ

Là những cơ quan do Chính phủ thành lập nhằm thực hiện các hoạt động sự nghiệp mà Chính phủ không thể giao về cho địa phương quản lý nhưng cũng không cần thiết phải cơ quan hoạt động động lập như các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Nếu được giao quyền, cơ quan thuộc Chính phủ có thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong một số ngành, lĩnh vực hẹp, đặc thù của đời sống xã hội. Thủ trưởng các cơ quan này không phải là thành viên của Chính phủ, có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ nhưng không có quyền biểu quyết.

5.3.2 Phân loại và cơ cấu tổ chức của các cơ quan thuộc Chính phủ

Cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực:

Là hệ thống cơ quan thuộc Chính phủ:

+ Thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực;

90+ Quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực và thực hiện một số nhiệm

vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Cơ cấu tổ chức của loại cơ quan thuộc Chính phủ này gồm:

a) Vụ, văn phòng, thanh tra;

b) Cục (không nhất thiết các cơ quan đều có);

c) Các tổ chức sự nghiệp.

Cách thức hoạt động:

Đối với các tổ chức bộ phận thuộc cơ quan này này áp dụng nguyên tắc tổ chức và hoạt động như đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ. Vì vậy, văn phòng của cơ quan thuộc Chính phủ loại này có con dấu riêng; cơ cấu tổ chức của văn phòng có thể có phòng.

Cơ quan thực hiện hoạt động sự nghiệp:

Là hệ thống cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Cơ cấu tổ chức của loại cơ quan thuộc Chính phủ này gồm :

a) Ban;

b) Văn phòng;

c) Các tổ chức sự nghiệp.

Về nguyên tắc, tổ chức quy định tại Ban không có phòng trực thuộc, không có con dấu riêng. Trường hợp cần thiết phải lập phòng trong tổ chức này, Chính phủ sẽ quy định cụ thể trong Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên, văn phòng của cơ quan thuộc Chính phủ loại này vẫn có con dấu riêng; cơ cấu tổ chức của văn phòng có thể có phòng.

5.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan thuộc Chính phủ

Theo Nghị định 30/CP (01/4/2003) của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, các cơ quan thuộc Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn chung trên các lĩnh vực tương ứng như sau:

Về chiến lược, chương trình, quy hoạch, kế hoạch

91a) Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chiến lược, quy hoạch, các chương trình, kế hoạch dài hạn, năm năm và hàng năm, các dự án quan trọng của cơ quan; tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, chương trình, kế hoạch sau khi được phê duyệt;

b) Tham gia thẩm định các đề án, dự án quan trọng thuộc chuyên môn, nghiệp vụ theo yêu cầu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

c) Quyết định các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

Ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm chuyên môn, nghiệp vụ và định mức kinh tế - kỹ thuật được áp dụng trong các tổ chức, đơn vị trực thuộc theo quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực;

Về hợp tác quốc tế:

a) Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ việc đàm phán, ký, gia nhập, phê duyệt điều ước quốc tế theo quy định của pháp luật;

b) Tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

c) Tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện các chương trình, dự án quốc tế tài trợ theo quy định của pháp luật;

d) Cử cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền quản lý và đoàn công tác ra nước ngoài theo kế hoạch hợp tác quốc tế;

đ) Tham gia các hội nghị, hội thảo, chương trình, kế hoạch hợp tác quốc tế theo quy định của pháp luật.

Quyết định và chỉ đạo việc thực hiện chương trình cải cách hành chính theo mục tiêu và nội dung chương trình cải cách hành chính nhà nước đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện dịch vụ công theo quy định của pháp luật.

Về chế độ thông tin, báo cáo:

a) Tổ chức công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến các nhiệm vụ chính trị, chính sách, chế độ và pháp luật của nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực được giao;

b) Thực hiện chế độ báo cáo với Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ.

Về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước:

92a) Trình Chính phủ ban hành nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan;

b) Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định về thành lập mới, tổ chức lại, giải thể các tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan;

c) Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ công tác của các tổ chức, đơn vị trực thuộc;

d) Trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;

đ) Bổ nhiệm có thời hạn 5 năm (hết thời hạn đó sẽ tiến hành bổ nhiệm lại), miễn nhiệm, kỷ luật người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu các tổ chức, đơn vị trực thuộc theo quy định của pháp luật; quy định thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, đơn vị trực thuộc;

e) Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp cụ thể để tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền; chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong hoạt động của cơ quan;

g) Tổ chức thực hiện công tác đào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng, sử dụng, điều động, luân chuyển, nghỉ hưu, khen thưởng, kỷ luật và các chế độ khác đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động thuộc thẩm quyền quản lý theo quy định của pháp luật;

h) Kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật và nhiệm vụ được giao đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động thuộc thẩm quyền quản lý; giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan tới cán bộ, công chức

Về quản lý tài chính, tài sản :

a) Xây dựng dự toán ngân sách hàng năm của cơ quan để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật;

b) Quyết định phân bổ, kiểm tra việc chi tiêu, chịu trách nhiệm quyết toán và có quyền điều chỉnh trong phạm vi tổng mức thu chi tài chính được phê duyệt để thực hiện nhiệm vụ được giao nhưng không được thay đổi mục tiêu kế hoạch được duyệt;

c) Thực hiện công tác quản lý tài chính, kế toán theo quy định của pháp luật;

d) Quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản nhà nước giao.

5.3.4 Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là người đứng đầu và lãnh đạo một cơ quan thuộc Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Chính phủ về việc thực

93hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình;

Khác với Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý nhà nước đối với những vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực mà cơ quan thuộc Chính phủ đang quản lý do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Phó Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là người giúp Thủ trưởng cơ quan chỉ đạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng về nhiệm vụ được phân công. Khi Thủ trưởng vắng mặt, một Phó Thủ trưởng được Thủ trưởng ủy nhiệm lãnh đạo hoạt động của cơ quan. Số lượng Phó Thủ trưởng ở mỗi cơ quan thuộc Chính phủ không quá 3 người. Trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

5.4 Phân biệt Bộ (Bộ, cơ quan ngang Bộ) và cơ quan thuộc Chính phủ

Có một số chức năng của cơ quan thuộc chính phủ tương tự như chức năng của Bộ và các cơ quan ngang Bô (gọi chung là cấp Bộ). Thậm chí về cơ cấu tổ chức, các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực thuộc Chính phủ rất giống với cơ cấu tổ chức của Bộ. Tuy nhiên, ta vẫn có thể phân biệt giữa Bộ và Bộ trưởng bởi các đặc trưng của từng loại như sau:

Nếu cơ quan cấp Bộ là cơ quan của Chính phủ thì các cơ quan thuộc Chính phủ là hệ thống cơ quan trực thuộc;

Bộ trưởng (kể cả thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) là thành viên của Chính phủ, còn thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì không;

Bộ trưởng có quyền biểu quyết trong các phiên họp Chính phủ;

Bộ trưởng không chỉ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ mà còn chịu trách nhiệm trước Quốc hội về quản lý ngành và lĩnh vực trong phạm vi, lĩnh vực được giao;

Bộ trưởng phải chịu sự chất vấn của Quốc hội khi cần, còn thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm báo cáo với Thủ tướng (hoặc phó Thủ tướng) để các vị có thẩm quyền này trả lời trước Quốc hội;

Việc thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan Bộ, ngang Bộ khá phức tạp, cần có ý kiến của Quốc hội; trong khi đó việc thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ quyết định;

Theo pháp luật hiện hành, Bộ trưởng có quyền ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ thì không có thẩm quyền này.

6. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

♦ Khái niệm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những cơ quan hành chính nhà nước thay mặt chính quyền ở địa phương.

♦ Phân cấp: Các cơ quan HCNN ở địa phương được chia thành ba cấp

94- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện: quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh hoặc trực thuộc thành phố thuộc trung ương;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp xã: xã, phường, thị trấn.

Trên thực tế, ở các địa phương cơ sở đều có các ấp, thôn, bản hoạt động gần giống như một cấp hành chính địa phương thứ tư. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chỉ có 3 cấp tỉnh, huyện, xã.

♦ Lý luận về các cơ quan nhà nước ở địa phương:

- Các cơ quan nhà nước ở địa phương không phải là "cơ quan của địa phương". Quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất. Đây là những cơ quan thay mặt cho nhà nước ở địa phương để thực hiện chức năng quản lý ở địa phương theo luật định.

- Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các điều kiện địa lý, kinh tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước.Khác với một số nhà nước khác trên thế giới, chỉ có hai cấp chính quyền địa phương là tỉnh và huyện, bộ máy chính quyền địa phương của nước ta được tổ chức theo 3 cấp. Lý luận sự cần thiết về vai trò và chức năng của cấp xã đã được chứng minh rõ ràng từ trong lịch sử lập pháp Việt Nam: có những chức năng của nhà nước chỉ thực hiện được ở cấp xã, nên thực hiện ở cấp xã hoặc chỉ thực hiện có hiệu quả ở cấp xã. Hương ước cấp xã là một ví dụ sinh động. Tương tự như vậy, đối với cấp huyện và cấp tỉnh cũng sinh ra từ sự đòi hỏi của quản lý và các điều kiện khác nêu trên. Vì vậy, tất yếu cần có một nhận thức đúng hơn về chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không chỉ là những cơ quan thực hiện những chức năng mà cơ quan trung ương khi trung ương không thể thực hiện được như một "cánh tay nối dài", chúng còn có vai trò và sứ mệnh riêng.

♦ Nguyên tắc hoạt động

Khác với cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và với các cơ quan nhà nước khác, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: phụ thuộc theo chiều dọc và phụ thuộc theo chiều ngang. Cụ thể:

+ UBND các cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung), vừa phụ thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp trên vừa phụ thuộc vào hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp (cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ở địa phương).

Ví dụ: UBND Thị xã Vị Thanh, trong hoạt động của mình vừa phụ thuộc vào UBND tỉnh Hậu Giang, vừa phụ thuộc vào HĐND Thị xã Vị Thanh.

+ Các sở, phòng, ban (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn) vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên vừa

95phụ thuộc vào UBND cùng cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp).

Ví dụ: Phòng giáo dục huyện Thốt Nốt, trong hoạt động của mình vừa phụ thuộc vào Sở Giáo dục Thành phố Cần Thơ vừa phụ thuộc vào UBND huyện Thốt Nốt.

6.1 Ủy ban nhân dân các cấp

♦ Vai trò

- UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, nó là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có chức năng và nhiệm vụ chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.

- Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND được quy định cụ thể trong Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND (Điều 42, Luật sửa đổi);

♦ Tính chất và hoạt động

- UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung. Nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của hội đồng nhân dân cùng cấp.

- UBND gồm có một Chủ tịch, một hay nhiều phó Chủ tịch và các ủy viên. Chủ tịch UBND phải là đại biểu HĐND, do HĐND cùng cấp bầu ra và được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn (nếu là cấp tỉnh thì phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn).

- UBND là một thiết chế tập thể trong đó Chủ tịch UBND là người trực tiếp lãnh đạo hoạt động của UBND. Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.

♦ Chủ tịch UBND

- Chủ tịch UBND có nhiệm vụ và quyền hạn riêng được quy định trong pháp luật, phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Chủ tịch UBND là: "Người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên".

- Tuy UBND làm việc theo chế độ tập thể, nhưng mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND cùng cấp tương ứng. Trong đó, Chủ tịch UBND là người đứng đầu, chỉ đạo và phân công công tác cho các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND. Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng (xem thêm Luật tổ chức HĐND và UBND).

Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp, ta nghiên cứu theo 2 nhóm cơ quan: các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh và các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (không nghiên cứu sâu cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp xã).

966.2 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh

Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương là các sở, phòng, ban được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu giám đốc sở, phòng, ban.

- Là cơ quan giúp việc cho UBND, quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mình. Người đứng đầu các cơ quan này do Chủ tịch UBND quyết định bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm.

- Việc thành lập hay bãi bỏ những cơ quan này do UBND quyết định sau khi tham khảo ý kiến của cơ quan chủ quản chuyên môn cấp trên.

- Do chịu quản lý theo hệ thống dọc, việc bố trí hệ thống sở, phòng, ban ... phụ thuộc phần lớn vào các Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng như các cơ quan thuộc Chính phủ. Vì vậy, việc sắp xếp thay đổi lại các cơ quan Trung ương này trước hết ảnh hưởng đến tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là hễ có cơ quan chuyên môn Trung ương thì tất có cơ quan chuyên môn đó ở địa phương các cấp hoặc ngược lại.

Hiện nay, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện được điều chỉnh trong các Nghị định riêng của Chính phủ. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có sở và cơ quan tương đương sở (sau đây gọi chung là sở)

6.2.1 Nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Bảo đảm thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và sự thống nhất, thông suốt, quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.

2. Tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả, tổ chức së quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, cơ quan ngang Bộ thì cấp tỉnh có tổ chức tương ứng.

3. Phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.

4. Không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đặt tại địa phương.

6.2.2 Vị trí và chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật.

2. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo, quản lý

97về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.

6.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:

a) Dự thảo quyết định, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước về các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước được giao;

b) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chi cục trực thuộc;

c) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể điều kiện, tiêu chuẩn, chức danh đối với Trưởng, Phó các đơn vị thuộc Sở; Trưởng, Phó phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp huyện) trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý.

2. Trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:

a) Dự thảo quyết định thành lập, sát nhập, giải thể các đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy định của pháp luật;

b) Dự thảo quyết định, chỉ thị cá biệt thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

3. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, hướng dẫn, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước được giao.

4. Tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về giám định, đăng ký, cấp giấy phép, văn bằng, chứng chỉ thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy định của pháp luật, sự phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

5. Giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và các tổ chức phi chính phủ thuộc các lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật.

6. Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

7. Thực hiện hợp tác quốc tế về các lĩnh vực quản lý của sở theo quy định của pháp luật, sự phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

8. Hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc lĩnh vực quản lý đối với cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và chức danh chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

98cấp xã.

9. Tổ chức nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật; xây dựng hệ thống thông tin, lưu trữ phục vụ công tác quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ được giao.

10. Kiểm tra, thanh tra theo ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật hoặc phân công của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

11. Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng, các phòng nghiệp vụ và các đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh; quản lý biên chế, thực hiện chế độ tiền lương và chính sách, chế độ đãi ngộ, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy định của pháp luật và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

12. Quản lý tài chính, tài sản của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

13. Thực hiện công tác thông tin, báo cáo định kỳ và đột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

14. Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao hoặc theo quy định của pháp luật.

6.2.4 Cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có:

1. Văn phòng;

2. Thanh tra;

3. Phòng nghiệp vụ;

4. Chi cục;

5. Tổ chức sự nghiệp.

Không nhất thiết các sở đều có Chi cục và các tổ chức sự nghiệp.

6.2.5 Giám đốc, Phó giám đốc của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau đây gọi chung là Giám đốc sở) chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và trước pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách.

992. Cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

(sau đây gọi chung là Phó Giám đốc sở) là người giúp Giám đốc sở chỉ đạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Giám đốc sở và trước pháp luật về nhiệm vụ được phân công. Khi Giám đốc vắng mặt, một Phó Giám đốc sở được Giám đốc uỷ nhiệm điều hành các hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh.

Số lượng Phó Giám đốc sở không quá 03 người; riêng số lượng Phó Giám đốc các sở thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh không quá 04 người.

Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, cho từ chức, nghỉ hưu và thực hiện chế độ, chính sách đối với Giám đốc và Phó Giám đốc sở do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định theo quy định của pháp luật.

6.2.6 Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở các địa phương

1. Sở Nội vụ:

a) Sáp nhập Ban Thi đua - Khen thưởng và Ban Tôn giáo các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc bộ phận làm công tác tôn giáo các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vào Sở Nội vụ;

b) Sở Nội vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nội vụ, gồm: tổ chức bộ máy; biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp; cải cách hành chính; chính quyền địa phương; địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; tổ chức hội, tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước; tôn giáo; thi đua - khen thưởng.

2. Sở Tư pháp:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; công chứng; chứng thực; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; trọng tài thương mại; hộ tịch; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; trợ giúp pháp lý; giám định tư pháp; hoà giải ở cơ sở; bán đấu giá tài sản liên quan đến thi hành án và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

3. Sở Kế hoạch và Đầu tư:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kế hoạch và đầu tư, bao gồm các lĩnh vực: tổng hợp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tổ chức thực hiện và đề xuất về cơ chế, chính sách quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh; đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài ở địa phương; đăng ký kinh doanh; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn đề về doanh nghiệp, hợp tác xã, kinh tế tư nhân.

4. Sở Tài chính:

100Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về:

tài chính; ngân sách nhà nước; thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước; các quỹ tài chính nhà nước; đầu tư tài chính; tài chính doanh nghiệp; kế toán; kiểm toán độc lập; giá cả và hoạt động dịch vụ tài chính tại địa phương theo quy định của pháp luật.

5. Sở Công Thương:

a) Hợp nhất Sở Công nghiệp với Sở Thương mại (hoặc Sở Thương mại - Du lịch) thành Sở Công Thương; chuyển chức năng và tổ chức về du lịch của Sở Thương mại hoặc (Sở Thương mại - Du lịch) vào Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch;

b) Sở Công Thương tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và thương mại, bao gồm các ngành và lĩnh vực: cơ khí; luyện kim; điện; năng lượng mới; năng lượng tái tạo; dầu khí (nếu có); hoá chất; vật liệu nổ công nghiệp; công nghiệp khai thác mỏ và chế biến khoáng sản; công nghiệp tiêu dùng; công nghiệp thực phẩm; công nghiệp chế biến khác; lưu thông hàng hoá trên địa bàn; xuất khẩu, nhập khẩu; quản lý thị trường; xúc tiến thương mại; thương mại điện tử; dịch vụ thương mại; hội nhập kinh tế; thương mại quốc tế; quản lý cụm công nghiệp và điểm công nghiệp trên địa bàn.

6. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn:

a) Hợp nhất Sở Thuỷ sản với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn;

b) Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ sản; thuỷ lợi và phát triển nông thôn; phòng, chống lụt, bão; an toàn nông sản, lâm sản, thuỷ sản và muối trong quá trình sản xuất đến khi đưa ra thị trường.

7. Sở Giao thông vận tải:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giao thông vận tải, gồm: đường bộ; đường thuỷ; vận tải; an toàn giao thông.

8. Sở Xây dựng:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng; hạ tầng kỹ thuật đô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao (bao gồm: kết cấu hạ tầng đô thị; cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải, chiếu sáng, công viên cây xanh, nghĩa trang, rác thải đô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao); phát triển đô thị; kinh doanh bất động sản.

Riêng tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, Sở Quy hoạch -Kiến trúc tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn thuộc phạm vi quản lý

101của thành phố theo quy định tại khoản 3 Điều 9 Nghị định này.

9. Sở Tài nguyên và Môi trường:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên đất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; địa chất; môi trường; khí tượng thuỷ văn; đo đạc và bản đồ; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn đề về biển, đảo (đối với các tỉnh có biển, đảo).

10. Sở Thông tin và Truyền thông:

a) Thành lập Sở Thông tin và Truyền thông trên cơ sở Sở Bưu chính, Viễn thông và tiếp nhận chức năng, tổ chức quản lý nhà nước về báo chí, xuất bản từ Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch;

b) Sở Thông tin và Truyền thông tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: báo chí; xuất bản; bưu chính và chuyển phát; viễn thông và internet; truyền dẫn phát sóng; tần số vô tuyến điện, công nghệ thông tin, điện tử; phát thanh và truyền hình; cơ sở hạ tầng thông tin truyền thông; quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

11. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: lao động; việc làm; dạy nghề; tiền lương; tiền công; bảo hiểm xã hội; bảo hiểm thất nghiệp; an toàn lao động; người có công; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; phòng, chống tệ nạn xã hội (gọi chung là lĩnh vực lao động, người có công và xã hội); bình đẳng giới; tiếp nhận chức năng và tổ chức về bảo vệ và chăm sóc trẻ em từ Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em.

12. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch:

a) Hợp nhất Sở Thể dục Thể thao, Sở Du lịch với Sở Văn hoá - Thông tin thành Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch; chuyển chức năng và tổ chức về báo chí, xuất bản vào Sở Thông tin và Truyền thông;

b) Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: văn hóa; thể dục, thể thao và du lịch; gia đình; quảng cáo (trừ quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm); tiếp nhận chức năng và tổ chức về gia đình từ Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em.

13. Sở Khoa học và Công nghệ:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: hoạt động khoa học và công nghệ; phát triển tiềm lực khoa học và công nghệ; tiêu chuẩn, đo lường, chất lượng; sở hữu trí tuệ; ứng dụng bức xạ và đồng vị phóng xạ; an toàn bức xạ và hạt nhân.

10214. Sở Giáo dục và Đào tạo:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo, bao gồm: mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục và đào tạo; tiêu chuẩn nhà giáo và tiêu chuẩn cán bộ quản lý giáo dục; tiêu chuẩn cơ sở vật chất, thiết bị trường học và đồ chơi trẻ em; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ; bảo đảm chất lượng giáo dục và đào tạo.

15. Sở Y tế:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân, gồm: y tế dự phòng; khám, chữa bệnh; phục hồi chức năng; y dược cổ truyền; thuốc phòng bệnh, chữa bệnh cho người; mỹ phẩm; vệ sinh an toàn thực phẩm; trang thiết bị y tế; dân số; bảo hiểm y tế; tiếp nhận chức năng và tổ chức về dân số từ Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em.

16. Thanh tra tỉnh:

Thanh tra tỉnh là cơ quan ngang sở, tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra và phòng, chống tham nhũng.

17. Văn phòng Ủy ban nhân dân:

a) Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan ngang sở, là bộ máy giúp việc của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

b) Văn phòng Ủy ban nhân dân có chức năng tham mưu tổng hợp, giúp Ủy ban nhân dân tổ chức các hoạt động chung của Ủy ban nhân dân; tham mưu, giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân về chỉ đạo điều hành các hoạt động chung của bộ máy hành chính ở địa phương; bảo đảm cung cấp thông tin phục vụ chỉ đạo, điều hành của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và thông tin cho công chúng theo quy định của pháp luật; bảo đảm các điều kiện vật chất kỹ thuật cho hoạt động của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

18. Giải thể Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em sau khi đã chuyển chức năng và tổ chức của Ủy ban này về Sở Y tế, Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch và Sở Lao động - Thương binh và Xã hội.

6.2.7 Các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo đặc thù riêng của từng địa phương

1. Sở Ngoại vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác ngoại vụ, biên giới lãnh thổ quốc gia (ở những tỉnh có đường biên giới trên bộ) theo quy định của pháp luật;

Sở Ngoại vụ được thành lập theo các tiêu chí sau:

a) Có đường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia;

103b) Đối với những tỉnh không có đường biên giới, nhưng phải có đủ các tiêu chí sau đây

thì được thành lập Sở Ngoại vụ:

- Có các khu: khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu được Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập;

- Có khu du lịch quốc gia hoặc di sản văn hoá được UNESCO công nhận.

c) Những tỉnh không đủ tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ được thành lập Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân. Phòng Ngoại vụ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân đảm bảo cơ sở vật chất và hành chính quản trị cho hoạt động của Phòng Ngoại vụ.

2. Ban Dân tộc là cơ quan ngang Sở, tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác dân tộc.

Ban Dân tộc được thành lập ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khi đảm bảo có 2 trong 3 tiêu chí sau:

a) Có trên 20.000 (hai mươi nghìn) người dân tộc thiểu số sống tập trung thành cộng đồng làng, bản;

b) Có trên 5.000 (năm nghìn) người dân tộc thiểu số đang cần Nhà nước tập trung giúp đỡ, hỗ trợ phát triển;

c) Có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống ở địa bàn xung yếu về an ninh, quốc phòng; địa bàn xen canh, xen cư; biên giới có đông đồng bào dân tộc thiểu số nước ta và nước láng giềng thường xuyên qua lại.

Ðối với những tỉnh có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống nhưng chưa đáp ứng các tiêu chí như trên thì lập Phòng Dân tộc (hoặc bố trí cán bộ, công chức) làm công tác dân tộc thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Phòng Dân tộc (hoặc cán bộ, công chức) làm công tác dân tộc chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân tỉnh. Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh đảm bảo cơ sở vật chất và hành chính quản trị cho hoạt động của Phòng Dân tộc.

3. Sở Quy hoạch - Kiến trúc (được thành lập ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh):

Sở Quy hoạch - Kiến trúc tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn thuộc phạm vi quản lý của Ủy ban nhân dân thành phố.

6.3 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (gọi chung là sở)

6.3.1 Nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Bảo đảm bao quát đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ

104Trung ương đến cơ sở.

2. Tổ chức phòng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, hiệu quả; không nhất thiết ở cấp tỉnh có sở nào thì cấp huyện có tổ chức tương ứng.

3. Phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện và điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.

4. Không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức của các Bộ, sở đặt tại cấp huyện.

6.3.2 Vị trí và chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương.

2. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

6.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Trình Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước được giao.

2. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý được giao.

3. Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện và chịu trách nhiệm về việc thẩm định, đăng ký, cấp các loại giấy phép thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật và theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

4. Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước đối với tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và tổ chức phi chính phủ hoạt động trên địa bàn thuộc các lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật.

5. Hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn cho cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).

6. Tổ chức ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ; xây dựng hệ thống thông tin, lưu trữ

105phục vụ công tác quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp huyện.

7. Thực hiện công tác thông tin, báo cáo định kỳ và đột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp huyện và sở quản lý ngành, lĩnh vực.

8. Kiểm tra theo ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng, lãng phí theo quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

9. Quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, thực hiện chế độ, chính sách, chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo và bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động thuộc phạm vi quản lý của cơ quan chuyên môn cấp huyện theo quy định của pháp luật, theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

10. Quản lý tài chính, tài sản của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

11. Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp huyện giao hoặc theo quy định của pháp luật.

6.3.4 Người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (sau đây gọi chung là Trưởng phòng) chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và trước pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách.

2. Cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (sau đây gọi chung là Phó Trưởng phòng) là người giúp Trưởng phòng chỉ đạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Trưởng phòng về nhiệm vụ được phân công. Khi Trưởng phòng vắng mặt một Phó Trưởng phòng được Trưởng phòng ủy nhiệm điều hành các hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp huyện.

3. Số lượng Phó Trưởng phòng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện không quá 03 người.

4. Việc bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, miễn nhiệm, cho từ chức, thực hiện chế độ, chính sách đối với Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định theo quy định của pháp luật.

6.3.5 Chế độ làm việc của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và trách nhiệm của Trưởng phòng

1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện làm việc theo chế độ thủ

106trưởng.

