7 Российская экополитика в трех измерениях Олег Яницкий Прошлый год в России был урожайным на разного рода нормативные до кументы: экологическая доктрина, доктрина экологической безопасности, закон о ввозе отработавшего ядерного топлива. Но это не означает, что процесс формирования российской экологической политики, начало ко торому было положено более десяти лет назад, на этом завершился. Что бы яснее увидеть перспективу, проследим, как развивался публичный дис курс по этой проблеме. Предлагаемая статья основана на материалах экспертных опросов, проведенных мною в 1994—2000 годах среди трех важнейших агентов формирования экологической политики — представителей исполнитель ной власти («управленцы»), научного сообщества и неправительственных экологических организаций (экоНПО). Использовались также включен ное наблюдение, анализ документов и прессы, другие методы. Рефлексия трех указанных агентов была изучена в следующих аспектах: • общая интерпретация понятия экополитики, • приоритеты, • основные субъекты, • ресурсы, • социальные институты, • политический инструментарий. Понимание экополитики «Управленцам» рефлексия на эту тему давалась с трудом. В общем и це лом они склонялись к тому, что такой политики пока не существует. Одна ко при более тщательном рассмотрении оказалось, что в их среде имеют хождение несколько ее нормативных трактовок. Одна из таких нормативных моделей — не более чем слепок с управ ленческой практики, уходящей корнями во времена директивного руко водства, характерного на протяжении десятилетий для СССР/России. В подобной практике нет ничего специфически экологического. Во втором случае мы видим качественный сдвиг: экологическая поли тика выделена в самостоятельную управленческую вертикаль. Можно сколь угодно долго говорить о ее ограниченных возможностях, недоста
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
7
Российская экополитикав трех измеренияхОлег Яницкий
Прошлый год в России был урожайным на разного рода нормативные до�
закон о ввозе отработавшего ядерного топлива. Но это не означает, что
процесс формирования российской экологической политики, начало ко�
торому было положено более десяти лет назад, на этом завершился. Что�
бы яснее увидеть перспективу, проследим, как развивался публичный дис�
курс по этой проблеме.
Предлагаемая статья основана на материалах экспертных опросов,
проведенных мною в 1994—2000 годах среди трех важнейших агентов
формирования экологической политики — представителей исполнитель�
ной власти («управленцы»), научного сообщества и неправительственных
экологических организаций (экоНПО). Использовались также включен�
ное наблюдение, анализ документов и прессы, другие методы. Рефлексия
трех указанных агентов была изучена в следующих аспектах:
• общая интерпретация понятия экополитики,
• приоритеты,
• основные субъекты,
• ресурсы,
• социальные институты,
• политический инструментарий.
Понимание экополитики«Управленцам» рефлексия на эту тему давалась с трудом. В общем и це�
лом они склонялись к тому, что такой политики пока не существует. Одна�
ко при более тщательном рассмотрении оказалось, что в их среде имеют
хождение несколько ее нормативных трактовок.
Одна из таких нормативных моделей — не более чем слепок с управ�
ленческой практики, уходящей корнями во времена директивного руко�
водства, характерного на протяжении десятилетий для СССР/России. В
подобной практике нет ничего специфически экологического.
Во втором случае мы видим качественный сдвиг: экологическая поли�
тика выделена в самостоятельную управленческую вертикаль. Можно
сколь угодно долго говорить о ее ограниченных возможностях, недоста�
8 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002
Олег Яницкий
точности ее правовой базы, но происшедшая у нас за последние десять
лет институционализация экологической политики — свершившийся
факт. Правда, некоторые «управленцы» формулировали свою точку зре�
ния слишком прямолинейно: «Соблюдение экологической законности и
есть экологическая политика». Однако большинство из них определили
эту политику как контроль за соблюдением федеральных природоохран�
ных законов и соответствующих решений региональных властей.
Третий вариант понимания региональной экополитики представляет
собой еще одну принципиальную трансформацию управленческого мен�
талитета. Настаивая на более четком разграничении контрольных полно�
мочий между федеральным Центром и регионами, равно как и между ре�
гиональными отраслевыми департаментами, связанными с природополь�
зованием, «управленцы» склонны видеть в экополитике способ разреше�
ния конфликтов разного уровня: между интересами государства и
региона, между региональными группами интересов, между регионом и
органами местного самоуправления и т. д.