2. Trưởng phòng căn cứ các quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện xây dựng quy chế làm việc, chế độ thông tin báo cáo của cơ quan và chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện quy chế đó.

3. Trưởng phòng chịu trách nhiệm về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình và các công việc được Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phân công hoặc uỷ quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm khi để xẩy ra tình trạng tham nhũng, gây thiệt hại trong tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý của mình.

4. Trưởng phòng có trách nhiệm báo cáo với Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và sở quản lý ngành, lĩnh vực về tổ chức, hoạt động của cơ quan mình; báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp khi được yêu cầu; phối hợp với người đứng đầu cơ quan chuyên môn, các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp giải quyết những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

6.3.6 Các cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

1. Phòng Nội vụ: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước các lĩnh vực: tổ chức; biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước; cải cách hành chính; chính quyền địa phương; địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; hội, tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước; tôn giáo; thi đua - khen thưởng.

2. Phòng Tư pháp: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; chứng thực; hộ tịch; trợ giúp pháp lý; hoà giải ở cơ sở và các công tác tư pháp khác.

3. Phòng Tài chính - Kế hoạch: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: tài chính, tài sản; kế hoạch và đầu tư; đăng ký kinh doanh; tổng hợp, thống nhất quản lý về kinh tế hợp tác xã, kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân.

4. Phòng Tài nguyên và Môi trường: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên đất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; môi trường; khí tượng, thuỷ văn; đo đạc, bản đồ và biển (đối với những địa phương có biển).

5. Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: lao động; việc làm; dạy nghề; tiền lương; tiền công; bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp; an toàn lao động; người có công; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; phòng, chống tệ nạn xã hội; bình đẳng giới.

1076. Phòng Văn hoá và Thông tin: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện

chức năng quản lý nhà nước về: văn hoá; gia đình; thể dục, thể thao; du lịch; bưu chính, viễn thông và Internet; công nghệ thông tin, hạ tầng thông tin; phát thanh; báo chí; xuất bản.

7. Phòng Giáo dục và Đào tạo: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, bao gồm: mục tiêu, chương trình và nội dung giáo dục và đào tạo; tiêu chuẩn nhà giáo và tiêu chuẩn cán bộ quản lý giáo dục; tiêu chuẩn cơ sở vật chất, thiết bị trường học và đồ chơi trẻ em; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ; bảo đảm chất lượng giáo dục và đào tạo.

8. Phòng Y tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân, gồm: y tế cơ sở; y tế dự phòng; khám, chữa bệnh, phục hồi chức năng; y dược cổ truyền; thuốc phòng bệnh, chữa bệnh cho người; mỹ phẩm; vệ sinh an toàn thực phẩm; bảo hiểm y tế; trang thiết bị y tế; dân số.

9. Thanh tra huyện: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.

10. Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: tham mưu tổng hợp cho Ủy ban nhân dân về hoạt động của Ủy ban nhân dân; tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện về công tác dân tộc; tham mưu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân về chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; cung cấp thông tin phục vụ quản lý và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước ở địa phương; đảm bảo cơ sở vật chất, kỹ thuật cho hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

6.3.7 Các cơ quan chuyên môn được tổ chức để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện

Ngoài 10 cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, có thể tổ chức một số cơ quan chuyên môn để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện như sau:

1. Ở các quận:

a) Phòng Kinh tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân quận thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiểu thủ công nghiệp; khoa học và công nghệ; công nghiệp; thương mại;

b) Phòng Quản lý đô thị: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân quận thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiến trúc; quy hoạch xây dựng; phát triển đô thị; nhà ở và công sở; vật liệu xây dựng; giao thông; hạ tầng kỹ thuật đô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường đô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi đỗ xe đô thị).

2. Ở các thị xã, thành phố thuộc tỉnh:

a) Phòng Kinh tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực

108hiện chức năng quản lý nhà nước về nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ lợi; thuỷ sản; phát triển nông thôn; tiểu thủ công nghiệp; khoa học và công nghệ; công nghiệp; thương mại;

b) Phòng Quản lý đô thị: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiến trúc; quy hoạch xây dựng; phát triển đô thị; nhà ở và công sở; vật liệu xây dựng; giao thông; hạ tầng kỹ thuật đô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường đô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi đỗ xe đô thị).

3. Ở các huyện:

a) Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ lợi; thuỷ sản; phát triển nông thôn; phát triển kinh tế hộ, kinh tế trang trại nông thôn, kinh tế hợp tác xã nông, lâm, ngư, diêm nghiệp gắn với ngành nghề, làng nghề nông thôn trên địa bàn xã;

b) Phòng Công Thương: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công nghiệp; tiểu thủ công nghiệp; thương mại; xây dựng; phát triển đô thị; kiến trúc, quy hoạch xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; hạ tầng kỹ thuật đô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường đô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi đỗ xe đô thị); giao thông; khoa học và công nghệ.

Đối với các huyện có tốc độ phát triển kinh tế - xã hội, tốc độ đô thị hoá cao, đang có định hướng phát triển thành thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh thì có thể áp dụng mô hình tổ chức 02 phòng chuyên môn trên như quy định đối với các thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Việc xác định mô hình tổ chức này do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định.

6.3.8 Tổ chức các cơ quan chuyên môn ở các huyện đảo

1. Căn cứ vào các điều kiện cụ thể của từng huyện đảo, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định số lượng và tên gọi các phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện đảo.

2. Số lượng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân huyện đảo không quá 10 phòng.

7. CÁC ĐƠN VỊ CƠ SỞ TRỰC THUỘC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Đây không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chúng nằm trong hệ thống của các cơ quan hành chính nhà nước. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước tổ chức và hoạt động dưới sự quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bao gồm hai loại:

- Các đơn vị hành chính sự nghiệp: là các trường học, bệnh viện..., các đơn vị này có tài sản riêng, có một tập thể cán bộ, viên chức chuyên môn, kỹ thuật, hoạt động dựa vào

109ngân sách nhà nước.

- Các đơn vị sản xuất kinh doanh: là các xí nghiệp, liên hiệp xí nghiệp, công ty, tổng công ty, lâm trường ..., là các đơn vị, tổ chức quản lý kinh tế trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội, hoạt động theo nguyên tắc hoạch toán kinh tế.

8. CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH

Nền hành chính quốc gia được cấu thành bởi ba yếu tố: thể chế hành chính, cán bộ hành chính và cơ quan hành chính nhà nước. Công cuộc cải cách hành chính vì vậy phải thực hiện đồng bộ việc: cải cách thể chế, chấn chỉnh bộ máy, xây dựng và làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức. Tuy nhiên trên từng mặt phải tập trung giải quyết một số vấn đề cấp bách, đặc biệt là đối với bộ máy hành chính nhà nước. Muốn chấn chỉnh tổ chức bộ máy hành chính, cần phải:

♦ Khi xây dựng phát triển nền kinh tế thị trường, việc đổi mới và hoàn thiện thể chế, cải tổ bộ máy nhà nước cho đúng với tầm vóc của một cơ chế tạo hành lang pháp lý, khuyến khích đầu tư kinh doanh, và tự sắp xếp cơ cấu các khu vực kinh doanh nhà nước là đòi hỏi thiết yếu.

♦ Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa tập thể và cá nhân được làm rõ trên cơ sở vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ, phù hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính, gắn với nguyên tắc kết hợp với đặc điểm của hệ thống hành chính, và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.

♦ Phân định rõ chức năng giữa trung ương và địa phương, giữa cấp các cấp trong chính quyền địa phương, tiến tới sự phân định rõ hơn các đơn vị hành chính trong cùng một cấp (Ví dụ: chức năng quản lý của tỉnh khác với chức năng quản lý của thành phố...). Đặc biệt, phải có một nhận thức đúng hơn về chính quyền địa phương như sau:

+ Là cánh tay nối dài của trung ương, chính quyền địa phương được phân quyền với những chức năng nhất định. Một mặt, cần phải rõ ràng và khái quát để chính quyền địa phương chủ động và sáng tạo trong việc quản lý nhà nước địa phương mình. Mặt khác, phải tuân thủ pháp luật và sự quản lý của cấp trên theo luật định.

+ Có một số chức năng phải được thực hiện bởi chính quyền địa phương, hoặc nên thực hiện bởi chính quyền địa phương. Trung ương không nên "tập trung tối đa" lên cấp cao hơn, sau đó lại trả về cấp thấp hơn vì không thực hiện xuể.

+ Chỉ có pháp luật mới là ranh giới đúng đắn nhất xác định ranh giới giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương với nhau.

♦ Giữa các cơ quan chuyên môn cùng cấp, đòi hỏi phải có sự phối hợp. Ví dụ: sự phối hợp giữa các bộ với nhau trong việc giải quyết một công việc, lĩnh vực nếu có. Tuy nhiên phải quy định từng "loại việc" ở tầm vĩ mô với vai trò của “bộ trung tâm”, để từ đó có sự chủ động trong phối hợp.

110♦ Từ các căn cứ đó, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước sẽ được điều chỉnh theo hướng

giảm dần số lượng. Cần cải tiến, sắp xếp, bố trí lại cán bộ, chức năng của từng cơ quan để bộ máy quản lý gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Tại sao nói cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản của luật hành chính?

2. Phân loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền.

3. So sánh ví trí pháp lý, chức năng của Bộ (bộ, cơ quan ngang bộ) và các cơ quan thuộc Chính phủ.

4. Nêu tên và chức năng của các cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Chỉ rõ các cơ quan đặc thù.

------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Luật tổ chức Quốc hội 2001.

Luật tổ chức Chính phủ 2001.

Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003.

Nghị định của Chính phủ số 178/2007/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ ngày 03/12/2007. (bãi bỏ Nghị định của Chính phủ số 86/2002/NĐ-CP (5/11/2002)).

Nghị định của Chính phủ số 30/2003/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ (1/4/2003).

Nghị định của Chính phủ số 13/2008/NĐ-CP Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngày 04 tháng 02 năm 2008.

Nghị định của Chính phủ số 14/2008/NĐ-CP Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ngày 04 tháng 02 năm 2008.

Nghị định của Chính phủ số 91/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của

111Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 06 tháng 9 năm 2006.

112

Bài 5: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

1.1 Khái niệm

Vấn đề cán bộ là một trong những vấn đề quan trọng, là một yếu tố cơ bản của quản lý nhà nước. Cơ quan nhà nước không thể hình thành và hoạt động nếu không có cán bộ, công chức nhà nước. Thật vậy, tất cả những hoạt động quản lý để đảm bảo trật tự xã hội sẽ mất đi nếu thiếu "con người hành chính" này. Vì vậy, cán bộ là người quyết định mọi vấn đề trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Trong đường lối chính trị của nhà nước ta, đóng vai trò là chủ thể thống nhất quản lý cán bộ, công chức3, Đảng Cộng sản Việt Nam đã chú ý tới vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước. Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý nhà nước tuỳ thuộc vào việc đào tạo cán bộ và khả năng làm việc của cán bộ. Để nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì việc đào tạo cho người cán bộ về kiến thức chuyên môn và trang bị cho họ những phẩm chất đạo đức cách mạng là điều rất quan trọng. Có được đào tạo tốt thì người cán bộ mới đủ năng lực và phẩm chất để phục vụ nhân dân vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Đặc biệt sự cần thiết có một đội ngũ cán bộ công chức đúng tầm vóc để quản lý tốt một nền kinh tế hiện nay là một thử thách và đòi hỏi bức bách đặt ra cho nhà nước ta.

Như vậy, cán bộ, công chức nhà nước là người đóng vai trò to lớn trong hoạt động quản lý của nhà nước. Thông qua hoạt động của mình, họ đảm bảo sự lãnh đạo các quá trình sản xuất, xác định hướng phát triển khoa học kỹ thuật phục vụ sản xuất, thực hiện các biện pháp tổ chức ... Cán bộ, công chức nhà nước là lực lượng nòng cốt quyết định mọi vấn đề của đất nước.

Cán bộ, công chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức xã hội do tuyển dụng, bầu hoặc bổ nhiệm. Cán bộ, công chức được trao những quyền hạn tương ứng với một chức vụ nhất định hoặc thực hiện công việc theo sự uỷ nhiệm của nhà nước để thực hiện trực tiếp nhiệm vụ và chức năng nhà nước, trong danh sách biên chế, được trả lương và các chế độ phụ cấp khác từ ngân sách nhà nước.

1.2 Đặc điểm

Như vậy, một người có thể trở thành cán bộ, công chức nhà nước khi tham gia vào quan hệ lao động với nhà nước. Mối quan hệ cán bộ, công chức- nhà nước gắn liền với các đặc điểm sau:

1. Là công dân Việt Nam.

3 Khoản 1 Điều 5 Luật cán bộ, công chức 2008.

113+ Thứ nhất, theo quy định của Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật về quốc tịch thì “Công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”. Lưu ý rằng, do xuất phát từ sự tránh xung đột trong luật của các quốc gia về vấn đề quốc tịch, nhà nước Việt Nam xác định quốc tịch của công dân theo cả hai nguyên tắc “nguyên tắc huyết thống” và “nguyên tắc lãnh thổ”.

+ Thứ hai, trên quan điểm đội ngũ cán bộ không chỉ hiện diện với tư cách của “cán bộ hành chính nhà nước” hay “cán bộ nhà nước”, mà cả “cán bộ hoạt động chuyên trách thường xuyên trong các tổ chức chính trị, chính trị xã hội”. Do vậy, không riêng gì cơ quan nhà nước mà ngay cả các tổ chức xã hội, điều kiện tham gia với tư cách chủ chốt- tư cách ổn định đều đòi hỏi phải là công dân Việt Nam.

+ Thứ ba, đây là điều kiện cần đề xác định tư cách pháp lý để có thể trở thành cán bộ, công chức. Tuy nhiên, muốn thực sự trở thành cán bộ, công chức, công dân còn phải đáp ứng được các yêu cầu nhất định tương ứng với tiêu chuẩn đòi hỏi của các cơ quan tổ chức và có quyết định tuyển dụng, bổ nhiệm, công nhận bầu cử tương ứng.

2. Quan hệ này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm được giao nhiệm vụ, hay dựa trên quyết định công nhận kết quả bầu cử.

Do tư cách cán bộ công chức xác định từ nhiều “nguồn” cơ quan, tổ chức. Tương ứng với các vị trí khác nhau, quyết định chính thức công nhận tư cách cán bộ là khác nhau, tuy nhiên đều dẫn tới hệ quả pháp lý là giống nhau về tư cách “cán bộ, công chức”:

+ Nhóm 01: Đối với các ứng cử viên đắc cử chuyên trách vào cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp), tổ chức chính trị, chính trị- xã hội và có quyết định chuẩn y của cấp trên, tư cách cán bộ công chức xác định khi có quyết định công nhận bầu cử hoặc quyết định chuẩn y của cấp trên đó;

+ Nhóm 02: Đối với các nhân viên tập sự của các cơ quan nhà nước, cơ quan trực thuộc cơ quan nhà nước (ví dụ như cơ quan hành chính sự nghiệp), các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tư cách cán bộ, công chức xác định khi có quyết định tuyển dụng sau khi thi đậu vào kỳ thi biên chế;

+ Nhóm 03: Đối với các chức danh cần phải có quyết định bổ nhiệm từ cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội, thì tư cách cán bộ, công chức xác định từ khi có quyết định bổ nhiệm đó.

3. Quan hệ đó luôn tồn tại hai yếu tố là yếu tố tự nguyện của người lao động và yếu tố ý chí của nhà nước. Sự đồng ý của người lao động là yếu tố cần thiết, nó là điều kiện bước đầu để quan hệ phục vụ nhà nước được hình thành. Song, ý chí nhà nước mới là yếu tố quyết định cho sự hình thành quan hệ pháp luật giữa hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh từ khi có quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hoặc quyết định công nhận kết quả bầu cử chứ không phải từ khi cá nhân người lao động thể hiện nguyện vọng của mình.

4. Cán bộ công chức trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Đây

114cũng là dấu hiệu để phân biệt “cán bộ, công chức” và những đối tượng khác như: công dân hành nghề tự do, các doanh nghiệp tư nhân. Đây là dấu hiệu hình thức có tính chất hệ quả, bao trùm các dấu hiệu còn lại. Dĩ nhiên đây là một trong những dấu hiệu sau cùng nên chỉ đặt ra khi các dấu hiệu nêu trên đã được đáp ứng.

Ví dụ: Không thể có trường hợp trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước nếu cá nhân đó là người nước ngoài, người không quốc tịch. Đó có thể là các chế độ trợ cấp, phụ cấp, thưởng, nhưng không thể là lương trong biên chế, ngân sách

5. Cán bộ, công chức nhà nước được giao cho những quyền hạn nhất định, những quyền hạn đó là phương tiện đảm bảo cho cán bộ, công chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ của mình. Đồng thời họ cũng phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định đối với nhà nước, với tổ chức xã hội. Vì thế, quyền hạn và nghĩa vụ của cán bộ, công chức nhà nước liên quan chặt chẽ với nhau. Sự khác nhau giữa “thẩm quyền” với “quyền” của các cá nhân ở chỗ:

+ Quyền thuần tuý có thể được thực hiện hoặc không thực hiện

+ Thẩm quyền của cán bộ, công chức là quyền hạn và trách nhiệm nằm trong giới hạn phạm vi công vụ tương ứng.

6. Hoạt động của họ thường không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà xác định hướng phát triển và bảo đảm sự lãnh đạo nhà nước đối với các quá trình sản xuất. Nghĩa là họ có những hình thức và phương pháp hoạt động riêng, khác hẳn với hoạt động của công nhân.

7. Chịu sự thay đổi, điều động công tác và chấm dứt quan hệ theo sự điều động của nhà nước trên cơ sở pháp luật. Người lao động không có quyền đòi hỏi nhà nước phải trao cho mình một chức vụ hoặc cho quyền tiến hành những hoạt động nhất định nhằm thực hiện một chức vụ nào đó thuộc về nhà nước. Nhà nước, cụ thể là các cơ quan có thẩm quyền có quyền thay đổi, điều động công tác hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật lao động với cán bộ, công chức nhà nước nếu lợi ích nhà nước đòi hỏi nhưng phải tuân theo các trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

8. Tư cách cán bộ công chức luôn xác định khả năng trở chủ thể quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chủ thể quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính không chỉ có cán bộ, công chức. Đối tượng này có thể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội, và trong một số trường hợp đặc định, đó là công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch4.

9. Cán bộ công chức không chỉ gói gọn trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan nhà nước, mà có thể là các cán bộ chuyên trách, lãnh đạo trong các tổ chức chính trị, chính trị- xã hội.

4 Xem ví dụ khoản K, điểm 01 Điều 45 Pháp lệnh XLVPHC 2002.

1151.3 Xác định đối tượng là các bộ, công chức

Do tính chất đặc thù của các quốc gia khác nhau nên khái niệm công chức giữa các nước cũng không hoàn toàn đồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành pháp luật. Có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công. Song, nhìn chung các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nước; những nhà hoạt động chính trị do bầu cử hay hoạt động kinh doanh không phải là công chức.

Ở Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, Đảng, đoàn thể nên chúng ta dùng khái niệm “cán bộ-công chức” để chỉ tất cả những nhân viên làm việc trong hệ thống chính trị. Cán bộ công chức nhà nước là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm, bầu cử, giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước hoặc một tổ chức xã hội ở trung ương hoặc địa phương, ở trong nước hoặc ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.

Căn cứ vào những dấu hiệu nêu trên, những người sau đây gọi là cán bộ, công chức nhà nước:

- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

- Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

So với quy định trước đây về “cán bộ công nhân viên chức”, cán bộ công chức theo Luật cán bộ, công chức 2008 có những quy định mở rộng hơn, đặc biệt là các đối tượng công tác ở cấp xã.

1161.4 Xác định đối tượng không thể là cán bộ, công chức

Trên cơ sở Hiến định và pháp định, mọi công dân đều có quyền bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Những hạn chế trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước- là cán bộ công chức- đều xuất phát từ lợi ích công vụ và đều được pháp luật quy định chặt chẽ. Nhà nước hạn chế không cho một số đối tượng trở thành cán bộ, công chức nhà nước đó là:

a) Người mất trí;

b) Người bị toà án tước một số quyền;

c) Người bị toà án cấm không cho giữ một chức vụ hoặc đảm nhận, tiến hành một hoạt động nhất định;

d) Người đang bị phạt tù;

e) Người đang công tác hoặc hành nghề một số chuyên môn nhất định. Ví dụ: Luật sư không thể đồng thời là cán bộ, công chức.

f) Ngoài ra, trong cùng một cơ quan nhà nước không được sắp xếp những người có quan hệ thân thích với nhau làm những công việc mà nhiệm vụ của người này là kiểm soát công việc của người kia, nhất là những công việc liên quan đến tài sản như kế toán, thủ quỹ, thủ kho...

2. QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

2.1 Các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức

- Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự quản lý của Nhà nước.

- Kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế.

- Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, chế độ trách nhiệm cá nhân và phân công, phân cấp rõ ràng.

- Việc sử dụng, đánh giá, phân loại cán bộ, công chức phải dựa trên phẩm chất chính trị, đạo đức và năng lực thi hành công vụ.

- Thực hiện bình đẳng giới.

2.2 Cơ sở pháp lý điều chỉnh đối tượng “cán bộ, công chức” và “viên chức”

Hiến pháp 1992 ở nước ta khi đề cập đến đội ngũ trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước đều dùng cụm tư “cán bộ, công nhân, viên chức” hoặc “viên chức”5.

5 Điều 09, Điều 10, Điều 63, Điều 96 Hiến pháp 1992.

117Thật ra cụm từ “viên chức” đã hiện diện trong các quy phạm pháp luật từ năm 19646, và tồn tại cho đến khi có Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998. Pháp lệnh cán bộ, công chức có hiệu lực ngày 01/5/1998 thì chỉ dùng 2 cụm từ “cán bộ, công chức”. Vì vậy, trong bản dự thảo sửa đổi, bổ sung, cụm từ “cán bộ, công nhân viên chức” đã được dự kiến thay là “cán bộ, công chức” và cụm từ “viên chức” dự kiến thay là “công chức”7. Thế nhưng không hiểu vì lý do gì, đến khi bản Nghị quyết 51 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 năm 2001 lại giữ nguyên các cụm từ này. Điều này dẫn đến những khó khăn nhất định bởi nó không chỉ là tên gọi, mà còn phản ánh nội hàm của một tư cách “con người nhà nước” với các cá nhân thông thường khác. Mặt khác dựa trên Hiến pháp 1992, nhiều văn bản hướng dẫn Bộ Luật lao động cũng sử dụng cụm từ “công nhân viên chức” gây khó hiểu, khó xác định rõ đối tượng này. Trong khi đó, đạo luật chuyên ngành điều chỉnh đối tượng này hiện nay là Luật Cán bộ, công chức 2008.

2.3 Phân loại cán bộ, công chức

Khác với các Pháp lệnh trước đây, Luật Cán bộ công chức phân định rõ 2 đối tượng “cán bộ” và “công chức”.

Cán bộ

Bao gồm cán bộ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.

Việc bầu cử, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội được thực hiện theo quy định của điều lệ, pháp luật có liên quan.

Việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến cấp huyện được thực hiện theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật kiểm toán nhà nước, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.

Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.Việc điều động, luân chuyển cán bộ được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền

Công chức

- Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội;

6 Nghị định HĐCP số 195/HĐCP (31/12/1964) về điều lệ kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước. 7 Xem Dự thảo Hiến pháp 1992, đợt lấy ý kiến rộng rãi các cơ quan ban ngành ngày 15/8/2001.

118- Công chức trong cơ quan nhà nước;

- Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập;

- Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.

2.4 Phân loại công chức

1. Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân loại như sau:

a) Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương;

b) Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương;

c) Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương;

d) Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên.

2. Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân loại như sau:

a) Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý;

b) Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

2.5 Ngạch công chức

Ngạch công chức bao gồm:

a) Chuyên viên cao cấp và tương đương;

b) Chuyên viên chính và tương đương;

c) Chuyên viên và tương đương;

d) Cán sự và tương đương;

đ) Nhân viên.

Việc bổ nhiệm vào ngạch phải bảo đảm các điều kiện sau đây:

a) Người được bổ nhiệm có đủ tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ của ngạch;

b) Việc bổ nhiệm vào ngạch phải đúng thẩm quyền và bảo đảm cơ cấu công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị.

119Việc bổ nhiệm vào ngạch công chức được thực hiện trong các trường hợp sau đây:

a) Người được tuyển dụng đã hoàn thành chế độ tập sự;

b) Công chức trúng tuyển kỳ thi nâng ngạch;

c) Công chức chuyển sang ngạch tương đương.

3. ĐIỀU ĐỘNG, BỔ NHIỆM, LUẬN CHUYỂN, BIỆT PHÁI, TƯ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

3.1 Nguyên tắc thực hiện

Theo Điều 3, Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo, nguyên tắc trong việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển miễn nhiệm hoặc từ chức đối với cán bộ, công chức lãnh đạo như sau:

1. Các cấp uỷ đảng từ cơ sở trở lên trực tiếp lãnh đạo công tác bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, miễn nhiệm hoặc từ chức đối với cán bộ, công chức theo phân cấp quản lý của Trung ương và đúng quy trình, thủ tục. Điều này phù hợp với cơ chế hiện hành bởi các lý do sau đây:

Thứ nhất, Đảng cộng sản Việt Nam là Đảng duy nhất giữ vai trò lãnh đạo nhà nước xã hội, được xác định trong Hiến pháp Việt Nam 1992 (Điều 4);

Thứ hai, theo quy định của Luật cán bộ, công chức, công tác cán bộ, công chức đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam, bảo đảm nguyên tắc tập thể, dân chủ đi đôi với phát huy trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị8.

Thứ ba, trên thực tế, ở các cấp hành chính tỉnh, huyện, xã đều có hệ thống tổ chức Đảng9. Đây là điều kiện thực tế để đảm bảo sự lãnh đạo sát sao của các cấp uỷ Đảng.

2. Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu (sau đây gọi là Thủ trưởng) cơ quan, đơn vị; cán bộ, công chức được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển phải có đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật. Việc luân chuyển cán bộ là điều cần thiết nếu được thực hiện đúng, chính xác và có trách nhiệm. Phù hợp với nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phục trách, việc bổ nhiệm, luân chuyển phải trên cơ sở ý kiến tập thể, tuy nhiên người đứng đầu phải có sự chỉ đạo và chịu trách nhiệm về sự chỉ đạo, định hướng đó.

3. Xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị và điều kiện, tiêu chuẩn của cán

8 Điều 05, Luật cán bộ, công chức 2008. 9 Xem Điều 10, Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII thông qua ngày 01/7/1996.