Тем самым трактовка экополитики выходит за рамки охраны приро�
ды, приобретая собственно политический смысл. Как только это проис�
ходит, выясняется, что разрешение любых региональных экологических
конфликтов невозможно без некоторой стратегии развития общества,что, в свою очередь, влечет за собой необходимость разработать идеолоAгию этого развития. Наконец, и это самое главное, приходит осознание
того, что экологическая политика не цепь отдельных «решений» по прин�
ципу «директива — исполнение», а некий бесконечный процесс, требу�
ющий специфических процедур и институций.
В трактовке «управленцами» экологической политики как инструмен�
та разрешения конфликта интересов есть несколько подходов: рецидиви�
рующий, ситуационный и собственно экологический.
Рецидивирующий подход состоит в традиционном (управленческом)
понимании такой политики, предполагающем создание внутри властных
структур специальных экологических подразделений, занимающихся ко�
ординацией, то есть согласованием, интересов отраслевых департамен�
тов. Тем самым подразумевается, что экологические конфликты могут быть
разрешены инструментально, то есть социотехническими средствами.
Ситуационный подход, который можно также назвать реактивным, ис�
ходит из принципа: «надо спасать, что осталось» или «не было бы еще
хуже», что сегодня весьма характерно для российской политической прак�
тики вообще. Действительно, риски и опасности, надвигающиеся со всех
сторон, превращают политиков в своего рода пожарников, ликвидаторов,
не давая времени и простора для собственно политического действия.
Такое действие, драматическим образом всё больше отставая от темпа пе�
ремен, и являет собой один из признаков превращения России в «общест�
9
Российская экополитика в трех измерениях
во всеобщего риска». Наконец, еще один, только�только начинающий фор�
мироваться подход — это понимание экополитики как реализации собAственно экологических критериев. Большинство респондентов назвали
данный принцип бассейновым, подразумевая под этим примат экологи�
ческого подхода при построении любых схем реструктуризации или раз�
вития социально�экономической деятельности региона.
Мнения ученых также разделились. «Фундаменталисты», представ�
ленные преимущественно физиками и химиками, исходят из того, что на
планете чистого места уже не найдешь, а есть лишь региональные разли�
чия в срочности проблем, в степени их неотложности. Как сказал один
респондент, «я сам пытался найти в России место, не загрязненное диок�
синами и полихлорированными бифенилами, но его нет, потому что ос�
новной источник загрязнения этими веществами — продукты питания».
Поскольку экологические проблемы не могут решаться иначе как в рам�
ках новых технологий, то экополитика, полагают «фундаменталисты», оп�
ределяется экономикой. Спросите, говорят они, самого радикального зе�
леного, когда он устанет кричать, как он будет решать упомянутую про�
блему? И выяснится, что иного пути, кроме инвестирования, просто нет.
Сегодня, утверждают «фундаменталисты», «никакой государственной эко�
логической политики в России быть не может», потому что само государ�
ство в России как политический институт еще не сложилось. Выступле�
ния же отдельных партий и движений против экологически опасных про�
изводств — это не экополитика, а всего лишь инструмент политической
борьбы.
«Прикладники», среди которых преобладают представители инженер�
ных наук, трактуют экополитику во многом похоже, но, будучи ближе к
жизни, по�иному расставляют акценты. Прежде всего они подчеркивают,
что не только развивающаяся экономика (инвестиции), но и право, и ме�
стные нормативы служат фундаментом региональной экополитики. К тому
же в таком качестве выступают не всякая экономика и не просто инвести�
ции в новые технологии, а только те из них, которые направляются на
обеспечение относительно безопасного будущего следующих поколений.
«Сиюминутность и секретность» — главные грехи формирующейся рос�
сийской экополитики. Наконец, работая с проблемами конкретных тер�
риторий, «прикладники» оказываются более социально и культурно ори�
ентированными. Так, они включают в компетенцию экополитики сохра�
нение исторических памятников и природных ландшафтов.