120bộ, công chức. Nguyên tắc này nhằm khuyến cáo một số thực trạng sai lệch trong bổ nhiệm, luân chuyển, trong đó có các nguyên do sau đây:

Bổ nhiệm, luân chuyển theo kiểu thân quen, cảm tình hoặc để lấy lòng cấp trên do có người thân được bổ nhiệm;

Bổ nhiệm, luân chuyển đến cơ quan mới nhằm trốn tránh, thoái thác trách nhiệm ở cơ quan cũ đã thực hiện;

Bổ nhiệm, luân chuyển để “chuyển ghế” cán bộ, công chức đến một cơ quan khác để bản thân hoặc người thân được bổ nhiệm, thăng tiến.

4. Bảo đảm sự ổn định, kế thừa và phát triển của đội ngũ cán bộ, công chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị. Khi bổ nhiệm, tái bổ nhiệm, một trong những vấn đề cần lưu ý ngoài năng lực công tác, đạo đức cách mạng và phẩm chất chính trị, còn phải chú ý đến độ tuổi và khả năng cống hiến cho công việc chung. Ví dụ: cán bộ, công chức bổ nhiệm lần đầu không quá 55 tuổi đối với nam và không quá 50 tuổi đối với nữ10;

5. Cấp có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm thì cũng có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm lại, luân chuyển, miễn nhiệm hoặc chấp nhận đơn từ chức của cán bộ, công chức lãnh đạo;

6. Đối với một số chức vụ đặc thù, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đã được quy định tại các văn bản pháp luật khác thì phải áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

3.2 Điều động công chức

1. Việc điều động công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ và phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức.

2. Công chức được điều động phải đạt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với vị trí việc làm mới.

3.3 Bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý

1. Việc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý phải căn cứ vào:

a) Nhu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

b) Tiêu chuẩn, điều kiện của chức vụ lãnh đạo, quản lý.

Thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

10 Điều 06, Quy chế bổ nhiệm 2003.

1212. Thời hạn bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý là 05 năm; khi hết thời hạn,

cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền phải xem xét bổ nhiệm lại hoặc không bổ nhiệm lại.

3. Công chức được điều động đến cơ quan, tổ chức, đơn vị khác hoặc được bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo, quản lý mới thì đương nhiên thôi giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đang đảm nhiệm, trừ trường hợp kiêm nhiệm.

3.4 Luân chuyển công chức

1. Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng công chức, công chức lãnh đạo, quản lý được luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.

2. Chính phủ quy định cụ thể việc luân chuyển công chức.

3.5 Biệt phái công chức

1. Cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức biệt phái công chức đến làm việc ở cơ quan, tổ chức, đơn vị khác theo yêu cầu nhiệm vụ.

2. Thời hạn biệt phái không quá 03 năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định.

3. Công chức biệt phái phải chấp hành phân công công tác của cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi được cử đến biệt phái.

4. Công chức biệt phái đến miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn được hưởng các chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật.

5. Cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức biệt phái có trách nhiệm bố trí công việc phù hợp cho công chức khi hết thời hạn biệt phái.

6. Không thực hiện biệt phái công chức nữ đang mang thai hoặc nuôi con dưới 36 tháng tuổi.

3.6 Từ chức hoặc miễn nhiệm đối với công chức

1. Công chức lãnh đạo, quản lý có thể từ chức hoặc miễn nhiệm trong các trường hợp sau đây:

a) Không đủ sức khỏe;

b) Không đủ năng lực, uy tín;

c) Theo yêu cầu nhiệm vụ;

d) Vì lý do khác.

1222. Công chức lãnh đạo, quản lý sau khi từ chức hoặc miễn nhiệm được bố trí công tác

phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ được đào tạo hoặc nghỉ hưu, thôi việc.

3. Công chức lãnh đạo, quản lý xin từ chức hoặc miễn nhiệm nhưng chưa được cấp có thẩm quyền đồng ý cho từ chức hoặc miễn nhiệm vẫn phải tiếp tục thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

4. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xem xét, quyết định việc từ chức hoặc miễn nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

4. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC

4.1 Khái niệm công vụ nhà nước

Nhà nước là một tổ chức công quyền (thực hiện quyền lực công), việc phục vụ trong cơ quan và công sở Nhà nước là công vụ Nhà nước. Công vụ là hoạt động do các cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước tiến hành trong phạm vi thẩm quyền được giao phó nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.

1. Công vụ Nhà nước là một phần hay một mặt hoạt động có tính tổ chức Nhà nước, nhằm thực hiện chức năng nhà nước.

+ Hoạt động này được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ Nhà nước với quyền lực Nhà nước.

+ Công vụ Nhà nước, nếu nhìn từ góc độ vị trí của nó trong tổ chức Nhà nước, được bắt đầu từ lúc xác lập các chức vụ Nhà nước. Hoạt động công vụ Nhà nước là một dạng lao động xã hội, nhằm quản lý các hoạt động công vụ liên quan đến nhiều mặt hoạt động xã hội, và nó đòi hỏi nhiều lĩnh vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất của cán bộ, công chức Nhà nước là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước và chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của Nhà nước.

2. Hoạt động công vụ Nhà nước trước hết là hoạt động quyền lực, tác động đến ý chí của con người, dẫn đến những hành vi có ý thức hoặc đáp ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Hoạt động công vụ do các cán bộ, công chức nhà nước mang quyền lực nhà nước đảm nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ Nhà nước. Quyền lực Nhà nước được những người có chức vụ Nhà nước thực hiện, vì rằng mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan đó.

3. Chức vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của công vụ cơ quan Nhà nước, bao gồm hàng loạt vấn đề: xác định các chức vụ, các quy tắc, và phương thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức, thuyên chuyển...

1234.2 Các nguyên tắc của công vụ nhà nước

Nguyên tắc công vụ là những quan điểm, những tư tưởng, những quy định chung nhất nhằm thực hiện một cách có hiệu quả việc quản lý nhà nước. Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm và nội dung của công vụ Nhà nước nên cũng có sự khác nhau về cách phân loại các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.

♦ Trên quan điểm công vụ Nhà nước chỉ tập trung vào hoạt động của cán bộ, công chức Nhà nước, các nguyên tắc của công vụ Nhà nước gồm :

1. Cán bộ, công chức và thẩm quyền công vụ

Thẩm quyền công vụ không phải là một đặc ân đặc lợi mà là công cụ pháp lý để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo pháp luật. Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức cũng chính là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức.

2. Cán bộ, công chức nhà nước phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân lao động

Điều 8-Hiến pháp 1992 quy định: ”Các cơ quan nhà nước, cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng.”

+ Như vậy, theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức nhà nước hoạt động nhân danh nhà nước và theo sự uỷ nhiệm của nhà nước nói chung cũng như theo sự uỷ nhiệm của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nơi họ phục vụ nói riêng. Mọi hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước phải nhằm mục đích phục vụ lợi ích của nhân dân lao động.

+ Để quán triệt được nguyên tắc này thì đội ngũ cán bộ, công chức phải tự đổi mới, phải thay đổi nếp suy nghĩ và cách làm việc, phải tự đổi mới để thực hiện nhiệm vụ đổi mới. Mọi quá trình đổi mới đều bắt đầu từ đổi mới đội ngũ cán bộ, từ việc giáo dục đào tạo lại hoặc thay thế một phần đội ngũ cán bộ.

3. Các cán bộ, công chức Nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát của nhân dân và cơ quan quyền lực

Thật vậy, cán bộ, công chức nhà nước có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu cán bộ, công chức nhà nước không đáp ứng được yêu cầu mà nhà nước đã đề ra đối với họ.

Mặc dù pháp luật chưa xác định cụ thể nhưng nguyên tắc “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” còn định ra những cách giải quyết theo hướng “có lợi cho nhân dân mà không trái luật. Trong trường hợp có những vướng mắc về trình tự, thủ tục hoặc do quy định của pháp luật không rõ ràng, chồng chéo, nếu tìm được văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, cán bộ, công chức theo văn bản có giá trị pháp lý đó. Nếu không có văn bản như đã nêu, cán bộ, công chức phải thực hiện công vụ theo hướng đáp ứng lợi ích chính đáng của nhân dân

124không trái các nguyên tắc chung của pháp luật

Một người trở thành cán bộ, công chức nhà nước khi họ tham gia vào quan hệ lao động với nhà nước. Quan hệ lao động này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hay quyết định công nhận kết quả bầu cử. Tuy nhiên, dù quan hệ lao động được hình thành trên cơ sở quyết định nào thì người lao động cũng không có quyền giữ vĩnh viễn chức vụ đó. Hay nói khác hơn cán bộ, công chức nhà nước lãnh đạo có thể bị thay thế khi hết hai nhiệm kỳ11 hoặc khi họ tỏ ra không đủ năng lực thực hiện công việc được giao, vi phạm kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao động, có biểu hiện quan liêu cửa quyền, vi phạm pháp luật.

Những yêu cầu mà nhà nước đặt ra đối với đội ngũ cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước là những yêu cầu về phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn, năng lực tổ chức. Người cán bộ phải là một nhà chuyên môn có khả năng nhìn xa trông rộng, phân tích tình hình, biết tiếp thu cái mới, biết gắn liền lý luận với thực tiễn, biết lựa chọn phương pháp tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ, phải biết tận tuỵ với công việc, phải trung thực. Ngoài năng lực tổ chức, người cán bộ phải nắm vững khoa học quản lý, phải có chí tiến thủ, phải có khả năng đạt được kết quả tốt trong công tác, có khả năng vận dụng lý luận vào thực tiễn, phát huy sáng kiến, khả năng bố trí và sử dụng cán bộ, có tính tổ chức, tự chủ cao, có tính quyết đoán và lòng nhân ái đối với con người.

4. Không có bất kỳ một hạn chế nào về mặt đảm nhiệm chức vụ ngoài những hạn chế nhằm đảm bảo việc thực hiện tốt các chức vụ đó

Mọi công dân đều bình đẳng trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước. Đây là biểu hiện cụ thể của quyền bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Mọi công dân đều có thể tham gia gánh vác công vụ nhà nước nếu đáp ứng yêu cầu của công vụ ấy không phân biệt dân tộc, tôn giáo, thành phần nhân thân, giới tính.

4. Không có đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho cán bộ, công chức

Cán bộ, công chức nhà nước cũng làm việc và hưởng lương theo chức vụ và khả năng như mọi người khác chứ không có một đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho họ. Trong một số ngành do điều kiện làm việc đặc biệt nên có quy định về chế độ đãi ngộ đặc biệt cho loại cán bộ, công chức nhà nước này hoặc cán bộ, công chức nhà nước khác như: những người thường xuyên tiếp xúc với hoá chất độc hại, những người phải làm việc liên tục cả ngày nghỉ, ngày lễ...Những quy định này xuất phát từ tính chất, đặc điểm của công việc mà cán bộ, công chức đảm nhận giống như tất cả những người khác. Điều này nhằm đảm bảo những điều kiện cần thiết để cán bộ, công chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ chứ không phải là đặc quyền, đặc lợi dành riêng cho cán bộ, công chức nhà nước.

11 Xem Quyết định 27/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 19/02/2003 về Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo.

1255. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

5.1 Sự phát triển của quy chế cán bộ, công chức ở nước ta

Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức nhà nước là tổng thể những quy định pháp luật về trình tự và điều kiện bổ sung đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, địa vị pháp lý của cán bộ, công chức nhà nước, những điều kiện và trình tự thực hiện hoạt động công vụ, các hình thức khen thưởng và trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước.

Khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ra đời, một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là phải xây dựng nền hành chính của chế độ mới, đào tạo, xây dựng đội ngũ công nhân cán bộ, công chức nhà nước, ban hành các quy định về quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức nhà nước. Quá trình này trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau. Mỗi giai đoạn đánh dấu một bước phát triển mới với những đặc thù riêng của nó.

Ngay sau khi giành độc lập dân tộc, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về công vụ Nhà nước, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà ban hành quy chế công chức. Sắc lệnh này đã quy định khá đầy đủ các vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, phân cấp, quản lý cán bộ, khen thưởng, kỷ luật vv. Nhưng do tình hình chiến tranh nên sắc lệnh này trên thực tế chưa được áp dụng phổ biến.

Trong giai đoạn sau đó, hoạt động cán bộ, công chức Nhà nước được điều chỉnh chung với hoạt động lao động sản xuất của công dân. Đó là những văn bản quan trọng như Nghị định 195/CP 31/12/1964 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về kỷ luật trong các xí nghiệp, cơ quan Nhà nước, Nghị định 49/CP 09/04/1968 của Hội đồng Chính phủ (1968) ban hành chế độ trách nhiệm vật chất của công nhân cán bộ, công chức đối với tài sản Nhà nước. Ngoài ra còn có nhiều quy định về tuyển dụng khen thưởng, lương, biên chế.

Từ năm 1980 trở lại đây hoạt động công vụ đã điều chỉnh quy củ hơn. Đó là quyết định 117/HĐBT (15/07/1982) ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ cán bộ, công chức Nhà nước, trong đó có phân loại các chức danh. Trong nhiều ngành kinh tế quốc dân cũng ban hành các tiêu chuẩn nghiệp vụ cho mỗi loại cán bộ, công chức.

Từ năm 1998 đến nay, nhà nước ta đã ban hành những quy định chung cho cán bộ, công chức nhà nước. Pháp lệnh cán bộ, công chức ra đời và có hiệu lực ngày 01/5/1998 đánh dấu sự điều chỉnh của cán bộ, công chức trong nền kinh tế thị trường. Sự thống nhất về cơ bản giữa quy chế công nhân và quy chế công chức thể hiện rõ quan điểm của nhà nước ta cho rằng trong xã hội xã hội chủ nghĩa, cán bộ, công chức nhà nước cũng là người lao động, không phải là một đẳng cấp tách biệt với công nhân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của cán bộ, công chức nhà nước cũng được quy định như đối với công nhân và do luật lao động điều chỉnh (Điều 9, Pháp lệnh cán bộ, công chức). Qua các lần sửa đổi, bổ sung 2000, 2003, chế định cán bộ, công chức ngày càng hoàn chỉnh, phù hợp hơn. Đặc biệt là việc công nhận cán bộ xã, phường, thị trấn là cán bộ, công chức.

Hiện nay, Luật cán bộ, công chức 2008 ra đời đánh dấu một bước tiến về việc quy định “con người hành chính”. Thứ nhất, đối tượng cán bộ công chức đã được điều chỉnh

126bằng một văn bản “luật”, có tư cách xác định rõ ràng, vững chắc hơn. Thứ hai, đối tượng cán bộ công chức xã phường không ngừng được mở rộng về đối tượng và quyền hạn theo sự đòi hỏi của xã hội. Thứ ba, có sự phân biệt rạch ròi hơn trong luật về hai đối tượng: cán bộ, công chức.

5.2 Quyền hạn và quyền lợi của cán bộ, công chức

Quyền hạn

Là thẩm quyền của cán bộ, công chức nhà nước được giao một công vụ nhất định, giới hạn và xác định trong phạm vi pháp luật. Tương ứng với quyền hạn không chỉ là thẩm quyền trong việc thực hiện một công vụ mà còn bao hàm cả trách thực hiện công vụ đó. Nói cách khác đó không chỉ là năng lực hành vi để tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể quản lý, là chủ thể có quyền mà còn là trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể phải tham gia vào quan hệ pháp luật đó thông qua việc ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính.

Mỗi cán bộ công chức tương ứng với vai trò, vị trí của mình có những nhiệm vụ và quyền hạn riêng được quy định trong pháp luật và chính sách (quy chế, điều lệ...). Do vậy, việc xác định quyền hạn chung cho tất cả cán bộ công chức là điều không thể thực hiện.

Tuy nhiên, vẫn có thể xác định rằng quyền hạn của cán bộ, công chức nhà nước gắn liền với chức vụ nhà nước là phương tiện để cán bộ, công chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình. Do vậy, cán bộ, công chức nhà nước không được quyền sử dụng quyền hạn nhà nước trao cho để thực hiện các mối quan hệ ngoài các mối quan hệ được nhà nước cho phép. Đồng thời, khi tham gia vào các mối quan hệ có liên quan tới công vụ được nhà nước giao phó cán bộ, công chức nhà nước cũng không được thực hiện hành vi vượt quá thẩm quyền của mình. Cán bộ, công chức nhà nước phải sử dụng đầy đủ thẩm quyền để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, việc từ chối thẩm quyền (vô quyền) và vượt quá thẩm quyền cho phép (lạm quyền) đều là hành vi không hợp pháp và phải chịu trách nhiệm trước nhà nước và nhân dân. Bởi vì, trong cơ chế thực hiện công vụ, quyền hạn và sự thi hành quyền hạn của cán bộ công chức đặt dưới sự theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra và chất vấn của các cơ quan, tổ chức hữu quan, cũng như công dân thông qua quyền khiếu kiện, khiếu nại, tố cáo.

Quyền lợi

Là những quyền lợi mà mọi cán bộ, công chức nhà nước đều được hưởng. Những quyền hạn này không gắn với chức vụ cụ thể mà gắn với hoạt động công vụ nói chung, đó là:

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền được hưởng lương các chế độ bảo hiểm xã hội và các phụ cấp ưu đãi theo Bộ luật lao động quy định chung cho công nhân lao động.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền được tham gia hoạt động chính trị xã hội theo quy định của pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền được khiếu nại, tố cáo khởi kiện về những việc

127làm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà mình cho là trái pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền được bảo vệ bởi pháp luật và nhân dân khi thi hành nhiệm vụ. Cán bộ, công chức nhà nước được hưởng chế độ khen thưởng do quy định của pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền được học tập để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cũng như trình độ lý luận chính trị.

Tóm lại, với tư cách là một công dân, cán bộ, công chức nhà nước được hưởng các quyền như mọi công dân khác như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tài sản, thư tín...Tuy nhiên, với tư cách là một cán bộ, công chức nhà nước, họ những quyền hạn và quyền lợi tuỳ thuộc vào công việc mà mình đảm nhiệm, tuỳ theo từng lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước.

5.3 Nghĩa vụ của cán bộ, công chức

- Nghĩa vụ trung thành đối với chính quyền, nhân dân

Cán bộ, công chức nhà nước phải thực sự trung thành với sự uỷ nhiệm của nhà nước, đem hết sức mình hoàn thành tốt nghĩa vụ được giao, hoặc trung thành với Đảng, với Nhà nước, với nhân dân trong mọi hoàn cảnh, điều kiện .

- Nghĩa vụ giữ gìn bí mật nhà nước và bí mật công tác. Xuất phát từ tính chất của công việc, cán bộ, công chức nhà nước có điều kiện tiếp xúc biết được những vấn đề thuộc bí mật nhà nước, bí mật công tác. Nói chung, đây là nghĩa vụ của mọi công dân nhưng cán bộ, công chức nhà nước có trách nhiệm đặc biệt hơn bởi vì họ được uỷ nhiệm trực tiếp giữ gìn những bí mật ấy, nếu vi phạm họ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

- Nghĩa vụ thi hành mọi mệnh lệnh hợp pháp của cấp trên: Nghĩa vụ này xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp với nguyên tắc trách nhiệm cá nhân- thủ trưởng. Đây là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Nếu mệnh lệnh của cấp trên là không hợp pháp hoặc không hợp lý thì cán bộ, công chức phải báo cáo ngay với người đã ra quyết định. Trong trường hợp vẫn phải chấp hành quyết định thì phải báo cáo lên cấp trên trực tiếp của người ra quyết định. Mặt khác, cán bộ công chức vẫn phải chấp hành quyết định hành chính này tuy nhiên không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành mệnh lệnh. Ngược lại, nếu cán bộ, công chức thi hành mệnh lệnh bất hợp pháp của cấp trên thì dù cố ý hay vô ý họ đều phải chịu trách nhiệm tương ứng.

Như vậy, sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên không phải là sự phục tùng máy móc mà là sự phục tùng tự giác trên cơ sở pháp luật. Mặt khác, trong một thể chế mệnh lệnh hành chính, cấp dưới phục tùng cấp trên- trên cơ sở pháp luật, các cán bộ công chức lãnh đạo chịu trách nhiệm về việc thi hành nhiệm vụ, công vụ không chỉ của mình, mà còn của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật.

1285.4 Khen thưởng cán bộ, công chức

Khen thưởng được nhà nước sử dụng như một phương pháp khuyến khích về vật chất hay tinh thần đối với người lao động khi họ đạt năng suất, chất lượng, hiệu quả cao trong công tác.

Nhà nước ta quy định mức khen thưởng cho cán bộ, công chức nhà nước trong mọi lĩnh vực, hình thức khen thưởng có thể là phong tặng danh hiệu, huy hiệu. Ở những ngành, những lĩnh vực khác nhau có hình thức khen thưởng riêng. Các hình thức khen thưởng trên có thể được kèm theo những quyền lợi về vật chất như tiền thưởng, tăng lương trước kỳ hạn.

5.5 Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong trong hoạt động công vụ

5.5.1 Quan niệm về trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức

Một đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là giữa Nhà nước và cá nhân công dân có trách nhiệm qua lại. Cán bộ, công chức Nhà nước vì vậy, có trách nhiệm trước nhân dân về mọi quyết định và hành vi hành chính của mình. Trách nhiệm cán bộ, công chức được xem xét dưới hai bình diện khác nhau: trách nhiệm tích cực (chủ động) và trách nhiệm tiêu cực (bị động).

♦ Trách nhiệm chủ động

Trách nhiệm chủ động là trách nhiệm, bổn phận, nghĩa vụ của cán bộ, công chức, phải thực hiện trước nhà nước, trước nhân dân trên cơ sở quy định của pháp luật và các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.

Bản chất Nhà nước ta là "Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Tuy nhiên, Nhà nước cần làm những gì mà công dân không thể thực hiện được, nhằm đáp ứng, bảo đảm sự ổn định phát triển xã hội. Chẳng hạn như: bảo vệ trật tự trị an, an toàn xã hội, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, giáo dục, giao thông - vận tải, an ninh - quốc phòng... và thực hiện các dịch vụ hành chính. Trách nhiệm của Nhà nước cũng chính là trách nhiệm của các nhà chính trị, các cán bộ quản lý, cán bộ, công chức. Khi không thực hiện các nghĩa vụ, bổn phận của mình, họ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức trước nhân dân, cộng đồng xã hội.

Hoạt động công vụ do các cán bộ, công chức Nhà nước thực hiện khác với các lao động xã hội khác, mang tính quyền lực Nhà nước, bắt nguồn từ quyền lực công, hoặc phục vụ cho việc ban hành các quyết định quản lý Nhà nước, đáp ứng các dịch vụ của dân. Nó tác động tới mọi mặt đời sống xã hội, trực tiếp hay gián tiếp tác động đến quyền, tự do, lợi ích công dân, hay cả cộng đồng. Khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức phải lấy lợi ích của công dân, nhà nước, xã hội làm mục tiêu, căn cứ, tiêu chuẩn cho hành vi của mình.

Để thực hiện công vụ, cán bộ, công chức được trao những quyền hạn nhất định tương ứng với chức vụ do họ đảm nhiệm. Những quyền hạn của họ là phương tiện công vụ, tuy nhiên chức vụ không là đặc quyền của cán bộ, công chức. Ở khía cạnh tích cực, cán bộ, công chức Nhà nước có những trách nhiệm sau:

129- Giữ gìn kỷ luật cơ quan, kỷ luật Nhà nước, tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh pháp

luật.

- Hoàn thành và chịu trách nhiệm cá nhân về chất lượng, khối lượng công việc của mình, nâng cao hiệu quả công vụ.

- Bảo vệ cộng sản Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí.

- Giữ gìn bí mật công vụ, bí mật Nhà nước.

- Chấp hành mệnh lệnh của cấp trên.

- Chịu trách nhiệm về hành vi công vụ của bản thân và của nhân viên thuộc quyền.

- Đấu tranh chống mọi biểu hiện vi phạm kỷ luật, pháp luật trong bộ máy Nhà nước và ngoài xã hội.

- Chống mọi căn bệnh thường xảy ra của nền hành chính, tệ quan liêu, cửa quyền, vô trách nhiệm, né tránh công việc, tham nhũng, bè phái....

- Không được từ chối thực hiện các dịch vụ hành chính đối với công dân, cơ quan, tổ chức mà không có căn cứ pháp lý.

- Không thực hiện những hoạt động mà pháp luật cấm thực hiện (công chức, thẩm phán không được lập doanh nghiệp; không thể cùng lúc tham gia vào đoàn luật sư nếu đang là cán bộ, công chức12...)

Tóm lại, ở khía cạnh tích cực, trách nhiệm của cán bộ, công chức là yếu tố nội tâm, bên trong, thái độ, tình cảm của họ đối với hoạt động công vụ.

Để nâng cao ý thức trách nhiệm trong công vụ của cán bộ, công chức, cần tăng cường công tác giáo dục chính trị, trao đổi, nâng cao trình độ chuyên môn pháp lý đối với họ, đồng thời hoàn thiện pháp luật về công vụ, cán bộ, công chức.

♦ Trách nhiệm thụ động

Khi các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức không thực hiện trách nhiệm tích cực, vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, họ “bước vào” một quan hệ pháp luật mới và phải chịu những hậu quả bất lợi nhất định về vật chất hoặc tinh thần. Ở khía cạnh thụ động trách nhiệm công vụ là sự phản ứng của Nhà nước, cơ quan Nhà nước đối với cá nhân cán bộ, công chức khi thực hiện một hành vi trong quá trình thực thi công vụ trái pháp luật, hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Trách nhiệm thụ động thể hiện ở việc phải chịu áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng mà hậu quả là cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do Toà hành chính có thẩm

12 Khoản 04 Điều 17 Luật luật sư số 65/2006/QH11 ngày 29 tháng 6 năm 2006.

130quyền thực hiện.

Toà hành chính được thành lập dựa trên cơ sở chế độ trách nhiệm của Nhà nước trước công dân, là một cơ quan truy cứu trách nhiệm pháp lý theo thủ tục tố tụng. Từ đó, trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức nhà nước trong việc ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính hợp pháp trong phạm vi công vụ.

Toà hành chính vì vậy có thẩm quyền thực hiện, phán xét những khiếu kiện của công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội đối với cơ quan hành chính đã có những quyết định, hoặc hành vi mà công dân cho là trái pháp luật hoặc xâm phạm tới quyền, tự do lợi ích hợp pháp của họ. Hoạt động xét xử của Toà hành chính nhằm bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ pháp chế, trật tự pháp luật, bảo vệ những hành vi công vụ của cán bộ, công chức đúng pháp luật trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính giữa công dân với cơ quan hành chính Nhà nước.