Группу «социально ориентированных» ученых составили социологи,
этнографы и биологи, занимающиеся эндемичными территориальными
сообществами (главным образом малыми коренными народами Севера и
Дальнего Востока). По их общему мнению, экологическая политика — это
в первую очередь социальная работа, соединяющая исследование и ох�
10 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002
рану природы и направленная на сохранение традиционных социально�
и популярная экологическая литература). Учитывая гигантский разрыв в
уровне и возможностях образования, а также в доступе к информации
между Центром и региональной глубинкой, акцент на традиционных ме�
тодах экологического просвещения следует признать правильным.
Для «экорадикалов» главным ресурсом экологизации мышления и ак�
тивности областной администрации и населения служат прямые дейстAвия (акции протеста, блокады, пикеты, сидячие забастовки, голодовки про�
теста). Точнее, речь идет о мобилизации ресурсов, с тем чтобы привлечь
внимание правительства и общественности, в том числе зарубежной, к
наиболее острым средовым проблемам. Радикалы прагматичны в выборе
ресурсов, но указанные действия они, как правило, стремятся подкрепить
поддержкой СМИ, родственных групп из�за рубежа и — в самую послед�
нюю очередь — местного населения, справедливо полагая, что в нынеш�
Российская экополитика в трех измерениях
22 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002
них условиях закрытие или приостановка работы любого предприятия
спровоцирует негативную реакцию и без того бедствующего местного
населения.
Лидеры гражданских инициатив уповают главным образом на собст�
венные силы. «Да, мы постоянно зовем специалистов, так как чувствуем,
что скоро наступит крах. А без них доказать ничего не можем». Однако
ученые всё больше зависят от властей, последние дают своих ученых. По�
этому для местных групп основной ресурс проэкологической деятельно�
сти — это их борьба за гражданские права, прежде всего в судах, затем
путем созыва пресс�конференций, митингов и сходов местного населе�
ния.
«Экополитикам» сегодня приходится маневрировать. Зеленые и дру�
гие партии малочисленны, как и десять лет назад, средств на политиче�
скую деятельность нет. Поэтому для них главный способ мобилизовать
ресурсы заключается в попытках попеременно объединять различные
общественные ассоциации: экологические клубы, движения в защиту гра�
жданских прав, жилищные инициативы, местные группы протеста и т. д.
Вместе с тем в ряде случаев «экополитики» выступают в качестве «органи�
зованной инициативы», инспирированной кем�либо из областной адми�
нистрации, с тем чтобы «дать делу законный ход», поскольку проявлять
собственную экологическую инициативу администрация считает невоз�
можным или неуместным.
Наконец, «экотехнократы» также уповают на информацию и научные
исследования, однако, как заметил один из лидеров голландских экоНПО,
работающих в России, «мы должны ограничить себя только теми данны�
ми и знаниями, которые позволили бы зеленым отстаивать интересы ок�
ружающей среды перед заводами» (курсив мой. — О.Я.). Вторым по важ�
ности ресурсом эта группа называет обучение активистов на периферии.
Естественно, что средства для большинства групп, работающих над совме�
стными проектами, поступают от зарубежных фондов. Лидеры «экотех�
нократов» справедливо стремятся получить информацию непосредствен�
но от загрязнителей (предприятий), информация же от государственных
организаций подлежит специальному анализу на достоверность. Посколь�
ку эта группа российских зеленых экономически наиболее обеспечена, у
нее есть возможность пользоваться консультациями лучших зарубежных
профессионалов и услугами их сертифицированных лабораторий.
Институциональная рефлексияТакая рефлексия — один из ключевых индикаторов процесса экологиче�
ской модернизации, в частности модернизации экологической политики.
«Управленцы» реагируют на изменение ситуации несколькими спо�
собами.
Олег Яницкий
23
Их самое естественное стремление — самосохранение, то есть сохра�
нение своей институциональной ячейки. Но так как административный
опыт подсказывает, что подобное возможно лишь при сохранении всей
сети служебных связей, то фактически мы имеем консервативную пози�
цию, цель которой — сохранить институты власти в неизменном виде. Та�
кого рода рефлексию я называю эгоистической.Второй способ — это как бы возвращение назад, к временам начала
перестройки, когда усилиями лидеров экологического движения и экопо�
литиков была разработана стройная иерархическая структура органов
государственной охраны природы. Говорю «как бы», потому что уже нет
ни той планово�централизованной системы, для которой разрабатывалась
эта структура, ни той социальной среды, в которой она могла бы функ�
ционировать. Тем не менее стремление преодолеть политическую неопAределенность, неясность политических ролей и структур, упорядочитьинституциональную структуру экополитики чрезвычайно сильно.