5.5.2 Đặc điểm của trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ

Nếu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm lao động là các loại trách nhiệm được quy định rõ ràng trong các bộ luật, đạo luật; thì trách nhiệm công vụ của công chức nói riêng hay trách nhiệm công vụ nói chung không được quy định như vậy. Trách nhiệm công vụ được quy định trong nhiều văn bản thuộc Luật hành chính. Luật hành chính là một ngành luật gồm tổng thể các quy phạm pháp luật, nằm trong nhiều đạo luật và văn bản pháp quy (xét về số lượng) trên các lĩnh vực quản lý khác nhau, nên hoạt động của các cán bộ, công chức nhà nước trong mỗi lĩnh vực quản lý Nhà nước rất khác nhau trong hoạt động công vụ. Do đó, hiện tại chưa thể có một bộ luật hành chính để quy định, chế định pháp luật về trách nhiệm công vụ.

+ Cơ sở của trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ là hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại trực tiếp về vật chất, quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Còn cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm nội quy, quy chế, điều lệ, kỷ luật...

+ Việc truy cứu trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ áp dụng theo thủ tục hành chính hoặc tố tụng hành chính do cơ quan hành chính hoặc Toà hành chính áp dụng.

+ Sử dụng các biện pháp hành chính để tác động buộc thực hiện để đảm bảo thực hiện các biện pháp trách nhiệm cán bộ, công chức trong công vụ (không sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên trách của Nhà nước)

+ Các biện pháp trách nhiệm công vụ khác với các biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự, kỷ luật và hành chính ở mục đích, đặc điểm và mức độ tác động.

+ Trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ có mục đích chung là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, bảo vệ pháp chế, kỷ luật và trật tự pháp luật trong quản lý Nhà nước. Các biện pháp trách nhiệm công vụ là phương tiện bảo vệ các quan hệ xã hội chủ nghĩa trước hành vi trái pháp luật, góp phần bảo vệ trật tự kỷ

131cương, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước.

+ Hành vi hành chính có rất nhiều loại từ hành vi lập quy của các cơ quan có thẩm quyền đến các quyết định hành chính cá biệt cụ thể. Từ hành vi hành chính cụ thể của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ đến hoạt động chỉ đạo điều hành của các cơ quan hành chính Nhà nước. Như vậy, có rất nhiều loại hành vi hành chính khác nhau, nhưng chỉ những hành vi nào trực tiếp gây thiệt hại, xâm phạm quyền tự do, lợi ích của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế (quyết định hành chính cụ thể, hành vi hành chính cụ thể) mới là đối tượng khiếu nại, khiếu kiện hành chính của công dân và theo trình tự thuộc thẩm quyền phán xét của cơ quan tài pháp hành chính.

1. Những hành vi của cán bộ, công chức có thể bị coi là hành vi chịu trách nhiệm công vụ gồm (Hành vi hành chính chịu trách nhiệm công vụ có thể là hành động hoặc không hành động trái pháp luật).

- Hành vi hành chính trái pháp luật của Nhà nước hoặc các quyết định của cấp trên.

- Hành vi hành chính vô quyền, hành vi từ chối không thực hiện các công việc hành chính theo quy định của pháp luật.

- Hành vi hành chính lạm quyền.

- Hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.

2. Lỗi trong trách nhiệm công vụ :

Hoạt động của con người là hoạt động có ý thức. Khi hành động, một người bình thường đều nhận thức được tính nguy hại cho xã hội của hành vi và thấy được hậu quả của hành vi, hoặc theo quy định của pháp luật đều phải nhìn thấy trước hoặc có thể nhìn thấy trước. Tất cả mọi hành vi hành chính do cơ quan hành chính, cán bộ, công chức Nhà nước thực hiện. Do vậy mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ đều là hành vi có lỗi.

Có hai hình thức lỗi là : cố ý và vô ý.

Trách nhiệm công vụ là loại trách nhiệm xảy ra trong quá trình thực thi công vụ để phục vụ cho lợi ích toàn xã hội, lợi ích nhà nước, công dân. Để bảo vệ cho lợi ích toàn xã hội có thể gây thiệt hại cho một công dân, một nhóm công dân cụ thể nào đó vì lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, cán bộ, công chức vẫn thực hiện hành vi hành chính đó.

Về phía công dân bị thiệt hại họ có thể khiếu kiện tới cơ quan tài phán hành chính. Cơ quan tài phán hành chính dựa vào các tình tiết cụ thể, căn cứ vào pháp luật để đánh giá hành vi cụ thể đó, rút ra kết luận có vi phạm hay không vi phạm. Trong trường hợp hành vi hành chính trái pháp luật, hoặc trái quyết định của cơ quan cấp trên hoặc không đúng thẩm quyền gây thiệt hại cho công dân thì Toà hành chính yêu cầu chủ thể có hành vi vi phạm phải chịu trách nhiệm công vụ, bồi thường vật chất cho công dân nếu có.

132Cần phân biệt lỗi của cán bộ, công chức và lỗi của cơ quan hành chính.

+ Khi thực hiện công vụ, vì mục đích vụ lợi, hoặc mục đích cá nhân khác mà cán bộ, công chức có hành vi hành chính trái pháp luật thì đó là lỗi của cá nhân cán bộ, công chức, gọi là lỗi tách rời công vụ, không liên quan đến việc thi hành công vụ. Cá nhân cán bộ, công chức gây thiệt hại cho công dân, thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Cũng có trường hợp khi thi hành công vụ, không vì mục đích vụ lợi, nhưng vì do sơ suất, không nắm vững pháp luật mà có hành vi hành chính gây thiệt hại cho công dân thì cần xác định trách nhiệm công vụ thuộc về nền hành chính, cơ quan hành chính phải đứng ra bồi thường thiệt hại cho dân. Đồng thời, cơ quan hành chính có cán bộ, công chức vi phạm phải truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường vật chất hạn chế đối với người cán bộ, công chức đó theo quy định của pháp luật.

+ Đối với trường hợp không thể xác định được lỗi của cán bộ, công chức cụ thể nào đó, thì đó là lỗi của cơ quan hành chính ra quyết định hành chính cá biệt cụ thể, việc thực hiện quyết định đó gây thiệt hại cho công dân, nhưng quá trình xây dựng và ban hành quyết định đó có rất nhiều cá nhân, cơ quan tham gia từ khâu thu nhập, xử lý thông tin, khâu xây dựng dự thảo, trình dự thảo, thông qua dự thảo ở cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Tuy nhiên, có trường hợp lỗi do các chủ trương, chính sách, pháp luật quy định (lỗi của Nhà nước).

+ Đó là căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường là do cá nhân cán bộ, công chức, cơ quan hành chính hay Nhà nước.

Trong Nhà nước pháp quyền, Nhà nước các cơ quan Nhà nước nói chung, mọi cán bộ, công chức đều phải tuân thủ pháp luật, đặt mình dưới pháp luật, và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những hành vi hành chính, quyết định của mình. Nhà nước, cán bộ, công chức Nhà nước không thể hiện lý do đang thi hành công vụ để được miễn trừ trách nhiệm pháp lý hay trốn lẫn trách nhiệm khi gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.

Khi thi hành công vụ, vì lợi ích Nhà nước, lợi ích cộng đồng, người cán bộ, công chức có thể gây thiệt hại đối với công dân, tổ chức cụ thể, nhưng hành vi đó phù hợp với pháp luật, chủ trương của cơ quan, quyết định của cấp trên, thì cơ quan đó phải đứng ra bồi thường cho công dân. Việc quy định trách nhiệm cán bộ, công chức thuộc cơ quan tạo ra khả năng tích cực của người cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ.

Đối với trường hợp không thuộc lỗi cơ quan mà thuộc lỗi của cá nhân cán bộ, công chức khi thi hành công vụ bị công dân khiếu kiện, thì cơ quan tài phán hành chính cần phối hợp với cơ quan người cán bộ, công chức đó phân tích, xác định chính xác lỗi của người cán bộ, công chức tách rời công vụ, để truy cứu trách nhiệm bồi thường về dân sự do Toà dân sự phán quyết.

Trong đời sống hàng ngày có những rủi ro xảy ra như bão lụt, hoả hoạn, đắm tàu, vỡ đê... mà trách nhiệm cứu trợ thuộc về cơ quan Nhà nước có chức năng.

+ Những công dân tự nguyện tham gia cứu hộ, chẳng may bị thiệt hại, họ có thể yêu

133cầu cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt hại đó. Cơ quan tài phán hành chính có thể chấp nhận và yêu cầu cơ quan hành chính có trách nhiệm bồi thường.

+ Những hoạt động vì lợi ích công cộng xã hội, khi xảy ra rủi ro, làm thiệt hại cho một công dân (hoặc một số công dân) không thể chỉ quy định trách nhiệm cho một cán bộ, công chức hoặc một cơ quan, mà trong nhiều trường hợp, là trách nhiệm của một quy định, một chủ trương thuộc các đạo luật, các nghị quyết... Do vậy, cần phân biệt lỗi cá nhân cán bộ, công chức, lỗi cơ quan, lỗi Nhà nước. Việc xác định rõ trách nhiệm dẫn đến một hệ quả : ai phải gánh chịu rủi ro khi xảy ra. Chẳng hạn, Nhà nước thành lập quỹ bình ổn giá cà phê, khi giá cà phê xuống thấp gây thiệt hại cho người trồng và người mua bán cà phê, thì Nhà nước dùng quỹ đó để bồi thường cho dân. Hoặc khi dân đóng thuế Nhà nước trích một phần thuế đưa vào quỹ bảo hiểm, khi rủi ro mất mùa dùng quỹ đó bồi thường cho dân.

+ Khi thực thi công vụ, cơ quan Nhà nước nào có lỗi gây thiệt hại thì bồi thường lấy từ công quỹ, người bị rủi ro được đền bù.

Hành vi bị truy cứu trách nhiệm công vụ phải là hành vi gây thiệt hại thực tế. Thiệt hại trong trách nhiệm công vụ tương tự giống khái niệm thiệt hại trong trách nhiệm dân sự, đó là thiệt hại thực tế chứ không phải thiệt hại suy đoán. Do đó, một hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây thiệt hại thực tế cho công dân cụ thể thì phải bồi thường. Công dân khiếu kiện không phải nhằm lên án cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức thi hành công vụ, mà chủ yếu đòi bồi thường thiệt hại cho họ.

5.6 Truy cứu trách nhiệm pháp lý

Tóm lại, trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức nhà nước thực hiện những hành vi vi phạm pháp luật hoặc không hoàn thành nhiệm vụ được cơ quan giao cho. Những hình thức trách nhiệm pháp lý có thể được áp dụng đối với cán bộ, công chức nhà nước bao gồm: trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành chính.

5.6.1 Trách nhiệm hình sự

Trách nhiệm này phát sinh khi cán bộ, công chức nhà nước thực hiện những hành vi nguy hiểm cho xã hội mà bộ luật hình sự quy định đó là tội phạm và được toà án xác định.

Cần phân biệt những tội phạm có tính chất đặc thù của cán bộ, công chức nhà nước với những tội phạm thông thường khác. Những tội phạm có tính chất đặc thù của cán bộ, công chức nhà nước là những tội phạm về chức vụ. Chủ thể là cán bộ, công chức theo quan điểm của luật hình sự, nghĩa là bất cứ người nào đảm nhận một công việc do nhà nước uỷ nhiệm với tư cách là một đại diện cho nhà nước. Các trường hợp này được quy định tại một số điều luật trong Bộ luật Hình sự Việt Nam.

Những tội phạm thông thường khác là những tội phạm không liên quan đến chức vụ nhà nước. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước phạm phải thì người cán bộ, công chức nhà nước đó phải chịu trách nhiệm hình sự như các công dân khác.

1345.6.2 Trách nhiệm dân sự

Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước thực hiện các hành vi bất hợp pháp hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ được giao gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước, tập thể hoặc cá nhân, vi phạm các điều khoản được bộ luật dân sự quy định.

- Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức đối với tài sản nhà nước được áp dụng khi cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản của nhà nước. Đó là những cán bộ, công chức:

+ Cố ý hay thiếu tinh thần trách nhiệm làm thiệt hại đến tài sản nhà nước;

+ Những cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp thi hành nhiệm vụ được giao;

+ Những cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp được quyền sử dụng tài sản;

Về nguyên tắc, cán bộ, công chức vi phạm có trách nhiệm bồi thường toàn bộ thiệt hại về tài sản mà họ đã gây ra đối với nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền xử lý cần cân nhắc, căn cứ vào các yếu tố như lỗi, mục đích, mức độ thiệt hại… để xem xét việc đền bù cụ thể.

Trong trường hợp thiệt hại xảy ra do điều kiện khách quan không thể lường trước được hoặc vượt quá sức khắc phục của con người như thiên tai, chiến tranh mà người cán bộ, công chức đã làm hết sức mình để đề phòng hoặc hạn chế thiệt hại thì họ không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

- Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức nhà nước đối với tài sản công dân.

Nếu cán bộ, công chức nhà nước gây thiệt hại cho tài sản của công dân thì cán bộ, công chức đó phải bồi thường cho công dân theo quy định của luật dân sự. Việc bồi thường đó được tiến hành theo hai bước:

+ Cơ quan nhà nước nơi cán bộ, công chức phục vụ bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại.

+ Cán bộ, công chức gây ra thiệt hại hoàn trả khoản tiền mà cơ quan nhà nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại.

Sau khi đã bồi thường cho người bị thiệt hại, thủ trưởng cơ quan quản lý cán bộ, công chức gây ra thiệt hại thành lập hội đồng xét giải quyết việc hoàn trả bồi thường thiệt hại.

Cán bộ, công chức nhà nước gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền bồi thường cho cơ quan mình theo phương thức hoàn trả một lần bằng tài sản riêng của mình trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày có quyết định hoàn trả hoặc trừ dần vào thu nhập nhưng không dưới 10%

135và không vượt quá 30% tổng thu nhập từ tiền lương và phụ cấp hàng tháng. Trong trường hợp có nhiều người cùng gây thiệt hại thì họ phải liên đới chịu trách nhiệm trên cơ sở lỗi của mỗi người.

5.6.3 Trách nhiệm vật chất

Trách nhiệm vật chất là trách nhiệm đặc thù của cán bộ, công chức nhà nước, do cơ quan chủ quản áp dụng đối với người vi phạm. Quy định của pháp luật về trách nhiệm vật chất của cán bộ, công chức nhà nước có nội dung như sau:

- Phạm vi thi hành của chế độ trách nhiệm vật chất chỉ được áp dụng để giải quyết những vụ thiệt hại tài sản nhà nước do công nhân cán bộ, công chức gây ra trong quá trình sản xuất, công tác.

- Cán bộ, công chức có thể gây ra thiệt hại cho tài sản nhà nước khi vi phạm kỷ luật lao động hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước gây thiệt hại nghiêm trọng cho tài sản nhà nước do thiếu tinh thần trách nhiệm thì bị xử lý theo chế độ trách nhiệm dân sự và có thể bị truy tố về mặt hình sự.

- Về mức bồi thường trong trách nhiệm vật chất:

+ Đối với những trường hợp làm hư hỏng tài sản nhà nước thì tuỳ tình hình cụ thể, căn cứ vào mức độ lỗi, điều kiện, hoàn cảnh của người vi phạm mà xí nghiệp, cơ quan quyết định người vi phạm phải bồi thường một phần hay toàn bộ thiệt hại.

+ Đối với những trường hợp làm mất tài sản nhà nước thì về nguyên tắc cán bộ, công chức phải đền bù toàn bộ tài sản. Nếu việc làm mất tài sản có lý do chính đáng và được xác minh rõ ràng thì có thể quyết định mức bồi thường thấp hơn mức thiệt hại.

5.6.4 Trách nhiệm kỷ luật

Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức vi phạm kỷ luật lao động. Kỷ luật lao động thường được quy định trong nội quy do thủ trưởng cơ quan, đơn vị ban hành. Kỷ luật này gọi là kỷ luật nội bộ cơ quan. Nó chỉ áp dụng đối với cán bộ, công chức nhà nước khi cơ quan chủ quản xác định được lỗi của người đó. Khác với các quy định trước đây, Luật cán bộ, công chức phân loại trách nhiệm kỷ luật theo 2 đối tượng là cán bộ và công chức.

Đối với cán bộ vi phạm thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật sau đây:

a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Cách chức;

d) Bãi nhiệm.

136Trong đó, việc cách chức chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo

nhiệm kỳ. Ngoài ra, cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị thôi việc.

Đối với công chức, tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm, công chức phải chịu một trong những hình thức kỷ luật sau đây:

a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Hạ bậc lương;

d) Giáng chức;

đ) Cách chức;

e) Buộc thôi việc.

So với các Pháp lệnh trước đây, Luật cán bộ công chức 2008 có quy định thêm hình thức giáng chức. Tuy nhiên, việc giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

Ngoài ra, công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật; công chức lãnh đạo, quản lý phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bổ nhiệm

5.6.5 Trách nhiệm hành chính

Trách nhiệm hành chính của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức có hành vi vi phạm hành chính.

Có những hành vi vi phạm hành chính chỉ có thể được thực hiện bởi cán bộ, công chức nhà nước. Những vi phạm hành chính đó mang tính chất đặc thù của cán bộ, công chức nhà nước, gắn với một số chức vụ nhất định. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước thực hiện hành vi vi phạm hành chính thông thường không gắn với chức vụ thì cán bộ, công chức nhà nước sẽ chịu trách nhiệm hành chính như mọi công dân khác.

137------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là cán bộ, công chức nhà nước? Hãy phân loại cán bộ, công chức.

2. Công vụ nhà nước là gì? Hãy nêu đặc điểm của công vụ nhà nước.

3. Thế nào là trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ?

Nói "Trách nhiệm công vụ chỉ có ở cán bộ, công chức" là đúng hay sai? Giải thích?

4. Hãy phân biệt trách nhiệm chủ động và trách nhiệm thụ động.

------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII thông qua ngày 01/7/96.

Dự thảo sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992.

Luật quốc tịch 2008.

Luật cán bộ, công chức 2008.

Luật luật sư 2006.

Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa đổi bổ sung năm 2007, 2008.

Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ- Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo.

138

Bài 6: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI

1. QUAN NIỆM VỀ CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA

1.1 Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội

Hệ thống chính trị13 ở nước ta xét về cơ cấu bao gồm các bộ phận sau đây:

- Đảng Cộng sản Việt Nam, giữ vai trò lãnh đạo hệ thống chính trị Việt Nam.

- Nhà nước giữ vai trò, trung tâm trong hệ thống chính trị.

- Mặt trận tổ quốc, các tổ chức thành viên của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân, giữ vai trò thực hiện và phát huy dân chủ trong hệ thống chính trị

Ngoài bộ phận trung tâm, cơ bản là nhà nước Việt Nam, phải kể đến vai trò thiết yếu, thể hiện mức độ dân chủ và đoàn kết cũng như lãnh đạo dân tộc, đó là Đảng Cộng sản và Mặt trận tổ quốc cùng các tổ chức thành viên. Khác với nhà nước, các tổ chức này mang tính chính trị, xã hội và thể hiện tính tự nguyện, độc lập với bộ máy nhà nước, được gọi ngắn gọn là tổ chức xã hội. Các tổ chức xã hội này có thể mang những tính chất:

- Thuần tuý “chính trị”;

- Thần tuý xã hội, quần chúng;

- Thuần tuý nghề nghiệp;

- Tính xã hội-nghề nghiệp;

- Tính chính trị-xã hội;

- Tính tự quản độc lập trong từng đơn vị tổ chức.

Nói ngắn gọn, tổ chức xã hội là hai trong ba bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị nước ta, được hình thành trên các nguyên tắc tự nguyện, tự quản của người lao động được tổ chức và hoạt động theo điều lệ hay theo các quy định của nhà nước hoặc cả hai, nhân danh tổ chức mình khi tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của các thành viên và góp phần quản lý xã hội.

Quản lý nhà nước là chuỗi hệ thống các hoạt động phức tạp, đa dạng về mặt tính chất 13 Hệ thống chính trị theo nghĩa rộng là khái niệm dùng để chỉ toàn bộ lĩnh vực chính trị của đời sống xã hội với tư cách là một hệ thống bao gồm các tổ chức, các chủ thể chính trị, các quan điểm, quan hệ chính trị, hệ tư tưởng và các chuẩn mực chính trị, pháp luật (Xem Tài liệu bồi dưỡng về quản lý hành chính Nhà nước chương trình chuyên viên - phần I: Nhà nước và pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia- 2001, trang 13)

139và chủ thể nên được tiến hành không chỉ bởi các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền mà còn được hình thành bởi các tổ chức xã hội. Là các bộ phận của hệ thống chính trị, các tổ chức xã hội đã góp phần to lớn vào công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước, từ việc định ra kim chỉ nam để phát triển nhà nước (Đảng cộng sản), đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động. Các tổ chức xã hội rất đa dạng về hình thức, tên gọi, chủng loại như: Đảng cộng Sản Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Trọng tài kinh tế, Hội nhà văn, Hội nhà báo, Hội luật gia...

Trong đời sống xã hội, các tổ chức xã hội là chỗ dựa của nhà nước nhằm tuyên truyền, giáo dục quần chúng thực hiện các nhiệm vụ quản lý. Các tổ chức xã hội có những đặc điểm phân biệt với các cơ quan nhà nước.

1.2 Đặc điểm của các tổ chức xã hội

Mỗi tổ chức xã hội đều có những hoạt động mang tính chất đặc thù, phản ánh vị trí, vai trò của nó trong hệ thống chính trị. Tuy vậy, các tổ chức xã hội cũng có những đặc điểm chung nhất định, đó là căn cứ để phân biệt các tổ chức xã hội với các cơ quan nhà nước, các đơn vị kinh tế. Đó là các đặc điểm sau:

1. Các tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của người lao động vì những mục đích nhất định. Đó là những tổ chức tập hợp những thành viên của mình dựa vào những đặc điểm nghề nghiệp, độ tuổi, giới tính ...

Yếu tố tự nguyện được thể hiện rõ nét trong việc nhân dân được quyền tự do lựa chọn và quyết định tham gia hay không tham gia vào một tổ chức xã hội nào đó. Không ai có quyền ép buộc một người nào đó phải tham gia hay không được tham gia vào các tổ chức xã hội nhất định. Tuy nhiên yếu tố tự nguyện ở đây không đồng nghĩa với tự do vô tổ chức mà mỗi tổ chức xã hội đều đặt ra những tiêu chuẩn nhất định đối với người muốn trở thành thành viên của tổ chức xã hội đó.

Đây là những tiêu chuẩn nhằm bảo đảm “năng lực hành vi”- khả năng góp sức và tham gia hoạt động của từng thành viên, phù hợp với mục đích, điều lệ của tổ chức. Ví dụ: độ tuổi, nghề nghiệp, sở thích, phẩm chất đạo đức, chính trị. Điều này hoàn toàn không gây khó, hay phân biệt đối xử về kinh tế, về dân tộc, giới tính14 của các đối tượng tham gia.

Yếu tố tự nguyện được hiểu là việc kết nạp hay không khai trừ các thành viên của tổ chức hoàn toàn do tổ chức xã hội và những thành viên của tổ chức đó quyết định mà nhà nước không can thiệp cũng như không sử dụng quyền lực nhà nước để chi phối hoạt động đó.

2. Mỗi tổ chức xã hội là tập hợp những thành viên có cùng chung một dấu hiệu, đặc điểm. Họ liên kết lại với nhau để tìm tiếng nói chung và bảo vệ những lợi ích chính đáng của

14 Ngoại lệ là “Hội phụ nữ”, thành viên tham gia là giới tính do đặc thù của tổ chức và hoạt động.

140họ.

Ví dụ: Cùng chung một mục đích như Đảng Cộng sản Việt Nam;

Cùng chung một giai cấp như Hội Nông dân Việt Nam;

Cùng chung một nghề nghiệp như Hội Luật Gia;

Cùng chung một giới tính như Hội Phụ nữ...

3. Khi tham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước các tổ chức xã hội nhân danh tổ chức mình chứ không phải nhân danh nhà nước. Chỉ trong một số trường hợp đặc biệt do pháp luật quy định tổ chức xã hội mới hoạt động nhân danh nhà nước. Quyết định của các tổ chức xã hội chỉ có hiệu lực đối với các thành viên của mình, không có hiệu lực đối với những người ngoài tổ chức đó, trừ một số trường hợp do quy định của pháp luật.

4. Các tổ chức xã hội có thể là chủ thể của quản lý nhà nước nhưng không phải là chủ thể mặc nhiên.

+ Các tổ chức xã hội khi tham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước không được quyền nhân danh nhà nước nếu không được pháp luật quy định vì tổ chức xã hội không phải là một thành phần trong cơ cấu bộ máy nhà nước. Nhà nước chỉ thừa nhận và bảo hộ sự tồn tại của các tổ chức xã hội bằng việc quy định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cho các tổ chức xã hội. Khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ này, các tổ chức xã hội nhân danh tổ chức mình chứ không nhân danh nhà nước, không sử dụng quyền lực nhà nước.

+ Tuy nhiên, trong một số trường hợp do pháp luật quy định, nhà nước trao quyền cho các tổ chức xã hội, cho phép các tổ chức này được thay mặt nhà nước quản lý một số công việc nhất định, lúc này tổ chức xã hội mới được phép nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước, các quyết định do tổ chức xã hội đưa ra mới mang tính chất quyền lực nhà nước, có tính chất bắt buộc đối với những đối tượng có liên quan.

Ví dụ: tổ chức Công đoàn được nhà nước cho phép thực hiện hoạt động kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo hộ lao động, hợp đồng lao động, chế độ tuyển dụng, cho thôi việc, tiền lương...

5. Các tổ chức xã hội được tổ chức và hoạt động theo điều lệ do các thành viên trong tổ chức xây dựng nên hoặc theo các quy định của nhà nước.

+ Phần lớn các tổ chức xã hội đều có điều lệ hoạt động như Đảng Cộng sản Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam...điều lệ đó được các thành viên trong tổ chức soạn thảo, được nhà nước phê chuẩn, thừa nhận một cách chính thức. Tuy nhiên, có một số tổ chức xã hội không có điều lệ hoạt động riêng mà hoạt động theo quy định của nhà nước như Ban thanh tra nhân dân, tổ hòa giải. Ngoài ra, có một số tổ chức vừa hoạt động theo điều lệ, vừa hoạt động theo quy định của pháp luật như tổ chức Công đoàn, Mặt trận tổ quốc.

141+ Cho dù tổ chức xã hội hoạt động theo điều lệ hay theo quy định của nhà nước thì những hoạt động nội bộ của các tổ chức xã hội vẫn mang tính chất tự quản. Nhà nước không trực tiếp can thiệp vào công việc nội bộ của các tổ chức này cũng như không sử dụng quyền lực nhà nước để sắp xếp người lao động hay cách chức người lao động trong tổ chức xã hội đó.

6. Mối quan hệ giữa các thành viên trong tổ chức xã hội là mối quan hệ bình đẳng chứ không phải là nguyên tắc "quyền lực - phục tùng" như trong các cơ quan nhà nước.

+ Trong quá trình hoạt động, tổ chức xã hội tự xử lý và giải quyết các công việc nội bộ của tổ chức mình. Nhà nước sẽ không can thiệp vào nếu hoạt động của các tổ chức xã hội không trái pháp luật.

+ Hoạt động của chúng trên nguyên tắc giáo dục thuyết phục và các biện pháp tác động xã hội, chứ không mang tính cưỡng chế nhà nước. Các tổ chức xã hội có thể áp dụng các biện pháp kỷ luật như cảnh cáo, khiển trách, cách chức, khai trừ ra khỏi tổ chức đối với những thành viên vi phạm điều lệ. Các tổ chức xã hội không được quyền sử dụng quyền lực nhà nước để truy cứu trách nhiệm kỷ luật đối với thành viên của tổ chức mình.

7. Các tổ chức xã hội hoạt động có mục đích chung là giáo dục ý thức pháp luật cho các thành viên để họ sống và làm việc theo pháp luật. Đồng thời, hoạt động của các tổ chức xã hội còn nhằm đến mục đích là bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các thành viên trong tổ chức. Khi có những hành vi xâm hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của các thành viên trong tổ chức hay những người lao động khác thì các tổ chức xã hội có thể tạo ra dư luận xã hội rộng rãi để phản đối những hành vi vi phạm đó, đồng thời yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ, khôi phục lại những lợi ích mà các thành viên trong tổ chức hay người lao động đã bị xâm hại.

8. Các tổ chức xã hội có thể làm kinh tế nhưng đây không phải là mục đích hoạt động chính của các tổ chức này. Có một số tổ chức xã hội được thành lập và hoạt động nhằm thoả mãn các nhu cầu về văn hóa- xã hội của các thành viên hoặc để tăng gia sản xuất. Các tổ chức xã hội cũng có thể làm kinh tế từ những hoạt động văn hóa thể thao, kinh doanh, tuy nhiên phải trên các nguyên tắc sau:

- Việc làm kinh tế không phải là mục đích hoạt động chính của các tổ chức này. Đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt một tổ chức xã hội và một đơn vị kinh tế.

- Việc làm kinh tế trong phạm vi thứ yếu, hoàn toàn không ảnh hưởng, tác động đến mục đích, định hướng của tổ chức;

9. Việc tham gia của cá nhân hơn một tổ chức xã hội thực hiện nguyên tắc: Việc tham gia của cá nhân vào một tổ chức này không làm hạn chế khả năng tham gia vào các tổ chức khác nếu các tổ chức đó đều hoạt động hợp pháp. Do vậy, một cá nhân có thể cùng lúc tham gia vào nhiều tổ chức với các tư cách khác nhau. Điều này phân biệt với việc tham gia vào tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Ví dụ: cán bộ công chức không thể làm một số công việc sau đây:

142Ví dụ 01: Cán bộ, công chức không được thành lập, tham gia thành lập hoặc tham gia quản lý điều hành các doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, hợp tác xã, biện viện tư, trường học tư và tổ chức nghiên cứu khoa học tư...

Tuy nhiên, nguyên tắc trên có một số ngoại lệ sau:

- Việc tham gia vào tổ chức này có tác động tiêu cực, ảnh hưởng trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của tố chức khác. Điều này thông thường xảy ra khi có sự tham gia một trong số hai tổ chức không hợp pháp. Bởi vì, nhìn chung các tổ chức xã hội ở Việt Nam tuy có khác nhau về tôn chỉ, mục đích, nhưng vẫn phù hợp trong các đặc điểm: đại diện cho tiếng nói tổ chức, phát huy dân chủ và tuyên truyền, vận động thành viên thực hiện pháp luật của nhà nước. Hậu quả pháp lý có thể dẫn đến là thành viên đó bị chịu các hình thức kỷ luật từ khiển khách, cảnh cáo đến khai trừ ra khỏi tổ chức hợp pháp đó, nếu việc tham gia tổ chức không hợp pháp trực tiếp hoặc gián tiếp vi phạm hoặc vi phạm nghiêm trọng đến tổ chức hợp pháp.

- Các tổ chức đó có tôn chỉ, mục đích không đồng nhất nhau. Trường hợp này là các tổ chức đó đều hoạt động hợp pháp, tuy nhiên do tính chất, đặc điểm khác nhau nên không thể cùng tham gia hai tổ chức. Điều này xảy ra chủ yếu ở các tổ chức đại diện cho tiếng nói các tôn giáo. Ví dụ, người tham gia Hội Thánh tin lành Việt Nam sẽ không là thành viên của Hội Phật giáo Việt Nam;

- Vai trò khi tham gia vào tổ chức này có thể ảnh hưởng đến khả năng, thời gian công tác việc tham gia hoạt động tổ chức và hoàn thành tốt nhiệm vụ đối với vai trò, vị trí trong tổ chức khác, mặc dù hai tổ chức này đều hoạt động hợp pháp, thậm chí hỗ trợ nhau. Điều này thường xảy ra đối với các thành viên giữ vai trò lãnh đạo, chủ chốt thường trực trong các tổ chức xã hội. Ví dụ: Bí thư Tỉnh đoàn không thể đồng thời là Chủ tịch ủy ban Mặt trận tổ quốc Tỉnh. Do vậy, đối với trường hợp này chỉ giới hạn về mặt vị trí, vai trò chứ không hạn chế việc tham gia vào đồng thời hai tổ chức. Thâm chí, trong những trường hợp nhất định, việc tham gia vào tổ chức thứ hai, thứ ba còn là sự khuyến khích, động viên, hoặc theo quy định. Ví dụ: Trong thành viên của Chi đoàn có thể có cán bộ là Đảng viên hỗ trợ trong hoạt động15. Bởi vì cấp ủy Đảng lãnh đạo trực tiếp tổ chức Đoàn cùng cấp về phương hướng, nhiệm vụ, tư tưởng, tổ chức, cán bộ.

10. Với tư cách là thành viên của các tổ chức xã hội, cá nhân có những hạn chế nhất định khi tham gia vào cơ quan nhà nước.

Trường hợp việc tham gia của cá nhân đó vào cơ quan nhà nước dẫn đến nhập nhằng về tư cách mà công việc với tư cách này có thể can thiệp vào công việc với tư cách kia.

Ví dụ: Một trong những điều kiện luật sư: không phải là cán bộ, công chức. 15 Xem Điều 44, Điều 45 Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

143 Để đảm bảo tính dân chủ, thông thường không bố trí cá nhân lãnh đạo đứng đầu cơ quan nhà nước vào vị trí đứng đầu tổ chức xã hội trong cùng cơ quan đó. Vì điều này có thể ảnh hưởng đến khả năng, thời gian công tác việc tham gia hoạt động tổ chức và hoàn thành tốt nhiệm vụ đối với vai trò, vị trí trong cơ quan nhà nước, mặc dù cơ quan nhà nước này đều hoạt động hợp pháp, thậm chí hỗ trợ nhau. Ví dụ: Bí thư Chi bộ trường PPTH thông thường không thể đồng thời là Hiệu trưởng. Đối với trường hợp này chỉ giới hạn về mặt vị trí, vai trò (nếu có) chứ không hạn chế việc tham gia vào đồng thời cả cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội. Thâm chí, trong những trường hợp nhất định, việc tham gia vào tổ chức còn là sự khuyến khích, động viên, hoặc theo quy định. Ví dụ: Đảng giới thiệu cán bộ đủ tiêu chuẩn để ứng cử hoặc bổ nhiệm vào cơ quan nhà nước và đoàn thể chính trị-xã hội16.

2. CÁC LOẠI TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA

Dựa trên vai trò, chức năng trong hệ thống chính trị cũng như hình thức tổ chức và hoạt động, các tổ chức xã hội được chia thành các loại sau đây:

Tổ chức mang tính chính trị: giữ vai trò lãnh đạo và đề ra đường lối chủ trương;

Tổ chức mang tính chính trị- xã hội: tổ chức vừa đại diện cho các tầng lớp giai cấp trong cơ cấu quyền lực chính trị, đồng thời thể hiện tính xã hội rộng lớn đối với các đối tượng tham gia;

Các tổ chức tự quản: tổ chức tương đối tự chủ về hoạt động trong một đơn vị (thông thường là cơ sở), không theo hệ thống ngành dọc;

Các tổ chức xã hội nghề nghiệp: giữ một chức năng nhất định trong hoạt động nhà nước mà nhà nước, cơ quan nhà nước không thể hoặc không nên đứng ra hoạt động.

Các tổ chức quần chúng: Các tổ chức còn lại được tập hợp bởi các cá nhân có cùng sở thích, nghề nghiệp, hoặc một nhóm quần chúng có cùng một đặc điểm chung.

2.1 Tổ chức chính trị: Đảng Cộng sản Việt Nam

Đây là tổ chức tự nguyện được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có hệ thống tổ chức từ trung ương đến cơ sở. Tổ chức này có điều lệ hoạt động do hội nghị đại biểu các thành viên thông qua, là tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam.Các đặc điểm chính yếu của Đảng cộng sản Việt Nam phân biệt với các tổ chức xã hội khác:

• Đảng là tổ chức chính trị duy nhất ở Việt Nam. Hoạt động với mục đích chính trị, có cương lĩnh, đường lối và đóng vai trò lãnh đạo trong hệ thống chính trị, đối với nhà nước và xã hội, là nhân tố bảo đảm mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam.

Trước đây ở nước ta tồn tại ba đảng phái chính trị là Đảng Dân chủ, Đảng Xã hội và 16 Điều 41, Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam 1996.

144Đảng Lao động Việt Nam (nay là Đảng Cộng sản Việt Nam). Kể từ khi thành lập, Đảng Dân chủ và Đảng Xã hội đã đóng vai trò quan trọng cho sự nghiệp giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Tháng 10 năm 1988, Đảng xã hội và Đảng dân chủ tự giải tán. Hiện nay, nước ta chỉ tồn tại một Đảng chính trị là Đảng Cộng sản Việt Nam mà vai trò lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước và xã hội đã được ghi nhận tại điều 4- Hiến pháp 199217. Tuy nhiên ngay từ những ngày đầu mới thành lập, thông qua Chánh cương, sách lược vắn tắt, Đảng đã thể hiện quan điểm dân tộc dân chủ rõ ràng, nhiều vấn đề vẫn nguyên giá trị cho đến hiện tại:

- Nam nữ bình quyền;

- Phổ thông giáo dục;

- Làm cho nước nhà được hoàn toàn độc lập;

- Mở mang công nghiệp và nông nghiệp;

- Thi hành Luật ngày làm tám giờ vv.

• Đảng là tổ chức duy nhất đề ra đường lối, chủ trương chính sách dùng để thể chế hoá thành pháp luật. Các đường lối, chủ trương chính sách của Đảng là kim chỉ nam cho hoạt động nhà nước và xã hội. Nhiều chính sách của Đảng thể chế hoá thành pháp luật. Tuy lãnh đạo hệ thống chính trị, nhưng Đảng không can thiệp trực tiếp vào công việc nhà nước, mà định ra phương hướng hoạt động và kiểm tra việc thực hiện đường lối của mình trong bộ máy nhà nước. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

• Đảng là thành viên của Mặt trận tổ quốc nhưng giữ vai lãnh đạo trong hệ thống chính trị. Điều này tưởng chừng như mâu thuẫn nhưng thật ra rất logic. Mặt trận tổ quốc là khối đại đoàn kết toàn dân tộc nên gồm rất nhiều thành viên đại diện cho các đội ngũ khác nhau, trong đó Đảng giữ vai trò lãnh đạo.

• Đảng tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nội dung cơ bản của nguyên tắc đó là18:

- Cơ quan lãnh đạo các cấp của Đảng do bầu cử lập ra, thực hiện tập thể lãnh đạo cá nhân phụ trách.

- Cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng là Đại hội đại biểu toàn quốc. Cơ quan lãnh đạo ở mỗi cấp là đại hội đại biểu hoặc đại hội đảng viên. Giữa hai nhiệm kỳ đại hội, cơ quan lãnh đạo của Đảng là Ban Chấp hành Trung ương, ở mỗi cấp là ban chấp hành đảng bộ, chi bộ (gọi tắt là cấp ủy).

17 Nghị quyết 51/2001 về việc sửa đổi bổ sung năm 2001 ngày 25/12/2001 vẫn tiếp tục ghi nhận và giữ nguyên điều luật này. 18 Xem Điều 09, Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam 1996.

145- Cấp ủy các cấp báo cáo và chịu trách nhiệm về hoạt động của mình trước đại hội

cùng cấp, trước cấp ủy cấp trên và cấp dưới; định kỳ thông báo tình hình hoạt động của mình đến các tổ chức đảng trực thuộc, thực hiện tự phê bình và phê bình.

- Tổ chức đảng và đảng viên phải chấp hành nghị quyết của Đảng. Thiểu số phục tùng đa số, cấp dưới phục tùng cấp trên, cá nhân phục tùng tổ chức, các tổ chức trong toàn Đảng phục tùng Đại hội đại biểu toàn quốc và Ban Chấp hành Trung ương.

- Nghị quyết của các cơ quan lãnh đạo của Đảng chỉ có giá trị thi hành khi có hơn một nửa số thành viên trong cơ quan đó tán thành. Trước khi biểu quyết, mỗi thành viên được phát biểu ý kiến của mình. Đảng viên có ý kiến thuộc về thiểu số được quyền bảo lưu và báo cáo lên cấp ủy cấp trên cho đến Đại hội đại biểu toàn quốc, song phải chấp hành nghiêm chỉnh nghị quyết, không được truyền bá ý kiến trái với nghị quyết của Đảng. Cấp ủy có thẩm quyền nghiên cứu xem xét ý kiến đó; không phân biệt đối xử với đảng viên có ý kiến thuộc về thiểu số.

- Tổ chức đảng quyết định các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn của mình, song không được trái với nguyên tắc, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và nghị quyết của cấp trên.

• Hệ thống tổ chức Đảng được lập tương ứng với hệ thống tổ chức xã hội. Điều này thể hiện:

- Hệ thống tổ chức của đảng được lập tương ứng với hệ thống tổ chức của Nhà nước.

- Tổ chức cơ sở đảng được lập tại đơn vị cơ sở hành chính, sự nghiệp, kinh tế hoặc công tác, đặt dưới sự lãnh đạo của cấp ủy huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Việc lập tổ chức đảng ở những nơi có đặc điểm riêng theo quy định của Bộ Chính trị.

- Cấp ủy cấp trên trực tiếp quyết định lập hoặc giải thể đảng bộ, chi bộ trực thuộc.

• Đại hội đại biểu các cấp là hoạt động cơ bản thể hiện ý chí, nguyện vọng của tập thể Đảng viên từng cấp tương ứng. Tại đại hội, các vần đề quan trọng nhất của Đảng được đưa ra thảo luận tập thể, biểu quyết.

Ví dụ: Tại Đại hội đại biểu toàn quốc, do BCH Trung ương triệu tập, quyết định19:

+ Đánh giá kết quả thực hiện nghị quyết của nhiệm kỳ vừa qua;

+ Quyết định đường lối, chính sách của Đảng nhiệm kỳ tới;

+ Bầu BCH trung ương;

+ Bổ sung, sửa đổi cương lĩnh chính trị và điều lệ Đảng khi cần.

19 Xem khoản 02, Điều 15 Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam 1996.

146 Điểm qua các thời kỳ lịch sử, Đảng Cộng sản Việt Nam có những đại hội sau20:

- Hội nghị thành lập Đảng Cộng sản Việt Nam (03/7/1930).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ I (27-31/3/1935).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ II (11-19/2/1951).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ III (5-10/9/1960).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV (14-20/12/1976).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ V (27-31/3/1982).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (15-18/12/1986).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII (24- 27/6/1991).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII (28/6-1/7/1996).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX (19- 22/4/2001).

- Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X. (18 -25/4/2006).

Sự tham gia quản lý nhà nước của Đảng thông qua 6 kênh chính yếu21.

• Trong đó, có những hoạt động trực tiếp tham gia vào quá trình quản lý nhà nước.

• Có những hoạt động gián tiếp nhưng lại giữ vai trò thiết yếu, không thể thiếu.

Ví dụ: Thông qua việc ban hành những đường chủ trương, chính sách, Đảng thể hiện quá trình lãnh đạo quản lý nhà nước và xã hội. Chính đường lối, chủ trương này là nguồn chủ yếu để soạn thảo và ban hành pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước nói riêng. Mặc dù bản thân việc ban hành các đạo luật không phải hoạt động quản lý nhà nước (mà đó là hoạt động lập pháp), nhưng hệ quả của các đạo luật này là một loạt hoạt động quản lý được quy định và thực hiện.

2.2 Các tổ chức chính trị - xã hội

Đây là các tổ chức tự nguyện được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có hệ thống tổ chức từ trung ương đến cơ sở. Các tổ chức xã hội này có điều lệ hoạt động do hội nghị toàn thể hoặc hội nghị đại biểu các thành viên thông qua, bao gồm các tổ chức như: Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam.

20 Trang Web Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009). 21 Xem thêm phần “Nguyên tắc Đảng lãnh đạo” trong bài “Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quản lý nhà nước”.

1472.2.1 Mặt trận tổ quốc Việt Nam

Mặt trận tổ quốc Việt Nam được thành lập theo cơ chế bầu cử dân chủ được phân cấp để hoạt động trong phạm vi toàn quốc. Đây là tổ chức đại diện cho khối đại đoàn kết toàn dân tộc, giữ vai trò phát huy dân chủ trong hệ thống chính trị.

Thành viên của mặt trận tổ quốc Việt Nam gồm các tổ chức: Đảng Cộng sản Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam22. Các tổ chức này có cơ cấu hoàn chỉnh và đóng vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị. Hoạt động của chúng ảnh hưởng rất lớn đến các quyết định quản lý nhà nước. Tất cả các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội vì vậy đều là thành viên của Mặt trận tổ quốc. Tuy nhiên không phải tất cả các tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc đều là tổ chức chính trị, chính trị-xã hội.

Mặt trận tổ quốc Việt Nam được thành lập nhằm phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị đối với nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân.

Với vai trò, vị trí nêu trên, Mặt trận tổ quốc tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước, trong đó có các hoạt động nổi bật sau đây23:

Hình thành nên bộ máy nhà nước, bộ máy quản lý nhà nước:

• Tổ chức hội nghị hiệp thương (lần thứ nhất, thứ hai, thứ ba), lựa chọn, giới thiệu những người ứng cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân ba cấp. Mặc dù việc tổ chức hội nghị hiệp thương không phải là hoạt động quản lý nhà nước, nhưng chính việc tổ chức này có tác dụng tích cực trong việc tạo ra các cán bộ đủ phẩm chất chính trị, đạo đức và năng lực chuyên môn để tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước.

• Tuyển chọn thẩm phán, giớ i thiệu hộ i thẩm toà án nhân dân

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Hội Luật gia Việt Nam có đại biểu tham gia Hội đồng tuyển chọn thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Trong trường hợp có thay đổi thành viên của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc của Hội Luật gia Việt Nam, thì trên cơ sở đề nghị của Ban Thường trực Đoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc Trung ương Hội Luật gia Việt Nam, Bộ Tư pháp trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định về việc thay đổi thành viên đó. Trường hợp tương tự với cấp huyện, thì trên cơ sở đề nghị của Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh hoặc của Hội Luật gia cấp tỉnh, Giám đốc Sở Tư pháp trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định về việc thay đổi thành viên đó.

- Ban Thường trực Đoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức lấy ý kiến nhân dân ở địa phương nơi cư trú đối với người dự kiến được tuyển chọn làm

22 Xem phụ lục: Các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. 23 Xem Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

148thẩm phán do Chủ tịch Hội đồng tuyển chọn thẩm phán toà án nhân dân cấp tỉnh gửi hồ sơ và danh sách dự kiến tuyển chọn thẩm phán của Toà án nhân dân cấp tỉnh. Đối với việc tuyển chọn thẩm phán Toà án nhân dân cấp huyện, Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh tổ chức lấy ý kiến.

• Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp tổ chức hiệp thương, lựa chọn, giới thiệu Hội thẩm Toà án nhân dân địa phương theo hướng dẫn của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Vớ i vai trò, v ị trí của khố i đạ i đoàn kế t toàn dân, cùng vớ i cơ quan nhà nước hữu quan, Mặ t trận tổ quốc tập hợp, phát huy vai trò của nhân dân trong và ngoài nước góp sức trong công cuộc xây dựng tổ quốc

- Vận động nhân dân thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước: Cơ quan Nhà nước kiến nghị, có kế hoạch tham gia với Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tập hợp, phát huy vai trò của các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo trong việc vận động nhân dân thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước.

- Động viên mọi nguồn lực để xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa:

+ Cơ quan Nhà nước căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình tham gia với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp xây dựng kế hoạch, chương trình phát triển đa dạng các hình thức tập hợp các tầng lớp nhân dân tham gia phong trào yêu nước, đoàn kết mọi người Việt Nam ở trong nước và ở nước ngoài nhằm động viên mọi nguồn lực để xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

+ Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Văn hoá - Thông tin, Bộ Giáo dục và Đào tạo, các Bộ, ngành có liên quan, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp phối hợp, tạo điều kiện để Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận các cấp tham gia tuyên truyền, vận động người Việt Nam ở nước ngoài bằng các biện pháp, hình thức thích hợp xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân, giúp đỡ lẫn nhau trong cuộc sống, giữ gìn bản sắc văn hoá, truyền thống tốt đẹp của dân tộc, tôn trọng luật pháp nước sở tại, giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước.

Tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện pháp luậ t , góp phần t ích cực vào hiệu quả của hoạ t động quản lý nhà nước

- Cơ quan Nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp xây dựng chương trình tuyên truyền, giáo dục, vận động nhân dân thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tổ chức các cuộc vận động, các phong trào yêu nước, vận động nhân dân đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau phát triển kinh tế, xây dựng cuộc sống mới ở khu dân cư, xây dựng đời sống văn hoá, giải quyết các vấn đề xã hội, xây dựng nền quốc phòng toàn dân, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự,

149an toàn xã hội.

- Cơ quan Nhà nước tham gia ý kiến với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp về mục tiêu, nội dung các cuộc vận động và tạo điều kiện để Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp tổ chức triển khai các cuộc vận động nhân dân. Trong trường hợp cơ quan Nhà nước tổ chức, chỉ đạo các phong trào nhân dân tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp có liên quan cử đại diện tham gia Ban Chỉ đạo.

- Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp chỉ đạo sự phối hợp hoạt động giữa Trưởng thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, cộng đồng dân cư khác ở cơ sở với Trưởng ban công tác mặt trận tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở và các cuộc vận động khác trên địa bàn dân cư. Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động của các tổ chức tự quản được thành lập theo quy định của pháp luật trong cộng đồng dân cư trên địa bàn.

Về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luậ t

• Của Quốc hộ i , Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ. Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tập hợp những kiến nghị của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận về dự kiến chương trình xây dựng các loại văn bản quy phạm pháp luật sau đây để trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền:

- Luật, pháp lệnh (do Chính phủ tham gia ý kiến bằng văn bản). Đối với các dự án luật, pháp lệnh có liên quan đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, tổ chức bộ máy nhà nước thì khi xây dựng cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án để Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có liên quan tham gia ý kiến;

- Đối với dự thảo Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có liên quan đến quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, chế độ, chính sách của cán bộ Mặt trận, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi dự thảo để Ban Thường trực Đoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức thành viên của Mặt trận có liên quan tham gia ý kiến.

• Của Hộ i đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

- Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, cơ quan tư pháp của Uỷ ban nhân dân cùng cấp có trách nhiệm tập hợp những ý kiến của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận cùng cấp về dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân trình cơ quan có thẩm quyền.

150- Đối với dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị có liên quan đến quyền và trách nhiệm

của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, chế độ, chính sách của cán bộ Mặt trận, quyền, lợi ích của người dân ở địa phương thì cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo để Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp có liên quan tham gia ý kiến.

• Liên t ịch giữa cơ quan Nhà nước vớ i Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội là thành viên của Mặt trận.

- UBTV Quốc hội, Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch hướng dẫn thi hành những vấn đề mà pháp luật quy định trách nhiệm tham gia quản lý Nhà nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Về việc tham dự kỳ họp của Uỷ ban Mặ t trận Tổ quốc Việ t Nam

Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp cử đại diện tham dự các cuộc họp của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp khi được Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mời tham dự. Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân dự kỳ họp của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp để thông báo tình hình kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, những vấn đề khác có liên quan ở địa phương và tiếp thu ý kiến, kiến nghị của Mặt trận để xem xét, giải quyết.

2.2.2 Công đoàn

Khái niệm và các chức năng chính

Là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và người lao động, đại diện bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động. Những người lao động Việt Nam làm việc trong các đơn vị sản xuất kinh doanh thuộc các thành phần kinh tế, xí nghiệp có vấn đầu tư nước ngoài, đơn vị sự nghiệp, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội đều có quyền thành lập và gia nhập công đoàn24. Công đoàn có mộ số chức năng chính:

+ Tham gia với nhà nước phát triển sản xuất, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống vật chất tinh thần của người lao động.

+ Thực hiện chức năng động viên người lao động thực hiện nghĩa vụ công dân.

+ Kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức trong việc thực hiện pháp luật về lao động, bảo hiểm xã hội.

Cơ cấu tổ chức

Về cơ cấu, công đoàn có tổ chức chặt chẽ và được phân cấp để hoạt động trong phạm vi toàn quốc. Công đoàn được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Cơ quan lãnh đạo các cấp của công đoàn đều do bầu cử lập ra và cơ quan lãnh đạo cao nhất của

24 Xem Điều 01 Luật Công đoàn thông qua ngày 30/6/1990.

151mỗi cấp là Đại hội công đoàn cấp đó. Giữa hai kỳ đại hội, cơ quan lãnh đạo là Ban chấp hành công đoàn do đại hội bầu ra.

Công đoàn Việt Nam tổ chức theo ngành nghề và địa phương gồm bốn cấp cơ bản:

- Tổng liên đoàn lao động Việt Nam;

- Liên đoàn lao động tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, công đoàn ngành nghề toàn quốc;

- Công đoàn ngành nghề địa phương, Liên đoàn lao động quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cấp tương đương;

- Công đoàn cơ sở và nghiệp đoàn.

Các hoạt động công đoàn trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia vào quản lý nhà nước

• Trong công tác xây dựng pháp luật, chính sách:

- Có quyền trình dự án Luật, dự án Pháp lệnh ra trước Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội trong phạm vi các vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao động. Tuy bản thân hoạt động này không phải không phải là hoạt động quản lý nhà nước (mà là hoạt động lập pháp), nhưng tạo tiền đề trong hoạt động quản lý nhà nước.