Можно предположить, что в основе этого стремления лежат два про�
тивоположных мотива: с одной стороны, не менять названную структуру,
а лишь «усовершенствовать» существующие процедуры принятия реше�
ний, с другой — повысить политический статус своего подразделения. Оба
мотива вполне объяснимы. Российская политическая система, в том чис�
ле и на региональном уровне, построена не столько по критерию разде�
ления властей, сколько по принципу дублирования функций, то есть контр�
балансов. Есть департамент охраны природы и заместитель губернатора
по экологии, Министерство природных ресурсов и соответствующий де�
партамент в аппарате представителей президента и т. д. К тому же и феде�
ральные, и региональные властные структуры подвержены систематиче�
ской реорганизации. Так что желание стабильности, определенности и
стремление повысить свой политический статус суть две стороны одной
медали.
Второй мотив хотя и связан с первым, но имеет самостоятельное зна�
чение. Специфика природоохранных проблем, их «межведомственный»
характер постоянно понуждают различные отрасли региональных властей
к взаимодействию. Я далек от мысли называть такое взаимодействие со�
трудничеством или кооперацией, поскольку ослабление государства, де�
централизация и появление множества групп интересов чрезвычайно уси�
лили извечную тенденцию к ведомственному обособлению. Иными сло�
вами, речь идет о вынужденном взаимодействии конкурирующих за власть
и собственность групп интересов, которые в одних случаях выступают под
маской ведомства (отрасли), а в других — как противостоящая ему (ей)
трансрегиональная сила.
Поэтому еще со времен СССР и до 1994 года наряду с территориаль�
ными органами представительной власти (местные парламенты) сущест�
Российская экополитика в трех измерениях
24 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002
вовали внеинституциональные политические структуры, организованные
по бассейновому принципу. Наиболее известен среди них Волжский пар�
ламент, просуществовавший некоторое время после ликвидации власти
Советов как политического института. Подобная тенденция наблюдалась
до недавнего времени. Внутри областной администрации, как правило,
создавались координационные советы, а фактически межведомственные
структуры. Интересно, что первоначально это делалось по инициативе
зеленых для продвижения их предложений во властные структуры. Одна�
ко постепенно эти советы все более становились органами именно меж�
ведомственной координации, хотя формально участие в них обществен�
ных организаций сохранялось.
Кроме того, как отмечали респонденты, внутри органов власти перио�
дически возникают латентные объединения — например, из части адми�
нистрации, части сотрудников облкомприроды, независимых экспертов,
работников государственной экспертизы, членов политических и обще�
ственных организаций. Такие объединения сходны с «незримыми коллед�
жами» в научной среде либо с объединениями политически ангажирован�
ных адвокатов или экспертов.
Третий способ институциональной рефлексии — это постепенная по�
литическая легализация новых для России форм проэкологической дея�
тельности, в частности экологической экспертизы и советов по экологи�
ческой безопасности. Экологическая экспертиза, по существу, есть инсти�
туционализация квазинаучной рефлексии по поводу конкретных эколо�
гических проблем (ситуации, объекты). Будучи по форме инструментом
государственного экологического контроля за хозяйственной практикой
на местах, эта экспертиза значительно видоизменила свое содержание,
стала фактически ареной систематической публичной дискуссии между
федеральными, региональными и местными агентами экологической по�
литики по проблемам регионального развития или, говоря словами Гид�
денса, относительно «перспектив колонизации будущего». Подобная ин�
ституционализация — качественный сдвиг в российской экологической
политике. Оборотной стороной медали является то, что эта экспертиза
есть не столько научный инструмент, сколько механизм оттягивания эко�
логически необходимых решений. В каждом конкретном случае одна из
заинтересованных сторон берет верх, давая тем самым другой стороне
повод для апелляции к экспертам более высокого уровня. Экспертиза пре�
вращается в бесконечный процесс, решения не принимаются, и будущее
действительно «колонизируется», поскольку непринятие решений озна