- Là tổ chức đại diện người lao động tham gia với nhà nước xây dựng và thực hiện chương trình phát triển kinh tế- xã hội, chính sách, cơ chế quản lý kinh tế, chủ trương, chính sách liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao động.

- Tham gia xây dựng các chính sách xã hội và tham gia với cơ quan quản lý bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật.

• Trong công tác thực hiện pháp luật:

Công Đoàn kiểm tra việc chấp hành pháp luật về hợp đồng lao động, tuyển dụng, cho thôi việc, tiền lương, tiền thưởng, bảo hộ lao động, bảo hiểm xã hội và các chính sách liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao động.

2.2.3 Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh

Là tổ chức xã hội của thanh niên được hình thành nhằm thu hút thế hệ trẻ vào những hoạt động xã hội bổ ích, lành mạnh, qua đó giáo dục ý thức pháp luật đối với thanh niên.

Đoàn thanh niên cũng là nơi đào tạo ra các cán bộ công chức có phẩm chất trong bộ máy nhà nước, hoặc giữ những chức vụ trọng trách trong các tổ chức chính trị xã hội, ví dụ như Đảng, Công đoàn.

Các tổ chức của Đoàn thanh niên hình thành trên phạm vi cả nước, có mặt ở hầu hết

152tất cả các tổ chức, cơ quan, đơn vị từ trung ương đến địa phương.

2.2.4 Hội liên hiệp Phụ nữ

Những vấn đề chung về Hội phụ nữ

Là tổ chức xã hội rộng lớn của giới nữ nhằm động viên thu hút các tầng lớp phụ nữ tham gia vào các hoạt động xã hội, tham gia giải quyết các công việc của nhà nước. Mặt khác, Hội phụ nữ còn là tổ chức đại diện cho tất cả các phụ nữ Việt Nam bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phụ nữ, chống phân biệt đối xử, bảo vệ quyền bình đẳng nam nữ.

Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam tham gia quản lý nhà nước. Hội phụ nữ cùng cấp tham gia các hoạt động quản lý nhà nước liên quan đến phụ nữ, trẻ em như sau25:

- Đại diện hội phụ nữ cùng cấp được mời tham gia thảo luận hoặc gửi dự thảo văn bản để Hội phụ nữ góp ý kiến khi xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật; khi xây dựng, bổ sung chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và chính sách liên quan đến phụ nữ, trẻ em.

- Đại diện Hội phụ nữ cùng cấp được mời tham gia với tư cách là thành viên chính thức trong các tổ chức tư vấn cho cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp (Hội đồng, Uỷ ban, Ban chỉ đạo, Ban Quản lý) về các vấn đề có liên quan đến phụ nữ và trẻ em như: giải quyết lao động, việc làm, đời sống, sức khoẻ, đất đai, nhà ở, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng và bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

- Cơ quan hành chính định kỳ phối hợp với Hội phụ nữ cùng cấp tổ chức các cuộc họp để thu thập ý kiến về tình hình thực hiện chủ trương, pháp luật, chính sách và phát hiện những hành vi vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của phụ nữ, trẻ em để kịp thời giải quyết.

- Đại diện của Hội phụ nữ cùng cấp được mời tham gia các đoàn kiểm tra những vấn đề có liên quan đến quyền và lọi ích của phụ nữ, trẻ em. Các cơ quan, đơn vị được kiểm tra có trách nhiệm cung cấp số liệu, tài liệu cần thiết liên quan đến công tác kiểm tra.

Việc tham gia quản lý này được bảo đảm bởi các quy định:

- Việc kiểm tra, đánh giá thực hiện công tác quản lý nhà nước của Hội phụ nữ

a) Mỗi năm một lần sơ kết ở cấp huyện, xã. Báo cáo sơ kết của cấp huyện gửi về Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, báo cáo sơ kết của cấp xã gửi về Uỷ ban nhân dân cấp huyện.

b) Hai năm một lần sơ kết ở cấp Bộ, cấp tỉnh và gửi báo cáo sơ kết về Bộ nội vụ. 25 Xem Nghị định của Chính phủ số 19/2003/NĐ-CP ngày 7/3/2003 quy định trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc bảo đảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

153c) Năm năm một lần, Bộ Nội vụ phối hợp với Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam tiến hành

việc tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện công tác quản lý nhà nước cấp đó.

2.2.5 Hội nông dân Việt Nam

Là một tổ chức đại diện của giai cấp nông dân Việt Nam, được thành lập nhằm động viện, tổ chức nông dân lao động trong cả nước hăng hái tham gia sản xuất, giáo dục tinh thần yêu nước. Mặt khác, hội còn là tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng, phản ánh tâm tư, nguyện vọng của giai cấp nông dân Việt Nam- một bộ phân dân cư lớn nhất ở nước ta.

Hội Nông dân Việt Nam tham gia quản lý nhà nước26 qua các hoạt động sau:

• Xây dựng pháp luật, chính sách:

- Hội nông dân phối hợp với Uỷ ban nhân dân cùng cấp (đặc biệt là cấp cơ sở) xây dựng quy chế dân chủ ở nông thôn, xây dựng gia đình văn hoá, làng, bản văn hoá

- Bộ Tư pháp phối hợp với Nông dân Việt Nam xây dựng chương trình giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý nhằm nâng cao nhận thức pháp luật, chính sách của nhà nước cho nông dân để nông dân thực hiện đúng đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước

• Trong tham gia vào hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo:

- Hội nông dân chủ động tham gia hoà giải, giải quyết ngay tại cơ sở những mâu thuẫn phát sinh trong nội bộ nhân dân, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện vược cấp. Tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân cùng cấp nắm chắc tình hình nội bộ của nông dân, tiến hành các biện pháp hoà giải để không xảy ra các điểm nóng;

- Giáo dục, phân tích cho hội viên Hội Nông dân thấy rõ khuyết điểm, sai phạm của việc không chấp hành pháp luật hoặc có những việc làm sai trái, không phù hợp với pháp luật; kiến nghị với chính quyền, các tổ chức hữu quan nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của nông dân;

- Khi giải quyết khiếu kiện có liên quan đến nông dân, các cấp chính quyền tham khảo ý kiến của Hội Nông dân về quan điểm xử lý;

- Hội Nông dân các cấp giám sát, kiểm tra việc thi hành công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo;

- Cùng phối hợp với Thanh tra nhà nước để giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu nại của nông dân.

26 Quyết định số 17/1998/QĐ-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo điều kiện để các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt động có hiệu quả;

1542.3 Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp

Là loại hình tổ chức xã hội do nhà nước sáng kiến thành lập được hình thành theo quy định của nhà nước, nhằm thực hiện những hoạt động gắn với nhiệm vụ của Nhà nước, thực hiện những công việc mà nhà nước không thể hoặc không nên thực hiện trong một cơ cấu nhà nước dân chủ. Hoạt động của các tổ chức xã hội nghề nghiệp được đặt dưới sự quản lý của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, tổ chức xã hội- nghề nghiệp cũng là tổ chức hoạt động mang tính chất tự quản, các tổ chức này không là thành viên của Mặt trận tổ quốc, cơ cấu tổ chức nội bộ của từng tổ chức do tổ chức đó quyết định hoạt động không mang tính quyền lực nhà nước, đảm bảo nguyên tắc tự nguyện khi hình thành tổ chức.

Trong phạm vi chương trình, tổ chức xã hội- nghề nghiệp được khảo sát chi tiết bao gồm: Đoàn Luật sư, Trọng tài kinh tế,

2.3.1 Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam

Trọng tài kinh tế: Là tổ chức xã hội nghề nghiệp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về hợp đồng kinh tế, các tranh chấp giữa công ty với các thành viên của công ty, giữa các thành viên của công ty với nhau liên quan đến việc mua bán cổ phiếu, trái phiếu, việc thành lập, giải thể công ty.

Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam: là một tổ chức xã hội nghề nghiệp bao gồm các thành viên thuộc các thành phần kinh tế, hoạt động theo điều lệ của tổ chức được chính phủ chuẩn y, được quyền xét xử các tranh chấp phát sinh từ hợp đồng mua bán ngoại thương đã được ký kết giữa tổ chức kinh tế Việt Nam với phía nước ngoài bao gồm cả thể nhân và pháp nhân; các tranh chấp trong lĩnh vực giao thông vận tải quốc tế như thuê tàu, vận chuyển hàng hóa quốc tế, cứu hộ tàu biển... giữa một bên hay các bên đương sự là người nước ngoài hoặc tổ chức kinh doanh nước ngoài.

2.3.2 Đoàn Luật sư

Là tổ chức xã hội- nghề nghiệp của các luật sư được thành lập nhằm mục đích tập hợp, hướng dẫn, giám sát và bênh vực quyền lợi cho các luật sư, duy trì uy tín nghề nghiệp và nâng cao hiệu quả hành nghề của các luật sư thành viên. Đoàn luật sư có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng, hoạt động bằng kinh phí do các luật sư đóng góp và bằng các nguồn thu hợp pháp khác.

Quản lý nhà nước về luật sư được thực hiện bởi Bộ tư pháp, ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Sở tư pháp các tỉnh, thành. Tại mỗi tỉnh, thành trong cả nước có từ 03 luật sư trở lên thì được thành lập Đoàn luật sư.

Thông qua việc tham gia vào hoạt động tố tụng, luật sư là một trong các chủ thể có điều kiện thực hiện giám sát, kiểm tra hoạt động quản lý nhà nước góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này.

2.3.3 Liên minh hợp tác xã Việt Nam

155Là tổ chức kinh tế tự nguyện theo tính chất sản xuất, hình thành nhằm thu hút người

lao động vào việc giải quyết các nhiệm vụ sản xuất. Tuy rằng hoạt động sản xuất là nhiệm vụ cơ bản, có vai trò quyết định đối với liên minh. Tuy nhiên, mục đích chính của tổ chức không phải là “đầu tư kinh tế” của từng thành viên với tính chất cá nhân: hưởng lợi trên khoản đầu tư, mà là sự tương trợ, liên kết giữa các thành viên trong hoạt động sản xuất. Việc tham gia quản lý nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp của liên minh hợp tác xã thể hiện thông qua các hoạt động:

+ Tham gia xây dựng chính sách pháp luật về hợp tác xã;

+ Đại diện cho các hợp tác xã và Liên hiệp các hợp tác xã trong hoạt động phối hợp giữa các thành viên trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật.

+ Thực hiện nguyên tắc bình đẳng, cùng có lợi và quản lý dân chủ, góp phần phát triển kinh tế- xã hội của đất nước.

2.4 Các tổ chức tự quản

Là các tổ chức của nhân dân lao động được thành lập theo sáng kiến của nhà nước, hoạt động theo quy định của nhà nước. Các tổ chức này được thành lập theo nguyên tắc tự quản trong một phạm vi nhất định đối với các công việc mà nhà nước không trực tiếp quản lý.

Các tổ chức tự quản thường được thành lập theo chế độ bầu cử dân chủ, không có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, giữa các tổ chức cùng loại không có mối quan hệ đoàn thể. Hoạt động của tổ chức tự quản được đặt dưới sự quản lý trực tiếp của các cơ quan nhà nước hữu quan.

2.5 Các hội quần chúng

Là các tổ chức xã hội được thành lập theo những dấu hiệu nghề nghiệp, sở thích hoặc các dấu hiệu khác như: kinh tế, văn hoá, khoa học-kỹ thuật, thể thao và quốc phòng.

Các tổ chức xã hội loại này rất đa dạng, phong phú, có số lượng nhiều nhất so với các tổ chức xã hội khác. Ở nước ta, số lượng các hội quần chúng đang có xu hướng phát triển, hiện nay có khoảng 120 hội quần chúng hoạt động trên phạm vi cả nước, khoảng 300 hội hoạt động ở các tỉnh, thành phố, địa phương.

Điều lệ hoạt động của hội quần chúng do các tổ chức dự thảo và quyết định, khi đăng ký thành lập hội phải báo cáo điều lệ với cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập để các cơ quan này chuẩn y.

Ngoài ra, nước ta còn có các cơ quan xã hội được hình thành theo sáng kiến của nhà nước và không có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, hoạt động dưới sự lãnh đạo trực tiếp của nhà nước.

Ví dụ: Uỷ ban đoàn kết Á-Phi, Ủy ban bảo vệ hoà bình thế giới của Việt Nam...

1563. SỰ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC TCXH

Địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội được quy định trong Hiến pháp, các luật, những văn bản dưới luật. Những vấn đề cơ bản được pháp luật điều chỉnh gồm lập hội, mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước, giữa các tổ chức xã hội và Nhà nước, trình tự giải thể hoạt động của các tổ chức xã hội, các hình thức khen thưởng... Nhưng pháp luật không điều chỉnh mọi hoạt động của các tổ chức xã hội.

Việc lập hội được tiến hành theo trình tự :

- Những hội quần chúng hoạt động trên phạm vi cả nước phải được Thủ tướng Chính phủ cấp giấy phép. Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền này được Thủ tướng Chính phủ ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ trong việc cho phép thành lập và phê duyệt điều lệ các Hội, Hiệp hội các tổ chức kinh tế hoạt động trong phạm vi cả nước hoặc ở nhiều tỉnh, thành phố thuộc Trung ương và các hội hữu nghị với nhân dân cả nước27.

- Những hội quần chúng hoạt động ở Tỉnh, Thành phố và cấp tương đương do Chủ tịch Tỉnh, Thành phố và cấp tương đương cấp giấy phép và phải báo cho Thủ tướng Chính phủ biết.

- Những tổ chức quần chúng hoạt động có tính chất tương thế, phúc lợi ở xã, phường, thôn, ấp như hội bảo thọ, hội bảo trợ học đường do Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường cho phép, nhưng phải báo cáo cho Chủ tịch huyện, quận biết.

Các tổ chức xã hội tự thảo và quyết định điều lệ hoạt động của mình. Song khi đăng ký lập hội phải báo cáo điều lệ với cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền xét và cho phép hoạt động. Nếu sửa lại điều lệ cũng phải báo cáo cơ quan Nhà nước đã cho phép thành lập. Nguyên tắc này được áp dụng đối với các hội tổ chức quần chúng theo tính chất nghề nghiệp, không áp dụng đối với tổ chức xã hội là thành viên của Ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Những hoạt động tổ chức nội bộ như bầu cử ban lãnh đạo, chi phí tài chính, phát động các phong trào thi đua, sắp xếp cơ cấu do các tổ chức xã hội quyết định theo quy định của điều lệ hoặc quyết định của Đại hội đại biểu.

Các tổ chức xã hội có thể chấm dứt hoạt động khi có các cơ sở sau :

Thứ nhất: Đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử và tuyên bố tự giải thể. Pháp luật quy định sau khi tuyên bố tự giải thể, chậm nhất một tháng phải nộp lên cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép toàn bộ hồ sơ, con dấu, tài liệu thanh quyết toán tài sản chuyển giao theo hướng dẫn của cơ quan tài chính Nhà nước.

27 Quyết định số 158/QĐ-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban tổ chức cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

157 Thứ hai: Hoạt động của tổ chức đó vi phạm pháp luật, vi phạm điều lệ, uy tín của tổ

chức đó một cách nghiêm trọng. Trong ba trường hợp nêu trên, cơ quan có thẩm quyền cho pháp hoạt động có thể thu hồi giấy phép hoạt động.

Thứ ba: Tổ chức xã hội tự ý không hoạt động mà không có lý do chính đáng. Trong trường hợp này, cơ quan Nhà nước cấp giấy phép hoạt động ra quyết định giải thể tổ chức đó.

Quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội không giống nhau. Nó thể hiện ở chỗ một số tổ chức xã hội được quyền trình dự án luật (đó là những thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), hoặc được mời tham dự các phiên họp của Chính phủ, hoặc của các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Nhưng ngược lại, một số hội quần chúng không có khả năng đó. Pháp luật quy định quyền hạn không có khả năng đó. Phát luật quy định quyền hạn khá rộng rãi cho các tổ chức công đoàn trong việc giải quyết các tranh chấp lao động, bảo hiểm xã hội, trợ cấp xã hội, bảo vệ các quyền, tự do, hợp pháp của công dân. Năng lực pháp lý - hành chính của tổ chức công đoàn được thể hiện đầy đủ và rõ nét nhất trong Luật Công Đoàn (thông qua ngày 30/06/1990).

Trong mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước đặc trưng là quan hệ lãnh đạo. Đường lối của Đảng được thể chế thành pháp luật, các cơ quan Đảng cao nhất lựa chọn người vào các chức vụ chủ chốt của Nhà nước, kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện đường lối của mình.

Các tổ chức xã hội không chỉ khác nhau về năng lực pháp lý - hành chính, mà còn khác nhau ở các sự tác động của Nhà nước đối với chúng. Nhà nước không trực tiếp lãnh đạo, can thiệp vào các đoàn thể xã hội là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà chỉ quy định những quyền hạn, nghĩa vụ pháp lý. Đối với cơ quan xã hội (Hội bảo vệ hoà bình thế giới, Hội đoàn kết Á Phi...), cử cán bộ lãnh đạo Nhà nước sang chuyên trách hoặc bán chuyên trách ở các tổ chức xã hội, định hướng hoạt động và chỉ đạo các hoạt động cụ thể tùy theo tình hình xã hội.

Sự điều chỉnh pháp lý đối với hoạt động của các tổ chức xã hội không giới hạn ở việc quy định các quyền và nghĩa vụ, mà còn tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội phát huy được tính tích cực chính trị tham gia vào mọi lĩnh vực đời sống xã hội.

Nhà nước quy định trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, người có chức vụ (trách nhiệm kỷ luật, hành chính, hình sự) nếu có những biện pháp, hành vi cản trở các tổ chức xã hội và nhân viên các tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ theo điều lệ của họ.

Đối với những hội quần chúng ở các địa phương, các cơ quan Nhà nước có nhiệm vụ tạo điều kiện để các hội đó nắm được chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước phối hợp cùng với hội động viên các hội viên hăng hái thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật và thu thập ý kiến hội đóng góp với cơ quan Nhà nước trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách, nhiệm vụ công tác của ngành và địa phương.

1584. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC TỔ CHỨC XÃ VÀ CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Đặc trưng cơ bản của mối quan hệ tương hỗ giữa các tổ chức xã hội và các cơ quan Nhà nước là sự hợp tác. Điều này xuất phát từ sự thống nhất mục đích là xây dựng chủ nghĩa xã hội, nâng cao tính tích cực xã hội của công dân, bảo vệ các quyền, tự do cơ bản của công dân. Dưới đây là những hình thức hợp tác cụ thể.

4.1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan Nhà nước

Đảng Cộng Sản Việt Nam đóng vai trò quan trọng trong việc đề cử các đảng viên ưu tú vào các chức vụ quan trọng của bộ máy quản lý Nhà nước.

Các tổ chức xã hội như Công đoàn, Đoàn thanh niên cũng có quyền giới thiệu thành viên của mình ứng cử các chức vụ trong bộ máy Nhà nước. Đồng thời, trên thực tế việc bổ nhiệm, nâng bậc lương, thăng chức, cần có ý kiến của các tổ chức xã hội trước khi thủ trưởng đơn vị ra quyết định.

Cùng với quá trình dân chủ hóa xã hội, vai trò của các tổ chức xã hội trong việc thiết lập cơ quan Nhà nước ngày càng cao, sự hợp tác ngày càng chặt chẽ hơn, không chỉ bao gồm đưa các thành viên của tổ chức xã hội vào cơ quan Nhà nước mà cả sự đánh giá, góp ý kiến hay đề nghị xử lý các cán bộ Nhà nước vi phạm pháp luật, cản trở hoạt động của các tổ chức xã hội.

4.2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật

Thực tế quản lý Nhà nước đã áp dụng các hình thức ra văn bản pháp luật liên tịch giưa cơ quan quản lý Nhà nước với cơ quan Đảng, với tổ chức công đoàn liên quan đến bảo vệ lợi ích của người lao động. Các cơ quan lãnh đạo của các tổ chức xã hội cũng tham gia trực tiếp vào việc dự thảo các quyết định quản lý, văn bản pháp luật. Trong nhiều trường hợp, chính sách các tổ chức xã hội chủ động đưa ra những kiến nghị đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành những văn bản quản lý nhà nước tương ứng.

Đối với những quyết định quản lý Nhà nước liên quan đến lợi ích và hoạt động của tổ chức xã hội thì cần phải tham khảo ý kiến của các tổ chức xã hội. Ví dụ : “Công đoàn tham gia với cơ quan Nhà nước xây dựng pháp luật, chính sách, chế độ vì lao động, tiền lương, bảo hộ lao động và các chính sách xã hội khác liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao động” (phần 2 điều 5 Luật Công đoàn).

Ngoài ra, pháp luật, nước ta quy định nhiều tổ chức xã hội có quyền trình dự án luật. Song song với điều này các tổ chức đó có thể đưa ra dự thảo của mình và tham gia tích cực vào quá trình thảo luận các dự án luật, các dự án văn bản khác.

4.3 Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật

Trên thực tế, các cơ quan quản lý Nhà nước thu hút các tổ chức xã hội để thảo luận và tìm ra các biện pháp tối ưu trong việc giải quyết các nhiệm vụ quản lý cũng như thi hành pháp luật. Các tổ chức xã hội như Công đoàn và Đoàn thanh niên đóng vai trò to lớn trong

159việc phát động các phong trào quần chúng, tuyên truyền trong nội bộ tổ chức đường lối, pháp luật của Nhà nước, tổ chức các buổi hội thảo, trao đổi khoa học về sinh đẻ có kế hoạch, bảo vệ môi trường và các biện pháp nhằm thiết lập trật tự, kỷ luật. Trong các bộ, ngành luôn luôn có sự hợp tác thường xuyên giữa thủ trưởng đơn vị với lãnh đạo các tổ chức xã hội để tìm ra các biện pháp thực hiện tốt các quyết định quản lý, pháp luật của Nhà nước. Các tổ chức xã hội trong Mặt trận tổ quốc Việt Nam được tham dự các kỳ họp của Chính phủ khi cần thiết.

4.4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều

- Các tổ chức xã hội kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà nước.

- Các cơ quan Nhà nước kiểm tra sự hợp pháp trong việc thành lập, hoạt động của các tổ chức xã hội.

Trong các quan hệ kiểm tra, các cơ quan Đảng có vai trò quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện đường lối của Đảng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước cũng như kiểm tra các Đảng viên làm việc trong các cơ quan đó.

Vai trò của công đoàn trong việc kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà nước được thể hiện trong các lĩnh vực bảo hiểm lao động, bảo vệ các quyền lao động của công nhân, viên chức, tính hợp pháp trong việc xử lý kỷ luật công nhân, phân hối nhà ở, quỹ phúc lợi. Đặc biệt, các tổ chức công đoàn có quyền yêu cầu những cơ quan Nhà nước và người có chức vụ tạm ngừng hoạt động không an toàn lao động nếu trong quá trình kiểm tra xét thấy nguy hiểm cho tính mạng công nhân.

Các tổ chức xã hội khác cũng thực hiện kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong phạm vi liên quan đến tổ chức mình. Ví dụ: Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam kiểm tra chế độ, chính sách đối với phụ nữ trong các xí nghiệp, cơ sở, trường học và đưa ra kiến nghị với thủ trưởng đơn vị.

Các tổ chức thanh tra nhân dân ở cơ sở có vị trí đặc biệt quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện pháp luật của những người có chức vụ và nhân viên Nhà nước, chống các biểu hiện quan liêu, hống hách, cửa quyền. Các tổ chức này cùng với Thanh tra Nhà nước giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo của công dân.

Trong một số trường hợp, các cơ quan Nhà nước cùng với tổ chức xã hội tiến hành kiểm tra hoạt động của cơ quan Nhà nước. Điều này giúp cho các cơ quan Nhà nước khắc phục ngay những thiếu sót của mình, góp phần làm trong sạch, lành mạnh hóa bộ máy Nhà nước.

Các cơ quan Nhà nước cũng kiểm tra tính hợp pháp trong hoạt động của các tổ chức xã hội. Theo pháp luật, cơ quan nào có thẩm quyền cho phép tổ chức xã hội hoạt động thì kiểm tra tính hợp pháp của chúng. Song, không can thiệp vào công việc nội bộ của các tổ chức xã hội.

Ngoài ra, mối quan hệ giữa các tổ chức xã hội với các cơ quan quản lý Nhà nước còn

160thể hiện ở chỗ.

- Những người đứng đầu có các đoàn thể nhân dân được mời dự các phiên họp của các cơ quan Nhà nước khi bàn các vấn đề có liên quan.

- Các cơ quan Nhà nước có nghĩa vụ tạo điều kiện thuận lợi để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân tổ chức, động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức, thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ và viên chức Nhà nước.

- Các cơ quan Nhà nước thông báo tình hình mọi mặt của cả nước, hay địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể, có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân.

Như vậy, sự phối hợp của các cơ quan Nhà nước với các tổ chức xã hội rất đa dạng, phong phú. Phát huy tốt các mối quan hệ giữa chúng sẽ tạo ra động lực thúc đẩy quá trình dân chủ hóa xã hội, dân chủ hóa trong quản lý Nhà nước.

5. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tổng thể các quyền và nghĩa vụ do nhà nước quy định cho các tổ chức xã hội trong quản lý hành chính nhà nước tạo thành quy chế pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội.

Quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội được nhà nước quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau như hiến pháp, luật công đoàn, pháp lệnh tổ chức luật sư, pháp lệnh thanh tra... các quyền và nghĩa vụ này phát sinh bên ngoài tổ chức, xác định địa vị pháp lý cũng như năng lực chủ thể để các tổ chức xã hội tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Những quyền và nghĩa vụ được quy định trong quy chế pháp lý hành chính của chúng là những quyền và nghĩa vụ mang tính pháp lý khác với các quyền và nghĩa vụ được quy định trong điều lệ của tổ chức xã hội.

Các tổ chức xã hội khác nhau thì có quy chế pháp lý hành chính khác nhau. Sự khác biệt về quy chế pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội bắt nguồn từ sự khác biệt về vị trí vai trò và phạm vi hoạt động của các tổ chức xã hội. Tuy vậy, các tổ chức xã hội (các tổ chức tự nguyện) đều có những quyền và nghĩa vụ sau:

- Tham gia vào việc dự thảo các dự án pháp luật về các vấn đề có liên quan tới tổ chức mình trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua, ban hành.

- Phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc soạn thảo và ban hành các văn bản chung có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các thành viên trong tổ chức.

- Tuyên truyền, giáo dục pháp luật đối với các thành viên trong tổ chức và đối với nhân dân lao động.

161- Tham gia kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước, các tổ

chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch.

- Đại diện cho đoàn viên, hội viên tham gia với cơ quan nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của đoàn viên, hội viên.

-------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là tổ chức xã hội? Thông qua các đặc điểm của tổ chức xã hội, hãy phân biệt chúng với cơ quan nhà nước.

2. Hãy phân loại các tổ chức xã hội ở nước ta. Theo anh (chị), loại tổ chức xã hội nào nằm trong cơ cấu quyền lực chính trị?

3. Nêu các quan hệ giữa tổ chức xã hội và cơ quan nhà nước.

------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

Luật Cán bộ, công chức 2008.

Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

Luật bầu cử đại biểu Quốc hội thông qua ngày 15/4/1997.

Luật Công đoàn thông qua ngày 30/6/1990.

Nghị định của Chính phủ số 19/2003/NĐ-CP ngày 7/3/2003 quy định trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc bảo đảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

Quyết định số 17/1998/QĐ-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo điều kiện để các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt động có hiệu quả.

Quyết định số 158/QĐ-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban tổ chức cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

162 Trang Web Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009).

Quyết định số 158/QĐ-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

Phụ lục : Các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam28

1. Đảng Cộng sản Việt Nam;

2. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam (Công đoàn);

3. Hội nông dân Việt Nam;

4. Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;

5. Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam;

6. Hội cựu chiến binh;

7. Tổ chức các lực lượng vũ trang Việt Nam;

8. Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam;

9. Liên hiệp các hội văn học nghệ thuật Việt Nam;

10. Liên hiệp các tổ chức hoà bình, đoàn kết hữu nghị Việt Nam;

11. Liên minh các hợp tác xã Việt Nam

12. Hội Liên hiệp thanh niên Việt Nam;

13. Hội Luật gia Việt Nam;

14. Hội nhà báo Việt Nam;

15. Hội chữ thập đỏ Việt Nam;

16. Hội Y học dân tộc cổ truyền Việt Nam;

17. Tổng hội y dược học Việt Nam;

18. Hội lịch sử Việt Nam;

19. Hội làm vườn Việt Nam;

28 Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

16320. Hội sinh vật cảnh Việt Nam;

21. Giáo hội phật giáo Việt Nam;

22. Ủy ban đoàn kết công giáo Việt Nam;

23. Hội thánh Tin lành Việt Nam;

24. Hội người mù Việt Nam;

25. Hội bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi;

26. Hội kế hoạch hoá gia đình;

27. Hội khuyến học Việt Nam;

28. Hội người cao tuổi Việt Nam;

29. Hội châm cứu;

30. Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam.

164

Bài 7: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM, NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH

Cá nhân trong phạm vi nghiên cứu này bao gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm ăn, sinh sống, học tập, chữa bệnh, quá cảnh trên lãnh thổ nước CHXHCN Việt Nam. Tuy rằng các đối tượng không phải là công dân Việt Nam có một số giới hạn các quyền và nghĩa vụ nhất định, nhưng trong các trường hợp xác định các chủ thể này vẫn có thể là chủ thể quản lý hoặc chủ thể của quản lý.

1. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN

1.1 Khái niệm quốc tịch và công dân

Quốc tịch là trạng thái pháp lý xác định quan hệ giữa những cá nhân một người với một nhà nước nhất định. Trạng thái pháp lý này cho phép xác định người nào đó là công dân của một nước nào đó. Ở đây có mối liên hệ tương hỗ. Công dân là sự xác định một thể nhân về mặt pháp lý thuộc về một nhà nước nhất định. Từ việc xác định này, công dân của một quốc gia được hưởng chủ quyền của nhà nước đó và được nhà nước bảo hộ quyền lợi khi ở trong nước cũng như khi ở nước ngoài.

Nhà nước bằng pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ cơ bản cho những cá nhân con người có quốc tịch của nước mình. Cá nhân mang quốc tịch phải tuân thủ pháp luật của nhà nước, làm nghĩa vụ trước nhà nước. Nhà nước bảo đảm quyền tự do, danh dự cho cá nhân mang quốc tịch của nước mình. Cá nhân mang quốc tịch của nước nào thì được gọi là công dân của nước đó.

1.2 Sơ lược về nguồn gốc quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta

Để lý giải về căn nguyên của quyền lực nhà nước CHXHCN Việt Nam, Điều 2, Hiến pháp Việt Nam 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp 199229 xác định: "Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức". Theo đó, mối quan hệ giữa nhà nước và bộ máy nhà nước đối với nhân dân có thể được trình bày như sau:

29Cũng có thể tìm thấy nội dung này xuyên suốt trong các bản Hiến pháp khác của Việt Nam. Cụ thể hơn, đó là Điều 1 Hiến pháp 1946, Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980.

165

Nhân dân

Quốc hội

Chính phủ TAND tối cao VKSND tối cao

Ghi chú: Các nhánh được trao quyền

Quy chế pháp lý hành chính của công dân ở nước ta có quá trình phát triển tương ứng với các giai đoạn phát triển của đất nước. Cơ sở pháp lý của quy chế pháp lý hành chính của công dân nói lên địa vị pháp lý của công dân trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Hiến pháp 1992 đã kế thừa và phát triển các bảng Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và đã dành chương 5 quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Trên cơ sở những quy định chung của Hiến pháp, nhiều văn bản pháp luật được ban hành nhằm cụ thể hoá những quy định chung về quyền và nghĩa vụ của công dân. Trong điều kiện hiện nay, để mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhà nước ta có kế hoạch từng bước sửa đổi, bổ sung, thay thế các quy định hiện hành về quyền và nghĩa vụ của công dân, tạo thêm các điều kiện cần thiết để công dân thực sự tham gia vào quản lý nhà nước.

1.3 Xác định quốc tịch Việt Nam

Điều 49-Hiến pháp 1992 ghi nhận: “Công dân nước Cộng hoà xã hội Chủ Nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”. Việc nhập, cho thôi quốc tịch cũng được thực hiện

166bởi Chủ tịch nước30. Việc xác định quốc tịch dựa trên các quy định sau:

1.3.1 Đối với trẻ em sinh ra, việc xác định quốc tịch theo căn cứ như sau:

- Trẻ em sinh ra trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ đều là công dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam còn người kia là người không quốc tịch hoặc có mẹ là công dân Việt Nam còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam còn người kia là công dân nước ngoài thì có quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ vào thời điểm đăng ký khai sinh cho con. Trường hợp trẻ em được sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ không thỏa thuận được việc lựa chọn quốc tịch cho con thì trẻ em đó có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ đều là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có mẹ là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam, còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam

1.3.2 Đối với trẻ em tìm thấy, việc xác định quốc tịch theo căn cứ như sau:

- Trẻ sơ sinh bị bỏ rơi, trẻ em được tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam mà không rõ cha mẹ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em quy định tại khoản 1 Điều này chưa đủ 15 tuổi không còn quốc tịch Việt Nam nếu tìm thấy cha mẹ mà cha mẹ chỉ có quốc tịch nước ngoài hoặc chỉ tìm thấy cha hoặc mẹ mà người đó chỉ có quốc tịch nước ngoài.

1.3.3 Đối với con chưa thành niên khi cha mẹ được nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam

- Khi có sự thay đổi về quốc tịch do nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam của cha mẹ thì quốc tịch của con chưa thành niên sinh sống cùng với cha mẹ cũng được thay đổi theo quốc tịch của họ.

- Khi chỉ cha hoặc mẹ được nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với người đó cũng có quốc tịch Việt Nam hoặc mất quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ.

Trường hợp cha hoặc mẹ được nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với người đó cũng có quốc tịch Việt Nam, nếu cha mẹ không thỏa thuận

30 Điều 38, Luật quốc tịch Việt Nam 2008.

167bằng văn bản về việc giữ quốc tịch nước ngoài của người con.

- Sự thay đổi quốc tịch của người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này phải được sự đồng ý bằng văn bản của người đó.

1.3.4 Đối với con nuôi chưa thành niên

- Trẻ em là công dân Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi thì vẫn giữ quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em là người nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi thì có quốc tịch Việt Nam, kể từ ngày được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam công nhận việc nuôi con nuôi.

- Trẻ em là người nước ngoài được cha mẹ mà một người là công dân Việt Nam, còn người kia là người nước ngoài nhận làm con nuôi thì được nhập quốc tịch Việt Nam theo đơn xin nhập quốc tịch Việt Nam của cha mẹ nuôi và được miễn các điều kiện nhất định về con nuôi.

- Sự thay đổi quốc tịch của con nuôi từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi phải được sự đồng ý bằng văn bản của người đó.

Ngoài ra căn cứ để xác định quốc tịch khi được nhập quốc tịch Việt Nam, được trở lại quốc tịch Việt Nam hoặc theo các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

1.4 Khái niệm và đặc điểm của quy chế pháp lý hành chính của công dân

1.4.1 Khái niệm

Quy chế pháp lý hành chính của công dân là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được bảo đảm thực hiện trong thực tế.

1.4.2 Đặc điểm

Trên cơ sở Hiến định và pháp định, thông qua các nguyên tắc trong quản lý hành Chính nhà nước có thể nhận thấy quy chế pháp lý hành chính đối với công dân ở nước ta có các đặc điểm sau đây:

Mọi công dân Việt Nam được hưởng đầy đủ các quyền về tự do cá nhân về chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội.

Quy chế pháp lý hành chính của công dân được xác lập trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân do Hiến pháp quy định. Quyền và nghĩa vụ của công dân chỉ có thể bị hạn chế bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định chặt chẽ của pháp luật.

Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật không phân biệt dân tộc, tôn giáo, nam nữ,

168trình độ văn hoá, thành phần xã hội, nghề nghiệp, tín ngưỡng.

Quyền và nghĩa vụ là hai mặt không thể tách rời31. Công dân được hưởng quyền đồng thời phải làm tròn nghĩa vụ đối với nhà nước. Điều đó thể hiện mối liên hệ về trách nhiệm pháp lý giữa nhà nước và công dân. Hơn nữa, trên thực tế có những quyền gắn chặt với nghĩa vụ và rất khó để định ra ranh giới giữa chúng. Quyền bầu cử là một ví dụ đơn cử.

Nhà nước tạo điều kiện cho nhu cầu chính đáng của cá nhân được thoả mãn làm cho khả năng của công dân về trí tuệ, vật chất, tinh thần được phát huy đến mức cao nhất.

Nhà nước chỉ truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với công dân khi có hành vi vi phạm pháp luật và chỉ trong giới hạn mà pháp luật cho phép.

Nhà nước không ngừng hoàn thiện quy chế pháp lý hành chính của công dân để đảm bảo cho công dân tham gia tích cực vào quản lý nhà nước.

1.5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong quản lý hành chính nhà nước

Phạm vi nội dung quyền và nghĩa vụ của công dân rất rộng và bao gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Cơ sở pháp lý của các quyền và nghĩa vụ này được quy định trong Hiến pháp 1992, các văn bản luật và một số văn bản dưới luật. Nội dung cơ bản của các quyền và nghĩa vụ này bao gồm:

1.5.1 Các quyền và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực quản lý hành chính - chính trị

♦ Quyền:

- Quyền bình đẳng trước pháp luật (Điều 52-Hiến pháp 1992);

- Quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 53-Hiến pháp 1992);

- Quyền bầu cử và ứng cử (Điều 54-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do cư trú và tự do đi lại ở trong nước, ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước theo quy định của pháp luật (Điều 68-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, quyền được thông tin, quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật (Điều 69-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do tín ngưỡng (Điều 70-Hiến pháp 1992);

- Quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm (Điều 71-Hiến pháp 1992);

- Quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở (Điều 73-Hiến pháp 1992); 31 Điều 51, Hiến pháp 1992.

169- Quyền khiếu nại tố cáo (Điều 74-Hiến pháp 1992);

♦ Nghĩa vụ: Bên cạnh các quyền này, công dân còn phải thực hiện các nghĩa vụ sau

- Nghĩa vụ trung thành với tổ quốc (Điều 76-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ bảo vệ tổ quốc (Điều 77-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ tôn trọng và bảo vệ tài sản của nhà nước và lợi ích công cộng (Điều 78 -Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật, tham gia bảo vệ an ninh tổ quốc, trật tự an toàn xã hội, giữ gìn bí mật quốc gia, chấp hành những quy tắc sinh hoạt công cộng (Điều 79-Hiến pháp 1992);

1.5.2 Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong lĩnh vực kinh tế

- Quyền và nghĩa vụ lao động (Điều 55 -Hiến pháp 1992);

- Quyền được hưởng lương và được nhà nước bảo đảm thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội, chế độ bảo hộ lao động, chế độ nghỉ ngơi, làm việc...(Điều 56-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật (Điều 57-Hiến pháp 1992);

- Quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác (Điều 58-Hiến pháp 1992);

- Quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật (Điều 62-Hiến pháp 1992);

- Song song với các quyền của công dân trong lĩnh vực kinh tế thì công dân còn có nghĩa vụ đóng thuế và lao động công ích theo quy định của pháp luật (Điều 80-Hiến pháp 1992).

1.5.3 Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong lĩnh vực văn hoá xã hội

- Quyền và nghĩa vụ học tập (Điều 59-Hiến pháp 1992);

- Quyền nghiên cứu khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế, cải tiến kỹ thuật, hợp lý hoá sản xuất, sáng tác, phê bình văn học, nghệ thuật và tham gia các hoạt động văn hoá khác (Điều 60-Hiến pháp 1992);

- Quyền được hưởng chế độ bảo vệ sức khoẻ và nghĩa vụ thực hiện các quy định về vệ sinh phòng bệnh và vệ sinh công cộng (Điều 61-Hiến pháp 1992).

- Quyền của thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ được hưởng các chính sách ưu đãi của nhà nước (Điều 67-Hiến pháp 1992);

170- Quyền của người già, người tàn tật, trẻ mồ côi, người không nơi nương tựa được nhà

nước và xã hội giúp đỡ (Điều 67-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ bảo vệ các di sản văn hoá dân tộc (Điều 34-Hiến pháp 1992).

Các quyền và nghĩa vụ nêu trên một mặt tạo điều kiện cho công dân thực hiện các hoạt động trong đời sống của mình (về cả đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội), mặt khác tạo điều kiện hoặc thông qua cơ sở pháp lý trực tiếp hoặc gián tiếp ghi nhận sự tham gia của công dân với tư cách là chủ thể quản lý (có thẩm quyền quản lý). Trong phạm vi nghiên cứu, chúng ta sẽ đi sâu xem xét từng loại tư cách.

2. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ QUẢN LÝ (CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ)

Theo quy định của pháp luật cũng như trên thực tế, các trường hợp công dân được trao quyền quản lý hành chính nhà nước không nhiều. Điều này cũng có lý do bởi vì tất cả mọi người dân với trình độ, nghề nghiệp khả năng khác nhau không thể và cũng không nên tham gia tất cả vào quản lý nhà nước. Một trong những nguyên tắc của tổ chức bộ máy nhà nước là gọn nhẹ và hiệu quả. Thế nên, dù các trường hợp tham gia quản lý không nhiều nhưng vẫn thể hiện được phần nào bản chất dân chủ của nhà nước ta.

2.1 Là chủ thể quản lý trực tiếp

Quản lý nhà nước là công việc trước hết và chủ yếu được thực hiện bởi nhà nước, thông qua các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Công dân với tư cách của mình chỉ tham gia quản lý trong những trường hợp thật sự cần thiết gắn bó với các hoạt động bình thường của họ hoặc trong trường hợp khẩn cấp, cần thiết hạn chế hoặc ngăn chặn hành vi vi phạm hành chính, hoặc chứa đựng nguy cơ có thật vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước.

Ví dụ: Người chỉ huy máy bay, tàu biển, khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điểm K, Khoản 01, Điều 45 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002).

Trường hợp này không giới hạn người chỉ huy đó là cán bộ-công chức hay không, thậm chí cũng không giới hạn người Việt Nam hay nước ngoài, hễ trong trường hợp là người chỉ huy thì có thể thực hiện quyền quản lý nêu trên.

2.2 Là chủ thể quản lý gián tiếp

Trên cơ sở lý luận và pháp lý, công dân có quyền và có thề thực hiện các quyền quản lý nhà nước thông qua các cơ quan tổ chức

Thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền:

Điều kiện trước hết để trở thành cán bộ, công chức là “công dân Việt Nam”32. Vì vậy,

32 Điều 04, Luật cán bộ, công chức 2008.

171công dân Việt Nam có thể trở thành cán bộ, công chức hay không tuỳ thuộc vào các điều kiện khác xác định trong từng cơ quan, tổ chức thể hiện qua quyết định chính thức công nhận hoặc bổ nhiệm. Tuy nhiên, đã là cán bộ, công chức thì chắc chắn là công dân Việt Nam. Điều này mang một ý nghĩa thoạt nhìn đơn giản nhưng thực tế lại rất lớn lao. Chính công dân Việt Nam là chủ thể quản lý, thông qua cương vị công tác mà nhà nước giao phó tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính.

Mặt khác trên cơ sở hiến định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước” (Điều 83, Hiến pháp 1992); “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân” (Điều 119). Quy định này thể hiện “Công dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những các cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân” (Điều 8 Hiến pháp 1992). Cũng chính thông qua các cơ quan này, công dân tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể quản lý. Dễ thấy nhất trong trường hợp đại diện cho công dân thực hiện quyền giám sát, chất vấn của đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân về các vấn đề trong quản lý nhà nước.

Thông qua các tổ chức xã hội mà công dân tham gia:

Công dân, thông qua quy định không giới hạn về việc cùng tham gia vào nhiều tổ chức xã hội33, có thể hiện tư cách “người quản lý” thông qua nhiều kênh, nhiều cách.

3. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ CỦA QUẢN LÝ (CHỊU SỰ QUẢN LÝ)

3.1 Điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính với một bên chủ thể là công dân

Trên thực tế, không phải bất kỳ hoạt động thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân cũng phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên khi có quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt thì quyền và nghĩa vụ của chủ thể cũng thay đổi tương ứng. Cũng như các quan hệ pháp luật hành chính khác, cơ sở phát sinh, thay đổi và chấm dứt QHPL HC đối với của một bên chủ thể là công dân đòi hỏi phải có ba yếu tố:

QPPL hành chính;

Sự kiện pháp lý hành chính;

Năng lực chủ thể hành chính, bao gồm năng lực pháp luật và năng lực hành vi hành chính;

3.1.1 Quy phạm pháp luật hành chính

Ở Việt Nam, quyền và nghĩa vụ của công dân được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác chứa đựng những QPPL hành chính tương ứng. Nhà nước một mặt 33 Xem bài 06- Các tổ chức xã hội.

172quy định đầy đủ các quyền và nghĩa vụ cho công dân, mặt khác tăng cường tạo ra những điều kiện cần thiết để công dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ đó. Công dân sử dụng các quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia vào các quan hệ pháp luật cụ thể trong đó có các quan hệ pháp luật hành chính. Hiện tại khi luật hành chính chưa được pháp điển hoá thống nhất thì quy phạm pháp luật hành chính nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương. Đáng kể là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 01/10/2002, Luật khiếu nại, tố cáo 01/01/1999.

3.1.2 Sự kiện pháp lý hành chính

Yếu tố "sự kiện pháp lý" để phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân và những chủ thể đại diện cho nhà nước có thể thuộc trong các trường hợp sau:

Sự kiện pháp lý phi ý chí (sự biến):

Là những sự kiện xảy ra trên thực tế ứng với các quy phạm pháp luật ngoài phạm vi nhận thức và mong muốn của chủ thể.

Các ví dụ dễ thấy là trường hợp công dân sinh ra hoặc chết đi một cách tự nhiên. Các sự kiện này sẽ làm phát sinh QHPL hành chính tương ứng (khai sinh), hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính (khai tử).

Sự kiện pháp lý có ý chí (hành vi hành chính).

Là những sự kiện xảy ra trên thực tế ứng với các quy phạm pháp luật trong phạm vi nhận thức và mong muốn của chủ thể. Trường hợp này phát sinh khi xảy ra một trong các trường hợp sau đây:

- Khi công dân sử dụng quyền của mình;

- Khi công dân thực hiện nghĩa vụ của mình;

- Khi công dân không thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước;

- Khi quyền và lợi ích của công dân bị xâm hại, nhà nước đứng ra khôi phục và bảo vệ các quyền đó.

Việc phân biệt này có tác dụng nhất định trong việc xem xét đến tính có lỗi của chủ thể. Rõ ràng vấn đề lỗi cố ý hoặc vô ý chỉ đặt khi và chỉ khi có hành vi. Ngược lại, nếu đó là “sự biến” thì chủ thể hoàn toàn bị động, không có lỗi.

3.1.3 Muốn tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính để thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, công dân phải có năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính.

+ Năng lực pháp luật hành chính của công dân là khả năng công dân có các quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định, bảo vệ trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Năng lực này vì vậy về mặt nguyên tắc xuất hiện khi công dân sinh ra và mất khi công dân đó chết đi. Dĩ

173nhiên, trong các trường hợp xác định, năng lực này có thể phát sinh sớm hơn (ví dụ: thai nhi có khả năng được hưởng quyền thừa kế trước khi ra đời- quyền dân sự). Việc chấm dứt năng lực pháp luật khi công dân đó chết có trường căn cứ trên cái chết thực tế, có trường hợp căn cứ tuyên bố của toà án, nhưng vẫn phát sinh việc đăng ký khai tử34

+ Năng lực hành vi hành chính của công dân là khả năng công dân bằng hành động của mình thực hiện những quyền và nghĩa vụ nhất định trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Về mặt nguyên tắc, năng lực hành vi phát sinh khi công dân không mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng điều khiển hành vi. Với tính đa dạng và phức tạp của các quan hệ pháp luật hành chính, đội tuổi nói trên không thể xác định chính xác cho tất cả các quan hệ pháp luật hành chính. Trong từng loại quan hệ khác nhau tương ứng, độ tuổi có năng lực hành vi hành chính được xem là khác nhau.

Ví dụ 01: Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính: Người từ đủ 14 tuổi trở lên với lỗi cố ý hoặc người từ đủ 16 tuổi trở lên về mọi hành vi vi phạm hành chính35. Trong trường hợp này, năng lực hành vi hành chính hoàn toàn đầy đủ là 16 tuổi.

Ví dụ 02: Công dân nữ có quyền kết hôn ở độ tuổi 18 tuổi, công dân nam là 20. Điều này làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính thông qua thủ tục đăng ký kết hôn do UBND cấp xã của một trong hai bên có hộ khẩu thường trú lập. Trong trường hợp này, năng lực hành vi hành chính hoàn toàn đầy đủ là 18 tuổi đối với nữ và 20 tuổi đối với nam.

Trên thực tế, các trường hợp quyền và nghĩa vụ của công dân được thực hiện có thể do sáng kiến của công dân hoặc được thực hiện trên cơ sở quyết định đơn phương của nhà nước.

3.2 Các trường hợp công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ

Trường hợp công dân thực hiện quyền của mình trong các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Trường hợp này có thể trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính hoặc không.

Ví dụ 01: Khi công dân thực hiện quyền đi học, quyền tự do đi lại trong nước không trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính.

Ví dụ 02: Công dân thực hiện quyền kết hôn hợp pháp, quyền đăng ký khai sinh thì trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính với cán bộ, cơ quan hành chính nhà nước có thầm quyền, đó là cấp giấy khai sinh, cấp giấy chứng nhận đăng ký kết hôn.

Trường hợp công dân thực hiện nghĩa vụ của mình trong các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Tương tự như việc thực hiện quyền, việc thực hiện nghĩa vụ pháp lý chỉ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính trên thực tế khi có quy định của pháp luật về sự quản lý trực tiếp của nhà nước trong lĩnh vực đó, trường hợp đó.

34 Xem Điều 81 Bộ luật dân sự 2005. 35 Xem Điều 6 Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa đổi 2007.

174Ví dụ: Công dân thực hiện nghĩa vụ về chấp hành an toàn giao thông: đi đúng phần đường, dừng lại khi có tín hiệu giao thông, đội mũ bảo hiểm ở những nơi bắt buộc đội mũ bảo hiểm...không trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính.

Trường hợp công dân yêu cầu chủ thể quản lý bảo vệ, khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị người khác xâm hại hoặc cho là bị xâm hại nếu có căn cứ pháp lý. Trường hợp này giới hạn trong phạm vi quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính cụ thể36.

Ví dụ: Công dân khiếu nại quyết định hành chính của Chủ tịch UBND huyện A khi có căn cho rằng quyết định hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo Điều 01, Luật khiếu nại, tố cáo 1999. Trường hợp này trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính trong việc giải quyết khiếu nại hành chính.

3.3 Các điều kiện bảo đảm thực thi quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân

Ngoài việc không ngừng nghiên cứu và cải tiến cũng như ghi nhận thêm các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân, để đảm bảo quy chế pháp lý được hiện trên thực tế, cần có các biện pháp sau đây:

Nâng cao trình độ của cán bộ quản lý hành hành chính nhà nước:

Để nắm vững và vận dụng được các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân, tránh trường hợp hạn chế hoặc không thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó do hiểu biết giới hạn, vận dụng chưa nhuyễn, việc trước hết là phải nâng cao trình độ của cán bộ quản lý hành hành chính nhà nước. Bởi vì, trên thực tế cho thấy, việc không hiểu thấu đáo quy chế pháp lý hành chính có thể dẫn đến nhiều thiệt hại trên thực tế mà thiệt hại trực tiếp là đối với công dân, chủ thể đặt dưới sự quản lý của cơ chế hành chính.

Ví dụ: Việc không hiểu về các trình tự, thủ tục để lập quy hoạch đất đai đến việc thực hiện các bản quy hoạch này dẫn đến: quy hoạch không rõ ràng, khu tái định cư không được thiết lập, hoặc được lập mà không có giá trị sử dụng hoặc có giá trị sử dụng không đúng mục đích, đối tượng dẫn đến vi phạm quyền tái định cư của công dân37.

Thủ tục hành chính phải gọn, rõ, chính xác và đồng bộ.

Các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân được thực hiện thông qua thủ tục hành chính. Nếu thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, không rõ ràng dẫn tới các hậu quả:

+ Người dân ngán ngại thực hiện thủ tục hành chính, sẵn sàng vi phạm và chịu nộp phạt.

Ví dụ: Thủ tục xin giấy phép xây dựng phức tạp, dính dấp đến nhiều thủ tục khác (hợp

36 Xem Khoản 01, Điều 32 Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 37 Điều 62, Hiến pháp 1992.

175pháp đất đai, hợp pháp hoá hộ khẩu...) dẫn đến người dân sẵn sàng xây dựng không xin phép và chịu nộp phạt. Tình trạng này trở thành phổ biến và ngày càng lan rộng vượt ra ngoài phạm vi quản lý hành chính38

+ Tạo điều cho “cò trung gian” phát triển;

+ Là tiền đề dẫn đến tham nhũng, hối lộ.

Các biện pháp phòng ngừa, xử lý hành vi vi phạm các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân

Quá trình giám sát, kiểm tra, thanh tra, và khiếu nại tố cáo là những cơ chế bảo đảm việc thực tiễn hoá việc tôn trọng và bảo vệ quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Điều này thể hiện:

+ Công dân (chủ thể chịu sự quản lý) tuân thủ quy tắc quản lý nhà nước trước nhà nước, trước các cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền (chủ thể của quản lý).

Ví dụ: Người khiếu nại, tố cáo có các nghĩa vụ: Trình bày trung thực sự việc, chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày39.

+ Cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền (chủ thể của quản lý hoặc không phải là chủ thể quản lý) tuân thủ quy tắc quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật trước nhà nước, cơ quan nhà nước và trước công dân (chủ thể chịu sự quản lý)

Ví dụ: Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ ngay. Việc xử lý vi phạm hành chính phải được tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt để; mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật40.

+ Các tổ chức xã hội trong phạm vi hoạt động của mình cũng như những thẩm quyền quản lý mà nhà nước giao giám sát, kiểm tra hoạt động đúng đắn trong quản lý nhà nước.

Ví dụ: Hội Nông dân chủ động tham gia hoà giải, giải quyết ngay tại cơ sở những mâu thuẫn phát sinh trong nội bộ nhân dân, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện vượt cấp. Tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân cùng cấp nắm chắc tình hình nội bộ của nông dân, tiến hành các biện pháp hoà giải để không xảy ra các điểm nóng;

38 Xem “Giải toả 1500 căn nhà xây dựng trái phép ở khu Nam đô thị TP HCM”, báo Thanh niên trang 04, thứ 5 ngày 12 tháng 09 năm 2002. 39 Xem Điều 18, Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 40 Xem Khoản 01 Điều 03 Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2007.

1764. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH

Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch là tổng hợp các quyền mà người nước ngoài, người không quốc tịch được hưởng và những nghĩa vụ mà họ phải thực hiện trước nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực hành chính nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội được quy định trong các quy phạm pháp luật được nhà nước Việt Nam ban hành, công nhận.

4.1 Khái niệm người nước ngoài, người không quốc tịch

Người nước ngoài: Người nước ngoài là người có quốc tịch của một quốc gia khác đang lao động, học tập, công tác trên lãnh thổ nước CHXHCN Việt Nam.

Người không quốc tịch: là người không có quốc tịch bất kỳ quốc gia nào, cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Những trường hợp không có quốc tịch có thể do:

- Mất quốc tịch cũ mà chưa có quốc tịch mới;

- Luật quốc tịch ở các nước mâu thuẫn với nhau;

- Cha mẹ mất quốc tịch hoặc không có quốc tịch thì con sinh ra cũng có thể không có quốc tịch;

Ở nước ta không có sự phân biệt đối xử giữa người nước ngoài và người không quốc tịch. Họ đều được quyền cư trú và làm ăn sinh sống, đều chịu sự tác động của cùng một quy chế pháp lý hành chính. Do vậy từ đây gọi chung người nước ngoài và người không quốc tịch bằng cụm từ “người nước ngoài”.

Do chính sách mở cửa của nước ta hiện nay nên số lượng người nước ngoài, người không quốc tịch vào nước ta có nhiều loại với những mục đích khác nhau nhưng nhìn chung có thể phân thành:

- Nhóm 01: nhóm người nước ngoài thường trú tức là người nước ngoài cư trú không thời hạn ở Việt Nam. Nhóm thứ nhất đến Việt Nam thông thường nhằm mục đích thực hiện các nhiệm vụ ngoại giao hoặc nhiệm vụ quốc tế tại Việt Nam theo sự uỷ thác của các nước hoặc các tổ chức quốc tế có quan hệ với Việt Nam. Vì vậy, ngoài những quy chế pháp lý hành chính chung dành cho người nước ngoài, nhóm này còn được áp dụng chế độ ưu đãi, miễn trừ;

- Nhóm 02: Người nước ngoài tạm trú tức là người cư trú có thời hạn tại Việt Nam. Ví dụ cho trường hợp này là người nước ngoài vào Việt Nam để thực hiện các dự án đầu tư, thực hiện hợp đồng, hợp tác về kinh tế, học tập, chữa bệnh vv.; Ngoài quy chế pháp lý hành chính quy định chung dành cho người nước ngoài mà nhà nước Việt Nam, nhóm này còn chịu sự điều chỉnh của các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc công nhận. Hiện nay, số lượng người nước ngoài tạm trú ngày càng tăng ở nước ta.

177Đối với nhóm 01 và nhóm 02 nêu trên, pháp luật Việt Nam đang tạo điều kiện và từng bước mở rộng các điều kiện đó để người nước ngoài có thể thuận lợi hơn trong việc đến Việt Nam, tạm trú có thời hạn ở Việt Nam hoặc có nguyện vọng định cư lâu dài ở Việt Nam.

- Nhóm 03: Đây là những trường hợp người nước ngoài quá cảnh, người nước ngoài nhập cảnh nhưng thời gian lưu ở Việt Nam không quá 48 tiếng; hoặc người nước ngoài mượn đường vào Việt Nam không quá 72 tiếng vv....Khác với hai nhóm nêu trên, thời gian lưu lại của nhóm thứ 3 tương đối ngắn (tối đa 72 tiếng). Do đó, pháp luật Việt Nam:

+ Thứ nhất, không đặt ra những quy định cụ thể các quy tắc hoạt động trong đời sống đối với các đối tượng của nhóm này trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước;

+ Thứ hai, tập trung quy định những thủ hành chính cần thiết để tạo điều kiện thuận lợi cho việc quá cảnh, mượn đường;

+ Thứ ba, pháp luật quy định các điều kiện để đảm bảo cho các yêu cầu trên được thực hiện đúng mục đích, không ảnh hưởng đến độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.

4.2 Đặc điểm của quy chế pháp lý hành chính

- Người nước ngoài cư trú tại Việt Nam phải chịu sự tài phán của hai hệ thống pháp luật là hệ thống pháp luật Việt Nam và hệ thống pháp luật của nước mà họ mang quốc tịch; người không quốc tịch chỉ phải chịu sự tài phán của pháp luật Việt Nam;

- Tất cả những người nước ngoài cư trú, làm ăn sinh sống tại Việt Nam đều bình đẳng về năng lực pháp luật hành chính, không phân biệt dân tộc, màu da, tôn giáo, nghề nghiệp;

- Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài có những hạn chế nhất định so với công dân Việt Nam xuất phát từ nguyên tắc quốc tịch được quy định trong luật quốc tịch của nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Nói cách khác, phạm vi quyền và nghĩa vụ của họ hẹp hơn so với công dân Việt Nam.

Ví dụ: Họ không được hưởng quyền bầu cử, ứng cử vào cơ quan quyền lực nhà nước; trong một số trường hợp nhất định họ bị giới hạn phạm vi cư trú, đi lại, họ không phải gánh vác nghĩa vụ quân sự...

5. NỘI DUNG QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH TẠI VIỆT NAM

Để xem xét nội dung quy chế của người nước ngoài tại Việt Nam, các nhà nghiên cứu thường so sánh tư cách pháp lý của người nước ngoài với công dân Việt Nam. Từ đó, quan điểm chủ đạo được rút ra là người nước ngoài có quy chế pháp lý được quy định “hẹp” hơn so với công dân Việt Nam. Điều này hoàn toàn cũng dễ hiểu và tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu, mặc dù trên thực tế quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài vẫn có những điểm “rộng” hơn (ít nhất là khác hơn) thông qua những điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết, công nhận. Ví dụ đơn cử là hình thức “trục xuất” theo Pháp lệnh

178xử lý vi phạm hành chính chỉ áp dụng đối với người nước ngoài, người không quốc tịch41. Tuy nhiên, ngoài tư cách của chủ thể chịu sự quản lý, pháp luật Việt Nam có mở rộng phạm vi quyền và nghĩa vụ của người nước ngoài, mà tương ứng với các điều kiện xác định trong luật, người nước ngoài là chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, phần này nghiên cứu người nước ngoài với ba tư cách:

5.1 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước

Trong những trường hợp luật xác định rõ ràng cụ thể, người nước ngoài vẫn có thể là chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Ví dụ: Khi tàu bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng, người chỉ huy máy bay, tàu biển đó không phân biệt là công Việt Nam hay người nước ngoài, người không quốc tịch đều có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điều 44, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002)

Điều này chứng tỏ pháp luật Việt Nam, trong giới hạn cho phép luôn tạo những điều kiện bình đẳng cho người nước ngoài, người không quốc tịch so với công dân Việt Nam.

5.2 Người nước ngoài- chủ thể của quản lý hành chính nhà nước như công dân Việt Nam

Người nước ngoài được hưởng một số quyền và và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính tương ứng như công dân Việt Nam. Cơ sở pháp lý hiến định ghi nhận: “Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật Việt Nam, được nhà nước bảo hộ tính mạng, tài sản và các quyền lợi chính đáng theo pháp luật Việt Nam”1 (Điều 81 Hiến pháp 1992).

Từ cơ sở này, tương ứng với các lĩnh vực nhất định trong quản lý hành chính nhà nước, người nước ngoài được quy định những quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định.

5.3 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước hạn chế

Trong lĩnh vực hành chính- chính trị:

Người nước ngoài có quyền tư do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng, quyền được bảo đảm bí mật về thư tín, điện tín, điện thoại, quyền được bảo hộ về tài sản, tính mạng, danh dự và nhân phẩm. Được nhà nước Việt Nam bảo hộ tính mạng và Quyền lợi hợp pháp khác trên cơ sở pháp luật Việt Nam và Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia.

Người nước ngoài, người không quốc tịch có công với nhà nước Việt Nam được xét khen thưởng,

Người nước ngoài, người không quốc tịch không có quyền bầu cử và ứng cử vào các cơ

41 Điều 15 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002.

179quan quyền lực nhà nước;

Người nước ngoài không được công tác trong một số cơ quan, tổ chức như sau:

• Tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nước với tư cách là cán bộ, công chức42;

• Không được kết nạp vào một số tổ chức:

+ Tổ chức chính trị: Đảng Cộng sản Việt Nam

+ Tổ chức chính trị- xã hội: Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh; Công đoàn Việt Nam

+ Tổ chức xã hội- nghề nghiệp: Đoàn Luật sư và một số tổ chức xã hội khác.

Người nước ngoài, người không quốc tịch:

+ Không phải thực hiện nghĩa vụ quân sự.

+ Phải chịu trách nhiệm pháp lý tương ứng khi vi phạm pháp luật Việt Nam (ngoại trừ các trường trường hợp ưu đãi, miễn trừ).

+ Không bị áp dụng các biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính.

Trong lĩnh vực kinh tế:

Người nước ngoài chỉ được làm trong các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức tại Việt Nam43 trong một số giới hạn nhất định về ngành nghề, về số lượng người nước ngoài trong doanh nghiệp. Ngoài ra, khi tuyển dụng người nước ngoài, pháp luật Việt Nam có quy định một số điều kiện đặc thù nhất định. Ví dụ: có chuyên môn kỹ thuật cao (bao gồm: kỹ sư hoặc người có trình độ tương đương kỹ sư trở lên; nghệ nhân những ngành nghề truyền thống), có nhiều kinh nghiệm trong nghề nghiệp, trong điều hành sản xuất, quản lý hoặc những công việc quản lý mà lao động Việt Nam chưa đáp ứng được.

Người nước ngoài có quyền kinh doanh, trừ một số ngành nghề liên quan đến an ninh quốc phòng. Người nước ngoài có quyền lao động nhưng không được tự lựa chọn nghề nghiệp như công dân Việt Nam. Hiện nay, có một số nghề kinh doanh mà người nước ngoài không được thực hiện là:

+ Nghề cho thuê nghỉ trọ;

+ Nghề khắc con dấu;

42 Một trong những điều kiện để trở thành cán bộ, công chức: là công dân Việt Nam- Điều 04 Luật cán bộ, công chức 2008. 43 Điều 132 của Bộ luật Lao động 1994, đã được sửa đổi, bổ sung 2002, 2007.

180+ Nghề in và sao chụp;

+ Nghề sản xuất và sửa chữa súng săn, sản xuất đạn súng săn và cho thuê súng săn;

+ Nghề kinh doanh có sử dụng đến chất nổ, chất độc mạnh, chất phóng xạ;

+ Nghề giải phẫu thẩm mỹ

Ngoài những ngành nghề quy định chung nếu muốn làm những ngành nghề khác hoặc xin vào làm trong các xí nghiệp, cơ quan thì người nước ngoài, người không quốc tịch phải được cơ quan công an nơi cư trú cho phép và cơ quan quản lý lao động hoặc quản lý ngành nghề đó chấp thuận.

Các tổ chức, cá nhân nước ngoài được thực hiện các biện pháp bảo đảm đầu tư. Trong quá trình đầu tư vào Việt Nam, vốn và tài sản hợp pháp khác của nhà đầu tư không bị trưng mua hoặc tịch thu bằng các biện pháp hành chính, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không bị quốc hữu hoá.

Nhà nước Việt Nam bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp, bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư nước ngoài trong hoạt động chuyển giao công nghệ tại Việt Nam.

Trong lĩnh vực văn hoá- xã hội, y tế:

Người nước ngoài được quyền học ở các trường học Việt Nam từ mẫu giáo đến đại học, sau đại học và trên đại học trừ một số trường hoặc một số ngành liên quan tới an ninh quốc phòng;

Người nước ngoài được khám và chữa bệnh tại các cơ sở y tế của Việt Nam và phải chịu mọi chi phí về khám chữa bệnh theo quy định của nhà nước Việt Nam;

Được hưởng phúc lợi xã hội theo quy định của pháp luật Việt Nam. Nếu là công nhân trong các cơ quan nhà nước thì người nước ngoài, người không quốc tịch cũng được hưởng các khoản trợ cấp như công nhân Việt Nam;

Người nước ngoài có quyền kết hôn với công dân Việt Nam. Tuy nhiên, nếu người nước ngoài kết hôn với công dân Việt Nam đang phục vụ trong quân đội, các ngành liên quan đến bí mật quốc gia thì phải được cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam xác nhận việc kết hôn đó không ảnh hưởng đến việc giữ gìn bí mật nhà nước hoặc không trái với quy chế của ngành đó.

Người nước ngoài có quyền nhận trẻ em làm con nuôi, tuy nhiên phải cam kết định kỳ thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam về tình trạng phát triển của con nuôi cho đến khi con nuôi thành niên.

Vấn đề cư trú:

Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam dưới hai hình thức: tạm trú và thường trú. Người nước ngoài có thể bị trục xuất tương ứng với mức độ vi phạm trong lĩnh vực hành chính

181hoặc hình sự. Đối với vi phạm hành chính, “trục xuất” vừa là hình thức xử phạt chính, đồng thời là hình thức xử phạt bổ sung44. Ngoài ra, để bảo đảm an ninh quốc phòng, người nước ngoài ở Việt Nam còn bị giới hạn không cư trú, đi lại trong những khu vực cấm sau:

• Vành đai biên giới bao gồm các xã hoặc đơn vị hành chính tương đương tiếp giáp đường biên giới quốc gia;

• Các khu công nghiệp quốc phòng, các khu quân sự, các công trình phòng thủ biên giới, phòng thủ bầu trời, phòng thủ vùng biển;

• Các khu vực khác có yêu cầu bảo vệ đặc biệt về an ninh quốc phòng do Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng khoanh định;

• Các khu vực do Bộ Công an khoanh định tạm thời ví lý do bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.

Vấn đề tạm trú

• Người nước ngoài được cơ quan quản lý xuất nhập cảnh tại cửa khẩu cấp giấy chứng nhận tạm trú trên lãnh thổ Việt Nam khi có đăng ký tạm trú phù hợp với mục đích nhập cảnh trên lãnh thổ Việt Nam. Người nước ngoài có thể đi lại không phải xin phép trong phạm vi tỉnh, thành phố thuộc trung ương hoặc các địa phương khác nếu mục đích đi lại phù hợp với mục đích tạm trú.

• Trục xuất được áp dụng trong trường hợp sau:

- Có hành vi xâm hại an ninh quốc gia;

- Đã bị Toà án Việt Nam kết án về tội hình sự và đã chấp hành xong hình phạt hoặc không còn nghĩa vụ chấp hành hình phạt;

- Bản thân là mối đe doạ tính mạng, sức khoẻ của những người khác tại Việt Nam;

- Đã bị xử phạt vi phạm hành chính dưới hình thức trục xuất (trục xuất vừa là hình thức xử phạt chính, đồng thời là hình thức xử phạt bổ sung).

♦ Người nước ngoài bị trục xuất phải rời khỏi Việt Nam theo thời hạn ghi trong lệnh trục xuất. Trong trường hợp không tự nguyện chấp hành lệnh trục xuất thì họ có thể bị áp dụng biện pháp cưỡng chế trục xuất.

♦ Việc trục xuất hoặc các biện pháp chế tài khác đối với người nước ngoài được hưởng quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự được giải quyết bằng con đường ngoại giao được luật pháp Việt Nam ghi nhận phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tập quán quốc tế mà Việt Nam đã tham gia.

44 Điều 12, Điều 15, Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa đổi, bổ sung 2008.

182• Trường hợp đặc biệt người nước ngoài đang tạm trú tại Việt Nam được xem xét thường

trú nếu thuộc một trong các trường hợp sau đây:

- Là người đấu tranh vì tự do và độc lập dân tộc, vì chủ nghĩa xã hội, vì dân chủ hoà bình hoặc vì sự nghiệp khoa học mà bị bức hại;

- Có công lao đóng góp cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc Việt Nam;

- Là vợ, chồng, cha, con cha, mẹ của công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam.

Vấn đề thường trú

- Trong thời hạn 48 tiếng kể từ khi nhập cảnh, người nước ngoài phải đăng ký cư trú (thường trú) tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nơi đăng ký thường trú là Phòng Quản lý xuất nhập cảnh thuộc công an nơi thường trú.

Đối với việc quá cảnh, người nước ngoài mượn đường Việt Nam: phải tuân theo quy định về nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh của Việt Nam. Tổ chức nước ngoài tại Việt Nam, người nước ngoài tại Việt Nam vi phạm quy định về pháp luật xuất nhập cảnh, quá cảnh, mượn đường vv thì bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Các người nước ngoài thuộc đối tượng khác:

+ Đối với người nước ngoài vào làm việc với cơ quan, tổ chức Việt Nam thì cơ quan, tổ chức Việt Nam tổ chức đi lại, hoạt động và thông báo với cơ quan quản lý xuất nhập cảnh.

+ Đối với người nước ngoài vào Việt Nam du lịch thì tổ chức kinh doanh du lịch quốc tế của Việt Nam có trách nhiệm đưa đón, hướng dẫn theo hành trình du lịch

Vấn đề không được cấp thị thực xuất nhập cảnh: có thể thuộc 1 trong các trường hợp sau

- Người xin cấp thị thực cố ý sai sự thật khi làm thủ tục;

- Người xin thị thực vi phạm nghiêm trọng pháp luật Việt Nam trong lần nhập cảnh trước;

- Vì lý do bảo đảm trật tự an toàn xã hội, phòng chống dịch bệnh;

- Vì lý do bảo vệ an ninh quốc gia.

♦ Người gian dối, giả mạo giấy tờ để nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi lại trái phép hoặc vi phạm quy định về nhập xuất cảnh, quá cảnh, mượn đường tuỳ theo mức độ mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

1835.4 Những bảo đảm pháp lý hành chính đối với việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của người nước ngoài cư trú tại Việt Nam

Ngoài những hạn chế nêu trên xuất phát từ nguyên tắc quốc tịch, cũng như nguyên tắc bảo đảm độc lập chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ Việt Nam, người nước ngoài không những được hưởng quyền và phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý hành chính như đối với công dân Việt Nam mà còn được Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo đảm pháp lý hành chính như đối với công dân Việt Nam.

Ví dụ 01: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, việc tố cáo và giải quyết tố cáo của công dân nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định của luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia vào có quyết định khác”45

Ví dụ 02: “Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác”46

Tuy không phải tất cả các trường hợp của quan hệ pháp luật hành chính có một bên chủ thể là người nước ngoài đều được quy định như trên, nhưng điều này chứng tỏ một nguyên tắc thống nhất trong pháp luật Việt Nam. Một mặt, pháp luật Việt Nam luôn bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân- chủ thể cơ bản và là mục đích chính mà hoạt động quản lý nhà nước Việt Nam hướng tới. Mặt khác, chủ thể là người nước ngoài, trong phạm vi nhất định cho phép cũng được đối xử bình đẳng như công dân Việt Nam.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Cơ sở để xác định công dân Việt Nam. Ở nước ta có thừa nhận một người có từ hai quốc tịch trở lên hay không?

2. Hãy nêu cơ sở lý luận của quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta. Theo anh (chị) cơ sở lý luận này có được thực hiện trên thực tế chưa? Tại sao?

3. Nói công dân là "chủ thể của quản lý cơ bản nhất" có đúng không? Nêu mục đích của quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

45 Điều 101 Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 46 Điểm c, Khoản 1 Điều 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2007.

184----------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

Bộ luật dân sự 33/2005/QH11.

Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005.

Luật cán bộ, công chức 2008.

Luật quốc tịch Việt Nam 13/11/2008.

185

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

D1. SÁCH, TẠP CHÍ, CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU

Bài viết “Giải toả 1500 căn nhà xây dựng trái phép ở khu Nam đô thị TP HCM”, báo Thanh niên trang 04, thứ 5 ngày 12 tháng 09 năm 2002.

Công vụ, công chức- Học viện hành chính quốc gia, Nxb Giáo dục 1997.

Genneral Administrative Law Act and A survey of Dutch Administrative Law, J.G.Brouwer A.E.Schilder, Ars Aequy, Nijmegen 1998.

Giáo trình Luật hành chính đô thị, nông thôn, TS. Phan Trung Hiền, Khoa Luật- ĐHCT 2/2009.

Giáo trình Luật hành chính Việt Nam - Trường đại học Luật Hà Nội-2007;

Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội- Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2007.

Giáo trình Pháp luật đại cương, ThS. Diệp Thành Nguyên và Ts. Phan Trung Hiền, Đại học Cần Thơ, 2/2009.

Hành chính học đại cương -Gs Hoàng Trọng Tuyển-Nxb Chính trị Quốc gia-Hà Nội 1997;

Luật Hành chính dùng cho đào tạo đại học hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb Chính trị Quốc gia, năm 1997.

Luật Hành chính -Jean Michel De Forge -Nxb Khoa học-xã hội -Hà Nội 1997;

Luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Khoa Luật 1994, Nguyễn Cửu Việt- Đinh Thiện Sơn.

Một số quy định pháp luật về quản lý, tổ chức hoạt động của các hội, đoàn thể xã hội

Một số vấn đề lý luận về các phương pháp nghiên cứu và phân tích luật viết, Tiến sỹ Nguyễn Ngọc Điện, Nxb Tư pháp 2006.

186

Một số vấn đề về xây dựng và cải cách nền hành chính Nhà nước Việt Nam, Giáo sư Đoàn Trọng Tuyển, Nxb Chính trị Quốc gia, năm 1996.

Trang Web Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009].

Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

Ts.Phan Trung Hiền, “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên Cứu Lập Pháp 8/2008.

Ts.Phan Trung Hiền, Tập bài giảng “Luật Hành chính II: Quá trình quản lý hành chính nhà nước”, năm 2008.

Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “Cơ chế bảo vệ quyền cho người sử dụng đất trong đền bù và giải phóng mặt bằng các dự án xây dựng ở Việt Nam” (Speech: “The safeguards for land-users in Vietnam”), ASEASUK, Đại học Oxford, 15-17/9/2006.

Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “Mối quan hệ giữa Hiến pháp và Giải thích pháp luật”, Hội thảo quốc tế, Văn phòng Quốc hội và Jobso, Hà nội, 21-22/3/2008

Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “The Consistency of Viet Nam Constitution – Examples in Guaranteeing the Land –Use- Rights in Acquyring land for Public Purposes” (“Tính thống nhất của Hiến pháp Việt Nam – Kinh nghiệm từ việc bảo đảm quyền của người sử dụng đất thu hồi đất vì mục đích công”), Hội thảo quốc tế tại Hàn Quốc, 15-16/6/2008

Từ điển tiếng Việt 1996, Nxb Đà nẳng, Trung tâm từ điển học, trang 672, trang 772.

D2. VĂN BẢN THAM KHẢO

Văn bản của Đảng cộng sản

Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

Hiến pháp, dự thảo sửa đổi bổ sung Hiến pháp

Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 năm 2001.

187 Dự thảo Hiến pháp 1992, đợt lấy ý kiến rộng rãi các cơ quan ban ngành ngày 15/8/2001.

Các đạo luật

Bộ luật hình sự 2000.

Bộ luật dân sự 2005.

Luật Công đoàn thông qua ngày 30/6/1990.

Luật khiếu nại, tố cáo 1998, có hiệu lực 01/01/1999.

Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

Luật tổ chức Quốc hội 2001.

Luật tổ chức Chính phủ 2001.

Luật phòng chống tham nhũng 2005.

Luật luật sư 2006.

Luật cán bộ, công chức 2008.

Luật quốc tịch Việt nam 2008.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

Pháp lệnh của UBTVQH; quyết định, sắc lệnh47 của Chủ tịch nước

Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008.

Sắc lệnh 64 về việc thành lập ban thanh tra đặc biệt do Chủ tịch HCM ký ngày 23/11/1946.

Nghị định của Chính phủ

Nghị định của Chính phủ số 19/2003/NĐ-CP ngày 7/3/2003 quy định trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc bảo đảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

Nghị định của Chính phủ số 91/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 06 tháng 9 năm 2006.

47 Sắc lệnh là hình thức văn bản được ban hành bởi Chủ tịch nước trước đây.

188 Nghị định của Chính phủ số 178/2007/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ ngày 03/12/2007. (bãi bỏ Nghị định của Chính phủ số 86/2002/NĐ-CP (5/11/2002)).

Nghị định của Chính phủ số 30/2003/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ (1/4/2003).

Nghị định của Chính phủ số 13/2008/NĐ-CP Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngày 04 tháng 02 năm 2008.

Nghị định của Chính phủ số 14/2008/NĐ-CP Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ngày 04 tháng 02 năm 2008.

Các văn bản khác ở trung ương

Quyết định số 158/QĐ-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ- Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo.

Quyết định số 17/1998/QĐ-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo điều kiện để các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt động có hiệu quả.

Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp – Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư.