การปกครองท้องถิ่น หนังสือ

การปกครองทองถนไทย

วชชกร นาคธน ร.ม. (การเมองการปกครอง)

คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏพระนครศรอยธยา

ISBN 974-429-441-8 2550

ค ำน ำ

หนงสอน รวบรวมและเรยบเรยงขนเพอเปนความรและความเขาใจเกยวกบการปกครองทองถนของประเทศไทย ซงมความส าคญอยางมากในปจจบน และจะยงทวความส าคญมากยงขนในอนาคต เนองจากคาดหมายไดวาการบรหารราชการสวนกลางและการบรหารราชการสวนภมภาค จะลดบทบาทและความส าคญลงจากฐานะผปฏบตการ หรอหนวยหลกในการท าบรการสาธารณะมาเปนผก ากบดแลหรอผชวยเหลอสนบสนนการปกครองทองถน ซงประกอบดวยองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตางๆอนเปนผลจากแนวคดเรองการกระจายอ านาจการบรหารราชการแผนดนกด หรอแนวความคดเรองสทธชมชนกด ไดถกรบรองไวในกฎหมายรฐธรรมนญ ซงเปนกฎหมายสงสดในการปกครองประเทศ ท าใหการปกครองทองถนซงอยบนพนฐานดงกลาวจะกาวเขามาแทนทในฐานะทพงของประชาชนมากยงขน หนงสอนมงเนนการสรางความรพนฐานส าหรบผเรมตนศกษาในการท าความเขาใจระบบการปกครองทองถนของประเทศไทย โดยรวบรวมจากแนวความคดในระบบสากลเกยวกบการปกครองทองถน เพอเปนหลกในการวเคราะหและท าความเขาใจหลกการของการปกครองทองถน นอกจากนนไดอธบายถงรปแบบและกฎหมายส าคญทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ โดยรวบรวมจากขอมลกฎหมายทเกยวของ ตลอดจนประสบการณในการสอนวชาการปกครองทองถน หวงวาหนงสอเลมนจะเปนประโยชนส าหรบนกศกษาผสนใจ หากมขอเสนอแนะประการใดเกยวกบหนงสอเลมนกรณาแจงใหผเขยนทราบดวยจะเปนพระคณอยางยง ผเขยนขอขอบคณเจาของหนงสอ ต ารา ตลอดจนเอกสารตางๆทไดใชในการศกษาคนควาและอางองและขอขอบคณคณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏพระนครศรอยธยาเปนอยางสง ทไดสนบสนนการท าผลงานวชาการ และใหโอกาสผเขยนไดใชเวลากบการศกษาคนควาอยางเตมท

วชชกร นาคธน

สารบญ

หนา

ค ำน ำ ( 1 ) สำรบญ ( 3 ) สำรบญตำรำง ( 9 ) สำรบญแผนภม (11)

บทท 1 หลกกำรและแนวคดเกยวกบกำรปกครองทองถน 1 ควำมหมำยของกำรปกครองทองถน 1 ควำมส ำคญของกำรปกครองทองถน 3 หลกกำรของกำรปกครองทองถน 8 รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน 14 ควำมสมพนธระหวำงกำรปกครองทองถน กบกำรปกครองประเทศ 17

บทบำทและควำมส ำคญของรฐ 18 อ ำนำจภำยในรฐ 20 รปแบบกำรใชอ ำนำจในระบบกำรบรหำรรำชกำรแผนดน 23 กำรก ำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถน 27 แนวคดกำรจดกำรปกครองทองถนของตำงประเทศ 28 สรป 42 ค ำถำมทำยบท 44

บทท 2 ววฒนำกำรของกำรปกครองทองถนไทย 45 ววฒนำกำรของกำรปกครองทองถนไทย กอนกำรเปลยนแปลงกำรปกครอง พ.ศ. 2475 45 ววฒนำกำรกำรปกครองทองถนรปแบบสขำภบำล 50 ววฒนำกำรกำรปกครองทองถนรปแบบเทศบำล 53

(4) หนา

บทท 2 ววฒนำกำรของกำรปกครองทองถนไทย (ตอ) ววฒนำกำรกำรปกครองทองถนรปแบบ องคกำรบรหำรสวนจงหวด 56 ววฒนำกำรกำรปกครองทองถนรปแบบองคกำรบรหำร สวนต ำบล 63 ววฒนำกำรขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ 68 สรป 76 ค ำถำมทำยบท 78

บทท 3 กำรปกครองทองถนไทยตำมรฐธรรมนญแหงรำชอำณำจกรไทย พ.ศ. 2550 79 แนวคดเกยวกบกำรปกครองทองถนตำมรฐธรรมนญ แหงรำชอำณำจกรไทย 79 แนวคดเรองสทธชมชน 79 แนวควำมคดเรองควำมเปนอสระขององคกรปกครอง สวนทองถนในกำรบรหำรจดกำรและกำรกระจำยอ ำนำจ ทำงกำรบรหำร 85 แนวคดเรองกำรมสวนรวมของประชำชนในกจกรรม ขององคกรปกครองสวนทองถน 94 สรป 99 ค ำถำมทำยบท 101

บทท 4 กำรกระจำยอ ำนำจและกำรถำยโอนภำรกจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน 103 สำระส ำคญของพระรำชบญญตก ำหนดแผนและขนตอน กำรกระจำยอ ำนำจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 103

(5) หนา

บทท 4 กำรกระจำยอ ำนำจและกำรถำยโอนภำรกจใหแก องคกรปกครองสวนทองถน (ตอ) อ ำนำจและหนำทของคณะกรรมกำรกำรกระจำยอ ำนำจ 107 ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน กำรก ำหนดอ ำนำจและหนำทในกำรจดระบบกำรบรกำร สำธำรณะขององคกรปกครองสวนทองถน 108

กำรจดสรรสดสวนภำษและอำกร 110 แผนกำรกระจำยอ ำนำจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน 112 แผนปฏบตกำรก ำหนดขนตอนกำรกระจำยอ ำนำจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 115 กำรจดสรรสดสวนภำษและอำกรใหองคกรปกครอง สวนทองถน 119 กำรแกไขหรอจดใหมกฎหมำยทจ ำเปนและ เหมำะสมกบกำรด ำเนนกำรตำมแผนกำรกระจำย อ ำนำจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 120 กำรจดระบบกำรบรหำรงำนบคคลขององคกรปกครอง สวนทองถน 121 ปญหำกำรบงคบใชพระรำชบญญตก ำหนดแผนและ ขนตอนกำรกระจำยอ ำนำจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน พ.ศ. 2542 124 สรป 127

ค ำถำมทำยบท 129

(6)

หนา

บทท 5 องคกำรบรหำรสวนจงหวด 131 กำรจดตงองคกำรบรหำรสวนจงหวด 131 อ ำนำจหนำทขององคกำรบรหำรสวนจงหวด 132 โครงสรำงขององคกำรบรหำรสวนจงหวด 136 กำรคลงและงบประมำณขององคกำรบรหำรสวนจงหวด 151 กำรก ำกบดแลกำรด ำเนนงำนขององคกำรบรหำร สวนจงหวด 154 สรป 156 ค ำถำมทำยบท 157

บทท 6 เทศบำล 159 กำรจดตงเทศบำล 159

ประเภทของเทศบำล 160 อ ำนำจหนำทของเทศบำล 162 ปญหำในกำรปฏบตภำรกจของเทศบำล 165

โครงสรำงทำงกำรบรหำรของเทศบำล 167 กำรคลงและงบประมำณของเทศบำล 176 กำรควบคมเทศบำล 179 สรป 180 ค ำถำมทำยบท 181

บทท 7 สภำต ำบลและองคกำรบรหำรสวนต ำบล 183 สภำต ำบล 183 องคกำรบรหำรสวนต ำบล 188 สรป 205 ค ำถำมทำยบท 206

(7)

หนา

บทท 8 กรงเทพมหำนคร 207 โครงสรำงทำงกำรบรหำรของกรงเทพมหำนคร 207 อ ำนำจหนำทของสภำกรงเทพมหำนคร 212

ควำมขดแยงกนระหวำงสภำกบฝำยบรหำร 215 ผวำรำชกำรกรงเทพมหำนคร 217 อ ำนำจหนำทของกรงเทพมหำนคร 221 กำรบรหำรรำชกำรของกรงเทพมหำนคร 222 ขอบญญตกรงเทพมหำนคร 228 กำรคลงและงบประมำณของกรงเทพมหำนคร 237 ควำมสมพนธระหวำงกรงเทพมหำนครกบรฐบำล 238 กำรก ำกบดแลกรงเทพมหำนคร 239 สรป 239 ค ำถำมทำยบท 241

บทท 9 เมองพทยำ 243 โครงสรำงกำรบรหำรงำนของเมองพทยำ 243 อ ำนำจหนำทของเมองพทยำ 248 กำรบรหำรงำนของเมองพทยำ 250 ขอบญญตเมองพทยำ 252 กำรคลงและงบประมำณของเมองพทยำ 259 กำรก ำกบดแลเมองพทยำ 260 สรป 262 ค ำถำมทำยบท 263 บรรณำนกรม 265 ภำคผนวก 269

สารบญตาราง ตารางท หนา 1 แสดงจ ำนวนประชำกรของจงหวดตอจ ำนวน สมำชสภำองคกำรบรหำรสวนจงหวด 137 2 อ ำนำจหนำทขององคกำรบรหำรสวนต ำบล 195 3 แสดงจ ำนวนเขตเลอกตงของแตละเขต ในกรงเทพมหำนคร 209

สารบญแผนภม แผนภมท หนา 1 โครงสรำงองคกำรบรหำรสวนจงหวดตำมพระรำชบญญต องคกำรบรหำรสวนจงหวด พ.ศ. 2498 58 2 แนวคดเรองกำรตดสนใจท “มคณคำ” ของ James L.Creighton 98 3 โครงสรำงคณะกรรมกำรกระจำยอ ำนำจใหแก องคกรปกครองสวนทองถน 106 4 กำรก ำกบดแลสภำต ำบล 187 5 กำรแบงสวนรำชกำรในกรงเทพมหำนคร 225 6 กระบวนกำรเสนอรำงขอบญญต (ทวไป) กรงเทพมหำนคร กรณผวำรำชกำรจงหวดเหนชอบ 232

7 กระบวนกำรเสนอรำงขอบญญต (ทวไป) กรงเทพมหำนคร

กรณผวำรำชกำรจงหวดไมใหควำมเหนชอบ 233 8 กระบวนกำรตรำขอบญญตเมองพทยำ 257 9 กระบวนกำรตรำขอบญญตงบประมำณ รำยจำยประจ ำปหรองบประมำณรำยจำยเพมเตม 258

บทท 1 หลกการและแนวคดเกยวกบการปกครองทองถน

การศกษาการปกครองทองถนอยางละเอยดลกซงนนควรเรมตนจากการท าความเขาใจหลกการและแนวคดเกยวกบการปกครองทองถนใหชดเจนวา ความหมาย วตถประสงค หลกการแนวคดพนฐาน ตลอดจนรปแบบของการปกครองทองถนเปนอยางไร ทงนเพอใหเกดความรความเขาใจระบบการปกครองทองถนในลกษณะทเปนสากลซงจะเปนประโยชนตอการศกษาว เคราะหองคประกอบตลอดจนรปแบบของการปกครองทองถนทถกตองและเหมาะสมกบสภาพแวดลอมของแตละทองถนรวมถงแนวทางในการปรบปรงแกไขปญหาของระบบการปกครองทองถนไดภายใตหลกเกณฑหรอแนวคดทเปนระบบสากลซงยอมรบกนไดโดยทวไป นอกจากนนควรศกษาท าความเขาใจรปแบบของการใชอ านาจทาง การบรหารราชการแผนดนตลอดจนความสมพนธกนระหวางระบบการปกครองทองถนหรอองคกรปกครองสวนทองถนกบระบบการปกครองของประเทศวามความสมพนธกนอยางไร อะไรคอสงทรฐบาลกลางควรท า อะไรคอสงทองคกรปกครองสวนทองถนอาจจดท าเองไดรวมถงการควบคมหรอก ากบดแลระบบการปกครองทองถนในฐานะเปนสวนหนงของระบบการปกครองของประเทศมใชรฐอสระซงสามารถด าเนนการใด ได โดยปราศจากขอบเขต ความหมายของการปกครองทองถน การปกครองทองถน (local administration) หมายถงการทประชาชนในแตละทองถนสามารถใชอ านาจซงก าหนดใหโดยกฎหมายด าเนนการบรหารจดการ กบวถชวตความเปนอย และบรการสาธารณะทจ าเปนตอการด าเนนชวต เศรษฐกจ และความสงบเรยบรอยภายในเขตทองถนของตนเองภายใตหนวยงาน ผบรหาร งบประมาณและบคลากรของตนเอง แตยงคงอยภายใตความควบคมของรฐบาลระดบชาตมไดแยกตวออกเปนอสระจากความเปนรฐชาต (nation state) แตอยางใด

2

ในสวนท เ กยวของกบความหมายของการปกครองทองถนน มนกวชาการไดใหค าอธบายเอาไวมากมายซงอาจยกตวอยางไดดงนเชน หมายถงการปกครองของหนวยการปกครองทองถนซงมการเลอกตงผบรหาร ตลอดจนสามารถจดท าภารกจของตนเองไดอยางอสระโดยไมถกควบคมจากรฐบาลหรอภมภาคแตกอยภายใตรฐธรรมนญหรอระบบการปกครองของรฐบาลกลางมใชเปนรฐอสระ (Montagu, 1984, p. 574) หรอหมายถง รปแบบการปกครองซงเกดขนจากการกระจายอ านาจของรฐบาลกลางใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหสามารถปฏบตหนาทตอบสนองกบความตองการและผลประโยชนของทองถน ภายใตองคกร ภารกจและการตดสนใจของประชาชนในทองถนเอง (Wit, 1967, pp. 101- 105) นอกจากนนยงอาจหมายถง การปกครองของพนทสวนหนงของประเทศ ซงมอ านาจอสระ (autonomy) ในการปฏบตหนาทตามสมควร อ านาจอสระในการปฏบตหนาทจะตองไมมากจนมผลกระทบกระเทอนตออ านาจประชาธปไตยของรฐ เพราะองคกรปกครองสวนทองถนมใชชมชนทมอ านาจอธปไตย องคกรปกครองสวนทองถนจะตองมสทธตามกฎหมาย (legal right) และมองคกรซงมโครงสรางตามความจ าเปนในการปฏบตงานของตนเอง (necessary organization) เพอประโยชน ในการปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนนนเอง (Robson, 1966, อางถงใน ประหยด หงสทองค า, 2526, หนา 10) โดยสรปแลวการปกครองทองถนเปนสวนหนงของการปกครองประเทศ โดยรฐบาลกระจายอ านาจการบรหารจดการเกยวกบภารกจการแกไขปญหาตาง ของชมชนทองถน โดยมกฎหมายใหอ านาจใหสามารถด าเนนกจกรรมและบรการสาธารณะบางอยางทจ าเปน และเกดประโยชนตอทองถน ทงนภายใตหลกของความยดหยน คลองตวและสอดคลองกบความตองการของทองถน โดยมองคกรทางการบรหารของทองถนน นเองเปนผด าเนนการมใชการบรหารจดการโดยองคกร เจาหนาทของรฐบาลหรอตวแทนรฐบาลทตงอยในสวนภมภาค

3

ความส าคญของการปกครองทองถน ภายใตระบบการปกครองของแตละประเทศสวนใหญจะประกอบดวยความแตกตางหลากหลายของสภาพภมประเทศ ดนฟาอากาศ ขนบธรรมเนยมประเพณ วฒนธรรม เชอชาต ภาษาและสภาพปญหาของพนท ความแตกตางหลากหลายนยอมน าไปสความจ าเปนและความตองการบรหารจดการวถชวตความเปนอยทแตกตางกนออกไป การจดท าบรการสาธารณะโดยรฐบาลซงต งอยทสวนกลางจงมอาจตอบสนองความตองการซงแตกตางหลากหลายกนนนไดอยางมประสทธภาพและทนทวงทกบสภาพปญหาของแตละทองถน นอกจากน ในแงขนบธรรมเนยมประเพณและวฒนธรรมของแตละทองถนซงเปนผลของประวตศาสตรและการสะสมภมปญญาอนยาวนานยอม กอใหเกดเอกลกษณและความภาคภมใจของแตละทองถนในการทจะด าเนนรอยตามหรออนรกษวถชวตเชนนนเอาไว ซงการด าเนนการจ าเปนตอง อาศยความรความเขาใจในเอกลกษณของแตละทองถนอยางลกซง ในแงนเปนทยอมรบกนวาประชาชนซงเกดและอาศยอยในทองถนนน นาจะเปนผทมความร ความเขาใจวถชวตของชมชนทองถนไดดกวาคนจากทอน ดวยเหตผลดงกลาวจงน าไปสแนวคดเรองการปกครองตนเองโดยคนทองถนซงพฒนามาเปนระบบการปกครองทองถนภายใตรฐชาตในภายหลง นกวชาการจ านวนหนงมความเหนเพมเตมอกวาการปกครองทองถนเปนพนฐานทส าคญของการปกครองระบอบประชาธปไตย เนองจากเปดโอกาสใหประชาชนไดมสวนรวมในกระบวนการจดสรรทรพยากร ตลอดจนการเรยนรในเรองของสทธและหนาท ตลอดจนการตรวจสอบการท างานของฝายบรหาร ซงประชาชนเลอกไปท าหนาทบรหารจดการองคกรปกครองสวนทองถนใหเปนไปตามความตองการของคนสวนใหญของทองถน ดงนน เราจงอาจจ าแนกความส าคญของการปกครองทองถนออกเปน 2 ลกษณะ คอ ความส าคญตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนและความเจรญกาวหนาของทองถนกบความส าคญตอการพฒนาประชาธปไตยและการพฒนาประเทศ

4

1. ความส าคญตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนและความเจรญกาวหนาของทองถน

เนองจากความแตกตางหลากหลายของทองถนดงทไดกลาวไปแลว ดงนนการบรหารจดการทเหมาะสมและสอดคลองกบสภาพของทองถนแตละทองถนยอมน ามาซงการแกไขปญหาความเดอดรอนใหหมดไปตลอดจนอนรกษและบ ารงรกษาสงทดอยแลวใหดยงขนซงอาจพจารณาในดานทส าคญดงน

1.1 ดานการสงเสรมและอนรกษทรพยากรของทองถน

แนวคดนตงอยบนฐานความเชอวาคนทองถนยอมเปนผทไดใชประโยชนโดยตรงจากความอดมสมบรณของทรพยากรของทองถน ดงนนจงยอมมความหวงแหนและมจตส านกในการอนรกษทรพยากรของทองถนใหสามารถใชไดอยางย งยนชวลกชวหลาน จตส านกเชนนนาจะมสงกวาคนจากทองถนอน หรอคนสวนกลางสงไปปฏบตหนาทในทองถน ดงนนจงควรใหชมชนหรอทองถนไดมบทบาทหรอมสวนรวมในกระบวนการบรหารจดการกบทรพยากรของทองถนไมวาจะเปนทรพยากรในดน น า ปาไม หรอทรพยากรดานการทองเทยวอน

1.2 ดานการสงเสรมและอนรกษขนบธรรมเนยมประเพณและวฒนธรรมทองถน เชนเดยวกนกบการสงเสรมและอนรกษทรพยากรประชาชนในทองถนยอมมความผกพนกบขนบธรรมเนยมประเพณและวฒนธรรมทองถน เนองจากสงเหลานคอวถชวตของคนทองถนซงสบทอดกนมาเปนเวลานาน ดงนนจงนาจะมความรก ความหวงแหนในขนบธรรมเนยมประเพณและวฒนธรรมทองถนทดงามไดยงกวาคนจากทองถนอนจงควรใหทองถนไดมบทบาทตลอดจนมสวนรวมในการด าเนนการ

5

1.3 ดานการบรหารจดการสาธารณปโภค ความจ าเปนขนพนฐานและการพฒนาคณภาพชวต

ความแตกตางหลากหลายของสภาพทองถนน าไปสความจ าเปนและความตองการดานสาธารณปโภค ความจ าเปนพนฐานตลอดจนพฒนาคณภาพชวตทแตกตางกน เชน ในทองถนภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ความตองการดานสาธารณปโภค หรอโครงสรางพนฐานอาจเนนหนกไปทแหลงน าเพอการอปโภคบรโภค การเกษตร ในขณะทภาคกลางไมมปญหาดานแหลงน า แตมปญหาดานการคมนาคมและการพฒนาอตสาหกรรมเพอรองรบกบการจางงาน ตลอดจนระบบการจดการกบปญหาดานสงแวดลอมทเกดขนจากการพฒนาอตสาหกรรมนนเปนตน

เมอความตองการของแตละทองถนมความแตกตางหลากหลายกนเชนนการบรหารจดการเพอตอบสนองกบความตองการจงตองแตกตางกนออกไป ดงนนการใหทองถนมบทบาทและมสวนรวมในการก าหนดความตองการตลอดจนมสวนรวมในการบรหารจดการตนเองจงมความส าคญและจ าเปนอยางยง

2. ความส าคญตอการพฒนาประชาธปไตยและการพฒนาประเทศ

2.1 ความส าคญตอการพฒนาประชาธปไตย

ความส าคญของการปกครองทองถนตอความรและความเขาใจพนฐานและการพฒนาประชาธปไตยนนเปนทเขาใจและยอมรบกนมาชานานแลวตวอยาง ดงปรากฏในบนทกของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวในเอกสาร Democracy in Siam ดงมขอความตอนหนงวา

“ถามการยอมรบกนวาวนใดวนหนงเราอาจจะตองถกบงคบใหม ประชาธปไตยแบบใดแบบหนงในประเทศสยาม เราจะตองเตรยมตวของเราอยางคอยเปนคอยไป เราจะตองเรยนรและทดลองเพอจะไดรวาระบบการปกครองแบบรฐสภาจะด าเนนการไปไดอยางไรในประเทศสยาม เราจะตองพยายามใหการศกษาแกประชาชนเพอทจะใหประชาชนมความส านกทางการเมองทจะ

6

ตระหนกถงผลประโยชนทแทจรงเหลาน (ของพวกเขา) เพอทประชาชนจะไดไมถกชกน าไปโดยพวกนกปลกระดม หรอพวกทฝนหวานถงพระศรอารย ถาเราจะตองมรฐสภา เราจะตองสอนประชาชนวาจะออกเสยงอยางไร และจะเลอกผแทนทมจตใจฝกใฝกบผลประโยชนของพวกเขาอยางแทจรงอยางไร มนจะเปนการดกวาแนนอนส าหรบประชาชนทจะเรมตนดวยการควบคมกจการทองถนกอนทพวกเขาพยายามทจะควบคมกจการของรฐโดยผานทางสภา ขาพเจาเชออยางจรงใจวาถาการปฏรปเหลานไดเรมใชอยางคอยเปนคอยไปเชนวธน การปกครองระบอบประชาธปไตย สามารถจะน ามาใชไดโดยไมมผลเสยมากนก แตกระบวนการนตองคอยเปนคอยไปและมการกระท าอยางระมดระวง ถาการทดลองนลมเหลวลงในทกขนตอนเมอน นจงจะเปนไปไดทจะชกจงประชาชนใหเชอวาประชาธปไตยเปนไปไมไดส าหรบประเทศสยามอนตรายอยทความไมอดทน” (อางถงใน ประหยด หงสทองค า, 2526, หนา 42)

นอกจากน นพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวย งไดทรงพระราชทานสมภาษณแกหนงสอพมพ New York Times ฉบบวนท 28 เมษายน พ.ศ. 2474 วา

“ขาพเจาเหนวาสทธเลอกตงของประชาชนควรจะเรมตนทการปกครองทองถนในรปเทศบาล ขาพเจาเชอวาประชาชนควรมสทธมเสยงในกจการทองถน เราก าลงพยายามใหการศกษาเรองนแกเขา ขาพเจาเหนวาจะเปนการผดพลาดถาเรามการปกครองระบอบรฐสภา กอนทประชาชนมโอกาส เ รยน รและ มประสบการณอยางดเกยวกบการใชสทธเลอกต งในกจการปกครองทองถน” (อางถงในประหยด หงสทองค า, 2526, หนา 42)

ดงนนจะเหนไดวาการปกครองทองถนเปนสงพนฐานในการสรางความร และความเขาใจระบอบประชาธปไตย ซงมหลกการขนพนฐานแบบ

7

เดยวกน เพยงแตประชาธปไตยระดบชาตน นมความสลบซบซอนมากกวา นอกจากนนการปกครองทองถนยงเปนแหลงฝกฝนและพฒนาบคลากร เพอเขาสการเมองระดบชาต ในประเทศทระบบพรรคการเมองและการเลอกต งมความเขมแขง ผน าประเทศหรอนกการเมองระดบชาตมกเปนผทเรมตนบทบาททางการเมองของคนจากการสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาระดบทองถนหรอผบรหารระดบทองถนมากอนทงสน ตวอยางเชน ประธานาธบดของสหรฐอเมรกา จ านวนมากพฒนาตนเองเขาสการเมองระดบชาตดวยการกาวมาจากการด ารงต าแหนงผวาการมลรฐมากอน แมกระทงในประเทศไทยสมาชกสภาผแทนราษฎร จ านวนมากพฒนาตนเองมาจากการเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด (ส.จ.) หรอสมาชกสภาเทศบาล

2.2 ความส าคญตอการพฒนาประเทศ ความเจรญเตบโตทางดานเศรษฐกจและสงคมของประเทศนนนอกเหนอจากนโยบายการพฒนาประเทศของรฐบาล ทองถนตาง ถอไดวาเปนก าลงส าคญอยางยงเนองจาก จากเปนแหลงทรพยากร เปนแหลงวตถดบ เปนแหลงผลตตลอดจนเปนตลาดทส าคญของประเทศ ดงนนการพฒนาทองถนใหมความเจรญเตบโตและมระบบบรหารจดการทดจงเปนปจจยส าคญตอการสรางความเจรญทางเศรษฐกจของประเทศ กรณของประเทศไทยการพฒนาเศรษฐกจและสงคมซงสวนหนงรฐไดด าเนนนโยบายผานทางระบบบรหารราชการสวนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) และระบบบรหารราชการสวนภมภาค (จงหวด อ า เภอ) แลว พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 ไดก าหนดใหรฐบาลจดสรรงบประมาณใหกบองคกรปกครองสวนทองถนไมต ากวารอยละ 35 ของงบประมาณแผนดน นบวาเปนเมดเงนจ านวนมาก และเมอรวมกบรายไดทองคกรปกครองสวนทองถนจดเกบไดเองหรอจากทรพยสน หรอเงนสะสมทมอยกเปนปรมาณทเกอบเทากบรายจายของรฐบาลทเดยว ดงนน ตองถอวาการปกครองทองถนเปนพนฐานในการพฒนาประเทศทางดาน เศรษฐกจและสงคมทส าคญในแงทวาเปนแหลงจางงานและเปนทมาของกจกรรมดานเศรษฐกจทส าคญแหลงหนงของประเทศ นอกจากนนองคกร

8

ปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาล กรงเทพมหานคร และเมองพทยาเปนองคกรปกครองสวนทองถนทท าหนาทในการจดท าบรการสาธารณะในเขตทมความเจรญทางเศรษฐกจและสงคมสงและมสวนอยางส าคญในการสรางความเจรญและการพฒนาทางดานเศรษฐกจและสงคมของประเทศในภาพรวม โดยสรปแลว การปกครองสวนทองถนนบวามความส าคญตอการพฒนาประเทศทางดานเศรษฐกจและสงคมทงในเขตเมองและชนบท การพฒนาประเทศทางดานเศรษฐกจและสงคมจะเจรญกาวหนาไปอยางมประสทธภาพและประสทธผลเพยงใดยอมขนอยกบประสทธภาพและประสทธผลของการปกครองทองถนของประเทศนน เปนประการส าคญ หลกการของการปกครองทองถน

หลกการของการปกครองทองถน หมายถงลกษณะและองคประกอบส าคญ ทขาดไมไดของการปกครองทองถนทกระบบ หากขาดไปหรอมองคประกอบตาง ไมครบถวนหรอมองคประกอบครบถวนแตไมสามารถท าหนาทไดอยางสมบรณกถอวาการปกครองทองถนนนไมสมบรณ ขาดประสทธภาพ ประสทธผล และไมเปนไปตามเจตนารมณในการท าหนาทตามหลกการของการปกครองทองถนตามแบบสากล

ลกษณะและองคประกอบทส าคญของการปกครองทองถนมอยางนอย 3 ประการคอ

1. ความเปนอสระในการปกครองตนเอง (autonomy) ภายใตขอบเขตแหงรฐธรรมนญและกฎหมาย

ความเ ปนอสระในการปกครองตนเองภายใตขอบเขตแหงรฐธรรมนญและกฎหมาย เปนหลกการซงถอเปนหวใจของการปกครองทองถนทวไป นอกจากนนความเปนอสระในการปกครองตนเองยงเชอมโยงอยกบแนวคดทางสงคมวทยาและมานษยวทยาในเรอง สทธชมชน (community right)

9

ซงมทศนะวาชมชนเปนรากฐานดงเดมของสงคมการเมองของมนษยและด ารงอย

กอนความเปนรฐชาต (nation state) ซงเกดขนภายหลงชมชนเปนเวลานานมาก แมวารฐชาตจะมความจ าเปนในสงคมยคหลงในแงของการตอบสนองตอการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ สงคมและการเมองของโลกยคหลงการปฏวตอตสาหกรรมไดดกวาระบบชมชนหรอทองถนแบบด งเดม แตในแงการปกครองหรอการจดระเบยบสงคมภายใน รฐชาตกไมควรละเมดสทธความเปนชมชนซงเปนสทธดงเดมและมเหตผลทางวฒนธรรมรองรบอย ดงนน การผสมผสานแนวคดเรองสทธชมชน กบแนวคดเรองความเปนรฐชาตซงเปนแนวคดสมยใหมเขาดวยกนจงเกดขนในลกษณะของการผสมผสานและประนประนอม คอ รฐชาตยอมรบแนวคดและการด ารงอยของสทธชมชน สวนชมชนกยอมรบความส าคญและความจ าเปนในการอยใตโครงสรางของรฐชาตในแงของความมนคงและนโยบายหลกซงก าหนดในนามของรฐชาต ยอมรบในความเปนสวนหนงของการเปนรฐชาตเดยวกน ยอมรบ บทบาทของรฐชาตในเวทโลก รวมถงสญลกษณทถกก าหนดขนเพอแสดงถงความเปนรฐชาตเดยวกน เชน ธงชาต ศาสนา หรอพระมหากษตรยในฐานะประมขของ รฐชาตซงถอเปนศนยรวมทางจตใจ แตในขณะเดยวกนในสวนทเปนเรองเกยวกบวถชวตความเปนอย ขนบธรรมเนยมประเพณทองถนซงไมกระทบกระเทอนตอความเปนเอกภาพและความมนคงของ รฐชาตกยงคงตองมอบสทธในการด าเนนการนนใหกบชมชนหรอทองถน ด าเนนวถชวตของตนไดอยางเปนอสระ สวนจะก าหนดความหมายและขอบเขตของความเปนอสระไวเพยงใดและอยางไรนน ขนอยกบขอตกลงของแตละประเทศวาจะนยามบทบาทและภารกจของความเปน รฐชาตไวอยางไร โดยขอตกลงนนจะถกก าหนดเอาไวในรฐธรรมนญของแตละประเทศในหลกทวไปหรอแนวนโยบายพนฐานแหงรฐวาอะไรคอบทบาททรฐ (รฐบาลกลาง) เปนผด าเนนการ และในสวนใดทจะมอบอ านาจใหชมชนหรอทองถนมบทบาทในการปกครองตนเอง เชน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ไดก าหนดความสมพนธดงกลาวไวในหมวด 5 วาดวยแนวนโยบายพนฐานแหงรฐและในหมวด 14 วาดวยการปกครองสวนทองถน เปนตน

10

ภายใตหลกการแหงความเปนอสระในการปกครองตนเองน ทองถนอาจด าเนนการ ใด อนน ามาซงความผาสก ผลประโยชนอนชอบธรรมของสวนรวม คณภาพชวต และความสงบเรยบรอยภายในทองถนของตน แตทงนการด าเนนการดงกลาวจะตองไมขดหรอแยงกบรฐธรรมนญ กฎหมายบานเมองหรอนโยบายของรฐชาต เพอใหเกดความชดเจนวาภายใตความเปนอสระในการปกครองตนเองมขอบเขตเพยงใดจงก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไวในกฎหมายทเกยวของ เชนกฎหมายรฐธรรมนญ หรอกฎหมายอนทเกยวของกบการปกครองทองถนหรอองคกรปกครองสวนทองถนซงมรปแบบทแตกตางกนในแตละประเทศในสวนทเปนรายละเอยด การปกครองตนเองและการจดท าบรการสาธารณะของประชาชนในทองถนสวนใหญด าเนนการโดยหนวยงานหรอองคกรทางการบรหารทเรยกวาองคกรปกครองสวนทองถน ซงโดยทวไป องคกรปกครองสวนทองถนมสถานะเปนองคกรของรฐตามกฎหมาย การจดท าบรการสาธารณะตลอดจนวธการปฏบตงาน อยภายใตกฎหมายและระเบยบตาง เชนเดยวกนกบองคกรของรฐบาลกลางแตมความแตกตางกนตรงทองคกรปกครองสวนทองถนจดตงขนเพอการจดท าภารกจใหบรการสาธารณะเฉพาะภายในเขตพนทความรบผดชอบของตนเทานน ไมมอ านาจครอบคลมไปทวประเทศดงเชนองคกรของรฐบาลกลาง นอกจากนนองคกรปกครองสวนทองถนไมขนตรงตอองคกรของรฐบาลกลางในเชงของสายการบงคบบญชาเหมอนหนวยงานของรฐบาลกลางทอาจมภารกจหรออาจมหนวยด าเนนการอยในภมภาคหรอทองถน (แตอาจใหความรวมมอในเชงนโยบาย) หากแตเปนองคกรทางการบรหารทมความเปนอสระทางการบรหารในตวเองและองคกรปกครองสวนทองถนจะตองมสถานะเสมอกน เทาเทยมกน ไมมองคกรปกครองสวนทองถนใดมอ านาจเหนอกวากนเนองจากถอวาทองถนทกทองถนไมวาจะมขนาดหรอความเจรญทางเศรษฐกจมากนอยตางกนเพยงใด ยอมมความเสมอกนในหลกการแหงสทธชมชน เชนเดยวกบบคคลธรรมดาหรอปจเจกบคคล ไมวาจะร ารวยหรอยากดมจนอยางไรกมสถานะแหงความเปนพลเมองของรฐเทาเทยมกน

11

2. อ านาจหนาทตามกฎหมาย (authority) ขององคกรปกครองสวนทองถน อ านาจหนาทตามกฎหมายเปนเรองส าคญอกประการหนงของการปกครองทองถน เนองจากในการจดท าบรการสาธารณะใด เพอประโยชนสขของประชาชนในทองถนนน กจกรรมทางการบรหารสวนใหญจ าเปนตองใชอ านาจปกครองในการด าเนนการเชนเดยวกบการจดท าบรการสาธารณะอน ของรฐบาลกลางเชนกน ภายใตหลกการแหงนตรฐ การด าเนนการของรฐ หนวยงานของรฐ หรอเจาหนาทของรฐในการใชอ านาจจดท าบรการสาธารณะใด จะตองมกฎหมายหรอกฎเกณฑแหงกฎหมายรองรบเสมอ มฉะนนจะไมสามารถด าเนนการใด ไดโดยชอบดวยกฎหมาย การปกครองสวนทองถนซงเปนระบบยอยระบบหนงของรฐ (ระบบบรหารราชการสวนทองถนตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน) กจ าเปนตองอยภายใตหลกการนเชนกน ดงนนการด าเนนการจดท าภารกจในการใหบรการสาธารณะซงด าเนนการโดยองคกรปกครองสวนทองถน จงมความจ าเปนทจะตองมกฎหมายรองรบการใชอ านาจของตนเชนเดยวกบหนวยงานของรฐโดยทวไป อ านาจหนาทตามกฎหมายทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถนแบงออกเปน 2 สวน คอ 2.1 อ านาจหนาทตามกฎหมายแหงรฐซงก าหนดใหเปนอ านาจของประชาชนหรอทองถนตามรฐธรรมนญหรอกฎหมายอนซงมผลบงคบเปนการทวไป การก าหนดอ านาจใหกบทองถนในลกษณะนกฎหมายก าหนดไวเปนการทวไป ครอบคลมพนทขององคกรปกครองสวนทองถนทวประเทศมไดก าหนดเฉพาะทองถนใดทองถนหนง เชนอ านาจวาดวยสทธชมชน อ านาจวาดวยการอนรกษและใชประโยชนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมฯลฯ ซงก าหนดไวตามรฐธรรมนญและกฎหมายอน ( เชนพระราชบญญตตาง ตลอดจนกฎเกณฑแหง

12

กฎหมายหรอกฎหมายล าดบรองตาง ทตราขนโดยฝายบรหาร เชนพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เปนตน) 2.2 อ านาจหนาทตามกฎหมายซงก าหนดใหเปนอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบโดยเฉพาะ กฎหมายลกษณะนไดก าหนดเอาไวเพอใหอ านาจกบองคกรปกครองสวนทองถนสามารถด าเนนการจดท าบรการสาธารณะทเหมาะสมสอดคลองกบสภาพแวดลอมของตนเองซงมความแตกตางกนตามสภาพของแตละทองถน กฎหมายลกษณะเชนนอาจเรยกวาเปน กฎหมายทองถน เนองจากมผลบงคบใชเฉพาะภายในทองถนทออกกฎหมายนนเทานนไมมผลผกพนตอทองถนอน ดงเชนกฎหมายแหงรฐ นอกจากนนกฎหมายประเภทนถอเปนกฎหมายล าดบรองซงมศกดต ากวากฎหมายแหงรฐ การตรากฎหมายทองถนจะตองมฐานอ านาจของกฎหมายในชนทสงกวารองรบหรออกนยหนงตองอาศยอ านาจแหงกฎหมายแหงรฐ ในกรณของประเทศไทย กฎหมายทองถนอาจเรยกโดยรวมวาขอบญญต เชน กฎหมายทองถนทออกโดยองคการบรหารสวนจงหวดเรยกวา ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ซงอาจตราขนโดยอาศยอ านาจของพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวดพ.ศ.2540 หรอพระราชบญญตอน กฎหมายทตราโดยเทศบาลเรยกวาเทศบญญต ซงอาจตราขนโดยอาศยอ านาจของพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 เปนตน ผลของการมกฎหมายรองรบการใชอ านาจน จงท าใหประชาชนและองคกรปกครองสวนทองถนตาง สามารถปฏบตงานใด เพอใหเปนไปตามเจตนารมณและความตองการของประชาชน ตลอดจนการแกไขปญหาดานตาง ของทองถนไดโดยชอบดวยกฎหมายและถกตองตามหลกนตรฐ 3. การมสวนรวมและการควบคมตรวจสอบของประชาชนในทองถน (participation) การมสวนรวมของประชาชนในทองถน หมายถงการมสวนรวมในการรบร การคด การตดสนใจ การลงมอกระท ากจการบางอยาง ตลอดจนมสวนรวมในการควบคม ตรวจสอบ และการไดรบผลประโยชนรวมกนในลกษณะ

13

ผลประโยชนสาธารณะหรอผลประโยชนสวนรวมของทองถนหรอประชาชนสวนใหญของทองถน การมสวนรวมของประชาชนในทองถนถอเปนหวใจส าคญของระบบการปกครองทองถน เชนเดยวกบการมสวนรวมของประชาชนทงประเทศเปนหวใจส าคญของระบอบประชาธปไตย ท งนเนองจากจดมงหมายของการปกครองทกระบบและทกระดบยอมตองยดถอเอาผลประโยชนของประชาชนสวนใหญ การปกครองทองถนกเชนเดยวกนยอมตองยดถอหลกการนโดยเครงครด นกวชาการสวนหนงมความเหนวาการปกครองทองถนกบการปกครองระบอบประชาธปไตยเปนเ รองเ ดยวกน ท ง น เ นองจากท งระบอบประชาธปไตยและการปกครองทองถนตางยดถอประชาชนเปนศนยกลางและมหลกการส าคญอยทการมสวนรวมของประชาชนนนเอง สวนประเดนเรองการควบคม ตรวจสอบนบเปนเรองทมความส าคญอยางยง เนองจากเปนกระบวนการหนงทแสดงถงความเปนเจาของอ านาจทแทจรงของประชาชนในระบอบประชาธปไตยและเปนเครองปองกนมใหตวแทนทประชาชนเลอกเขามา ด าเนนการใด โดยไมฟงเสยงของประชาชน ซงหากเปนเชนน นกนบวา เปนการบดเบอนเจตนารมณของระบอบประชาธปไตยและเจตนารมณของระบบการปกครองทองถนการตรวจสอบของประชาชนตอผปกครองนนจ าเปนตองมวธการทงทางการเมองและวธการตามกฎหมาย วธการทางการเมองเชน การเรยกรอง การชมนม การกดดนหรอการใชความรนแรง สวนวธการตามกฎหมายหมายถงการมระเบยบ กฎเกณฑ หรอกระบวนการตามทกฎหมายก าหนด หรออาจเปนการก าหนดโครงสรางใหมการควบคม ตรวจสอบหรอคานอ านาจระหวางสวนตาง ซงเปนแนวคดหนงซงเปนทยอมรบกนโดยทวไป ดงนนในหลกการสากลจงมกก าหนดใหประชาชนมบทบาท หรอมสวนรวมในกระบวนการคดเลอกผบรหารและตวแทนของประชาชนในทองถนดวยการใหประชาชนเลอกตงผบรหารและตวแทนไดโดยตรง ตลอดจนมอ านาจหนาทในการเขาชอเสนอกฎหมายของทองถนและถอดถอนผบรหารทองถนและตวแทนไดในกรณทไมกระท าหนาทตามทประชาชนตองการ

14

โดยสรป เปาหมายของการปกครองทอง ถนคอ การก าหนดองคประกอบหรอวธการทจะท าใหทองถนและประชาชนในทองถนนนไดมชวตความเปนอยอยางผาสก มคณภาพชวตทด มเกยรตและศกดศรแหงความเปนมนษย มความเจรญกาวหนาทางดานเศรษฐกจและสงคม ตลอดจนมความปลอดภยในชวตและทรพยสนอยางดทสด และหลกเกณฑหรอองคประกอบทง 3 ประการดงกลาวขางตนไดรบการยอมรบกนโดยทวไปวาเปนหลกการพนฐานของการปกครองทองถน อยางไรกตามหลกการเหลานเปนเพยงแนวทางกวาง ไมไดเจาะจงลงไปในรายละเอยดในวธการปฏบต ซงขนอยกบบรบทของแตละประเทศหรอแตละทองถนจะไปปรบประยกตหรอก าหนดรายละเอยดกนเองเชน การออกแบบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนวาควรมรปแบบและโครงสรางอยางไร มฝายอะไรบาง ท าหนาทอยางไร ทมาของสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน ระบบการจดเกบรายไดและการบรหารรายได รายจายจะด าเนนการอยางไรเปนตน ซงในทางปฏบตแลวแตละประเทศกมวธการในรายละเอยดแตกตางกนไปตามสภาพแวดลอมทางสงคม เศรษฐกจและประวตศาสตรของตน แมในประเทศเดยวกนรปแบบทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนกยงมรายละเอยดแตกตางกน ทงนเปนไปตามความเหมาะสมกบสภาพแวดลอมทางการบรหารของแตละทองถนในแตละประเทศ รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน หมายถง ลกษณะการจดโครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนซงมอยอยางหลากหลายในประเทศตาง ทงนขนอยกบความเหมาะสมของขนาดและความส าคญของทองถนนน ตวอยางเชน การบรหารทองถนในเขตนครหลวงของประเทศตาง ซงถอวาเปนเมองหรอทองถนทส าคญทสดของประเทศมกจะใชรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนทเปนรปแบบพเศษหรอแบบเฉพาะทงนกเนองมาจากขนาดจ านวนประชากร กจกรรมของเมอง รวมทงสภาพปญหาของเมองทมความ

15

สลบซบซอนมากกวาเมองทวไป ปจจยตาง เหลานยอมมผลโดยตรงตอการก าหนดรปแบบโครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ทงนจดมงหมายสงสดกคอ เพอประสทธภาพและประสทธผลทางการบรหารทมงตอบสนองกบความตองการของประชาชนนนเอง แมวารปแบบองคกรปกครองสวนทองถนของแตละประเทศจะมความแตกตางหลากหลายตามสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจสงคมการเมองและวฒนธรรม ดงไดกลาวขางตน แตโดยหลกพนฐานแลวมความคลายคลงกนหรอใกลเคยงกน เพยงอาจเรยกชอหรอมรายละเอยดแตกตางกนเพยงเลกนอย หรออาจมลกษณะผสมผสานกน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนโดยทวไปม 3 รปแบบ คอ 1. รปแบบคณะกรรมการ (commission form) รปแบบคณะกรรมการ ประกอบดวยองคกรการบรหารในรปของคณะกรรมการจ านวนหนง ซงอาจมาจากการเลอกตง การแตงตงหรอการสรรหากตาม ท าหนาททงทางดานการออกกฎระเบยบ ก าหนดหลกเกณฑ วธการด าเนนการ ตรวจสอบควบคมการปฏบตงาน และท าหนาททางการบรหารไปดวยในเวลาเดยวกน เชนอาจแบงหนาทความรบผดชอบภายในองคกรการบรหารออกเปนฝายตาง แตละฝายมกรรมการคนหนงเปนผ รบผดชอบภายใตการควบคมหรอประสานงานของประธานคณะกรรมการหรอประธานกรรมการบรหาร รปแบบคณะกรรมการมขอด ตรงทสามารถตดสนใจในเรองตาง ไดอยางรวดเรว มประสทธภาพ แตมขอเสยคอ มโอกาสทจะเปนเผดจการโดยบคคลหรอกลมบคคลทเรยกวา คณาธปไตย (oligarchy) สงและประชาชนขาดการมสวนรวมใน ทางตรงกนขาม หากคณะกรรมการมปญหาความขดแยงกนในแงตวบคคลหรอผลประโยชนอาจน ามาซงความคดขดแยงในการบรหารงานของสวนรวมท าใหเกดความเสยหายขนมาได

16

2.ร ป แ บ บ คณ ะ ก ร ร ม ก า ร แ ล ะ ผ บ ร ห า ร ( commission and administrative form) รปแบบคณะกรรมการและผบรหาร เปนรปแบบทพฒนามาจากรปแบบคณะกรรมการ ประกอบดวยคณะกรรมการและฝายบรหาร คณะกรรมการจะท าหนาทในดานการก าหนดนโยบาย และควบคมการปฏบตตามนโยบาย สวนฝายบรหารเปนผปฏบต ท าหนาทน าเอานโยบายซงก าหนดโดยคณะกรรมการไปด าเนนการใหเกดผลในทางปฏบต และรายงานผลใหคณะกรรมการทราบ การบรหารในรปแบบน คณะกรรมการอาจมาจากการเลอกต งของประชาชน หรอบางสวนมาจากการเลอกตง บางสวนมาจากการแตงตง หรอเปนคณะกรรมการโดยต าแหนงกได สวนผบรหารอาจมาจากการท าสญญาจางจากนกบรหารมออาชพทมประสบการณดานการบรหารทองถนมาแลวกได ในประเทศไทย เคยน ารปแบบของผบรหารทเรยกวาผจดการเมอง (city manager) มาใชในการบรหารเมองพทยา (กอนพ.ศ.2542) ซงเปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษ เนองจากเมองพทยาเปนแหลงทองเทยวทมชอเสยงทวโลกและเปนแหลงทท ารายไดใหกบประเทศเปนจ านวนมหาศาลจงจ าเปนตองใชผบรหารทเปนมออาชพเพอกอใหเกดการบรหารทมประสทธภาพสงสดแกทองถน 3. รปแบบสภาและฝายบรหาร (council and executive form) รปแบบคณะกรรมการและผบรหารเปนรปแบบการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนทไดรบความนยมมากทสดในปจจบนเนองจากเปนรปแบบทมลกษณะเปนประชาธปไตยและประชาชนมสวนรวมมากทสด การบรหารงานรปแบบสภาและฝายบรหาร ประกอบดวยโครงสราง 2 สวน คอ สภาและฝายบรหาร 3.1 สภา ประกอบดวยสมาชกสภาซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน หรอการแตงตง หรอการเปนสมาชกสภาโดยต าแหนงกได ท าหนาทเปนฝายนตบญญตขององคกรปกครองสวนทองถน 3.2 ฝายบรหาร ประกอบดวยผบรหารคนหนงหรอคณะผบรหาร ซงอาจมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน (direct election) หรอการเลอกตงโดยออม (indirect election) ฝายบรหารทมาจากการเลอกตงโดยตรงหมายถง

17

ผบรหารทมาจากการลงคะแนนเลอกตงโดยตรงจากประชาชนเพอเขาด ารงต าแหนงผบรหารในองคกรปกครองสวนทองถน เนองจากผบรหารทเขาสการด ารงต าแหนงในลกษณะนเกดจากการทประชาชนเลอกต งเพอเขามาท าหนาทในการบรหารโดยเฉพาะจงถอวาเปนการแสดงเจตนารมณของประชาชนโดยตรง ดงนนสภาจงไมสามารถลงมตไมไววางใจหรอถอดถอนได เนองจากถอเปน “คนของประชาชน” ไมใช “คนของสภา” เหมอนกบฝายบรหารทมาจากการเลอกตงโดยออม ดงนนการถอดถอนจงตองกระท าโดยประชาชนผมสทธเลอกตงซงถอวาเปนเจาของอ านาจโดยตรง ฝายบรหารซงมาจากการเลอกต งโดยตรงจงถอวาเปนผ บรหารทมเสถยรภาพ หรอมความเขมแขงกวาฝายบรหารทมาจากการเลอกตงโดยออม จงเรยกฝายบรหารทมาจากการเลอกตงโดยตรงนวา ผบรหารแบบมความเขมแขงหรอมเสถยรภาพ (strong executive) สวนฝายบรหารทมาจากการเลอกตงโดยออม หมายถงฝายบรหารทมาจากการเลอกของสมาชกสภาทองถน ดงนนจงอาจถกถอดถอนโดยสมาชกสภาทองถนไดเ ชนเดยวกน ฝายบรหารลกษณะนจงตองบรหารงานภายใตการประนประนอมกบสมาชกกลมตาง ของสภาทองถนคอนขางมาก ในหลายกรณการบรหารงานขาดเสถยรภาพ จงถอวาเปนฝายบรหารทไมเขมแขงเหมอนแบบแรก ความสมพนธระหวางการปกครองทองถนกบการปกครองประเทศ ในการศกษาการปกครองทองถนนน ค าถามส าคญซงมกเกดขนเสมอกคอ ในเมอทองถนมความเปนอสระในการบรหารจดการกบชวตและความเปนอยตามหลกของการปกครองตนเองแลว ถาเชนนนบทบาทของรฐบาลกลางหรอรฐบาลระดบชาตคออะไร ใครมความส าคญกวากน หากมความเหนขดแยงกนในเชงนโยบายเชนรฐบาลตองการพลงงานไฟฟาส ารองของประเทศเพอรองรบกบการขยายตวของเศรษฐกจภาคอตสาหกรรมซงเปนนโยบายหลกทางเศรษฐกจของรฐบาลแหงชาต แตการท าโครงการขนาดใหญนมผลกระทบตอประชาชนในทองถนทเปนทตงของโครงการและประชาชนในทองถน ทไมตองการใหมโครงการเชนนนเกดขนในพนทชมชนทองถนของตนเนองจากเหนวาจะกระทบกระเทอนตอ

18

วถชวต ความเปนอยและวฒนธรรมอนดงามของทองถน จงรวมตวกนคดคานโดยอาง สทธชมชน ซงรฐธรรมนญใหการรบรองในขณะทรฐบาลแหงชาตอางผลประโยชนของชาต หากกรณเปนความขดแยงกนระหวางรฐบาลกบทองถนเชนนเกดขนบอย ในโครงการทเปนเรองส าคญทางเศรษฐกจของประเทศไมวาจะเปนกรณการสรางเขอนขนาดใหญ การวางทอสงกาชธรรมชาตหรอโรงไฟฟาพลงงานนวเคลยร ซงอาจจะเกดขนภายใตสถานการณวกฤตของการใชพลงงานน ามน อาจน าไปสความชะงกงนในการพฒนาประเทศ ตลอดจนสรางปญหาความขดแยงหรอไม และการอางผลประโยชนของชาตจะมความส าคญอยเหนอทองถนซงเปนการละเมดสทธชมชนหรอไม ค าวาผลประโยชนของชาตมขอบเขตแคไหนเพยงใดและในทางตรงกนขามสทธชมชนซงเปนหลกส าคญอกประการหนงของการปกครองทองถนมขอบเขตแคไหน เพยงใด จากค าถามส าคญเหลานจงน าไปสการพจารณาหาหลกการทจะก าหนด ความสมพนธทเหมาะสมระหวางระบบการบรหารทองถนกบระบบการบรหารประเทศเพอใหเกดความชดเจนและน าไปสการปฏบตอยางถกตองและเหมาะสมตอไป

เพอทจะพจารณาความสมพนธดงกลาวใหชดเจนควรเรมตนจากการพจารณาแนวคดหรอทฤษฎทเกยวของกบบทบาทและความส าคญของรฐ อ านาจภายในรฐและรปแบบการใชอ านาจในระบบการบรหารราชการแผนดนซงเปนรากฐานของระบบความสมพนธทางการปกครองของรฐ

บทบาทและความส าคญของรฐ การศกษาเกยวกบการก าเนด บทบาทและพฒนากรของรฐในสงคมตาง นบเปนเรองทมความส าคญอยางยงในทางรฐศาสตร ทฤษฎและแนวคดตาง เกยวกบรฐ เปนพนฐานส าคญในการสรางทฤษฎและแนวคดตาง ทมความส าคญทางรฐศาสตร การปกครอง กฎหมาย และรฐประศาสนศาสตรอยางมาก ไมวาจะเปนการศกษาเรองเกยวกบสถาบนการเมอง พรรคการเมอง กลมผลประโยชนหรอ

19

ประชาสงคม (civil society)นโยบายสาธารณะ กฎหมายมหาชน และการปกครองทองถน ลวนตองอาศยหลกการและแนวคดตาง จากการศกษาเรองรฐเปนพนฐานทงสน บทบาทและความส าคญของรฐมววฒนาการทยาวนานตงแตยคกรกและโรมน แตรฐสมยใหมไดเรมตนขนในยโรปในชวงครสตศตวรรษท 16 ภายใตการขบเคลอนของระบบทนนยม (Giddens, 1990, p. 62, อางถงใน อนสรณ ลมมณ, 2542, หนา 1) บทบาทของรฐมความแตกตางกนไปตามแตเงอนไขทางการเมอง เศรษฐกจและสงคมของแตละประเทศ บางประเทศรฐมบทบาทในการควบคมสงคมสงมาก บดบงบทบาทของสถาบนทางการเมองและสงคมอน อยางสนเชง แตในสงคมทกระแสแนวคดของทนนยมเสรไดรบการยอมรบสง บทบาทของรฐในสงคมนนกลดนอยลง นอกจากนนววฒนาการทางประวตศาสตรของแตละประเทศกมสวนในการก าหนดบทบาทของรฐดวยเชนกน เชน ในประเทศสหรฐอเมรกา ซงมประวตศาสตรของการก าเนดรฐชาตสมยใหมจากประชาสงคมซงมความหลากหลายทงเชอชาตภาษา และวฒนธรรม จงเปนรากฐานทมาของการปกครองตนเองและไมยอมรบการครอบง าของรฐบาลกลาง แมวาทฤษฎและแนวความคดในการศกษาบทบาทและความส าคญของรฐ จะมความแตกตางหลากหลายอยางมากในทางทฤษฎแตอาจสรปแนวคดส าคญไดเปน 2 กลมคอ 1. กลมทเนนบทบาทและความส าคญของระบบเศรษฐกจการเมองแบบเสรนยมหรอเสรนยมประชาธปไตย (liberal democracy) กลมนใหความส าคญอยกบระบบเศรษฐกจทเปนการแขงขนกนอยางเสรภายใตระบบกลไกตลาด (price mechanism) ตามแนวคดของอาดม สมธ (Adam Smith) ซงเชอวาจะน าไปสการจดสรรทรพยากรทางสงคมทมประสทธภาพสงสดภายใตระบบเศรษฐกจเชนนรฐควรเขามาแทรกแซงสงคมหรอระบบการเมองใหนอยทสด ควรท าเฉพาะเรองทจ าเปน เชน การปองกนประเทศ การควบคมและบงคบใช

20

กฎหมายและการรกษาความสงบเรยบรอย ซงเปนเงอนไขส าคญของการน าไปสกจกรรมทางเศรษฐกจแบบเสรนยม

2. กล มท เนนบทบาทและความส าคญของรฐหรอรฐนยม (statist model)

กลมนเหนวาบทบาทของรฐตอสงคมนนยงคงมความจ าเปน เนองจากระบบเสรนยมประชาธปไตยนน โดยเนอแทเปนการครอบง าของกลมนายทนโดยอาศยเงอนไขในการแสวงหาอ านาจและการควบคมทางสงคมเพอผลประโยชนทางเศรษฐกจและการเมองซงผานการรบรองโดยกตกาทางการเมองใหเกดความชอบธรรมเชงอ านาจเทานน ดงนนรฐจงเปนเสมอนกรรมการหรอผควบคมมใหมการใชอ านาจไปโดยมชอบและยงเปนหลกประกนความยตธรรมทางสงคมใหกบประชาชนสวนใหญอกดวย นอกจากนนยงมนกวชาการสวนนงยอมรบวาสถานะและบทบาทของรฐสมยใหมในฐานะเปนผมอ านาจอธปไตยหรออ านาจสงสดในดนแดนของตนและเปนผมสทธอ านาจเหนอสดในการบงคบใชกฎหมายทงปวง (Dunlevy, & O’Leary, 1987, pp. 1-4, อางถงใน อนสรณ ลมมณ, 2542, หนา 30) หลกการและแนวคดในเรองการยอมรบบทบาทของรฐในลกษณะนเองท าใหสถานะของรฐหรอรฐบาลในฐานะตวแทนอนชอบธรรมและสงสดของ “ชาต” จงมสถานะเหนอกวาอ านาจอน

อ านาจภายในรฐ

อ านาจภายในรฐหรออ านาจอธปไตย แบงออกเปน 3 สวนคอ อ านาจฝายนตบญญต อ านาจฝายบรหาร และอ านาจฝายตลาการ

1. อ านาจฝายนตบญญต

คอ อ านาจในการตรากฎหมาย และตรวจสอบการปฏบตงานของฝายบรหาร รฐสภาเปนผใชอ านาจน นอกจากนนยงครอบคลมไปถงสภาทองถนซงมอ านาจในการตรากฎหมายทองถนเพอใชในการจดท าบรการสาธารณะในเขตพนทของตนภายใตขอบเขตของกฎหมาย

21

2. อ านาจฝายบรหาร

คออ านาจทใชในการบรหารราชการแผนดน ผ ใชอ านาจน คอ รฐบาลซงจะกระท าโดยผานกลไกหรอเค รองมออนไดแก ระบบราชการ (bureaucracy) นนเอง นอกจากนนยงหมายรวมถงอ านาจทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนตามทกฎหมายก าหนดดวย

ระบบราชการในแตละประเทศมการจดรปแบบและโครงสรางทแตกตางกนออกไป ตามสภาพแวดลอมทางการเมอง เศรษฐกจ สงคมและวฒนธรรม แตโดยทวไปแลวอาจแบงออกไดเปน 3 ลกษณะ คอระบบรหารราชการสวนกลาง ระบบบรหารราชการสวนภมภาคและระบบบรหารราชการสวนทองถน

ระบบบรหารราชการสวนกลาง หมายถงโครงสรางในสวนทเปนศนยกลางของการบรหารราชการแผนดน มหนาทก าหนดนโยบายและรวมถงการรบนโยบายจากรฐบาลและสงการไปยงหนวยปฏบตการตาง ตามสายการบงคบบญชา รวมถงการควบคม ตดตาม ตรวจสอบการปฏบตงานของหนวยงานทอยในความควบคมดวย โดยทวไประบบบรหารราชการสวนกลางไดแก กระทรวง ทบวง และกรม ตลอดจนหนวยงานอสระตาง ทจดตงขนตามกฎหมาย

ระบบบรหารราชการสวนภมภาค หมายถง โครงสรางสวนทเปนผ ปฏบตตามแนวทาง นโยบายหรอตามอ านาจหนาททก าหนดไวในกฎหมาย ระบบบรหารราชการสวนภมภาคจะเปนผน าเอาบรการสาธารณะตาง ไปปฏบตใหถงประชาชน โดยทวไปหนวยงานสวนภมภาคจะอยภายใตสงกดหรอการควบคมของหนวยงานสวนกลาง

ระบบบรหารราชการสวนทองถน หมายถงโครงสรางในสวนทเปนองคกรปกครองสวนทองถน ซงไดจดตงขนตามกฎหมายเพอจดท าภารกจในการใหบรการสาธารณะแกประชาชนในทองถน ตามหลกการของการปกครองตนเอง มอ านาจหนาทตามทกฎหมายก าหนด ผบรหารมาจากการเลอกตงของประชาชน มพนกงาน เจาหนาท วสดอปกรณ และบคลากรเปนของตนเอง

22

การจดแบงระบบบรหารราชการออกเปน 3 ลกษณะดงกลาว แตละประเทศมความแตกตางกนออกไป เชน บางประเทศมการจดระบบราชการครบทง 3 ลกษณะ คอ มระบบบรหารราชการสวนกลาง ระบบบรหารราชการสวนภมภาค และระบบบรหารราชการสวนทองถน เชน ประเทศไทย ประเทศฝรงเศส เปนตน สวนในบางประเทศมเพยง 2 ลกษณะ คอ ระบบบรหารราชการสวนกลางและระบบบรหารราชการสวนทองถน เชน ประเทศองกฤษ ประเทศญปน ประเทศเกาหล และสหรฐอเมรกา เปนตน

ความแตกตางของการจดระบบบรหารราชการของแตละประเทศอยทการมหรอไมมระบบบรหารราชการสวนภมภาค บางประเทศมความเหนวาการมตวแทนของรฐบาลกลางในการท าหนาทประสานงานกบองคกรปกครองสวนทองถน หรอจดท าภารกจบางประเภท ซงรฐบาลไมไดมอบใหทองถนด าเนนการ เชน ภารกจดานความมนคง และภารกจดานการรกษาความสงบเรยบรอย หรอภารกจทตองใชงบประมาณและเทคโนโลยระดบสง แตบางประเทศกลบคดวาระบบบรหารราชการสวนภมภาคไมมความจ าเปน เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนมศกยภาพเพยงพอทจะสามารถด าเนนการจดท าภารกจทงหลายไดดวยตนเองไมจ าเปนตองมระบบบรหารราชการสวนภมภาคใหเกดความซ าซอนอก

สวนเรองการก ากบดแล รฐบาลกลางกเพยงก าหนดแนวทางหรอหลกเกณฑทวไปไมลงไปควบคมในรายละเอยด กรณทมปญหาในทางปฏบตกจะใชองคกรฝายตลาการเปนผวนจฉยชขาดแทนหนวยงานสวนกลางหรอภมภาค รฐบาลในระบบเชนน ไดมอบหมายงานใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนกจกรรมทเปนบรการสาธารณะเกอบทงหมด สวนรฐบาลกลางคงไวเฉพาะภารกจทส าคญ เชน ดานความมนคงของประเทศและการทหาร ดานเศรษฐกจ ดานการทต และดานการรกษาความสงบเรยบรอยภายในประเทศทส าคญเทานน

3. อ านาจฝายตลาการ คอ อ านาจในการพจารณาและตดสนคดตาง ผใชอ านาจนคอ ศาลซงมความเปนอสระไมอยภายใตอ านาจของฝายนตบญญตหรอฝายบรหารเพอปองกนมใหมการใชอ านาจแทรกแซงการใชดลพนจของฝายตลาการ

23

เพอใหเกดระบบการคานอ านาจ (check and balance) และเกดความยตธรรมกบประชาชน

รปแบบการใชอ านาจในระบบการบรหารราชการแผนดน

ในกระบวนการใชอ านาจในการบรหารราชการแผนดนในประเทศตาง มกปรากฏการใชอ านาจอย 3 ลกษณะ คอ การรวมอ านาจ การแบงอ านาจและการกระจายอ านาจ ซงการใชอ านาจทางการบรหารท ง 3 ลกษณะมหลกการทแตกตางกน รวมถงเงอนไขความเหมาะสมในการใชอ านาจทแตกตางกนออกไปดวย

การใชอ านาจทง 3 ลกษณะ มขอดและขอเสยในการใชแตกตางกนไปขนอยกบลกษณะของภารกจและความพรอมของทงผทจะใชอ านาจ ตลอดจนความตองการของประชาชนเปนประการส าคญ

1. การรวมอ านาจ (centralization)

หมายถงการก าหนดใหอ านาจในการตดสนใจทางการบรหารในเรองส าคญทงหมด หรอเกอบทงหมด รวมศนยอยกบผมอ านาจสงสดเพยงคนเดยว หรอหนวยงานเดยว ตวอยางของระบบการบรหารราชการแผนดนแบบรวมศนยอ านาจไดแก ระบบการบรหารงานของกระทรวง หรอกรม ซงเปนระบบบรหารราชการสวนกลาง หนวยงานในระดบปฏบตจะตองขออนญาต อนมต หรอรายงานตรงตอผ มอ านาจ ตามสายการบงคบบญชาจนถงผบรหารระดบสงสดเพอทราบหรอวนจฉยสงการ

ขอดของการใชอ านาจในลกษณะนกคอ มความเปนเอกภาพทางการบรหาร รวมถงรวดเรวในการตดสนใจในบางกรณ แตขอเสยกคอคอนขางมลกษณะเผดจการรวมถงอาจไมมความรอบคอบเพยงพออาจน าไปสการวนจฉยสงการทผดพลาดและไมสอดคลองกบสภาพปญหา นอกจากนนอาจกอใหเกดการทจรตเชงนโยบายไดโดยงาย อยางไรกตามการรวมอ านาจมความจ าเปนในบางภารกจหรอบางสถานการณ เชน ในภารกจดานความมนคงของประเทศหรอการแกปญหา

24

บางอยางในสถานการณฉกเฉน การรวมอ านาจอาจท าใหสามารถแกไขปญหาไดอยางมเอกภาพ รวดเรวทนเหตการณในระดบชาต การรวมอ านาจบางอยางเอาไวมผลตอความรสกถงความเปนอนหนงอนเดยวกน เชน อ านาจอธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข อ านาจทางทหาร ซงควรจะตองรวมศนยเพอใหเกดความมเอกภาพและบรณภาพเหนอดนแดน โดยสรปการรวมอ านาจเหมาะสมกบการใชในเรองทเกยวของกบความมนคง หรอการรวมศนยจตใจของคนในชาต แตไมควรใชกบเรองทเปนรายละเอยดหรอเรองทในทางปฏบตตองใชความยดหยนหรอมลกษณะเฉพาะคอนขางสง เชนการแกปญหาของชมชนแตละแหง การรวมอ านาจจะกอใหเกดความลาชาและขาดประสทธภาพ ประสทธผลในการตดสนใจ 2. การแบงอ านาจ (deconcentration) หมายถง การแบงอ านาจหนาททางการบรหารบางสวนใหกบหนวยงานหรอเจาหนาททอยภายใตการบงคบบญชาของตนเพอใหสามารถปฏบตหนาทของตนไดสะดวก รวดเรวเพอใหการบรการประชาชนมความคลองตวขนแตยงอยภายใตการบงคบบญชาของหนวยงานตนสงกด 3. การกระจายอ านาจ (decentralization) หมายถง การมอบหมายใหหนวยงานในระดบรองลงไปมอ านาจในการตดสนใจหรอด าเนนการใด ไดดวยตนเองตามความจ าเปนและความเหมาะสม โดยไมตองรอการอนมตหรอตดสนใจจากหนวยเหนอตลอดจนมอสระในการด าเนนการใด ไดดวยตนเอง แตในขณะเดยวกนกตองมความรบผดชอบในผลขนสดทายของการตดสนใจหรอด าเนนการนน การกระจายอ านาจมความส าคญและความจ าเปนในการบรหารงานทกระดบ เนองจากกอใหเกดความคลองตวในการตดสนใจแกปญหาตาง ไดอยางสะดวกรวดเรว ในขณะเดยวกนเปดโอกาสใหไดใชความรความสามารถในการปฏบตงานไดอยางเตมท การกระจายอ านาจในการบรหารราชการแผนดนเพอใหเกดความคลองตวในการจดท าบรการสาธารณะใหกบประชาชนสามารถแกไขปญหาตาง

25

ไดอยางสะดวกรวดเรว ตลอดจนรเรมแผนงาน โครงการตาง ไดตรงกบความจ าเปนและความตองการของผรบบรการตลอดจนเปดโอกาสใหทกสวนทเกยวของไดมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจและกระบวนการทางการบรหารและประการส าคญคอแสดงถงความเปนประชาธปไตย ในบรบทของการปกครองทองถนนนการกระจายอ านาจการปกครองมความหมายถงความเปนอสระของสายการบงคบบญชาไมขนตรงตอหนวยงานสวนกลางและภมภาคโดยผบรหารมาจากการเลอกตงของประชาชน ในการศกษาการปกครองทองถนนน แนวความคดเรองการกระจายอ านาจนบวาเปนเรองทมความส าคญอยางยงและถอเปนหลกการส าคญในการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนโดยทวไป การกระจายอ านาจทางการบรหารมความเกยวโยงและมความหมายใกลเคยงกนกบการปกครองตนเองอยางมาก การกระจายอ านาจ แมวาจะเปนสงทมความจ าเปนในระบบการปกครองทองถนอยางมากกตาม แตการด าเนนการกตองเปนไปอยางมหลกเกณฑทดและเหมาะสมกบสภาวการณของแตละทองถนจงจะกอใหเกดประโยชนสงสดตอประชาชน หากการกระจายอ านาจไมอยภายใตหลกเกณฑและเงอนไขทเหมาะสมแลวการบรหารจดการอาจประสบความลมเหลวไมเปนไปตามเจตนารมณของประชาชน 3.1 หลกเกณฑทวไปของการกระจายอ านาจการปกครองทองถนมดงน 3.1.1 ความตองการของผทจะรบมอบอ านาจตลอดจนความจ าเปนในการรบมอบอ านาจ 3.1.2 ความพรอมของผรบมอบอ านาจและขดความสามารถในการบรหารจดการ 3.1.3 ความคมคาของการด าเนนการ 3.1.4 ผลกระทบอน เชน ความขดแยงในเชงผลประโยชน จากหลกเกณฑของการกระจายอ านาจดงทไดน าเสนอไปขางตน จะเหนวาการกระจายอ านาจในการปกครองทองถนทถกตองไมจ าเปนตองเปนไปในลกษณะเดยวกน หากแตควรตองมหลกเกณฑและวธการทเหมาะสมกบแต

26

ละทองถนในการรบการกระจายอ านาจ ทงนเนองจากวาภารกจบางอยางทองถนหนงอาจมปญหา ความจ าเปนหรอมความตองการอยางหนงในขณะทบางทองถนไมมปญหาเชนนน จงไมมความจ าเปนและไมมความตองการ สวนประเดนทมการกลาวถงกนมากในเรองของการกระจายอ านาจ คอ เรองความพรอมของผรบมอบอ านาจ ซงนบวาเปนเรองส าคญ การกระจายอ านาจไปโดยทผรบมอบอ านาจไมมความพรอมในการทจะประสบความลมเหลวมอยสงมากซงไมกอใหเกดผลดทงตอประชาชนและประเทศชาตโดยสวนรวม ความพรอมในการรบมอบอ านาจ ประกอบดวยปจจยหลายประการ เชน ความร ความเขาใจของประชาชน งบประมาณ บคลากรและผบรหาร เปนตน นอกจากนนเรองความคมคาของการจดท าภารกจกเปนเรองส าคญอยางมากเนองจากในหลกการบรการสาธารณะโดยทวไปแลว การคดตนทนตอหนวยในการจดท าบรการสาธารณะนบเปนเรองจ าเปนในการพจารณาตดสนใจเชงนโยบาย สวนผลกระทบอน ตองพจารณาเปนกรณ ไป เมอพจารณาในแงการปกครองทองถนในเรองการกระจายอ านาจแลว ควรกลาวถงลกษณะของภารกจ หรอบรการสาธารณะทควรกระจายอ านาจใหกบทองถนเปนผด าเนนการภายใตหลกของความเปนอสระและการปกครองตนเอง 3.2 ประเภทของภารกจทควรกระจายอ านาจใหกบทองถน แนวทางในการวเคราะหปญหานควรพจารณาควบคกบการพจารณาเรองการรวมอ านาจ กจการทจ าเปนตองรวมอ านาจเทานนทควรสงวนไวใหเปนภารกจของรฐบาลกลาง นอกเหนอจากสงเหลานแลวควรกระจายไปใหกบทองถนทมความพรอมเปนผด าเนนการทงสน เราอาจพจารณาประเภทของภารกจทควรกระจายอ านาจใหกบทองถนทมความพรอมด าเนนการไดใน 7 ลกษณะดวยกน คอ (รสสคนธ รตนเสรมพงศ, 2546, หนา 53 – 54) 3.2.1 การบรการสาธารณะทเปนการสนองความจ าเปนพนฐานในการด ารงชวตของประชาชน เชน ประปา ตลาด ทาเรอ สถานขนสง ฯลฯ 3.2.2 การรกษาความสงบเรยบรอยและความปลอดภยภายในทองถน 3.2.3 การจดสวสดการสงคมและการประชาสงเคราะห

27

3.2.4 การจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 3.2.5 การสงเสรมและอนรกษศลปะ วฒนธรรม ประเพณและภมปญญาทองถน 3.2.6 การอ านวยความสะดวกและบรการประชาชน 3.2.7 การพฒนาทองถน การกระจายอ านาจในการจดท าภารกจทง 7 ลกษณะ ตองอยภายใตหลกเกณฑของการกระจายอ านาจทเหมาะสมดงทไดกลาวมาแลวจงจะกอใหเกดประสทธภาพ ประสทธผลและกอใหเกดประโยชนสงสดแกทองถน การก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน แมวาความสมพนธระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนจะเนนไปในลกษณะของการกระจายอ านาจเปนดานหลกกตาม แตเนองจากระบบการบรหารราชการสวนทองถนยงคงอยภายใตระบบของความเปนรฐชาตซงมสาระส าคญในเรองของความเปนเอกภาพและบรณภาพแหงดนแดน ดงนนการควบคมหรอก ากบดแลการปกครองทองถนซงเปนระบบยอยของรฐชาตจงยงคงเปนความจ าเปนอยางยง ใน ปจ จบน น ว งว ช าการ นยมใชค า ว า “ก ากบ ดแล ”แทนค า ว า “ควบคมดแล” ซงความหมายทแทจรงกคอ รฐจะตองปลอยใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนไปอยางเปนอสระ หนาทของรฐกคอดแลอยาใหองคกรปกครองสวนทองถนละเมดกฎหมายหรอสรางความเดอดรอนใหกบประชาชน หรอประเทศชาตโดยสวนรวมเทานน อปมาดงกรรมการตดสนการแขงขนฟตบอลกรรมการไมมสทธเขาไปกาวกายการวางแผน หรอการเลนของนกฟตบอลและตองปลอยใหเปนไปอยางอสระตราบเทาทยงไมมการละเมดกตกาการแขงขน แตเมอใดนกฟตบอลละเมดกตกากรรมการจะตองปฏบตตามกฎกลาวคอใหเตะลกโทษ ใหใบเหลอง หรอใบแดง ตามแตความรายแรงของการละเมดกตกานน

28

หนาทหลกของรฐตอระบบการการบรหารราชการสวนทองถนอกประการหนงกคอ การสนบสนนและใหความชวยเหลอใหสามารถปฏบตภารกจเพอตอบสนองความตองการของประชาชนใหด ทสดเทา ทจะเปนไปไดไมวาจะในรปแบบของงบประมาณ เงนอดหนน หรอความรทางวชาการทจ าเปนแกองคกรปกครองสวนทองถน แนวคดการจดการปกครองทองถนของตางประเทศ จากหลกการและแนวคดเกยวกบการปกครองสวนทองถนดงกลาวขางตน เพอใหเหนแนวทางการด าเนนการทชดเจนยงขน ควรไดศกษาแนวคดในการจดระบบการปกครองสวนทองถนของประเทศตาง ทส าคญเพอใหเหนวาจากหลกการและแนวความคดทไดรบการยอมรบรวมกนนน ในขนของการปฏบต ประเทศตาง ไดน าหลกการและแนวคดไปใชกบการจดระบบการปกครองสวนทองถน ตลอดจนการออกแบบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนภายใตบรบททแตกตางกนของแตละประเทศอยางไร ทงนจะพจารณาเปนกรณศกษาเพยง 4 ประเทศคอ สหรฐอเมรกาฝรงเศส ญปนและเกาหลใตเทานน 1.ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศสหรฐอเมรกาเปนประเทศซงไดชอวาเปนประเทศทเปนผน าของการปกครองในระบอบประชาธปไตยประเทศหนง นอกจากนนยงมหลกการปกครองทใหสทธและเสรภาพแกประชาชนในทกระดบ ในสวนของการปกครองสวนทองถนนน ไดมการจดรปแบบทแตกตางหลากตามสภาพแวดลอมและทส าคญคอเปนไปตามความตองการของประชาชนและทองถนรฐบาลระดบตาง เพยงตรากฎหมายรบรองสทธขององคกรทจดตงตามความตองการของประชาชนและทองถนเทานน แสดงใหเหนถงหลกการของความเปนอสระและการมสวนรวมอยางแทจรง

29

1.การจดระบบการปกครอง ประเทศสหรฐอเมรกามรปแบบการปกครองแบบสหพนธรฐ( federal state) ประกอบดวยมลรฐตาง จ านวน 50 มลรฐและจดการปกครองออกเปน 3 ระดบคอ 1.1 การปกครองสวนกลางหรอรฐบาลกลาง (federal government) ประกอบดวยโครงสราง 3 สวนไดแ ก ฝ ายบรหาร ซง มประธานาธบดซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนเปนผมอ านาจสงสด มอ านาจหนาทบรหารประเทศตามทกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของรฐบาลกลางเชนในเรองเกยวกบการทหารหรอความมนคงของประเทศ เรองเศรษฐกจหรอเรองเกยวกบการตางประเทศ เปนตน ฝายนตบญญตไดแกรฐสภาซงประกอบดวยวฒสภา (House of Senate) จ านวน 100 คนมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนมลรฐละ2 คน และสภาผแทนราษฎร (House of Common) ซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนจากแตละมลรฐจ านวนเทาใดขนอยกบจ านวนประชากรของมลรฐนน ฝายนตบญญตมหนาทออกกฎหมายและตรวจสอบการท างานของฝายบรหาร ฝายตลาการไดแกศาลสง (Supreme Court) หวหนาศาลสงมาจากการแตงตงของประธานาธบดท าหนาทตดสนคดทมาจากศาลอทธรณหรอตดสนกรณความขดแยงเกยวกบการใชอ านาจระหวางรฐตาง หรอรฐตาง กบรฐบาลกลาง 1.2 การปกครองระดบมลรฐ (state government) การปกครองระดบมลรฐเปนการปกครองระดบทองถนซงมอสระในการปกครองตนเองคอนขางมาก แตละมลรฐจะมรฐธรรมนญของตนเองซงมความแตกตางหลากหลายกนออกไปขนอยกบวาแตละมลรฐตองการจะก าหนดรปแบบและความสมพนธทางการปกครองในมลรฐของตนอยางไร การปกครองระดบมลรฐแบงอ านาจออกเปน 3 สวนคออ านาจฝายบรหาร อ านาจฝายนตบญญตแลอ านาจฝายตลาการเชนเดยวกบรฐบาลกลาง หวหนาฝายบรหารคอผวาการมลรฐมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตมลรฐนน เชนเดยวกบฝายนตบญญตและฝายตลาการซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนเชนเดยวกน

30

1.3.การปกครองระดบทองถน (local government) การปกครองระดบทองถนเปนการปกครองทเปนสวนยอยของมลรฐซงมรปแบบทแตกตางหลากหลายกนออกไปในแตละมลรฐ รปแบบการปกครองทองถนแตละรปแบบขนอยกบความเหมาะสมกบสภาพของทองถนและความตองการของประชาชนในทองถนนน รฐบาลระดบมลรฐจะท าหนาทออกกฎหมายรบรองสถานภาพของรปแบบการปกครองนน เพอใหมผลทางกฎหมายในการปฏบตหนาทตามความตองการของประชาชน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทเปนสวนยอยของมลรฐไดแก 1.3.1 ซตหรอมวนซปอล (city or municipal) เปนองคกรปกครองสวนทองถนทเปนหนวยยอยของมลรฐซงมแหลงทมาในฐานะชมชนด งเดม มหนาทในการจดบรการสาธารณะทจ าเปนส าหรบประชาชนในเขตพนทนนในรปแบบคลายกบเทศบาล โครงสรางและอ านาจหนาทก าหนดไวตามกฎหมายซงออกโดยมลรฐทงนเปนไปตามความตองการของประชาชนในทองถนนน มลรฐเพยงตรากฎหมายทเรยกวา”กฎบตร” (charter) เพอรบรองสถานะขององคกรปกครองสวนทองถนเพอใหสามารถปฏบตหนาทไดโดยชอบดวยกฎหมายเทานน ซตหรอมวนซปอลแตละแหงจะม”กฎบตร” เฉพาะทจะก าหนดโครงสรางและอ านาจหนาทของตนเอง การบรหารงานของซตหรอมวนซปอลนยมใชรปแบบนายกเทศมนตร-สภามากทสด (รอยละ53) รองลงมาคอรปแบบสภา - ผจดการ (รอยละ38) นอกนนเปนแบบอน เชนคณะกรรมการหรอทประชมเมอง เปนตน 1.3.2 เคานต (county) เปนองคกรปกครองสวนทองถนทเปนหนวยยอยของมลรฐซงมแหลงทมาจากความตองการของมลรฐเพอใหปฏบตหนาทในกจการตาง ของมลรฐหรอนยหนงเปนสาขายอยของมลรฐนนเอง ดงนนจงมวตถประสงคหรอการกอตงแตกตางจากซตหรอมวนซปอลตรงทอาจไมไดเกดขนจากการรเรมของประชาชน แตกมหนาทในการใหบรการสาธารณะทคลายคลงกนจดตงไดทงในเขตเมองและชนบท

31

เคานต มขนาดและประชากรไมแนนอนอาจมขนาดเลกมประชากรนอยหรออาจเปนชมชนขนาดใหญกได เชน เคานตเลฟวง (Loving county) ในรฐเทกซส มประชากรเพยง 67 คนในขณะทเคานต ลอส แองเจลส (Los Angales county) ในรฐแคลฟอรเนยมประชากรอยอาศยกวา 9,519,338 คน (นครนทร เมฆไตรรตน, 2546 หนา 321) การบรหารเคานต โดยทวไปประกอบดวยคณะกรรมการ 3-5 คน มาจากการเลอกตงของประชาชนมวาระคราวละ 4 ป นอกจากนนประชาชนในเคานตยงเลอกตงต าแหนงอน เชนผตรวจสอบบญช ทนายความ เจาหนาทการคลง เปนตน ในการบรหารงาน คณะกรรมการเคานตอาจแตงตงหรอวาจางผบรหารหรอผจดการแลเจาหนาทแผนกตาง มาด าเนนการเกยวกบงานประจ าหรอภารกจตาง ของเคานตกได 1.3.3 ทาวนและทาวนชพ (town and township) เปนหนวยยอยของเคานตซงถอเปนหนวยการปกครองสวนทองถนเลก เดมการปกครองแบบนเปนประชาธปไตยทางตรงคอสมาชกของเมองจะมาประชมปรกษาหารอกนและด าเนนการในกจการตาง ของเมองทเรยกวาการประชมเมอง (town meeting) ตอมาเมองไดขยายตวขนจงปรบปรงรปแบบเปนการใหประชาชนเลอกคณะกรรมการ หรอคณะท างานจ านวน 3-7 คนแลวใหท าหนาทในการวาจางและควบคมผบรหารและเจาหนาทซงมาจากการแตงตงหรอวาจาง 1.3.4 เขตพเศษ (special district) เปนองคกรปกครองสวนทองถนซงตงขนเพอท าหนาทเฉพาะอยางใดอยางหนงซงหนวยงานอน ไมมความช านาญหรอท าไมไดหรอไมอยในความรบผดชอบของหนวยงานใดหนวยงานหนงเชนเขตเฝาระวงภยพบตจากพายประจ าถน เขตอนรกษศลปวฒนธรรม เขตควบคมไฟปาเปนตน การบรหารเขตพเศษเรมจากประชาชนลงประชามตจดตงแลวใหมลรฐด า เ นนการประกาศรบรองและออกกฎบตร การบรหารอาจมการจางคณะกรรมการและบคลากรขนมาบรหารจดการโดยประชาชนในเขตนนตองเสยภาษส าหรบบรการของเขตพเศษดงกลาวดวย

32

1.3.5 เขตโรงเรยน (school district) ถอเปนเขตพเศษประเภทหนงซงมหนาทหลกเกยวกบเรองการจดการศกษาเชนเรองหลกสตร การเรยนการสอน การก าหนดอตราคาเลาเรยน จ านวนครเปนตน เขตโรงเรยนบรหารโดยคณะกรรมการซงประชาชนเลอกจ านวน5-7 คนท าหนาทในดานการก าหนดนโยบายและควบคมหวหนาส านกงานการศกษาหรอโรงเรยนในเขตใหปฏบตตามนโยบายของคณะกรรมการ 2.อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ขนอยกบประเภทขององคกรปกครองสวนทองถนนน ตลอดจนความจ าเปนของแตละทองถน กรณเปนทองถนทมความเจรญทางเศรษฐกจสง มลกษณะความเปนเมองซงมปญหาซบซอนกใชรปแบบขององคกรและก าหนดอ านาจหนาทใหเหมาะสมสอดคลองกบความจ าเปน เชนอาจใชรปแบบเคานต ซงอาจแบงเปนเคานตในเขตเมองและเคานตในเขตชนบทซงอาจมอ านาจหนาทแตกตางกนตามความจ าเปนของทองถน หรออาจใชรปแบบของซตซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมอ านาจหนาทหลายอยาง(general purpose) และมอ านาจหนาทกวางขวางกวาเคานต ในทางตรงกนขามประชาชนในแตละทองถนอาจเลอกองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเขตพเศษเพอท าหนาทเฉพาะเพยงอยางเดยวทประชาชนเหนวามความส าคญสงสดตอชวตและความเปนอยเชนดานสงแวดลอมเปนตน ดงน นอาจสรปไดวาอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในสหรฐอเมรกามความหลากหลายตามความตองการของประชาชนตลอดจนอาจเปลยนแปลงรปแบบและอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไดตามความจ าเปนเมอสภาพความจ าเปนของทองถนเปลยนแปลงไป 3. ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถน การปกครองสวนทองถนในประเทศสหรฐอเมรกาใหความเปนอสระกบประชาชนในทองถนและองคกรปกครองสวนทองถนอยางมาก รฐบาลกลางใหความเปนอสระกบมลรฐตาง ปกครองตนเองอยางเตมทเชนใหอ านาจแตละมลรฐมรฐธรรมนญของมลรฐ ซงท าใหสามารถก าหนดหลกการและโครงสรางทางการปกครองของตนเองไดไมถกจ ากดและควบคมโดยรฐบาลกลางมากเกนไป

33

เพยงแตตองไมขดหรอแยงกบรฐธรรมนญแหงรฐ ในขณะเดยวกนระบบการปกครองภายในมลรฐกใหอสระกบประชาชนในแตละทองถนสามารถก าหนดหลกการและรปแบบการปกครองตนเองไดอยางอสระโดยไมขดหรอแยงกบรฐธรรมนญแหงมลรฐภายใตกฎหมายแหงรฐทเรยกวา The Home Rule Charter ซงมสาระส าคญคอใหสทธแกประชาชนในมลรฐตาง เลอกรปแบบและวธการบรหารทองถนของตนเองได ในระดบมลรฐมกฎหมายกลางทเรยกวา General Charters ซงเปนกฎหมายทวางหลกการและหลกเกณฑเกยวกบการปกครองตนเองของทองถนตาง ภายในมลรฐซงเปนการก าหนดมาตรฐานกลาง สวนในรายละเอยดเกยวกบการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนเปนเรองของประชาชนในแตละทองถนทจะตกลงกนเอง โดยมลรฐจะเปนผออกกฎบต(Charter) รบรองสถานะตามกฎหมาย ตลอดจนใหการสนบสนนองคกรปกครองสวนทองถนนนตอไป 2. ประเทศฝรงเศส ประเทศฝรงเศสเปนประเทศหนงซงนบวามการปกครองระบอบประชาธปไตยและระบบกฎหมายทมความกาวหนาและถอเปนประเทศตนแบบไดประเทศหนง การปกครองสวนทองถนของประเทศฝรงเศสใหความส าคญกบหลกการใหความเปนอสระกบทองถนและการมสวนรวมของประชาชนอยางมาก 1. การจดระบบการปกครอง ประเทศฝรงเศสแบงระบบการปกครองออกเปน 3 สวนคอ การปกครองสวนกลางซงประกอบดวยกระทรวงและหนวยงานตาง ทเปนหนวยงานสวนกลาง การปกครองสวนภมภาคไดแกภาคและจงหวด และการปกครองสวนทองถนไดแกเทศบาล (commune) และการปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษซงไดแกนครปารส ลยงส (Lyon) และมารเซย (Marseille) 1.1 การปกครองสวนกลาง ประกอบดวยประธานาธบดซงมาจากการเลอกต งของประชาชนท าหนาทเปนประมขของรฐและแตงตงนายกรฐมนตรใน

34

ฐานะหวหนาฝายบรหารและรฐมนตรวาการกระทรวงตาง ตามค าแนะน าของนายกรฐมนตร 1.2 การปกครองสวนภมภาค ประกอบดวย ภาค ซงมผวาราชการภาคและจงหวด ซงมผ ว า ร าชการจงหวดแ ต งต ง จ าก รฐบาลกลางและ เ ปนขา ร าชการส งกดกระทรวงมหาดไทยท าหนาทในการประสานงานและบงคบบญชาสวนราชการตาง ทรฐบาลกลางสงไปปฏบตราชการในจงหวดตาง ทวประเทศตลอดจนก ากบดแลการปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหบรหารงานตามอ านาจหนาทตามทกฎหมายก าหนดโดยยดผลประโยชนของประชาชนในทองถนเปนส าคญ กรณเหนวาการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการไมถกตองใหด าเนนการสงเรองใหศาลปกครองวนจฉย สวนผวาราชการภาคกคอผวาราชการจงหวดทเปนทตงของภาคท าหนาทเปนผประสานงานดานการพฒนา การประสานแผน การศกษาและวจยทสอดคลองกบแผนยทธศาสตรการพฒนาประเทศ 1.3 การปกครองสวนทองถน แบงออกเปน 4 ลกษณะคอ 1.3.1 เทศบาล (commune) เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดเลกและมจ านวนมากทสดถง 36,580 แหง และอก183 แหงในจงหวดโพนทะเล (ป พ.ศ. 2546) ในจ านวนนกวารอยละ 90 เปนเทศบาลขนาดเลกในเขตพนทชนบทซงมประชากรต ากวา1,500 คน (นครนทร เมฆไตรรตน, 2546.หนา 107) แมวาเทศบาลสวนใหญจะประสบปญหาประสทธภาพทางการบรหารและไมสามารถพงตนเองไดในเชงงบประมาณซงสงผลตอการใหบรการสาธารณะกตาม แตเทศบาลถอไดวาเปนรากฐานของการปกครองทองถนและมผลดานความรสกและวฒนธรรมของประชาชนอยางมาก 1.3.2 จงหวด (Departement) ในยคหลงการปฏวตฝรงเศสจงหวดเปนหนวยการปกครองสวนภมภาคทมวตถประสงคจะใหเปนหนวยควบคมทองถนเพอเปนการรวมอ านาจการปกครองเขาสสวนกลาง ตอมาหลงป ค.ศ.1980 พนทจงหวดไดถก

35

ก าหนดใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนซอนไปกบจงหวดทเปนการบรหารราชการสวนภมภาคเดมและไดมการปฏรปการปกครองสวนทองถนโดยการถายโอนอ านาจของผวาราชการจงหวดใหกบสภาจงหวดซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนทตงขนใหม ดงนนอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะในเขตจงหวดจงอยกบองคกรปกครองสวนทองถนคอสภาจงหวดซงประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงตามเขตทเรยกวากงตอง (canton) เขตละ 1 คน สภาจงหวดก าหนดนโยบายและแนวทางการบรหารจงหวดหรอหนาทอนทเหนวามความจ าเปนตอผลประโยชนของจงหวดโดยมประธานสภาจงหวดซงเลอกจากสมาชกสภาจงหวดคนหนงท าหนาทเปนหวหนาฝายบรหารของจงหวด สวนผวาราชการจงหวดท าหนาทเพยงการก ากบดแลสภาจงหวดใหบรหารงานตามอ านาจหนาทตามทกฎหมายก าหนดเทานน 1.3.3 ภาค (Region) ภาคเปนองคกรปกครองสวนทองถนทเกดขนจากแนวคดทตองการจดตงเขตการปกครองขนาดใหญเพอใหการพฒนาเศรษฐกจในภาพรวมด าเนนการไดอยางเปนระบบและประสานงานกนไดอยางมประสทธภาพมากขนภายใตแผนพฒนาระดบภาคของรฐบาล ภาคประกอบดวยโครงสราง 3 สวนดวยกนคอ 1.3.3.1 สภาภาค ประกอบดวยสมาชกสภาภาคซงมาจากการเลอกตงจากจงหวดตาง ทอยในเขตการปกครองของภาคนน มวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 6 ป มหนาทดานการก าหนดยทธศาสตรและการวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมระดบภาคใหสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมระดบชาตโดยกระบวนการทเนนการมสวนรวมและการประสานแผนกบองคกรปกครองสวนทองถนตาง ในภาคนน นอกจากนนยงมหนาทเลอกสมาชกวฒสภาในสวนของภาคดวย ในขณะเดยวกนภาคเปนหนวยทางการบรหารโดยมประธานสภาภาคเปนหวหนาฝายบรหาร

36

1.3.3.2 คณะกรรมการเศรษฐกจและสงคม ประกอบดวยสมาชก 40-110 คนประกอบดวยสมาชก 4 กลมคอตวแทนของวสาหกจและผประกอบอาชพอสระ ตวแทนสหภาพแรงงาน ตวแทนองคกรทมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมของภาคและผทรงคณวฒตาง ตามทกฎหมายก าหนด คณะกรรมการเศรษฐกจและสงคมท าหนาทเปนองคกรทปรกษาของสภาภาคในดานการวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม 1.3.3.3 องคกรฝายบรหารภาค เปนหนวยทางการบรหารขนาดใหญซงมประธานสภาภาคทมาจากการเลอกของสมาชกสภาภาคเปนหวหนาฝายบรหารมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 6 ป ลกษณะงานสวนใหญจะเนนหนกดานดานการบรหารจดการดานการวางแผนและการประสานแผนกบหนวยงานตลอดจนองคกรปกครองสวนทองถนตาง ในเขตความรบผดชอบของภาค 2. ความเปนอสระและการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ประเทศฝรงเศสใหอสระกบประชาชนและองคกรปกครองสวนทองถนคอนขางมาก โดยจะเหนไดวาประชาชนมอสระในการปกครองตนเองทกระดบตงแตระดบฐานรากคอเทศบาล ระดบจงหวด ระดบภาคและระดบประเทศ แมวารฐบาลจะมระบบบรหารราชการสวนภมภาคคอผวาราชการภาคและผวาราชการจงหวดซงเปนขาราชการสงกดกระทรวงมหาดไทยเปนผก ากบดแล แตกเปนเพยงการก ากบดแลภายหลง (posteriori) ซงเปนเรองของการควบคมความชอบดวยกฎหมายและประโยชนของทองถนโดยกลไกศาลปกครอง มใชเปนการควบคมหรอแทรกแซงกระบวนการคดหรอการตดสนใจขององคกรปกครองสวนทองถนแตอยางใด 3. ประเทศญป น ประเทศญปนเปนประเทศหนงของเอเชยทไดมการพฒนาระบบการปกครองสวนทองถนตามหลกสากล แมวาจดเรมตนของการปฏรปการปกครองสวนทองถนจะด าเนนการโดยสหรฐอเมรกาในฐานะผชนะสงครามและก าหนดใหญปนตองปกครองประเทศตามรฐธรรมนญทรางโดยคณะยดครองในป ค.ศ.1947 กตาม

37

รฐธรรมนญฉบบ ค.ศ.1947 เปนรฐธรรมนญฉบบแรกของญปนทมการก าหนดหลกการทวาดวย ความเปนอสระของทองถนโดยก าหนดไวในมาตรา 92 ถงมาตรา 95 นอกจากนนยงมกฎหมายทส าคญอกฉบบหนงคอ กฎหมายปกครองตนเองของทองถน (Local Autonomy Law) ซงไดวางแนวทางเกยวกบการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทงในแงภารกจ งบประมาณและการบรหารงานบคคลตลอดจนก าหนดรปแบบความสมพนธระหวางทองถนกบรฐบาลกลางใหมความเหมาะสมตามหลกการปกครองตนเองของทองถนมากยงขน 1. การจดระบบการปกครอง ญปนเปนรฐเดยวซงปกครองดวยระบอบประชาธปไตยจดระเบยบบรหารราชการแผนดนออกเปน 2 สวนคอ 1.1 การปกครองสวนกลาง ประกอบดวยสวนราชการอนไดแกกระทรวงและหนวยงานตาง ซงจดตงขนตามกฎหมายเพอจดท าบรการสาธารณะ 1.2 การปกครองสวนทองถน แบงออกเปน 2 ประเภทคอ 1.2.1 รปแบบทวไป ไดแกจงหวดและเทศบาล 1.2.2 รปแบบพเศษ แบงออกเปน 4 รปแบบคอ 1.2.2.1 เขตพเศษ (special ward/Ku) 1.2.2.2 สหภาพองคกรปกครองสวนทองถน (cooperative of local authorities/Jimu –Kumiai) 1.2.2.3 เขตทรพยสน (property wards) 1.2.2.4 บรรษทพฒนาทองถน (local development cooperation) 2.โครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน โครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวย สภา กบฝายบรหาร สภาประกอบดวยสมาชกซงมาจากการเลอกตง

38

โดยตรงของประชาชน ซงมจ านวนแตกตางกนตามประเภทของสภาและขนาดของทองถนดงน 1) สภาจงหวดจะมจ านวนสมาชกระหวาง 40 -120 คน 2) สภาเทศบาลนครจะมจ านวนสมาชกระหวาง 30 -100 คน 3) สภาเทศบาลเมองและสภาเทศบาลหมบานจะมจ านวน สมาชกระหวาง 12 – 30 คน สวนฝายบรหารในองคกรปกครองสวนทองถนระดบจงหวดเรยกวาผวาราชการจงหวด ในระดบเทศบาลเรยกวานายกเทศมนตร ทงสองระดบมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ผบรหารแตละระดบอาจแตงตงรองผวาราชการจงหวดหรอรองนายกเทศมนตรมาชวยปฏบตงานได 3. อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะอยางกวางขวางครอบคลมกจกรรมตาง ทเปนความจ าเปนของทองถนตลอดจนด าเนนการจดท าภารกจเชงนโยบายซงไดรบมอบหมายจากรฐบาลอกดวย 4. ความเปนอสระและการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ความสมพนธระหวางรฐบาลกลางกบองคกรปกครองสวนทองถนของญปนถอไดวาเปนไปตามหลกการสากล กลาวคอใหอสระกบองคกรปกครองสวนทองถนคอนขางมาก ก ากบดแลเทาทจ าเปนภายใตกรอบของกฎหมายซงถอเปนเรองปกตของการปกครองในระบบรฐเดยว ความสมพนธดานหลกคอการใหการสนบสนนดานงบประมาณหรอค าแนะน าทางดานวชาการหรอเทคนคหรอการมอบหมายนโยบายทเปนภาพรวมของการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ อกประการหนงการควบคมการกระท าทางปกครองขององคกรปกครองสวนทองถนโดยองคกรอสระทมอ านาจหนาทเฉพาะเชนศาล เปนหลกการทเหมาะสมและเปนทยอมรบมากกวาในยคปจจบน

39

3.สาธารณรฐเกาหล (เกาหลใต) สาธารณรฐเกาหลเปนประเทศในเอเชยทมการปฏรปการปกครองทองถนมาไมนานนกใกลเคยงกบประเทศไทย แมวารฐธรรมนญของสาธารณรฐเกาหลจะมบทบญญตรบรองเกยวกบการปกครองเกยวกบการปกครองทองถนตงแตป ค.ศ.1949 แตเนองจากสถานการณทางการเมองภายในประเทศไมราบรนอนเนองจากการท าสงครามแบงแยกเปนสาธารณรฐเกาหลเหนอ –ใต ตลอดจนการปกครองประเทศแบบเผดจการสมยประธานาธบด ปาค จง ฮ ซงเนนการสรางเสถยรภาพทางการปกครองดวยการรวมอ านาจและการพฒนาเศรษฐกจ แนวคดเรองการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและการปกครองตนเองของทองถนจงไมไดใหความส าคญมากนก จนกระทงถงปค.ศ.1995 จงไดมการแกไขปรบปรงกฎหมายเกยวกบการปกครองทองถน (Local Autonomy Act) ครงส าคญใหมเนอหาทเปนประชาธปไตยและสอดคลองกบหลกการปกครองทองถนทเปนสากลโดยเนนการมสวนรวมของประชาชนและความปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนมากขน 1. การจดระบบการปกครอง สาธารณรฐ เกาหล เ ปนประ เทศทมการปกครองโดยระบอบประชาธปไตยแบบรฐเดยวไมมการบรหารราชการสวนภมภาคแบงการบรหารราชการแผนดนออกเปน 2 ระดบคอ 1.1 การปกครองสวนกลาง มประธานาธบดเปนหวหนาฝายบรหาร กระทรวง ทบวง หนวยงานและองคกรอสระตาง ท าหนาทในการก าหนดนโยบายในสวนทเปนนโยบายของชาต ตลอดจนควบคม ก ากบดแลการปฏบตงานของหนวยงานระดบทองถนตามทกฎหมายก าหนดท านองเดยวกบประเทศอน โดยทวไป 1.2 การปกครองสวนทองถน การปกครองทองถนของสาธารณรฐเกาหลแบงออกเปน 2 รปแบบคอ รปแบบทวไป และรปแบบพเศษ

40

1.2.1 รปแบบทวไปอาจแบงออกเปน 2 ระดบคอ 1.2.1.1ระดบบน ไดแ ก จงหวด ( province/Do) แ ละมหานคร (metropolitan) ระดบจงหวด ม 9 จงหวด ไดแ ก จงหวดKyonggi,Kangwon, Chungchogbuk,Chungchongnam,Chollabuk,Chollanam,Kyongsangbuk,Kyongsangnamc และจงหวด Cheju สวนมหานครม 6 แหงไดแก Pusan, Taegu, Inchon, Kwangju, Taejon และ Ulsan 1.2.1.2 ระดบลาง ไดแกเมอง (city) และKun (county) เมองและKun มสาขายอยคอ Dong (หมบานในเขตเมอง) และ Eup (หมบานในเขตชนบท) 1.2.2 รปแบบพเศษ เปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษ มเพยงแหงเดยวคอกรงโซล (Seoul Special Metropolitan) ซงเปนการปกครองทองถนในเขตนครหลวงท านองเดยวกนกบกรงเทพมหานครในประเทศไทย ภายในเขตกรงโซลแบงการปกครองออกเปน 2 ระดบ คอ กรงโซลและเขตการปกครองตาง (Ku) จ านวน 25 เขต (คลายกบเขตซงเปนหนวยยอยของกรงเทพมหานคร) 2.โครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน โครงสรางทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนใชรปแบบสภาและฝายบรหาร ซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน หวหนาฝายบรหารมชอเรยกแตกตางกนไปตามรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทเชนหวหนาฝายบรหารระดบจงหวดและมหานครเรยกวาผ วาราชการจงหวด(Governer) หวหนาฝายบรหารระดบเมองเรยกวานายกเทศมนตร (Mayer) อ านาจหนาทของสภาคอการท าหนาทเปนฝายนตบญญต ตรวจสอบการท างานของฝายบรหาร และเปนตวแทนของประชาชนในการเสนอแนะตาง ทเปนปญหาและขอเรยกรองของประชาชน สวนอ านาจหนาทของฝายบรหารมหนาทบรหารกจการการจดบรการสาธารณะในเขตองคกรปกครองสวนทองถนท

41

รบผดชอบตามทกฎหมายบญญตและเปนตวแทนของรฐบาลกลางในการปฏบตนโยบายทรฐบาลมอบหมายและมผลกระทบตอทองถน 3. ภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน กฎหมายทก าหนดภารกจหรออ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไดแกกฎหมาย Local Autonomy ค.ศ.1949 แกไขเพมเตมถงค.ศ.1995 ซงสรปสาระส าคญคอองคกรปกครองสวนทองถนแตละระดบอาจท าภารกจไดตามความจ าเปนและขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนนน ภายใตขอบเขตทกฎหมายใหอ านาจซงแตละระดบท าหนาทไดแตกตางกน 4. ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนและการก ากบดแล องคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการบรหารงานภายใตขอบเขตและอ านาจหนาทของตนแตในขณะเดยวกนรฐบาลกลางกยงคงมอ านาจในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ทงนเพอมใหด าเนนการใด ทมชอบดวยกฎหมายและเปนการสรางความเดอดรอนใหกบประชาชน ดงนนรฐบาลกลางจงมการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนดงน 4.1 การใหค าปรกษาแนะน าและใหการสนบสนนดานงบประมาณตามความจ าเปนตลอดจนการสนบสนนแนะน าดานเทคนค 4.2 การตรวจสอบการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนซงแบงออกเปน 3ลกษณะคอ 4.2.1 การตรวจสอบโดยรฐสภา เชนการตงกระทถามการปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนตอ ประธานาธบด หรอรฐมนตรทเกยวของกบกจกรรมทด าเนนการโดยองคกรปกครองสวนทองถน หรอการต งกรรมาธการเพอสบสวน สอบสวนการกระท าซงมชอบดวยกฎหมายหรอสรางความเดอดรอนใหกบประชาชนในทองถน การตดงบประมาณสนบสนนองคกรปกครองสวนทองถน เปนตน

42

4.2.2 การตรวจสอบโดยฝายบรหารหรอรฐบาล กระทรวงทมหนาทในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนโดยเฉพาะไดแกกระทรวงบรหารกจการของรฐและกจการภายใน (คลายกบกระทรวงมหาดไทย) มอ านาจหนาทก ากบดแลความถกตองและความชอบดวยกฎหมายของการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถน มอ านาจยบย ง สงใหแกไข หรอสงเพกถอนการด าเนนการใด ทเหนวามชอบดวยกฎหมายหรออาจสรางปญหาแกประชาชนและทองถนทงในระยะสนและในระยะยาว 4.2.3 การตรวจสอบโดยฝายตลาการ หมายถงการตรวจสอบโดยศาล ซงมอ านาจวนจฉย ตดสนคดความทมผฟองตอศาล เพอสงด าเนนการระงบ ยกเลกหรอเพกถอนหรอจายคาชดเชยความเสยหายหรอเดอดรอนจากการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถน สรป ในการศกษาการปกครองทองถนนน การท าความเขาใจวตถประสงคและหลกการของการปกครองทองถนใหชดเจนนบวาเปนความจ าเปนอยางยง เนองจากจะท าใหเกดความเขาใจทลกซง และสามารถวเคราะหปญหาตาง ไดอยางถกตอง สาระส าคญทพงจะตองท าความเขาใจใหชดเจนกคอ ความหมาย วตถประสงค รปแบบขององคกรการบรหารตลอดจนความสมพนธระหวางการปกครองทองถนกบการปกครองประเทศซงมทงลกษณะของการรวมอ านาจและการกระจายอ านาจ ในสวนของการกระจายอ านาจนบวา เ ปนสาระส าคญของความสมพนธระหวางรฐบาลกลางกบองคกรปกครองสวนทองถน การกระจายอ านาจทถกตองจะตองยดหลกเกณฑทเหมาะสมกบบรบทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละทซงมกมเงอนไขทแตกตางกนออกไป และเนองจากการปกครองทองถนเปนระบบยอยระบบหนงของรฐชาต การก ากบดแลจากรฐจงยงคงเปนสงทมความจ าเปน แตการก ากบดแลตองกระท าภายใตหลกการแหงการไมแทรกแซงและชวยเหลอใหสามารถท าหนาทเพอประชาชนและทองถนไดอยางสมบรณทสด

43

การศกษาการปกครองทองถนของตางประเทศ ท าใหเหนตวอยางทเปนรปธรรมถงการน าเอาหลกการของการปกครองทองถนทเปนสากลมาใชในการก าหนดรปแบบ โครงสราง อ านาจหนาท การใหอสระและการมสวนรวมของประชาชนซงแตละประเทศจะมรปแบบและโครงสรางทแตกตางกนไปตามความเหมาะสมกบบรบทในทางการเมอง เศรษฐกจ สงคมตลอดจนประวตศาสตรของประเทศนน

44

ค าถามทายบท

จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. การปกครองทองถนทเปนสากล มความหมายอยางไร 2. จงอธบายถงบทบาทและความส าคญของการปกครองทองถนในระบอบ ประชาธปไตย 3. การปกครองทองถน มหลกการอยางไร 4. ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถน มความหมายอยางไร 5. จงอธบายถงความส าคญของการมสวนรวมของประชาชนในทองถนกบการ บรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน 7. โครงสรางโดยทวไปขององคกรปกครองสวนทองถน แบงออกเปนกสวน อะไรบาง

บทท 2 ววฒนาการของการปกครองทองถนไทย

ววฒนาการของการปกครองทองถนของประเทศไทยในยคเรมตนไดรบอทธพลทางความคดจากประเทศตะวนตกและชนชนสงทเปนผมอ านาจในการปกครองประเทศมไดเกดขนจากขอเรยกรองและความตองการของประชาชนภายในทองถน การศกษาบรบททางประวตศาสตรและสงคมของการปกครองทองถนไทยในระยะเวลาตอมา ท าใหทราบวาสถาบนระบบราชการหรอผบรหารประเทศในแตละยคสมยไดมบทบาทในการก าหนดหลกเกณฑ แนวทาง และว ธ ก า ร ในการปกครอ งทอ ง ถนโดยผ านกา รควบ คมของ ร ฐบาลและกระทรวงมหาดไทยมาโดยตลอด มไดเกดขนจากความคดรเรมหรอการผลกดนจากประชาชนในทองถนแตอยางใด จนกระทงป พ.ศ. 2530 กระแสแนวความคดเรองการกระจายอ านาจและการปกครองตนเองของทองถนเรมเปนทยอมรบอยางกวางขวางมากขนซงตอมาน าไปสการเปลยนแปลงทส าคญทสดจากการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ทไดก าหนดหลกการและวธการในการปกครองทองถนเอาไวอยางละเอยดและชดเจนกวารฐธรรมนญทเคยมมาในอดตอนน าไปสการเปลยนแปลงรปแบบ โครงสรางและการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถนในปจจบน ววฒนาการของการปกครองทองถนไทยกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การปกครองทองถนของไทยในรปแบบองคกรปกครองสวนทองถน เรมก าเนดขนในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวซงไดทรงใหมการจดต งสขาภบาลกรงเทพขนในป พ.ศ. 2440 ภายใตกฎหมายซงอาจถอวาเปนกฎหมายเกยวกบการปกครองสวนทองถนฉบบแรกคอพระราชก าหนดสขาภบาลกรงเทพ ฯ ร.ศ. 116 เพอท าหนาทในการรกษาความสะอาด

46 และปองกนโรคในเขตพระนคร ตลอดจนด าเนนการจดเกบและก าจดขยะมลฝอยและสงโสโครกตาง ๆ สขาภบาลกรงเทพ บรหารงานในรปของคณะกรรมการ ประกอบดวยเสนาบด กระทรวงนครบาลเปนประธานคณะกรรมการ เจาพนกงานแพทยสขาภบาลและเจาพนกงานชางใหญสขาภบาลเปนคณะกรรมการ มอ านาจในการตดสนใจในกจการตาง ๆ ของสขาภบาล โดยมเจาหนาทของสขาภบาลเปนผปฏบตงาน แมวาการจดต งสขาภบาลกรงเทพไมเปนไปตามหลกการของการปกครองทองถน ซงจะตองใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจเลอกผบรหารองคกรปกครองทองถน แตในสภาพสงคมซงประชาชนยงไมมความรความเขาใจในการปกครองทองถนมากนกกถอไดวาเปนจดเรมตนของการกระจายอ านาจในการบรหารจดการแกทองถนในระดบหนง ตอมาในป พ.ศ. 2448 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดกลาวต าหนในทประชมเสนาบดวาตลาดทาจน ต าบลทาฉลอม เมองสมทรสาครไมมความเปนระเบยบและสกปรกมาก สมเดจกรมพระยาด ารงราชานภาพ เสนาบดกระทรวงมหาดไทยจงไดกลาวต าหน ไปยงขาราชการเมองสมทรสาครท าใหเกดการปรบปรงพฒนาดขน ขาราชการพอคาและประชาชนในต าบลทาฉลอมไดรวมมอกนจดระเบยบและปรบปรงความสะอาด ในเขตพนทของตนโดยเรยไรกนจดสรางถนน ซอมแซมบ ารงสงกอสรางและมการจดโคมไฟใหความสวางในเวลากลางคน รวมทงมระบบการจดเกบขยะและรกษาความเปนระเบยบเรยบรอยของชมชน ซงถอเปนการรวมมอกนของประชาชนในทองถนเพอจดการดแลชวตความเปนอยของตนเองโดยจดท าในรปของคณะกรรมการ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ทรงพอพระราชหฤทยและเหนวาการบรหารจดการลกษณะนสอดคลองกบระบบการบรหารทใชกนอยในแหลมมลาย ซงไดรบอทธพลจากประเทศองกฤษ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวจงทรงประกาศแกไขกฎหมายภาษโรงรานและจดตงสขาภบาลทาฉลอม เมองสมทรสาครเมอวนท 18 มนาคม พ.ศ. 2449 และเรมด าเนนกจการเมอวนท 1 เมษายน พ.ศ. 2449

47 คณะกรรมการสขาภบาลคณะแรกประกอบดวย 1) หลวงพฒนการภกด (จนหรง) ก านนต าบลทาฉลอม

2) ขนพจตรนรการ (จนเบยน) กรมการเมองสมทรสาคร 3) ขนพจารณนรกจ (จนเอง) กรรมการ 4) ขนพจตรนรการ (จนแดง) ผใหญบานในต าบลตลาดทาฉลอม คณะกรรมการชดนท าหนาทในการประชมและตดสนใจด าเนนกจการของสขาภบาลรวมกบขาราชการเมองซงสวนกลางแตงตง

การด าเนนการของสขาภบาลทาฉลอมไดผลด เปนทพอพระราชหฤทยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว จงด ารทจะใหมการน าการบรหารจดการชมชนเชนเดยวกบสขาภบาลทาฉลอมไปใชกบทองถนอน ๆ ดวย แตสมเดจกรมพระยาด ารงราชานภาพ เสนาบดกระทรวงมหาดไทย ไดทวงตงวา ควรจะปลอยใหเปนความประสงคของราษฎรในทองถนไมควรเกดขนจากการก าหนดหรอการบงคบจากรฐบาล หากจะด าเนนการจดตงสขาภบาลขนในหวเมองตาง ๆ กอาจจะตราเปนกฎหมายซงก าหนดรปแบบ วธการด าเนนการ รวมถงหลกเกณฑของชมชนทเหมาะสมจะจดตงสขาภบาลขนในหวเมองตาง ๆ ในลกษณะของหลกเกณฑทวไป ทองถนใดเขาตามหลกเกณฑและประสงคจะจดตงสขาภบาลกใหเสนอกระทรวงมหาดไทย ซงพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวทรงเหนดวยกบความคดน

หลกเกณฑและวธการจดตงสขาภบาลในหวเมองอน ๆ ไดก าหนดขนโดยการประกาศใชพระราชบญญตจดการสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ. 127 โดยมสาระส าคญวา เมอขาหลวงเทศาภบาลเหนสมควรจดการใหมสขาภบาลขนในทองทใดกไดใหปรกษาหารอกบก านน ผใหญบาน หากเหนชอบดวยกนจงขอพระราชทานพระบรมราชานญาตจดต งสขาภบาลขนในทองทนนท งนภายใตหลกเกณฑความเหมาะสมดานเศรษฐกจและสงคมแหงทองทนน

48 สขาภบาลตามพระราชบญญตนแบงเปน 2 ประเภทคอ สขาภบาล

ส าหรบเมอง ซงจดตงในทองททมความเจรญมากและมราษฎรตงบานเรอนอยหนาแนน มสภาพทางเศรษฐกจดและสขาภบาลส าหรบต าบลซงจดตงขนส าหรบทองทในต าบลซงมความเจรญพอสมควร หนาทหลกของสขาภบาลคอการรกษาความสะอาด การปองกนโรคตดตอหรอโรคระบาด การบ ารงรกษาเสนทางการสญจรและการศกษาขนพนฐาน โดยใชงบประมาณในการบรหารจดการภาษบางลกษณะทเกบไดในทองทนน โครงสรางทางการบรหารสขาภบาลส าหรบเมองประกอบดวยคณะกรรมการ 9 คน ไดแก 1) ผวาราชการเมองเปนประธาน 2) นายอ าเภอแหงทองทเปนกรรมการ 3) นายแพทยสขาภบาลเปนกรรมการ 4) นายชางสขาภบาลเปนกรรมการ 5) หวหนาพนกงานการศกษาเปนกรรมการ 6) ก านนในทองทจ านวน 4 คน เปนกรรมการ หากมไมครบใหขาหลวงเทศาภบาลเปนผคดเลอกจากบคคลในทองท ทเสยภาษใหกบรฐ สขาภบาลส าหรบต าบลประกอบดวยคณะกรรมการดงน 1) ก านนนายต าบลเปนประธาน 2) ผใหญบานในเขตสขาภบาลเปนกรรมการ (จ านวนผใหญบานขนอยกบจ านวนหมบานในเขตสขาภบาล)

การปกครองรปแบบสขาภบาลใชมาจนถงสมยพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว กไดทรงปรบปรงแกไขการบรหารงานของสขาภบาลใหเหมาะสมยงขนโดยเพมเตมอ านาจหนาท ยกเลกสขาภบาลต าบลและจดต งสขาภบาลทองทซงอาจเกดจากหลายต าบลรวมกนโดยมนายอ าเภอทองทเปนประธานสขาภบาลและมปลดอ าเภอทองทเปนกรรมการ

49

ตอมาในสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวไดทรงมด ารทจะปรบปรงระบบการปกครองทองถนของไทย ใหมลกษณะเปนประชาธปไตยและมความเปนสากลมากยงขน โดยพระองคทรงเหนวาการปกครองทองถนรปแบบเทศบาล นาจะมความเหมาะสมนอกจากน นยงเปนการใหความรทางการปกครองในระบบประชาธปไตยกบประชาชนดวยดงนน เมอวนท 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2470 ไดทรงจดตงคณะกรรมการคณะหนงขนเพอศกษาความเหมาะสม ในการจดการปกครองรปแบบ municipality (ซงสมยนนเรยกวาประชาภบาล)ประกอบดวยนายอาร.ด.เครก (R.D.Craig) ทปรกษากระทรวงเกษตราธการเปนประธาน อ ามาตยเอกพระกฤษณามรพนธ ผช านาญการบญชกระทรวงพระคลงมหาสมบต พระยาจนดารกษ ผวาราชการจงหวดนครปฐม และนายเชย ปตรชาต เปนคณะกรรมการ ตอมาไดมการแตงตงคณะกรรมการขนมาอกชดหนงซงมหมอมเจาสกลวรรณากร วรวรรณ เปนประธานท าหนาทยกรางพระราชบญญตเทศบาลตามขอเสนอแนะของคณะกรรมการการศกษาความเหมาะสม เมอ พ.ศ. 2473 แตกฎหมายฉบบนกไมไดประกาศใชจนกระทงมการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แมวาในชวงกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จะไมมระบบการปกครองทองถนในประเทศไทยอยางชดเจนมากนก แตการจดต งสขาภบาลทาฉลอมและการประกาศใชพระราชบญญตสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ. 127 หรอความพยายามใหมพระราชบญญตเทศบาลในสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว แสดงใหเหนไดชดเจนถงการพยายามปรบปรงระบบการปกครองทองถนตลอดจนมแนวคดเกยวกบการกระจายอ านาจการปกครองจากสวนกลางสทองถนมาเปนเวลานานแลว ภายหลงจากการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การปรบปรงเปลยนแปลงระบบการปกครองทองถนของไทยเปนไปอยางรวดเรวและชดเจนตามหลกสากลมากขนซงจะไดกลาวถงพฒนาการของการปกครองทองถนแตละรปแบบโดยสงเขปตอไป

50

ววฒนาการการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาล หลงจากการจดตงสขาภบาลกรงเทพ สขาภบาลทาฉลอมตลอดมาจนถงการจดตงสขาภบาลตามหวเมองและสขาภบาลทองทตามล าดบ ตอมาหลงจากทพยายามปรบเปลยนรปแบบของการปกครองทองถนมาเปนรปแบบเทศบาล การจดการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาลกลดบทบาทและความส าคญลงไป ใน พ.ศ. 2495 รฐบาลเหนวาการพยายามจดตงเทศบาลใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนหลกของประเทศและใหมเทศบาลทกต าบลไมประสบผลส าเรจ จงรอฟนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบสขาภบาลขนมาใหม ทงนเนองจากพจารณาเหนวาการจดตงสขาภบาลนนท าไดงาย และใชงบประมาณไมมากนก อกทงมความคลองตวทางการบรหารตามสมควร อกประการหนงไมคอยมปญหาความขดแยงระหวางการบรหารงานของสขาภบาลกบราชการสวนภมภาค ทงนเนองจากมขาราชการสวนภมภาคเปนผบรหารและคณะกรรมการในสขาภบาลอยแลว ดงนนใน พ.ศ. 2495 จงไดมการประกาศใช พระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2495 ซงมโครงสรางการบรหารงานแบงออกเปน 3 สวน คอ 1) กรรมการโดยต าแหนง ไดแก นายอ าเภอ แหงทองทซงเปนทตงของสขาภบาล เปนประธานกรรมการ หวหนาสถานต ารวจภธร สาธารณสขอ าเภอ และสมหบญชอ าเภอทสขาภบาลนนตงอย 2) ก านนและผใหญบานของต าบลและหมบานทต งอยในเขตสขาภบาล

3) กรรมการซงมาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตสขาภบาลจ านวน 4 คน มวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 5 ป

พระราชบญญตสขาภบาลฉบบ พ.ศ. 2495 มผลใชบงคบเปนเวลานานถง 33 ป จนกระทงถงป พ.ศ. 2528 ซงขณะนนสถานการณทางเศรษฐกจและสงคม ของประเทศไดเปลยนแปลงไปพอสมควร จงไดมการพจารณาทบทวนหลกการและความเหมาะสมกบสภาพแวดลอมของ

51 พระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2495 ใหมเนองจากเหนวาขาราชการมบทบาทในการชน าการบรหารมากเกนไป ไมสอดคลองกบหลกประชาธปไตยและการปกครองทองถนมากนก ในทสดไดมการแกไขปรบปรงพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2495 และประกาศใชพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2528 แทน ในสวนทแกไขปรบปรงมประเดนส าคญดงน

1. สขาภบาลทมรายไดไมเกน 5 ลานบาท กรรมการโดยต าแหนงของสขาภบาลไดแกนายอ า เภอ หรอ

ปลดอ าเภอผเปนหวหนาประจ ากงอ าเภอทสขาภบาลตงอยเปนประธาน ก านนต าบลทอยในเขตสขาภบาล และปลดอ าเภอทผวาราชการจงหวดแตงตงคนหนงเปนกรรมการโดยการแตงตง และมคณะกรรมการสขาภบาลซงมาจากการเลอกตงจ านวน 9 คน มวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป ซงในจ านวน 9 คนนใหทประชมคณะกรรมการเลอกสมาชกคนหนงท าหนาทเปนรองประธานมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 1 ป

2. สขาภบาลทมรายไดเกน 5 ลานบาท พระราชบญญตสขาภบาลฉบบนยงไดระบวาเมอสขาภบาลใดม

ฐานะทางการคลงเพยงพอทจะบรหารงานของตนได โดยมรายไดไมรวมเงนอดหนน ไมต ากวา 5 ลานบาท ใหกระทรวงมหาดไทยประกาศรายชอสขาภบาลนนในราชกจจานเบกษา ใหนายอ าเภอพนจากต าแหนงประธานกรรมการสขาภบาลไปท าหนาทเปนทปรกษาและใหเลอกกรรมการทมาจากการเลอกตงคนหนงท าหนาทเ ป น ป ร ะ ธ า น ส ข า ภ บ า ล ก ร ณ ด ง ก ล า ว น บ ว า เ ป น กฎหม า ย ท ท า ใ หกระทรวงมหาดไทยสญเสยอ านาจในการควบคมทองถนไปมาก การเปลยนแปลงครงส าคญของการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาลเกดขนเมอมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 โดยในมาตรา285 ก าหนดวาองคกรปกครองทองถนตองมสมาชกสภาทองถน มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน สวนผบรหารทองถนหรอคณะผบรหารทองถนใหมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนหรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน

52

จากขอบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2540 จะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบสขาภบาลเปนการบรหารงานในรปแบบของคณะกรรมการ มใชสภากบฝายบรหาร ดงนนจงขดหรอแยงกบรฐธรรมนญจ าเปนตองมการแกไขหรอยกเลกพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2528 และทแกไขเพมเตมทกฉบบ และเปลยนแปลงไปใชรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนอนทมความเหมาะสมกบสภาพสงคมและเศรษฐกจ ซงในทสดกไดมการประกาศใชพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาล ต าบล พ.ศ. 2542 ซงประกาศใชเมอวนท 13 กมภาพนธ พ.ศ. 2542 โดยใหเหตผลวา

“โดยทปจจบนการปกครองสวนทองถนรปแบบสขาภบาลมโครงสรางไม สอดคลองกบบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ประกอบ

กบ ปจจบนการปกครองสวนทองถนรปแบบดงกลาวไมเหมาะสมทจะ รองรบการกระจายอ านาจทเพม ขนไดอยาง มประสทธภาพสมควร เปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลทมอยเดมเปนเทศบาลต าบลและยกเลกการ ปกครองสวนทองถนรปแบบสขาภบาล จงจ าเปนตองตราพระราชบญญต น”

ดวยผลของพระราชบญญตฯ ใหมการโอนบรรดาทรพยสนและหนสนตลอดจน พนกงานและลกจางของสขาภบาลไปเปนของเทศบาล สวนกรรมการสขาภบาลซงด ารงต าแหนงกอนวนทพระราชบญญตมผลบงคบใช เปลยนสถานะเปนสมาชกสภาเทศบาลต าบลจนครบวาระแหงการด ารงต าแหนงและใหสมาชกสภาเทศบาลเลอกสมาชกคนหนงท าหนาทเปนนายกเทศมนตรและเลอกสมาชกสภาเทศบาลอก 2 คน ท าหนาทเปนรองนายกเทศมนตร สวนก านนและผใหญบานทปฏบตหนาท อยกอนทจะมการประกาศใชพระราชบญญตนใหปฏบตหนาทตอไป จนครบวาระแตไมเกน 5 ป

53

ววฒนาการการปกครองทองถนรปแบบเทศบาล กอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475พระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวทรงมความคดวาประเทศไทยควรไดมการกระจายอ านาจใหประชาชนปกครองตนเองเชนเดยวกบในประเทศทพฒนาแลวซงมระบบการปกครองทองถนแบบ municipality ซงหมายถงการใหประชาชนเลอกตงบคคลหรอคณะบคคลขนมาบรหารกจการของประชาชนในทองถนในเรองทเกยวของกบความจ าเปนขนพนฐานและสาธารณปโภคตาง ๆ เมอวนท 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2470 จงไดตงคณะท างานขนศกษาความเหมาะสมของการใชระบบการปกครองรปแบบ municipality หรอประชาภบาล คณะท างานชดนไดเดนทางไปศกษาดงาน ในประเทศทมการจดการปกครองทองถน ในรปแบบน ในประเทศเพอนบานใกลเคยง เชน สงคโปร ชวา ฮองกงและฟลปปนส ซงผลการศกษาไดขอเสนอวา (1) จดตงเทศบาลนนท าไดงาย เพราะราษฎรตองการความกาวหนาอยแลวแตการจะแกไขใหเทศบาล พนจากการควบคมเสยเลยนนไมสมควร (2) ควรแกไขการควบคมการเงนใหสมหบญชอยในความควบคมและเปนเจาหนาทของรฐบาลเชนเดยวกบในประเทศฟลปปนส ของไทยกควรอยในความควบคมดแลและตรวจตราของคลงมณฑล (3) ควรจะจดตงกรมควบคมเทศบาล ใหอยในสงกดกระทรวงมหาดไทย ไมควรใหอยในการควบคมของกรมสาธารณสข (4) ควรใหกรมทควบคมเทศบาล ตดตอกบเทศบาลอยางใกลชดตรวจดความเปนไปของเทศบาลเสมอ ๆ และเมอไดรบมอบหนาทตามบญชใหกบรฐบาลแลว กไมจ าเปนตองอยในกรมน (5) ใหรฐบาลเขาควบคม โดยใหเทศบญญตและงบประมาณตองไดรบการอนมต จากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยกอนกรมตองแนะน าการสาธารณปโภคและผงเมองโดยดวน

54 (6) ควรแบงเทศบาลออกเปน 3 ชนโดยอาศยหลกรายไดและ

จ านวนของราษฎรใหมบทบญญตยกฐานะหรอลดฐานะของเทศบาลไดในเมอรายไดและราษฎรของเทศบาลนนมากขนหรอลดลง (7) ควรใหมการเลอกตงสมาชกทไมไดเปนขาราชการก าหนดคณสมบตส าหรบผทมสทธออกเสยง โดยจะตองอยในเขตเทศบาลไมนอยกวา 1 ป และเสยภาษถงจ านวนทก าหนดไว (8) ประเภทของเทศบาล แบงเปน 3ชนคอ เทศบาลชนท 1 ตองมรายได 30,000 บาทขนไป และมราษฎร 8,000 คน

เทศบาลชนท 2 ตองมรายได 15,000 บาทขนไป และมราษฎร 4,000 คน

เทศบาลชนท 3 ตองมรายได 5,000 บาทขนไป และมราษฎร 2,000 คนสวนทองถนทมรายไดนอยกวา 5,000 บาท เหนสมควรใหการบรหารสวนทองถนอยภายใตการบรหารของราชการเชนเดม

(9) ใหสภาเทศบาลประกอบดวยผวาราชการจงหวดเปนประธาน ปลดจงหวด สาธารณสขจงหวด นายอ าเภอและสมาชกอก 4 คนซงเลอกตงขนเปนกรรมการ เทศบาลชน 2 และ 3 ใหมสมาชกเลอกตงรวมดวยเพยง 1-2 คน

จากขอเสนอแนะของคณะกรรมการศกษาความเปนไปได ไดน าไปสการรางพระราชบญญตเทศบาลซงมหมอมเจาสกลวรรณากร วรวรรณ เปนประธานซงทประชมเสนาบดไดใหความเหนชอบเมอวนท 19 มกราคม พ.ศ. 2473 หลงจากน นไดสงไปใหกรมรางกฎหมายพจารณาอกครงหนงแตย งไมไดประกาศใชกเกดการปฏวต พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎรเสยกอน

หลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 คณะราษฎรมนโยบายกระจายอ านาจการปกครองไปสประชาชน และเหนวาการปกครองทองถนรปแบบเทศบาลมความเหมาะสมและเปนรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนทนยมกนโดยแพรหลายในยโรป และประเทศทมความเจรญกาวหนาในตะวนตก

55

จงไดมการประกาศใชพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาลพทธศกราช 2476ซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนเพยงรปแบบเดยวทปรากฏอยในพระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช 2476

พระราชบญญตจดระเบยบเทศบาลพทธศกราช 2476 ไดก าหนดใหมเทศบาล 3 ประเภทคอ เทศบาลต าบล เทศบาลเมอง และเทศบาลนคร โดยเรยงล าดบจากทองททมความเจรญนอย ไปสทองททมความเจรญมากขนตามล าดบ โดยก าหนดใหเทศบาลทกประเภทมฐานะเปนนตบคคล และรฐบาลมนโยบายเบองตนทจะจดตงเทศบาลใหครบทกต าบลในราชอาณาจกรซงมอย 4,800 ต าบลแตในทสดกไมสามารถด าเนนการไดตามเปาหมาย คงมทองทตาง ๆ ทไดรบการจดตงเปนเทศบาลไมมากนก กลาวคอชวงป พ.ศ. 2478-2480 จดตงไดเพยง 95 แหงเทานน สาเหตเนองมาจากเทศบาลแตละแหงมสภาพสงคม เศรษฐกจแตกตางกนอยางมากบางเทศบาลมรายไดนอยมากไมพอกบการบรหารกจการของเทศบาลไดอยางมประสทธภาพนอกจากนนประชาชนไมมความรความเขาใจอยางเพยงพอ จงท าใหการบรหารงานปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลไมบรรลวตถประสงคตามทไดคาดหมายไวตอมาใน พ.ศ. 2481 และ พ.ศ. 2486 ไดมการยกเลกพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ. 2476 และพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2481 ตามล าดบ

เมอจอมพล ป. พบลสงคราม เปนนายกรฐมนตรไดมการประกาศใชพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ซงเปนพระราชบญญตเทศบาลทยงคงใชมาจนถงปจจบนแตกไดมการปรบปรงแกไขเพมเตมใหมความเหมาะสมสอดคลองกบสถานการณบานเมองทเปลยนแปลงจ านวน 16 ครง ดงน

1) พระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พทธศกราช 2476 2) พระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล (ฉบบท 2 )

พทธศกราช 2479 3) พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2481 4) พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2486 5) พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496

56 6) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 2 ) พทธศกราช 2498 7) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 3 ) พทธศกราช 2499 8) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 4 ) พทธศกราช 2505 9) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 5 ) พทธศกราช 2510

10) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 6) พทธศกราช 2511 11) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 7 ) พทธศกราช 2512 12) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 8 ) พทธศกราช 2519

13) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 9 ) พทธศกราช 2523 14) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 10 )พทธศกราช 2542 15) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11 )พทธศกราช 2543 16) พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 12 )พทธศกราช 2546

การเปลยนแปลงครงส าคญของเทศบาลคอในพ.ศ. 2542 ไดมพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาลต าบล พ.ศ. 2542 ซงมผลท าใหองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลทมอยเดม 149 แหงเพมขนเปน1,162 แหงในขณะน (พ.ศ.2550) (กรมสงเสรมการปกครองทองถน) องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลนบวามความส าคญมากเนองจากครอบคลมพนททมความเจรญทางเศรษฐกจของประเทศ (เขตเมอง) เปนสวนใหญ ดงนนการปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลจงควรไดรบการพฒนาประสทธภาพทางการบรหารเพอใหสามารถตอบสนองกบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศและระบบการบรหารจดการเมองตาง ๆ ใหนาอยเชนเดยวกบนานาอารยประเทศ ววฒนาการการปกครองทองถนรปแบบองคการบรหารสวนจงหวด จดก าเนดของการปกครองทองถนรปแบบองคการบรหารสวนจงหวดเรมตนจากสวนทเรยกวา สภาจงหวด ซงไดก าหนดไวในพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พทธศกราช 2476 ประกอบดวยสมาชกสภาจงหวดซงมาจากการ

57 เลอกตงของราษฎรในเขตจงหวดมอ านาจในการท าหนาทใหค าปรกษาแกรฐบาลแบงสรรเงนอดหนนใหแกเทศบาลในเขตจงหวด รวมถงตรวจสอบการท างานของเทศบาลในเขตจงหวดตลอดจนเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวดในกจการเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน แตไมไดมฐานะเปนองคกรบรหารหรอนตบคคลแตอยางใด ตอมาใน พ.ศ. 2481ไดมการตรา พระราชบญญตสภาจงหวด พ.ศ. 2481 ขนเพอแยกสภาจงหวดออกจากเทศบาลสมาชกสภาจงหวดมาจากการเลอกต งของประชาชนในเขตจงหวดท าหนาทเปนสภาทปรกษาคณะกรมการจงหวด ซงตอมาเมอ พ.ศ. 2495 ไดโอนอ านาจของคณะกรมการจงหวดเปนของผวาราชการจงหวด สภาจงหวดจงท าหนาทเปนสภาทปรกษาของผวาราชการจงหวดแตกมไดมฐานะเปนนตบคคล ใน พ.ศ. 2498 เมอจอมพล ป.พบลสงคราม นายกรฐมนตรในขณะนนไดเดนทางกลบจากการเยอนตางประเทศในยโรปและสหรฐอเมรกา มความเหนวาการปกครองทองถนในตางประเทศด าเนนการไดผลดและควรตองมการขยายขอบเขตของการปกครองทองถนในประเทศไทยออกไปใหกวางขวางมากขนเนองจากในเวลาดงกลาวการปกครองทองถนจ ากดอยเฉพาะเขตในเมองและทองถนทมความเจรญเทานน ควรขยายขอบเขตของการปกครองทองถนออกไปใหกวางขวาง ดงนนจงไดประกาศใช พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2498 ซงมสาระส าคญคอไดมการจดตงองคการบรหารสวนจงหวดเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะเปนนตบคคล มงบประมาณ บคลากร และสามารถตรากฎหมายของทองถนขนบงคบใชภายในทองถนของตนตามทกฎหมายใหอ านาจไว ตลอดจนรบผดชอบดแลพนทนอกเขตเทศบาลและสขาภบาลภายในจงหวดหนงๆ โดยมโครงสรางประกอบดวย 2 สวนคอสภาจงหวดและฝายบรหารองคการบรหารสวนจงหวด

1. สภาจงหวด ประกอบดวยสมาชกสภาจงหวด (ส.จ.) ซงมาจากการเลอกตงของ

ประชาชน มจ านวน 18 - 36 คน ขนอยกบจ านวนประชากรในจงหวดนน ม

58 วาระด ารงต าแหนงคราวละ 5 ป ท าหนาทในการออกกฎหมายทอยในเขตอ านาจ

หนาทขององคการบรหารสวนจงหวด นอกจากน นท าหนาทควบคมและตรวจสอบการท างานของฝายบรหารโดยการตงกระทถาม การเปนกรรมการสภาจงหวดชดตาง ๆ เปนตน

2. ฝายบรหารองคการบรหารสวนจงหวด ซงมผวาราชการจงหวดท าหนาทเสมอนเปนนายกองคการบรหาร

สวนจงหวด ปลดจงหวดท าหนาทเสมอนเปนปลดองคการบรหารสวนจงหวดโดยต าแหนง นายอ าเภอทกอ าเภอท าหนาเสมอนเปนทเปนหวหนาสวนอ าเภอ และมผปฏบตงานประจ าเรยกวา“ขาราชการสวนจงหวด” แผนภมท 1 โครงสรางองคการบรหารสวนจงหวดตามพระราชบญญตองคการ บรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2498

สวนอ าเภอ (นายอ าเภอ)

สวนอ าเภอ (นายอ าเภอ)

นายกองคการบรหารสวนจงหวด (ผวาราชการจงหวด)

ปลดองคการบรหาร สวนจงหวด (ปลดจงหวด)

ฝาย/กอง ฝาย/กอง ฝาย/กอง

59 เปนทนาสงเกตวา แมวาจะมแนวคดเกยวกบการกระจายอ านาจทางการปกครองใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแบบประเทศตะวนตก แตต าแหนงส าคญขององคการบรหารสวนจงหวดกลบมไดมาจากการเลอกตงของประชาชนตามหลกการปกครองทองถนแบบสากล แตมาจากการแตงตงหรอเปนโดยต าแหนง เชน ผวาราชการจงหวดท าหนาทเสมอนเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด ปลดจงหวดท าหนาทเสมอนเปนปลดองคการบรหารสวนจงหวดและนายอ าเภอทกอ าเภอท าหนาทเสมอนเปนหวหนาสวนอ าเภอ ซงเทากบขาราชการสวนภมภาคทเปนตวแทนของรฐบาลท าหนาท “สวมหมวก 2 ใบ” คอ เปนทงขาราชการสวนภมภาค (ตวแทนรฐบาล) และพนกงานสวนทองถน (ตวแทนของทองถน) ในเวลาเดยวกนดงนนจงถกวพากษวจารณวาไมเปนไปตามหลกการของการปกครองทองถนอยางแทจรงและในทางปฏบตองคการบรหารสวนจงหวดกแสดงบทบาทเชนเดยวกบสวนราชการภมภาคทว ๆ ไป เนองจากผบรหารทกระดบขององคการบรหารสวนจงหวดเปนขาราชการสวนภมภาคนนเอง ใน พ.ศ. 2537 ไดมการประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ซงก าหนดใหมองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลทเปนนตบคคลมอ านาจในการจดท าภารกจในเขตพนทของตน ผลของกฎหมายนท าใหองคการบรหารสวนจงหวดไมมพนทเปนของตนเองอกตอไปเนองจากพนทการบรหารอยในเขตองคการบรหารสวนต าบลและเทศบาลทงหมด แตกยงมงบประมาณและบคลากรปฏบตงานในองคการบรหารสวนจงหวดอย แมวาจะมภารกจในการจดใหบรการนอยลง ในปพ.ศ. 2540 ไดมการเปลยนแปลงโครงสรางขององคการบรหารสวนจงหวดครงส าคญ สวนหนงเปนผลกระทบจากการทองคการบรหารสวนจงหวดไมมพนทด าเนนการเนองจากมการประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลและอกสวนหนงมาจากกระแสประชาธปไตยทเรยกรองใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถน

60 และใหรฐบาลเรงใหมการกระจายอ านาจมากขนซงพรรคการเมองเกอบทกพรรคใชเปนจดหลกในการแถลงนโยบายเรองการกระจายอ านาจใหองคการปกครองสวนทองถนในการรณรงคการเลอกตง ดงนนเมอวนท 12 ตลาคม พ.ศ. 2540 จงไดมการยกเลกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 และทแกไขเพมเตมทงหมดและประกาศใช พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 โดยใหเหตผลวา “โดยทองคการบรหารสวนจงหวดทจดตงขนตามพระราชบญญตระเบยบ บรหาราชการสวนจงหวด พ.ศ.2498 เปนองคกรปกครองสวนทองถนท รบผดชอบในพนททงจงหวดทอยนอกเขตสขาภบาลและเขตเทศบาลเมอ ไดมพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ออกใชบงคบเพอกระจายอ านาจการปกครองใหแกองคการบรหารสวน ต าบลในการนสมควรปรบปรงบทบาทและอ านาจหนาทขององคการ บรหารสวนจงหวดใหสอดคลองกนและปรบปรงโครงสรางขององคการ บรหารสวนจงหวดใหเหมาะสมยงขน”

สรปสาระส าคญของการเปลยนแปลงโครงสรางการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดมดงน

1. จ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดแตละจงหวดขนอยกบจ านวนประชากรในเขตจงหวดนนซงมหลกเกณฑดงน

(1) ราษฎรไมเกน 500,000 คน มจ านวนสมาชกได 24 คน (2) ราษฎรเกน 500,000 คน แตไมเกน 1,000,000 มสมาชกได

30 คน (3) ราษฎรเกน 1,000,000 คน แตไมเกน 1,500,000 มสมาชก

ได 36 คน (4) ราษฎรเกน 1,500,000 คน แตไมเกน 2,000,000 มสมาชก

ได 42 คน (5) ราษฎรเกน 2,000,000 คน มสมาชกได 48 คน

61 2. สภาองคการบรหารสวนจงหวดมวาระ 4 ป นบจากวนเลอกตง 3. ใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมาจากสมาชกสภาองคการ

บรหารสวนจงหวด (สจ.) คนหนงซงสภาเลอกใหด ารงต าแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวด

4. ใหผวาราชการจงหวดพนจากต าแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวด ปลดจงหวดพนจากต าแหนงปลดองคการบรหารสวนจงหวดและนายอ าเภอพนจากต าแหนงหวหนาสวนอ าเภอ รวมตลอดถงขาราชการสวนกลางและสวนภมภาคทกต าแหนงใหพนจากหนาทในองคการบรหารสวนจงหวด

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ไดมการแกไขเพมเตมอก 2 ครงคอ พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตม ( ฉบบท 2) พ.ศ. 2542 ซงใหเหตผลวา

“ โดยทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดก าหนดหลกการในการจดระเบยบการปกครองสวนทองถนขนใหมเพอใหเปนไปตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนจงสมควรปรบปรงกฎหมายวาดวยองคการบรหารสวนจงหวดในสวนของการสนสดสมาชกภาพของสภาองคการบรหารสวนจงหวด นายกและรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดการยบสภาองคการบรหารสวนจงหวดรวมทงอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดใหสอดคลองกบบทบญญตของรฐธรรมนญดงกลาวจงจ าเปนตองตราพระราชบญญตน.”

สาระส าคญของการแกไขปรบปรงม 6 ประเดนดงน

1) เพมเตมเหตแหงการสนสดสมาชกภาพของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด (สจ.) กรณราษฎรลงคะแนนเสยงใหพนจากต าแหนง 2) เพมเตมเหตแหงการพนจากต าแหนงของนายกองคการบรหารสวนจงหวดและรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด กรณราษฎรลงคะแนนเสยงใหพนจากต าแหนง 3) เพมเตมอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดในการบ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ วฒนธรรมและภมปญญาทองถน

62

4) เพมเตมใหราษฎรมสทธรวมกนเขาชอเสนอตอประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด ใหมการออกขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดได 5) กรณมเหตผลเพอความจ าเปนในการรกษาความสงบเรยบรอยของทองถนและประเทศชาต รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอ านาจยบสภาองคการบรหารสวนจงหวดได 6) อ านาจหนาทใหเปนไปตามมาตรา 17 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542

เปนทนาสงเกตวาพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2542 มเนอความซงจ าเปนตองแกไขโดยผลของรฐธรรมนญหลายประการ เชน การเขาชอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน ตลอดจนการใหราษฎรเขาชอกนเสนอรางขอบญญตทองถนเปนตนซงเปนตามหลกการของการมสวนรวมของประชาชนตามระบอบประชาธปไตยนนเอง ในป พ.ศ. 2546 ไดมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวดเปนครงท 3 (พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวดพ.ศ. 2540) แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 ซงมประเดนส าคญสรปได ดงน

1)ใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมาจากการเลอกตง โดยตรง

โดยใหเขตจงหวดเปนเขตเลอกตง 2) ผมสทธสมครรบเลอกตงเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด

ตองส าเรจการศกษาไมต ากวาปรญญาตรหรอเทยบเทาเวนแตเคยเปนสมาชกสภาจงหวด สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด หรอผบรการทองถนมาแลว ดงนนจงถอไดวาการประกาศใชพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 และทแกไขเพมเตมท ง 2 ฉบบ นบไดวาเปนการน าเอาหลกการของการปกครองทองถนและหลกการกระจายอ านาจมาใชมากขน อนเปนผลจากการเปลยนแปลงสาระส าคญเกยวกบการปกครองทองถนของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 นนเอง

63

ววฒนาการการปกครองทองถนรปแบบองคการบรหารสวนต าบล แนวความคดในการจดระบบการปกครองทองถนในระดบต าบล

หมบาน ซงถอวาเปนฐานรากของการปกครองประเทศอยางแทจรง แมจะไดมการจดระบบการปกครองทองทในระดบต าบล หมบาน ขนในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวและไดปรบปรงใหเหมาะสมยงขนในสมยพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว โดยตราพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 ซงท าใหการจดระบบการปกครองในชนบทเปนไปอยางมประสทธภาพตลอดมากตาม แตการปกครองทองทในลกษณะการปรกษาหารอในรปของสภาทองถน ไมใชตดสนใจโดยคนเดยว ในขณะเดยวกนมองคกรการบรหารซงมความเปนอสระ (autonomy) ในการด าเนนกจการของทองถนมใชรบค าสงในฐานะเปนสวนหนงของการปกครองสวนภมภาคดงเชนระบบก านนและผ ใหญบาน ตามพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ.2457 กยงไมเกดขนอยางสมบรณ ดงน นการพยายามจดรปแบบการปกครองทองถนทเหมาะสมกบชนบทจงด าเนนการมาอยางตอเนอง ไมวาจะเปนแนวคดการจดตงเทศบาลต าบลใหครบทกต าบลหรอองคการบรหารสวนจงหวดกด แตเมอศกษาในภาพรวมแลวทงรปแบบเทศบาลต าบลและองคการบรหารสวนจงหวด กยงมใชรปแบบการปกครองทองถนทเหมาะสมกบชนบทระดบต าบลและหมบานอยางแทจรง

ในป พ.ศ. 2499 หลงจากกลบจากการศกษาดงานในยโรปของ จอมพล ป.พบลสงครามนายกรฐมนตรในขณะนน จงมแนวความคดวาควรจดระบบการปกครองทองถนในระดบต าบลและหมบานใหเหมาะสมดงเชนในตางประเทศ

การพฒนาระบบปกครองทองถนระดบต าบลและหมบานมการเปลยนแปลงตามล าดบขนตอน ดงน

1. การจดระบบการบรหารต าบลตามค าสงกระทรวงมหาดไทยท 222/2499 ใหทกต าบลจดตงสภาต าบลและคณะกรรมการต าบลขน

1.1 สภาต าบลประกอบดวยสมาชกซงมาจากการเลอกตงของราษฎร หมบานละ 2 คน หรอจากการคดเลอกของนายอ าเภอโดยการปรกษากรรมการหมบานหรอกรรมการต าบล โดยมนายอ าเภอทองทหรอผทนายอ าเภอมอบหมาย

64 ท าหนาทเปนประธานสภาต าบลและใหคดเลอกครประชาบาลหรอราษฎรคนหนง

ท าหนาทเปนเลขานการสภาต าบล 1.2 คณะกรรมการต าบลประกอบดวย ก านนทองท แพทยประจ า

ต าบล ครประชาบาลในต าบล 1 คน ราษฎรผทรงคณวฒในต าบลไมนอยกวา 2 คน ซงนายอ าเภอคดเลอกครใหญทกโรงเรยนทตงอยในอ าเภอ หวหนาหนวยงานทตงอยในต าบลและผใหญบานทกคน

ตอมารฐบาลพจารณาเหนวาต าบลบางต าบลทมความเจรญทางเศรษฐกจ สงคมคอนขางสงแตไมถงระดบทจะตงเปนสขาภบาลหรอเทศบาลต าบลได ควรจะไดมรปแบบซงสามารถด าเนนการบรหารทองถนไดคลองตวกวารปแบบของสภาต าบล จงไดมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบล พ.ศ. 2499

2. การจดระบบการบรหารต าบลตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบล พ.ศ. 2499

สาระส าคญของพระราชบญญตคอใหมการจดต งองคการบรหารสวนต าบล มฐานะเปนนตบคคล มรายไดและรายจายตลอดจนบคลากรเปนของตนเองมความคลองตวทางการบรหารตามสมควร อยภายใตการควบคมดแลใหมการปฏบตตามกฎหมายของนายอ าเภอ องคก า รบ รห า ร ส วนต า บลประกอบดว ยสภ าต า บลและคณะกรรมการต าบลเชนเดยวกบสภาต าบลแตมความแตกตางกนในรปแบบของบคคลทเปนกรรมการ ดงน

2.1 สภาต าบล ประกอบดวยก านนและผใหญบานทกคน ในต าบลเปนกรรมการโดยต าแหนง และสมาชกสภาต าบลหมบานละ1 คนซงราษฎรเลอกตงมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 5 ป

2.2 คณะกรรมการต าบล ประกอบดวย ก านนทองทเปนประธาน แพทยประจ าต าบล ผใหญบานทกคนในต าบล และกรรมการซงนายอ าเภอแตงตงจากครใหญของโรงเรยน หรอผทรงคณวฒ อกไมเกน 5 คน

65 เปนทนาสงเกตวา องคการบรหารสวนทองถนรปแบบองคการบรหาร

สวนต าบลน แมวาจะมการแบงโครงสรางการบรหารออกเปน 2 สวน คอ สภา และฝายบรหาร ( คณะกรรมการต าบล) เมอพจารณาจากตวบคคลแลวกลบพบวาเปนคนกลมเดยวกนเปนสวนใหญ กลาวคอก านนและผใหญบานเปนสมาชกสภาต าบลโดยต าแหนง ซงโดยหลกการอาจถอเปนฝายนตบญญต ในเวลาเดยวกนก านนกเปนประธานกรรมการโดยต าแหนงโดยหลกถอวาเปนฝายบรหาร นอกจากนนผใหญบานกเปนสมาชสภาต าบล และเปนคณะกรรมการต าบลดวยเชนเดยวกนดงนนในทางปฏบตจงไมอาจตรวจสอบการใชอ านาจทางการบรหารซงกนและกนได ตอมาในป พ.ศ. 2511 ไดมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตฉบบนเลกนอยเพอใหเกดความคลองตวในการท างานยงขน และในป พ.ศ. 2515 ไดมประกาศคณะปฏวต ฉบบท 326/2515 ลงวนท 13 ธนวาคม 2515 สงใหยกเลกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบลแบบ สภาต าบล ซงมการปรบโครงสรางใหม โดยมเพยงสวนการบรหารเรยกวา คณะกรรมการสภาต าบล ซงประกอบดวย 1) ก านน เปน ประธานคณะกรรมการสภาต าบลโดยต าแหนง 2) ผใหญบานทกหมบานในต าบล เปนกรรมการโดยต าแหนง 3) แพทยประจ าต าบล เปนกรรมการโดยต าแหนง 4) กรรมการผทรงคณวฒ ซงเลอกจากราษฎรหมบานละ 1 คน เปนกรรมการโดยการเลอกตง 5) ปลดอ าเภอหรอพฒนากร เปนทปรกษา 6) ครประชาบาลทไดรบการคดเลอก เปน เลขานการ

สภาต าบล ตามโครงสรางนไดประกาศใชทกต าบลทวประเทศและใชตอมาจนถงป พ.ศ. 2537 กอนทจะมการประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537

66

3. การจดระบบการบรหารต าบล ตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537

หลงป พ.ศ. 2530 เปนตนมา กระแสแนวความคดเรองการกระจายอ านาจเปนประเดนทไดรบการกลาวถงกนอยางกวางขวางท งในวงวชาการ สอมวลชนและพรรคการเมองในการรณรงคหาเสยงเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอป พ.ศ. 2535 เกอบทกพรรคการเมองทรณรงคหาเสยงเลอกต งในขณะนนตางน าเสนอประเดนในเรองของการกระจายอ านาจสทองถนตลอดจนการเลอกตงผวาราชการจงหวดเปนนโยบายส าคญของพรรคทามกลางเสยงคดคานจากขาราชการระดบสงบางสวนในกระทรวงมหาดไทย ตอประเดนการเลอกตงผวาราชการจงหวด เมอพรรคประชาธปตยซงมนายชวน หลกภยเปนหวหนาพรรค ไดเปนรฐบาล ในการแถลงนโยบายตอรฐสภาเมอวนท 21 ตลาคม 2535 ไดกลาวถงประเดนทจะมการกระจายอ านาจการปกครองสทองถนอยางเปนรปธรรมโดยเรวและมการจดตงคณะกรรมการศกษาและปรบปรง การปกครองทองถนในวนท 28 ตลาคม 2535 เพอน าไปสการยกรางพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล ในเดอนพฤศจกายน พ.ศ. 2536 ไดมการเสนอรางพระราชบญญตเกยวกบการจดระบบการบรหารราชการสวนต าบลเขาสการพจารณาของสภาผแทนราษฎรจ านวน 8 ฉบบ (ตระกล มชย, 2537, หนา 131) ซงมหลกการทคลายคลงกนในสาระส าคญคอตองการกระจายอ านาจการปกครองและการบรหารราชการสวนทองถน ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแบบทเปนสากล วนท 2 ธนวาคม พ.ศ. 2537 ไดมการประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ซงก าหนดใหสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนและมฐานะเปนนตบคคล โดยมหลกเกณฑดงน

3.1 สภาต าบล หมายถงองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะเปนนตบคคลซงจดตงขนส าหรบทกต าบลทมรายไดทกประเภทโดยไมรวมเงนอดหนน

67

โดยเฉลยในรอบ 3 ปทผานมาไมถง 150,000 บาท บรหารงานในรปแบบของคณะกรรมการสภาต าบล ประกอบดวย

3.1.1 สมาชกสภาต าบลโดยต าแหนง ไดแก 1) ก านนเปนประธานสภาต าบล 2) ผใหญบานทกหมบานในต าบลเปนกรรมการ 3) แพทยประจ าต าบล เปนกรรมการ

3.1.2 สมาชกสภาต าบลจากการเลอกตงของราษฎรในหมบานหมบานละ 1 คน เปนกรรมการ

3.2 องคการบรหารสวนต าบล หมายถงองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะเปนนตบคคลซงจดตงขนเพอต าบลทมรายไดทกประเภทโดยไมรวมเงนอดหนน โดยเฉลยในรอบ 3 ปทผานมาเกน 150,000 บาท ขนไป บรหารงานในรปของสภาและฝายบรหาร

สภาองคการบรหารสวนต าบลประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลซงมาจากการเลอกตงของราษฎรในต าบลหมบานละ 2 คน สวนนายกองคการบรหารสวนต าบล มาจากการเลอกตงโดยตรงของราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตต าบลนน

ต งแตเรมตนประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 จนถงปจจบนพระราชบญญตฉบบนไดมการแกไขเพมเตมเพอใหมความเหมาะสมและสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จ านวน 5 ครงดงน

1) พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 2) พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2538 3) พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 3) พ.ศ. 2542

68

4) พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 4) พ.ศ. 2546 5) พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 5) พ.ศ. 2546

ววฒนาการขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ หมายถง องคกรปกครอง

สวนทองถนทจดตงขนเปนกรณพเศษตามกฎหมายเฉพาะของตนเองซงในปจจบนนประเทศไทยมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษอย 2 รปแบบดวยกนคอ กรงเทพมหานครและเมองพทยา

1. กรงเทพมหานคร

1.1 ววฒนาการของกรงเทพมหานคร

การปกครองสวนทองถนของกรงเทพมหานครอาจแบงออกไดเปน 3 ชวง คอ การปกครองแบบราชการสวนภมภาคและทองถน (พ.ศ. 2476-2514) การยบรวมจงหวดพระนครและจงหวดธนบร (พ.ศ. 2514-2518) และการปกครองแบบทองถนรปแบบพเศษ (พ.ศ. 2518-ปจจบน)

1.1.1 การปกครองแบบราชการสวนภมภาคและทองถน หลงจากการเปลยนแปลงการปกครองเมอ พ.ศ.2475 และรฐบาลไดประกาศใชพระราชบญญตวาดวยระเบยบบรหารแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2476 ซงเปนกฎหมายหลกในการก าหนดรปแบบโครงสรางการบรหารราชการแผนดน ในกฎหมายดงกลาวไดแบงระบบบรหารราชการแผนดนของประเทศออกเปน 3 สวน คอ ราชการบรหารสวนกลาง ซงไดแก กระทรวง และกรมตาง ๆ สวนภมภาคไดแก จงหวดและอ าเภอทวประเทศ สวนทองถน ไดแก เทศบาลและสขาภบาลตาง ๆ ทวประเทศ ตามกฎหมายนกรงเทพซงในขณะนนเรยกวาจงหวดพระนครกถอเปนจงหวดหนงในฐานะทเปนการบรหารราชการสวนภมภาค ซงจดโครงสรางทางการบรหารอยในรปแบบของจงหวดและอ าเภอเชนเดยวกบจงหวด

69 ธนบรแตพเศษกวาจงหวดอนตรงทมการจดแบงอ าเภอเปนอ าเภอชนนอกและอ าเภอชนใน อ าเภอชนในของจงหวดพระนครไดแก อ าเภอพระนครปอมปราบศตรพาย สมพนธวงศ บางรก ปทมวน และดสต นอกจากนนเปนอ าเภอชนนอก (ทองตอ กลวยไม ณ อยธยา, 2546, หนา 237) ในเขตพน ทต งของศาลากลางจงหวดและอ า เภอตาง ๆ นอกจากจะมผวาราชการจงหวดและนายอ าเภอเปนผรบผดชอบในฐานะการปกครองสวนภมภาคแลว ยงมการจดต งเทศบาลตามพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาลพทธศกราช 2476 อยในพนทของภมภาคดวย เชนเดยวกบจงหวดอนทวไป จงหวดธนบรกเชนเดยวกนเขตอ าเภอชนใน ไดแก ธนบร คลองสานบางกอกนอยและบางกอกใหญ (ทองตอ กลวยไม ณ อยธยา, 2546, หนา 237)

ตอมา เ มอ ปพ .ศ . 2498 หลงจากไดมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 ซงก าหนดใหจงหวดตาง ๆ มการจดต งองคการบรหารสวนจงหวดขนในฐานะเปนองคกรปกครองสวนทองถนดแลรบผดชอบเขตพนทนอกจากเขตเทศบาลและสขาภบาล ในสวนของจงหวดพระนครและจงหวดธนบรกไดจดต งองคการบรหารสวนจงหวดพระนครและองคการบรหารสวนจงหวดธนบรขนตามกฎหมายน ดงนนการปกครองจงหวดพระนครและธนบรจงประกอบดวยระบบการบรหารราชการสวนภมภาค(จงหวด อ าเภอ) ซงเปนระบบหลกและระบบการปกครองสวนทองถน (เทศบาล สขาภบาล และองคการบรหารสวนจงหวด)ในฐานะการปกครองสวนทองถน

1.1.2 การยบรวมจงหวดพระนครและจงหวดธนบร ในปพ.ศ. 2514 จอมพลถนอม กตตขจร ไดท ารฐประหารยดอ านาจการปกครองประเทศ และมความเหนวาจงหวดพระนครและจงหวดธนบรควรไดมการยบรวมเปนจงหวดเดยวกนเพอใหเปนรปแบบเฉพาะส าหรบการบรหารเมองหลวงอกทงกอใหเกดความประหยดและสะดวกตอประชาชนในการรบบรการมากยงขนจงมประกาศคณะปฏวตท 24 ลงวนท 20 ธนวาคม 2514 ให

70

รวมจงหวดพระนครกบจงหวดธนบรและเรยกวา นครหลวงกรงเทพธนบร และรวมองคการบรหารสวนจงหวดพระนครและจงหวดธนบรเขาดวยกนเรยกวาองคการบรหารนครหลวงกรงเทพธนบร ในวนตอมากไดมประกาศคณะปฏวตฉบบท 25 ลงวนท 21 ธนวาคม 2514 ใหรวมเทศบาลนครกรงเทพกบเทศบาลนครธนบรเขาดวยกนเรยกวา เทศบาลนครหลวง

ในสวนการบรหารใหมผด ารงต าแหนงในองคกรตางๆ ดงน

1) ใหมผวาราชการนครหลวงกรงเทพธนบร เปนขาราชการสงกดกระทรวงมหาดไทย

2) ใหผวาราชการนครหลวงกรงเทพธนบร เปนนายกองคการบรหารนครหลวงกรงเทพธนบร

3) ใหผวาราชการนครหลวงกรงเทพธนบร เปนนายกเทศมนตรเทศบาลนครหลวง

4) อ าเภอตางๆ ทอยนอกเขตเทศบาลนครหลวง ในสวนทเปนราชการภมภาค ใหนายอ าเภอเปนผดแล รวมถงเปนประธานสขาภบาล มก านนและผ ใหญบานปฏบตหนา ทในสวนของการปกครองทอง ทตามพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 เชนเดยวกบจงหวดอน ๆ สวนในเขตเทศบาลใหเปนไปตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ตอมาในป พ.ศ. 2515 ไดมประกาศคณะปฏวตฉบบท 335 ปรบเปลยนรปแบบการบรหารราชการของนครหลวงกรงเทพธนบรอกครงโดยการรวมเอาการบรหารราชการสวนภมภาค คอ นครหลวงกรงเทพธนบร องคการบรหารนครหลวงกรงเทพธนบร และเทศบาลนครหลวงตลอดจนสขาภบาลทกแหงเขาดวยกน และจดรปแบบการบรหารราชการใหม เรยกวา กรงเทพมหานคร ขนเมอวนท 13 ธนวาคม พ.ศ. 2515 และมฐานะเปน องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ ซงมโครงสรางทางการบรหารแบงออกเปน 2 สวน คอ ผวาราชการกรงเทพมหานครซงเปนฝายบรหารและสภากรงเทพมหานครซงเปนองคกรฝายนตบญญต

71

ผวาราชการกรงเทพมหานคร เปนขาราชการการเมองมาจากการแตงตงของคณะรฐมนตร และขนตรงตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย

สภากรงเทพมหานคร ประกอบดวยสมาชก 2 ประเภท คอ สมาชกซงมาจากการเลอกตงของราษฎรเขตละ 1 คนกบสมาชกซงมาจากการแตงตงของรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมจ านวนเทากบสมาชกซงมาจากการเลอกตง สมาชกทง 2 ประเภทมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป (แตในชวง 4 ปแรกใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยแตงตงสมาชกสภากรงเทพมหานครโดยไมตองมการเลอกตง) การจดการปกครอง ยกเลกรปแบบการบรหารราชการแผนดนแบบภมภาคคอจงหวดและอ าเภอ ตลอดจนการปกครองทองท คอ ต าบลและหมบานและแบงพนทออกเปนเขตจ านวน 24 เขต แตละเขตมส านกงานเขตเปนหนวยการบรหารภายใตการบงคบบญชาของผอ านวยการเขตโดยแตละเขตแบงพนทออกเปนแขวงโดยมหวหนาแขวงเปนผดแลรบผดชอบ

ก ร ง เทพมหานครอย ภ า ยใตก า รควบ คมของรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยและมอ านาจยบสภากรงเทพมหานครได

ประกาศคณะปฏวต ฉบบท 335 นบวาเปนจดเรมตนของการปกครองทองถนรปแบบพเศษกรงเทพมหานครและใกลเคยงกบระบบการปกครองทองถนสากลมากแตกย งไมสมบรณทเดยว เนองจากผ วาราชการกรงเทพมหานครยงคงมาจากการแตงต งของรฐบาลรวมท งยงมสมาชกสภากรงเทพมหานครประเภทแตงตงอย กรงเทพมหานครใชการปกครองแบบนจนถงป พ.ศ. 2518

1.1.3 การปกครองแบบทองถนรปแบบพเศษกรงเทพมหานคร

เหตการณการลกฮอของประชาชนในวนท 14 ตลาคม 2516 ไดน าไปสการเปลยนแปลงทางการเมองและการปกครองครงส าคญของประเทศไทย กระแสการเรยกรองประชาธปไตยและการกระจายอ านาจ ตลอดจนการลดบทบาทการควบคมของสวนกลางโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยซงม

72 บทบาทส าคญกบการควบคมการบรหารราชการสวนภมภาคและการปกครองสวนทองถนเปนระยะเวลายาวนาน ในป พ.ศ. 2517ไดมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2517 ซงถอวาเปนรฐธรรมนญทมความเปนประชาธปไตยมากทสด นบจากการเปลยนแปลงการปกครองประเทศเปนระบอบประชาธปไตย เมอป พ.ศ. 2475 และเปนรฐธรรมนญฉบบแรกทมบทบญญตเกยวกบการปกครองทองถนอยางชดเจน มาตราทส าคญคอมาตรา 216 ซงบญญตวาการปกครองทองถนทกระดบ รวมทงนครหลวง ใหมสภาทองถนและผบรหารหรอคณะผบรหารการปกครองสวนทองถน มาจากการเลอกตงของประชาชน ( ทองตอ กลวยไม ณ อยธยา, 2546 , หนา 241) ขอบญญตแหงรฐธรรมนญในมาตรา 216 น สงผลใหตองมการแกไขกฎหมายในสวนทเกยวของกบการจดระเบยบการบรหารราชการของกรงเทพมหานคร ตามประกาศของคณะปฏวตฉบบท 335 และด าเนนการยกรางกฎหมายในสวนทเกยวของกบการบรหารราชการกรงเทพมหานครขนใหม ใหสอดคลองกบเนอหาของรฐธรรมนญ ในป พ.ศ. 2518 ไดมการประกาศใช พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 ซงมสาระส าคญ คอ ใหกรงเทพมหานครเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษในเขตนครหลวงและมผวาราชการกรงเทพมหานครมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน มสถานะเปนนตบคคล มงบประมาณและบคลากรเปนของตนเอง การบรหารงานใชรปแบบสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานคร รวมถงใหประชาชนมอ านาจเขาชอถอดถอนผวาราชการกรงเทพมหานครได

พ ร ะ ร า ช บ ญ ญ ต ร ะ เ บ ย บ บ ร ห า ร ร า ช ก า รกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 นบวาเปนจดเรมตนของการปกครองทองถนรปแบบพเศษทสมบรณเนองจากมการเลอกตงผบรหารทองถนโดยประชาชน มใชการแตงตงเหมอนทผานมา พระราชบญญตฉบบนใชมาจนถง พ.ศ. 2528 (ยกเวนชวง พ.ศ. 2519-2521ไดมการรฐประหารโดยคณะปฏรปการปกครองแผนดน ไดมการ

73

ออกค าสงใหผวาราชการกรงเทพมหานครและสมาชกสภากรงเทพมหานครพนจากต าแหนงและแตงตงผบรหารและสมาชกสภากรงเทพมหานครเขาไปแทน)

ใ นพ . ศ . 2 5 2 8 จ ง ไ ด ม ก า ร ย ก เ ล ก พ ร ะ ร า ช บญญ ตกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 และประกาศใชพระราชบญญตกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซงเปนฉบบปจจบนโดยหลกการทวไปกยงคงคลายคลงกบฉบบ พ.ศ. 2518 แตมการปรบปรงสวนทเปนรายละเอยดตางๆใหมความสมบรณและสะดวกคลองตวขน

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 จนถงปจจบนนไดมการแกไขเพมเตม (ครงท 2 ) เมอปพ.ศ. 2534 แกไขเพมเตม (ครงท 3) เมอป พ.ศ. 2539 แกไขเพมเตม (ครงท 4)เมอปพ.ศ. 2542 ซงเปนการแกไขครงลาสดเพอใหสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540

2. เมองพทยา เมองพทยาเปนองคกรปกครองสวนทองถนทก าหนดขนหลงสดในบรรดาองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตาง ๆ ในประเทศไทยโดยมจดก าเนดมาจากหมบานชาวประมงเลก ๆ แหงหนงในต าบลหนองปรอ อ าเภอบางละมง จงหวดชลบร การเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศและเมองหลวงในชวงป พ.ศ. 2510- 2520 ไดมสวนท าใหพทยามความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางรวดเรว เนองจากความสวยงามของภมประเทศเมองชายทะเลและระยะทางทไมไกลจากกรงเทพ ท าใหชนชนกลางซงมรายไดสงพากนหลงไหลไปพกผอนทองเทยวทพทยาเปนจ านวนมากสงผลใหเศรษฐกจของพทยาเจรญเตบโตขนอยางรวดเรวจากธรกจการทองเทยว ในระยะหลงจงมนกธรกจเขาไปลงทนมากขนยงเปนปจจยสงเสรมใหเศรษฐกจของพทยาขยายตวอยางรวดเรว ประกอบกบชวงเวลาดงกลาวไดเกดสงครามเวยดนามซงมการสงทหารอเมรกนเขามาประจ าการอยในเวยดนามและฐานทพตาง ๆ ในประเทศไทยเปนจ านวนมาก เชน ฐานทพตาคล ฐานทพอดรธาน ฐานทพอบลราชธาน ฐานทพนครราชสมาเปนตน ในยามวางจากการสรบ

74 กองทพสหรฐอเมรกาจงมความประสงคจะใหก าลงพลไดผอนคลายความเครยดจากการสรบจงใชพทยาเปนแหลงพกผอนส าหรบทหารอเมรกน สงทตามมาคอการใชจายเปนจ านวนมหาศาลไปกบการทองเทยวพกผอนของทหารอเมรกนเหลานน ธรกจดานบนเทงจ านวนมากขยายตวขนอยางรวดเรว มนกลงทนทงชาวไทยและตางชาวประเทศหลงไหลเขามายงพทยา ท าใหสภาพเศรษฐกจและสงคมของพทยาเปลยนแปลงไปอยางมาก รวมถงเกดปญหาตาง ๆ ตามมาเชน ปญหาน าเสย ปญหาการขาดแคลนสาธารณปโภค ปญหาขยะปญหาสงแวดลอม ปญหาอาชญากรรม และอน ๆ ซงการปกครองทองถนรปแบบเดม คอ สขาภบาลนาเกลอไมสามารถรองรบกบความเปลยนแปลงและปญหาทเกดขนไดอยางมประสทธภาพ

ดงนนกระทรวงมหาดไทยจงไดจดตงคณะท างานขนมาศกษาสภาพของเมองพทยาเพอหารปแบบการบรหารจดการการเมองทเหมาะสมกบสภาพของเ ม อ งพท ย า ใ น ท า ม กล า ง แนว ค ด ต า ง ๆ อนหล า กหล า ย ใ น ท ส ดกระทรวงมหาดไทยใดเลอกรปแบบการบรหารจดการแบบ ผจดการเมอง (city manager) ซงเปนรปแบบทใชครงแรกทเมองสตอนตน (Staunton) มลรฐเวอรจเนย ประเทศสหรฐอเมรกา ซงน าเอาแนวคดของผจดการจากภาคธรกจซงบรหารงานแบบนกบรหารมออาชพมาบรหารงานในรปแบบเทศบาล ท งน เพอใหการบรหารงานเปนไปอยางมประสทธภาพ ตามหลกการบรหารและแกปญหาความขดแยงระหวางสภากบนายกเทศมนตร โดยการวาจางนกบรหารมออาชพทมความเปนกลางมาท าหนาทบรหารภายใตสญญาวาจาง

เมอ พ.ศ. 2521 กระทรวงมหาดไทยไดเสนอรางพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยาและรฐสภาไดอนมตรางพระราชบญญตดงกลาวในปเดยวกน สาระส าคญของพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2521 สรปไดดงน

1) ใหเมองพทยาเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษภายใตแนวคดแบบผจดการเมอง และมฐานะเปนนตบคคลมทรพยสนและบคลากรเปนของตนเอง

75 2) โครงสรางทางการบรหารประกอบดวย 2 สวน คอ สภาเมองพทยา และฝายบรหาร 2.1) สภาเมองพทยา ประกอบดวยสมาชก 2 ประเภทคอประเภทมาจากการเลอกตงของประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยาจ านวน 9 คน และสมาชกประเภทแตงตงโดยรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยอกจ านวน 8 คน สมาชกสภาเมองพทยาทง 2 กลมมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป

2.2) ฝายบรหาร ไดแก ปลดเมองพทยาซงเขามาบรหารกจการของเมองพทยาโดยการท าสญญาวาจางของนายกเมองพทยาภายใตความยนยอมของสภาเมองพทยา มอายสญญาจางคราวละ 4 ป โดยบรหารงานภายใตการควบคมดแลของสภาเมองพทยา

ตลอดระยะเวลากวา 20 ป ของการบรหารงานภายใตรปแบบผจดการเมอง เมองพทยาประสบปญหาความยงยากทงทางดานการเมองและการบรหารคอนขางมาก อนเนองมาจากปญหาความขดแยงระหวางฝายการเมอง (สมาชกสภาเมองพทยาและนายกเมองพทยา) กบปลดเมองพทยา ดงจะเหนไดวาในชวงต งแตจดต ง เมองพทยาเ มอป พ.ศ. 2521 จนถงป พ.ศ. 2542 มการเปลยนแปลงปลดเมองพทยามากกวา 10 คน อายการปฏบตงานเฉลยเพยงคนละปเศษเทานน นอกจากนนกมปญหาอน ๆ เชนปญหาดานงบประมาณไมเพยงพอ ปญหาการควบคมจากสวนกลาง ปญหาระเบยบกฎหมายในการบรหารทยงขาดความคลองตว ซงกระทรวงมหาดไทยกไดมการศกษาวจยเพอปรบปรงแกไขระบบการบรหารงานของเมองพทยามาโดยตลอด เชน เรองการกระจายอ านาจใหเมองพทยามากขน การปรบปรงระบบภาษอากรและรายไดของเมองพทยา การปรบปรงระบบการบรหารงานบคคล ตลอดจนอ านาจหนาทของเมองพทยา เปนตน อยางไรกตามตงแต พ.ศ. 2521-2542 กไมไดมการแกไขพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2521 จนกระทงมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ท าใหกฎหมายเดมมหลายประเดนซงขดหรอแยงกบรฐธรรมนญ จงไดยกเลกกฎหมายฉบบเดมและประกาศใชกฎหมายฉบบใหม คอ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ซงมสาระส าคญโดยสรปดงน คอ

76 1 ) ป รบป รงโครงส ร า งทางการบ รหารจาก เ ดม ซ ง

ประกอบดวยสภาเมองพทยาและปลดเมองพทยา เปนสภาเมองพทยาและนายกเมองพทยา

2) สมาชกสภาเมองพทยามจ านวน 24 คน (เทากบเทศบาลนคร) มาจากการเลอกตงของราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยามวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป

3) นายกเมองพทยา มาจากการเลอกตงโดยตรงของราษฎร ผ มสทธเลอกตงในเขตพทยา มวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป

4) ปลดเมองพทยาเปนขาราชการประจ าท าหนาทบรหารจดการภารกจประจ าหรองานนโยบายของเมองพทยา

5) ราษฎรผมสทธเลอกตงสามารถเขาชอกนเสนอขอบญญตเมองพทยา ตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดไวในพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542

6) ราษฎรผมสทธเลอกตงสามารถเขาชอกนเพอถอดถอนสมาชกสภาเมองพทยาหรอนายกเมองพทยาตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 สรป ววฒนาการของการปกครองทองถนของไทยมประวตความเปนมาทยาวนาน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนตลอดจนวธการในการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ แตละยคแตละสมย มความแตกตางกน ขนอยกบบรบทหรอสภาวะแวดลอมทางดานการเมอง เศรษฐกจและสงคมของประเทศ รปแบบการปกครองทองถนทดตองมความเหมาะสมและสอดคลองกบบรบททางสงคมดวย การปกครองทองถนของประเทศไทย มววฒนาการสการกระจายอ านาจใหกบทองถนและประชาชนไดบรหารจดการชวตความเปนอยของคนในทองถนมากขนอยางตอเนอง โดยเฉพาะอยางยงภายหลงการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ซงไดก าหนดแนวทางเกยวกบการ

77 ปกครองทองถนเอาไวอยางชดเจนเปนรปธรรมมากทสด จากรฐธรรมนญทมมาทงหมด สาระส าคญของรฐธรรมนญตอการปกครองในทองถน คอ การกระจายอ านาจ การมสวนรวมของประชาชนตลอดจนความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนตามหลกสากล รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 น าไปสการยกเลกหรอการปรบปรงแกไขกฎหมายทเกยวของกบการปกครองทองถนแตละรปแบบ สอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญ โดยเฉพาะอยางยงหลง พ.ศ. 2542 ซงบทเฉพาะกาลของรฐธรรมนญสนสดลง จะพบวารปแบบและกฎหมายเกยวกบการปกครองทองถนไดเปลยนแปลงไปอยางมาก ดงนนนกวชาการหลายทานจงถอวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 คอตนก าเนดของการปฏรปการปกครองทองถนไทยยคปจจบนอยางแทจรง แมวาในปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 จะถกยกเลกไปแลวโดยการรฐประหารเมอวนท 19 กนยายน พ.ศ.2550 และมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 แตหลกการส าคญของการปกครองทองถนกไมไดเปลยนแปลงไปจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 แตอยางใด

78

ค าถามทายบท

จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. จงอธบายถง จดก าเนดของการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาล 2. พระราชบญญตจดการสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ. 127 ก าหนดโครงสราง ทางการบรหารของสขาภบาลส าหรบเมอง และต าบลไวอยางไร 3. จงอธบายถง เหตผลและวธการเตรยมการใหมการจดตงองคการปกครองสวน ทองถนรปแบบ municipality ในรชสมยพระราชสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว 4. เหตใดจงมความจ าเปนตองยกเลกการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาล

5. การเปลยนแปลงครงส าคญของการปกครองทองถนรปแบบเทศบาลคออะไร และมสาเหตจากอะไร

6. การปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษมอะไรบาง จดตงขนโดยกฎหมายอะไร

บทท 3 การปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ

แหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 เปนจดเรมตนส าคญทมผลตอการเปลยนแปลงหลกการ แนวคดของการปกครองทองถนไทยตลอดจนรปแบบ โครงสรางและบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนอยางมากโดยไดก าหนดหลกการเรองสทธชมชน (community right) การมสวนรวม (participation) ของประชาชนในทองถนและการใหองคกรปกครองสวนทองถนมความเปนอสระ(autonomy) ซงถอวาเปนหลกการส าคญของการปกครองทองถนทเปนสากล แมวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2540 จะถกยกเลกไปแลวดวยการรฐประหารเมอวนท 19 กนยายน พ.ศ.2550 แตหลกการและสาระส าคญของการปกครองทองถนทก าหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2540 ยงคงตอเนองมาถงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2550 แนวคดเกยวกบการปกครองทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2550 เพอเปนพนฐานความเขาใจสาระส าคญแหงกฎหมายรฐธรรมนญในสวนของการปกครองสวนทองถนไดชดเจนยงขน ควรท าความเขาใจรากฐานของความคดอนเปนทมาของรฐธรรมนญในประการส าคญดงน 1. แนวความคดเรองสทธชมชน การพจารณาประเดนในเรองสทธชมชนมาจากแนวทางการศกษาของนกสงคมวทยาและมานษยวทยาซงใหความส าคญกบการศกษาเรองเกยวกบชมชนในดานตางๆและไดมการเสนอทฤษฎแนวคดเกยวกบสทธ

80

ชมชนซงใชเปนฐานทางความคดส าคญประการหนงในการศกษาการปกครองทองถน

สทธ ตามพจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน เปนค านามแปลวา อ านาจอนชอบธรรม ค าวาสทธนบเปนเรองทมความส าคญยงในทางปรชญาการเมอง การปกครองและกฎหมายเนองจากสทธ เปนตวก าหนดความสมพนธเชงอ านาจของบคคลและสถาบนตาง ๆ ในทางสงคมและการเมอง แนวคดเรองสทธในยคแรก ๆ นนเรมตนขนจากแนวคดของนกปรชญาการเมองคนส าคญ 2 คน คอ จอหน ลอค (John Locke) และโธมส ฮอบส (Thomas Hobbes) ไดกลาววา สทธตามธรรมชาต (natural rights) อนเปนสทธทมอยคกบมนษยมาตงแตก าเนดตงแตครงทยงคงด ารงอยในสภาวะธรรมชาตในความหมายของลอค และฮอบส คอสทธในการรกษาชวตของตนใหอยรอดปลอดภยในสภาวะธรรมชาตดวยวธการใด ๆ กตามโดยไมมขอจ ากด ภายหลงเมอสงคมมนษย ววฒนาการขนไดมการจดระเบยบการอยรวมกนของมนษยขนดวยการยอมจ ากด สทธตามธรรมชาต บางประการออกไปและหนมาท าสญญาตอกนในอนทจะกระท าหรอไมกระท าการใด ๆ เพอใหเกดกตกาแหงการอยรวมกนอยางสนต กตกาหรอขอตกลงเชนนนเรยกวา “สญญาประชาคม” (social contract) ซงทกคนมพนธะสญญาตอกนทจะตองปฏบตตามกตกานน ในแงนสญญาประชาคมกคอรปแบบของการจดระเบยบทางสงคมเพอใหเกดการอยรวมกนอยางผาสกนนเอง สญญาประชาคมในทรรศนะของลอคไดขยายแนวคดเพมเตมไปจาก ฮอบส โดยเหนวา สญญาประชาคมซงท าไวน นจะตองมเปาหมายเพอใหเกดความผาสกตอประชาชน และบนพนฐานแหงความชอบธรรมจากความยนยอมพรอมใจของประชาชนหากสญญาดงกลาวถกละเมดจากผปกครองประชาชนกสามารถจะบอกเลกสญญานนได ในแงน

81

สญญาประชาคมในทรรศนะของลอคจงเปนระบบทค าประกนสทธของความเปนพลเมอง ( civil right) ดวย พนฐานแนวความคดของลอค ไดรบการยกยองและใชเปนพนฐานความคดในการรางรฐธรรมนญของสหรฐอเมรกาในเวลาตอมารวมถงเปนสาระส าคญของการปกครองระบอบเสรนยมประชาธปไตย ดวย แนวความคดเรองสทธของความเปนพลเมองนไดรบการขยายขอบเขตออกไปมากมายไมวาจะเปนสทธในทรพยสน (property right) สทธทางการเมอง (political right) เปนตน แนวความคดในเรองสทธชมชน (community right)นนเกดจากการศกษาของนกสงคมวทยาและมานษยวทยาเพอศกษาการจดการองคกรทางสงคมและวถชวตของชมชนตลอดจนสทธในการใชทดนในแงมมตาง ๆ โดยเฉพาะในประเดนทเรยกวา สทธตามจารตประเพณ (customary right) และ สทธทางศลธรรม (moral right) ซงหมายถงแนวปฏบตทถอปฏบตกนมาเปนเวลาชานานในสงคมหรอชมชนแตละแหงจนถอเปนจารตประเพณแหงทองถนนน กอนทชมชนหรอทองถนจะถกผนวกรวมกนเขาเปนรฐชาตในระยะตอมา (อานนท กาญจนพนธ, 2544) ระบบรฐชาตกอใหเกดสทธอกประการหนงซงมงกอใหเกดสภาพบงคบแกทกคนภายในรฐนน โดยอางฐานอ านาจความจ าเปนและความมนคงของรฐชาตนนสทธนนคอสทธตามกฎหมาย อนเกดจากกระบวนการจดระเบยบทางการปกครองในระบบรฐชาตนนเอง ในหลายกรณการอางสทธบนพนฐานของทมาและแนวคดทแตกตางกนนกอใหเกดความขดแยงระหวางรฐกบชมชนขน เชนในประเทศไทย กรณของชาวบานทอยอาศยในเขตพนทปาสงวน ฝายชาวบานอางสทธชมชนตามระบบจารตประเพณซงโดยอาศยและท ากนในพนทมาต งแตบรรพบรษ (ancestral right) สวนพระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ.2507 เพงออกมาในภายหลงสวนรฐอางความจ าเปนในการอนรกษพนทตนน าและการดแลทรพยสน “ของชาต” ซงเปนเรองของสวนรวมของคนทงประเทศ

82

ประเดนทนาสนใจในงานวจยของ อานนท กาญจนพนธ ประเดนหนงคอประเดนทกลาวถง สทธในความเปนเจาของ (right of ownership) และสทธการใช (usufruct right) ซงเปนประเดนทเปดโอกาสใหมการประนประนอมกนระหวางรฐกบชมชนมากขน รฐอาจอางหลกของบรณภาพแหงดนแดนและอางกรรมสทธการเปนเจาของเหนอดนแดนทงหมดภายในรฐแตสทธการใชประโยชนตลอดจนการบรหารจดการดแลทรพยากรอยางย งยนอาจมอบใหกบชมชน ดงเชนกรณของ กฎหมายปาชมชน กได (ฉลาดชาย รมตานนท, อานนท กาญจนพนธ,และสณฐตา กาญจนพนธ, 2536) ประเดนตอมา คอ การกลาวถง สทธเชงเดยวและสทธเชงซอน แนวคดเรองสทธเชงเดยวหรอสทธผกขาด (exclusive right) และสทธเชงซอน (complexity of right) ซงเปนการศกษาของนกสงคมวทยาและมานษยวทยา นบเปนการแสวงหาทางออกหรอการประนประนอมกนระหวางรฐกบทองถนในเรองของสทธเหนอพนทท ากน สทธเชงเดยวหมายถง สทธซงถกอางเพอเขาครอบครอง ด าเนนการเปนเจาของโดยเดดขาดแตเพยงผเดยว/กลมเดยวผอนไมมสทธเขาไปใชประโยชนใน “แดนแหงกรรมสทธ” นนได ในขณะทสทธเชงซอนหมายถงสทธในการเขาถงหรอสทธในการเขาใชประโยชนในลกษณะทเปนพนทของสวนรวมไมมความเปนเจาของและสญเสยสทธในการใชประโยชนนนไปเมอเลกใชพนทนนแลว (อานนท กาญจนพนธ, 2544 , หนา 122-123) แนวคดในเรองสทธเชงเ ดยว -เ ชงซอนน ท าใหเ กดการประนประนอมในการใชทรพยากรรวมกนระหวางรฐกบประชาชนในพนทท ากนรฐอาจอางการเปนเจาของตามกฎหมาย แตกใหสทธเชงซอนกบประชาชนในการท ากนหรอใชประโยชนในทดนท ากนโดยไมมกรรมสทธและจะหมดสทธในการใชทดนนนเมอเลกใชหรอหมดความจ าเปน ตวอยางในประเทศไทยกคอ การพฒนาจากการบงคบใช พระราชบญญตปาสงวนแหงชาตพ.ศ.2507 ซงบงคบใหประชาชนตองอพยพออกจากพนทปาสงวนไปอยทอนซงไดสรางความขดแยงเกดขนระหวางรฐและประชาชนเปน

83

จ านวนมากในอดต มาสแนวคดทประนประนอมบนพนฐานของแนวคดสทธเชงซอนหรอการจดการเชงซอน ในกรณของกฎหมายปาชมชน ซงเนนหลกการในเรอง “คนกบปาอยดวยกน” คนมสทธทจะใชประโยชนและจดการกบปานนไดโดยไมมกรรมสทธครอบครองและหมดสทธการใช เมอหมดความจ าเปนหรอสละสทธการใชน น ตามแนวความคดเรอง สทธธรรมชาต และความเชอในครสตศาสนาทวา เมอพระเจาทรงสรางโลกนน พระองคไดมอบสงตางๆในธรรมชาตใหเปนสมบตรวมกนส าหรบใหมนษยทกคนไดกนไดใชเสมอหนากน (สมภาร พรมทา, 2539, หนา 45) แนวคดเรองสทธธรรมชาตอาจมสวนพองกนกบค าอธบายเรองสทธการใชและสทธเชงซอนอยบาง แตอยางไรกตามการพจารณาในประเดนเรองสทธนจะตองไมลมหลกการพนฐานประการหนงวาสทธใด ๆ ยอมเกดขนจากขอตกลงและยอมรบขอตกลงรวมกนในสงคมหนง ๆ และสทธยอมเกดขนไดเฉพาะในสงคมการเมองหรอภายในชมชนหรอรฐเทานน ในแงนสทธยอมสะทอนใหเหนลกษณะของความสมพนธเชงอ านาจในสงคมหนง ๆ ซงความสมพนธเชงอ านาจนจะเปลยนแปลงไปตามสภาวะทางสงคม เศรษฐกจและการเมองของสงคมนน ๆ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550ไดก าหนดกรอบแนวคดในเรองสทธชมชนเอาไวคอนขางชดเจนและกวางขวางในหลาย ๆ ดานดวยกนซงสอดคลองกบค าอธบายทางสงคมวทยาและมานษยวทยาในเรองสทธและการจดการเชงซอนมากกวาทจะเปนสทธและการจดการเชงเดยวดงเชนเคยเปนมาในอดตทใหบทเรยนของความขดแยงระหวางรฐกบประชาชนรวมท งความลมเหลวในดานการบรหารจดการทรพยากรของรฐไดเปนอยางด นอกจากนยงไดใหการยอมรบใน สทธตามจารตประเพณ วาเปนสทธของชมชนดวยดงปรากฏในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 66 ดงน “บคคลซงรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถนหรอชมชนทองถน ดงเดมยอมมสทธอนรกษหรอฟนฟจารตประเพณ ภมปญญา

84

ทองถน ศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาต และม สวนรวมในการจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชน จากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอมรวมทงความหลากหลาย ทางชวภาพอยางสมดลและย งยน”

มาตรา 66 มประเดนส าคญทควรพจารณาอยหลายประการ คอ ชมชนทองถนดงเดม ยอมหมายถงชมชนทสบทอดการตงถนฐาน วถชวต ขนบธรรมเนยม และจารตประเพณของทองถน เจตนารมณของรฐธรรมนญ คอ ตองการให เ ปนการประกนสทธของชมชนรวมถงการอน รกษขนบธรรมเนยมประเพณอนดงามของทองถนซงถอวาเปนจตวญญาณแหงการด ารงอยของชมชน ทองถน เพอใหชมชน ทองถนมความเขมแขง สามารถตานทานจากกระแสภายนอกซงพยายามกวาดเอาชมชน ทองถนใหเขาสกระแสของทนนยมและโลกาภวตนอยางเตมท นอกจากน นการก าหนดใหชมชนทองถนไดมสวนรวมในการจดการ การบ ารงรกษาและการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางสมดลและยงยน ขอบญญตนคอนขางจะเหนไดชดเจนวายนอยบนหลกการแนวคดทตองการใหทองถนไดมสวนรวมในการจดการ การดแล การบ ารงรกษา ตลอดจนสทธการใชและสทธการจดการเชงซอนนนเอง การทกฎหมายก าหนดเชนนอาจเนองจากประสบการณในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตในประเทศไทยในรอบหลายทศวรรษทผานมาพบวา การใหรฐแตเพยงฝายเดยวเปนผบรหารจดการในลกษณะสทธเชงเดยวนนนอกจากไมสามารถปกปองและอนรกษทรพยากรธรรมชาตเอาไวไดแลวยงกอใหเกดผลเสยหายและปญหาความขดแยงตามมาซงไมเปนผลดกบรฐในเชงนโยบาย ครนใหเอกชนด าเนนการ ผลทออกมากเปนลกษณะเดยวกน ดงนนดเหมอนวาการใหชมชนทองถนเขามามสวนรวมในกระบวนการอนรกษและบรหารจดการรวมถงใชประโยชนรวมกบรฐนาจะเปนทางออกทดส าหรบทกฝาย

85

นอกจากนนในมาตรา 67 วรรค 2 ยงไดก าหนดวา “การด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบอยาง

รนแรงทงทางดานคณภาพสงแวดลอมทรพยากรธรรมชาตและสขภาพจะกระท ามไดเวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอนรวมทงไดให องคกรอสระซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพและผแทนสถาบนอดมศกษาทจดการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการด าเนนการดงกลาว

สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจราชการสวนทองถนหรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคลเพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตนยอมไดรบการคมครอง”

2. แนวความคดเรองความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารจดการและการกระจายอ านาจทางการบรหาร ภายใตหลกการทตอเนองกบเรองสทธชมชน ซงมสาระส าคญอยทการยอมรบในความส าคญและการด ารงอยของชมชนตอการทจะด ารงชวตและจารตประเพณของตน ผนวกกบ เรอง การปกครองทองถนทมงเนนการมองคกรของชมชนหรอทองถนเพอท าหนาทในการบรหารจดการหรอด าเนนการใด ๆ ดวยตนเอง ภายใตการขบเคลอนจากความตองการของประโยชนสวนรวมของชมชนหรอทองถนน นใหเกดความผาสกหรอประโยชนสงสดตอสวนรวมภายใตขอบเขตของกฎหมายหรอไมขดแยงกบกฎหมายแหงรฐ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ก าหนดแนวทางเกยวกบความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนไวในมาตรา 281 ซงก าหนดวา

86

“ภายใตบงคบแหงมาตรา ๑ รฐจะตองใหความเปนอสระแก องคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนและสงเสรมให องคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท า บรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหา ในพนททองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองไดยอมมสทธ จดตงเปนองคกรปกครองทองถน ทงนตามทกฎหมายบญญต”

การด าเนนกจกรรมตาง ๆ ภายใตหลกการขางตนตองอาศยเงอนไขส าคญคอ ความเปนอสระ ในการด าเนนการใด ๆ ค าวา อสระ ตามพจนานกรม มความหมายวา ความเปนใหญ ความเปนไทแกตว ปกครองตนเอง แตความเปนอสระในทนมไดหมายถงความเปนเอกราชหรอรฐอสระทจะด าเนนการใด ๆ ตามความพอใจ แตหมายถงความเปนอสระภายใตกฎหมายแหงรฐซงไดก าหนดหลกการและสาระส าคญเพอเปนกรอบแนวทางในการปฏบตขององคการตาง ๆ ของรฐนนและเมอไดก าหนดหลกการและกรอบแนวทางในการปฏบตแลว วธการตาง ๆ ทจะด าเนนการตามหลกการและแนวทางปฏบตนนรฐไดใหความเปนอสระในวธการตาง ๆ ทจะน าไปสการบรรลเปาหมายนน โดยสรปกคอ ความเปนอสระตามหลกการปกครองทองถน หมายถง ความเปนอสระในการคดและการปฏบตภายใตสงทกฎหมายก าหนดนน เองความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทอง ถน มองคประกอบ 4 ประการ คอ

2.1 มอ านาจและหนาทตามกฎหมายอยางชดเจน หมายความวาองคกรปกครองสวนทองถนจะตองมกฎหมายระบหนาทเอาไวใหชดเจนวาสามารถจะท ากจกรรมหรอภารกจอะไรไดบาง หนาททก าหนดไวตามกฎหมายจะตองครอบคลมภารกจตางๆทจ าเปนตอการด ารงชวตอย

87

อยางมความสขของประชาชนในเขตขององคกรปกครองสวนทองถนนน รวมท งมอ านาจตามกฎหมายอยางเพยงพอตอการปฏบตหนาทเพอใหสามารถด าเนนการใด ๆ ใหบรรลตามวตถประสงคของประชาชนในทองถนนนได แตอยางไรกตามอ านาจและหนาทนจะตองมอยเทาทจ าเปนไมนอยเกนไปจนไมสามารถบงคบการใด ๆ ให เ ปนไปตามหนา ทของตน ขณะเดยวกนกตองไมมากจนเกนขอบเขตและกระทบหรอซ าซอนกบอ านาจของรฐบาลกลางจนกระทงเกดความสบสนในการใชอ านาจหนาทตอประชาชนและอาจกระทบกระเทอนตอหลกการแหงบรณภาพแหงดนแดนซงเปนเรองส าคญตอการด ารงอยและบทบาทของรฐ

2.2 มผ น าและบคลากรของตนเอง หมายความวา องคกรปกครองสวนทองถนทเปนอสระอยางแทจรงนน ผน าซงถอเปนสวนส าคญของการบรหารขบเคลอนองคกรปกครองปกครองสวนทองถน จะตองมาจากประชาชนในทองถนเองหรอคนซงประชาชนในทองถนใหความไววางใจใหท าหนาทเปนผน าทองถนนนและตองมใชบคคลซงไดรบการแตงตงจากรฐบาล ซงอาจไมใชคนททองถนตองการ รวมถงไมมความรความเขาใจวถชวตความเปนอยตลอดจนขนบธรรมเนยมประเพณและความตองการของทองถนมากพอ อกทงอาจไมฟงเสยงหรอความตองการของประชาชนทองถนเนองจากจะตองปฏบตตามค าสงผบ งคบบญชาซงอาจสงกดอยกบภมภาคหรอสวนกลาง นอกจากนนองคกรปกครองสวนทองถนอาจมความจ าเปนทตองใชเจาหนาทหรอบคคลากรจากทองถน หรออยางนอยทสดผ บรหารทองถนตองสามารถสงการบงคบบญชาเจาหนา ทผปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหด าเนนการตามความตองการของทองถนได มใชเจาหนาทสงกดสวนกลางหรอสวนภมภาค ซงโดยสายการบงคบบญชาแลวจะตองรบฟงค าสงจากตนสงกดของตนเปนประการส าคญ

88

2.3 มงบประมาณและรายไดเปนของตนเองการมงบประมาณและรายไดเปนของตนเองนบเปนหวใจส าคญของการปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนและนบเปนหวใจของหลกการแหงความเปนอสระเนองจากงบประมาณและรายไดของทองถน คอจดเรมตนของกจกรรมทางการบรหารทกชนด หากทองถนใดมงบประมาณและรายไดนอยอาจไมเพยงพอหรออาจไมสามารถด าเนนกจกรรมใหตอบสนองกบความตองการของประชาชนในเขตองคกรปกครองสวนทองถนนนได เมอเปนเชนนถอไดวาไมสามารถด าเนนการใหเปนไปตามหลกของการปกครองตนเองซงเปนเจตนารมณแหงการปกครองทองถนได แมรฐบาลจะมงบประมาณสนบสนนในรปของเงนอดหนนตาง ๆ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนกตาม แตสวนใหญจะเปนในรปของเงนอดหนนเฉพาะกจซงรฐบาลจะเปนผก าหนดวตถประสงคเปาหมาย ตลอดจนวธการด าเนนการรวมถงการควบคมตรวจสอบท าใหองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ ไมสามารถด าเนนกจกรรมทเปนความตองการอนแทจรงของประชาชนในทองถนได ท าใหขาดลกษณะ “ความเปนตวของตวเอง” ซงไมเปนไปตามเจตนารมณของการปกครองทองถนทแทจรง ดงนนองคกรปกครองสวนทองถนตองมอสระโดยการมงบประมาณและรายไดเปนของตนเอง

2.4 มสถานะเปนนตบคคล การมสถานะเปนนตบคคลหมายถงการทองคกรปกครองสวนทองถน มสถานะหรอมอ านาจเปนบคคลตามกฎหมาย ในการทจะท านตกรรมใด ๆ ไดดวยตนเองโดยไมตองอาศยหนวยงานอน หรอบคคลอนเปนผด าเนนการให ทงนเนองจากในการปฏบตหนาทในการใหบรการสาธารณะแกประชาชน องคกรปกครองสวนทองถนจ าเปนตองมกจกรรมตาง ๆ ในลกษณะทตองท านตกรรมกบบคคล ซงเปนหนวยงานภายนอกเชน การซอ การขาย การเปนคสญญา การจาง การฟองรองด าเนนคด หรอถกฟองรองด าเนนคดในทางแพง เปนตน

89

การมสถานะเปนนตบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนเปรยบเทยบการบรรลนตภาวะเขาสความเปนผใหญทสมบรณ สามารถด าเนนการใด ๆ ไดดวยตนเองโดยไมตองพงผใหญหรอบคคลอนท านตกรรมให ดงนนการมสถานะเปนนตบคคลจงเปนสาระส าคญขององคกรปกครองสวนทองถนอกประการหนง นอกจากนน แนวคดเรองเกยวกบการกระจายอ านาจเปนเรองส าคญอยางยงในการศกษาการปกครองทองถน เนองจากเปนประเดนทมการกลาวถงกนอยตลอดเวลา ในขณะเดยวกนเปนประเดนทมขอถกเถยงและขดแยงกนในเรองของการใหความหมาย การตความตลอดจนถงวธการในการปฏบต ดงนนแนวคดเกยวกบเรองการกระจายอ านาจจงเปนประเดนส าคญเกยวกบการปกครองทองถนของไทยประเดนหนง การกระจายอ านาจเปนสาระส าคญอนเปนทมาของการจดต งองคกรปกครองทองถนรปแบบตาง ๆ การก าหนดอ านาจหนาทตลอดจนการก าหนดวธการทางการบรหารเพอจดท าบรการสาธารณะใหสอดคลองกบความตองการของประชาชนในทองถนนน ค าถามส าคญกคอ อ านาจอะไรบางทเปนสาระส าคญของการบรหารองคกรปกครอง สวนทองถนทรฐพงตองกระจายให เพอใหการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตาง ๆ สามารถน าไปสการปฏบตใหบรรลเจตนารมณของประชาชนในทองถนได รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2550 ก าหนดแนวทางเกยวกบการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนในมาตรา 283 วรรค3 ดงน “ใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจเพอ ก าหนดและแบงอ านาจหนาทและจดสรรรายไดระหวาง ราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคกบองคกรปกครอง สวนทองถนและระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกน เองโดยค านงถงการ ก ร ะ จ า ย อ า น า จ เ พ ม ข น ต า ม ร ะ ดบ ความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ

90

รวมทงก าหนดระบบตรวจสอบ แ ล ะ ป ร ะ เ ม น ผ ล โ ด ย ม คณะกรรมการประกอบดว ยผ แทนหนวยราชก าร ท เกยวของ ผ แ ท น อ ง ค ก ร ป ก ค ร อ ง ส ว น ท อ ง ถ น แ ล ะ ผทรงคณวฒโดยมจ านวนเทากนเปน ผด าเนนการใหเปนไป ตามกฎหมาย”

แนวคดทวไปเกยวกบสาระส าคญหรอขอบเขตของการกระจายอ านาจตามแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนไดแกประเดนเกยวกบ การบรหารงานบคคล การบรหารการเงนและการคลง และอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะหรอทเรยกวา “คน เงน งาน” ซงอาจอธบายในรายละเอยดดงน คน หมายถง การบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน จากหลกการทวา การปกครองทองถนเปนการปกครองตนเองของคนในทองถน ดงนนควรตองมทรพยากรทางการบรหารทจ าเปนของตนเอง คนเปนทรพยากรทางการบรหารทความส าคญ จงควรใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการบรหารจดการเกยวกบผปฏบตงานของตนเอง หรอทเ รยกวา พนกงานสวนทองถนซงมสถานภาพคลายกบขาราชการพลเรอนทวไป กระบวนการบรหารงานบคคลทส าคญไดแก การสรรหา การบรรจแตงต ง การพฒนาศกยภาพ การพจารณาความดความชอบ การด าเนนการทางวนย การแตงตง การโอน สทธประโยชนและความกาวหนาในอาชพ เปนตน ทงนเพอใหไดบคลากรทตรงกบความตองการของทองถนอยางแทจรง เพอใหหลกการแนวคดนปรากฏผลในทางปฏบต รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 จงไดวางหลกการเกยวกบ “คน” หรอการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองทองถนทงหลายใหมความเปนอสระในการบรหารงานบคคลในเรองทส าคญ ๆ เชน การบรรจ

91

แตงตง การพนจากต าแหนง การโอน การโยกยาย การเลอนต าแหนง การเลอนเงนเดอน การลงโทษ ใหก าหนดหลกเกณฑเปนกฎหมาย โดยมจดเนนท ความตองการและความเหมาะสมของแตละทองถน ซงเปนหลกการทแตกตางไปจากเดม ทกระบวนการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนถกก าหนดและควบคมโดยราชการสวนกลาง คอกระทรวงมหาดไทย แตอยางไรกตามมไดหมายความวาองคกรปกครองสวนทองถนจะด าเนนการใดๆไดโดยพลการเพราะอาจน าไปสความไมเปนธรรมหรอไมเปนไปตามหลก คณธรรม (merit system) ซงเปนหลกการส าคญในการบรหารงานบคคลของบคลากรภาครฐทงระบบ จงก าหนดใหมคณะกรรมการคณะหนงซงประกอบดวยผแทนของสวนราชการทเกยวของ ผแทนองคกรปกครองสวนทองถนและผทรงคณวฒ ขนเพอใหก าหนดหลกเกณฑหรอกฎเกณฑรวมถงวธปฏบตตลอดจนการวนจฉยตความปญหาตางๆ ดานการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนทอาจเกดขนเพอใหเกดประสทธภาพและความยตธรรมแกทกฝายทเกยวของ กฎหมายหลกทเ กยวกบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนทกรปแบบคอ พระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542 เงน หมายถง การกระจายอ านาจดานการเงนและการคลงใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนเรองของการก าหนดหลกเกณฑและวธการด าเนนการเกยวกบการเงนและการคลง ทมาของรายได การก าหนดสดสวนของภาษและอากรประเภทตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถน เงนก เงนบรจาคทมผอทศให ตลอดจนรายจายประเภทตาง ๆ เปนตน เ รองการเงนและการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนนถอเปนเรองทมความส าคญอยางยงเนองจากจะเปนตวทก าหนดขอบเขตอ านาจหนาท บทบาทตลอดจนภารกจขององคกรปกครองสวน

92

ทองถนท งหมด ซงโดยหลกการทางการบรหารแลวเงนเปนทรพยากรทางการบรหารทมความส าคญมากทสดอยางหนง ประเดนทส าคญเกยวกบเรองการกระจายอ านาจดานการเงนและการคลงใหกบองคกรปกครองทองถนคอประเดนทวา ควรจะก าหนดแหลงทมาของรายไดขององคกรปกครองทองถนอยางไร จงจะสามารถด าเนนการตามภารกจไดอยางเพยงพอและเหมาะสม รวมถงจะก าหนดสดสวนของภาษและอากรอยางไรระหวางองคกรปกครองทองถนกบรฐบาล หรอระหวางองคกรปกครองทองถนกบองคกรปกครองทองถนดวยกนเอง จะบรหารงานดานการเงนและการคลงอยางไรจงจะกอใหเกดประโยชนตอประชาชนสงสด รวมถงจะควบคมการบรหารหรอการใชจายงบประมาณ/การคลงอยางไร จงจะโปรงใส ชดเจน มประสทธภาพและกอใหเกดประโยชนกบประชาชนในทองถนสงสด เปนตน การศกษาท าความเขาใจเกยวกบระบบการเงนการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนนบวาเปนเรองทยงยากสลบซบซอนเรองหนง เนองจากจะตองเกยวของกบองคความรหลายดานเชน กฎหมาย เศรษฐศาสตร และบญช ตลอดจนรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร รวมถงอาจตองใชประสบการณการท างานในสวนทเกยวของมาพอสมควรจงจะสามารถเขาใจไดกระจาง กฎหมายส าคญทไดก าหนดแนวทางและหลกเกณฑเ ก ย วกบก า ร เ งน ก า รคลง ขององคก รปกครอง ส วนทอ ง ถน ค อ พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงก าหนดเรองการจดสรรสดสวนภาษและอากรไวในหมวด 3 นอกจากนนยงก าหนดไวในกฎหมายอน ๆ ทเกยวของกบรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนอกเปนจ านวนมาก เชน กฎหมายประมวลรษฎากร กฎหมายสรรพสามต กฎหมายวาดวยภาษธรกจเฉพาะ เปนตน

93

งาน หมายถงอ านาจหนา ท ในการจดท าบรการสาธารณะหรอภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนจะตองปฏบตใหเปนไปตามทก าหนดไวในกฎหมายสวนทวาดวยอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ โดยทวไปแลว งานหรออ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนทก าหนดไวในกฎหมายมกจะก าหนดไวอยางกวางขวางเพอใหครอบคลมทกภารกจทจ าเปนตอการใหบรการประชาชนในทองถนนน ๆ อยางไรกตามองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ กฎหมายก าหนดอ านาจหนาทเอาไวไมเทากนขนอยกบขนาดขององคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ องคกรปกครองทองถนขนาดเลกเชน องคกรปกครองสวนต าบล ซงมวตถประสงคใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนในเขตทองถนชนบท ซงมประชากร ความหนาแนนและความเจรญทางเศรษฐกจไมสง ปญหาไมสลบซบซอนกใหมอ านาจหนาทนอยกวา เทศบาลต าบลหรอเทศบาลเมอง ซงเปนชมชนขนาดใหญกวา ในขณะเดยวกนเทศบาลนคร ซงเปนองคกรปกครองทองสวนถนส าหรบเมองขนาดใหญมาก ความตองการและปญหาของประชาชนกยอมมมากขนตามไปดวย กก าหนดใหมอ านาจหนาทครอบคลมกวางขวางมากกวาเทศบาลเมอง เทศบาลต าบลหรอองคกรบรหารสวนต าบล เปนตน อกประการหนงงานหรออ านาจหนาทยอมตองสมพนธกบจ านวนรายไดทมอย หากเปนหนวยการปกครองสวนทองถนขนาดเลก มรายไดนอยการทกฎหมายจะก าหนดใหท าภารกจมากและยงยากซบซอนยอมเปนสงทเปนไปไมได และไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขอพจารณาอกประเดนหนงคอ อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไมควรมความซ าซอนกนกบการปฏบตหนาทของหนวยงานสวนกลางและสวนภมภาคหรอองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองเนองจากอาจเกดความสบสนในการปฏบตภารกจทงในฐานะผ ก าหนดแผนงาน ผปฏบต หรอประชาชนวา หนวยงานใดคอผรบผดชอบทแทจรง รวมท งอาจท าใหเสยงบประมาณของชาตโดยไมจ าเปน ดงน นกฎหมายควรก าหนดขอบเขตของงาน หรออ านาจหนาทของหนวยงาน

94

รบผดชอบในการจดท าภารกจใหชดเจนวา หนวยงานใดมหนาทรบผดชอบภารกจใด อยางไร ในขอบเขตเพยงใด รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ไดวางแนวทางในเรองการแบงงาน หรออ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ ตลอดจนหนวยงานสวนภมภาคเพอใหเกดความชดเจน ซงก าหนดวา ใหมการ ก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองไวในมาตรา 283 วรรค 3 นอกจากนนยงก าหนดรายละเอยดเกยวกบอ านาจหนาทขององคกรปกครองทองถนเอาไวในพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงไดวางหลกการทส าคญ เกยวกบอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนโดยเนนการกระจายอ านาจแกทองถนเพมขนอยางตอเนอง หากภารกจใดทปฏบตงานซ าซอนกนอยระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนและภารกจนนองคกรปกครองสวนทองถนสามารถปฏบตได กใหด าเนนการถายโอนภารกจนนใหกบองคกรปกครองสวนทองถน 3. แนวคดเรองการมสวนรวมของประชาชนในกจกรรมขององคกรปกครองสวนทองถน การมสวนรวมของประชาชนในกจกรรมขององคกรปกครองทองถนนบวาเปนหวใจส าคญ หรอเปนหลกการอนเปนสาระส าคญของระบบการปกครองทองถน และอาจเปนเหตผลส าคญทอธบายวา เหตใดจงตองมระบบการปกครองทองถนคขนานไปกบระบบการปกครองสวนกลางและสวนภมภาค ซงเปนเหตผลส าคญทรฐจะตองมการ กระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

95

ก าหนดแนวทางเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในกจกรรมองคกรปกครองสวนทองถนในมาตรา 287 ดงน “ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการของ

องคกรปกครองสวนทองถนโดยองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการมสวนรวมดงกลาวไดดวย

ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญองคกรปกครองสวนทอง ถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควรและในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนการกระท านน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได ท งนตามทกฎหมายบญญต

องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการจดท างบประมาณ การใชจายและผลการด าเนนงานในรอบปเพอใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน

ในการจดท างบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถนตามวรรคสามใหน าบทบญญตมาตรา 168 วรรค 6มาใชบงคบโดยอนโลม”

การมสวนรวมของประชาชนไมวาจะเปนระดบทองถนหรอระดบชาตกตาม อาจแบงเปน 2 ลกษณะ คอ การมสวนรวมโดยตรง และการมสวนรวมโดยผานตวแทน การมสวนรวมโดยตรงกคอการทประชาชนสามารถเขารวมคด ตดสนใจหรอกระท าการใด ๆในทางการเมองหรอกจกรรมตาง ๆ ของสวนรวมตามสทธทก าหนดไวในกฎหมาย สวนการมสวนรวมโดยผานตวแทนหรออาจเรยกกนโดยทวไปวา การมสวนรวมโดยทางออมคอการใชสทธใด ๆโดยผานผแทนซงไดรบมอบหมายในลกษณะฉนทานมต ดวยวธการตาง ๆ กนเชนลงมต หรอเลอกตง เพอใหเปนตวแทน

96

ไปกระท าการอยางใดอยางหนงในนามของประชาชน ท งนเนองจากไมสะดวกทจะใหประชาชนจ านวนมากมาประชมหรอตดสนใจรวมกนและอาจเปนไปไมไดในโลกของความจรง อยางไรกตามขอเสยของการมสวนรวมโดยผานตวแทนในทางการเมองซงกระบวนการตดสนใจเกอบทกเรองมกมผ ไดประโยชนและเสยประโยชนอยเสมอดงนนทกฝายจงพยายามใชกลยทธตาง ๆเพอใหผลของการตดสนใจเชงนโยบายนนเปนประโยชนสงสดแกฝายตนโดยไมค านงถงความถกตองตามหลกวชาการ

ไคลน (Klein, 2544 อางในวนชย วฒนศพท,2544 ,หนาค าน า)

สนบสนนแนวคดนโดยแสดงความเหนวาประชาธปไตย (การมสวนรวม) แบบตวแทน ซงกระท าผานระบบการเลอกตงเปนสวนใหญนน บอยครงทเดยวมกจะมการโกง เพราะฉะนนประชาชนจงไมสามารถตดสนใหเขาสอบตกจากการเลอกตง ในบรรดาคนทเขาไมตองการเลอกเขามาใหม ในประเดนท ไคลน ยกขนมาน ชใหเหนวาการเลอกตงซงเปนกรรมวธใหไดมาซงความเปนตวแทนนน ในบางกรณไมสามารถกระท าใหเปนไปตามเจตนารมณทแทจรงของประชาชนสวนใหญได เนองจากกระบวนการเลอกตงมการโกงกนไดในหลายรปแบบ ดงนนตวแทนทไดจากการเลอกตงทไมบรสทธ ยตธรรม จงไมใชตวแทนทแทจรง นอกจากนนไดตงขอสงเกตตอไปอกวา หลงจากทไดรบการเลอกตงไปแลวผแทนมโอกาสถกโนมนาวโดยภาคธรกจและกลมผลประโยชนซงพยายามทจะใหมการตดสนใจเพอผลประโยชนของเขา หลายครงทเดยวผลประโยชนดงกลาวขดแยงกบความตองการของชมชนในทองถนหรอประชาชนสวนใหญ การมสวนรวมของประชาชนในทางการเมองนนอยในความสนใจของนกรฐศาสตร นกสงคมวทยาและมานษยวทยา มาเปนเวลานานแลว ในยคแรกๆ นกรฐศาสตรเชน ลเซยน ดบเบลย. พาย และซดนย เวอรบา (Pye, & Verba , 1965) ไดศกษาเรองการมสวนรวมทางการเมองโดยศกษาจากวฒนธรรมทางการเมอง (political culture) และอธบายวาวฒนธรรมทางการเมองของแตละสงคมแตละประเทศเปนองคประกอบส าคญทมผลตอรปแบบ พฤตกรรมของการมสวนรวมทางการ

97

เมองของประชาชนในสงคมหรอประเทศนนรวมถงพยายามสรางตวแบบ (model) เพออธบายวาระบบวฒนธรรมทางการเมองและการหลอหลอมทางการเมอง (political socialization) อยางไรจงจะเปนรปแบบอนพงประสงคในการทจะพฒนาระบบการปกครองทเปนประชาธปไตย ในระยะตอมาแนวคดเรองการมสวนรวมไดถกพฒนาและขยายขอบเขตใหกวางขวางขนไดมการศกษา เรอง ประชาสงคม (civil society) และขบวนการประชาสงคม (civil society movement) ซงมจดสนใจอยท การสรางความเขมแขงและการมสวนรวมในกจกรรมทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองของภาคประชาชนหรอ สวนรวมทมใชรฐ จากการส ารวจพรมแดนความรเกยวกบ ขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหมและปจจยเชงทฤษฎ ของไชยรตน เจรญสนโอฬาร (2542) ซงเปนการส ารวจงานทางวชาการในเชงทฤษฎดานการมสวนรวมของภาคประชาชนของตางประเทศในรปแบบตางๆ มประเดนทนาพจารณาในทางวชาการ เชน สทธในการไมเชอฟงรฐ (civil disobedience) และการสรางวาทกรรม (discourse) รปแบบตาง ๆ การมสวนรวมของภาคประชาชนตอเรองนโยบายเศรษฐกจ สงคม การเมอง หรออกนยหนงประเดนเรองนโยบายสาธารณะมความเกยวโยงสมพนธอยกบเรองขอมลขาวสาร (information) ทกชนดทเกยวของในเรองนน การตดสนใจทดหรอการมสวนรวมอยางมคณภาพของประชาชนคงเกดขนไมไดหากไมมระบบขอมลขาวสารสาธารณะทดและครอบคลมในประเดนทตองการตดสนใจ เจมส แอล. เครตน (James L.Creighton, อางถงในวนชย วฒนศพท ,2544, หนา 3) ไดเสนอแนวคดเรองการตดสนใจท “มคณคา” โดยเสนอแนวคดซงสรปเปนแผนภมไดดงน

98

แผนภมท 2 แนวคดเรองการตดสนใจท “มคณคา” ของ James L.Creighton เครตน อธบายเพมเตมวาการมสวนรวมของภาคประชาชน มประโยชนตอกระบวนการด าเนนนโยบายสาธารณะในประเดนตาง ๆ ดงน 1) เพมคณภาพของการตดสนใจ 2) ลดคาใชจายและการสญเสยเวลา 3) เปนการสรางฉนทามต 4) เพมความงายตอการน าไปปฏบต 5) หลกเลยงการเผชญหนาใน “กรณรายแรงทสด” (เชน การใชความรนแรง) 6) การด ารงไวซงความนาเชอถอและความชอบธรรม 7) การคาดคะเนความหวงกงวลของประชาชนและคานยมของสาธารณชน (การรบรถงความเขาใจและความรสกของประชาชนตอเรองทเปนประเดนสาธารณะ) 8) การพฒนาความเชยวชาญและความคดสรางสรรคของสาธารณชน แนวคดทนาสนใจเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนลกษณะหนง คอแนวคดซงเสนอโดยบวรศกด อวรรณโณ (2542, หนา 61)

การใหขอมลสาธารณะ

การมสวนรวมอยางเปนทางการ

การสราง ฉนทามต

การปรกษาหารอ

ไดรบค าบอกเลา เกยวกบการตดสนใจ

ไดรบรกอนการ

ตดสนใจ

มบทบาทตอ การตดสนใจ

เหนชอบดวย

ในการตดสนใจ

99

ซงพดถงการมสวนรวมของประชาชนภายใตหลกการแหงรฐธรรมนญวาประชาชนสามารถมสวนรวมไดใน 5 ลกษณะ 1) มสวนรวมในการรบร (ความเปนไปของการบรหารราชการแผนดนทงฝายนตบญญต บรการ และตลาการมากขน)

2) มสวนรวมในการคด (รวมกบองคกรทงหลายทรฐธรรมนญตงขน) 3) มสวนรวมในการตดสนใจ 4) มสวนรวมในการกระท าการบางอยาง (รวมกบรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถน) 5) มสวนรวมในการตรวจสอบ (องคกรทใชอ านาจรฐ ไมวาจะเปนฝายทางการเมองหรอขาราชการประจ า) สรป รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ซงถอเปนกฎหมายสงสดของประเทศไดก าหนดหลกการและแนวทางของการปกครองทองถนไทยในประเดนส าคญ 3 ประการ คอ สทธชมชน ความเปนอสระของและการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน และการมสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน หลกการและแนวทางดงกลาวเปนผลสบเนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 ซงนบวาเปนการเปลยนแปลงครงส าคญของการปกครองทองถนในประเทศไทย นอกจากนนยงมกฎหมายอนเชน พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542 และพระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 ซงเปนกฎหมายประกอบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 เปนตน

100

แมวาจะไดมการยกเลกรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 และประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ในขณะนกตามแตหลกการและสาระส าคญในสวนของการปกครองสวนทองถนกไมไดมการเปลยนแปลงไปแตอยางใด

101

ค าถามทายบท

จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. แนวคดเรอง สทธชมชนในทางสงคมวทยามสาระส าคญ อยางไร 2. “สทธเชงเดยว” และ “สทธเชงซอน” มความหมายอยางไร 3 .จงอธบายถงแนวคดเกยวกบ “ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารจดการชมชนทองถนของตนเอง” 4. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ระบสาระส าคญเกยวกบความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนไวอยางไร อธบายพรอมยกตวอยางมาตราประกอบ 5. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ระบสาระส าคญเกยวกบ หลกเกณฑและวธการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน อยางไรจงอธบายพรอมยกตวอยางมาตราหรอสาระส าคญประกอบ 6. จงอธบายถงความหมายและความส าคญของ “การมสวนรวม (participation) ในทางรฐศาสตร”

102

บทท 4 การกระจายอ านาจและการถายโอนภารกจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน

การกระจายอ านาจเปนเรองทมความส าคญตอการปกครองทองถนและองคกรปกครองสวนทองถนอยางมาก รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540ไดก าหนดใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจในฐานะกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ โดยก าหนดขนตอนส าคญเกยวกบการกระจายอ านาจและการถายโอนภารกจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน ซงเปนตวผลกดนใหมการปฏรประบบการบรหารจดการดานการปกครองสวนทองถนทชดเจน และก าหนดใหด าเนนการจดการท ากฎหมายดงกลาวใหแลวเสรจภายในเวลา 2 ป ผลของกฎมายรฐธรรมนญน ามาซงการออกกฎหมายส าคญเกยวกบการกระจายอ านาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน คอพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงก าหนดหลกเกณฑและวธการเกยวกบการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนโดยละเอยดกฎหมายฉบบนนบวามความส าคญตอการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนอยางยง ในเวลาตอมาแมวาจะไดมการยกเลกรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 แตไมไดยกเลกพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 แตอยางใด สาระส าคญของพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 เหตผลในการออกกฎหมายปรากฏอยในหมายเหตทายพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ดงน

104

“โดยทมาตรา 284 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ไดบญญตใหม กฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจ เพอพฒนาการ กระจายอ านาจใหแกทองถนเพมขนอยางตอเนองโดยมสาระส าคญเกยวกบ การก าหนดอ านาจหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะและการ จดสรรสดสวนภาษ และอากรขององคกรปกครองสวนทองถน และใหม คณะกรรมการประกอบดวยผแทนของหนวยราชการทเกยวของ ผแทนของ องคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒมจ านวนฝายละเทากนเพอท า หนาทดงกลาว จงจ าเปนตองตราพระราชบญญตน”

เหตผลในการออกพระราชบญญตฉบบนคอเพอใหเปนไปตามทบญญตไวในรฐธรรมนญมาตรา 284 ซงก าหนดใหมกฎหมายประกอบรฐธรรมนญเพอด าเนนการในรายละเอยดใหเปนไปตามเจตนารมณแหงรฐธรรมนญ ซงตองการใหพฒนาระบบการปกครองทอง ถนของไทยให เขมแขง เ ชนเดยวกบนานาอารยประเทศ รวมถงตองการใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถเปนทพงและสนองความตองการของประชาชนในเขตการปกครองของตนไดอยางแทจรงกฎหมายฉบบนแบงออกเปน 4 หมวดและบทเฉพาะกาลคอ

หมวดท 1 วาดวยคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถน

หมวดท 2 วาดวยเรองการก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบ

การบรการสาธารณะ หมวด 3 การจดสรรสดสวนภาษและอากร หมวด 4 แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 1. คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถน คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ประกอบดวย ฝายการเมองและขาราชการประจ า จ านวน 12 คน ผแทนองคกรปกครองสวนทองถนจ านวน12 คนและผแทนจากผทรงคณวฒจ านวน 12 คน ซงมลกษณะทเรยกวาไตรภาค ดงน

105

1.1 ฝายการเมองและขาราชการประจ า จ านวน 12 คน ประกอบดวย 1) นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตร

มอบหมาย 2) รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย 3) รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง 4) ปลดกระทรวงมหาดไทย 5) ปลดกระทรวงการคลง 6) ปลดกระทรวงศกษาธการ 7) ปลดกระทรวงสาธารณสข 8) เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา 9) เลขาธการ ก.พ. 10) เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคม

แหงชาต 11) ผอ านวยการส านกงบประมาณ

12) อธบดกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน

1.2 ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน จ านวน 12 คน ประกอบดวย 1) ผแทนผบรหาร องคการบรหารสวนจงหวด 2คน

2) ผแทนผบรหาร เทศบาล 3 คน

3) ผแทนผบรหาร องคการบรหารสวนต าบล 5 คน

4) ผแทนผบรหารกรงเทพมหานคร ผแทนผบรหารเมองพทยาและผแทนผบรหารจากองคกรปกครองสวนทองถนอน 2 คน

ผแทนจาก องคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทมาจากการคดเลอกกนเอง ตามวธการทนายกรฐมนตรก าหนด 1.3 ผแทนจากผทรงคณวฒ จ านวน 12 คนสรรหาจากผมความเชยวชาญในดานการบรหารราชการแผนดน ดานการพฒนาทองถนดานเศรษฐศาสตร

106

ดานการปกครองสวนทองถนในสาขารฐศาสตรหรอรฐประศาสนศาสตร และดานกฎหมาย ตามหลกเกณฑและวธการสรรหาผทรงคณวฒตามทนายกรฐมนตรก าหนด

แผนภมท 3 โครงสรางคณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน

คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (36 คน)

ฝายการเมองและขาราชการประจ า (12 )

ผแทนองคกรปกครอง สวนทองถน (12 คน)

ผแทนจากผทรงคณวฒ

(12 คน)

- นรม.(หรอรองฯ) - รมว.มท

-รมว.กค. -ปลดกระทรวงมหาดไทย -ปลดกระทรวงการคลง -ปลดกระทรวงศกษาธการ -ปลดกระทรวงสาธารณสข - ผอ.ส านกงบประมาณ

-เลขาธการกฤษฎกา -เลขาธการ ศสช

.-เลขาธการ ก.พ. -อ ธบ ด ก รม ส ง เ ส ร ม ก า รปกครองทองถน

- อธบดกรมสงเสรมการ

ปกครอง

- ผแทน อบจ. 2 คน

- ผแทนเทศบาล 3 คน

- ผแทน อบต. 5 คน

- ผแทน กทม และเมองพทยา หรอทองถนอน 2 คน

- ดานการบรหารราชการ แผนดน - ดานการพฒนาทองถน

- ดานการปกครองทองถน

- ดานเศรษฐศาสตร - ดานรฐศาสตร - ดานรฐประศาสนศาสตร - ดานกฎหมาย

ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

107

ในการปฏบตงานของคณะกรรมการดงกลาวจ าเปนตองมหนวยงานรบผดชอบในฐานะผปฏบตใหมส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานระดบกองสงกดอยในส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรท าหนา ท รบผดชอบงานดานธรการ งานรวบรวมขอมลดานตางๆ ตาม ทคณะกรรมการตองการ ตดตามประสานงานระหวางคณะกรรมการกบหนวยงานอนทเกยวของ จดการประชม แจงผลการประชม หรองานอน ๆ ตามทคณะกรรมการมอบหมาย

อ านาจและหนาทของคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน

คณะกรรมการชดนอาจแตงตงคณะอนกรรมการชดตางๆขนเพอชวยปฏบตภารกจดานตาง ๆหรอเปนหนวยงาน ในขอบเขตของอ านาจหนาทของคณะกรรมการได ซงขณะน (พ.ศ.2550) ไดมการแตงตงคณะอนกรรมการจ านวน 3 ชดคอ คณะอนกรรมการจดท าและก ากบแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน และแผนปฏบตการ คณะอนกรรมการดานการเงน การคลงและงบประมาณและคณะอนกรรมการก าหนดหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนเพอใชเปนรางวลส าหรบองคกรปกครองสวนทองถน นอกจากนอาจมการแตงต งคณะท างานดานตางๆ ตามความเหมาะสมและความจ าเปน

คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ถอวาเปนองคกรทมความส าคญตอการปฏรประบบการปกครองสวนทองถนในขณะนอยางยง วตถประสงคหลกในการจดตงคณะกรรมการชดนขนมาเพอตองการใหมองคกรหลกหรอ “เจาภาพ”ทท าหนาทผลกดนภารกจเกยวกบการปกครองสวนทองถนและการกระจายอ านาจสองคกรปกครองสวนทองถนอยางจรงจงตอเนองซงสามารถท าใหระบบการปกครองสวนทองถนเขมแขงขนในระยะเวลาอนรวดเรว

108

อ านาจหนาทของคณะกรรมการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน อาจแบงออกเปน 4 ดาน ดงน

1. ดานการจดท าแผนการกระจายอ านาจให องคกรปกครองสวนทองถน

2. ดานการก าหนด และจดระเบยบ ไดแกการก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ ก าหนดหลกเกณฑและขนตอนการ ถายโอนภารกจจากราชการสวนกลางและสวนภมภาคไปใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ก าหนดหลกเกณฑและมาตรการดานการเงน การคลง การงบประมาณ และการรกษาวนยทางการคลงตลอดจนก าหนดสดสวนและการจดสรรสวนแบงภาษและอากรประเภทตาง ๆ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ

3. ดานระเบยบกฎหมายไดแกการเสนอแนะใหมการตราพระราชบญญต พระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบยบ และขอบงคบตาง ๆ รวมถงค าสงทจ าเปนเกยวกบการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน 4. ดานการถายโอนภารกจและบคลากรไดแกการท าหนาทประสานการถ า ยโอนขา ร าชการ ขา ร าชการ ส วนทอ ง ถนและพนกง าน รฐวส าห ก จ ระหวางสวนราชการและรฐวสาหกจตลอดจนพนกงานสวนทองถนใหเหมาะสมกบภารกจและงบประมาณ

การก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน มวตถประสงคเพอการก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบใหมความชดเจนและลดปญหาความซ าซอนของการท าภารกจระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองรวมไปถงใหเกดความชดเจนวาภารกจอะไรททองถนด าเนนการได ภารกจอะไรทยงคงเปนของรฐบาล การจดแบงภารกจและอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแบงออกเปน 5 กลมดงน

109

กลมท 1 เทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบล มอ านาจหนาทจดท าภารกจการใหบรการสาธารณะ 31 อยาง ตาม พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 มาตรา 16 รายละเอยดจะไดกลาวถงในสวนของการปกครองทองถนรปแบบเทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบลในบทตอไป กลมท 2 องคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทจดท าภารกจการใหบรการสาธารณะ 29 อยางตาม พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 17 รายละเอยดจะกลาวถงในเรองการปกครองทองถนรปแบบองคการบรหารสวนจงหวด กลมท 3 กรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทจดท าบรการสาธารณะตาม พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 17 รายละเอยดจะไดกลาวถงในเรองการปกครองกรงเทพมหานคร กลมท 4 องคกรปกครองสวนทองถนทมกฎหมายก าหนดใหจดตงขนเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษไมเตมพนทจงหวด

มอ านาจการจดท าบรการสาธารณะตามพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 17 (เชนเดยวกบเทศบาลเมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบล) กลมท 5 องคกรปกครองสวนทองถนอนทมกฎหมายก าหนดใหจดตงขนเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษเตมพนทจงหวดใหมอ านาจการจดท าบรการสาธารณะตามพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแ กองคกรปกครองสวนทอง ถน พ .ศ . 2542มาตรา 17 ( เ ชน เ ด ยวกบกรงเทพมหานคร) การปกครองทองถนรปแบบพเศษตามขอ 2.4 และขอ 2.5 นน ขณะนยงไมมการจดตงเพมขนคงมเพยง 2 รปแบบคอกรงเทพมหานครและเมองพทยาแตกฎหมายไดก าหนดไว หากในอนาคตมพนททองถนใดมความพรอมกอาจด าเนนการ

110

จดตงเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษแบบไมเตมหรอเตมพนทจงหวดกได และหากมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษดงกลาวขนกใหมอ านาจหนาทตามมาตรา 16 หรอมาตรา 16 และ 17 แลวแตกรณ กรณทกฎหมายใหอ านาจกบองคกรปกครองสวนทองถนท าหนาทอยางเดยวกน เชนการจดการสงแวดลอมตามมาตรา 16(24) และมาตรา 17(12) การสงเสรมการทองเทยวตามมาตรา 16(8) และมาตรา 17(14) ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจก าหนดวา องคกรปกครองสวนทองถนใดมอ านาจหนาทในสวนใดของเรองนน ๆ นอกจากนน กฎหมายยงใหอ านาจรฐบาลทจะมอบอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนรบมอบงานทเปนงานของสวนกลางหรอสวนภมภาคบางอยางไดตามความจ าเปนและความเหมาะสม รวมถงการใหเอกชนเขามาด าเนนการในกจการบางสวนขององคกรปกครองสวนทองถนตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทก าหนดในกฎกระทรวงกได

การจดสรรสดสวนภาษและอากร ในการด าเนนการบรหารราชการสวนทองถน เรองทมความส าคญอยางยงทจะเปนตวก าหนดบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนในเรองการใหบรการสารธารณะแกประชาชนไดมากหรอนอยกคอรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทแตละแหง ในอดตมกมการกลาววา การทองคกรปกครองสวนทองถนไดรบการยอมรบจากประชาชนนอยกวาหนวยงานกลางและสวนภมภาคกเนองจากปญหาดานรายไดหรองบประมาณทมจ านวนนอยไมไดสดสวนกบภารกจทตองกระท าตามทกฎหมายก าหนด ดงนนจงเกดชองวางในทางปฏบตระหวางหนาทตามกฎหมายกบหนาททปฏบตไดจรงซงท าไดอยางจ ากด เมอเปนเชนนนประชาชนในทองถนจงไมยอมรบบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตกลบยอมรบบทบาทของหนวยงานสวนกลางหรอสวนภมภาคมากกวา ตวอยางเชน เมอมปญหาดานการขาดแคลนสาธารณปโภคใด ๆ ในเขตเทศบาล ประชาชนกจะไปเรยกรองใหผวาราชการจงหวดแกไขปญหาแทนทจะไปเรยกรองกบนายกเทศมนตร เปนตน

111

ดงนนเพอเปนการเพมบทบาทในการจดท าภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนใหสมบรณขนตามกฎหมายและเจตนารมณของการปกครองตนเองของประชาชนในทองถนจงไดมการก าหนดการจดสรรสดสวนของภาษและอากรใหเหมาะสมยงขนคอ 1. เทศบาล เมองพทยาและองคการบรหารสวนต าบล มรายไดจากภาษอากร คาธรรมเนยมและเงนรายได 20 ประเภทตามมาตรา23 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 มาตรา 17 ซงรายละเอยดจะไดกลาวถงในสวนรายไดของเทศบาล รายไดของเมองพทยาและรายไดขององคการบรหารสวนต าบล

2. องคการบรหารสวนจงหวด มรายไดจากภาษอากร คาธรรมเนยมและเงนรายไดตาม พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 17 รายละเอยดจะอธบายในสวนรายไดขององคการบรหารสวนจงหวด

3. กรงเทพมหานคร มรายไดจากภาษอากร คาธรรมเนยมและเงนรายไดตามทก าหนดไวในพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 23 และ24 รายละเอยดจะอธบายในสวนรายไดของกรงเทพมหานคร

4. องคกรปกครองสวนทองถนทมกฎหมายก าหนดใหเปนองคกร ปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษไมเตมพนทจงหวด มรายไดจากภาษ อากร และเงนรายได ตามพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 23 เชนเดยวกบเทศบาลเมองพทยาและองคการบรหารสวนต าบล

5. องคกรปกครองสวนทองถนทมกฎหมายก าหนดใหเปนองคกร ปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษเตมพนทจงหวดมรายไดจากภาษอากรและเงนรายไดอนตามมาตรา 23 และ 24 แหงพระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 เชนเดยวกบกรงเทพมหานคร

112

การก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนไดรบรายไดอยางไรใหเปนไปตามหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนก าหนด

แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

การก าหนดเรองแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ถอเปนสวนทมความส าคญทสดของพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 เปนสวนทวาดวยการปฏรประบบการปกครองทองถนอยางแทจรงเนองจากไดก าหนดใหมการกระจายอ านาจทงในสวนของภารกจ (งาน) บคลากร (คน) และงบประมาณ (เงน) ใหกบองคกรปกครองสวนทองถนภายใตเงอนไขระยะเวลาทกฎหมายก าหนด ผลของการด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจนท าใหองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนนมอ านาจหนาท บคลากรและงบประมาณเพมขนมากในขณะเดยวกนหนวยงานสวนกลางและสวนภมภาคเรมลดบทบาทและความส าคญ ในการบรหารงานภาครฐลงไป โดยเฉพาะอยางยงหนวยงานภมภาค ท งนเนองจากกฎหมายก าหนดใหมการถายโอนภารกจทส าคญ ๆใหกบองคกรปกครองสวนทองถนไปเปนจ านวนมากรวมทงงบประมาณกถกตดทอนลงเพอโอนไปใหกบองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนผรบท าภารกจน นตามทกฎหมายก าหนด แผนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเปนการก าหนดกรอบแนวทางในการจดท าแผนการกระจายอ านาจเทาน นไมไดลงรายละเอยดในการด าเนนการโดยก าหนดกรอบหรอหลกเกณฑในการจดท าแบบการกระจ ายอ านา จ ใหแ ก อ งคก รปกครอง ส วนทอ ง ถนต ามมาตรา 30 แ ห ง พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2540 โดยแบงออกเปน 4 สวน ดงน 1. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน

113

2. การจดสรรสดสวนภาษและอากร ตามมาตรา 32 (2) 3. การแกไขหรอจดใหมกฎหมายทจ า เปนและเหมาะสมกบการด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 4. การจดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน

พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ก าหนดใหด าเนนการถายโอนภารกจใหบรการสาธารณะทรฐด าเนนการอยในวนทพระราชบญญตใชบงคบ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนภายในเวลา 4 ป ไดแก 1. ภารกจทเปนการด าเนนการซ าซอนระหวางรฐและองคกรปกครองสวนทองถนหรอภารกจทรฐจดใหบรการในเขตองคกรปกครองสวนทองถน

2. ภารกจทรฐจดใหบรการในเขตขององคกรปกครองสวนทองถน และกระทบถงองคกรปกครองสวนทองถน

3. ภารกจทเปนการด าเนนงานตามนโยบายของรฐ ก าหนดขอบเขตความรบผดชอบในการจดท าบรการสาธารณะของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนและระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง ในระยะแรกใหพจารณาดความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบแตละแหงในเชงงบประมาณ บคลากร จ านวนประชากร คาใชจายในการด าเนนงาน ตลอดจนคณภาพของบรการทประชาชนจะไดรบแตตองด าเนนการถายโอนภารกจใหเสรจสนภายในระยะเวลา 10 ป ก าหนดแนวทางและหลกเกณฑใหรฐท าหนาทประสานรวมมอและชวยเหลอการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหมประสทธภาพตลอดจนก าหนดการจดสรรภาษและอากร เงนอดหนน และรายไดอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ดงน

1 .ในระยะเวลาไมเกน พ.ศ. 2544ใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดคดเปนสดสวนตอรายไดของรฐบาลไมนอยกวารอยละ 20 2. ในระยะเวลาไมเกน พ.ศ. 2549ใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดคดเปนสดสวนตอรายไดของรฐบาลไมนอยกวารอยละ 35

114

การตงงบประมาณรายจายประจ าป ใหรฐจดสรรเงนอดหนนในสวนทเกยวกบการจดท าบรการสาธารณะในเขตองคกรปกครองสวนทองถนตามความจ าเปนและแนวความตองการของทองถน

การด าเนนการตามอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ถามกฎหมายใดบญญตไวในลกษณะทท าใหองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบไมสามารถด าเนนการตามอ านาจหนาทของตนไดหรอเปนการซ าซอนกนระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนหรอองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองและคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครอง สวนทองถนพจารณาเหนสมควรใหมการแกไขกฎหมายนน ใหเสนอรฐมนตรด าเนนการใหมการแกไขกฎหมายดงกลาวตอไปและใหด าเนนการเชงรปธรรมดงน

1. ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจจดท าแผนปฏบตการ เพอก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจภายใตกรอบหลกเกณฑดงน

1.1 ก าหนดรายละเอยดของหนาททองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบจะตองท า

1.2 ก าหนดหลกเกณฑและวธด าเนนการในการจดสรรสดสวนภาษและอากรใหองคกรปกครองสวนทองถน

1.3 จดท ารายละเอยดเกยวกบการปรบปรงแกไขกฎหมายทจ าเปนเพอการด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน

1.4 จดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนโดยก าหนดนโยบายและมาตรการกระจายบคลากรจากราชการสวนกลางและสวนภมภาคไปสสวนทองถนโดยการสรางระบบการถายเทก าลงคนสทองถนและสรางความกาวหนาตามสายอาชพทเหมาะสม

แผนปฏบตการนจะตองก าหนดรายละเอยด วธการปฏบตและก าหนดหนวยงานทมหนาทรบผดชอบรวมทงระยะเวลาด าเนนการใหชดเจน

2. เมอคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการตามขอ 1) แลวใหเสนอคณะรฐมนตรใหความเหนชอบแลวรายงานตอรฐสภาเพอประกาศในราชกจจานเบกษาตอไป

115

3. ใหแผนปฏบตการเพอก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจมผลผกพนหนวยราชการทเกยวของทกหนวยราชการ 4. ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทตดตามผลการปฏบต และรายงานสภาพปญหาอปสรรคของการด าเนนการใหรฐมนตรทราบทกปพรอมแนวทางในการแกไขปญหา 5. ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจพจารณาทบทวนและปรบปรงแผนปฏบตภายในระยะเวลาไมเกน 5 ป ในดานของหลกเกณฑการก าหนดอ านาจหนาท

แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตามทกฎหมายก าหนดใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน โดยใหก าหนดรายละเอยดของอ านาจหนาททองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบจะตองกระท าในแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนภายในระยะเวลา 1 ปนบแตวนทคณะกรรมการเรมปฏบตหนาท โดยจดท ารายละเอยดเกยวกบการถายโอนภารกจของหนวยงานของรฐใหแกองคกรปกครองสวนทองถนใหครอบคลมภารกจทง 4 ดาน ตามมาตรา 32 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงไดแกภารกจทจะถายโอนใหองคกรปกครองสวนทองถน การจดสรรสดสวนภาษและอากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและการจดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนซงอาจพจารณารายละเอยดของแตละสวนโดยสงเขปดงน

1. ภารกจทรฐตองถายโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตามมาตรา 32(1) แบงออกเปน 3 ประเภท คอ 1.1 ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการผลตบรการสาธารณะเอง 1.2 ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนอน

116

1.3 ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนซอบรการจากภาคเอกชน สวนราชการ หนวยงานของรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถนอน ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบรฐหมายถงภารกจทรฐยงคงด าเนนการอยแตองคกรปกครองสวนทองถนสามารถด าเนนการได ภารกจทรฐจะถายโอนขางตนนองคกรปกครองสวนทองถนอาจ เลอกท า หรอ ตองท า ภารกจทอาจเลอกท านนหมายถง ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนอาจเลอกทจะท าหรอไมท ากไดขนอยกบความจ าเปนและความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทหรอแตละแหงซงคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเหนวาไมควรบงคบแตควรใหอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงทจะพจารณาความเหมาะสมเอง สวนภารกจทตองท านน เปนเรองของการมอบอ านาจและการใชอ านาจตามทกฎหมายหรอระเบยบขอบงคบตาง ๆ ก าหนดไวเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนโดยเฉพาะซงเปนเรองทโดยกฎหมายถอวามอาจปฏเสธความรบผดชอบตามทกฎหมายก าหนดใหกบงานทเกยวของกบชวตประจ าว นหรอเปนงานทเกยวของกบความจ าเปนพนฐานของประชาชนในเขตทองถนอนเปนทตงขององคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ

2. ภารกจทถายโอน ภารกจตาง ๆ ทถายโอนแบงออกเปน 6 ดานรวม 245 เรอง เปนงานทอยในความรบผดชอบของกระทรวงตาง ๆ 11 กระทรวง (50 กรม) ดงน

2.1 ดานโครงสรางพนฐาน มภารกจทจะถายโอนจ านวน 87 เรองมสวนราชการทถายโอนภารกจ 17 กรม ใน 7 กระทรวงแบงออกเปน 5 กลม ภารกจยอย คอ 2.1.1 การคมนาคมและการขนสง คอการขนสงทางบก และทางน า 2.1.2 สาธารณปโภค 2.1.2.1 แหลงน า 2.1.2.2 ประปาชนบท

117

2.1.3 สาธารณปการและการจดใหมและควบคมตลาด 2.1.4 การผงเมอง 2.1.5 การควบคมอาคาร

2.2 ดานการสงเสรมคณภาพชวต

มภารกจถายโอนจ านวน 103 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจจ านวน 26 กรม ใน 7 กระทรวงแบงเปนกลมภารกจตางๆ 6 กลมภารกจ คอ 2.2.1 การสงเสรมอาชพ

2.2.2 งานสวสดการสงคมไดแก การสงคมสงเคราะหพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส

2.2.3 นนทนาการ 2.2.3.1 การสงเสรมกฬา 2.2.3.2 การจดใหมสถานทพกผอนหยอนใจ 2.2.4 การศกษา 2.2.4.1 การจดการศกษาในระบบ

2.2.4.2 การจดการศกษานอกระบบ

2.2.5 การสาธารณสข การรกษาพยาบาลและการปองกนควบคมโรคตดตอ 2.2.6 การปรบปรงแหลงชมชนแออดและการจดการเกยวกบทอยอาศย

2.3 ดานการจดระเบยบชมชน/สงคมและการรกษาความสงบเรยบรอย มภารกจถายโอนจ านวน 17 เรองมสวนราชการทถายโอน ภารกจจ านวน 9 กรมใน 6 กระทรวงแบงเปนกลมภารกจตาง ๆ ดงน

2.3.1 การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค สทธ เสรภาพของประชาชนและสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน

2.3.2 การปองกนและบรรเทาสาธารณภย

118

2.3.3 การรกษาความสงบเรยบรอยและความปลอดภยในชวตและทรพยสน

2.4 ดานการวางแผนการสงเสรมการลงทน พาณชยกรรมและการทองเทยว มภารกจถายโอนจ านวน 19 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจจ านวน 6 กรม ใน 5 กระทรวงแบงเปนกลมภารกจตาง ๆ คอ 2.4.1 การวางแผน

2.4.2 การพฒนาเทคโนโลย 2.4.3 การสงเสรมการลงทน

2.4.4 การพาณชยกรรม

2.4.5 การพฒนาอตสาหกรรม

2.4.6 การทองเทยว 2.5 ดานการบรหารจดการและการอนรกษธรรมชาตสงแวดลอม

มภารกจถายโอน 17 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 9 กรม ใน 4 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 2.5.1 การอนรกษธรรมชาต การคมครองและการบ ารงรกษาปา 2.5.2 การจดการสงแวดลอมและมลพษตาง ๆ 2.5.3 การดแลรกษาทสาธารณะ 2.6 ดานศลปวฒนธรรม จารตประเพณและภมปญญาทองถน มภารกจถายโอน 2 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจจ านวน 1กรม ใน1กระทรวง ในกลมภารกจการปกครอง คมครอง ควบคมดแลโบราณสถาน โบราณวตถและพพธภณฑสถานแหงชาต ภารกจตางๆ ดงกลาวขางตนของรฐ (หนวยงานสวนกลางและสวนภมภาค) จะลดหรอยตบทบาทในฐานะผด าเนนการเปลยนไปใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผด าเนนการแทนโดยรฐจะถายโอนงาน งบประมาณและบคลากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามความจ าเปนและความเหมาะสมและใหหนวยงาน

119

ของรฐทด าเนนการถายโอนภารกจและองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอนภารกจ ประชาสมพนธใหทราบวาภารกจใดทมการถายโอนใหกบองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการแลว กรณองคกรปกครองสวนทองถนใดยงไมมความพรอมรบการถายโอนภารกจหรอไมสามารถด าเนนการตามแนวปฏบตการถายโอนภารกจได องคกรปกครองสวนทองถนนนจะตองรองขอหรอขอสนบสนนความชวยเหลอจากองคกรปกครองสวนทองถนอนและใหถอเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนทไดรบการรองขอและสวนราชการทจะด าเนนการถายโอนภารกจจะตองสนบสนนใหการชวยเหลออยางเตมก าลงความสามารถ กรณเรองการอนมตหรออนญาตตาง ๆ ในบางกรณไดมการก าหนดเรองการอทธรณไวกใหด าเนนการตามกฎหมายนน สวนกรณทยงไมมกฎหมายก าหนดไวใหหนวยงานทเกยวของก าหนดใหมการอทธรณใหชดเจน

เงอนไขเวลาและการก าหนดภารกจในแผนปฏบตการ อาจยดหยนไดตามสมควร กรณหนวยงานทด าเนนการถายโอนและหนวยงานทรบโอนไมสามารถปฏบตไดหรอในระยะเวลาทก าหนด อาจน าเสนอคณะกรรมการจดท าและก ากบแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนพจารณาทบทวนและขยายเวลาใหคณะรฐมนตรอนมตปรบแผนได

การจดสรรสดสวนภาษและอากรใหองคกรปกครองสวนทองถน

การถายโอนภารกจในการจดบรการสาธารณะแกองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอนภารกจมรายจายเพมขน ดงน นรฐบาลจงตองจดสรรรายได งบประมาณรวมถงการจดแบงสดสวนภาษอากรตลอดจนระบบเงนอดหนนใหเหมาะสมสอดคลองกบภารกจ ในขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนเองกตองพฒนาศกยภาพดานการคลงและงบประมาณของตนใหมประสทธภาพมากยงขน เชน การจดหารายได ประสทธภาพในการจดเกบภาษอากรตาง ๆ จนสามารถพ งตนเองไดอยางสมบรณในอนาคตรวมถงรฐตองควบคมมาตรฐานของการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนเพอใหประชาชนไดรบบรการทมคณภาพดวยเชนกน

120

วธการในการจดสรรสดสวนภาษและอากรตลอดจนมาตรการกระจายอ านาจและเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงใหกบองคกรปกครองสวนทองถนอาจสรปไดดงน

1. ศกษา วเคราะห ฐานะทางการคลงและภารกจทตองด าเนนการเพอประกอบการพจารณาจดสรรเงนอดหนนตอไป

2. ปรบปรงรายไดทองคกรปกครองสวนทองถนจดหาเองโดยการเสรมสรางรายได และปรบโครงสรางภาษเชนการขยายฐานภาษอากร การเพมประเภทภาษ หรอรายไดใหมใหองคกรปกครองสวนทองถน การเพมประสทธภาพการจดเกบภาษโดยทไมเปนการผลกภาระใหกบประชาชนในทองถนเกนสมควร 3. ปรบปรงสดสวนภาษอากรระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนใหมใหชดเจนและเปนธรรมยงขน

4. ปรบปรงแนวทางการจดสรรเงนอดหนนโดยใหความส าคญกบภารกจทไดรบการถายโอนจากรฐ ลดชองวางทางการคลงระหวางองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะทางการคลงแตกตางกน

5. ทบทวนการจดสรรรายไดแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยก าหนดขนตอนและเวลาทชดเจน

6. ก าหนดมาตรฐานการเพอเสรมสรางวนยทางการเงนและการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนในการประหยดคาใชจายในการด าเนนการตลอดจนลดคาใชจายทไมจ าเปนลง การแกไข หรอจดใหมกฎหมายทจ าเปนและเหมาะสมกบการด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน การถายโอนภารกจการจดท าบรการสาธารณะกบองคกรปกครองสวนทองถนจ าเปนตองมการปรบปรงแกไขกฎหมายตาง ๆ เกยวกบเรองของอ านาจ หนาท วธการปฏบต การอนมต อนญาต การอทธรณ ฐานะของการเปนเจาพนกงาน ตลอดจนกฎหมายบางฉบบทไมมความเหมาะสมกบสถานการณทเปลยนแปลงไป เชน กรณการสรางขนตอนทมากมายเกนความจ าเปนหรอเกดความไมชดเจนในทางปฏบต ดงนนการปรบปรงกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ ใหเหมาะสมกบการถายโอน

121

อ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนใหสามารถปฏบตหนาทในการใหบรการอยางมประสทธภาพจงเปนเรองส าคญและมความจ าเปนอยางยง จากการส ารวจในเบองตนคณะกรรมการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนเหนวา จะตองแกไขหรอจดใหมกฎหมายตาง ๆ ดงน 1. ดานโครงสรางพนฐาน จ านวน 13 ฉบบ

2. ดานงานสงเสรมคณภาพชวต จ านวน 7 ฉบบ

3. ดานการจดระเบยบชมชน สงคมและการรกษาความสงบเรยบรอย จ านวน 32 ฉบบ

4. ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พาณชยกรรมและการทองเทยว จ านวน 6 ฉบบ 5. ดานการบรหารจดการ และอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม จ านวน 5 ฉบบ 6. ดานศลปะ วฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน จ านวน 1 ฉบบ แนวทางปฏบตคอใหหนวยงานทถายโอนภารกจตลอดจนองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอนภารกจ พจารณากฎหมายตาง ๆทเกยวของกบอ านาจหนาททตองปฏบตและน าเสนอคณะอนกรรมการดานการปรบปรงแกไขและพฒนากฎหมายและคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเปนผพจารณา กรณตองมการแกไขกฎหมายหลายฉบบและมหลายหนวยงานทเกยวของ กใหประสานการปฏบตงานตลอดจนจดประชมหารอเพอหาแนวทางในการปรบปรงแกไขรวมกน หากไมสามารถหาขอยตได ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผวนจฉย การจดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน

การถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถนยอมท าใหภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนเพมมากขน ขณะเดยวกนภารกจของรฐในระดบกระทรวง ทบวง กรม หรอสวนภมภาคทไดถายโอนไปมนอยลงหรอบางหนวยงานทกระจายภารกจไปทงหมดกอาจไมมภารกจเหลออย ดงนนเพอใหเกดประสทธภาพ

122

และประสทธผลตอการบรหารราชการแผนดน จงควรตองมการถายโอนบคลากรตามไปกบภารกจตามความจ าเปนและความเหมาะสม โดยมการปรบลดหรอเพมบคลากรในระบบราชการทเรยกวา “เกลย” อตราก าลงขาราชการนนเอง อยางไรกตามการถายโอนหรอจดระบบการบรหารงานบคคลเปนเรองทมความยงยากและสลบซบซอนและละเอยดออนกวาการถายโอนภารกจและงบประมาณเนองจากระบบการบรหารงานบคคลเกยวของกบ “คน”ซงมอารมณ ความรสก ความพอใจและความไมพอใจ หากมการจดระบบทไมดพออาจกอใหเกดปญหาดานขวญและก าลงใจตอขาราชการ ซงจะสงผลใหการปฏบตภารกจทไมมประสทธภาพเทาทควรอาจน าไปสความลมเหลวของการปฏรประบบการปกครองทองถนในระยะยาวดงนนจงตองพจารณาหลกการและเหตผลตลอดจนวธด าเนนการอยางรอบคอบโดยก าหนดหลกการ คอ 1. ขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในองคกรปกครองสวนทองถนจะไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยเปนอยเดม

2. ขาราชการทตองการออกจากราชการในกรณทมการยบเลกต าแหนงใหรฐบาลใหสทธประโยชนชดเชยตามความเหมาะสมโดยใหองคกรตางๆจดท าหนาทวางระบบและก าหนดหลกเกณฑเกยวกบการบรหารงานบคคล ดงน

2.1 คณะอนกรรมการดานการเงน การคลง งบประมาณ และบคลากร ท าหนาทก ากบดแลการถายโอนบคลากร ตลอดจนวเคราะหสดสวนอตราก าลงและภารกจใหเหมาะสมโดยมผแทนของคณะกรรมการการกระจายอ านาจ ผแทนของสวนราชการทจะตองถายโอนและผทรงคณวฒรวมพจารณา 2.2 ศนยพฒนาและถายโอนบคลากรภาครฐ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ท าหนาทใหค าปรกษาแนะน าการถายโอนบคลากรจากสวนตาง ๆ รวมถงบรการจดหาต าแหนงงานในสวนราชการอน ๆ กรณมการยบเลกต าแหนงและไมสมครใจไปปฏบตหนาทในองคกรปกครองสวนทองถนรวมถงเปนศนยกลางในการพฒนาทกษะขาราชการกอนการไปปฏบตงานในองคกรปกครองสวนทองถน

123

2.3 คณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน ท าหนาทจดท ามาตรฐานการก าหนดต าแหนงรวมถงการวางระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนใหอยในมาตรฐานเดยวกนกบการบรหารงานบคคลขององคกรของรฐอน ๆ 2.4 กรมสงเสรมการปกครองทองถน

ท าหนาทในการสงเสรมสนบสนนการปฏบตการพฒนาบคลากรรวมถงการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนตามทกฎหมายก าหนด 2.5 ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ท าหนาทเปนศนยกลางในการใหขอมลเกยวกบการกระจายอ านาจและประสานความรวมมอกบสวนราชการและองคกรปกครองสวนทองถนทมการถายโอนภารกจและรบโอนภารกจ 2.6 สวนราชการทจะมการถายโอนภารกจ มหนาทจดท าแผนการถายโอนบคลากร โดยก าหนดภารกจทขาราชการตองถายโอนไปพรอมกบภารกจนน ภารกจทถายโอนแลวบคลากรไมตองตดตามไปและภารกจทตองท ารวมกนกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยการจดตงศนยบรหารการถายโอนบคลากร 2.7 องคกรปกครองสวนทองถน มหนาท วเคราะหความตองการอตราก าลงขององคกรปกครองสวนทองถน จดท าแผนอตราก าลงและจดท าโครงสรางเพอรองรบการถายโอนบคลากร รวมถงการสรางหลกประกนความกาวหนาใหกบบคลากรทถายโอนมา 2.8 รฐบาล มหนาทสนบสนนงบประมาณตามความจ าเปนเพอใหขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในองคกรปกครองสวนทองถนไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยไดรบอยเดม ในชวงระยะเวลา 5 ปแรก ทมการปฏบตงาน

124

ปญหาการบงคบใชพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 การกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนน นนบเปนการเปลยนแปลงระบบการบรหารราชการแผนดนครงส าคญของประเทศ และจดวาเปนเรองทมความเกยวโยงกบการเปลยนแปลงโครงสรางทางการบรหารราชการแผนดนในสวนอน อนไดแก การบรหารราชการสวนกลางและการบรหารราชการสวนภมภาคอยางมาก ทงนเนองจาก การกระจายอ านาจในดานภารกจ งบประมาณ และบคลากร ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ยอมท าใหระบบการบรหารราชการสวนกลาง และสวนภมภาคลดบทบาทและหนาทลง รวมถงลดงบประมาณและบคลากรลงอยางมากดวย การเปลยนแปลงนจงกระทบตอผลประโยชนและวฒนธรรมองคการของหนวยงานสวนกลางและสวนภมภาค ซงอาจมองวาเปนการสญเสยอ านาจไป จงอาจกอใหเกดความไมเหนดวยหรอกลายเปนความขดแยงได นอกจากนนการไมใหความรวมมอของหนวยงานสวนกลางและสวนภมภาคในดานตาง ๆ อาจน ามาซงความลาชาและความไมมประสทธภาพในการด าเนนการถายโอนอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ในขณะเดยวกนความไมพรอมขององคกรปกครองสวนทองถนเองไมวาจะในแงของผ บรหารทองถน บคลากรขององคกรปกครองสวนทองถนและวฒนธรรมชมชนทเปนสภาพแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถนเองกอาจเปนปญหาทท าใหเกดความไมมประสทธภาพในการรบโอนและการถายโอนอ านาจและภารกจบางประการ ปญหาตาง ๆ ในการบงคบใชพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมประเดนส าคญสรปไดดงน

1. ปญหาดานกฎหมาย พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2542 ในเรองอ านาจหนาทและเรองภาษอากรทจะตองเกบและจดแบงใหแกองคกรปกครองสวนทองถนน นในทางปฏบตกมกฎหมายอนก าหนดเอาไวแลวเชน พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ประมวลรษฎากรหรอพระราชบญญตภาษสรรพสามตเปนตน ซงในทางปฏบตกเกดปญหาแกผด าเนนการ

125

วาจะตองใชกฎหมายฉบบใดเปนหลกเพราะกฎหมายอนกมศกดของกฎหมายเปนพระราชบญญตเชนเดยวกน การแกไขเพมเตมหรอยกเลกยอมตองกระท าโดยรฐสภาเทานน ซงการปรบปรงแกไขกฎหมายระดบพระราชบญญตทยงคงมเนอหาและวธการปฏบตทขดแยงกบพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มอยดวยกนหลายฉบบและการแกไขอาจใชเวลานาน ท าใหกระบวนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมความลาชากวาทก าหนดไวในแผนคอนขางมาก 2. ปญหาหนวยงานทตองถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถน

หนวยงานสวนกลางและหนวยงานสวนภมภาคซงเดมเคยมอ านาจหนาท บคลากรและงบประมาณอยเปนจ านวนมาก เมอมการถายโอนภารกจ งบประมาณและบคลากรใหกบองคกรปกครองสวนทองถน ท าใหหนวยงานมภารกจลดนอยลง บางหนวยงานตองยกเลกภารกจ รวมทงงบประมาณและบคลากรกลดลงเชนเดยวกน เกดความรสกสญเสยอ านาจและผลประโยชนหรอสทธประโยชนทเคยไดรบ หลายหนวยงานเกดความไมเตมใจทจะใหมการด าเนนการถายโอน โดยอาจยกปญหาดานกฎหมาย ตลอดจนความไมพรอมในเรองตาง ๆ เพอจะเปนเหตผลในการไมถายโอนหรอชะลอการถายโอนอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน

3. ปญหาดานบคลากรทจะตองถายโอนไปสองคกรปกครองสวนทองถน

เมอมการยบภารกจของหนวยงานสวนกลางและหนวยงานสวนภมภาคและด าเนนการถายโอนภารกจและบคลากรไปใหกบองคกรปกครองสวนทองถนตามแผนปฏบตการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ขาราชการบางกลมทคนเคยกบการปฏบตหนาทในหนวยงานสวนกลางและสวนภมภาคอาจไมตองการไปปฏบตงานกบองคกรปกครองสวนทองถนดวยเหตผลหลายประการ เชน ความไมมนใจในความกาวหนาของวชาชพ สทธประโยชนและผลตอบแทนทจะไดรบ ไมตองการโยกยายถนทอยซงอาจสงผลกระทบกบความเปนอยของครอบครว คานยมทเหนวาพนกงานสวนทองถนมเกยรตและศกดศรดอยกวาการเปนขาราชการในสงกดสวนกลางและสวนภมภาค ตลอดจนความไมมนใจในวฒนธรรมองคการขององคกรปกครองสวนทองถนซงผบรหารมาจากการเลอกตง ในหลายพนทมปญหาเรองผมอทธพลและผลประโยชนทบซอนรวมอยดวย

126

ปญหาการถายโอนบคลากรเปนเรองส าคญและละเอยดออนทสดในบรรดาปญหาอน ๆ ทเกยวกบการถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถน ซงผมสวนเกยวของจะตองวางหลกเกณฑทมความเหมาะสมและเปนธรรม เพอสรางความเชอมนและแรงจงใจทดใหกบขาราชการทจะตองถายโอน

4. ปญหาเกยวกบผรบผดชอบในการด าเนนการดานการกระจายอ านาจ คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงประกอบดวยกลมคนจาก 3 สวนไดแก สวนราชการสวนกลาง สวนของผแทนองคกรปกครองสวนทองถนและสวนของผทรงคณวฒ ซงมจ านวน 36 คน นบวาเปนคณะกรรมการทมขนาดใหญ ในทางปฏบตมปญหาในเรองการตดตอประสานงาน ตลอดจนการประชมมขอถกเถยงและใชเวลาในการหาขอยตคอนขางมาก กรรมการบางทานท างานในรปของอาสาสมครไมเตมเวลาซงการปฏบตภารกจเกยวกบการกระจายอ านาจเปนเรองทมรายละเอยดในการปฏบตงานสงมาก จ าเปนตองใชการทมเทเวลาอยางมาก นอกจากนนมมมองหรอจดยนของขาราชการกบผแทนองคกรปกครองสวนทองถนอาจแตกตางกนคอนขางมากท าใหในหลายกรณยากทจะหาขอยตทดและสอดคลองกบหลกการแหงการปกครองทองถนทเหมาะสมได ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนหนวยธรการหรอเปนผปฏบต มขอจ ากดในการปฏบตงานอยหลายประการ เชน เปนเพยงหนวยงานระดบกองในสงกดส านกปลดส านกนายกรฐมนตรซงจดวาเลกมากเมอเปรยบเทยบกบหนาทความรบผดชอบทจะตองปฏบตในฐานะเปนนโยบายส าคญของประเทศอกทงเปนหนวยงานทจดต งใหม งบประมาณและบคลากรนอย บคลากรสวนใหญยงขาดประสบการณ และความรความเขาใจเกยวกบการปฏบตงานการกระจายอ านาจและการปกครองทองถน การท างานจงเปนลกษณะการท าตามค าสง การรเรมงานท าไดไมมากนก ท าใหไมสามารถปฏบตงานสนบสนน การท างานของคณะกรรมการการกระจายอ านาจไดอยางเตมท

127

5. ปญหาดานองคกรปกครองสวนทองถน ในฐานะเปนผ รบโอนภารกจ งบประมาณและบคลากร องคกรปกครองสวนทองถนจ านวนมากมความไมพรอม โดยพจารณาใน 4 ลกษณะ คอ 5.1 ผบรหารทองถน ในหลายพนทผบรหารยงมระดบการศกษาและประสบการณทางการบรหารหนวยงานของรฐนอย ซงจ าเปนตองมความรความเขาใจระบบการบรหารราชการแผนดนและกฎหมายโดยเฉพาะอยางยงผบรหารองคการบรหารสวนต าบลจ านวนมากทยงมวฒการศกษาต ากวาปรญญาตร แตอยางไรกตามขณะนกรมสงเสรมการปกครองทองถนไดจดท าโครงการความรวมมอทางการศกษากบสถาบนอดมศกษาในทองถนเปดสอนวชารฐประศาสนศาสตรสาขาการปกครองทองถนโดยใหองคกรปกครองสวนทองถนสนบสนนงบประมาณใหบคลากรของทองถนเรยนในหลกสตรนซงไดรบความสนใจมากพอสมควร 5.2 บคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน มไมเพยงพอและรวมถงยงขาดประสบการณ ความรความเขาใจในภารกจทจะรบโอน อาจตองมการพฒนาบคลากร เพอใหมความรความสามารถในการจดท าภารกจทรบโอนมาอกระยะหนง 5.3 ปจจยทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน เชน ส านกงาน วสดอปกรณตาง ๆ ยงไมมความพรอมเทาทควร 5.4 การบรหารงานภายในองคกรปกครองสวนทองถนสวนมากยงเปนระบบอปถมภไมยดหลกระบบคณธรรม

สรป

การกระจายอ านาจและถายโอนภารกจการใหบรการสาธารณะแก ประชาชนในทองถน เพอใหทองถนสามารถพงตนเองไดนนนบเปนหวใจส าคญของการปกครองทองถนตามเจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ซงก าหนดใหมการออกพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ มความส าคญตอการกระจายอ านาจและถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยางยง ไดแก พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงไดวางกรอบแนวคดในการกระจายอ านาจ และ

128

ถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและกระจายอ านาจและถายโอนภารกจ การก าหนดอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ ตลอดจนการก าหนดหลกการท าภารกจระหวางรฐบาลกบองคกรปกครองสวนทองถน การจดสรรสดสวนภาษและอากรระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนและระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนใหเกดความชดเจน เปนธรรม และสามารถจดท าภารกจไดอยางสมบรณ และสดทาย คอ แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนสวนส าคญในการก าหนดขอบเขตของการปฏบตภารกจ งบประมาณและบคลากร ดงทเรยกกนสน วา “คน เงน งาน” แผนการกระจายอ านาจ เปนทมาของแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนซงจะเปนตวก าหนดวาจะโอนภารกจดานใดบางใหกบองคกรปกครองสวนทองถน ภารกจดงกลาวน นอยในกระทรวง หรอกรมหรอหนวยงานใดบาง ระยะเวลาในการถายโอนจะตองด าเนนการอยางไร เมอใดตลอดจนการจดสรรสดสวนภาษและอากร อยางเปนรปธรรม การปรบปรงแกไขกฎหมายเพอใหการถายโอนภารกจเปนไปอยางถกตองตามระเบยบบรหารราชการแผนดน การจดระบบการถายโอนบคลากรและการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน จะตองด าเนนการอยางไร และประการสดทาย คอ ปญหาเกยวกบ การกระจายอ านาจและการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ซงอาจพจารณาได 5 ประเดน คอ ปญหาดานกฎหมาย ปญหาหนวยงานทตองถายโอนภารกจ ปญหาดานบคลากรทจะตองถายโอนไปอยกบองคกรปกครองสวนทองถน ปญหาเกยวกบผรบผดชอบในการด าเนนการดานการกระจายอ านาจและการถายโอนภารกจและปญหาดานองคกรปกครองสวนทองถน

แมวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จะถกยกเลกไปแลวแตไมไดมการยกเลกพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ดงนนแนวทางการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจงยงคงด าเนนการตอไป

129

ค าถามทายบท

จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป

1. เหตผลและสาระส าคญของพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มอยางไรบาง 2. โครงสรางหรอสวนประกอบของคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวยใครบาง 3. จงอธบายถง อ านาจหนาทของคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพอสงเขป

4. สาระส าคญของแผนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน มอะไรบาง 5. ปญหาและสาเหตของปญหาในการถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถน มอยางไรบาง 6. จงกลาวถงแนวทางในการแกไขปญหาเกยวกบการถายโอนบคลากรใหองคกรปกครองสวนทองถนพอสงเขป

บทท 5 องคการบรหารสวนจงหวด

องคการบรหารสวนจงหวดเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบหนงซงไดรบการจดต งและพฒนามาเปนระยะเวลาอนยาวนานกวาครงศตวรรษ จดเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญมพนทครอบคลมท งจงหวด มงบประมาณและบคลากร จ านวนมาก องคการบรหารสวนจงหวดในปจจบนจดต งขนตามพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ซงก าหนดใหทกจงหวดมองคการบรหารสวนจงหวด จงหวดละ 1 แหง ยกเวนกรงเทพมหานครซงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ.ศ.2528 ก าหนดใหเปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษเรยกวากรงเทพมหานครครอบคลมพนททงจงหวด ดงนนประเทศไทยจงมองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบองคการบรหารสวนจงหวดจ านวน 75 แหง โดยหลกการแลว องคการบรหารสวนจงหวดจดท าภารกจทเปนบรการสาธารณะภายในจงหวดเฉพาะโครงการขนาดใหญทองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอนไมสามารถด าเนนการไดเนองจากใชงบประมาณหรอเทคโนโลยชนสง หรอกรณทโครงการมความเกยวของกบหลายพนทซงอยในเขตขององคกรปกครองสวนทองถนตางกน หรอด าเนนการประสานงานจดท าแผนงาน โครงการระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนภายในจงหวดหนง ๆ

การจดตงองคการบรหารสวนจงหวด

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 มาตรา 7 ก าหนดวา “ในจงหวดหนง ใหมองคการบรหารสวนจงหวดประกอบดวยสภาองคการ บรหารสวนจงหวด และนายกองคการบรหารสวนจงหวดและมอ านาจหนาทตาม ทบญญตไวในพระราชบญญตนหรอตามกฎหมายอน”

132

มาตรา 8 “ใหองคการบรหารสวนจงหวดเปนนตบคคลและเปนราชการสวนทองถน เขตขององคการบรหารสวนจงหวดไดแก เขตจงหวด”

ขอพงสงเกตกคอ ขอก าหนดในมาตรา 8 ทวา องคการบรหารสวนจงหวด เปนราชการสวนทองถน และเขตขององคการบรหารสวนจงหวดไดแก เขตจงหวด ซงหมายความวา เขตพนทความรบผดชอบทางการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดในฐานะหนวยการปกครองทองถน ครอบคลมพนททวทงจงหวด ปญหากคอ เขตพนทความรบผดชอบขององคการบรหารสวนจงหวด จะไปทบซอนกบองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอนคอ เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบลหรอไม หากทบซอนกบพนทของเทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล ปญหาทตามมาคอ จะแบงหนาทความรบผดชอบในการด าเนนงานกนอยางไร เนองจากทกตารางเมตรของจงหวดจะตองเปนพนทของเทศบาลหรอองคการบรหารสวนต าบล หรอเมองพทยา (เฉพาะจงหวดชลบร) อยางใดอยางหนงทงสนหรออกนยหนงองคการบรหารสวนจงหวดไมมพนทของตนเองแตเปนเขตอ านาจททบซอนกบองคกรปกครองสวนทองถนอนและกฎหมายก าหนดใหการด าเนนกจการใด ๆ ตามอ านาจหนาท ขององคการบรหารสวนจงหวดจะตองไดรบความยนยอมจากองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนเจาของพนททจะมการด าเนนโครงการเสยกอน กรณเชนนจะถอเปนการปฏบตหนาทซ าซอนกนหรอไมขณะนยงไมมค าตอบทชดเจน แตโดยหลกการแลวองคการบรหารสวนจงหวดควรด าเนนการเฉพาะโครงการใหญ ๆ หรอเปนผประสานงานระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเทานน

อ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด

อ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด ก าหนดไวในหมวด 4 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตม ถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 ดงน มาตรา 45 องคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทด าเนนกจการภายในเขตองคการบรหารสวนจงหวดดงตอไปน

133

(1) ตราขอบญญตโดยไมขดหรอแยงตอกฎหมาย (2) จดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนจงหวด และประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวด ตามระเบยบทคณะรฐมนตรก าหนด (3) สนบสนนสภาต าบล และราชการสวนทองถนอน ในการพฒนาทองถน

(4) ประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทของสภาต าบลและราชการสวนทองถน

(5) แบงสรรเงนซงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาต าบลและราชการสวนทองถนอน (6) อ านาจหนาทของจงหวด ตามพระราชบญญต ระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 เฉพาะภายในเขตสภาต าบล (7) คมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (7 ทว) บ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน

(8) จดท ากจการใด ๆ อนเปนอ านาจหนาทของราชการสวนทองถนอน ทอยในเขตองคการบรหารสวนจงหวด และกจการนนเปนการสมควรใหสวนราชการสวนทองถนรวมกนด าเนนการ หรอใหองคการบรหารสวนจงหวดจดท า ทงนตามทก าหนดไวในกฎหมาย (9) จดท ากจการอนใด ตามทก าหนดไวในพระราชบญญตน หรอกฎหมายอนก าหนดใหเปนอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด บรรดาอ านาจหนาทใด ซงเปนของราชการสวนกลางหรอราชการสวนภมภาค อาจมอบใหองคการบรหารสวนจงหวดปฏบตได ทงนตามทก าหนดไวในกฎกระทรวง นอกจากนนอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดยงไดก าหนดไวในพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ในมาตรา 17 ซงแยกแยะอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบใหชดเจนและไมใหซ าซอนกนดงน

134

(1) การจดท าแผนพฒนาทองถนของตนเองและประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวด ตามระเบยบทคณะรฐมนตรก าหนด (เดม อ านาจหนาทในการจดท าแผนพฒนาจงหวดเปนของส านก งานจงหวด ซงเปนหนวยงานสงกดส านกงานปลดกระทรวงมหาดไทย) (2) การจดการศกษา (3) การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาคและสทธเสรภาพของประชาชน

(4) การสงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน

(5) การสงเสรมการพฒนาเทคโนโลยทเหมาะสม

(6) การจดตงและดและระบบบ าบดน าเสยรวม

(7) การจ ากดมลฝอยและสงปฏกลรวม

(8) การจดการสงแวดลอมและมลพษตาง ๆ

(9) การจดการและดแลสถานขนสงทางน า (10) การสงเสรมการทองเทยว (11) การพาณชย การสงเสรมการลงทน และการท ากจการ ไมวาจะด าเนนการเองหรอรวมกบบคคลอนหรอจากสหการ (12) การสรางและบ ารงรกษาทางบกและทางน า ทเชอมตอระหวางองคกรปกครองสวนทองถน

(13) การจดตงและดแลตลาดกลาง (14) การสงเสรมการกฬา จารตประเพณและวฒนธรรมอนดงามของทองถน

(15) การจดใหมโรงพยาบาลจงหวด การรกษาพยาบาล การปองกนควบคมโรคตดตอ (16) การจดใหมพพธภณฑและหอจดหมายเหต

(17) การขนสงมวลชนและการวศวกรรมจราจร (18) การปองกนและบรรเทาสาธารณภย (19) การจดใหมระบบรกษาความสงบเรยบรอยในจงหวด

135

(20) จดท ากจการใดอนเปนอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนอนทอยในเขตและกจการน นเปนการสมควรใหองคกรปกครองสวนทองถนรวมกนด าเนนการหรอใหองคการบรหารสวนจงหวดจดท า ทงนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด (21) การสงคมสงเคราะหและการพฒนาคณภาพชวตเดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส

(22) กจการอนใดทเปนประโยชนของประชาชนในทองถนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด เมอพจารณาขอกฎหมายจะเหนวาไดก าหนดอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดเอาไวกวางขวางมาก ครอบคลมภารกจทกประเภททเปนบรการสาธารณะ แตปญหากคอ อ านาจหนาทหลายประการขององคการบรหารสวนจงหวดยงคงซ าซอนกบอ านาจหนาทของเทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล ประเดนนเปนทถกเถยงกนมาก และมขอเสนอวาควรแบงแยกอ านาจหนาทระหวางองคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทใหมความชดเจนกวาน เพอมใหเกดความสบสน อนเนองจากความซ าซอนของภารกจ ซงปญหาทตามมา คอ ประสทธภาพในการจดสรรและการบรหารงบประมาณแผนดน ภารกจบางประเภทกฎหมายก าหนดไวกวางเกนไปซงมอยหลายประเภทดวยกน เชนในขอ (2) ซงจะมค าถามวาเปนการซ าซอนกบกระทรวงศกษาธการ และเทศบาลหรอไม ขอ (3) และ (4) มลกษณะกวางเกนไป ขอ (5) ในทางปฏบตจะด าเนนการอยางไรซ าซอนกบกระทรวงวทยาศาสตรและสงแวดลอมหรอไม ขอ (11) (13 และ14) ซ าซอนกบเทศบาลและองคการบรหารสวนต าบลอาจท าภารกจเชนนนไดเชนเดยวกน ขอ (15) ควรเปนอ านาจหนาทของโรงพยาบาลจงหวด ซงสงกดกระทรวงสาธารณสขหรอไม ขอ (16) ควรอยในความดแลของกรมศลปากร หรอสถาบนอดมศกษาของทองถนหรอไม ขอ (18) ควรเปนของเทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล ซงกไดด าเนนการอยแลว ขอ (19) เปนอ านาจของคณะกรมการจงหวดและคณะกรรมการรกษาความสงบเรยบรอยประจ าจงหวด ขอ (20) ควรใหองคการปกครองทองถนด าเนนการเพอไมใหเกดความซ าซอน

136

ส าหรบภารกจทชดเจน ไดแก ภารกจในเรองของการจดท าแผนและประสานแผนพฒนาจงหวดตลอดจนแผนพฒนาทองถน ตามขอ (1) ขอ (6) (7) และ (12) เนองจากเปนบรการสาธารณะทมการบรหารจดการทซบซอนยงยากและความเกยวกบหนวยการปกครองทองถนหลายหนวยดวยกน เชน กรณ ขอ (6) หากใหเทศบาลใดเทศบาลหนงท าอาจไมส าเรจเพราะไมไดรบความรวมมอจากเทศบาลใกลเคยง หรออาจมปญหาความขดแยงในสาระส าคญ กรณมผลประโยชนจ านวนมาก หากใหองคการบรหารสวนจงหวดเปนผด าเนนการอาจมภาพทดเปนกลางมากกวา ซงอาจตกลงกนไดงายขน

โครงสรางขององคการบรหารสวนจงหวด

องคการบรหารสวนจงหวด จดโครงสรางแบงออกเปน 2 สวน คอ สภาองคการบรหารสวนจงหวดและนายกองคการบรหารสวนจงหวด

1. สภาองคการบรหารสวนจงหวด

1.1โครงสรางของสภาองคการบรหารสวนจงหวด ท าหนาทเปนฝายนตบญญตขององคการบรหารสวนจงหวดคลายกบสภานตบญญตในระดบชาต ท าหนาทในกระบวนการตราขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายเพมเตม ตลอดจนควบคมและตรวจสอบการท าหนาของฝายบรหาร สภาองคการบรหารสวนจงหวดประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด(ส.จ.) มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตองคการบรหารสวนจงหวด ซงจะมจ านวนเทาใดขนอยกบจ านวนประชากรในจงหวดนนเปนเกณฑ โดยถอเอาสถตจ านวนประชากรจากหลกฐานการทะเบยนราษฎรของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยทประกาศในปสดทายกอนมทมการเลอกตง (ประกาศ ณ วนท 31 ธนวาคม ของทกป) และก าหนดใหมจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดดงน

137

1) ประชากรไมเกนหาแสนคน ใหมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดยสบสคน 2) ประชากรเกนหาแสนคนแตไมเกนหนงลานคน ใหมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดไดสามสบคน

3) ประชากรเกนหนงลานคน แตไมเกนหนงลานหาแสนคน ใหมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดไดสามสบหกคน

4) ประชากรเกนหนงลานหาแสนคนแตไมเกนสองลานคน ใหมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดไดสสบสองคน

5) ประชากรเกนสองลานคนขนไปใหมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดไดสสบแปดคน

จ านวนประชากร จ านวนสมาชกสภาจงหวด (สจ.)

ทจะมไดตามกฎหมาย ไมเกน 500,000 24 500,001 – 1,000,000 30 1,000,001 – 1,500,000 36 1,500,001 – 2,000,000 42 2,000,001 ขนไป 48

ตารางท 1 แสดงจ านวนประชากรของจงหวดตอจ านวนสมาชสภาองคการบรหาร สวนจงหวด

สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดจะแบงเปนรายอ าเภออยางนอยอ าเภอละหนงคน แตละอ าเภอจะมจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดไมเทากนขนอยกบจ านวนประชากรของอ าเภอนน ๆ อ าเภอใดมประชากรมากกจะมจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดมาก อ าเภอใดมจ านวนประชากรนอยกจะมจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดนอยลงเปนสดสวนกน

138

ผสมครรบเลอกตงสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด ตองมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามทก าหนดไวในพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 แกไขเพมเตมถง(ฉบบท 2)พ.ศ. 2546 ซงสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดมวาระการด ารงต าแหนงสปนบจากวนเลอกตง

ใหสภาองคการบรหารสวนจงหวดเลอกสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดคนหนงเปนประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดและรองประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด อกสองคน ประธานสภาจงหวดมหนาทด าเนนกจการของสภาองคการบรหารสวนจงหวด และด าเนนการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหเปนไปตามระเบยบขอบงคบ การประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด โดยมรองประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดท าหนาทเปนผชวยเหลอประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด หรอในกรณทประธานไมอยหรออยแตไมอาจปฏบตงานได 1.2 การประชมของสภาองคการบรหารสวนจงหวด ในปหนง ๆ ใหสภาองคการบรหารสวนจงหวดจดใหมการประชมสมยสามญสองสมยแตละสมยมก าหนดสสบหาวน แตในกรณจ าเปนประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดอาจสงใหมการขยายสมยประชมสามญออกไปอกครงละไมเกนสบหาวน นอกจากนนกรณมความจ าเปนเรงดวนหรอกรณฉกเฉน ประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดอาจเรยกประชมเปนสมยการประชมวสามญกได หรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดจ านวนไมนอยกวา หนงในสามของสมาชกเทาทมอยท าค ารองขอใหประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดเรยกประชมสมยวสามญกได หรออาจเปนกรณทนายกองคการบรหารสวนจงหวดท าค ารองถงประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหเปดการประชมสมยวสามญภายในสบหาวนนบแตวนทไดรบค ารองกได การประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหเปนไปตามขอบงคบการประชมซงกระทรวงมหาดไทยก าหนดและตองมจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเขารวมประชมไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเทาทมอย เรองทจะน าเขาสวาระการประชมจะตองเปนเรองทเกยวของกบกจการขององคการบรหารสวนจงหวดเทานน หาก

139

ในการประชมทมการลงมตจะใชเสยงขางมากเปนเกณฑ กรณลงมตดวยคะแนนเสยงเทากนใหประธานในทประชมออกเสยงเพมอกเสยงหนงเปนเสยงชขาด การประชมโดยปกตเปนการประชมโดยเปดเผย เวนแตกรณทนายกองคการบรหารสวนจงหวดรองขอใหเปนการประชมลบ หรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดรวมกนมจ านวนไมนอยกวาหนงในสามของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเทาทมอยรองขอตอประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด กสามารถจดใหมการประชมลบโดยไมตองขอมตกได สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดมสทธตงกระทถามในเรองเกยวกบการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดเรองใด ๆตอนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดได แตนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดอาจขอไมตอบ ในกรณเหนวาเรองนนยงไมควรเปดเผยเพราะเปนเรองเกยวกบความปลอดภยหรอประโยชนขององคการบรหารสวนจงหวด นอกจากนน สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดอาจขอใหประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดแจงใหผวาราชการจงหวดหรอหวหนาสวนราชการประจ าจงหวดชแจงเกยวกบงานในหนาทหรอขอเทจจรงใด ๆอนเกยวกบงานในหนาทซงอาจเปนการชแจงดวยวาจาหรอท าเปนหนงสอชแจงตอประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด ภายในเวลาอนสมควรกได อยางไรกตาม ผวาราชการจงหวดหรอหวหนาสวนราชการประจ าจงหวดอาจใชสทธไมตอบในกรณเหนวาเรองนนยงไมควรเปดเผย หรอเปนเรองเกยวกบความมนคงของชาตหรอเกยวกบนโยบายการบรหารสวนกลางซงยงไมควรเปดเผย สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดจ านวนไมนอยกวาหนงในสามของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเทาทมอยสามารถเขาชอกนเสนอตอประธานสภาองคารบรหารสวนจงหวดใหจดใหมการเปดอภปรายทวไปเพอใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดแถลงขอเทจจรงหรอแสดงความคดเหนในปญหาอนเกยวกบการบรหารงานขององคการบรหารสวนจงหวด (คลายกบการเปด

140

อภปรายไมไววางใจนายกรฐมนตร หรอคณะรฐมนตรเปนรายบคคล) กได แตไมมการลงมต การยนญตตขอเปดอภปรายทวไปดงกลาวเมอประธานไดรบค ารองจะตองแจงใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดทราบเพอเตรยมตวชแจง การจดวาระใหมการอภปรายทวไปจะตองไมเรวกวาหาวนนบจากวนทไดรบค ารองจากสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด และไมเกนสบหาวน การขอเปดอภปรายในลกษณะนในสมยประชมหนงสามารถกระท าไดเพยงครงเดยว 1.3 ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด การท าหนาททส าคญประการหนงของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดกคอ การท าหนาทฝายนตบญญต หรอการตรากฎหมาย ขนบงคบใชในเขตองคการบรหารสวนจงหวดเรยกวา ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ซงตราขนเพอใหการปฏบตหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด เพอประโยชนของประชาชนสามารถด าเนนการไดโดยชอบดวยกฎหมาย หรออกนยหนง มกฎหมายรองรบการด าเนนการหรอการบรหารงานใด ๆ ทสภาองคการบรหารสวนจงหวด หรอนายกองคการบรหารสวนจงหวดเหนวามความจ าเปน กตราขนเปนขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ซงสวนมากจะเปนความจ าเปนเฉพาะทองถนนน ๆ หรอเปนกรณเฉพาะทองถนนน ๆ ตางไปจากกรณทวไปทมกฎหมายอน ๆ ซงออกโดยรฐสภาหรอหนวยงานในสวนกลาง เชนพระราชบญญต พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ระเบยบ หรอค าสงอน ๆ รองรบอยแลว ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทส าคญม 2 ลกษณะ คอ ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทวไปและขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายเพมเตม

1.3.1 การตราขอบญญต อ งคกา รบ รหาร สวนจงหวด ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายประจ าปและ ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายเพมเตม

141

กระบวนการตราขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดก าหนดไวในมาตรา 52 ถงมาตรา 54 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 ซงมสาระส าคญโดยสรปดงน (มาตรา 53) ผมอ านาจหนาทเสนอรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดไดแกนายกองคการบรหารสวนจงหวด สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด หรอราษฎรผมสทธเลอกต งในเขตองคการบรหารสวนจงหวด กรณเปนรางขอบญญตเกยวกบการเงนตองมค ารบรองของนายกองคการบรหารสวนจงหวดดวย หากสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหความเหนชอบกบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดใดใหประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดสงรางขอบญญตนนใหผวาราชการจงหวดพจารณา ภายใน 7 วน แตหากสภาไมเหนชอบใหรางขอบญญตนนตกไป เมอผวาราชการจงหวดไดรบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด จากประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด จะตองพจารณาใหแลวเสรจภายในสบหาวนหากไมเสรจภายในระยะเวลาดงกลาวถอวาผวาราชการจงหวดเหนชอบกบรางขอบญญตนน

การพจารณารางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดของผวาราชการจงหวดม 2 กรณ คอ กรณเหนชอบ และกรณไมเหนชอบ

1) กรณเหนชอบ เ มอผ วาราชการจงหวดพจารณาแลวเหนชอบกบรางใด กใหสงใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดลงนามเพอประกาศใชเปนขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดตอไป 2) กรณไมเหนชอบ กรณทผวาราชการจงหวดไมเหนชอบกบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทผานความเหนชอบของสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหสงรางขอบญญตนนพรอมเหตผลไปยงสภาองคการบรหารสวนจงหวดเพอพจารณาใหม ถาสภาองคการบรหารสวนจงหวดยงมมตยนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวาสองในสามของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเทาทมอย กใหสงรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดนนใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดลงนาม และประกาศใชพรอมทงแจงใหผวาราชการจงหวดทราบ แตหากหลงจากไดรบคนรางขอบญญตพรอมเหตผลจากผวาราชการจงหวดแลว

142

สภาองคการบรหารสวนจงหวดไมยนยนมตภายในสามสบวนหรอยนยนมตดวยคะแนนเสยงไมถงสองในสาม กใหรางขอบญญตนน ตกไป

กรณตามมาตรา 53 ทกลาวไปแลวนน เปนกรณปกตทวไปซงในทางปฏบตจะไมคอยมปญหาจนกระทงผวาราชการจงหวดไมเหนชอบเนองจากไดผานการกลนกรองจากสภามาถง 3 วาระ และปจจบนนคณภาพ ตลอดจนความร ความสามารถของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดดขนสวนใหญจบการศกษาในระดบไมต ากวาปรญญาตร สวนผ ว าราชการจงหวดหากไมเปนกรณของรางขอบญญต ทขดหรอแยงกบกฎหมายอน หรออาจสงผลเสยหายตอทองถนอยางรนแรง กมแนวโนมจะใหความเหนชอบเปนสวนใหญ กรณไมใหความเหนชอบเชนขดหรอแยงตอกฎหมายอนในชนทสงกวาหรอขดตอนโยบายรฐบาล กไมมประโยชนทสภาองคการบรหารสวนจงหวดจะยนยนมตดวยคะแนนเสยงไมนอยกวาสองในสามเพอจะใหขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดนนประกาศใชเพราะอาจสรางปญหาเกดขนกรณเปนขอบญญตทมชอบดวยกฎหมายอาจท าใหถกฟองรองคดตาง ๆ ตามมาได กรณรางขอบญญตทมปญหายงยากยงขน คอกรณของรางขอบญญตองคการบรหารจงหวดตาม มาตรา 54 ซงเปนรางขอบญญตทผานความเหนชอบของสภาองคการบรหารสวนจงหวดแตนายกองคการบรหารสวนจงหวดไมเหนชอบ มขนตอนด าเนนการดงน 1) เ มอรางขอบญญตใดทสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหความเหนชอบแลวใหสงรางขอบญญตนนใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดลงนาม เพอสงใหผวาราชการจงหวดพจารณา หากนายกองคการบรหารสวนจงหวดไมเหนชอบดวยกบรางดงกลาว (ไมลงนาม) ใหประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดสงรางนนใหผวาราชการจงหวดภายในเจดวนเพอวนจฉยชขาด เมอผวาราชการจงหวดไดรบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดดงกลาวใหด าเนนการวนจฉย ซงแยกเปน 2 กรณ ดงน

2) กรณผวาราชการจงหวดเหนดวยกบสภา ใหผวาราชการจงหวดสงรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดนนไปยงนายกองคการ

143

บรหารสวนจงหวดลงนามในรางขอบญญตนนภายในเจดวนนบจากวนทไดรบรางขอบญญตคนจากผวาราชการจงหวดและประกาศใชขอบญญตฉบบนนตอไป หากนายกองคการบรหารสวนจงหวดไมลงนามในรางขอบญญตทผวาราชการจงหวดสงใหภายในเจดวนใหผวาราชการจงหวดลงนามและประกาศใชเปนขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด 3) กรณผวาราชการจงหวดไมเหนดวยกบสภาองคการบรหารสวนจงหวด (เหนดวยกบนายกองคการบรหารสวนจงหวด) ใหผวาราชการจงหวดสงรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดใหสภาพจารณาใหม ภายในสามสบวนนบจากไดรบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ถาสภายนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวาสองในสามของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด กใหด าเนนการประกาศใชรางขอบญญตนนเปนขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดตอไป แตหากสภาองคการบรหารสวนจงหวดไมพจารณาภายในสามสบวนหรอยนยนดวยคะแนนเสยงไมถงสองในสามของสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเทาทมอย ใหรางขอบญญตนนตกไป กรณเชนนนบวาเปนความยงยากทางการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวด เพราะแสดงใหเหนวาเกดความขดแยงเกดขนระหวางสภาองคการบรหารสวนจงหวดกบนายกองคการบรหารสวนจงหวด การบรหารงานขององคการบรหารสวนจงหวดคงจะด าเนนตอไปอยางไมราบรนเนองจากมแนวโนมทรางขอบญญตใด ๆ ทเสนอโดยนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอฝายบรหารอาจไมไดรบความเหนชอบจากสภาองคการบรหารสวนจงหวด ท าใหรางขอบญญตนนตกไป กรณเชนนนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอฝายบรหารยอมไมสามารถด าเนนการบรหารตอไปตามนโยบายทไดแถลงไวตอสภาหรอตอประชาชนได ในท านองเดยวกนรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทเสนอโดยฝายสภาองคการบรหารสวนจงหวดกมแนวโนมประสบปญหาความยงยากจากการไมลงนามของนายกองคการบรหารสวนจงหวดท าใหเกดความลาชาและความตงเครยดขนได ผวาราชการจงหวดแมจะเปนผมอ านาจตามกฎหมายในการวนจฉย ในฐานะผแทนรฐบาลกลาง ซงถอวาอยฝายเปนกลางเมอเกดกรณความขดแยงขนกยอมล าบากใจในการทจะใชดลยพนจ เนองจากหากวนจฉยในแนวทาง

144

ท เหนดวยกบนายกองคการบรหารสวนจงหวดกอาจขดแยงกบฝายสภา ทประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดท เปนตวแทนจากอ าเภอตาง ๆ แตหากวนจฉยในแนวทางเหนดวยกบสภากอาจเกดปญหาความขดแยงกบนายกองคการบรหารสวนจงหวดซงถอวาเปนก าลงส าคญในการใหความรวมมอกบจงหวดในการด าเนนการบรหารราชการแผนดน ตามนโยบายของรฐบาลได ดงนนผวาราชการจงหวดทมประสบการณสงมกจะใชวธการไกลเกลยประนประนอมกนระหวางสองฝายเพอลดปญหาความขดแยงและสามารถท างานรวมกนตอไป กรณความขดแยงทางการบรหารระหวางสภาองคการบรหารสวนจงหวดกบนายกองคการบรหารสวนจงหวดซงนาจะถอไดวามความยงยากอยางทสด คอ กรณตามมาตรา 55 ซงไดแก กรณทสภาองคการบรหารสวนจงหวดไมรบหลกการหรอไมใหความเหนชอบกบรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ซงจะมผลท าใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดประสบกบปญหาอยางยงเนองจากไมสามารถด าเนนการใด ๆ ในแผนงาน โครงการตลอดจนการจดซอจดจางในปตอไปหรอท าใหกระบวนการบรหารประสบปญหาความลาชาชะงกงน

4) กรณสภาองคการบรหารสวนจงหวดไมรบหลกการแหงรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม จะตองปฏบตตามขนตอนดงน

4.1) เมอสภาองคการบรหารสวนจงหวดมมตไมรบหลกการแหงรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรองบประมาณรายจายเพมเตม ประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดสงรางขอบญญตดงกลาวใหผวาราชการจงหวด 4.2) ผ วาราชการจงหวดต งคณะกรรมการคณะหนงประกอบดวย กรรมการจ านวนสบหาคน เพอพจารณาหาขอยตความขดแยงโดยการแกไข ปรบปรงหรอยนยนสาระส าคญของรางขอบญญตงบประมาณรายจายหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมทงนโดยค านงถงผลประโยชนของสวนรวมและ ผลประโยชนแหงประชาชนในทองถนเปนส าคญ คณะกรรมการชดนประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวน

145

จงหวด ซงสภาองคการบรหารสวนจงหวดแตงตงจ านวนเจดคน และบคคลซงเปนหรอมเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดซงนายกองคการบรหารสวนจงหวด เสนอจ านวนเจดคน โดยใหด าเนนการแตงตงใหแลวเสรจภายในเจดวนนบจากทสภาองคการบรหารสวนจงหวดมมตไมรบหลกการแหงรางขอบญญตงบประมาณรายจาย 4.3) ใหคณะกรรมการทง 2 สวนปรกษาหารอกนเพอเสนอชอบคคลใดบคคลหนง ซงมไดเปนฝายบรหารและมไดเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดหนงคนท าหนาทเปนประธานกรรมการดงกลาวภายในเจดวน นบแตวนทมกรรมการพจารณาครบสบสคน กรณไมสามารถตกลงกนได หรอไมสามารถหาเสนอบคคลทจะเปนกรรมการหรอประธานกรรมการไดภายในก าหนดระยะเวลาตามกฎหมาย ใหผวาราชการจงหวดแตงตงคณะกรรมการจากบคคลซงมไดเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวด เลขานการนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวด เลขานการนายกองคการบรหารสวนจงหวด ทปรกษานายกองคการบรหารสวนจงหวด หรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหครบทงสบหาคน 4.4) ใหคณะกรรมการดงกลาวพจารณารางขอบญญตใหแลวเสรจภายในสบหาวนนบตงแตวนทไดตงประธานกรรมการ เมอพจารณาเสรจแลวใหรายงานตอผวาราชการจงหวด ในกรณทคณะกรรมการไมสามารถพจารณาใหแลวเสรจไดภายในสบหาวน ใหประธานคณะกรรมการรวบรวมผลและชขาดโดยเรวแลวรายงานตอผวาราชการจงหวด 4.5) เมอผวาราชการจงหวดไดรบเรองจากผลของการวนจฉยขขาดรางขอบญญตงบประมาณรายจายหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมแลวใหสงรางนนใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดโดยเรว

4.6) เมอนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดรบรางขอบญญตงบประมาณรายจายจากผวาราชการจงหวด ใหเสนอรางนนตอสภา องคการบรหารสวนจงหวดภายในเจดวน หากไมเสนอภายในเจดวนใหผวาราชการจงหวดรายงานตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเพอสงใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดพนจากต าแหนง

146

4.7) เมอประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดไดรบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมใหบรรจเขาวาระและแจงสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดพจารณารางดงกลาวใหแลวเสรจภายในสามสบวนนบจากไดรบรางขอบญญตงบประมาณรายจายหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม หากพจารณาไมแลวเสรจหรอมมตไมเหนชอบกบรางดงกลาวใหรางขอบญญตนนตกไป และใหใชขอบญญตงบประมาณรายจายในปงบประมาณทแลวไปพลางกอน

4.8) ผ ว า ร าชกา รจงหวด เสนอ รฐมนต ร ว า ก า รกระทรวงมหาดไทย มค าสงยบสภาองคการบรหารสวนจงหวดนนและใหมการเลอกตงสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดภายในหกสบวนและอยในต าแหนงเพยงวาระเทาทเหลออย กรณของความขดแยงในเรองการเสนอรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมนถอเปนความขดแยงทรนแรงทสดหากเกดกรณเชนนขนในองคการบรหารสวนจงหวดแหงใดเปนสญญาณวา การท างานขององคการบรหารสวนจงหวดแหงนนไมราบรน กรณดงกลาวเชนนอาจมทางแกไขอย 2 แนวทางดวยกน คอแนวทางแรก จะตองมคนกลางซงเปนทยอมรบของทกฝาย ท าหนาทเปนผ ประสานความขดแยงใหแตละฝายท างานรวมกนโดยเหนแกประโยชนสขของประชาชนในทองถนเปนทตง ชวยเหลอเกอกลซงกนและกน ประนประนอมกนมากขน แนวทางทสอง หากไดพยายามอยางถงทสดแลวสถานการณยงไมดขนหากปลอยไวเหตการณความขดแยงยงคงคกรนอยเชนนผลเสยหายกจะเกดกบประชาชนและทองถนผวาราชการจงหวดอาจ เสนอใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยซงเปนผรกษาการตามพระราชบญญตน สงยบสภาองคการบรหารสวนจงหวดทมความขดแยงรนแรงนน แลวด าเนนการใหเลอกตงสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหมภายใน 60 วน

147 2. นายกองคการบรหารสวนจงหวด

นายกองคการบรหารสวนจงหวดเปนต าแหนงทมความส าคญตอทองถนอยางยงเนองจากองคการบรหารสวนจงหวดเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญ มอ านาจหนาทในการใหบรการสาธารณะอยางกวางขวาง และมพนทการด าเนนงานครอบคลมพนททงจงหวด มงบประมาณจ านวนมากนบรอยลานบาท รวมทงมบคลากรและเครองจกรกลอยภายใตการควบคมดแลอกเปนจ านวนมาก จงนบเปนต าแหนงทมบทบาทและมผลกระทบตอความเจรญกาวหนาหรอความลาหลงของจงหวดคอนขางสง ดงนนจงควรใหความสนใจและความส าคญกบผด ารงต าแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวดใหมากโดยพจารณาเลอกผมความรความสามารถมวสยทศน มความประพฤตและภมหลงทเปนทยอมรบในคณความดเปนทประจกษตอคนทวไปรวมถงเปนผเสยสละและโปรงใส

2.1 คณสมบตของนายกองคการบรหารสวนจงหวด ผสมครรบเลอกต งนายกองคการบรหารสวนจงหวดตองมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2546 ดงน 2.1.1 อายไมต ากวาสามสบปบรบรณ ในวนเลอกตง 2.1.2 ส าเรจการศกษาไมต ากวาปรญญาตรหรอเทยบเทา หรอเคยเปนสมาชกสภาจงหวด สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด ผบรหารทองถน หรอสมาชกรฐสภา 2.1.3 ไมเปนผ ทพนจากต าแหนงสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนรองผบรหารทองถน เลขานการ หรอทปรกษาผบรหารทองถน เพราะเหตมสวนไดสวนเสยไมวาทางตรงหรอทางออมในสญญาหรอกจการทกระท ากบองคกรปกครองสวนทองถนยงไมถงหาปนบถงวนสมครรบเลอกตง นายกองคการบรหารสวนจงหวดอยในต าแหนงวาระละ 4 ป และสามารถด ารงต าแหนงไดไมเกน 2 วาระตดตอกน (การด ารงต าแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวดนบจากวนเลอกตง)

148

กอนทนายกองคการบรหารสวนจงหวดจะเขารบหนาท ใหประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดเรยกประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวดเพอใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดแถลงนโยบายตอสภาโดยไมมการลงมต แตการแถลงนโยบายนอาจแจงเปนเอกสารแกสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดทกคนกได และถอวาเปนการแถลงนโยบายแลว การแถลงนโยบายนใหกระท าทกป และใหปดประกาศนโยบายพรอมผลการปฏบตงานไว ในทเปดเผยใหประชาชนเขาตรวจสอบได

2.2 อ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนจงหวด นายกองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาท ดงตอไปน

2.2.1 ก าหนดนโยบายการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวด 2.2.2 สงราชการ อนมต อนญาต เกยวกบราชการตามอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด 2.2.3 แตงตงและถอดถอนรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด เลขานการนายกองคการบรหารสวนจงหวด ทปรกษานายกองคการบรหารสวนจงหวด 2.2.4 วางระเบยบตาง ๆ ในการท างาน เพอใหการบรหารเปนไปดวยความเรยบรอย 2.2.5 รกษาการตามขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด 2.2.6 ปฏบตหนา ทตามทบญญตไวในกฎหมายอน ๆ ทก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนจงหวด 2.2.7 เปนผบงคบบญชาสงสดของขาราชการและลกจางในองคการบรหารสวนจงหวด 2.2.7 แตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด

เนองจากหนาทและความรบผดชอบขององคการบรหารสวนจงหวดมอยเปนจ านวนมาก นายกองคการบรหารสวนจงหวดอาจแตงตงบคคลตาง ๆ ทมความรความสามารถเหมาะสม มคณสมบตไมขดหรอแยงกบกฎหมายและมใช

149

บคคลทเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดมาชวยเหลอในการปฏบตราชการไดตามทกฎหมายใหอ านาจในการแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด โดยถอเอาจ านวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเปนเกณฑ ดงน

2.2.7.1 จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด ยสบสคน หรอสามสบคน ใหแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดได ไมเกนสองคน 2.2.7.2 จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดสามสบหกหรอสสบสองคน ใหแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดไมเกนสามคน 2.2.7.3 จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด สสบแปดคน แตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดได ไมเกนสคน รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทตามทนายกองคการบรหารสวนจงหวดมอบหมาย โดยปกตนายกองคการบรหารสวนจงหวดจะมค าสงแบงงานใหรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดแตละคนอยางชดเจน เชน รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 1 ท าหนาทดแลงานดานการบรหารงานทวไปขององคการบรหารสวนจงหวด หนวยงานตาง ๆ จะตองเสนองานทเปนงานดานการบรหาร เชน งานธรการ งานบรการ งานบคคล จดซอ ฯลฯ ผานรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดเพอสงการ รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 2 ท าหนาทดแลงานดานการจดท าแผนงานและประสานแผนงานการพฒนาทองถนกบหนวยการปกครองทองถนอน ๆ หนวยงานในสงกดองคการบรหารสวนจงหวด ซงท าหนาทดานนจะตองเสนองาน (แฟม) ผานรองฯทานนเพอสงการหรอกลนกรองกอนน าเสนอนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 3 อาจมอบหมายงานดานสงแวดลอมและสขาภบาล มหนาทคอยกลนกรองงานหรอวนจฉยสงการงานใด ๆ ทอยในขอบเขตดงกลาว เปนตน นอกจากนนยงอาจแตงตงใหรกษาราชการแทน ในกรณทนายกองคการบรหารสวนจงหวดไมอย หรออยแตไมอาจปฏบตหนาทไดเรยงตามล าดบ เชน นายกองคการบรหารสวนจงหวดไมอยใหรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด

150

คนท 1 รกษาราชการแทน หากรองนายกองคการบรหารสวนราชการคนท 1 ไมอย ใหรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 2 รกษาราชการแทน หากนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 2 ไมอย ใหรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนท 3 รกษาราชการแทน เปนตน ซงผรกษาราชการแทนยอมมอ านาจเชนเดยวกบผทตนรกษาราชการแทนทกประการ นายกองคการบรหารสวนจงหวดอาจมอบหมายงานใหรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดเปนครงคราว หรอเปนเฉพาะเรอง เชน มอบใหไปเปนประธานในการเปดงาน หรอมอบใหไปแจกสงของแกประชาชน หรอมอบใหเดนทางไปประชมแทน ในเรองทเกยวของกบงานของรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดคนนนรบผดชอบอย เปนตน

ความหมายของค าวาสงราชการ อนมต อนญาต เกยวกบราชการตามอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด หมายความวา การสงการ การอนมต หรอการอนญาต ในเรองเกยวกบราชการ ซงมกฎหมาย ระเบยบ ค าสง ประกาศ ใหอ านาจในการปฏบตราชการเชนนนได หรอหากกฎหมายมการอนญาตใหมการใชดลพนจกอาจใชดลยพนจไดในขอบเขตทกฎหมายใหอ านาจไว ความหมายของค าวา รกษาการตามขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด หมายความวาเปนผบงคบการใหมการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนดตลอดจน เปนผ วนจฉย กรณเกดปญหาทตองชขาดการปฏบตงาน หรอการด าเนนการใด ๆใหเปนไปตามขอบญญตนน การปฏบตหนาทตามทไดบญญตไวในกฎหมายอน หมายความวา นอกเหนอจากอ านาจหนาทตามทก าหนดไวในพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 แลว ยงมกฎหมายอนใหอ านาจนายกองคการบรหารสวนจงหวดอก เชน พระราชบญญตเกยวกบการควบคมอาคาร พระราชบญญตเกยวกบสงแวดลอม พระราชบญญตเกยวกบการสาธารณสข เปนตน กรณทมการใหอ านาจในฐานะเปนเจาพนกงาน ในกฎหมายอนเชนนกใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจในการวนจฉย สงการ อนมต อนญาตใหเปนไปตาม กฎหมายนน ๆ ดวย

151

2.3 การพนจากต าแหนงของนายกองคการบรหารสวนจงหวด การพนจากต าแหนงของนายกองคการบรหารสวนจงหวดเปนไปตามมาตรา 36 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 ดงน

2.3.1 ถงคราวออกตามวาระ (4 ป นบจากวนเลอกตง) 2.3.2 ตาย 2.3.3 ลาออก โดยยนหนงสอลาออกตอผวาราชการจงหวด

2.3.4 ขาดคณสมบตหรอมลกษณะตองหาม ตามมาตรา 35/1 2.3.5 กระท าการฝาฝน มาตรา 44/3 (1) หรอ (2) 2.3.6 รฐมนตรสงใหพนจากต าแหนงตามมาตรา 44/3 (3) มาตรา 55 วรรคหา หรอมาตรา 79 2.3.7 ถกจ าคก โดยค าพพากษาถงทสดใหจ าคก

2.3.8 ราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตองคการบรหารสวนจงหวดไมนอยกวาสามในสของจ านวนผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยงเหนวานายกองคการบรหารสวนจงหวดไมสมควรด ารงต าแหนงตอไปตามกฎหมายวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน

รองนายกองคการบรหารสวนจงหวดพนจากต าแหนงเมอนายกองคการบรหารหมดวาระหรอพนจากต าแหนงในกรณใดๆตามทกฎหมายบญญต นอกจากนนอาจมกรณอน ๆ ตามทก าหนดไวในมาตรา 37 เชน กรณนายกองคการบรหารสวนจงหวดสงใหพนจากต าแหนง รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยสงใหพนจากต าแหนง เนองจากมสวนไดเสยในสญญาใด ๆ ทองคการบรหารสวนจงหวดเปนคสญญา หรอถกศาลพพากษาถงทสดใหจ าคก เปนตน

การคลงและงบประมาณขององคการบรหารสวนจงหวด

การคลงและงบประมาณขององคการบรหารสวนจงหวดนบเปนเรองส าคญอยางยง ในการบรหารงานขององคการบรหารสวนจงหวด การงบประมาณและการคลงอาจสรปไดสน ๆ วาเปนเรองของ รายได รายจาย การจดท างบประมาณ

152

รายจายประจ าป และการตรวจสอบและกจกรรมทางบญช ขององคการบรหารสวนจงหวด

1. รายไดขององคการบรหารสวนจงหวด

องคการบรหารสวนจงหวดอาจมรายไดจากแหลงตาง ๆ ตามทก าหนดไวในมาตรา 73 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวดฯ ดงน

1.1 ภาษอากรตามทมกฎหมายบญญตไว 1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาต คาปรบ ตามทมกฎหมายบญญตไว 1.3 รายไดจากทรพยสนขององคการบรหารสวนจงหวด 1.4 รายไดจากสาธารณปโภคขององคการบรหารสวนจงหวด

1.5 รายไดจากการพาณชยขององคการบรหารสวนจงหวด

1.6 พนธบตรหรอเงนกตามทมกฎหมายบญญตไว 1.7 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคการ หรอนตบคคลตาง ๆ ซง ไดรบความเหนชอบจากรฐมนตร 1.8 เงนอดหนนหรอรายไดอนตามทรฐบาลหรอหนวยงานของรฐ จดสรรให

1.9 เงนและทรพยสนอยางอนทมผอทศให

1.10 รายไดอนตามทมกฎหมายบญญตใหเปนขององคการบรหาร สวนจงหวด รายไดทส าคญขององคการบรหารสวนจงหวดไดแกรายไดตาม 1.1 และ 1.2

2. รายจายขององคการบรหารสวนจงหวด

รายจายขององคการบรหารสวนจงหวดเปนไปตามมาตรา 74 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2440 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546 ดงน

2.1 เงนเดอน

2.2 คาจาง 2.3 เงนตอบแทนอน ๆ

153 2.4 คาใชสอย 2.5 คาวสด 2.6 คาครภณฑ

2.7 คาทดน สงกอสรางและทรพยสนอน ๆ 2.8 เงนอดหนน

2.9 รายจายอนใดตามทมขอผกพน หรอตามทมกฎหมายหรอระเบยบกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว 3. การจดท างบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนจงหวด

การจดท างบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนจงหวดตองท าเปนกฎหมาย เชนเดยวกบงบประมาณรายจายประจ าประดบประเทศ เนองจากถอวาเงนขององคการบรหารสวนจงหวดกคอเงนของประชาชน การจะใชจายเงนนตองไดรบความเหนชอบและความยนยอมจากประชาชน ดงน น จงก าหนดใหการใชจายงบประมาณประจ าปของฝายบรหารตองไดรบความเหนชอบและยนยอมจากประชาชน ในเขตองคการบรหารสวนจงหวดนน ๆ ซงมตวแทนของตนอยในสภาองคการบรหารสวนจงหวด ดงนน การใชจายเงนงบประมาณประจ าป จงตองผานความเหนชอบและความยนยอมของสภาองคการบรหารสวนจงหวด โดยใหความเหนชอบรางขอบญญตงบประมาณรายจาย ประจ าปจงจะสามารถด าเนนกจกรรมทางการบรหารใด ๆ ทผกพนกบการใชจายงบประมาณได ซงในเรองนไดกลาวไปแลวในสวนของการเสนอรางขอองคการบรหารสวนบญญตจงหวด รางขอบญญตงบประมาณรายจาย ประจ าป จดท าโดยฝายบรหาร จะตองจดท าแผนงานโครงการทจะด าเนนการในปงบประมาณทจะถงอยางละเอยด พรอมทงระบคาใชจายแยกไวเปนหมวดหม ใหชดเจน การใชงบประมาณจะตองเปนไปตามขอบญญตงบประมาณรายจายทไดรบความเหนชอบอยางเครงครดไมสามารถโยกยายถายโอนงบประมาณขามหมวดงบประมาณได

154

4. การตรวจสอบและกจกรรมทางบญชขององคการบรหารสวนจงหวด

การตรวจสอบและกจกรรมทางบญชขององคการบรหารสวนจงหวด เปนเรองส าคญของเรองการงบประมาณและการคลง เนองจากกระบวนการใชจายเงนของราชการทกประเภทจะตองมหลกฐานการใชจายและการใชจายนนจะตองมกฎหมายรองรบ หรออนญาตใหจายไดตามประเภทและจ านวนซงก าหนดไวในกฎหมาย นอกจากนนการใชจายตองด าเนนการใหถกตองตามวธการและขนตอนทก าหนดไวในกฎหมายอยางเครงครด เชน ในเรองของแบบฟอรมการรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงน การสงเงน ตลอดจนการพสดตาง ๆ ทงนเพอใหเกดความโปรงใสและรกษาผลประโยชนจากเงนภาษอากรของประชาชนใหมากทสด

การก ากบดแลการด าเนนงานขององคการบรหารสวนจงหวด

เนองจากองคการบรหารสวนจงหวดแมจะเปนองคกรปกครองสวนทองถน แตกถอเปนสวนราชการตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน ซงโดยหลกการมไดเปนอสระจากรฐบาลกลางอยางสมบรณ แตจดตงขนภายใตหลกการของการกระจายอ านาจทางการบรหารและการตดสนใจบางสวนใหกบทองถน เพอความสะดวก คลองตว และสอดคลองกบความตองการของทองถนในการทจะปกครองตนเอง แตมไดหมายความวาองคกรปกครองสวนทองถนใด ๆจะสามารถด าเนนการอะไรกได หรออยางไรกได หากแตตองอยภายใตการก ากบดแลของรฐบาลกลางในระดบหนง ทงนภายใตกรอบขอบงคบแหงกฎหมาย ไมวาจะเปนกฎหมายรฐธรรมนญ กฎหมายระดบพระราชบญญต หรอกฎหมายทออกโดยฝายบรหาร เชน กฎกระทรวง ระเบยบ ค าสง เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนทวประเทศปฏบตราชการอยภายใตมาตรฐานเดยวกนและยดถอประโยชนของประชาชนในทองถนและผลประโยชนของชาตเปนเปาหมายสงสด อยางไรกตามการก ากบดแลโดยหลกการแหงรฐธรรมนญแลว ตองกระท าเทาทจ าเปนเฉพาะในสวนทกฎหมายก าหนดใหกระท าเทานน ผมอ านาจใน

155

การก ากบดแลตองระมดระวงมใหกาวลวงเขาไปในเรองของความตองการของทองถนหรอดลยพนจอน ๆขององคกรปกครองสวนทองถนซงกระท าการโดยชอบดวยกฎหมาย ซงกลายเปนการควบคม สงการ จนหนวยการปกครองทองถนขาดความเปนอสระทางการบรหาร ซงถอเปนสงทขดแยงกบหลกการแบงการปกครองทองถนและเจตนารมณแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ในเรองของการก ากบดแลองคการบรหารสวนจงหวดน กฎหมายใหอ านาจผวาราชการจงหวดในฐานะเปนตวแทนของรฐบาล ในสวนภมภาคเปนผท าหนาทแทนรฐบาล ทงนโดยก าหนดอ านาจหนาทของผวาราชการจงหวดในการก ากบดแลองคการบรหารสวนจงหวดไวตามพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด มาตรา 77, 78, 79 และ 80 ซงสามารถสรปไดดงน

1.ก ากบดแลการปฏบตราชการขององคการบรหารสวนจงหวดใหเปนไปตามกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบของทางราชการ 2. มอ านาจสงใหองคการบรหารสวนจงหวดชแจงขอเทจจรงหรอสอบสวนขอเทจจรงใดๆ อนเกยวกบงานในหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด 3. ยบย งการปฏบตงานใด ๆ ขอองคการบรหารสวนจงหวดไวเปนการชวคราวเมอเหนวาการปฏบตงานขององคการบรหารสวนจงหวดเปนการฝาฝนกฎหมาย หรอระเบยบขอบงคบของทางราชการและอาจน ามาซงความเสยหายตอองคการบรหารสวนจงหวดและประชาชนในทองถน และรายงานใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยใหสงการเพกถอนการกระท านน

4. ด าเนนการสอบสวน กรณนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวด ประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดหรอรองประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด ละเลยไมปฏบตตามอ านาจหนาท หรอปฏบตตามอ านาจหนาทโดยมชอบดวยกฎหมาย หรอประพฤตตนฝาฝนตอความสงบเรยบรอย หรอมความประพฤตในทางจะน ามาซงความเสอมเสยแกองคการบรหารสวนจงหวดหรอมสวนไดเสยในสญญาทองคการบรหารสวนจงหวดเปนคสญญา หากผลของการสอบสวนปรากฏวามพฤตการณเชนนนจรง ใหผวาราชการจงหวดเสนอใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยใชดลพนจสงใหบคคลดงกลาวพนจากต าแหนงและค าสงของรฐมนตรใหเปนทสด

156

5. เพอคมครองประโยชนของประชาชนในเขตองคการบรหารสวนจงหวด หรอประโยชนของประเทศชาต ผวาราชการจงหวดอาจรายงานเสนอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เพอยบสภาองคการบรหารสวนจงหวดกได

สรป

องคการบรหารสวนจงหวดนบเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมความส าคญมากในปจจบน เนองจากเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดใหญ มงบประมาณและบคลากรเปนจ านวนมาก หากด าเนนการจดท าภารกจตามทก าหนดไวในกฎหมายอยางสมบรณ กจะสามารถสงเสรมการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอน ๆ ไมวาจะเปนเทศบาลระดบตาง ๆหรอองคการบรหารสวนต าบลกตามใหสามารถปฏบตภารกจตอบสนองกบความตองการของประชาชนในทองถนไดเปนอยางดสมดงเจตนารมณ แตหากองคการบรหารสวนจงหวดไมมการก าหนดแผนงานโครงการในการพฒนาจงหวดใหชดเจน ไมมเปาหมายและยทธศาสตรทจะน าไปสเปาหมายอยางมประสทธภาพ ระบบการปกครองสวนทองถนของจงหวดนน ๆ กไมอาจเปนไปไดอยางมประสทธภาพ

อยางไรกตาม กรณมสวนรวมของประชาชนในการเสนอแนะการใหความรวมมอจากทกภาคสวนและการควบคมตรวจสอบการปฏบตงานเปนสงทตองกระท าอยางจรงจงและตอเนองเพอใหองคการบรหารสวนจงหวดปฏบตหนาทเพอทองถนอยางแทจรง

157

ค าถามทายบท จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. การจดตงองคการบรหารสวนจงหวดมขนตอนอยางไร 2. องคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทอยางไรบาง 3. จงอธบายถงโครงสรางขององคการบรหารสวนจงหวด

4. จงอธบายถงความหมายของ ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป และขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม

5. นายกองคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทอยางไร 6. ผวาราชการจงหวด มอ านาจหนาทในการก ากบดแลองคการบรหารสวนจงหวดอยางไรบาง

บทท 6 เทศบาล

การปกครองทองถนรปแบบเทศบาลมวตถประสงคใหเปนองคกรปกครองส าหรบทองถนทมความเจรญทางเศรษฐกจพอสมควรและมความเปนชมชนเมองคอ มความหนาแนนของประชากร มรายไดเพยงพอแกการบรหารจดการปกครองตนเอง กลาวอกนยหนง เทศบาลคอ องคกรปกครองสวนทองถนของชมชนทเปนเมองนนเอง องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลนนนบวามความส าคญมากขนในปจจบน เนองจากกระบวนการพฒนาท าใหระบบเศรษฐกจและสงคมขยายตวขนอยางรวดเรว การเปลยนแปลงนสงผลกระทบใหชมชนทเปนเมองอยแลว ขยายตวมากขน มกจกรรมทางเศรษฐกจทซบซอนขน มการลงทนมากขนมปรมาณการหมนเวยนของเงน การจางงานและสถาบนการศกษาเพมขน ในขณะเดยวกนมปญหาในดานการจดใหบรการสาธารณะมากขนเชน การจดการกบปญหาการเตบโตของเมอง ปญหาสงแวดลอม ทอยอาศย การจราจร การพกผอนหยอนใจของคนในเมองเปนตน ในทามกลางการเปลยนแปลงไปสความเปนเมองเพมมากขนในสงคมไทย บทบาทของราชการสวนภมภาคกลบลดนอยลงดวยขอจ ากดของงบประมาณและบคลากร การเปลยนแปลงเหลานเปนตวกระตนใหองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบ เทศบาล มความจ าเปนและส าคญตอประชาชนอยางมาก การจดตงเทศบาล ทอง ถน ใดจะจดต ง เ ปน เทศบาลน น ใหอ าศยหลก เกณฑต า มพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ในสวนทวาดวยการจดต งเทศบาล ซงมสาระส าคญโดยสรป คอ ตองเปนททมความเจรญพอสมควรโดยใหพจารณาจากความเหมาะสมในเรองทตง จ านวน ความหนาแนนของประชากร และความเจรญทางเศรษฐกจ ซงจะท าใหทองถนนนมรายไดจากภาษเพยงพอในการเลยงตนเอง และสามารถจดท าภารกจตามหนาททกฎหมายก าหนดไดโดยสมบรณ

160 ประเภทของเทศบาล เทศบาลม 3 ประเภท ไดแก เทศบาลต าบล เทศบาลเมอง และเทศบาลนคร

1. เทศบาลต าบล

เทศบาลต าบล ไดแก ทองถนซงมประกาศกระทรวงมหาดไทยจดตงเปนเทศบาลต าบลและมหลกเกณฑในการจดตงเทศบาลต าบลวา 1.1 มรายไดโดยไมรวมเงนอดหนนในปงบประมาณทผานมาไมนอย กวา 12 ลานบาท 1.2 มประชากรในเขตเทศบาลไมนอยกวา 7,000 คน ขนไป 1.3ไดรบความเหนชอบจากราษฎรในทองถนทจะจดตงเปนเทศบาล นน

2. เทศบาลเมอง

ไดแกทองถนอนเปนทตงศาลากลางจงหวดหรอทองถนชมนมชน ทมราษฎรตงแตหนงหมนคนขนไป มรายไดพอควรแกการปฏบตหนาทอนตองท าตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และมประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเปนเทศบาลเมอง โดยระบชอและเขตของเทศบาลไวดวย และกระทรวงมหาดไทยไดก าหนดหลกเกณฑในการจดตงเพมเตม ดงน 2.1 กรณเปนทตงศาลากลางจงหวดทกแหงใหยกฐานะทองทนน เปนเทศบาลเมองโดยไมตองพจารณาหลกเกณฑอน 2.2 กรณมไดเปนทตงศาลากลาง ใหพจารณาหลกเกณฑ ดงน 2.2.1 มประชากรในเขตทจะจดตงเปนเทศบาลเมองไมนอย กวา 10,000 คน และมความหนาแนนไมนอยกวา 3,000 คน / ตารางกโลเมตร 2.2.2 มรายไดเพยงพอแกการปฏบตหนาทตามทกฎหมาย ก าหนด 2.2.3 มประกาศกระทรวงมหาดไทยจดตงเปนเทศบาลเมอง

161 3. เทศบาลนคร ไดแกทองถนชมนมชนทมราษฎรตงแตหาหมนคนขนไป ทงมรายไดพอควรแกการทจะปฏบตหนาทอนตองท าตามพระราชบญญตเทศบาลและมประกาศกระทรวงมหาดไทยจดตงเปนเทศบาลนคร โดยระบชอและเขตของเทศบาลไวดวย และกระทรวงมหาดไทยไดก าหนดหลกเกณฑในการจดตงเพมเตม ดงน 3.1 เปนทองททมพลเมองตงแต 50,000 คนขนไป และมความ หนาแนนไมต ากวา 3,000 คน / ตารางกโลเมตร 3.2 มรายไดพอแกการปฏบตหนาทอนตองท าตามทกฎหมาย ก าหนด จะเหนไดวา การก าหนดระดบของเทศบาลเปน 3 ระดบ คอเทศบาลต าบล เทศบาลเมองและเทศบาลนคร นน กเพอใหเหมาะสมกบสภาพทางเศรษฐกจและสงคมของแตละทองถน ทองถนทยงมความเจรญและมประชากรไมมากนกกใหมรปแบบการปกครองขนาดเลก คอ เทศบาลต าบลเนองจากเทศบาลระดบนท าภารกจไมมากนก งบประมาณและคาใชจายไมสงมากเหมาะสมกบรายไดทมอยของทองถนขนาดเลก ในขณะททองถนซงมระดบความเจรญมากขน สภาพเศรษฐกจและสงคมมความเจรญ มประชากรมากขน ภารกจของเทศบาลในสงคมเมองเชนนนยอมมมากขนจ าเปนตองมหนวยการปกครองทองถนทมขนาดใหญขน บคลากรและเครองมอทางการบรหารมากขน ในขณะเดยวกนกใชงบประมาณเพมขนดวย ทองถนทเปนเทศบาลเมองจงตองมรายไดเพยงพอทจะท าภารกจในการใหบรการตามทก าหนดไวในกฎหมายไดอยางสมบรณ ทองถนซงมระดบความเจรญทางเศรษฐกจสงคมอยางมาก เชนในเขตทต งของศาลหรอศาลากลางจงหวด มประชากรจ านวนมากและหนาแนนเชน จงหวดเชยงใหม จงหวดนครราชสมา หรอแมจะไมไดเปนทตงของศาลากลางแตเปนทองททมความเจรญทางเศรษฐกจสงมากเชน อ าเภอหาดใหญ จงหวดสงขลา สามารถจดตงเปนเทศบาลนคร ซงถอวาเปนเทศบาลทมขนาดใหญทมโครงสรางทางการบรหารทสลบซบซอน มงบประมาณตลอดจนบคลากรจ านวนมาก ทงน

162 เพอใหสามารถท าภารกจในการใหบรการแกประชาชนจ านวนมากและแกไขปญหาของเมองขนาดใหญได ซงรายละเอยดในเรองนจะสามารถพจารณาไดจากมาตรา 50 – 59 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ซงไดก าหนดอ านาจหนาทของเทศบาลแตละระดบไวอยางชดเจน อ านาจหนาทของเทศบาล เนองจากวตถประสงคในการจดใหมองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบเทศบาล คอ ตองการใหประชาชนในทองถนนนไดบรหารจดการกบปญหาของทองถนตามความตองการและความจ าเปนของทองถนดวยตนเอง ซงแตละทองถนจะมสภาพปญหาและความตองการของประชาชนแตกตางกนไป ไมเหมาะสมทรฐบาลซงอยในสวนกลางหางไกลจากสภาพปญหาของทองถนแตละทองถนจะเขาไปคดตดสนใจรวมถงแกปญหาแทนคนในทองถนซงคนเคยกบสภาพของทองถน และเขาใจปญหาและความตองการของคนในทองถนดทสด อยางไรกตามเนองจากเทศบาลเปนรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ส าหรบชมชนเมองซงมประชากรมาก และมกลมอาชพทหลากหลายกวาชนบทรวมถงมสภาพปญหาของเมองหรอชมชนทสลบซบซอนและมความตองการใชบรการจากหนวยงานของรฐคอนขางมาก ดงนนหนาทของเทศบาลจงคอนขางจะมมากมายและสลบซบซอนตามระดบความเจรญของชมชนในเขตเทศบาลนนไปดวย ความสลบซบซอนในหนาทของเทศบาลจะเพมมากขนตามขนาดและระดบของเทศบาล เรมจากเทศบาลต าบล เทศบาลเมองและเทศบาลนคร ซงถอเปนเทศบาลทมขนาดใหญทสดและมหนาทในการใหบรการแกทองถนทซบซอนทสดซงจะกลาวถงหนาทของเทศบาลแตละระดบโดยละเอยดตอไป 1. อ านาจหนาทของเทศบาลต าบล มาตรา 50 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ก าหนดหนาทของเทศบาลต าบลไวดงน (1) รกษาความสงบเรยบรอยของประชาชน (2) ใหมและบ ารงทางบกและทางน า

163 (3) รกษาความสะอาดของถนน หรอทางเดน และทสาธารณะ รวมทงการก าจดมลฝอยและสงปฏกล (4) ปองกนและระงบโรคตดตอ (5) ใหมเครองใชในการดบเพลง (6) ใหราษฎรไดรบการศกษา อบรม (7) สงเสรมการพฒนาสตร เดก เยาวชน ผสงอายและผพการ (8 ) บ า รง ศลปะ จา รตประเพณ ภ ม ปญญาทอง ถนและวฒนธรรมอนดของทองถน (9) หนาทอนตามทกฎหมายบญญตใหเปนหนาทของเทศบาล (เชนกฎหมายควบคมอาคาร กฎหมายสาธารณสข กฎหมายสงแวดลอม เปนตน) นอกจากหนาทของเทศบาลต าบลซงก าหนดไวตามแหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50 ซงเทศบาลต าบลทกเทศบาล ตองท าแลวยงก าหนดหนาทเพมเตมซงเทศบาลต าบลอาจท าตามความจ าเปนหรอความเหมาะสม โดยก าหนดไวในมาตรา 51 ดงน (1) ใหมน าสะอาดหรอการประปา (2) ใหมโรงฆาสตว (3) ใหมตลาด ทาเทยบเรอ และทาขาม (4) ใหมสสาน และฌาปนสถาน (5) บ ารงสงเสรมการท ามาหากนของราษฎร (6) ใหมและบ ารง สถานทท าการพทกษรกษาคนเจบไข (7) ใหมและบ ารงการไฟฟาหรอแสงสวางดวยวธอน (8) ใหมและบ ารงทางระบายน า (9) เทศพาณชย ซงไดแกกจการทเทศบาลสามารถด าเนนการในฐานะผประกอบการ ผใหบรการหรอธรกจในลกษณะแสวงหาก าไรตามทกฎหมายก าหนด

164 จะเหนไดวา กฎหมายไดใหอ านาจแกเทศบาลในการท าหนาทตาง ๆ เพอสนองความตองการขนพนฐานของประชาชนในทองถนไดอยางสมบรณในเกอบทกดาน เวนแตกจการบางอยางซงเปนเรองความมนคงของประเทศหรอระบบเศรษฐกจในภาพรวมของประเทศ หรอเรองเกยวกบการตางประเทศซงไมสามารถมอบหมายใหเทศบาลด าเนนการได 2. อ านาจหนาทของเทศบาลเมอง หนาทของเทศบาลเมอง ก าหนดไวในพระราชบญญตเทศบาลพ.ศ.2496 มาตรา 53 ซงโดยสรปแลวเหมอนกบเทศบาลต าบลทกประการ แตมสวนทเพมเตมคอในสวนท ตองท า โดยก าหนดใหเทศบาลเมองตองมการด าเนนกจการโรงรบจ าน า หรอสถานสนเชอทองถน ตามมาตรา 53 (8) ส าหรบสวนท อาจท า ก าหนดไวใน มาตรา 54 กคลายคลงกบเทศบาลต าบลเชนเดยวกน แตสวนทเพมเตม คอ (1) ใหมและบ ารงการสงเคราะหมารดาและเดก (2) ใหมและบ ารงโรงพยาบาล (3) ใหมสาธารณปการ (4) จดท ากจการซงจ าเปนเพอการสาธารณสข (5) จดตงและบ ารงโรงเรยนอาชวศกษา (6) ใหมและบ ารงสถานทส าหรบการกฬาและพลศกษา (7) ใหมและบ ารงสวนสาธารณะ สวนสตวและสถานทพกผอน หยอนใจ (8) ปรบปรงแหลงเสอมโทรม และรกษาความสะอาดเรยบรอย ของทองถน

จะเหนไดชดวา อ านาจหนาทของเทศบาลเมองในเรองพนฐานทวไปซงก าหนดไวในหนาทท ตองท านนเหมอนกบเทศบาลต าบลเกอบทกประการแตจะแตกตางออกไปในหนาททอาจท าซงก าหนดใหมความแตกตางและสลบซบซอนขน ทงนเนองจากวา เทศบาลเมองนนโดยทวไปจะเปนชมชนเมองทมขนาดใหญ ม

165

ความเจรญมาก มรายไดมาก มประชากรมาก และในขณะเดยวกนกมปญหาอนเกดจากความเจรญและความซบซอนของเมองมาก ดงนนเทศบาลจงตองมภารกจทจะตองท าเพอใหประชาชนในทองถนไดรบความสะดวกสบายมากขนตามไปดวย 3.อ านาจหนาทของเทศบาลนคร อ านาจหนาทของเทศบาลนคร ก าหนดไวในพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 และ 57 ซงโดยสรปแลวเหมอนกบเทศบาลต าบลและเทศบาลเมองทกประการ แตทเพมเตมขน กคอ หนาทตามมาตรา 56 (4)-(8) ดงน มาตรา 56 (4) การควบคมสขลกษณะและอนามยในราน จ าหนายอาหาร โรงมหรสพ และสถานบรการอน มาตรา 56 (5) จดการเกยวกบทอยอาศยและการปรบปรงแหลง เสอมโทรม มาตรา 56 (6) จดใหมการควบคมตลาด ทาเทยบเรอ ทาขาม และทจอดรถ มาตรา 56 (7) การวางผงเมองและควบคมการกอสราง มาตรา 56 (8) การสงเสรมการทองเทยว จะ เ หนไดว าหนา ทของ เทศบาลนครน น มความหลากหลาย สลบซบซอนจนอาจกลาวไดวา ครอบคลมภารกจการใหบรการสาธารณะเกอบทกประเภททมความจ าเปนในชวตของคนเมองอยางแทจรง ดงนน ผบรหารเทศบาลนครจงตองมขดความสามารถในการบรหารจดการอยางมออาชพจงจะสามารถปฏบตภารกจใหครอบคลมตามทกฎหมายก าหนดได ปญหาในการปฏบตภารกจของเทศบาล แมวากฎหมายไดก าหนดหนาทของเทศบาลแตละระดบไวอยางกวางขวาง ครอบคลม แตโดยขอเทจจรงแลว เทศบาลแตละระดบหรอแตละแหง ไมไดท าภารกจดงกลาวไดอยางครบถวน มเพยงเทศบาลไมกแหงเทานนทสามารถ

166 ท าภารกจตาง ๆ ครบถวนสมบรณตามกฎหมาย ท งน เ นองจากปญหาตาง ๆ ดงตอไปน

1. ความจ าเปนของเทศบาลในการท าภารกจ บางครงเทศบาลกไมมความจ าเปนตองท าภารกจนน เชน การจดใหมทาเทยบเรอ ทาขาม หากไมใชเทศบาลทมพนทตดแมน าล าคลองทราษฎรสวนใหญใชเปนทางสญจรหรอขนสงสนคากไมจ าเปนตองท าหรอกรณของสสาน ฌาปนสถาน ปจจบนวดหรอมลนธของเอกชนด าเนนการอยแลว เทศบาลกไมมความจ าเปนตองท าอก หรอกรณตลาดสด หากมตลาดสดของเอกชนซงสามารถรองรบความตองการของประชาชนไดอยางเพยงพออยแลว เทศบาลกไมจ าเปนตองจดท าอก เปนตน 2. ขดความสามารถของฝายบรหารเทศบาล ขดความสามารถของฝายบรหารเทศบาล ไดแก ความรความสามารถของนายกเทศมนตร คณะเทศมนตร ตลอดจนสมาชกสภาเทศบาลและพนกงานเทศบาล ซงนบเปนตวแปรส าคญในการสรางความเจรญกาวหนาใหกบเทศบาลนนเ ปนอยางมากหากปราศจากผ บ รหารและสมาชกสภาเทศบาลทมความ รความสามารถ มวสยทศน และความซอสตยสจรต ยดถอผลประโยชนของทองถนเปนทตงแลวการท าภารกจของเทศบาลกคงไมบรรลวตถประสงคตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนนน

3. ขอจ ากดดานทรพยากรทางการบรหาร ขอจ ากดดานทรพยากรทางการบรหาร นบเปนตวแปรทส าคญอยางยง เนองจากหากมไมเพยงพอกจะเปนอปสรรคกบการท าหนาทในการใหบรการสาธารณะแกทองถนอยางยง ซงไดแก 3.1 เงน ซงหมายถงรายไดและเงนอดหนนของเทศบาลในการจดท าโครงการตาง ๆหากมนอยเกนไปกไมสามารถผลกดนโครงการทเปนประโยชนแกประชาชนได 3.2 วสด อปกรณ ตองมเพยงพอในการปฏบตภารกจทจ าเปนตามทกฎหมายก าหนด เชน อาคารสถานท เครองมอตาง ๆ รถดบเพลง เปนตน

167 3.3 บคลากร ตองมเพยงพอกบภารกจและตองเปนบคลากรทมความร ความสามารถ เสยสละและซอสตยสจรต 3.4 ความรดานการบรหารจดการ นบเปนเรองจ าเปนอยางยงส าหรบการบรหารงานภาครฐสมยใหม ซงสภาพสงคมเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว ท าใหปญหาตาง ๆ ทวความสลบซบซอนมากขน หากผปฏบตขาดความรดานการบรหารหรอทกษะทจ าเปนทางการบรหารกยากทจะแกไขปญหาความเดอดรอนใหประชาชนได โครงสรางทางการบรหารของเทศบาล เทศบาลประกอบดวยโครงสราง 2 สวน คอ สภาเทศบาลและนายกเทศมนตร

1. สภาเทศบาล สภาเทศบาลท าหนาทเปนตวแทนของประชาชนในเขตเทศบาลนน ๆ ในการเสนอแนะความเหน ความตองการของประชาชนตอฝายบรหาร รวมถงท าหนาทฝายนตบญญตโดยการตราเทศบญญต ซงเปนกฎหมายของเทศบาล เทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและเทศบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ตลอดจนตรวจสอบการท างานของฝายบรหารใหเปนไปตามกฎหมายและความตองการของประชาชนในเขตเทศบาลนน ๆ สภาเทศบาลประกอบดวยสมาชกสภาเทศบาล (ส.ท.) ซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาลตามจ านวนซงก าหนดไวในกฎหมาย ดงน 1.1 จ านวนสมาชก 1.1 สภาเทศบาลต าบล ประกอบดวยสมาชก จ านวน 12 คน แบงเขตการเลอกตงเปนสองเขต ๆ ละ 6 คน 1.2 สภาเทศบาลเมอง ประกอบดวยสมาชก จ านวน 18 คนแบงเขตการเลอกตงเปนสามเขต ๆ ละ 6 คน

168 1.3 สภาเทศบาลนคร ประกอบดวยสมาชก จ านวน24 คน แบงเขตการเลอกตงเปนสเขต ๆ ละ 6 คน 1.2 ทมาและคณสมบตของสมาชกสภาเทศบาล สมาชกสภาเทศบาลมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนผ มสทธเลอกต ง ตามพระราชบญญตวาดวยการเลอกต งสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 ซงมคณสมบตเชนเดยวกบผสมครสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดทกประการ สมาชกสภาเทศบาลถอเปนตวแทนของประชาชนทกคนในเขตเทศบาล และมวาระในการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป 1.3 การพนจากต าแหนงของสมาชกสภาเทศบาล สมาชกสภาเทศบาลอาจพนต าแหนงหรอสนสดสมาชกภาพลงไดในหลายกรณ ดงน 1.3.1 ออกตามวาระ (4 ป) หรอมการยบสภาเทศบาล 1.3.2 ตาย 1.3.3 ลาออก โดยยนหนงสอลาออกตอผวาราชการจงหวด 1.3.4 ขาดคณสมบต หรอมลกษณะตองหามตามมาตรา 15 วรรคสอง 1.3.5 ขาดประชมสภาเทศบาลรวมสามครงตดตอกนโดยไมม เหตผลอนสมควร 1.3.6 กระท าการตองหามตาม มาตรา 18 ทว (เปนผมสวนไดสวนเสยโดยทางตรงหรอทางออมในสญญาทเทศบาลนนเปนคสญญาหรอในกจการทกระท าใหแกเทศบาล หรอทเทศบาลนนจะกระท า) 1.3.7 สภาเทศบาลมมตใหพนจากต าแหนง โดยเหนวามความประพฤตในทางทจะน ามาซงความเสอมเสยหรอกอความไมสงบเรยบรอยแกเทศบาล หรอกระท าการอนเสอมเสยประโยชนของสภาเทศบาล โดยมสมาชกสภาเทศบาลจ านวนไมนอยกวาหนงในสามของจ านวนสมาชกสภาเทศบาลทงหมดเทาทมอย เขาชอเสนอใหสภาเทศบาลพจารณา และมตดงกลาวตองมคะแนนเสยงไมนอยกวาสามในสของจ านวนสมาชกสภาเทศบาลทงหมดเทาทมอย ทงนใหสมาชกภาพสนสดลงนบแตวนทสภาเทศบาลมมต

169 1.3.8 ราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเทศบาลจ านวนไมนอยกวาสามในสของจ านวนผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยงเหนวาสมาชกสภาเทศบาลผใดไมสมควรด ารงต าแหนงตอไปตามกฎหมายวาดวยการลงคะแนนเสยง เพอถอดถอนสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน การพนจากต าแหนงสมาชกสภาเทศบาล กรณตาม (1.3.8) เปนกรณทนาสนใจเปนพเศษ ทงนเนองจากกฎหมายมเจตนาทจะใหประชาชนผ ซงเปนเจาของอ านาจทแทจรงสามารถควบคมตวแทนของตนไดอยางมประสทธภาพยงขนโดยไมจ าเปนตองรอใหหมดวาระ และเปนการยนยนถงความเปนเจาของอ านาจทแทจรงของประชาชน ซงจะท าใหตวแทนของประชาชนตองตระหนกในบทบาทหนาทและพนธะสญญาของตนทมตอประชาชน 1.4 ประธานสภาเทศบาล สภาเทศบาลหนง ๆ ใหมประธานสภาเทศบาลและรองประธานสภาเทศบาลอยางละหนงคน ซงผวาราชการจงหวดเปนผแตงตงจากสมาชกสภาเทศบาล ตามมตของสภาเทศบาล ประธานสภาเทศบาลมหนาทในการด าเนนกจการของสภาเทศบาลตามระเบยบวาดวยการประชมสภาเทศบาลหรอกจการอน ๆ อนเปนหนาทของสภาเทศบาล ซงไดแก 1.4.1 การปรกษาหารอในกจการซงเปนอ านาจหนาทของเทศบาล 1.4.2 การเสนอรางเทศบญญต 1.4.3 การตงกระทถามนายกเทศมนตรหรอรองนายกเทศมนตรในกจการใด ๆ อนเปนอ านาจหนาทของเทศบาล 1.4.4 การตงคณะกรรมการสามญ หรอคณะกรรมการวสามญ เพอกระท ากจการ หรอสอบสวน หรอศกษา เรองใด ๆ อนอยในอ านาจหนาทของเทศบาล แลวรายงานตอสภาเทศบาล 1.4.5 เสนอใหมการออกเสยงประชามต ในกจการตาง ๆ ทอาจกระทบถงผลประโยชนของเทศบาล หรอประชาชนในทองถน 1.4.6 เ ป ด อ ภปร า ยท ว ไปโดยไ ม ม ก า รลงม ต เ พ อ ให นายกเทศมนตรหรอรองนายกเทศมนตรชแจง

170

ในปหนง ๆ สภาเทศบาลมสมยประชมสสมย โดยสมยประชมสมยหนงมก าหนดไมเกน 30 วน แตอาจขยายเวลาตอไปอกได โดยการอนญาตของผวาราชการจงหวด นอกจากนในกรณมความจ าเปนหรอเพอประโยชนของเทศบาล ประธานสภาเทศบาล นายกเทศมนตร หรอสมาชกสภาเทศบาลไมนอยกวากงหนง ของสมาชกเทาทมอย อาจขออนญาตผวาราชการจงหวดใหมการเปดประชมสมยวสามญได โดยมสมยประชมวสามญไมเกนสบหาวน เวนแตกรณจ าเปนกอาจขออนญาตขยายเวลาตอผวาราชการจงหวดได การประชมสภาเทศบาล ตองมสมาชกสภาเทศบาลมาประชมไมนอยกวากงหนงของสมาชกเทาทมอย จงจะถอวาครบองคประชม การลงคะแนนเสยงในการประชม ใหใชเสยงขางมากเปนเกณฑกรณมเสยงเทากนใหประชาชนในทประชมออกเสยงเพมไดอกหนงเสยงเปนเสยงชขาดมตทประชม การประชมสภาเทศบาลใหเปนการ เปดเผย เว นแตกรณนายกเทศมนตรหรอสมาชกสภาเทศบาลรวมกนไมนอยกวาหนงในสามของจ านวนสมาชกทมาประชมรองขอใหประชมลบ ประธานสภาเทศบาลกอาจจดใหประชมลบไดโดยไมตองขอมตของสภาเทศบาล 2. นายกเทศมนตร นายกเทศมนตร เปนผบรหารสงสดของเทศบาล มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 มหนาทด าเนนการบรหารกจการซงเปนอ านาจหนาทของเทศบาลใหส าเรจเรยบรอยตามเจตนารมณของประชาชนในเขตเทศบาล และถกตองตามกฎหมายท งปวงทเทศบาลตองถอปฏบต นายกเทศมนตร ถอเปนต าแหนงทมความส าคญตอความเจรญกาวหนาของเทศบาลอยางยง หากเทศบาลใดไดนายกเทศมนตรซงมความรความสามารถ มความซอสตยสจรต เหนประโยชนของทองถนเปนทตง กยอมน าพาเทศบาลนนใหเจรญรงเรอง เปนทพงของประชาชนในทองถนไดเปนอยางดในทางตรงกนขามหากไดนายกเทศมนตรซงขาดความรความสามารถและไมซอสตยสจรตเหนแกประโยชนของตนและพวกพองเปนหลก ก จะท าใหเทศบาลนน ๆ ไมพฒนา ไมสามารถแกปญหาของประชาชนใหลลวงตามเจตนารมณของทองถนได

171

2.1 คณสมบตของนายกเทศมนตร เทศบาลแตละแหง มนายกเทศมนตรคนหนงซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนผมสทธเลอกตงตามพระราชบญญตการเลอกต งสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 ซงมคณสมบตทส าคญ ดงน 2.1.1 อายไมต ากวา 30 ปบรบรณ ในวนเลอกตง 2.1.2 ส าเรจการศกษาไมต ากวาปรญญาตรหรอเทยบเทา หรอเคยเปนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน หรอสมาชกรฐสภา 2.1.3 ไมเปนผ ทพนจากต าแหนงสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถน หรอผบรหารทองถน รองผบรหารทองถน หรอทปรกษา หรอเลขานการของผบรหารทองถนเพราะเหตมสวนไดเสยไมวาทางตรงหรอทางออม ในสญญาทกระท ากบองคกรปกครองสวนทองถนยงไมถงหาปนบถงวนรบสมครเลอกตง 2.1.4 เคยเปนสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถนซงถกใหพนจากต าแหนง เนองจากกระท าการทจรต ประประพฤตมชอบ นายกเทศมนตรด ารงต าแหนงมวาระ 4 ป นบตงแตวนเลอกตง และจะด ารงต าแหนงไดไมเกน 2 วาระตดตอกน หากจะสมครรบเลอกต งนายกเทศมนตรใหม ตองรอใหพนระยะเวลา 4 ปจากการพนต าแหนงสมยทสอง กอนทนายกเทศมนตรจะเขารบหนาทจะตองแถลงนโยบายตอสภาเทศบาลภายในสามสบวนนบจากวนทไดมการประกาศผลการเลอกต งนายกเทศมนตร การแถลงนโยบายนจะตองกระท าโดยเปดเผยโดยมเอกสารประกอบการแถลงนโยบายเปนลายลกษณอกษรแจกใหกบสมาชกสภาเทศบาลทเขาประชมทกคนดวย การแถลงนโยบายนจะไมมการลงมตรบหลกการหรอไมรบหลกการโดยสภาเทศบาลแตอยางใด หากนายกเทศมนตรไมสามารถแถลงนโยบายตอสภาได ผวาราชการจงหวดอาจท าหนงสอใหนายกจดท านโยบายเปนหนงสอ แจกใหกบสมาชกสภากได กรณเชนนถอวานายกเทศมนตรไดแถลงนโยบายตอสภา แลว การแถลงนโยบายของนายกเทศมนตร จะตองกระท าปละหนงครง และตองปดประกาศไวโดยเปดเผยทส านกงานเทศบาลดวย

172 2.2 อ านาจหนาทของนายกเทศมนตร มาตรา 48 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ก าหนดใหนายกเทศมนตร มอ านาจหนาท ดงตอไปน 2.2.1 ก าหนดนโยบายโดยไมขดตอกฎหมาย และรบผดชอบในการบรหารราชการของเทศบาลใหเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ เทศบญญต และนโยบายของรฐบาล 2.2.2 สง อนญาต อนมต เกยวกบราชการของเทศบาล 2.2.3 แตงต งและถอดถอนรองนายกเทศมนตร ทปรกษานายกเทศมนตร และเลขานการนายกเทศมนตรนายกเทศมนตรอาจแตงต งบคคลภายนอกซงมใชสมาชกสภาเทศบาล และมคณสมบตตามทกฎหมายก าหนด (หากจะแตงต งสมาชกสภาเทศบาลคนใด สมาชกผน นตองลาออกจากการเปนสมาชกสภาเทศบาลเสยกอน) เปนรองนายกเทศมนตรเพอชวยเหลอนายกเทศมนตรในการบรหารกจการของเทศบาลไดตามขนาดของเทศบาล ดงน เทศบาลต าบล แตงตงรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 2 คน เทศบาลเมอง แตงตงรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 3 คน เทศบาลนคร แตงตงรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 4 คน นอกจากนนอาจแตงตงทปรกษานายกเทศมนตรและเลขานการนายกเทศมนตร ซงมใชสมาชกสภาเทศบาล ดงน เทศบาลต าบล แตงตงไดรวมกนไมเกนสองคน เทศบาลเมอง แตงตงไดรวมกนไมเกนสามคน เทศบาลนคร แตงตงรวมกนไมเกนหาคน 2.2.4 วางระเบยบ เพอใหงานของเทศบาลเปนไปดวยความเรยบรอย 2.2.5 รกษาการใหเปนไปตามพระราชบญญต 2.2.6 ปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายบญญต ใหเปนอ านาจและหนาทของนายกเทศมนตร (เชน พระราชบญญตควบคมอาคาร พระราชบญญตสงแวดลอม เปนตน)

173 นอกจากนนายกเทศมนตรยงเปนผควบคมดแลรบผดชอบในการบรหารกจการเทศบาลและเปนผบงคบบญชาพนกงานเทศบาลและลกจางของเทศบาลดวย สวนรองนายกเทศมนตร เลขานการนายกเทศมนตร และทปรกษานายกเทศมนตร ใหเปนไปตามทนายกเทศมนตรมอบหมายงานโดยท าเปนหนงสอมอบอ านาจนอกจากน นเทศบาลหนง ๆ ใหมปลดเทศบาลเปนผ บงคบบญชาพนกงานเทศบาลและลกจางของเทศบาลรองจากนายกเทศมนตร รบผดชอบควบคมดแลราชการประจ าของเทศบาลใหเปนไปตามนโยบายและกฎหมายทเกยวของกบงานนน ๆ หรองานทนายกเทศมนตรมอบหมาย 2.2.7 เสนอรางเทศบญญตและรางเทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป รวมถงรางเทศบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมเพอขออนมตตอสภาเทศบาล จะเหนไดวานายกเทศมนตรมอ านาจหนาททางการบรหารตอเทศบาลคอนขางมาก คลายกบเปนนายกรฐมนตรของประเทศเลก ๆ มอ านาจหนาทท งในสวนทเกยวของกบนโยบาย และเกยวของกบงานประจ าตามกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยง อ านาจหนาทในเรองการก าหนดนโยบายทไมขดหรอแยงตอกฎหมาย นายกเทศมนตรควรตองเปนผทมวสยทศน นอกจากจะตองเขาใจสภาพปญหาของทองถนของตนเองเปนอยางด ยงจะตองเขาใจสภาพแวดลอมทางการบรหารอน ๆ เชนทศทางการพฒนาประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ยทธศาสตร หรอ นโยบายเรงดวนของรฐบาล แผนพฒนาจงหวด หรอยทธศาสตรการพฒนาจงหวดหรอแมกระทงแผนพฒนาอ าเภอหรอแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนใกลเคยง นายกเทศมนตรทดจะตองสามารถบรณาการยทธศาสตรทกระดบเขาดวยกนและสามารถก าหนดยทธศาสตรการพฒนาเทศบาลของตนใหเหมาะสมสอดคลองกนหรอไปในทศทางเดยวกน รวมทงตองเปนผมองการณไกลวาในอนาคตอก 5 ป 10 ป หรอ 20 ป ขางหนา ทศทางของประเทศหรอ ของจงหวดจะไปในทศทางใด และเทศบาลจะเตรยมการณหรอความพรอมเพอรองรบการเปลยนแปลงนนภายใตจดแขงและขอจ ากดทมอยอยางไร จงจะท าใหการ

174 จดท านโยบายหรอแผนงานโครงการตาง ๆ ของเทศบาลด า เนนไปอยางมประสทธภาพและจะสงผลใหประชาชนในเขตเทศบาลนนไดรบประโยชนสงสด ซงถอเปนเปาหมายส าคญของการปกครองทองถน นอกจากน น นายกเทศมนตรควรจะตองมความเปนนกประชาธปไตย กลาวคอ ตองพยายามสรางการมสวนรวมจากประชาชนในทองถนใหมากทสด เนองจากเจตนารมณของการปกครองทองถน คอ ตองการใหประชาชนในแตละทองถนไดมสวนรวมในการก าหนดความตองการของตนเองซงส าคญอยทการมสวนรวมของประชาชนนนเอง นายกเทศมนตรทดควรเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในกจการของเทศบาลใหมากทสดเทาทจะเปนไปได โดยใชหลก 6 รวม ดงน รวมรบร ขอมลขาวสารทงหมดของเทศบาลตองโปรงใส และตรวจสอบไดเ ปนหลก ปกปดเปนขอยกเวนเชน ขอมลโครงการส าคญ ๆ งบประมาณตาง ๆ รวมคด เปดโอกาสหรอมเวท ใหคนในทองถนไดมสวนรวมในการคด เชน กอนจะจดท าแผนพฒนาเทศบาล ควรมการรวมปรกษาหารอกบประชาชนในลกษณะเวทสาธารณะ หรอจดประชาพจารณโครงการส าคญ ๆ ของเทศบาล ซงกระทบตอความเปนอยของประชาชนคอนขางมาก รวมตดสนใจ เปดโอกาสใหประชาชนรวมตดสนใจ วาควรจะท าหรอไมควรท า โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ หรอโครงการเกยวกบสงแวดลอม สขภาพอนามย เปนตน รวมท า การด า เนนการของเทศบาล ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขามารวมท า เชน การรณรงคเรองยาเสพตด กฬา การทองเทยว จราจร อาชญากรรม เปนตน รวมตรวจสอบ ความโปรงใสเปนหวใจส าคญของการบรหารจดการทด ทกโครงการควรใหมตวแทนประชาชนเขารวมตรวจสอบการท างานไดทกขนตอน

175 รวมรบประโยชน โครงการใด ๆ ของเทศบาล ประชาชนในทองถนควรเปนผรวมรบผลประโยชนโดยทวถงกนมใชใหผลประโยชนตกอยกบกลมใดกลมหนง และเปนลกษณะผกขาดอยเฉพาะกลมนน นายกเทศมนตร ควรเปนนกบรหาร เนองจากกจกรรมทางการบรหารของเทศบาลคอนขางมความสลบซบซอนมากขนทกขณะ ตามความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ ตงแตป 2549 งบประมาณแผนดนไมนอยกวารอยละ 35 จะตองถกถายโอนใหกบองคกรปกครองสวนทองถนซงจะท าใหมเมดเงนจ านวนมากถกจดสรรใหกบองคกรปกครองสวนทองถน และเทศบาลนาจะเปนหนวยงานการปกครองทองถนล าดบแรก ๆ ทจะไดสวนแบงของงบประมาณทงนเนองจาก สภาพความซบซอนและปญหาของเมองซงตองใชเงนจ านวนมากในการแกปญหานนเอง ในสวนนหากนายกเทศมนตรขาดความรความสามารถทางการบรหาร ไมวาจะเปนความรเรองนโยบาย แผนงาน งบประมาณ การประเมนผลโครงการรวมทงการบรหารงานบคคลแลวเทศบาลนนจะขาดประสทธภาพ ยากทจะสามารถบรรลเปาหมายตามแผนทวางไว นายกเทศมนตร ควรเปนผมความรในดาน กฎหมาย เนองจากเทศบาลถอเปนหนวยงานของรฐ ซงระบบการปฏบตงานยงตองอยภายใตกฎหมาย เชนเดยวกบหนวยงานสวนกลางและภมภาค กฎหมายหลายฉบบก าหนดใหนายกเทศมนตรเปนเจาพนกงาน เชน กฎหมายวธพจารณาความอาญาและกฎหมายทมลกษณะเปนกฎหมายปกครองตาง ๆ ซงก าหนดอ านาจทางปกครองใหกบนายกเทศมนตรในการ อนมต อนญาต ระงบ เปลยนแปลง เพกถอน อนมลกษณะเปนค าสงทางปกครองซงตองเกยวของกบประชาชนตลอดเวลา หากนายกเทศมนตรไมมความรทางดานกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยง กฎหมายปกครองแลว โอกาสทจะเกดความผดพลาดน าไปสการรองเรยนหรอฟองคดทางปกครอง ยอมมโอกาส เปนไปไดสงมาก ในทสดอาจเกดผลเสยหายตอเทศบาลหรอตวนายกเทศมนตรอยางมาก

176 การคลงและงบประมาณของเทศบาล การคลงของเทศบาล หมายถง กจกรรมทเกยวของกบการหารายได การใชจายเงนและการบรหารสนทรพยของเทศบาลใหเกดประโยชนสงสด การคลงของเทศบาลนบเปนหวใจส าคญของการบรหารงานของเทศบาลใหบรรลเปาหมายตามนโยบายและแผนงานของเทศบาล นอกจากน นยงเปนตวก าหนดบทบาทของเทศบาลดวย 1. รายไดของเทศบาล มาตรา 66 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ก าหนดวา เทศบาลอาจมรายไดดงตอไปน 1.1 ภาษอากร ตามทกฎหมายก าหนดไว 1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาต และคาปรบ ตามทกฎหมายก าหนด ไว 1.3 รายไดจากทรพยสนของเทศบาล 1.4 รายไดจากการสาธารณปโภค และเทศพาณชย 1.5 พนธบตรหรอเงนก ตามทกฎหมายก าหนดไว 1.6 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคการ หรอนตบคคลตาง ๆ 1.7 เงนอดหนนจากรฐบาลหรอองคการบรหารสวนจงหวด 1.8 เงนและทรพยสนอยางอนทมผอทศให 1.9 รายไดอนใดตามทกฎหมายก าหนดไว การกเงนจากกระทรวง ทบวง กรม องคการหรอนตบคคลตาง ๆเทศบาลจะกระท าไดตอเมอไดรบความเหนชอบจากสภาเทศบาลและไดรบอนมตจากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยแลว สวนรายไดทเปนรายไดหลกของเทศบาล ไดแก รายไดจากภาษอากร ตามทกฎหมายก าหนดและรายไดจากเงนอดหนนจากรฐบาลหรอองคการบรหารสวนจงหวด รายไดจากภาษอากร ตามทกฎหมายก าหนดให แบงเปน 2 ลกษณะ คอ 1) รายไดทเทศบาลจดเกบเอง เชนภาษบ ารงทองท ภาษ โรงเรอน ภาษปาย เปนตน

177 2) รายไดทสวนราชการอนจดเกบและแบงใหเทศบาล เชน ภาษการคา (VAT) ภาษสรรพสามต ภาษลอเลอน เปนตน รายไดทส าคญอกประการหนง นอกจากภาษอากรแลว ไดแกรายไดจากเงนอดหนนจากรฐบาลหรองคการบรหารสวนจงหวด ซงจะจดสรรใหกบเทศบาลโดยคดจากจ านวนรายหวของประชากรในเขตเทศบาลนน รายไดอน ๆ ของเทศบาลนอกเหนอจากนเปนรายไดเลกนอยและไมแนนอน เวนแตเทศบาลบางแหงซงมระบบการบรหารจดการทด อาจมรายไดประจ าจากทรพยสนของเทศบาล และรายไดจากการสาธารณปโภคและเทศพาณชยเชน รายไดจากตลาดสด หรอการเกบคาเชาอาคารพาณชย โรงแรม หอประชม หรอการใหเชาทดนเพอการพาณชย เปนตน 2. รายจายของเทศบาล มาตรา 67 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ก าหนดวา เทศบาลอาจมรายจายดงตอไปน 2.1 เงนเดอน 2.2 คาจาง 2.3 เงนตอบแทนอน ๆ 2.4 คาใชสอย 2.5 คาวสด 2.6 คาครภณฑ 2.7 คาทดน สงกอสราง และทรพยสนอน ๆ 2.8 เงนอดหนน 2.9 รายจายอนใด ตามขอผกพน หรอตามทมกฎหมาย หรอระเบยบของกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว การใชจายเงนของเทศบาลจะตองจดท าเปนกฎหมายเรยกวา เทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป และกรณมความจ าเปนในการใชจายงบประมาณเพมเตมอาจจดท าเทศบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมประจ าป ซงนายกเทศมนตร ตองน าเสนอรางเทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางเทศบญญต

178 งบประมาณรายจายเพมเตมประจ าปใหสภาเทศบาลพจารณาใหความเหนชอบ และสงใหผ วาราชการจงหวดพจารณา หากผ วาราชการจงหวดเหนชอบ กสงใหนายกเทศมนตรลงนามประกาศใชตอไป ขนตอนการเสนอรางเทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าปเปนขนตอนทมความส าคญในการบรหารงานของนายกเทศมนตรคอนขางมาก เนองจาก จะตองมการชแจงรายละเอยดการจดท าแผนงานและงบประมาณของปทจะมการน าเสนองบประมาณนน ตอสภาเทศบาลอยางละเอยด หากสภาเทศบาลไมเหนชอบในหลกการแหงรางเทศบญญตงบประมาณนน ความยงยากทางการบรหารกจะเกดขนกบเทศบาลและนายกเทศมนตรไดเชนเดยวกบกรณขององคการบรหารสวนจงหวด เนองจากจะตองมขนตอนทยงยากหลายประการตามมาและอาจสงผลถงความลาชาของการด าเนนการตามแผนงาน โครงการตาง ๆ ทก าหนดไวกเปนได แมวานายกเทศมนตรจะมาจากการเลอกต งโดยตรง ซงถอเปนรปแบบทฝายบรหารมอ านาจมาก แตสภาเทศบาลกมบทบาทในการคานอ านาจกบฝายบรหารอยพอสมควรซงกระบวนการในการเสนอรางเทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรองบประมาณรายจายเพมเตม เปนไปตามมาตรา 62 ตร และมาตรา 62 จตวา แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2545 ในประเดนของการบรหารและจดการทรพยสนของเทศบาล เพอใหเกดรายไดแกเทศบาล กอาจด าเนนการได โดยการตราเปนเทศบญญตเรยกวาเทศพาณชย ซงอาจด าเนนการในเชงพาณชยภายในเขตเทศบาลหรอนอกเทศบาลกได ทงนโดยไดรบความยนยอมจากสภาเทศบาลและไดรบอนมตจากรฐมนตรมหาดไทย นอกจากนนเทศบาลอาจท ากจการรวมกบบคคลอนได โดยกอต งบรษทจ ากด หรอ ถอหนในบรษทจ ากด ซงจดต งขนเพอกจการคาขายอนเปนสาธารณปโภค โดยเทศบาลตองถอหนเกนกวารอยละหาสบ ของทนทบรษทนนจดทะเบยนไว และไดรบอนมตจากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย

179 การควบคมเทศบาล แมวาเทศบาลจะเปนองคกรปกครองสวนทองถนซงตามหลกการกระจายอ านาจแลวรฐธรรมนญจะใหอสระในการบรหารกตามเหตผลทจ าเปนตองมการควบคมเทศบาล เนองจากประเทศไทยปกครองในระบบรฐเดยว การปกครองทกรปแบบยงคงอยภายใตการควบคมของรฐบาลกลาง องคกรปกครองสวนทองถนเปนเพยงการกระจายอ านาจทางการบรหารบางสวน เพอใหเกดความคลองตวและเขาถงปญหาของประชาชนในทองถนดขนเทานน กฎหมายอนญาตใหท าภารกจไดภายใตกรอบของกฎหมายและแนวนโยบายแหงรฐเทานน ดงนน ค าวาการควบคมจงมความหมายเพยงการควบคมองคกรปกครองสวนทองถน ใหอยภายใตกฎหมายเทานน มไดหมายความถงการควบคม บงคบบญชาซงเปนลกษณะของการรวมอ านาจ ทงนเพอใหประชาชนไดมหลกประกนวาองคกรปกครองสวนทองถนจะตองบรหารงานโดยยดประชาชนเปนศนยกลาง ไมสามารถกระท าการในลกษณะเปนการละเมดสทธ และเสรภาพของประชาชนได ซงกคอเจตนารมณของกฎหมายนนเองซงหลกการส าคญของการควบคมองคกรปกครองสวนทองถน คอควบคมใหการด าเนนการเปนไปตามกฎหมาย ควบคมเทาทจ าเปนและเนนประโยชนของประชาชนเปนประการส าคญ ในสวนของการควบคมเทศบาลนน กฎหมายไดบญญตไวในมาตรา 71 - 75 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2545 ซงมสาระส าคญโดยสรปได ดงน 1. ใหผวาราชการจงหวดทเทศบาลตงอยควบคมดแลเทศบาลในจงหวดนน ใหปฏบตการตามอ านาจหนาทโดยถกตองตามกฎหมายรวมถงใหแนะน า ตกเตอนและตรวจสอบการด าเนนกจการใดๆของเทศบาลอนจะน ามาซงความเสยหายแกเทศบาลและประชาชนในเขตเทศบาลนน 2. ใหนายอ าเภอทเทศบาลตงอย เปนผชวยเหลอผวาราชการจงหวด ในการควบคมดแลเทศบาลในเขตอ าเภอ ใหปฏบตหนาทตามกฎหมาย พรอมทงแนะน า ตกเตอน ตรวจสอบการด าเนนกจการของเทศบาลใหเปนไปตามกฎหมาย

180 3. นายอ าเภอหรอผวาราชการจงหวด มอ านาจสงใหมการเพกถอนหรอระงบการด าเนนการใด ๆ ของเทศบาล ซงเหนวาไมเปนไปตามกฎหมาย หรอสรางความเดอดรอนแกประชาชน หรอเปนการกระท าทฝาฝนตอความสงบเรยบรอย หรอสวสดภาพของประชาชน นอกจากนนกรณสมาชกสภาเทศบาลหรอผบรหารเทศบาล มความประพฤตในการจะน ามาซงความเสอมเสยแกศกดศรต าแหนงแกเทศบาลหรอแกราชการหรอละเวนการปฏบตหนาทและเสนอความเหนตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย ใหสมาชกสภาเทศบาล หรอผบรหารพนจากต าแหนงไดหรอเสนอใหมการยบสภาเทศบาล แลวใหมการเลอกตงใหมภายในสสบหาวนกได กรณน รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รวมถงผวาราชการจงหวดและนายอ าเภอ ถอเปนตวแทนของรฐบาลกลางท าหนาทในการควบคมตรวจสอบการด าเนนการของเทศบาล สรป เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมการพฒนาการมายาวนาน ในประเทศไทย เนองจากเปนรปแบบการปกครองทองถนทสอดคลองกบหลกการปกครองตนเองคอนขางมาก เทศบาลมหนาทและการจดโครงสรางทคอนขางชดเจน หากมผบรหารทมคณภาพกนาจะเปนหนวยงานทสามารถตอบสนองความตองการในการจดการทองถนไดเปนอยางด เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทเหมาะสมกบชมชนทมขนาดคอนขางใหญ มความเจรญทางเศรษฐกจอยในเกณฑทจะเลยงตนเองไดกลาวอกนยหนงเทศบาลเปนรปแบบการปกครองทองถนของเมองนนเอง ปจจบนประเทศไทยไดมการเปลยนแปลงสภาพเศรษฐกจและสงคมไปเปนเมองมากขน อนเปนผลจากกระบวนการพฒนาเศรษฐกจของประเทศไทย ในรอบ 40 ปทผานมา ดงนนสงทเปลยนแปลงไปพรอมกนคอ การปกครองทองถน ในรปแบบเทศบาล ซงนบวนจะมความส าคญยงขนดงน นจงเปนรปแบบการปกครองสวนทองถนทควรไดรบความสนใจเปนอยางยง

181

ค าถามทายบท จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. เทศบาลมความส าคญอยางไร 2. การจดตงเทศบาลมขนตอนอยางไร 3. จงอธบายถงโครงสรางของเทศบาล 4. จงอธบายถง ทมาและอ านาจหนาทของนายกเทศมนตร 5. จงอธบายถง ความหมายและรปแบบของเทศบญญต 6. รายไดและรายจายของเทศบาลมทมาอยางไร 7. จงกลาวถงปญหาและแนวทางการแกไขปญหาเกยวกบการปกครองทองถน ในรปแบบเทศบาล

บทท 7 สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล

สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดเลกทสดในบรรดาองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนโดย มวตถประสงคทจะใชกบทองถนทมลกษณะเปนชนบท มรายได ความหนาแนนของประชากร และความเจรญทางเศรษฐกจไมมากนก การจดองคกรและระบบการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล มลกษณะคลายคลงกบเทศบาลต าบลคอนขางมาก ท งนเนองจากสภาพแวดลอมทางการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนทงสองรปแบบนมความใกลเคยงกน อยางไรกตาม องคการบรหารสวนต าบลมความส าคญในระบบการปกครองทองถนไทยอยางยง เนองจากเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมจ านวนมากและครอบคลมพนทกวางขวางรวมถงอยใกลชดประชาชนในชนบทมากทสดถอเปนหนวยการปกครองทองถนทเปนรากฐานของสงคมไทยอยางแทจรง

สภาต าบล เปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดเลกทสดจดตงขนในพนทชนบทซงมรายไดและประชากรไมมากนกระบบการบรหารงานไมซบซอน จดตงขนตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลพ.ศ.2537 ซงโครงสรางของสภาต าบลประกอบดวย 1. ก านนของต าบลนน 2. ผใหญบานทกหมบานในต าบลนน 3. แพทยประจ าต าบลของต าบลนน 4. สมาชกซงมาจากการเลอกตงหมบานละ 1 คน ทกหมบานในต าบลนนสมาชกสภาต าบลมวาระ 4 ป นบจากวนเลอกตงและใหนายอ าเภอแตงตงเลขาสภาต าบลคนหนงจากขาราชการทปฏบตงานในอ าเภอนน หรอจากบคคลอนทมคณสมบตครบถวนตามทกฎหมายก าหนด

184

1. อ านาจหนาทของสภาต าบล สภาต าบลมอ านาจหนาทในการพฒนาต าบลตามแผนงาน โครงการ และงบประมาณของสภาต าบล รวมทงเสนอแนะและรวมมอกบสวนราชการตาง ๆ ในการพฒนาต าบล ท าหนาทของคณะกรรมการต าบลตามกฎหมายวาดวยลกษณะการปกครองทองท และหนาทอน ๆ ตามทกฎหมายก าหนดซงในกระบวนการของการบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาค ยงมกฎหมายอกเปนจ านวนมากทอาจใชบงคบเปนการทวไปทงประเทศ องคกรปกครองสวนทองถน เปนสวนหนงของประเทศตามรฐธรรมนญจงตองอยภายใตบทบงคบนนดวย อ านาจหนาทของสภาต าบล มดงน 1.1 จดใหมน าเพอการอปโภค บรโภค และการเกษตร 1.2 จดใหมการบ ารงรกษาทางน าและทางบก 1.3 จดใหมการรกษาทางระบายน า รกษาความสะอาดของถนน ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงการก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล 1.4 ค มครองดแลและบ า รง รกษาทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม 1.5 บ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพของราษฎร 1.6 สงเสรมการพฒนาสตร เดก เยาวชน ผสงอาย และผพการ อ านาจหนาทของสภาต าบลกเชนเดยวกบองคกรปกครองสวนทองถนอน ๆ เกอบทกประเภทตามทกฎหมายก าหนดไวครอบคลมภารกจตาง ๆ อยางกวางขวาง จนแยกแทบไมออกระหวางอ านาจหนาทของหนวยการปกครองทองถนแตละรปแบบ แตในความเปนจรงแลวเหตทตองก าหนดอ านาจหนาทไวอยางกวาง ๆ กเพอใหหนวยการปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบแตละพนทไดสามารถปรบประยกตท าภารกจตางๆ ใหเหมาะสมสอดคลองกบสภาพปญหาอนแตกตางหลากหลายของแตละพนทโดยไมขดตอกฎหมายนนเอง แตการจะท าโครงการอะไร อยางไรกตองพจารณาองคประกอบอน ๆ เชน ปญหาความจ าเปนของพนท งบประมาณตลอดจนล าดบความส าคญหรอความจ าเปนเรงดวนของปญหา เปนตน

185

2. รายไดและรายจายของสภาต าบล 2.1 รายได 2.1.1 ภาษบ ารงทองท ภาษโรงเรอนและทดน ภาษปาย อากรฆาสตว และผลประโยชนอนทเกดจากการฆาสตวทจดเกบไดในต าบลนน 2.1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาตและคาปรบตามทจะมกฎหมายก าหนดไวทจดเกบไดในต าบลนน 2.1.3 คาธรรมเนยมใบอนญาตการพนนตามกฎหมายวาดวยการพนน ทเกบเพมขนตามขอบญญตจงหวดในเขตต าบลนน 2.1.4 ภาษมลคาเพมและภาษธรกจเฉพาะทองคการบรหารสวนจงหวดไดรบจดสรร 2.1.5 ภาษสราและภาษสรรพสามตทองคการบรหารสวนจงหวดไดรบจดสรร 2.1.6 ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอนทองคการบรหารสวนจงหวดไดรบจดสรร 2.1.7 รายไดจากทรพยสนของสภาต าบล 2.1.8 รายไดจากสาธารณปโภคของสภาต าบล 2.1.9 รายไดจากทรพยสนอนทมผอทศให 2.1.10 เงนอดหนนและรายไดอนตามทรฐบาลหรอหนวยงานของรฐจดสรรให 2.1.11 รายไดอนตามทจะมกฎหมายก าหนดใหเปนรายไดของสภาต าบล 2.2 รายจาย 2.2.1 เงนเดอน 2.2.2 คาจาง 2.2.3 เงนคาตอบแทนอนๆ 2.2.4 คาใชสอย 2.2.5 คาวสด

186

2.2.6 คาครภณฑ 2.2.7 คาทดน สงกอสราง และทรพยสนอนๆ 2.2.8 คาสาธารณปโภค 2.2.9 เงนอดหนนหนวยงานอน 2.2.10 เงนรายจายอนใดตามขอผกพน หรอตามทมกฎหมายหรอระเบยบของกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว การจดท างบประมาณรายจายหรองบประมาณรายจายเพมเตมของสภาต าบลใหจดท าเปนขอบงคบสภาต าบล

3. การก ากบดแลสภาต าบล การก ากบดแลสภาต าบล เปนไปเพอใหสภาต าบลแตละแหงปฏบตงานอยางถกตองตามกฎหมาย ระเบยบและแบบแผนทถกตองเพอใหเกดประโยชนแกประชาชนในทองถนอยางแทจรง การก ากบดแลสภาต าบล ม 2 ระดบ คอระดบอ าเภอและระดบจงหวด 3.1 ระดบอ าเภอ นายอ าเภอเปนผมอ านาจในการก ากบดแลการปฏบตหนาทของสภาต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย และระเบยบขอบงคบตาง ๆ ของทางราชการ กรณซงการด าเนนการของสภาต าบลเปนไปโดยมชอบดวยกฎหมาย หรออาจกอใหเกดความเสยหายแกประชาชน นายอ าเภอมอ านาจในการยบย งการด าเนนการดงกลาวไวชวคราวแลวรายงานไปยงผวาราชการจงหวดวนจฉย 3.2 ระดบจงหวด หากผวาราชการจงหวดเหนวาการด าเนนการของสภาต าบลไมชอบดวยกฎหมายหรออาจกอใหเกดความเสยหาย อาจมค าสงใหสภาต าบลระงบการด าเนนการดงกลาวตามมาตรา 38 และอาจสงยบสภาต าบลตามมาตรา 39แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลพ.ศ.2537 แตหากเหนวาการด าเนนการของสภาต าบลเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายแลวใหผวาราชการจงหวดสงเพกถอนการยบย งของนายอ าเภอ

187

กรณนายอ าเภอยบย งการด าเนนการของสภาต าบลแตไมรายงานผวาราชการจงหวดภายใน 15 วน นบแตวนทยบย งใหถอวาการยบย งนนสนสดลง กรณทนายอ าเภอรายงานใหผวาราชการจงหวดทราบ และวนจฉยแลว แตผวาราชการจงหวดไมด าเนนการใหเสรจสนลงภายใน 30 วน นบแตวนทไดรบเรอง ใหการยบย งของนายอ าเภอและผวาราชการจงหวดเปนอนสนสดลง นบแตวนทครบก าหนด 30 วนนน แผนภมท 4 การก ากบดแลสภาต าบล

188

การก ากบดแลสภาต าบล ตองค านงถงหลกความเปนอสระของทองถน เปนประการส าคญ กลาวคอ การก ากบดแลทองถนตองท าเทาทจ าเปนและยดผลประโยชนของประชาชน ทองถนอาจด าเนนการใด ๆไดตราบเทาทไมผดกฎหมายหรอไมกอใหเกดความเสยหายแกทางราชการ ประเทศชาต หรอประชาชน ปจจบนสภาต าบลไดลดจ านวนลงไปมาก เนองจากแมจะมฐานะเปนนตบคคลแตการแกปญหาตาง ๆของประชาชนในทองถนไมมประสทธภาพเทาทควร รฐบาลจงมนโยบายใหสภาต าบลรวมตวกน แลวยกฐานะเปนองคการบรหารสวนต าบล หรอเทศบาลต าบล เนองจากปญหาเรองงบประมาณ และบคลากร ซงเปนปจจยส าคญของหนวยการปกครองทองถนทกรปแบบ องคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกจดต งขนเพอจดท าบรการสาธารณะส าหรบทองถนชนบทซงมความเจรญทางเศรษฐกจและสงคมไมมากนก จดตงขนตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 เปนองคกรปกครองสวนทองถนทมจ านวนมากทสดในปจจบน (พ.ศ.2550) คอ 6,616 แหง (กรมสงเสรมการปกครองทองถน) 1.การจดตงองคการบรหารสวนต าบล มาตรา 40 แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ก าหนดวา “สภาต าบลทมรายไดโดยไมรวมเงนอดหนนในปงบประมาณท

ลวงมาตดตอกน 3 ป เฉลยไมต ากวาปละหนงแสนหาหมนบาท หรอตามเกณฑรายไดเฉลยในวรรคสอง อาจจดตงเปนองคการบรหารสวนต าบลได โดยท าเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย และใหประกาศในราชกจจานเบกษา ในประกาศนนใหระบ ชอและเขตขององคการบรหารสวนต าบลไวดวย การเปลยนแปลงเกณฑรายไดเฉลยของสภาต าบลตามวรรคหนงใหท าเปนประกาศกระทรวงมหาดไทยและใหประกาศในราชกจจานเบกษา

189

จากมาตรา 40 ขางตน อาจพจารณาหลกเกณฑในการจดตงองคการบรหารสวนต าบล ดงน 1.1 เปนสภาต าบล (หรอต าบล) ทมรายไดของตนเอง เชน ภาษบ ารงทองท ภาษโรงเรอน ภาษปาย คาปรบ คาธรรมเนยม คาใบอนญาตตาง ๆ หรอ จากทรพยสนในรอบ 3 ปทผานมา (กอนทจะจดตง) เฉลยไมนอยกวาปละ 150,000 บาท (หรอตามหลกเกณฑทกระทรวงมหาดไทยก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา) ทงนตองไมรวมเงนอดหนนทไดรบการจดสรรมาจากแหลงอน ๆเชน องคการบรหารสวนจงหวด กระทรวง กรม หรอจากรฐบาล เหตผลในการก าหนดหลกเกณฑเรองรายได กเพอตองการใหองคการบรหารสวนต าบลทจดตงขนมความเขมแขงและสามารถจดท าภารกจในการใหบรการแกประชาชนตามทกฎหมายก าหนดไดอยางมประสทธภาพ เนองจากรายไดเปนตวก าหนดงบประมาณ และงบประมาณกจะเปนตวก าหนดแผนงาน โครงการทจะลงถงมอประชาชน หากงบประมาณมนอยเกนไป กไมอาจท าแผนงาน โครงการทจะใหบรการประชาชนไดอยางมประสทธภาพ การจดตงองคการบรหารสวนต าบลกจะไมบรรลวตถประสงค ตามเจตนารมณของกฎหมาย แมวาหนวยงานอนจะใหเงนอดหนนแกองคการบรหารสวนต าบลได แตเงนอดหนนเหลาน นสวนมากจะเปนเงนอดหนนเฉพาะกจซงผรบจะตองด าเนนการในแผนงาน/โครงการ ตามทแหลงเงนระบ บางครงอาจไมตรงกบวตถประสงคและความตองการขององคการบรหารสวนต าบลกได ลกษณะเชนนนท าใหขาดความเปนอสระทางการบรหาร อปมาดงคนมครอบครวแมจะแยกบานจากบดามารดาไปแลว แตยงตองขอเงนบดามารดาใชอยทกเดอน จะเรยกวาเปนผใหญทบรรลนตภาวะอยางแทจรงคงไมได ดงนนกฎหมายจงใหความส าคญกบรายไดทเพยงพอจะสามารถเลยงตนเองได เพยงพอทจะท าภารกจตามกฎหมายไดเปนหลกเกณฑทส าคญประการหนง อยางไรกตามมการวเคราะหกนวารายไดขนต าตามกฎหมาย คอ 150,000 บาทนน นอยเกนไปท าใหองคการบรหารสวนต าบลขนาดเลกไมสามารถท าภารกจใหบรการสาธารณะได ควรมการปรบปรงแกไขกฎหมายนตอไป 1.2 จดท าเปนประกาศกระทรวงมหาดไทยและประกาศในราชกจจานเบกษาโดยระบชอและเขตพนทขององคการบรหารสวนต าบลดวย

190

พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 43ก าหนดวา เมอสภาต าบลแหงใดเขาหลกเกณฑทจะจดตงหรอยกฐานะเปนองคการ บรหารสวนต าบลได กระทรวงมหาดไทยกจะประสานงานกบหนวยงานทเกยวของ เชน ส านกงบประมาณ ส านกงานเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา หากไดรบความเหนชอบ รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย กจะลงนามในประกาศกระทรวงมหาดไทย เพอจดตงองคการบรหารสวนต าบล และประกาศในราชกจจานเบกษา การจดตงองคการบรหารสวนต าบลนน ๆ กมผลโดยสมบรณ องคการบรหารสวนต าบลมฐานะเปนนตบคคลและเปนราชการบรหารสวนทองถน

2. โครงสรางขององคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบลประกอบดวย 2 สวน คอ สภาองคการบรหารสวนต าบลและนายกองคการบรหารสวนต าบล 2.1 สภาองคการบรหารสวนต าบล สภาองคการบรหารสวนต าบล ท าหนาทเปนฝายนตบญญตขององคการบรหารสวนต าบลรวมถงใหความเหนชอบขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ตลอดจนควบคมและตรวจสอบการท างานของฝายบรหาร ประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลซงมาจากการเลอกตงของราษฎรผมสทธเลอกตงหมบานละ 2 คน และใหสมาชกทงหมดเลอกสมาชกคนหนงท าหนาทเปนประธานสภาองคการบรหารสวนต าบล และรองประธานสภาองคการบรหารสวนต าบล อก 1 คน แลวสงใหนายอ าเภอเปนผลงนามแตงตงประธานสภาองคการบรหารสวนต าบลและรองประธานสภาองคการบรหารสวนต าบล ประธานสภาองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจหนาทด าเนนการประชมและด าเนนกจการอนใหเปนไปตามขอบงคบการประชม ซงกระทรวงมหาดไทยก าหนดเปนผเรยกประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล ตามสมยประชมรวมถงเปนผเปดและปดการประชมตลอดจนท าค ารองถงนายอ าเภอ ขอเปดการประชมวสามญ เมอเหนวามเหตจ าเปน หรอเพอประโยชนขององคการบรหารสวนต าบล

191

สวนเลขานการองคการบรหารสวนต าบล เลอกจากปลดองคการบรหารสวนต าบล หรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลคนใดคนหนง มหนาทรบผดชอบงานดานธรการ การจดการประชม หรองานอนตามทประธานสภาองคการบรหารสวนต าบลมอบหมาย สภาองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจหนาทดงน 1) ใหความเหนชอบ แผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบล เพอเปนแนวทางในการบรหารกจการขององคการบรหารสวนต าบล 2) พจารณาและใหความเหนชอบรางขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม 3) ควบคมการปฏบตงานของนายกองคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย นโยบาย ระเบยบและขอบงคบของทางราชการ 2.2 นายกองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบล คอ ผบรหารสงสดขององคการบรหารสวนต าบล 2.2.1 คณสมบตของนายกองคการบรหารสวนต าบล คณสมบตของผสมครนายกองคการบรหารสวนต าบล สวนใหญจะคลายคลงกบผสมครรบเลอกตงทว ๆ ไป แตมคณสมบตเฉพาะทควรพจารณาคอ ตองมอายไมต ากวา 30 ปบรบรณ ในวนเลอกตงและส าเรจการศกษาไมต ากวามธยมศกษาตอนปลายหรอเทยบเทา หรอเคยเปนสมาชกสภาต าบล สมาชกสภาทองถน ผบรหารทองถน หรอสมาชกรฐสภา ประเดนเรองอาย นน เจตนารมณของกฎหมายตองการใหผสมครเปนผทมวฒภาวะตามสมควรเนองจากเปนต าแหนงทมความส าคญและตองประสานงานกบประชาชน ตลอดจนสวนราชการตาง ๆ หากก าหนดอายไวนอยเกนไปอาจเกดปญหาได โดยเฉพาะในวฒนธรรมแบบไทยยงยอมรบระบบอาวโสคอนขางมาก สวนเรองวฒการศกษาไดแกไขเพมเตมขนตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 5) พ.ศ. 2546 เพอใหผด ารงต าแหนงนายกองคการบรหารสวนต าบลไดมความร

192

ความสามารถและคณวฒสงพอสมควร (ในขณะนต าแหนงผบรหารทองถนอน ๆ ก าหนดคณวฒปรญญาตร) 2.2.2 อ านาจหนาท 2.2.2.1 ก าหนดนโยบาย การบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล โดยไมขดตอกฎหมาย และรบผดชอบในการบรหารราชการขององคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตระเบยบและขอบงคบของทางราชการ 2.2.2.2 สง อนญาต อนมต เกยวกบราชาการของ องคการบรหารสวนต าบล 2.2.2.3 แตงตงและถอดถอนรองนายกองคการ บรหารสวนต าบล 2.2.2.4 วางระเบยบเพอใหงานขององคการบรหาร สวนต าบล เปนไปดวยความเรยบรอย 2.2.2.5 รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตองคการ บรหารสวนต าบล 2.2.2.6 ปฏบตหนาทอนตามทบญญตไวใน พระราชบญญตน และกฎหมายอน เมอพจารณาจากขอกฎหมาย จะเหนวา นายกองคการบรหารสวนต าบล เปนผมบทบาทส าคญในการพฒนาต าบลใหเจรญกาวหนาอยางมาก เนองจากกฎหมายไดใหอ านาจไวอยางกวางขวาง เชน ตามมาตรา 59 (1) หากนายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผทมความร ความสามารถ มวสยทศนทด มความซอสตยสจรตเหนแกประโยชนของสวนรวมเปนส าคญกยอมท าใหทศทางการพฒนาของต าบลน นเปนไปอยางมประสทธภาพ สมดงเจตนารมณของกฎหมายและประชาชนทมสทธเลอกตง ในทางตรงกนขาม หากนายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผไมมความร ความสามารถ ไมมวสยทศน ไมมความซอสตยสจรตแลว การพฒนาต าบลยอมลาหลง และไมเปนไปตามความประสงคของประชาชน อยางไรกตาม กฎหมายไดก าหนดบรรทดฐานในการก าหนดนโยบายหรอการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบลไวเพอเปนหลกประกนสทธ และเสรภาพ

193

ตลอดจนผลประโยชนของประชาชน ซงผใดกตามทขนมารบต าแหนงหนาทนนจะตองยดถอปฏบตตามในกรอบทกฎหมายไดก าหนดไว ไมวาจะเปนในรปของนโยบายรฐบาล กฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบตาง ๆ อยางเครงครด หากฝาฝนบรรทดฐานทไดวางไว อาจท าใหการกระท านน ๆ ถกยกเลก เพกถอนและไดรบโทษตามกฎหมายได นอกเหนอจากอ านาจตามมาตรา 59 (1) แลว อ านาจการสงการอนญาต และการอนมต ซงใหอ านาจในการออกค าสงใหผเกยวของปฏบตตาม การอนญาตใหผเกยวของด าเนนการตามทรองขอ หรอการอนมตใหด าเนนการใหเรองใด ๆ ทอยในอ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนต าบลซงเปนอ านาจทางปกครอง อ านาจทส าคญอกประการหนง คอการใหอ านาจในฐานะเจาพนกงานหรอเจาหนาทของรฐในการปฏบตหนาทอยางหนงอยางใดตามทกฎหมายก าหนด ซงนอกเหนอจากพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แลวยงมกฎหมายอน ๆ อกเปนจ านวนมากทใหอ านาจนายกองคการบรหารสวนต าบลในฐานะเจาพนกงานไว เชนกฎหมายควบคมอาคาร กฎหมายวาดวยภาษโรงเรอนและทดน กฎหมายวาดวยภาษบ ารงทองท กฎหมายเกยวกบสงแวดลอมเปนตน นายกองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจในการแตงตง รองนายกองคการบรหารสวนต าบลไดจ านวนไมเกน 2 คน และเลขานการนายกองคการบรหารสวนต าบลอก 1 คนซงนบวาเปนเรองส าคญทางการบรหารอกประการหนงทจะท าใหการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบลเปนไปอยางมประสทธภาพ 2.2.3 การไดมาซงนายกองคการบรหารสวนต าบล พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 58 ก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลมนายกองคการบรหารสวนต าบลคนหนงซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนพ.ศ.2545 การเลอกตงโดยตรงของประชาชน หมายความวาใหประชาชนผมสทธเลอกตงไดหยอนบตรลงคะแนนเสยงเพอเลอกตงนายกองคการบรหารสวนต าบล โดยคณะกรรมการการเลอกตงตอง

194

จดใหมการด าเนนการตามกระบวนการของการเลอกตง ตามกฎหมาย กอนป พ.ศ.2545 ผบรหารองคการบรหารสวนต าบลเรยกวา ประธานกรรมการบรหารขององคการบรหารสวนต าบล ซงเลอกจากสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลคนหนง ซงเรยกกนวา “การเลอกตงโดยออม” กลาวคอใหประชาชนเลอกสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลและเมอไดสมาชกครบถวนแลวกใหสมาชกเลอกกนเองเพอไปด ารงต าแหนงผบรหาร ตอมาเมอวนท 11 ตลาคม 2545 ไดมการประกาศใชพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 และไดแกไขพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2546 ก าหนดใหการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนเปนการเลอกตงโดยตรงและลบ ค าวาสภาทองถนหมายถงสภาขององคกรปกครองสวนทองถนไดแก สภาองคการบรหารสวนจงหวด สภาเทศบาลสภาองคการบรหารสวนต าบล สภาเทศบาล สภากรงเทพมหานครและสภาเมองพทยา สวนผบรหารทองถนหมายถงผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนไดแก นายกองคการบรหารสวนจงหวด นายก เทศมนตร นายกองคการบ รหารสวนต าบล ผ ว า ร าชการกรงเทพมหานคร และนายกเมองพทยา ดงนน การไดมาซงนายกองคการบรหารสวนต าบลจงเปนการเลอกตงโดยตรงและลบของประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตองคการบรหารสวนต าบลนน สวนคณสมบตของผสมคร คณสมบตของผมสทธเลอกตง วธการจดใหมการเลอกตงและวธการเลอกตงองคกรปกครองสวนทองถนทกรปแบบใชกฎหมายฉบบเดยวกน คอ พระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2546 เ มอนายกองคการบรหารสวนต าบลไดรบเ ลอกต งจากประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตองคการบรหารสวนต าบลแลวมอ านาจในการแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนต าบลจ านวนไมเกน 2 คนเพอชวยท าหนาทบรหาร

195

2.2.4 อ านาจหนาทและการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบลมอ านาจหนาทในการพฒนาต าบลทงในดานเศรษฐกจ สงคมและวฒนธรรมซงแบงออกเปนหนา ท ตองท าตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 67และหนาทอาจท า ตามมาตรา 68 ดงน

ตารางท 2 อ านาจหนาทขององคการบรหารสวนต าบล

อ านาจหนาท ตองท า (มาตรา 67) อาจท า (มาตรา 68) 1. ดานเศรษฐกจ 1. จดใหมการบ ารงรกษาทางน า 1. ใหมน าเพอการอปโภค บรโภค และทางบก และการเกษตร 2. รกษาความสะอาดของถนน 2. ใหมการบ ารงการไฟฟาหรอแสงสวาง ทางน าและทสาธารณะ รวมทง โดยวธอน ก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล 3. ใหมและบ ารงรกษาทางระบายน า 3. คมครอง ดแล และบ ารงรกษา 4. ใหมและสงเสรมกลมเกษตรกร ทรพยากรธรรมชาตและ และกจการสหกรณ สงแวดลอม 5. สงเสรมใหมอตสาหกรรมในครอบครว 6. บ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพ ของราษฎร 7. จดการผลประโยชนจากทรพยสน ขององคการบรหารสวนต าบล 8. ใหมตลาด ทาเทยบเรอและทาขาม 9. กจการเกยวกบพาณชย 10. การทองเทยว 2. ดานสงคม 1. ปองกนและระงบโรคตดตอ 1. ใหมและบ ารงสถานทประชม กฬา 2. ปองกนและบรรเทาสาธารณภย การพกผอนหยอนใจ 3. สงเสรมพฒนาทางสตร เดกและ และสวนสาธารณะ เยาวชน ผสงอาย และผพการ 2. การผงเมอง 3. ดานวฒนธรรม 1. สงเสรมการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม 2. บ ารง รกษา จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และ วฒนธรรมอนดของทองถน

196

นอกจากนนมาตรา 69/1 ไดวางแนวทางการปฏบตหนาทขององคการบรหารสวนต าบลตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชนตามพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารบานเมองทด พ.ศ.2546 และใหค านงถงการมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบล การจดท างบประมาณ การจดซอจดจาง การตรวจสอบ การประเมนผลการปฏบตงานและการเปดเผยขอมลขาวสาร โดยยดถอระเบยบขอบงคบ วาดวยการน นๆ รวมถงหลกเกณฑและวธการทกระทรวงมหาดไทยก าหนด แมวาองคการบรหารสวนต าบลจะมอ านาจหนาทในการปฏบตงานตามมาตรา 67 และ 68 ซงคอนขางครอบคลมภารกจในการใหบรการประชาชนในเขตองคการบรหารสวนต าบลอยแลวกตามแตกฎหมายกยงใหอ านาจกบกระทรวง ทบวง กรม องคการ หรอหนวยงานของรฐในอนทจะด าเนนกจการใด ๆ ตามอ านาจหนาทของหนวยงาน เพอประโยชนของประชาชนในต าบล แตตองแจงใหองคการบรหารสวนต าบลทราบลวงหนาตามสมควร ในการนหากองคการบรหารสวนต าบลมความเหนเกยวกบการด าเนนกจการดงกลาวใหกระทรวง ทบวง กรม องคการหรอหนวยงานของรฐ น าความเหนขององคการบรหารสวนต าบลไปประกอบการพจารณาด าเนนกจการนนดวย 3. การบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล โครงสรางและการจดองคการขององคการบรหารสวนต าบลซงก าหนดใหนายกองคการบรหารสวนต าบล เปนผควบคมและรบผดชอบในการบรหารราชการขององคการบรหารสวนต าบลและเปนผบงคบบญชาของพนกงานสวนต าบลและลกจางขององคการบรหารสวนต าบลซงมรองนายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผชวยปฏบตราชการตามทนายกองคการบรหารสวนต าบลมอบหมาย โดยท าเปนหนงสอมอบใหปฏบตราชการแทนหรอรกษาราชการแทนและท าเปนค าสง ประกาศใหประชาชนทราบกไดนอกจากนนมปลดองคการบรหารสวนต าบล เปนพนกงานสวนต าบล (ขาราชการประจ า) เปนผบงคบบญชาพนกงานสวนต าบลและลกจางขององคการบรหารสวนต าบลรองจากนายกองคการบรหารสวนต าบล และมหนาทในการควบคมดแลการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบลให

197

เปนไปตามนโยบาย กฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบของทางราชการหรอปฏบตหนาทอน ๆ ตามทนายกองคการบรหารสวนต าบลมอบหมาย 4. การคลงและงบประมาณขององคการบรหารสวนต าบล การคลงและงบประมาณหมายถงรายไดและรายจายขององคการบรหารสวนต าบลซงเปนเรองทส าคญตอการบรหารงานและการจดท าภารกจในฐานะองคกรปกครองสวนทองถนอยางยง โดยหลกการแลวองคการบรหารสวนต าบลจะตองมรายไดและรายจายทสมดลกน หรอรายไดมากกวารายจาย ในสวนของรายไดนนจะตองมเพยงพอกบการจดการบรหารงานทเปนรายจายประจ าและในสวนทตองท าภารกจใหบรการประชาชนตามอ านาจหนาทตามทกฎหมายก าหนดซงจะไดพจารณาในสวนทมาของรายไดและสวนทเปนรายจายขององคการบรหารสวนต าบล กฎหมายส าคญทก าหนดไวในสวนของรายไดและรายจายไดแก พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 (สวนท 4) และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 (หมวด 3) ซงสรปไดดงน 4.1 รายไดขององคการบรหารสวนต าบล ประเภทของรายไดแบงออกเปน 6 ประเภท คอ 4.1.1 ภาษ แบงออกเปน 4.1.1.1 ภาษทองคการบรหารสวนต าบลจดเกบเอง 4.1.1.2 ภาษทรฐบาลจดเกบและแบงให 4.1.2 อากรประเภทตางๆ 4.1.3 คาธรรมเนยมใบอนญาต 4.1.4 คาธรรมเนยมอนๆ 4.1.5 คาภาคหลวง 4.1.6 อน ๆ การเกบภาษและอากรรวมท งคาธรรมเนยม คาธรรมเนยมใบอนญาตและคาภาคหลวงตาง ๆ นน อาจด าเนนการไดใน 3 ลกษณะคอองคการบรหารสวนต าบลจดเกบเอง มอบอ านาจใหหนวยงานของรฐด าเนนการแทนและหก

198

คาใชจายตามทก าหนดไวในกฎกระทรวง และจดเกบโดยหนวยงานอนของรฐแลวจดสรรแบงใหองคการบรหารสวนต าบล 4.2 รายจายขององคการบรหารสวนต าบล รายจายขององคการบรหารสวนต าบล กเปนเชนเดยวกบรายจายของหนวยราชการทวไป รวมท งองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอนๆแตเนองจากองคการบรหารสวนต าบลเปนราชการสวนทองถนซงเปนนตบคคลจงตองมกฎหมายเฉพาะของตนเองแยกจากการบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาคพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 74ก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลมรายจายดงตอไปน

4.2.1 เงนเดอน 4.2.2 คาจาง 4.2.3 คาตอบแทนอน ๆ 4.2.4 คาใชสอย 4.2.5 คาวสด 4.2.6 คาครภณฑ 4.2.7 คาทดน สงกอสรางและทรพยสนอน ๆ 4.2.8 คาสาธารณปโภค 4.2.9 เงนอดหนนหนวยงานอน 4.2.10 รายจายอนใดตามขอผกพนหรอตามทมระ เบยบกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว

5. ขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล

ขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลเปนกฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถนเชนเดยวกบขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด เทศบญญต ขอบญญตกรงเทพมหานครและขอบญญตเมองพทยา ซงเปนหลกการทวไปวาการ

บรหารงานของหนวยงานของรฐจะตองมกฎหมายรองรบตามหลกนตรฐเพอเปนการจ ากดอ านาจของฝายบรหารมใหสรางความเดอดรอนแกประชาชนเกนความ

199

จ าเปน องคกรปกครองสวนทองถนเปน หนวยงานของรฐ ยอมอยภายใตหลกเกณฑเชนเดยวกบรฐบาล หรอกระทรวง ทบวง กรม และหนวยงานในสวนภมภาคอน ๆ ขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลออกเปน 2 ลกษณะ คอ 5.1 ขอบญญตทวไป หมายถงขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลทประกาศบงคบใชกบราษฎรในเขตองคการบรหารสวนต าบลในเรองทว ๆไป ภายในขอบเขตอ านาจหนาทตามกฎหมายโดยไมขดหรอแยงกบกฎหมายอน ๆในล าดบชนทางกฎหมายทสงกวา มวตถประสงคเพอใหองคการบรหารสวนต าบลหรอฝายบรหาร สามารถด าเนนการใด ๆใหเปนไปตามอ านาจหนาท พนธกจหรอภารกจของตน ในการออกขอบญญตนจะก าหนดใหมการเรยกเกบคาธรรมเนยมหรอคาปรบดวยกได เชนขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลวาดวยการรกษาความสะอาดและก าจดสงปฏกลในเขตองคการบรหารสวนต าบล กรณเชนนองคการบรหารสวนต าบลจะก าหนดใหราษฎรช าระคาธรรมเนยมการรกษาความสะอาดตามทก าหนดไว และอาจก าหนดใหมโทษปรบส าหรบผฝาฝนไมเกน1,000 บาทกได 5.2 ขอบญญตงบประมาณรายจาย ไดแกขอบญญตทเ กยวกบงบประมาณหรอคาใชจายและขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมขององคการบรหารสวนต าบลในแตละปเชนเดยวกบองคกรปกครองสวนทองถนอน ๆและหนวยงานของรฐทวไป งบประมาณรายจายประจ าปของหนวยงานเปนเรองทมความส าคญตอกระบวนการบรหารงานเปนอยางยง ดงนนในบรรดาขอบญญตทงหลายขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปจงนบวาเปนเรองทมความส าคญทสด 5.3 การเสนอขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล ผมอ านาจในการเสนอรางขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลไดแกนายกองคการบรหารสวนต าบล สมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลและ ราษฎรในเขตองคการบรหารสวนต าบล ตามกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542

200

5.3.1 ขอบญญตทวไป กระบวนการจดท าขอบญญตทวไปส าหรบองคการบรหารสวนต าบล พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 71 ก าหนดไวดงน 5.3.1.1 เมอผมสทธในการเสนอขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลไดเสนอรางขอบญญตใหสภาองคการบรหารสวนต าบลพจารณาใหความเหนชอบหากสภาไมใหความเหนชอบรางนนกตกไปแตหากสภาใหความเหนชอบเกนกงหนงของสมาชกสภากใหสงรางนนใหนายอ าเภอพจารณาใหความเหนชอบเมอนายอ าเภอใหความเหนชอบแลวจงสงใหนายกองคการบรหารสวนต าบลลงนามและประกาศใชตอไป 5.3.1.2 กรณรางขอบญญตผานความเหนชอบของสภาองคการบรหารสวนต าบลแลว แตนายอ าเภอไมเหนชอบ ใหสงคนใหสภาองคการบรหารสวนต าบลพจารณาทบทวนภายใน 15 วน หากไมสงใหสภาทบทวนภายใน 15 วนใหถอวาใหความเหนชอบ 5.3.1.3 เมอสภาไดทบทวนรางขอบญญตทนายอ าเภอสงคนแลวมมตดวยคะแนนเสยงไมถง 2 ใน 3 ของสมาชกเทาทมอยหรอสภาไมมการทบทวนภายใน 30 วนใหถอวารางขอบญญตนนตกไปแตหากสภายนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวา 2 ใน 3 ของสมาชกเทาทมอยใหนายกองคการบรหารสวนต าบลลงนามและประกาศใชโดยไมตองขอความเหนชอบจากนายอ าเภอ 5.3.2 ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป กระบวนการจดท าขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป ส าหรบองคการบรหารสวนต าบล พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 87/1 ก าหนดไวดงน 5.3.2.1 เมอไดรบแจงวงเงนรายไดตางๆหรอประมาณการรายไดในปงบประมาณทผานมาพรอมทงรายไดจากเงนอดหนนทรฐบาลจดสรรใหแกองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบลจะตองด าเนนการจดเตรยมแผนงาน โครงการทจะด าเนนการในปงบประมาณตอไป พรอมจดท ารางขอบญญตงบประมาณรายจายประขององคการบรหารสวนต าบลประจ าปหรอราง

201

ขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมเสนอตอสภาองคการบรหารสวนต าบลเพอพจารณาใหความเหนชอบ เมอสภาใหความเหนชอบแลวใหน าเสนอนายอ าเภอเพอขออนมต และใหนายอ าเภอพจารณาใหแลวเสรจภายใน 15 วน นบแตวนทไดรบรางขอบญญต 5.3.2.2 กรณนายอ าเภออนมตรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปใหสงใหนายกองคการบรหารสวนต าบลลงนามและประกาศใชตอไป 5.3.2.3 กรณทนายอ าเภอไมอนมตตองแจงเหตผลและสงคนใหสภาองคการบรหารสวนต าบลเพอพจารณาทบทวนรางขอบญญตนนใหมภายใน 15 วน หากพนก าหนดนถอวาอนมต 5.3.2.4 เมอสภาองคการบรหารสวนต าบลไดรบรางขอบญญตคนจากนายอ าเภอแลวหากสภายนย นมตเดมใหนายอ าเภอสงรางขอบญญตนนไปยงผวาราชการจงหวดเพอพจารณาภายใน 15 วนนบแตวนทสภาองคการบรหารสวนต าบลแจงมตยนยน 5.3.2.5 ผวาราชการจงหวดตองพจารณารางขอบญญต ใหแลวเสรจภายใน 15 วน หากผวาราชการจงหวดเหนชอบดวยกบรางนนใหผวาราชการจงหวดสงไปยงนายอ าเภอเพออนมต หากผวาราชการจงหวดไมเหนชอบดวยกบรางนนใหรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนต าบลนนตกไป กรณผวาราชการจงหวดพจารณาไมแลวเสรจภายใน 15 วนถอวาผวาราชการจงหวดเหนชอบกบรางนน การพจารณารางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม สภาองคการบรหารสวนต าบลตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 60 วนนบแตวนทไดรบรางดงกลาว หากพจารณาไมเสรจตามก าหนดใหถอวาสภาใหความเหนชอบตามทนายกองคการบรหารสวนต าบลเสนอ ใหสงใหนายอ าเภอพจารณาอนมตตอไป กรณปใดจดท าขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปไมทนปงบประมาณใหม ใหใชขอบญญตงบประมาณของปเกาไปพลางกอน หมายความวา

202

จะสามารถใชไดเฉพาะสวนทเปนรายจายประจ าเทานน สวนการด าเนนการใชจายกอหนผกพนตามแผนงานโครงการอน ๆ ยงกระท ามได ในการพจารณารางขอบญญตงบประมาณรายจายหรองบประมาณรายจายเพมเตมหามมใหแปรญตตเพมรายการหรอจ านวนในรายการหรอวงเงน แตอาจแปรญตตปรบลดหรอตดทอนรายจายลงไดตามความเหมาะสมเวนแตรายจายในสวนของการสงใชตนเงนก ดอกเบยเงนก หรอเงนอน ๆ ซงตองจาย ตามกฎหมาย และหามมใหสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลมสวนไดเสยไมวาโดยทางตรงหรอทางออมกบงบประมาณรายจายขององคการบรหารสวนต าบล กรณสภาองคการบรหารสวนต าบลไมรบหลกการหรอไมใหความเหนชอบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม นบเปนปญหาส าคญซงนบวาเปนความยงยาก ทางการบรหารขององคการบรหารสวนต าบลอยางยงและอาจกลายเปนความขดแยงภายในอยางรนแรงประการหนง อาจเกดจากกรณทสภาองคการบรหารสวนต าบลไมรบหลกการ หรอไมใหความเหนชอบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ซงเปนสาเหตของการน าไปสการพนจากต าแหนงของฝายบรหาร หรอการยบสภาองคการบรหารสวนต าบลได ใหด าเนนการตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 87/1 ดงน 1) นายอ าเภอตงคณะกรรมการคณะหนงประกอบดวยกรรมการจ านวน 7 คนเพอพจารณาหาขอยตความขดแยงโดยแกไขปรบปรงหรอยนยนสาระส าคญทบญญตไว ในรางขอบญญตนน ทงนโดยยดถอหลกเกณฑตามกฎหมาย ระเบยบทเกยวของ ตลอดจนประโยชนของทองถน และประชาชนเปนส าคญ ใหแตงต งคณะกรรมการประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลซงสภาองคการบรหารสวนต าบลเสนอจ านวน 3 คนและบคคลซงมไดเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลซงนายกองคการบรหารสวนต าบลเสนอจ านวน 3 คนและใหนายอ าเภอแตงตงคณะกรรมการทงสองประเภท ภายใน 7 วนนบแตวนทสภาองคการบรหารสวนต าบลมมตไมรบหลกการ

203

2) ใหกรรมการทไดรบแตงตงรวมปรกษากนและเสนอบคคลซงมไดเปนนายกองคการบรหารสวนต าบล รองนายกองคการบรหารสวนต าบล เลขานการนายกองคการบรหารสวนต าบลหรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลคนหนงท าหนาทเปนประธานคณะกรรมการดงกลาวภายใน 7 วน นบจากวนทมกรรมการตามขอ 1) ครบ ในกรณไมสามารถแตงต งบคคลเปนประธานคณะกรรมการหรอกรรมการ ตามก าหนดเวลา หรอกรรมการในสวนใด ๆ ไมปฏบตหนาทหรอไมอาจปฏบตหนาทได ใหนายอ าเภอแตงตงบคคลอนซงมใชนายกองคการบรหารสวนต าบล รองนายกองคการบรหารสวนต าบล เลขานการองคการบรหารสวนต าบล หรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบล แทนใหครบตามจ านวนทกฎหมายก าหนด 3) ใหคณะกรรมการพจารณารางขอบญญตใหแลวเสรจภายใน 15 วนนบจากวนแตงตงประธานคณะกรรมการคราวแรกแลวรายงานตอนายอ าเภอ กรณพจารณาไมแลวเสรจภายในก าหนด ใหประธานกรรมการรวบรวมผลการพจารณาและวนจฉยชขาดโดยเรวและเสนอผลการวนจฉยชขาดนนตอนายอ าเภอ 4) ใหนายอ าเภอสงรางขอบญญตทผานการพจารณาของคณะกรรมการหรอประธานกรรมการแลวแตกรณใหนายกองคการบรหารสวนต าบลโดยเรว 5) ใหนายกองคการบรหารสวนต าบลเสนอรางขอบญญตดงกลาวตอสภาองคการบรหารสวนต าบลภายใน 7 วนนบจากวนทไดรบรางขอบญญตจากนายอ าเภอ กรณนายกองคการบรหารสวนต าบลไมเสนอรางน นภายในระยะเวลาทก าหนด ใหนายอ าเภอรายงานตอผวาราชการจงหวดเพอสงใหนายกองคการบรหารสวนต าบลพนจากต าแหนง 6) สภาองคการบรหารสวนต าบลพจารณารางขอบญญตงบประมาณรายจาย ใหแลวเสรจภายใน 30 วนนบจากวนรบรางขอบญญตจากนายกองคการบรหารสวนต าบล หากพจารณาไมแลวเสรจตามก าหนดหรอมมตไมเหนชอบกบขอบญญตนนใหรางขอบญญตนนตกไปและใหใชขอบญญต

204

งบประมาณรายจายในปงบประมาณปทแลวไปพลางกอน ในกรณเชนนใหนายอ าเภอเสนอผวาราชการจงหวดใหมค าสงยบสภาองคการบรหารสวนต าบล 6. การก ากบดแลองคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองมการก ากบดแลเชนเดยวกบองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอน ๆภายใตหลกการแหงความเปนรฐเดยวตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 และหลกการแหงนตรฐซงกฎหมายก าหนดใหผมอ านาจหนาทตามกฎหมายมหนาทก ากบดแลเชงนโยบายและกฎหมายเพอใหหนวยการปกครองทองถนถอปฏบตเปนบรรทดฐานเดยวกนทวประเทศและเปนหลกประกนสทธของประชาชน ไดแกนายอ าเภอและผวาราชการจงหวด นายอ าเภอ มอ านาจก ากบดแลการปฏบตหนาทของ องคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบของทางราชการ มอ านาจในการเรยกสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบล รองนายกองคการบรหารสวนต าบล เลขานการนายกองคการบรหารสวนต าบล พนกงานสวนต าบลและลกจางขององคการบรหารสวนต าบลมาชแจงหรอสอบสวน ตลอดจนเรยกรายงานและเอกสารใด ๆ จากองคการบรหารสวนต าบลมาตรวจสอบกได นายอ าเภออาจชแจง แนะน า หรอตกเตอน การปฏบตหนาท กรณเหนวาไมปฏบตตาม หรอในกรณฉกเฉนหรอจ าเปนเรงดวนทจะรอชามได นายอ าเภอมอ านาจออกค าสงระงบการปฏบตราชการของนายกองคการบรหารสวนต าบลไวตามทเหนสมควรแลวรายงานผวาราชการจงวดภายใน 15 วนเพอใหวนจฉยสงการ กรณนายกองคการบรหารสวนต าบล รองนายกองคการบรหารสวนต าบล ประธานสภาองคการบรหารสวนต าบลหรอรองประธานสภาองคการบรหารสวนต าบล กระท าการฝาฝนตอความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของประชาชน หรอละเลยไมปฏบตตามหรอปฏบตหนาทโดยมชอบ ใหนายอ าเภอด าเนนการสอบสวนโดยเรว ในกรณพบวามความผดจรง ใหนายอ าเภอรายงานผวาราชการจงหวด เพอสงใหบคคลดงกลาวพนจากต าแหนง กรณนผวาราชการจงหวดอาจด าเนนการสอบสวนเพมเตมกได และค าสงของผวาราชการจงหวดใหเปนทสด

205

เพอเปนการคมครองประโยชนของประชาชนหรอผลประโยชนของชาตโดยสวนรวม นายอ าเภออาจเสนอความคดเหนตอผวาราชการจงหวดเพอสงยบสภาองคการบรหารสวนต าบล โดยแสดงเหตผลไวในค าสงผวาราชการจงหวด สรป องคการบรหารสวนต าบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนของสงคมชนบทซงถอวาเปนรากฐานของประเทศไทย ความส าคญของการปกครองทองถนรปแบบนกคอ การมจ านวนและครอบคลมพนทการปกครองมากทสด รวมถงเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก ซงอยใกลชดกบประชาชนมากทสด ดงนนจงนบเปนหนวยการปกครองทองถนทมความส าคญเชงนโยบายตอรฐบาลเปนอยางยงในการแกไขปญหาส าคญ ๆ ของประเทศ แมวาในทางปฏบต องคการบรหารสวนต าบลจะมปญหาอยมากมาย ไมวาดานปญหาดานงบประมาณ บคลากร ความร ความสามารถ ความซอสตยสจรต ของผบรหารทองถนตลอดจนความร ความเขาใจ และการมสวนรวมของประชาชน กตาม แตปญหาตาง ๆ อาจแกไขใหดขนได ดวยการศกษาท าความเขาใจกบสภาพปญหาในทางปฏบต การใหความรความเขาใจกบประชาชน ตลอดจนการศกษาวจยสภาพปญหาและแนวทางแกไข อนจะน าไปสการก าหนดมาตรการเชงกฎหมายและนโยบาย เพอการพฒนาองคการบรหารสวนต าบลใหเปนทพงของคนชนบทอยางแทจรงตอไป

206

ค าถามทายบท จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. องคการบรหารสวนต าบลมบทบาทและความส าคญอยางไร 2. จงอธบายถงโครงสรางและหนาทขององคการบรหารสวนต าบล 3. การจดตงองคการบรหารสวนต าบลมหลกเกณฑและวธการอยางไร 4. จงอธบายถงทมาและอ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนต าบล 5. กระบวนการจดท ารางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนต าบล มขนตอนอยางไร 6. จงอธบายถง หลกการและวธการในการก ากบดแลองคการบรหารสวนต าบล

บทท 8 กรงเทพมหานคร

กรงเทพมหานครมความส าคญในฐานะเปนเมองหลวงและเปนศนยกลางของการบรหารราชการแผนดนของประเทศ มความเจรญทางเศรษฐกจ และสงคมสง และมประชากรอาศยอยเปนจ านวนมากอกทงเปนแนวคดทไดรบการยอมรบกนโดยทวไปในประเทศพฒนาแลววา การปกครองในเขตพนทเมองหลวงของประเทศนนจ าเปนตองมรปแบบการปกครองทแตกตางจากเมองอน ๆทวไป (วรช วรชนภาวรรณ, 2545) ในตางประเทศ เชนประเทศองกฤษใชรปแบบนครลอนดอน (City of London) สหรฐอเมรกาใชรปแบบนครวอชงตน (City of Washington) ฝรงเศสใชรปแบบนครปารส (City of Paris) ญปนใชรปแบบนครโตเกยว (City of Tokyo) เปนตน ดงนนประเทศไทยจงจดรปแบบการปกครองเมองหลวงของประเทศใหมความเปนเอกลกษณเฉพาะตวเปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษเรยกวากรงเทพมหานคร โดยไดตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ขนก าหนดฐานะเปนราชการสวนทองถนนครหลวงมเขตการปกครองเตมพนทกรงเทพมหานครและมการเลอกต งผบรหารโดยตรงคอผวาราชการกรงเทพมหานคร โครงสรางทางการบรหารของกรงเทพมหานคร กรงเทพมหานคร เปนองคกรปกครองสวนทองถน มฐานะเปนนตบคคล โดยแบงพนทการบรหารออกเปนเขต และแขวง การจดต งหรอการยบ หรอเปลยนแปลงพนทของเขตและแขวง ใหท าเปนประกาศของกรงเทพมหานคร และประกาศในราชกจจานเบกษา โครงสรางการบรหารของกรงเทพมหานคร แบงออกเปน 2 สวน คอ สภากรงเทพมหานคร และผวาราชการกรงเทพมหานคร

208

1. สภากรงเทพมหานคร ประกอบดวยสมาชกสภากรงเทพมหานคร ซงราษฎรเลอกต งมจ านวนตามเกณฑทก าหนดไวใน มาตรา 11 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ.ศ.2528 ดงน “การก าหนดเขตเลอกตง ใหถอเกณฑราษฎรหนงแสนคนเปนประมาณ โดย

พยายามจดใหแตละเขตเลอกต งมจ านวนราษฎรใกลเคยงกนเทาทจะเปนไปได แตตองไมเปนการน าเอาพนทของเขตหนงไปรวมกบเขตอนหรอน าเอาพนทเพยงบางสวนของแขวงหนงไปรวมกบแขวงอน”

นอกจากนน การเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานครยงก าหนดไวใน มาตรา 13 แหงพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2546 ดงน “การเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานคร ใหถอ เขต เปนเขตเลอกตงถา

เขตใดมจ านวนราษฎร ตามหลกฐานการทะเบยนราษฎรทประกาศในปสดทาย กอนปทมการเลอกตงเกนหนงแสนคน ใหแบงเขตนนออกเปนเขตเลอกตงโดยถอเกณฑจ านวนราษฎรหนงแสนคน เศษของหนงแสนถาเกนหาหมนใหเพมเขตเลอกตงในเขตนนไดอกหนงเขตเลอกตง ”

จากกฎหมายดงกลาวขางตนอาจสรปหลกเกณฑเกยวกบการเลอกต งสมาชกสภากรงเทพมหานคร ไดดงน 1. การเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานคร ใหใชพนท เขต ซงขณะน(พ.ศ.2550) มอยท งสนจ านวน 50 เขต เปน เขตเลอกตง การแบงพนทเขตเลอกตงใหพยายามแบงใหแตละเขตมจ านวนราษฎรใกลเคยงกนและหามมใหน าเอาราษฎรจากเขตหนงหรอแขวงหนงไปรวมกบอกเขตหนงหรอแขวงหนง 2. ในแตละเขต (50 เขต) อาจแบงเปนหลายเขตเลอกตงไดตามจ านวนราษฎรผมสทธเลอกตง ซงใชหลกเกณฑ 100,000 คนตอ 1 เขตเลอกตงและแตละเขตเลอกตงกจะมสมาชกสภากรงเทพมหานครได 1 คน เขตขนาดเลกอาจมเพยง 1

209

เขตเลอกต งในขณะทบางเขตมขนาดใหญอาจม 2 เขตเลอกต ง ซงโดยรวมแลวกรงเทพมหานครม 50 เขต 61 เขตเลอกตงมสมาชกสภากรงเทพมหานคร 61 คน 3. จ านวนราษฎรทใชเปนฐานในการคดค านวณจ านวนเขตเลอกตงและจ านวนสมาชกสภากรงเทพมหานครใหใชตวเลขของส านกงานทะเบยนราษฎร กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ณ วนท 31 ธนวาคมของปกอนจะมการเลอกตงเปนเกณฑ 4. คณสมบตของผสมครรบเลอกตงเปนไปตามมาตรา14 มาตรา 15 และมาตรา 16 ซงก าหนดไวเปนมาตรฐานเดยวกนกบการเลอกต งสมาชกสภาทองถน และผบรหารทองถน อน ๆ ตารางท 3 แสดงจ านวนเขตเลอกตงของแตละเขตในกรงเทพมหานคร เขตทม 1 เขตเลอกตง เขตทม 2 เขตเลอกตง 1. เขตคลองเตย 1. เขตจตจกร 2. เขตคลองสาน 2. เขตจอมทอง 3. เขตคลองสามวา 3. เขตดอนเมอง 4. เขตคนนายาว 4. เขตดนแดง 5. เขตตลงชน 5. เขตดสต 6. เขตทววฒนา 6. เขตธนบร 7. เขตทงคร 7. เขตบางกอกนอย 8. เขตบางกอกใหญ 8. เขตบางเขน 9. เขตบางกะป 9. เขตบางแค 10. เขตบางขนเทยน 10. เขตบางซอ 11. เขตบางคอแหลม 11. เขตสายไหม 12. เขตบางนา 13. เขตบางบอน 14. เขตบางพลด

210

เขตทม 1 เขตเลอกตง เขตทม 2 เขตเลอกตง 15. เขตบางรก 16. เขตบงกม 17. เขตปทมวน 18. เขตประเวศ 19. เขตปอมปราบศตรพาย 20. เขตพญาไท 21. เขตพระโขนง 22. เขตพระนคร 23. เขตภาษเจรญ 24. เขตมนบร 25. เขตเขตยานนาวา 26. เขตราชเทว 27. เขตราษฎรบรณะ 28. เขตลาดกระบง 29. เขตลาดพราว 30. เขตวงทองหลาง 31. เขตวฒนา 32. เขตสวนหลวง 33. เขตสะพานสง 34. เขตสมพนธวงศ 35. เขตสาธร 36. เขตหนองแขม 37. เขตหนองจอก 38. เขตหลกส 39. เขตหวยขวาง

ทมา (กรงเทพมหานคร, 2550)

211

สภากรงเทพมหานคร ประกอบดวยประธานสภากรงเทพมหานคร ซงเลอกจากสมาชกสภากรงเทพมหานครคนหนงและด ารงต าแหนงทนททไดรบการเลอก แลวใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยประกาศรายชอในราชกจจานเบกษา ใหมรองประธานสภาจ านวนไมเกน 2 คนท งประธานสภาและรองประธานสภากรงเทพมหานครมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 2 ป นอกจากนนใหมเลขานการประธานสภา และเลขานการรองประธานสภาอกต าแหนงละ 1 คน ซงแตงตงโดยประธานสภากรงเทพมหานคร สภาอาจแตงตงคณะกรรมการสามญคณะตาง ๆคณะละ 5-9 คนท าหนาทในการตรวจสอบและตดตามการปฏบตงานของฝายบรหารหรอคณะกรรมการวสามญ ซงเลอกจากบคคลทมไดเปนสมาชกสภากรงเทพมหานครเพอกระท ากจการหรอพ จารณาสอบสวนหรอศกษา เ รองใด ๆ อนอย ในอ านาจหนา ทของกรงเทพมหานคร แลวรายงานตอสภากรงเทพมหานคร คณะกรรมการของสภากรงเทพมหานครมอ านาจเรยกเจาหนาทของกรงเทพมหานครมาแถลงขอเทจจรงหรอแสดงความคดเหนในกจการทกระท าหรอในเรองทพจารณาสอบสวนหรอศกษาอยนนไดโดยอาจกระท านอกสมยประชมของสภากรงเทพมหานครกได รวมถงอาจตงคณะอนกรรมการในเรองทเปนรายละเอยดตาง ๆ ตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการกได คณะกรรมการสามญมวาระคราวละ 2 ป ในปจจบน(พ.ศ.2550) คณะกรรมการสามญของกรงเทพมหานครม 11 คณะ ไดแก 1.คณะกรรมการตรวจรายงานการประชมและพจารณาเปดเผยรายงานการประชมลบ 2.คณะกรรมการการศกษาและวฒนธรรม 3.คณะกรรมการการโยธาและผงเมอง 4.คณะกรรมการการสาธารณสข 5.คณะกรรมการการรกษาความสะอาดและสงแวดลอม 6.คณะกรรมการเศรษฐกจ การเงน การคลงและตดตามงบประมาณ 7.คณะกรรมการการปกครองและรกษาความสงบเรยบรอย 8.คณะกรรมการการพฒนาชมชน และสวสดการสงคม

212

9.คณะกรรมการกจการสภากรงเทพมหานคร 10.คณะกรรมการการจราจร ขนสง และการระบายน า 11.คณะกรรมการการทองเทยว และการกฬา

แผนภมท 5 โครงสรางของสภากรงเทพมหานคร

อ านาจหนาทของสภากรงเทพมหานคร สภากรงเทพมหานครมอ านาจหนาททส าคญตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 29 ดงน 1.ตราขอบงคบเกยวกบจรรยาบรรณของสมาชกสภากรงเทพมหานคร 2.ขอบงคบการประชมเกยวกบการเลอกและการปฏบตหนาทของประธานสภากรงเทพมหานคร รองประธานสภา และคณะกรรมการสามญหรอวสามญ 3.ขอบงคบวาดวยวธการประชม 4.การเสนอและพจารณารางขอบญญต 5.การเสนอญตต

คณะกรรมการการทองเทยวฯ

คณะกรรมการการปกครองฯ

213

6. การปรกษา การอภปราย การลงมต การตงกระทถาม การปดอภปรายทวไป 7. การรกษาระเบยบและความเรยบรอยของการประชม 8. กจการอน ๆ ประธานสภากรงเทพมหานครมอ านาจหนาทด าเนนกจการของสภาใหเปนไปตามขอบงคบของสภากรงเทพมหานครโดยมรองประธานสภาเปนผ ชวยเหลอหรอปฏบตหนาทตามทประธานสภามอบหมาย การประชมสภากรงเทพมหานครครงแรกใหมขนภายใน 15 วนนบจากวนเลอกต งทวไปของสมาชกสภากรงเทพมหานคร โดยใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เรยกประชม ในปหนงก าหนดใหมสมยประชมไมนอยกวา 2 สมย แตไมเกน 4 สมย สมยประชมหนงใหมก าหนดเวลา 30 วน แตกรณมความจ าเปนประธานสภาอาจขยายระยะเวลาออกไปไดตามความจ าเปนแตไมเกนครงละ 15 วนประธานสภาเปนผเปดและปดสมยประชม การปดสมยประชมกอนก าหนดระยะเวลากระท าไดเฉพาะโดยความเหนชอบของสภากรงเทพมหานคร นอกจากสมยประชมสามญแลวกรณมความจ าเปนเพอประโยชนของกรงเทพมหานคร ผวาราชการกรงเทพมหานคร หรอสมาชกสภากรงเทพมหานคร จ านวนไมนอยกวา1ใน3 ของจ านวนสมาชกท งหมด อาจท าค า รองยนตอประธานสภากรงเทพมหานครเพอเปดประชมสมยวสามญ ภายใน 15 วนนบตงแตรบค ารองการประชมสมยวสามญมก าหนด 30 วน แตกรณมความจ าเปนประธานสภากรงเทพมหานครอาจสงขยายเวลาออกไปไดอกครงละไมเกน 15 วน การประชมสภากรงเทพมหานครทกคราว ตองมสมาชกมาประชมไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกทงหมดซงจะเปนองคประชม ค าวาเปนองคประชม หมายความวาเปนการประชมซงสามารถลงมตใดๆและมผลผกพนตามกฎหมาย ขอตกลง หรอนโยบาย สวนกรณทมสมาชกไมถงกงหนงถอวาไมเปนองคประชม การพจารณาหรอมตใด ๆยอมไมมผลผกพนตอการด าเนนการใด ๆ เสมอนหนงไมไดมการประชม แตอาจมลกษณะเปนการพดคยหรอปรกษาหารอกน

214

เทานน การลงมตในเรองทประชมใหใชเสยงขางมากเปนเกณฑตดสน กรณมเสยงเทากนใหประธานในทประชมออกเสยงเพมขนอกหนงเสยงเปนเสยงชขาด การประชมของสภากรงเทพมหานคร ตองเปนไปเฉพาะเรองทเกยวของกบอ านาจหนาทของสภาเทานนมใหน าเอาเรองอน ๆซงไมเกยวของกบอ านาจหนาทตามกฎหมาย การประชมของสภากรงเทพมหานครโดยทวไปถอเปนเรองราชการทตองเปดเผยเปนการทวไปตามลกษณะทก าหนดในขอบงคบการประชม แตบางเรองอาจมความจ าเปนตองประชมโดยลบเชนหากเปดเผยไปอาจกอใหเกดความไดเปรยบเสยเปรยบของคกรณ หรออาจกอใหเกดความเสยหายตอกรงเทพมหานคร หรอทางราชการ นอกจากนนหากสมาชกสภากรงเทพมหานครจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของจ านวนสมาชกทงหมดขอใหมการประชมลบกใหประชมลบ

สภากรงเทพมหานครในฐานะฝายนตบญญตมอ านาจหนาทในการควบคมฝายบรหารหรอผวาราชการกรงเทพมหานครใน 2 ลกษณะดวยกน คอ 1. ตงกระทถามผวาราชการกรงเทพมหานคร ในเรองใด ๆอนเกยวกบงานในอ านาจหนาทของกรงเทพมหานครกไดแตผวาราชการกรงเทพมหานครมสทธทจะไมตอบเมอเหนวาเรองนน ๆ ยงไมควรเปดเผยเพราะเกยวกบประโยชนส าคญของกรงเทพมหานคร ผวาราชการกรงเทพมหานคร รองผวาราชการกรงเทพมหานคร ห รอผ ท ผ ว า ร าชการก รง เทพมหานครมอบหมายม สท ธ เขาประ ชมสภากรงเทพมหานครและมสทธแถลงขอเทจจรงหรอแสดงความคดเหนเกยวกบงานในหนาทตอทประชมแตไมมสทธออกเสยงลงคะแนน 2. การเสนอญตตขอเปดอภปรายทวไป สมาชกสภากรงเทพมหานคร จ านวนไมนอยกวา 2 ใน 5 ของจ านวนสมาชกทงหมดมสทธเขาชอเสนอญตตขอเปดอภปรายทวไป เพอใหผวาราชการกรงเทพมหานครแถลงขอเทจจรงหรอแสดงความคดเหนในปญหาอนเกยวกบการบรหารราชการกรงเทพมหานคร โดยยนญตตดงก ล า วผ านประธานสภาก ร ง เทพมหานครใหแจง ไปยง ผ ว า ร าชกา รกรงเทพมหานคร เพอก าหนดวน เวลา ส าหรบการเปดอภปรายทวไป ซงตองไมชากวา 15 วนนบแตวนทผวาราชการกรงเทพมหานคร ไดรบแจง การเปดอภปรายนไม

215

มการลงมตในปญหาทอภปราย แตกตางกบกรณสภาผแทนราษฎรซงมสทธในการลงคะแนนเสยงไววางใจหรอไมไววางใจโดยยดหลกเสยงขางมากซงอาจมผลท าใหนายกรฐมนตรพนจากต าแหนง สวนสภากรงเทพมหานครไมมสทธในการลงมต ดวยเหตน จงท าใหการควบคมฝายบรหารโดยสภาไมมความเขมแขงเทาทควร สาเหตทกฎหมายก าหนดใวเชนน กเนองจากหลกการแนวคดทมงเนนใหฝายบรหารมความเขมแขง เนองจากประชาชนเลอกตงมาโดยตรง ดงนนฝายนตบญญตจงไมมอ านาจในการถอดถอนหรอเพกถอนอ านาจน นของประชาชน เจตนาของระบบนกเพอตองการใหเกดความตอเนองเชงนโยบายและลดปญหาการเมองหรอการกดดนฝายบรหารโดยสภานนเอง

ความขดแยงกนระหวางสภากบฝายบรหาร ในระบบการเมองและการบรหารขององคกรปกครองทองถนขนาดใหญระดบกรงเทพมหานครซงมอ านาจหนาท บคลากร และงบประมาณจ านวนมหาศาล ยอมเปนเ รองปกตธรรมดาทจะตองมความขดแยงกนระหวางผ ว าราชการกรงเทพมหานครซงเปนฝายบรหารกบสมาชกสภากรงเทพมหานครบางกลมในเรองตาง ๆ ซงโดยสวนใหญจะเปนเรองของการจดสรรงบประมาณในโครงการ แผนงาน ตาง ๆ อยางไมทวถงหรอไมเปนทพอใจ กรงเทพมหานครเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ และเปนการปกครองเมองหลวงซงถอวามความส าคญทสดของประเทศและเปนฐานส าคญในการด าเนนนโยบายทางการเมอง ดงนนพรรคการเมองตาง ๆ จงพยายามตอสชวงชงพ น ทก รง เทพมหานครดวยการสงผ สมครลงชงต าแหนงผ ว า ราชการกรงเทพมหานครรวมถงสมาชกสภากรงเทพมหานคร (สก.) และลงถงระดบสภาเขต (สข.) เพอใหสามารถผลกดนนโยบายตาง ๆของพรรคการเมอง ซงจะสามารถสงผลตอความไดเปรยบหรอเสยเปรยบในการเลอกตงระดบชาตอยพอสมควร ในกรณทผวาราชการกรงเทพมหานครและสมาชกสภากรงเทพมหานครสวนใหญสงกดพรรคการเมองเดยวกนปญหาความขดแยงระหวางฝายบรหารและสภากจะมนอย แตในทางกลบกนหากผวาราชการกรงเทพมหานครกบสมาชกสภา

216

กรงเทพมหานครสวนใหญมาจากตางพรรคการเมองกน โอกาสทจะเกดปญหาความขดแยงกนกยอมมสงขนเนองจากอาจมความแตกตางในเชงนโยบาย แนวความคด หรอการชวงชงผลประโยชนในทางการเมองซงกนและกน กรณดงกลาวกฎหมายไดก าหนดแนวทางเพอแกไขปญหาไวดงน 1. ในกรณทการด าเนนงานของผวาราชการกรงเทพมหานครและสภากรงเทพมหานครขดแยงกนจนอาจกอใหเกดความเสยหายแกกรงเทพมหานคร หรอแกราชการโดยสวนรวม ผวาราชการกรงเทพมหานครอาจยนขอเสนอพรอมเหตผลตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย ใหยบสภากรงเทพมหานคร เพอใหมการเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานครใหมได 2. รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย มสทธในการใชดลพนจทจะด าเนนการหรอไมด าเนนการตามขอเสนอของผวาราชการกรงเทพมหานครกได หากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเหนวาความขดแยงดงกลาวอาจกอใหเกดความเสยหายตอกรงเทพมหานครหรอราชการโดยสวนรวมและการแกไขสภาพปญหาความขดแยงนนไมอาจกระท าไดโดยเหมาะสมดวยวธการอนนอกจากการยบสภากรงเทพมหานคร รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยอาจน าเขาสการพจารณาขอ งคณะ ร ฐมนต ร ห า กคณะ ร ฐ มนต ร ม ม ต เ ห น ชอบ ร ฐมนต ร ว า ก า รกระทรวงมหาดไทยอาจมค าสงใหยบสภากรงเทพมหานครเพอใหมการเลอกตงใหทวไปได 3. กรณทรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยไมเหนดวยกบขอเสนอใหยบสภาของผวาราชการกรงเทพมหานคร ใหท าเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย พรอมกบแสดงเหตผลและประกาศในราชกจจานเบกษา มขอนาสงเกตวาฝายบรหารของกรงเทพมหานครกบรฐบาล มความจ าเปนจะตองประสานงานและรวมมอกนสงมาก หากมความขดแยงหรอความไมรวมมอกนจะท าใหการบรหารงานของกรงเทพมหานครเปนไปโดยไมราบรนเทาทควร ทงนเนองจากหลายกรณการแกปญหาตาง ๆ ของกรงเทพมหานครตองไดรบความรวมมอจากรฐบาลทงในแงนโยบายและงบประมาณ รวมทงในเชงการบรหาร ตวอยางเชน ในเรองความขดแยงระหวางสภากบฝายบรหาร หากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยไมเหนดวยกบผวาราชการกรงเทพมหานครและ

217

เจตนาจะปลอยใหมปญหาความขดแยงด ารงอยตอไปเพอเปนการลดความนาเชอถอของผวาราชการกรงเทพมหานครหรอพรรคการเมองทผวาราชการกรงเทพมหานครสงกดอยและเปนพรรคการเมองคแขงกบพรรคทรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยสงกดอย หรออกนยหนงพรรครฐบาลกจะเปนการสรางปญหาทางการบรหารใหกบผวาราชการกรงเทพมหานครอยางมาก

ผวาราชการกรงเทพมหานคร ผวาราชการกรงเทพมหานครมาจากการเลอกตงโดยตรงของราษฎร ผมสทธเลอกตงในเขตกรงเทพมหานคร โดยประกาศพระราชกฤษฎกาใหมการเลอกตงทวไป หลกเกณฑและวธการในการเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานครใหเปนไปตามพระราชบญญตวาดวยการเลอกต งสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานคร ผวาราชการกรงเทพมหานครมวาระการด ารงต าแหนงครงละ 4 ป นบจากวนเลอกตงและเมอด ารงต าแหนงครบวาระใหจดใหมการเลอกตงใหมภายใน 60 ว นนบแ ตวน สนสดวาระการด ารงต าแหนงแตถา เ ปนกรณ ทผ ว าราชการกรงเทพมหานครวางลงเพราะเหตอน ๆทไมใชการครบวาระการด ารงต าแหนงตามปกตใหจดใหมการเลอกตงขนภายใน 90 วน และใหผเขาด ารงต าแหนงใหมมวาระการด ารงต าแหนงอก 4 ป ตามวาระปกต

1. คณสมบตของผวาราชการกรงเทพมหานคร คณสมบตทวไปของผวาราชการกรงเทพมหานครเปนเชนเดยวกบผบรหารทองถนรปแบบอน ๆ (ยกเวนนายกองคการบรหารสวนต าบล) ทงนเปนไปตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 แกไขเพมเตมถงฉบบท 2 พ.ศ. 2546 สวนคณสมบตเฉพาะของผวาราชการกรงเทพมหานครมดงน 1.1 ตองไมด ารงต าแหนงหรอปฏบตหนาทอนใดในสวนราชการหรอหนวยงานของรฐหรอรฐวสาหกจ หรอการพาณชยของกรงเทพมหานคร หรอบรษท

218

ซงกรงเทพมหานครถอหน หรอด ารงต าแหนงผบรหารทองถน หรอพนกงานสวนทองถนเวนแตต าแหนงซงตองด ารงตามบทบญญตแหงกฎหมาย 1.2 ตองไมรบเงนหรอประโยชนใด ๆเปนพเศษจากสวนราชการหรอหนวยงานของรฐหรอรฐวสาหกจหรอการพาณชยของกรงเทพมหานคร หรอบรษท ซงกรงเทพมหานครถอหนนอกเหนอไปจากทสวนราชการหรอหนวยงานของรฐ หรอรฐวสาหกจ หรอการพาณชย หรอบรษทปฏบตกบบคคลอนในธรกจการงานตามปกต 1 .3 ตองไ ม เ ปน คสญญาหรอมสวนไดเ สยในสญญาทท ากบกรงเทพมหานคร หรอการพาณชยของกรงเทพมหานครซงกรงเทพมหานครถอหน เวนแตกรณทผวาราชการกรงเทพมหานครไดเปนคสญญาหรอเปนผมสวนไดเสยในสญญาอยกอนไดรบการเลอกตง บทบญญตตามมาตรานไมตดสทธการไดรบสทธประโยชนของผวาราชการกรงเทพมหานครในกรณเบยหวด บ าเหนจบ านาญ หรอเงนปพระบรมวงศานวงศหรอเงนอนใดในลกษณะเดยวกนตลอดจนเงนตอบแทน เงนคาเบยประชมหรอเงนอนใดจากการด ารงต าแหนงกรรมาธการของรฐสภาหรอวฒสภาหรอสภาผแทนราษฎร หรอสภากรงเทพมหานคร หรอสภาทองถนอน หรอกรรมการทไดรบการแตงตงในฐานะผทรงคณวฒ หรอกรรมการทกฎหมายก าหนดใหเปนโดยต าแหนง

2. การพนจากต าแหนงของผวาราชการกรงเทพมหานคร โดยทวไปผ ว าราชการกรงเทพมหานครตองพนจากต าแหนงเชนเดยวกนกบผบรหารทองถนรปแบบอน ๆ เชน ตาย ลาออก ขาดคณสมบตหรอมลกษณะตองหามตามกฎหมาย หรอถกจ าคก เหลานเปนตน แตในสวนนจะกลาวถงการพนจากต าแหนงของผวาราชการกรงเทพมหานครในลกษณะทเปนการเฉพาะดงน 2.1 มการยบสภากรงเทพมหานคร 2.2 รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยโดยมตคณะรฐมนตรสงใหออกจากต าแหนงเมอมกรณแสดงใหเหนวาไดกระท าการอนเสอมเสยแกเกยรตศกด ของต าแหนงหรอปฏบตการ หรอละเลยไมปฏบตการอนควรปฏบต ในลกษณะท

219

เหนไดวาจะเปนเหตใหเสยหายรายแรงแกกรงเทพมหานคร หรอแกราชการโดยสวนรวม หรอแกการรกษาความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของประชาชน หากปรากฏกรณ เ ชน น สภากรง เทพมหานครจะมมตขอใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเสนอคณะรฐมนตรพจารณากได แตมตดงกลาวตองมคะแนนเสยงไมนอยกวา 2 ใน 3 ของจ านวนสมาชกท งหมดของสภากรงเทพมหานคร เมอไดรบเรองจากสภากรงเทพมหานครแลวรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยตองน าเสนอเรองตอคณะรฐมนตรภายใน 15 วน ขอสงเกตของมาตรานกคอ เปนเครองชใหเหนถงความส าคญ และการถวงดลอ านาจระหวางสภากรงเทพมหานครกบผวาราชการกรงเทพมหานครอกกรณหนง แมวาจะใชหลกผบรหารเขมแขงแตหากผวาราชการกรงเทพมหานครไมมเสยงสนบสนนจากสภากรงเทพมหานครมากเพยงพอกอาจน าไปสความยงยากทางการบรหารและการผลกดนนโยบายไดมาก โดยเฉพาะหากผ วาราชการก ร ง เทพมหานครไ ม ไดส ง กดพรรคการ เ มอ ง เ ด ย วกบ รฐมนต ร ว า ก า รกระทรวงมหาดไทยหรอพรรครฐบาล แตอยางไรกตามกระบวนการเชนนนกไมไดเกดขนงายนกเนองจากผวาราชการกรงเทพมหานครมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนหากไมใชกรณความผดชดแจงอนเปนทยอมรบกนโดยทวไปอาจกอใหเกดกระแสความไมพอใจจากประชาชนและอาจท าใหกระแสความนยมในตวผน ารฐบาลหรอพรรครฐบาลตกต าลงได ซงไมเปนผลมตอการบรหารราชการแผนดนและการเลอกตงในครงตอไป อกกรณหนง กฎหมายก าหนดใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยตองมการสอบสวนใหความเปนธรรมกอนมค าสงใหพนต าแหนง กรณเชนนผถกสงใหพนจากต าแหนงมสทธยนฟองตอศาลปกครองหรอศาลอนขอใหเพกถอนค าสงภายใน 15 วนนบจากวนไดรบค าสงใหพนจากต าแหนง

3. อ านาจหนาทและการบรหารงานของผวาราชการกรงเทพมหานคร พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ.ศ.2528 มาตรา49 ก าหนดใหผวาราชการกรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทดงน

220

3.1 ก าหนดนโยบายและบรหารราชการของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย 3.2 สง อนญาตหรออนมตเกยวกบราชการของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย 3.3 แ ต งต งและถอดถอนรองผ ว า ราชการกรง เทพมหานคร เลขา นการผ ว า ร าชการก ร ง เทพมหานครผ ช วย เลขา นการผ ว า ร าชการกรงเทพมหานครตลอดจนแตงตงและถอดถอนผทรงคณวฒ ประธานทปรกษา ทปรกษาหรอคณะทปรกษาของผวาราชการกรงเทพมหานคร หรอคณะกรรมการ เพอปฏบตราชการใดๆ 3.4 บรหารราชการตามทคณะรฐมนตร นายกรฐมนตรหรอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย 3.5 วางระเบยบเพอใหงานของกรงเทพมหานครเปนไปโดยเรยบรอย 3.6 รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตกรงเทพมหานคร 3.7 อ านาจหนาทตามทบญญตไวในพระราชบญญตนและกฎหมายอน ๆ อ านาจของผวาราชการกรงเทพมหานครตามทกลาวถง ผวาราชการกรงเทพมหานครอาจแตงตงรองผวาราชการกรงเทพมหานครไดไมเกน 4 คนและประกาศในราชกจจาน เบกษา รวมถงอาจแตงต ง เลขานการผ ว าราชการกรงเทพมหานคร 1 คน และผชวยเลขานการผวาราชการกรงเทพมหานครไมเกนจ านวนของรองผวาราชการกรงเทพมหานคร นอกจากนนอาจแตงตงประธานทปรกษาหรอคณะทปรกษาของผวาราชการกรงเทพมหานครตามทกฎหมายก าหนด เมอผวาราชการกรงเทพมหานครพนจากต าแหนงใหบคคลทไดรบการแตงต งทงหมดพนจากต าแหนงดวย ผวาราชการกรงเทพมหานครเปนผ บงคบบญชาของขาราชการกรงเทพมหานครและลกจางทงหมดของกรงเทพมหานคร รวมถงรบผดชอบในการปฏบตราชการของกรงเทพมหานครและใหมอ านาจตามกฎหมายอนทก าหนดใหเปนอ านาจของผวาราชการจงหวด นายกเทศมนตรคณะเทศมนตร แลวแตกรณวาดวยเกยวของกบภารกจอยางใด

221

อ านาจหนาทของกรงเทพมหานคร พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ .ศ.2528 ก าหนดอ านาจหนาทของกรงเทพมหานครตามมาตรา 89 ดงน 1. การรกษาความสงบเรยบรอยของประชาชนท งตามขอบญญตกรงเทพมหานครและตามกฎหมายอนทก าหนดใหเ ปนอ านาจหนา ทของกรงเทพมหานคร 2. การทะเบยนตามทกฎหมายก าหนด 3. การปองกนและบรรเทาสาธารณภย 4. การรกษาความสะอาด และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง 5. การผงเมอง 6. การจดใหมการบ ารงรกษาทางบก ทางน า และการระบายน า 7. การวศวกรรมจราจร 8. การขนสง 9. การจดใหมและควบคมตลาด ทาเทยบเรอ ทาขามและทจอดรถ 10. การดแลรกษาทสาธารณะ 11. การควบคมอาคาร 12. การปรบปรงแหลงชมชนแออดและการจดการเกยวกบทอยอาศย 13. การจดใหมและบ ารงรกษาสถานทพกผอนหยอนใจ 14.การพฒนาและอนรกษสงแวดลอม 15. การสาธารณปโภค 16. การสาธารณสข การอนามยครอบครว และการรกษาพยาบาล 17. การจดใหมการควบคมสสานและฌาปณสถาน 18. การควบคมการเลยงสตว 19. การจดใหมและควบคมการฆาสตว 20. การควบคมความปลอดภย ความเปนระเบยบเรยบรอยและการอนามยในโรงมหรสพและสาธารณสถานอน ๆ

222

21. การจดการศกษา 22. การสาธารณปการ 23. การสงคมสงเคราะห 24. การสงเสรมการกฬา 25. การสงเสรมการประกอบอาชพ 26. การพาณชยของกรงเทพมหานคร 27. หนาทอน ๆ ตามทกฎหมายระบใหเปนอ านาจหนาทของผวาราชการจงหวด นายอ าเภอ เทศบาลนครหรอตามทคณะรฐมนตรหรอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรอทกฎหมายระบเปนหนาทของกรงเทพมหานคร นอกจากนนหนวยราชการสวนกลางหรอสวนภมภาคอาจมอบหมายอ านาจหนาทใดใหกรงเทพมหานครปฏบตตามทเหนสมควรกได โดยท าเปนพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบยบหรอขอบงคบแลวแตกรณ ตามความจ า เ ปนโดยขอบงคบหรอประกาศตองไดรบความเหนชอบจากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย การบรหารราชการของกรงเทพมหานคร การจดระเบยบการบรหารราชการของกรงเทพมหานคร หมายถงการก าหนดโครงสรางเกยวกบการบรหารงานของกรงเทพมหานครเพอใหสามารถด าเนนการหรอจดท าภารกจตามทกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของกรงเทพมหานคร เพอทจะรองรบกบอ านาจหนาททมอยเปนจ านวนมากน น กรงเทพมหานครจงมการก าหนดโครงสรางและมหนวยงานตาง ๆ ใหเหมาะสมกบภารกจดงกลาว การจดระเบยบการบรหารราชการของกรงเทพมหานครแบงออกเปน 2 สวนคอ สวนราชการของกรงเทพมหานคร กบเขตและสภาเขต 1. สวนราชการของกรงเทพมหานคร สวนราชการของกรงเทพมหานคร หมายถงโครงสรางสวนทเปนสวนราชการรบผดชอบการปฏบตงานตามนโยบายของกรงเทพมหานครและตามทกฎหมายก าหนดประกอบดวยสวนราชการตางๆ ดงน

223

1.1 ส านกงานเลขานการสภากรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทเกยวกบราชการประจ าของสภากรงเทพมหานคร มเลขานการสภากรงเทพมหานครซงเปนขาราชการกรงเทพมหานครสามญ ขนตรงตอปลดกรงเทพมหานคร รบผดชอบในการปฏบตราชการของส านกงานเลขานการสภากรงเทพมหานคร ขนตรงตอประธานสภากรงเทพมหานคร

1.2 ส านกงานเลขานการผวาราชการกรงเทพมหานคร มอ านาจหนา ทเ กยวกบราชการและงานของผ วาราชการกรงเทพมหานคร มเลขานการผวาราชการกรงเทพมหานครซงเปนขาราชการการเมองเปนผบงคบบญชาขาราชการและลกจางของกรงเทพมหานครซงปฏบตงานในส านกงานเลขานการผวาราชการกรงเทพมหานคร

1.3 ส านกงานคณะกรรมการขาราชการกรงเทพมหานคร มหนา ท เ ก ยวกบราชการประจ า ต าง ๆ ของส านกงานคณะกรรมการขาราชการกรงเทพมหานคร 1.4 ส านกปลดกรงเทพมหานคร มอ านาจเกยวกบราชการประจ าทวไปของกรงเทพมหานคร และราชการทมไดก าหนดใหเปนหนาทของสวนราชการใดโดยเฉพาะ มปลดกรงเทพมหานคร ซง เปนขาราชการกรงเทพมหานครเปนผ บงคบบญชา นอกจากน นให มหนา ทปฏบตตามกฎหมาย และค าส งของผ ว า ร าชการกรงเทพมหานครควบคมดแลราชการประจ าของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามนโยบาย ก ากบ ดแล เรงรด ตดตามผลการปฏบตราชการของสวนราชการในกรงเทพมหานคร ปลดกรงเทพมหานครเปนผบงคบบญชาบรรดาขาราชการและลกจางของกรงเทพมหานครทงหมด รองจากผวาราชการกรงเทพมหานคร 1.5 ส านกหรอสวนราชการทเรยกชออยางอนซงมฐานะเปนส านก เปนหนวยงานซงจดตงขนเพอรบผดชอบดงานดานตางๆทอยในอ านาจหนาทของกรงเทพมหานคร มผอ านวยการส านกเปนผบงคบบญชาขาราชการในส านกนน ๆ ปจจบนประกอบดวยส านกตาง ๆ จ านวน 16 ส านก ดงน

224

1.5.1 ส านกปลดกรงเทพมหานคร

1.5.2 ส านกนโยบายและแผน 1.5.3 ส านกการแพทย 1.5.4 ส านกอนามย

1.5.5 ส านกปองกนและบรรเทาสาธารณภย 1.5.6 ส านกการศกษา 1.5.7 ส านกการโยธา 1.5.8 ส านกการระบายน า 1.5.9 ส านกรกษาความสะอาด 1.5.10 ส านกสวสดการสงคม 1.5.11 ส านกเทศกจ 1.5.12 ส านกการคลง 1.5.13 ส านกพฒนาชมชน 1.5.14 ส านกการจราจรและขนสง 1.5.15 ส านกผงเมอง 1.5.16 ส านกงบประมาณกรงเทพมหานคร 1.6 ส านกงานเขตตางๆ (50เขต)

225

แผนภม สวนราชการกรงเทพมหานคร ***********file บทท8 ตาราง

226

2. เขตและสภาเขต 2.1 เขต เปนหนวยการบรหารซงเปนสวนยอยของกรงเทพมหานครเปนระบบการบรหารรปแบบพเศษซงมลกษณะของการผสมผสานระหวางรปแบบของอ าเภอกบ เทศบาลเขาดวยกน โดยมส านกงานเขตเ ปนหนวยราชการในส งกดกรงเทพมหานคร มผอ านวยการเขตเปนผบงคบบญชา ขาราชการและลกจางของกรงเทพมหานครทปฏบตหนาทอยในเขตนน ๆ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 71 ก าหนดใหเขตมอ านาจหนาทดงน 2.1.1 อ านาจหนาทตามทกฎหมายบญญตใหเปนอ านาจหนาทของนายอ าเภอ 2.1.2 อ านาจหนาทตามกฎหมายใด ๆทก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของผอ านวยการเขตซงมอยในพระราชบญญตและกฎหมายล าดบรองตางๆเปนจ านวนมาก ทก าหนดอ านาจหนาทของผอ านวยการเขต 2.1.3 อ านาจหนาทซงผวาราชการกรงเทพมหานครหรอปลดกรงเทพมหานครมอบหมาย โดยปกตทวาการเขตจะเปนทรวมของสวนราชการแผนกตาง ๆซงมหนาทใหบรการประชาชน เชน งานดานการทะเบยน งานดานการขออนญาตด าเนนกจการตาง ๆ งานปองกนบรรเทาสาธารณภย ตลอดจนงานดานการรกษาความสงบเรยบรอย และงานดานสาธารณปโภค เปนตน 2.2 สภาเขต ในแตละเขตนอกจากมทวาการเขตแลวพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 71 ก าหนดใหมสภาเขตซงประกอบดวยสมาชกสภาเขต (สข.) อยางนอยเขตละ 7 คนแตถาเขตใดมราษฎรเกน1แสนคน ใหมจ านวนสมาชกสภาเขตเพมขนไดอก 1 คนตอจ านวนราษฎรทกๆ1แสนคน เศษของหนงแสนถาถง 5 หมนคนใหนบเปน1แสนคน การค านวณจ านวนประชากรใหยดจากจ านวนตวเลขของส านกงานทะเบยนราษฎร กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เปนเกณฑเชนเดยวกบการเลอกตงอน ๆ คณสมบตของสมาชก

227

สภาเขตและวธการเลอกตงเปนเชนเดยวกบการเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานคร 2.2.1 สมาชกสภาเขต มวาระการด ารงต าแหนง 4 ปนบจากวนเลอกตงและผไดรบการเลอกตงใหท าเปนประกาศกรงเทพมหานคร และประกาศในราชกจจานเบกษา ใหสมาชกสภาเขตเลอกตงประธานสภาเขตและรองประธานสภาเขตอยางละหนงคนและด ารงต าแหนงทนททไดรบเลอก ประธานสภาเขตและรองประธานสภาเขตมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 1 ป สภาเขตเรมประชมตงแรกภายใน15 วนนบจากวนเลอกตง โดยผอ านวยการเขตจะเปนผนดประชมครงแรกและใหมการประชมทกเดอนอยางนอยเดอนละ 1 ครง ในการประชมแตละครง ผอ านวยการเขต ผชวยผอ านวยการเขตหรอผทผอ านวยการเขตมอบหมาย มหนาทเขาประชมสภาเขตและมสทธแถลงขอเทจจรง หรอแสดงความคดเหนเกยวกบงานในหนาทตอทประชมสภาเขตแตไมมสทธออกเสยงลงคะแนน รวมถงมหนาทอ านวยความสะดวกเกยวกบการประชมและกจการอน ๆ ตามหนาทของสภาเขต 2.2.2 อ านาจหนาทของสภาเขต พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 79 ก าหนดใหสภาเขตมอ านาจหนาทดงน 2.2.2.1 ใหขอคดเหนและขอสงเกตเกยวกบแผนพฒนาเขตตอผอ านวยการเขตและสภากรงเทพมหานคร 2.2.2.2 จดสรรงบประมาณเพอการพฒนาเขต ท งนตามทก าหนดในขอบญญตกรงเทพมหานครวาดวยว ธการงบประมาณหรองบประมาณรายจาย 2.2.2.3 สอดสองและตดตามดแลการด าเนนการของส านกงานเขตเพอใหเกดประโยชนแกราษฎร 2.2.2.4 ใหค าแนะน าหรอขอสงเกตตอผอ านวยการเขต เกยวกบการปรบปรงหรอแกไขการบรการประชาชนภายในเขต หากผอ านวยการเขตไมด าเนนการใด ๆ โดยไมแจงเหตผลใหทราบ ใหสภาเขตแจงใหผวาราชการกรงเทพมหานครพจารณาด าเนนการตอไป

228

2.2.2.5 ใหค าปรกษาตามทผอ านวยการเขตรองขอ

2.2.2.6 แตงตงคณะกรรมการเพอกระท ากจการหรอพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ อนเกยวกบการงานของสภาเขต ทงนตามทก าหนดในขอบญญตกรงเทพมหานครวาดวยการนน 2.2.2.7 หนาทอน ๆ ตามทก าหนดในกฎหมาย หรอทสภากรงเทพมหานครมอบหมาย ใหกรงเทพมหานครจดใหมงบประมาณเพอการพฒนาเขตตามความเหมาะสม ซงการใชจายงบประมาณดงกลาวจะตองไดรบการพจารณาจดสรรจากสภาเขต จะเหนไดวาอ านาจหนาทของสภาเขตมลกษณะคลายกบสภากรงเทพมหานครในบางสวนและในบางกรณอาจมองเปนสวนหนงของสภากรงเทพมหานครกได เชน สภากรงเทพมหานครมอบหมายหนาทบางอยางแตมอ านาจหนาทนอยกวา เนองจากไมสามารถตรวจสอบถวงดลอ านาจทางการบรหารกบผ อ านวยการการเขตไดมากเหมอนสภากรงเทพมหานครกบผ วาราชการกรงเทพมหานคร อ านาจหนาทของสภาเขตมลกษณะเปนการแนะน าใหค าปรกษาแกการปฏบตงานของขาราชการประจ ามากกวา แตอยางไรกตาม หากสมาชกสภาเขต เปนบคคลทมความร ความสามารถ และมความซอสตยสจรต กอาจชวยใหการปฏบตงานของขาราชการประจ าและการใหบรการประชาชนมประสทธภาพมากยงขน ทส าคญสภาเขตท าหนาทเปนเวทรบฟงความคดเหนจากประชาชนตามหลกของการมสวนรวม ซงถอเปนหวใจส าคญของระบบการปกครองทองถน ขอบญญตกรงเทพมหานคร ขอบญญตกรงเทพมหานครเปนกฎหมายในระดบทองถนซงกฎหมายไดใหอ านาจในการตราขนเพอด าเนนการตามอ านาจหนาทของกรงเทพมหานครใหมความเปนอสระและคลองตวทางการบรหารเพอประโยชนของประชาชนทอยภายใตการปกครองของกรงเทพมหานคร หลกการในการก าหนดและกระบวนการตราขอบญญตกรงเทพมหานครกเปนเชนเดยวกนกบขอบญญตขององคการปกครองสวนทองถนอนๆ โดยทวไป

229

ขอบญญตกรงเทพมหานครอาจแยกออกเปน 2 ลกษณะ คอ ขอบญญตทวไป และขอบญญตเกยวกบการเงน 1. ขอบญญตทวไป ขอบญญตทวไป หมายถงขอบญญตวาดวยการปฏบตหนาทตามกฎหมายของกรงเทพมหานคร ซงไมเกยวกบเรองการเงน 1.1 การตราขอบญญตกรงเทพมหานครและเหตผลในการตราขอบญญตกรงเทพมหานครใหเปนไปเฉพาะกรณดงตอไปน 1.1 .1 เพ อปฏบ ต ก ารให เ ปนไปตามอ านาจหนา ทของกรงเทพมหานคร 1.1.2 เมอมกฎหมายบญญตใหกรงเทพมหานครมอ านาจตราเปนขอบญญตกรงเทพมหานคร ในขอบญญตกรงเทพมหานคร จะก าหนดโทษผ ละเมดขอบญญตไวโดยก าหนดโทษจ าคกไมเกน 6 เดอนหรอปรบไมเกน 1 หมนบาทกได ผมอ านาจเสนอรางขอบญญตกรงเทพมหานครไดแก ผ วาราชการกรงเทพมหานคร หรอสมาชกสภากรงเทพมหานคร หรอประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตกรงเทพมหานครตามทกฎหมายก าหนด แตในกรณทเปนการเสนอโดยสมาชกสภากรงเทพมหานครตองมสมาชกสภากรงเทพมหานครลงนามรบรองไมนอยกวา 1 ใน 5 ของจ านวนสมาชกสภากรงเทพมหานครทงหมดและหากเปนรางขอบญญตทเกยวดวยการเงน สมาชกสภากรงเทพมหานครจะเสนอไดกตอเมอมค ารบรองของผวาราชการกรงเทพมหานคร เมอมการเสนอรางขอบญญตกรงเทพมหานครวาดวยเรองใด ๆ และประธานสภากรงเทพมหานครไดบรรจเขาสวาระการพจารณาแลว ใหสภากรงเทพมหานครด าเนนการพจารณารางขอบญญตนน หากสภากรงเทพมหานครมมตไมเหนชอบ คอลงมตดวยคะแนนเสยงนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกสภาก ร ง เทพมหานครท งหมดก ให ร า งขอบญญ ตน นตกไป ในกร ณ ทสภ ากรงเทพมหานครใหความเหนชอบกบรางขอบญญต คอลงมตดวยคะแนนเสยงมากกวากงหนงของจ านวนสมาชกสภากรงเทพมหานครทงหมดใหประธานสภากรงเทพมหานครสงรางขอบญญตดงกลาว ใหผวาราชการกรงเทพมหานครลงนาม

230

ในรางขอบญญตนนแลวประกาศในราชกจจานเบกษาเพอบงคบใชเปนขอบญญตกรง เทพมหานครภายใน 30 ว นนบแตวน ทได รบ รางขอบญญตจากสภากรงเทพมหานคร 1.2 การใหความเหนชอบรางขอบญญตทวไปโดยผวาราชการกรงเทพมหานคร ขนตอนการพจารณารางขอบญญตกรงเทพมหานคร โดยผวาราชการกรงเทพมหานครนนอาจพจารณาไดเปน 2 กรณคอ กรณใหความเหนชอบและกรณไมใหความเหนชอบ 1.2.1 กรณใหความเหนชอบ ผวาราชการกรงเทพมหานครลงนามในรางขอบญญตและสงไปประกาศในราชกจจานเบกษาภายใน 30 วน ดงไดกลาวแลว นบเปนกรณไมมปญหา แตกรณทเกดปญหาได คอ กรณทผวาราชการกรงเทพมหานครไมใหความเหนชอบ ซงจะมขนตอนในการปฏบตดงน 1.2.1.1 กร ณไ ม ใหคว าม เ หนชอบ ผ ว า ร าชกา รกรงเทพมหานครสงรางขอบญญตนนพรอมเหตผลในการไมใหความเหนชอบใหสภากรงเทพมหานครภายใน 30 วนนบแตวนทผวาราชการกรงเทพมหานครไดรบขอบญญตกรงเทพมหานครทผานความเหนชอบจากสภากรงเทพมหานครแลว หากผวาราชการกรงเทพมหานครไมสงรางขอบญญตกรงเทพมหานคร ดงกลาวคนไปยงสภากรงเทพมหานครภายในเวลาทก าหนด ใหถอวาผวาราชการกรงเทพมหานครใหคว าม เ หนชอบกบ ร า งขอบญญต ก ร ง เทพมหานครน น ใหประธานสภากรงเทพมหานครลงนามในรางขอบญญตดงกลาวและสงไปประกาศในราชกจจานเบกษา 1.2.1.2 กรณทผ วาราชการกรงเทพมหานครสงรางขอบญญตกรงเทพมหานครกลบคนมาใน 30 วนใหสภากรงเทพมหานครยกขนพจารณาใหมได เมอเวลาไดลวงพน 30 วนนบแตวนทผวาราชการกรงเทพมหานครสงรางขอบญญตกรงเทพมหานครกลบคนใหแกสภากรงเทพมหานครเวนแตเปนรางขอบญญตทเกยวของกบการเงน ใหสภากรงเทพมหานครพจารณาใหมไดทนท 1.2.1.3 กรณทสภากรงเทพมหานครมมตยนยนรางเดมดวยคะแนนเสยงไมนอยกวา 3 ใน 4 ของจ านวนสมาชกสภากรงเทพมหานคร

231

ท งหมดใหประธานสภากรงเทพมหานครสงรางดงกลาวไปใหผ วาราชการกรงเทพมหานครลงนามและประกาศในราชกจจานเบกษา หากผ วาราชการกรงเทพมหานครไมลงนามใหประธานสภากรงเทพมหานครลงนามแลวสงไปประกาศในราชกจจานเบกษา 1.2.2 กรณไ มใหความ เ หนชอบ หากเ ปนกรณ ทสมา ชกสภากรงเทพมหานครมมตยนย นรางเ ดมไม ถงจ านวน 3ใน4 ของสมาชกสภากรงเทพมหานครทงหมดใหรางขอบญญตกรงเทพมหานครนนตกไปและหามมใหเสนอรางขอบญญตนนใหมอกภายใน 180 วน

232

แผนภมท 6 กระบวนการเสนอรางขอบญญต (ทวไป) กรงเทพมหานคร กรณผวาราชการจงหวดเหนชอบ

ผวาราชการ กรงเทพมหานคร

สมาชกสภา กรงเทพมหานคร

ผวาราชการ กรงเทพมหานครรบรอง

(การเงน)

มสมาชกสภา กรงเทพมหานครรบรอง ไมนอยกวา 1 ใน 5

สภากรงเทพมหานคร

ไมเหนชอบ เหนชอบ

ผวาราชการจงหวด ลงนาม

ประกาศในราชกจจานเบกษา ภายใน 30 วน

บงคบใชเปนกฎหมาย

ไมตก (งบประมาณรายจาย)

ตกไป

(ไมเกยวกบการเงน)

(ไมเกยวกบการเงน)

233

แผนภมท 7 กระบวนการเสนอรางขอบญญต (ทวไป) กรงเทพมหานคร

กรณผวาราชการจงหวดไมใหความเหนชอบ

สมาชกสภากรงเทพมหานคร

สมาชกสภากรงเทพมหานคร รบรอง 1 ใน 5 (ทวไป)

ผวาราชการ กรงเทพมหานครรบรอง

(การเงน)

สภากรงเทพมหานคร

เหนชอบ

ยนยนดวยคะแนนเสยงนอยกวา 3 ใน 4

ผวาราชการกรงเทพมหานคร

ผวาราชการกรงเทพมหานคร ไมเหนชอบ

สภากรงเทพมหานคร (พจารณาไดเมอ เลยระยะเวลา 30 วน)

ยนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวา 3 ใน 4

ลงนาม ไมลงนาม

ประธานสภากรงเทพมหานคร ลงนาม ประกาศในราชกจจานเบกษา

ประกาศในราชกจจานเบกษา บงคบใช บงคบใช

ตกไป

234

2. ขอบญญตกรงเทพมหานครเกยวกบการเงน ขอบญญตกรงเทพมหานครทเกยวกบการเงนหมายถงขอบญญตในเรองตาง ๆ ดงน 1. การด าเนนการเรองตาง ๆ เกยวกบภาษไมวาจะเปนการก าหนดใหมการลด การเปลยนแปลงแกไขหรอเรองอน ๆ 2. เรองเกยวกบการเงนตาง ๆ เชนการจดสรร การรบเงน การเกบรกษาเงน การจายเงน หรอการโอนงบประมาณรายจายของกรงเทพมหานคร 3. การกเงน การใชเงนกหรอการค าประกน 4. การคลง การจดการเรองทรพยสน การจดหาผลประโยชนจากทรพยสน การจางและการพสด การพาณชย การออกพนธบตรของกรงเทพมหานคร เปนตน หากมกรณใดเปนทสงสยวาจะเปนรางขอบญญตเกยวกบการเงนหรอไมใหประธานสภากรงเทพมหานครเปนผวนจฉย 2.1 การตราขอบญญตเกยวกบการเงน ผมอ านาจเสนอรางขอบญญตกรงเทพมหานครทเกยวกบการเงน กเปนเชนเดยวกนกบการน าเสนอรางขอบญญตอน ๆ แตหากเสนอโดยสมาชกสภากรงเทพมหานคร จะตองใหผวาราชการกรงเทพมหานครเปนผรบรองเสยกอน ทงนเหตผลเนองจาก การด าเนนการตามกฎหมายเหลานมผลกระทบตอสถานะทางการเงนและการบรหารของฝายบรหารดวยและหลายกรณฝายบรหารตองมสวนในการรบผดชอบเรองบางเรองของกรงเทพมหานครอาจไมมความพรอมเพยงพอในขณะนน 2.2 การใหความเหนชอบรางขอบญญตเกยวกบการเงนโดยสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานคร การใหความเหนชอบรางขอบญญตโดยสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานครกเปนเชนเดยวกบรางขอบญญตทวไปยกเวนรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณและรางงบประมาณรายจายเพมเตมถอเปน

235

รางขอบญญตเกยวกบการเงนทมความส าคญมากทสด ซงกฎหมายก าหนดใหมกระบวนการในการด าเนนการจดท าเปนพเศษ แตกตางออกไปจากรางขอบญญตทวไปและรางขอบญญตทเกยวกบการเงนอน ๆ 3. ขอบญญตกรงเทพมหานครเกยวกบงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณและรางงบประมาณรายจายเพมเตม กระบวนการจดท ารางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณและรางงบประมาณรายจายเพมเตมใหด าเนนการดงตอไปน 3.1 ผมอ านาจในการเสนอรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณและรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม คอ ผ วาราชการกรงเทพมหานครเทานนสมาชกสภากรงเทพมหานครไมมสทธเสนอ 3.2 สภากรงเทพมหานครจะตองพจารณารางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมใหเสรจภายใน 45 วน นบแตวนทไดมการเรมพจารณารางขอบญญตดงกลาวเปนครงแรก ถาไมเสรจทนตามก าหนดถอวาสภากรงเทพมหานครใหความเหนชอบกบรางขอบญญตงบประมาณรายจายหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมนน และใหผวาราชการกรงเทพมหานครลงนาม และประกาศในราชกจจานเบกษาตอไป 3.3 กรณทสภากรงเทพมหานครไมเหนดวยกบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ใหมการตงคณะกรมการรวมเพอพจารณาหาขอยตโดยสภากรงเทพมหานครตงสมาชกสภากรงเทพมหานคร 8 คน และผวาราชการกรงเทพมหานครตงบคคลซงมใชสมาชกสภากรงเทพมหานครอก 7 คนเพอพจารณาในสาระส าคญและเสนอขอยตปญหาความขดแยงแลวรายงานผลตอสภากรงเทพมหานครภายใน 10 วนนบจากวนทสภาแตงตง

3.4 หากสภายงไมเหนดวยกบผลการพจารณาของคณะกรรมการรวมดวยคะแนนเสยงเกน 3 ใน 4 ของสมาชกสภากรงเทพมหานครท งหมดใหรางขอบญญตงบประมาณหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมนนตกไป และใหใชขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณทแลวไปพลางกอน

236

ในกรณเชนนใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยสงยบสภากรงเทพมหานคร (ถามขอเสนอของผวาราชการกรงเทพมหานคร) และกรณมการยบสภากรงเทพมหานคร ใหผวาราชการกรงเทพมหานครพนจากต าแหนงดวย ในกรณทมการยบสภากรงเทพมหานคร บรรดารางขอบญญตท งหลายทผวาราชการกรงเทพมหานครยงมไดลงนามและประกาศในราชกจจานเบกษาใหเปนอนตกไป และใหมการเลอกตง ใหมภายใน 90 วน ในระหวางนนใหผวาราชการกรงเทพมหานครปฏบตหนาทตอไปจนกวาผวาราชการกรงเทพมหานครคนใหมจะเขารบหนาท ในระหวางทไมมสภากรงเทพมหานคร ผวาราชการกรงเทพมหานครอาจขออนมตตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เพอขอใหมการออกขอก าหนดกรงเทพมหานคร ใหใชบงคบดงเชนเปนขอบญญตกรงเทพมหานคร เมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลวกใชบงคบไดจนกวาจะถงการประชมสภากรงเทพมหานครครงตอไป ผวาราชการกรงเทพมหานครน าขอก าหนดกรงเทพมหานครน าเสนอใหสภากรงเทพมหานครอนมต หากสภากรงเทพมหานครอนมตกใหใชเปนขอบญญตกรงเทพมหานครตอไป หากสภากรงเทพมหานครไมอนมตกใหขอก าหนดกรงเทพมหานครนนตกไปแตทงนไมกระทบตอกจการซงไดด าเนนการไประหวางทใชขอก าหนดนน สวนรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ในกรณทมการยบสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานครพนจากต าแหนงใหใชขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณของปทแลวไปพลางกอน จนกวาผวาราชการกรงเทพมหานครคนใหมจะเขารบต าแหนงและมสมาชกสภากรงเทพมหานครครบถวนสมบรณ

237

การคลงและงบประมาณของกรงเทพมหานคร การคลงและงบประมาณของกรงเทพมหานคร หมายถงรายไดและรายจายของกรงเทพมหานครตามทกฎหมายก าหนด 1. รายไดของกรงเทพมหานคร กรงเทพมหานครอาจมรายไดจากภาษอากร คาธรรมเนยม คาใบอนญาต คาปรบตามทกฎหมายก าหนด ท านองเดยวกนกบองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ นอกจากนนอาจมทมาจาก 1.1 รายไดจากทรพยสนของกรงเทพมหานคร 1.2 รายไดจากสาธารณปโภคของกรงเทพมหานคร 1.3 รายไดจากพาณชยของกรงเทพมหานคร 1.4 รายไดจากการจ าหนายพนธบตร เมอไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรและตราเปนขอบญญตกรงเทพมหานคร 1.5 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคการ หรอนตบคคลตาง ๆ ซงไดรบความเหนชอบจากสภากรงเทพมหานคร 1.6 เงนอดหนนจากรฐบาล สวนราชการ หรอหนวยการปกครองทองถนอนและเงนสมทบจากรฐบาล 1.7 เงนชวยเหลอจากตางประเทศ หรอองคการระหวางประเทศ 1.8 เงนชวยเหลอหรอคาตอบแทน 1.9 เงนจากทรพยสนทมผอทศให 1.10 รายไดจากทรพยสนของแผนดน หรอรฐวสาหกจทด าเนนการเพอมงแสวงหาก าไร ในกรงเทพมหานคร ตามทจะมกฎหมายก าหนด 1.11 เงนกตางประเทศและองคการระหวางประเทศ 1.12 รายไดตามทกฎหมายก าหนดใหเปนรายไดของกรงเทพมหานคร 2. รายจายของกรงเทพมหานคร 2.1 เงนเดอน 2.2 คาจางประจ า 2.3 คาจางชวคราว

238

2.4 คาตอบแทน 2.5 คาใชสอย 2.6 คาสาธารณปโภค 2.7 คาวสด 2.8 คาครภณฑ 2.9 คาทดนและสงกอสราง 2.10 เงนอดหนนหนวยงานอน 2.11 รายจายอนตามทกฎหมายหรอระเบยบของกรงเทพมหานครก าหนดไว 2.12 รายจายตามขอผกพน การจายเงนของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม การจายเงนกรณอนนอกเหนอไปจากน ใหเปนไปตามทกฎหมายก าหนดเฉพาะการนน ๆ การจายเงน การรบเงน บญชและทรพยสนของกรงเทพมหานคร อยภายใตการตรวจสอบของส านกงานตรวจเงนแผนดน เมอไดตรวจสอบแลวใหท ารายงานผลการตรวจสอบเสนอผวาราชการกรงเทพมหานครเพอเสนอตอสภากรงเทพมหานครและเมอสนปงบประมาณ ใหผวาราชการกรงเทพมหานครประกาศรายงานการรบ-จาย เงนประจ าปงบประมาณนนในราชกจจานเบกษาโดยเรว

ความสมพนธระหวางกรงเทพมหานครกบรฐบาล ความสมพนธระหวางกรงเทพมหานครกบรฐบาล สามารถพจารณาไดใน 2 ประเดน คอ ความสมพนธในเรองการปฏบตงานและความสมพนธในเรองเงนอดหนน 1. ความสมพนธในเรองการปฏบตงาน กระทรวง ทบวง กรมตางๆอาจส งใหขาราชการมาประจ ากรงเทพมหานคร เพอปฏบตงานในหนาทความรบผดชอบขอบกระทรวง ทบวง กรม นน ๆ โดยท าความตกลงกบกรงเทพมหานคร

239

2. ความสมพนธในเรองเงนอดหนน ใหรฐบาลตงงบประมาณเปนเงนอดหนนกรงเทพมหานครโดยตรง โดยรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเปนผออกระเบยบก าหนดการใชจายเงนดงกลาวกได การก ากบดแลกรงเทพมหานคร ใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เปนผมอ านาจในการก ากบดแลการปฏบตราชการของกรงเทพมหานครตามกฎหมายและประโยชนของประชาชน รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอ านาจสงสอบสวนขอเทจจรงหรอใหผวาราชการกรงเทพมหานครมาชแจง หรอแสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของกรงเทพมหานคร หรออาจระงบยบย งการด าเนนการใดๆของผวาราชการกรงเทพมหานคร รวมถงอ านาจในการยบสภากรงเทพมหานครกรณทเหนวามความขดแยงหรอด าเนนการอนอาจสงผลเสยหายตอประชาชนจนไมอาจแกไขไดดวยวธอน ๆ ตามมาตรา 123แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 สรป การปกครองทองถนรปแบบกรงเทพมหานครซงเปนการบรหารเมองหลวงของประเทศ นบเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดใหญทสดในบรรดาองคกรปกครองทองถนดวยกน ทงนเนองจากเปนมหานครขนาดใหญ มจ านวนประชากรมากและมปญหาในการจดใหบรการสาธารณะแกประชาชน ดงนนจงจ าเปนตองมโครงสรางทางการบรหารทมความใหญโตและสลบซบซอน ตลอดจนมงบประมาณและบคลากรเปนจ านวนมาก รวมทงเปนสนามการเมองทส าคญในเชงนโยบายและการบรหารราชการแผนดนของรฐบาล ดงนนรฐบาลจงใหความส าคญกบกรงเทพมหานครเปนพเศษ แตมขอสงเกตวาความสมพนธระหวางผ ว า ร าชการก ร ง เทพมหานครกบ ร ฐบาล มผลอย า งม าก ตอกา รบ รหา รกรงเทพมหานคร หากมความสมพนธทดตอกนกจะท าใหการประสานงานและการ

240

บรหารของกรงเทพมหานครเปนไปอยางมประสทธภาพ ในทางตรงกนขามหากผวาราชการกรงเทพมหานครกบรฐบาลมปญหาความขดแยงกน กจะสงผลกระทบตอการปฏบตงานของผวาราชการกรงเทพมหานคร ซงจะสงผลกระทบตอประชาชนในทสด

241

ค าถามทายบท จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. จงอธบายถงบทบาทและความส าคญของกรงเทพมหานคร 2. การปกครองทองถนรปแบบพเศษ มความหมายวาอยางไร 3. จงอธบายถงโครงสรางของกรงเทพมหานคร 4. สภากรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทอยางไรบาง 5. จงอธบายถง ทมาและอ านาจหนาทของผวาราชการกรงเทพมหานคร 6. จงอธบายถงโครงสรางของเขตและอ านาจหนาทของส านกงานเขต 7. จงอธบายถง โครงสรางและอ านาจหนาทของสภาเขต รวมถงวธการไดมา สมาชกสภาเขต (สข.) 8. จงอธบายถงการก ากบดแลกรงเทพมหานคร มาพอสงเขป

บทท 9 เมองพทยา

เมองพทยาเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษอกรปแบบหนงซงเกดขนเมอ พ.ศ. 2521 โดยน าเอารปแบบการบรหารแบบ ผจดการเมอง (city manager) ของสหรฐอเมรกามาใช เนองจากเหนวาพทยา ซงในขณะนนมความเจรญทางเศรษฐกจสง และเปนแหลงทองเทยวทส าคญของประเทศ มสภาพปญหาและแนวทางการบรหารทแตกตางกนไปจากสขาภบาลหรอเทศบาลโดยทวไป การบรหารในรปแบบสขาภบาลแบบเดมไมเหมาะสม การบรหารจดการควรใชบคคลซงมความเปนมออาชพทางการบรหาร ดงนนจงไดตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2521 ท าใหเมองพทยาเปนองคกรปกครองทองถนรปแบบพเศษและใชรปแบบนจนถงป 2542 จงไดมการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ขนเพอใหสอดคลองกบบทบญญตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 และสภาพแวดลอมทางดานเศรษฐกจและสงคมทเปลยนแปลงไป โครงสรางทางการบรหารของเมองพทยา เนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 การเปลยนแปลงทางดานสงคมและกฎหมายการบรหารทองถนเมองพทยา มความจ าเปนตองมการปรบปรงโครงสรางทางการบรหารใหเหมาะสมและสอดคลองกบสถานการณโดยเฉพาะการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ซงมผลตอการเปลยนแปลงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนจงไดมการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ .ศ. 2542 โดยมเหตผลส าคญดงน “โดยทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยก าหนดใหสมาชกสภาทองถนตอง มาจากการเลอกตง และคณะผบรหารทองถนใหมาจากการเลอกตงโดยตรงของ ประชาชน หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน แตเนองจากการปกครอง

244

ทองถนในรปแบบเมองพทยาปจจบน มปลดเมองพทยาท าหนาทบรหารกจการ เ ม อ งพทย าโดยสญญาจา ง ย ง ไม สอดคลอ งและ เ ปนและ เ ปนไปตาม บทบญญตของรฐธรรมนญดงกลาวประกอบกบสมควรจดระเบยบการปกครอง เมองพทยาใหมใหเหมาะสมกบสภาวการณ และเพอใหเมองพทยามความเปน อสระในการก าหนดนโยบายการปกครอง การบรหาร การบรหารงานบคคล การเงน และการคลง สอดคลองกบหลกการทก าหนดไวในรฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย จงจ าเปนตองตราพระราชบญญตน”

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ .ศ.2542 ก าหนดใหการบรหารเมองพทยาประกอบดวยโครงสราง 2 สวน คอ สภาเมองพทยา และนายกเมองพทยา

1. สภาเมองพทยา สภาเมองพทยา เปนโครงสรางสวนทท าหนาทเปนฝายนตบญญตของเมองพทยา ประกอบดวยสมาชกจ านวน 24 คน ซงเลอกตงโดยราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยา สภาเมองพทยามวาระคราวละ 4 ป นบจากวนเลอกตงและสมาชกภาพของสมาชกสภาเมองพทยาเรมตงแตวนเลอกตง ในการประชมสภาเมองพทยาครงแรกใหสภาเลอกสมาชกคนหนงเปนประธานสภาเมองพทยาและรองประธานสภาเมองพทยาอก 2 คน แลวเสนอใหผวาราชการจงหวดชลบรเปนผแตงตงประธานสภาและรองประธานสภาเมองพทยามวาระการด ารงต าแหนงจนครบอายของสภาเมองพทยาหรอมการยบสภาเมองพทยา ประธานสภาเมองพทยาอาจแตงตงเลขานการประธานสภาเมองพทยาและผชวยเลขานการประธานสภาเมองพทยาไดไมเกนจ านวนรองประธานสภาเมองพทยา 1.1 อ านาจหนาทของสภาเมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2542ก าหนดอ านาจหนาทของสภาเมองพทยาดงน

245

1.1.1 ตราขอบงคบวาดวยจรรยาบรรณของสมาชกขอบงคบการประชมเกยวกบการเลอกและการปฏบตหนาทของประธานสภาเมองพทยา รองประธานสภาเมองพทยา คณะกรรมการและคณะอนกรรมการของสภาเมองพทยา วธการประชม การเสนอและพจารณารางขอบญญต การเสนอญตต การปรกษา การอภปราย การลงมต การต งและตอบกระทถาม การเปดอภปรายทวไป การรกษาระเบยบและความเรยบรอย และกจการอนอนเปนหนาทของสภาเมองพทยา 1.1.2 เลอกสมาชกเพอต งเปนคณะกรรมการสามญของสภาเมองพทยา โดยเลอกบคคลผเปนหรอมไดเปนสมาชก ตงเปนคณะกรรมการวสามญของสภาเมองพทยาเพอกระท ากจการหรอพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ อนอยในอ านาจหนาทของสภาเมองพทยา แลวรายงานตอสภาเมองพทยา กรณเชนนนายกเมองพทยามสทธเสนอบคคลผเปนหรอมไดเปนสมาชกเพอใหสภาเมองพทยาแตงตงเปนกรรมการในคณะกรรมการวสามญไดไมเกน 1 ใน 4 ของจ านวนกรรมการทงหมด คณะกรรมการทสภาเมองพทยาตงขนจะแตงตงคณะอนกรรมการเพอพจารณาเรองใดเรองหนงหรอปฏบตหนาทตามทกรรมการมอบหมายกได 1.1.3 ตราขอบญญตเมองพทยาทอยในอ านาจหนาทของเมองพทยาหรอเพอใหการด าเนนงานตามอ านาจหนาทของเมองพทยาเปนไปดวยความเรยบรอยและมประสทธภาพ 1.1.4 ควบคมและตรวจสอบการปฏบตงานของฝายบรหารโดยการตงกระทถามหรอเขาชอเสนอญตต ใหมการเปดอภปรายทวไป เพอใหนายกเมองพทยาแถลงขอเทจจรง หรอแสดงความเหนในปญหาอนเกยวกบการบรหารราชการเมองพทยา โดยไมมการลงมต 1.1.5 ด าเนนการใด ๆ ซงกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของสภาเมองพทยา 1.2 การด าเนนงานของสภาเมองพทยา ภายใน 15 วน นบแตวนเลอกตงทวไป ใหผวาราชการจงหวดชลบรเรยกประชมสภาเมองพทยาครงแรกและใหสภาเลอกสมาชกคนหนงเปนประธานสภาเมองพทยาและรองประธานสภาเมองพทยาอก 2 คนแลวเสนอใหผวา

246

ราชการจงหวดชลบรเปนผแตงตงประธานสภาและรองประธานสภาเมองพทยามวาระการด ารงต าแหนงจนครบอายของสภาเมองพทยาหรอมการยบสภาเมองพทยา ประธานสภาเมองพทยาอาจแตงตงเลขานการประธานสภาเมองพทยาและผ ชวยเลขานการประธานสภาเมองพทยาไดไม เ กนจ านวนรองประธานสภาเมองพทยา ในปหนงใหมสมยประชมสามญของสภาเมองพทยาไมนอยกวา 2 สมยแตไมเกน 4 สมย สมยการประชมสามญใหมก าหนด 30 วน แตกรณจ าเปนสมาชกสภาเมองพทยาอาจมมตใหขยายระยะเวลาออกไปอกไมเกน 30 วนกไดนอกจากนนสมาชกสภาเมองพทยาจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 3 ของสมาชกทมอย อาจยนค ารองตอประธานสภาเมองพทยา ขอใหเปดประชมสมยวสามญภายใน 7 วน นบจากวนยนค ารองกไดโดยการประชมวสามญมก าหนด 15 วน ในการประชมตองมสมาชกเขารวมประชมไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกเทาทมอย จงจะเปนองคประชม การลงมตใหใชเสยงขางมากเปนเกณฑและการประชมตองกระท าโดยเปดเผยตามลกษณะทไดก าหนดไวในขอบงคบการประชมเมองพทยา เวนแตกรณนายกเมองพทยา หรอสมาชกสภาเมองพทยาจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของสมาชกเทาทมอย รองขอใหประชมลบกใหประชมลบ 2. นายกเมองพทยา นายกเมองพทยาเปนหวหนาฝายบรหาร มาจากการเลอกตงโดยตรงและลบโดยราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยาหลกเกณฑและวธการสมครรบเลอกต งเปนไปตามพระราชบญญตวาดวยการเลอกต งสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2546 2.1 คณสมบตของนายกเมองพทยา นายกเมองพทยาตองเปนผมสญชาตไทยโดยการเกดมอายไมต ากวา 30 ปบรบรณในวนเลอกตง ส าเรจการศกษาไมต ากวาปรญญาตรหรอเทยบเทาและมชออยในทะเบยนบานในเขตเมองพทยาตดตอกนไมนอยกวา 1 ป นบถงวนสมครรบเลอกตง

247

นายกเมองพทยามาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยา มวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป นบจากวนเลอกตงและด ารงต าแหนงไดไมเกน 2 สมยตดตอกน นายกเมองพทยาอาจแตงตงรองนายกเมองพทยาเพอชวยในการบรหารราชการเมองพทยาจ านวนไมเกน 4 คน ซงแตงตงจากบคคลซงมไดเปนสมาชกสภาเมองพทยา นอกจากนนอาจแตงต งเลขานการนายกเมองพทยาและผชวยเลขานการนายกเมองพทยาจ านวนไมเกนรองนายกเมองพทยา นอกจากนนอาจแตงตงผทรงคณวฒเปนประธานทปรกษาและทปรกษาจ านวนไมเกน 5 คนจากบคคลซงมไดเปนสมาชกสภาเมองพทยากได 2.2 อ านาจหนาทของนายกเมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 48 ก าหนดอ านาจหนาทของนายกเมองพทยาดงน 2.2.1 ก าหนดนโยบายและรบผดชอบในการบรหาร ราชการของเมองพทยาใหเปนไปตามกฎหมาย 2.2.2 สง อนญาต อนมต เกยวกบราชการของเมองพทยา 2.2.3 แตงตงและถอดถอนรองนายกเมองพทยา เลขานการนายกเมองพทยา ผชวยเลขานการนายก เมองพทยา ประธานทปรกษา ทปรกษาหรอคณะ ทปรกษา 2.2.4 วางระเบยบเพอใหงานของเมองพทยาเปนไปดวย ความเรยบรอย 2.2.5 ปฏบตหนาทอนตามทคณะรฐมนตร นายกรฐมนตร รฐมนตร หรอผวาราชการจงหวด มอบหมาย หรอตามทกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจ หนาทของนายกสภาเมองพทยาหรอนายกเทศมนตร หรอคณะเทศมนตร

248

2.3 การพนจากต าแหนงของนายกเมองพทยา การพนจากต าแหนงของนายกเมองพทยาอาจพจารณาเปน 2 กรณคอ กรณปกตและกรณพเศษอน ๆ ดงน 2.3.1 กรณปกต ไดแก ออกตามวาระ ตาย ลาออก โดยยนหนงสอ ลาออกตอผวาราชการจงหวด 2.3.2 กรณพเศษอน ๆ ไดแกเมอมการยบสภาตามมาตรา76 ขาดคณสมบตตามมาตรา 43 หรอมลกษณะตองหาม ตามมาตรา 44 กระท าการฝาฝนในลกษณะทเปนผด ารงต าแหนงหรอปฏบตหนาทอนใดในการพาณชยของเมองพทยา หรอบรษททเมองพทยาถอหน (เวนแตเปนการด ารงต าแหนงตามมตทกฎหมายก าหนด) หรอเปนผมสวนไดสวนเสย ไมวาทางตรงหรอทางออมในสญญาทท ากบเมองพทยา หรอการพาณชยของเมองพทยา หรอบรษทท เ มองพทยาถอหน หรอกรณรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยสงใหออกจากต าแหนง หรอราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยาลงคะแนนเสยงใหพนจากต าแหนง ในระหวางทไมมนายกเมองพทยาใหปลดเมองพทยาปฏบตหนาทของนายกเมองพทยาเทาทจ าเปนไดเปนการชวคราว จนกวานายกเมองพทยาทไดรบการเลอกตงใหมจะเขาปฏบตหนาท อ านาจหนาทของเมองพทยา อ านาจหนาทของเมองพทยาก าหนดไวในพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 62 ดงน 1. การรกษาความสงบเรยบรอย 2. การสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต 3. การคมครองและดแลทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน 4. การวางผงเมองและการควบคมการกอสราง 5. การจดการเกยวกบทอยอาศยและการปรบปรงแหลงเสอมโทรม

249

6. การจดการจราจร 7. การรกษาความสะอาด และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง 8. การก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล 9. การจดใหมน าสะอาดหรอการประปา 10. การจดใหมการควบคมตลาด ทาเทยบเรอ และทจอดรถ 11. การควบคมอนามยและความปลอดภยในรานจ าหนายอาหาร โรงมหรสพและสถานบรการอน ๆ 12. การควบคมและสงเสรมกจการทองเทยว 13. การบ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และ วฒนธรรมอนดของทองถน 14. อ านาจหนาทอนตามทกฎหมายก าหนดใหเปนของเทศบาลหรอของ เมองพทยา นอกจากน นย งไดก าหนดอ านาจหนา ทของเมองพทยาเอาไวในพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 มาตรา 16 ซงมลกษณะภารกจคลายคลงกนกบพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ดวย ในการด าเนนการตามอ านาจหนาทขางตนนนเมองพทยาอาจด าเนนการในลกษณะการจดใหบรการแกบคคล หนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอหนวยการปกครองทองถนอน ๆโดยคดคาตอบแทนไดหากเปนการประกอบการในเชงพาณชยใหตราเปนขอบญญตเมองพทยา นอกจากนนกรณทมความจ าเปนและเพอประโยชนแหงการบรหารราชการของเมองพทยา อาจใหมการด าเนนกจการใด ๆนอกเขตเมองพทยาไดโดยไดรบความเหนชอบจากสภาเมองพทยาและไดรบความยนยอมจากองคกรปกครองทองถนทจะเขาไปด าเนนการ กรณการด าเนนการซงเปนความประสงคของเมองพทยาแตไมไดรบความยนยอมจากหนวยการปกครองทองถนทจะเขาไปด าเนนการ และผวาราชการจงหวดเหนวาการนนนาจะเปนประโยชนตอสวนรวมกใหด าเนนการจดใหนายกเมองพทยาและผแทนหนวยการปกครองทองถนนนมาประชมเพอหาขอยตรวมกน

250

กรณเปนการปฏบตงานซงท าใหการด าเนนงานของเมองพทยาเปนไปอยางมประสทธภาพ และลดภาระทางการเงนของเมองพทยา อาจมการมอบใหบคคลอนหรอเขารวมกบบคคลอนกระท ากจการอนอยในอ านาจหนาทของเมองพทยาโดยมสทธในการเรยกเกบคาธรรมเนยมคาบรการหรอคาตอบแทนในอตราทไดท าความตกลงกบเมองพทยา กได เชน จดท าตลาดสด ทาเทยบเรอหรอทจอดรถสาธารณะ เปนตน แตการด าเนนการในลกษณะดงกลาวตองไดรบความเหนชอบจากสภาเมองพทยา และตองไมเปนเหตใหประชาชนผใชบรการตองเสยคาใชจายหรอคาบรการทสงขน นอกจากนนเมองพทยามอ านาจหนาทในการทจะรวมกบหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอองคกรปกครองทองถนอนจดตงองคกรทเรยกวา สหการ ซงมฐานะเปนนตบคคลเพอท ากจการใด ๆ อนอยในอ านาจหนาทของเมองพทยาไดโดยตราเปนพระราชกฤษฎกาซงจะตองระบชอ อ านาจหนาท วธการด าเนนการ วธการใหบรการและหากจะยบเลกสหการกใหตราเปนพระราชกฤษฎกายบเลก โดยระบวธการจดการทรพยสนเอาไวดวย การบรหารงานของเมองพทยา การบรหารงานของเมองพทยา ในการบรหารงานตามอ านาจหนาทของเมองพทยา อาจพจารณาไดเปน 2 กรณคอ การจดองคกรกบอ านาจหนาทและสายการบงคบบญชา

1. การจดองคกร การจดองคกร หมายถงการก าหนดหรอการจดแบงสวนราชการภายในของเมองพทยานนเองซงใหเปนไปตามทกฎหมายก าหนดโดยแบงสวนราชการ ดงน 1.1 ส านกปลดเมองพทยา 1.2 สวนราชการอนตามทนายกเมองพทยาประกาศก าหนดโดยความเหนชอบของกระทรวงมหาดไทย ทงนรวมถงการก าหนดอ านาจหนาทของสวนราชการทจดตงขนนนดวย

251

2. อ านาจหนาทและสายการบงคบบญชา ในการบรหารราชการของเมองพทยาใหนายกเมองพทยาเปนผ ควบคมรบผดชอบและเปนผบงคบบญชาสงสดของเมองพทยา นอกจากนนใหมปลดเมองพทยาคนหนงเปนผบงคบบญชาพนกงานเมองพทยาและลกจางเมองพทยา รองจากนายกเมองพทยาและรบผดชอบควบคมดแลราชการประจ าของเมองพทยา ใหเปนไปตามกฎหมายหรอนโยบายทรฐบาลหรอผบรหารก าหนด นายกเมองพทยาอาจมอบหมายการปฏบตราชการใหแกรองนายกเมองพทยาในการสงการ อนญาต อนมต หรอการปฏบตราชการอน ๆ ตามทกฎหมายก าหนด โดยท าเปนหนงสอมอบอ านาจใหปฏบตราชการแทนหรอรกษาราชการแทน นอกจากนนอาจมอบใหปลดเมองพทยามอ านาจในการปฏบตหนาทสงการ อนญาต อนมต หรอปฏบตราชการอน ๆ ตามกฎหมาย โดยท าเปนค าสง และประกาศใหประชาชนทราบทวกนซงการด าเนนการดงกลาวอยภายใตกรอบนโยบายและการก ากบดแลของนายกเมองพทยา กรณเปนงานซงตองปฏบตตามกฎหมายซงอยในอ านาจหนาทของปลดเมองพทยาอาจมอบหมายใหรองปลดเมองพทยาโดยท าเปนหนงสอหรออาจมอบอ านาจใหหวหนาสวนราชการ หรอต าแหนงเทยบเทาปฏบตราชการแทน โดยท าเปนค าสงและประกาศใหประชาชนทราบโดยทวไปกได และในการปฏบตราชการตามอ านาจหนาท ใหนายกเมองพทยา รองนายกเมองพทยาและพนกงานเมองพทยาเปนเจาพนกงานตามประมวลกฎหมายอาญา ค าวาพนกงานเมองพทยา หมายถง เจาหนาทผปฏบตงานทงหมดของเมองพทยา ตงแตปลดเมองพทยาลงไปจนถงลกจางทกคน เปนผมอ านาจด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด หรอกรณมค าสงโดยชอบดวยกฎหมายจากผมอ านาจใหด าเนนการใด ๆ ตามอ านาจหนาทของเมองพทยาและใหมฐานะเปนเจาพนกงานฝายปกครองหรอต ารวจ ตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญาตามทกฎหมายบญญตใหอ านาจหรอตามขอบญญตเมองพทยาโดยใหมอ านาจในการด าเนนการดงน

252

2.1 เขาไปในอาคารหรอบรเวณทตงอาคารทมเหตอนควรสงสยวามการฝาฝนหรอไมปฏบตตามกฎหมาย หรอขอบญญต ในเวลาระหวางพระอาทตยขนถงพระอาทตยตก หรอในเวลาท าการของสถานทนน ๆ 2.2 มหนงสอมอบอ านาจ หรอเรยกบคคลใดมาชแจงขอเทจจรง หรอสงใหแสดงเอกสาร หรอหลกฐานอนทเกยวของกบการกระท าทมเหตอนควรสงสยวามการฝาฝนหรอไมปฏบตตามกฎหมายหรอขอบญญต 2.3 ยด หรออายดเอกสาร หลกฐาน ยานพาหนะหรอสงใดๆเพอใชเปนหลกฐานในการด าเนนคด 2.4 จบกมผกระท าผดตามกฎหมาย หรอขอบญญต เพอด าเนนคด ทงนวธการปฏบตใหนายกเมองพทยาก าหนดเปนระเบยบ โดยไดรบความเหนชอบจากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย นอกจากนนยงมอ านาจเปรยบเทยบและเมอผกระท าความผดช าระคาปรบภายใน 30 วนใหถอวาคดเลกกนตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา แตหากผกระท าความผดไมยอมเปรยบเทยบหรอยอมแตไมช าระคาปรบ ใหพนกงานเมองพทยาทนายกเมองพทยาแตงตงมอ านาจสอบสวนและมฐานะเปนพนกงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา เมอสอบสวนเสรจใหสงรายงานการสอบสวนใหพนกงานอยการสงฟองศาลตอไป ขอบญญตเมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ .ศ. 2542 มาตรา 70 ก าหนดใหตราขอบญญตเมองพทยาขนเพอใชในกรณดงตอไปน 1.1 การปฏบตใหเปนไปตามอ านาจหนาทของเมองพทยา 1. 2 เมอมกฎหมายบญญตใหเมองพทยามอ านาจตราขอบญญตได 1. 3 การใหบรการโดยมคาตอบแทน ในกรณใหบรการแกหนวยงานของรฐ เอกชน หรอองคกรปกครองทองถนอนในลกษณะทการใหบรการนนอาจคดคาตอบแทนได 1. 4 การพาณชยของเมองพทยา 1. 5 การคลง การงบประมาณ การเ งนทรพยสน การจดหาผลประโยชนจากทรพยสน การจาง และการพสด

253

ในการตราขอบญญตเมองพทยานน จะก าหนดโทษจ าคก หรอโทษปรบหรอทงจ าและปรบผละเมดขอบญญตไวดวยกไดแตจะก าหนดโทษปรบเกน 1 หมนบาทหรอโทษจ าคกเกน 6 เดอนมไดส าหรบขอบญญตเกยวกบการคลง การงบประมาณ การเงนและทรพยสนการจดหาผลประโยชนจากทรพยสน การจาง และการพสด จะตราขอบญญตใหต ากวามาตรฐานกลางทกระทรวงมหาดไทยก าหนดมได ขอบญญตเมองพทยาเปนกฎหมายทองถนซงตราขนเพอใหมอ านาจด าเนนการหรอจดท าภารกจทอยในอ านาจหนาทของเมองพทยาใหเปนไปตามกฎหมายและใหเกดประโยชนสงสดตอราษฎรในการปกครองของเมองพทยาขอบญญตเมองพทยา อาจแบงเปน 2 ลกษณะ คอ ขอบญญตทวไปทไมเกยวกบการเงน และขอบญญตทเกยวกบการเงน โดยอาจแยกพจารณาดงน 1. ขอบญญตทวไปทไมเกยวกบการเงน เปนขอบญญตทตราขนเพอปฏบตภารกจตามกฎหมายโดยไมเกยวของกบเรองเงนเชนเดยวกบขอบญญตขององคกรปกครองทองถนอนๆ 2. ขอบญญตทเกยวกบการเงน ไดแก ขอบญญตทมลกษณะวาดวยเรองใดเรองหนงหรอหลายเรองดงน 2.1 การจดเกบ ยกเลก ลด เปลยนแปลง แกไข ผอนผน หรอวางระเบยบ การบงคบอนเกยวกบภาษอากร 2.2 การเกบรกษาเงน การจายเงน หรอการโอนงบประมาณของเมองพทยา 2.3 การกเงน การค าประกน หรอการใชเงนก 2.4 การคลง การงบประมาณ การเงน ทรพยสน การจดหาผลประโยชนจากทรพยสน การจางและการพสด 3. ผมอ านาจเสนอรางขอบญญตเมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา71ก าหนดวาผมอ านาจเสนอรางขอบญญตเมองพทยาไดแก 3.1 นายกเมองพทยา

254

3.2 สมาชกสภาเมองพทยา (ตองมสมาชกสภาเมองพทยาลงนามรบรองอยางนอย 2 คน) กรณเปนรางขอบญญตเกยวกบการเงน ตองมค ารบรองของนายกเมองพทยา 3.3 ราษฎรผมสทธเลอกต งตามกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน รางขอบญญตเมองพทยาจะตองไดรบความเหนชอบจากสมาชกสภาเมองพทยา ดวยคะแนนเสยงไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกเทาทมอย หากรางขอบญญตทสมาชกสภาเมองพทยาใหความเหนชอบนอยกวากงหนง รางขอบญญตน นเปนอนตกไป และมใหน าเสนอเพอพจารณาใหมจนกวาจะพนระยะเวลา 180 วน 4. รางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและรางขอบญญต งบประมาณรายจายเพมเตม เชนเดยวกบองคกรปกครองสวนทองถนอน ๆ ในบรรดาขอบญญตทงหลาย ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและงบประมาณรายจายเพมเตม นบวาเปนขอบญญตทมความส าคญและมผลกระทบตอการด าเนนงานรวมถงการบรหารและสถานะของฝายบรหารสงทสด ดงน นกฎหมายจงก าหนดขนตอนกระบวนการไวคอนขางละเอยดและซบซอนกวากระบวนการตราขอบญญตอน ๆ การตราขอบญญตงบประมาณรายจายประจ า ปและงบประมาณเพม เ ตมมกระบวนการขนตอนดงน 4.1 นายกเมองพทยาเสนอรางขอบญญตงบประมาณรายจาย ประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม 4.2 สภาเมองพทยาพจารณาใหแลวเสรจภายใน 45 วน นบจากไดรบรางขอบญญตหากพจารณาไมแลวเสรจถอวาใหความเหนชอบ 4.3 กรณทสภาเมองพทยาเหนชอบกบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมกใหประธานสภาเมองพทยาสงใหผวาราชการจงหวดชลบรลงนามเพอประกาศใชตอไป

255

4.4 กรณทสภาเมองพทยาไมเหนชอบกบรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ใหมการตงกรรมการคณะหนง เพอพจารณาหาขอยตความขดแยงกนในสาระส าคญทบญญตไวในรางขอบญญตนน คณะกรรมการดงกลาวมจ านวน 15 คน ประกอบดวย 4.4.1 สมาชกสภาเมองพทยาซงไดรบการแตงตงจากสภาเมองพทยาจ านวน 7 คน 4.4.2 บคคลอนซงมไดเปนสมาชกสภาเมองพทยาซงไดรบการแตงตงจากนายกเมองพทยา จ านวน 7 คน 4.4.3 ประธานคณะกรรมการจ านวน 1 คนซงคณะกรรมการทง 14 คน ไดปรกษาหารอรวมกน โดยประธานจะตองมไดเปนกรรมการหรอสมาชกสภาเมองพทยา กรณไมสามารถหาประธานได ใหผวาราชการจงหวดชลบรตงบคคลซงมไดเปนกรรมการหรอสมาชกสภาเมองพทยาขนท าหนาทเปนประธานคณะกรรมการ 4.5 คณะกรรมการตองพจารณาและเสนอผลการพจารณาตอสภาเมองพทยาภายใน 15 วนนบแตวนทแตงตงประธานกรรมการ กรณทด าเนนการไมแลวเสรจภายในระยะเวลาทก าหนดใหประธานรวบรวมผลการพจารณาแลววนจฉยชขาดและรายงานตอสภาเมองพทยาโดยเรว 4.6 กรณสภาเหนชอบดวยกบขอเสนอของคณะกรรมการหรอประธานคณะกรรมการแลวแตกรณ ใหประธานสภาเมองพทยาสงรางขอบญญตใหผวาราชการจงหวดชลบรลงนามเพอประกาศใชตอไป 4.7 กรณทสภาไมเหนชอบกบขอเสนอของคณะกรรมการหรอประธานคณะกรรมการแลวแตกรณ ใหรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมตกไปและใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมค าสงยบสภาเมองพทยาและใหนายกเมองพทยาพนจากต าแหนงดวย ในระหวางนนใหนายกเมองพทยารกษาการไปจนกวานายกเมองพทยาคนใหมจะเขารบต าแหนง สวนการใชจายงบประมาณใหใชขอบญญตงบประมาณรายจายของปงบประมาณทแลวไปพลางกอน ขอบญญตเมองพทยาใด ๆ ทสภาเมองพทยาใหความเหนชอบแลวใหประธานสภาเมองพทยาสงรางขอบญญต

256

นนใหผวาราชการจงหวดชลบรพจารณาภายใน 7 วน ผวาราชการจงหวดจะตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 15 วนนบแตวนทไดรบรางขอบญญตนน หากพจารณาไมแลวเสรจภายในระยะเวลาทก าหนด ใหถอวาผวาราชการจงหวดใหความเหนชอบ ใหประธานสภาเมองพทยาสงรางขอบญญตดงกลาวใหนายกเมองพทยาลงนามประกาศใชตอไป กรณทผวาราชการจงหวดพจารณาภายใน 15 วนและใหความเหนชอบใหสงรางนนใหนายกเมองพทยาลงนามประกาศใช แตหากไมใหความเหนชอบใหสงรางนนคนไปยงสภาเมองพทยาพรอมเหตผลเพอใหสภาเมองพทยาพจารณาใหม หากสภาเมองพทยามมตยนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวา 2 ใน 3 ของสมาชกสภาเมองพทยาเทาทมอย กใหสงรางขอบญญตดงกลาวใหนายกเมองพทยาลงนามเพอประกาศใช แตถาสมาชกสภาเมองพทยาพจารณาและยนยนดวยคะแนนเสยงไมถง 2 ใน 3 ของจ านวนสมาชกสภาเมองพทยาเทาทมอย ใหรางขอบญญตนนตกไป เมอขอบญญตใดทนายกลงนามแลวใหตดประกาศใชโดยเปดเผย ณ ศาลาวาการเมองพทยา และหากประชาชนจะขอส าเนาใหด าเนนการใหโดยคดคาใชจายไมเกนเทาทจายจรงในการด าเนนการนน 4.8 ขอบงคบทไดตดประกาศแลวจะมผลใชบงคบไดตองมระยะเวลาดงน 4.8.1 ขอบญญตงบประมาณรายจายใหมผลตงแตวนถดจากวนประกาศเปนตนไป หรอตามทก าหนดไวในขอบญญตนน 4.8.2 ขอบญญตอนใหมผลบงคบใชเมอพนระยะเวลา7 วนนบแตวนประกาศ เวนแตขอบญญตนนจะก าหนดไวเปนอยางอนแตตองไมเรวกวาวน ถดจากวนประกาศ

257

แผนภมท 8 กระบวนการตราขอบญญตเมองพทยา

นายกเมองพทยา

สมาชกสภา เมองพทยา

ราษฎรในเขตเมองพทยา ตามทกฎหมายก าหนด สภาเมองพทยา

ไมเหนชอบ เหนชอบ

ตกไป สง ผวจ.พจารณา

มใหเสนอเขาสการพจารณาอกภายใน

180 วน ไมเหนชอบ เหนชอบ

สภาเมองพทยา พจารณาใหม

สงใหนายกเมอง พทยาลงนาม

ประกาศใช

ยนยนไมนอยกวา 2 ใน 3

ยนยนไมถง 2 ใน 3

นายกเมอง พทยาลงนาม

ประกาศใช

ตกไป

258

แผนภมท 9 กระบวนการตราขอบญญตงบประมาณ รายจายประจ าปหรองบประมาณรายจายเพมเตม

นายกเมองพทยา

สภาเมองพทยา

เหนชอบ ไมเหนชอบ

ตงคณะกรรมการ 15 คน พจารณา

ผวจ.ชลบร พจารณา

เหนชอบ ไมเหนชอบ

นายกเมองพทยาลงนาม

ด าเนนการเชนเดยวกบรางขอบญญตทวไป

ประกาศใช

สงใหผวจ. ไมเหนชอบ

สภาพจารณา รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย สงยบสภาเมองพทยา

เหนชอบ ไมเหนชอบ

สงใหนายกเมอง เมองพทยาลงนาม

สภาพจารณา ใหม

ประกาศใช ยนยนไมถง

2 ใน 3 ยนยนไมนอยกวา 2 ใน 3

ตกไป นายก ลงนาม

ประกาศใช

259

การคลงและงบประมาณของเมองพทยา เชนเดยวกนกบองคกรปกครองทองถนรปแบบอนๆ การบรหารงานคลงและงบประมาณ เปนเรองส าคญตอกระบวนการบรหารจดการเมองพทยาเนองจากเปนปจจยส าคญทจะท าใหการใหบรการสาธารณะด าเนนไปอยางมประสทธภาพ การคลงและงบประมาณ ไดแก การด าเนนการเกยวกบรายไดและรายจายของเมองพทยา 1. รายไดของเมองพทยา เมองพทยามรายไดตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมอง พทยา พ.ศ. 2542 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 23 1.1 ภาษอากรตามทกฎหมายก าหนดไว 1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาต และคาปรบ ตามทกฎหมายก าหนดไว 1.3 รายไดจากทรพยสนของเมองพทยา 1.4 รายไดจากการสาธารณปโภค และการพาณชย 1.5 พนธบตรหรอเงนกตามกฎหมาย 1.6 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคกร หรอนตบคคลตาง ๆ 1.7 เงนอดหนนจากรฐบาลหรอองคกรปกครองทองถน 1.8 เงนและทรพยสนทมผอทศใหและรายไดอนตามทกฎหมาย ก าหนด 2. รายจายของเมองพทยา เมองพทยามรายจายดงน 2.1 เงนเดอน 2.2 คาจาง 2.3 คาตอบแทน 2.4 คาใชสอย 2.5 คาวสด

260

2.6 คาครภณฑ 2.7 คาทดนและสงกอสราง 2.8 เงนอดหนน 2.9 รายจายตามขอผกพน 2.10 รายจายอน ตามทกฎหมายบญญต หรอตามทก าหนดไวในขอบญญตเมองพทยา การจายเงนของเมองพทยาใหเปนไปตามขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปของเมองพทยาหรอขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมเทานน มใหจายเงนในกรณทไมมอยในขอบญญตหรอขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม เวนแตเปนกรณฉกเฉนและจ าเปน หรอการปองกนภยพบตสาธารณะหรอการรกษาความสงบเรยบรอย หรอเพอรกษาประโยชนของเมองพทยา กรณเชนนนายกเมองพทยาอาจสงจายเงนจากเงนสะสมไปกอนกได แตตองรายงานใหสภาทราบในการประชมครงแรกหลงจากทไดสงจายเงนจากเงนสะสมนนและใหต งงบประมาณรายจายชดใชเงนสะสมตามระเบยบทกระทรวงมหาดไทยก าหนดงบประมาณรายจายทตงไวเพอการใดจะโอนไปเพอใชจายเพอการอนมไดเวนแตมขอบญญตใหโอนได เมอสนปงบประมาณใหนายกเมองพทยาประกาศรายรบรายจายเงนประจ าปงบประมาณทสนสดลงพรอมทงรายจายผกพน ปดประกาศไวใหประชาชนทราบ ภายใน 30 วนนบจากวนสนสดปงบประมาณรวมทงใหส านกงานตรวจเงนแผนดนเปนผตรวจสอบการรบเงนจายเงนการบญชและทรพยสนอนของเมองพทยาและน ารายงานเสนอนายกเมองพทยาเพอเสนอสภาเมองพทยาตอไป การก ากบดแลเมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 94-97 ก าหนดอ านาจหนาทเกยวกบผมหนาทก ากบดแลการด าเนนการของเมองพทยาคอ ผวาราชการจงหวดและรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย

261

1. ผวาราชการจงหวด ผวาราชการจงหวดมบทบาทส าคญในการก ากบดแลการปฏบตงานของเมองพทยาเนองจากกฎหมายไดใหอ านาจ ดงน 1.1 มอ านาจสงสอบสวนขอเทจจรงหรอสงใหนายกเมองพทยาชแจง แสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของเมองพทยา

1.2 มอ านาจในการเสนอความเหนเพอประกอบการพจารณาในเรองตาง ๆทนายกเมองพทยาเสนอไปยงกระทรวง ทบวง กรม ตาง ๆ 1.3 มอ านาจในการสงระงบการปฏบตราชการ หรอการด าเนนการ ใด ๆ ของนายกเมองพทยาทเหนวาอาจน ามาซงความเสยหาย เสอมเสยหรอฝาฝนกฎหมาย โดยผวาราชการจงหวดไดชแจง แนะน าหรอตกเตอนแลวแตถานายกเมองพทยาไมปฏบตตามใหรายงานรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยด าเนนการตามทเหนสมควร การกระท าของนายกเมองพทยาทฝาผนค าสงของผวาราชการจงหวดหรอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยไมมผลผกพนทางกฎหมายตอเมองพทยา 1.4 มอ านาจระงบการด าเนนกจการของเมองพทยาทไดกระท านอกเขตเมองพทยาและกจการนนสรางความเดอดรอน ร าคาญหรออาจกระทบกระเทอนตอความสงบเรยบรอยหรอความปลอดภยของประชาชนหรอองคกรปกครองทองถนอนหรอหนวยงานของรฐ 1.5 มอ านาจรายงานหรอ เสนอความเหนตอรฐมนตรว าการกระทรวงมหาดไทยใหยบสภาเมองพทยาเพอเปนการคมครองประโยชนของประชาชนในเขตเมองพทยาหรอประเทศเปนการสวนรวม

2. รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย มอ านาจก ากบดแลเมองพทยาตามกฎหมาย ดงน 2.1 สงการ ระงบ ยบย งหรอเพกถอนการด าเนนการใดๆของเมองพทยา อนอาจกระทบกระเทอนตอความสงบเรยบรอยของประชาชนตามค าแนะน าของผวาราชการจงหวด

262

2.2 สงยบสภาเมองพทยากรณฝาผนกฎหมายหรออาจกระทบตอความสงบเรยบรอยของประชาชนหรอประเทศชาตโดยสวนรวมตามค าแนะน าของผวาราชการจงหวด สรป การปกครองทองถนรปแบบเมองพทยาซงเปนการปกครองรปแบบพเศษ ไดรบการปรบปรงใหเหมาะสมกบเงอนไขและสภาพแวดลอมของทองถนเมองพทยาซงเปนแหลงทองเทยวส าคญน ารายไดเขาสทองถนและประเทศชาตปละจ านวนมาก การบรหารจดการเมองทเหมาะสมและมประสทธภาพตลอดจนมความเปนอสระและคลองตวจงจะสามารถจดท าภารกจตามอ านาจหนาทและเจตนารมณของประชาชนในทองถนได การปกครองทองถนรปแบบพเศษแบบเมองพทยา ก าลงไดรบความสนใจทจะน าไปใชกบแหลงทองเทยวทส าคญของประเทศแหลงอนๆ เชน ภเกต เกาะสมย และเกาะพงน เปนตน ปจจบนแนวความคดนก าลงอยระหวางการศกษาวจยความเหมาะสม ในอนาคตประเทศไทยอาจมการจดตงองคกรปกครองทองถนรปแบบพเศษเชนเดยวกบเมองพทยาขนอกหลายแหง

263

ค าถามทายบท

จงตอบค าถามตอไปนพอสงเขป 1. การจดตงเมองพทยา มหลกการและแนวคดอยางไร 2. จงอธบายโครงสรางและอ านาจหนาทของเมองพทยา 3. จงกลาวถงรายไดและรายจายของเมองพทยามาพอสงเขป 4.จงอธบายถงวธการก ากบดแลการบรหารของเมองพทยามาโดยสงเขป 5. วธการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารงานของเมองพทยา มอยางไรบาง 6. จงกลาวถง สภาพปญหาและแนวทางการแกปญหาของเมองพทยามาพอสงเขป

บรรณานกรม กรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน. (2550). ขอมลพนฐานการปกครองสวน ทองถน. [ออนไลน]. เขาถงไดจาก: http://www.thailocaladmin.go.th กรงเทพมหานคร. (2550, ตลาคม 5). กรงเทพมหานคร. [ออนไลน]. เขาถงไดจาก: http://www.bma.go.th โกวทย พวงงาม. (2542). การปกครองทองถนไทย : หลกการและมตใหมในอนาคต. กรงเทพฯ: มลนธสงเสรมการปกครองทองถน. เครตน, เจมส แอล. (2543). คมอการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจของ ชมชน (แปลโดย วนชย วฒนศพท). นนทบร: ศนยสนตวธเพอพฒนา ประชาธปไตย สถาบนพระปกเกลา. โครงการสงเสรมการบรหารจดการทดโดยการกระจายอ านาจสทองถน.(2545). ววฒนาการการปกครองทองถนไทย.กรงเทพฯ: น ากงการพมพ. จรส สวรรณมาลา. (2541). ปฏรประบบการคลงไทย การกระจายอ านาจสภมภาค และทองถน. กรงเทพฯ: เคลดไทย. . (ม.ป.ป.). สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล : ศกยภาพและ

ทางเลอกสอนาคต. กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. ฉลาดชาย รมตานนท, อานนท กาญจนพนธ,และสณฐตา กาญจนพนธ. (2536). ปาชมชนภาคเหนอ: ศกยภาพขององคกรชาวบานในการจดการปาชมชน.

ใน เสนห จามรก, และยศ สนตสมบต (บ.ก.). (2536). ปาชมชนในประเทศไทย: แนวทางการพฒนา เลม2. กรงเทพ: สถาบนทองถนเพอการพฒนา.

ชวงศ ฉายะบตร. (2539). การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: พฆเนศพรนตง เซนเตอร. ไชยรตน เจรญสนโอฬาร.(2542). รฐศาสตร การบรหารรฐกจ ทฤษฎ: หนงทศวรรษ

รฐศาสตรแนววพากษ. กรงเทพ: วภาษา. ตระกล มชย. (2538). การกระจายอ านาจ. กรงเทพ: สถาบนนโยบายศกษา.

266

ทองตอ กลวยไม ณ อยธยา. (2546). เอกสารการสอนชดวชาการบรหารทองถน. นนทบร: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. ธเนศวร เจรญเมอง. (2540). 100 ป ของการปกครองทองถนไทย พ.ศ. 2440-2540. กรงเทพฯ: คบไฟ. นครนทร เมฆไตรรตน. (2546). ทศทางการปกครองทองถนของไทยและ ตางประเทศเปรยบเทยบ. กรงเทพฯ: วญญชน. บวรศกด อวรรณโณ. (2542).รฐธรรมนญนาร. กรงเทพ: วญญชน. ประทาน คงฤทธศกษากร. (2526). การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: พระพธนา. ประหยด หงษทองค า. (2526). การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: ไทยวฒนา

พานช. . (2539). การพฒนาการเมองโดยกระบวนการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: พาพาส. พรชย รศมแพทย. (2535). หลกกฎหมายการปกครองทองถนไทย. นนทบร: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง ทองถนพ.ศ. 2542. พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ.2545. พระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ. 2542. พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528. พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542. พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 5) พ.ศ. 2546. พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546. มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. (2546). เอกสารการสอนชดวชาการบรหาร ทองถน. นนทบร: ผแตง.

267

รสสคนธ รตนเสรมพงศ.(2546). เอกสารการสอนชดวชาการบรหารทองถน. นนทบร: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540. วนชย วฒนศพท.(2544). คมอการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจของ ชมชน. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา. วรช วรชนภาวรรณ. (2541). การบรหารเมองหลวงและการบรหารทองถน. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. วรช วรชนภาวรรณ. (2541).ผวาราชการจงหวดไทย วเคราะหเปรยบเทยบกบผวา ราชการจงหวดของสหรฐอเมรกา ฝรงเศสและญปน.กรงเทพ: จฬาลงกรณ มหาวทยาลย. สถาบนพระปกเกลา. (2545). การกระจายอ านาจและการปกครองทองถน ในประเทศไทย. กรงเทพฯ: ธรรมดาเพรส. สมคด เลศไพฑรย. (2543). การกระจายอ านาจตามพระราชบญญตก าหนดแผนและ ขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองทองถน พ.ศ. 2542. กรงเทพฯ: ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย มหาวทยาลยธรรมศาสตร. สมภาร พรมทา.(2538). ปรชญาสงคมและการเมอง. กรงเทพ: จฬาลงกรณ มหาวทยาลย. อนชาต พวงส าล, และกฤตยา อาชวนจกล,(บก.). (2545). ขบวนการประชา สงคมไทย: ความเคลอนไหวภาคพลเมอง. กรงเทพฯ: อมรนทรพรนตง. อนสรณ ลมมณ. (2542). รฐ สงคม และการเปลยนแปลง : การพจารณาในเชง อ านาจ นโยบาย และเครอขายควาสมพนธ. กรงเทพฯ: เดอนตลา. อเนก เหลาธรรมทศน. (2543). การเมองของพลเมอง : สสหสวรรษใหม. กรงเทพฯ: คบไฟ. อานนท กาญจนพนธ. (2544 ก.). มตชมชน วธคดทองถน วาดวยสทธ อ านาจและ การจดการทรพยากร. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย. . (2544 ข.). วธคดเชงซอนในการวจยชมชน : พลวตและศกยภาพของ ชมชนในการพฒนา. กรงเทพฯ: ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย.

268

Berman, David R. (1994). State and local politics (7th ed.). Iowa: WM. C. Brown Communication. Humes, Samuel.(1991). Local governance and national power. Hemel Hempstead: Harvester Whealsheaf. Montagu, Harris G.(1984).Comparative Local Government. Great Britain: William Brendon and son Lt.d. Norton, Alan. (1994). International handbook of local and regional government : A comparative analysis of advance democracies. Hants: Edward Elgar. Pye, Lucian W. & Verba, Sydney A. (1963). Political culture and political development. Princton, NJ: Princton University Press. Saffell, David C. (1993). State and local government : Politics and public policies. MA: Town Hall Idle Borough. Wit, Daniel.(1967). A Comparative Survey of Local Government and Administration. Bangkok: Kurusapha Press.

ค ำถำมทำยบทท 1 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. การปกครองทองถนทเปนสากล มความหมายอยางไร แนวตอบ การปกครองทองถน (local administration) หมายถงการทประชาชนในแตละทองถนสามารถใชอ านาจซงกฎหมายก าหนดใหด าเนนการบรหารจดการ กบวถชวตความเปนอย และบรการสาธารณะทจ าเปนตอการด าเนนชวต เศรษฐกจ และความสงบเรยบรอยภายในเขตทองถนของตนเองภายใตหนวยงาน ผ บรหาร งบประมาณและบคลากรของตนเอง แตยงคงอยภายใตความควบคมของรฐบาลระดบชาตมไดแยกตวออกเปนอสระจากความเปนรฐชาต (nation state) แตอยางใด 2. จงอธบายถง บทบาทและความส าคญของการปกครองทองถนในระบอบประชาธปไตย แนวตอบ การปกครองทองถนเปนแหลงเรยนรและฝกฝนประชาชนใหมความเขาใจหลกการพนฐานของระบอบประชาธปไตยในระดบฐานราก ฝกฝนการมสวนรวมและสรางผน าทางการเมอง 3. การปกครองทองถนมหลกการอยางไร แนวตอบ หลกการส าคญของการปกครองทองถนคอ 1.ความเปนอสระในการปกครองตนเอง ภายใตกรอบของกฎหมายแหงรฐ 2.มอ านาจหนาทตามกฎหมาย 3. ประชาชนในทองถนมสวนรวม

270

4. ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนมความหมายอยางไร แนวตอบ ทองถนอาจด าเนนการ ใด ๆ อนน ามาซงความผาสก ผลประโยชนอนชอบธรรมของสวนรวม คณภาพชวต และความสงบเรยบรอยภายในทองถนของตน แตท งนการด าเนนการดงกลาวจะตองไมขดหรอแยงกบรฐธรรมนญ กฎหมายบานเมองหรอนโยบายของรฐชาต ในทางการบรหารความเปนอสระหมายถงการมอ านาจหนาทตามกฎหมาย มสถานะเปนนตบคคล มงบประมาณและบคลากรตลอดจนวสดอปกรณทจ าเปนตอการปฏบตหนาทเปนของตนเอง 5. จงอธบายถงความส าคญของการมสวนรวมของประชาชนในทองถนกบการ บรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน แนวตอบ การมสวนรวมของประชาชนในทองถน หมายถงการมสวนรวมในการรบร การคด การตดสนใจ การลงมอกระท ากจการบางอยาง ตลอดจนมสวนรวมในการควบคม ตรวจสอบ และการไดรบผลประโยชน รวมกนในลกษณะผลประโยชนสาธารณะหรอผลประโยชนสวนรวมของทองถนหรอประชาชนสวนใหญของทองถน นกวชาการสวนหนงมความเหนวาการปกครองทองถนกบการปกครองระบอบประชาธปไตยเปนเ รองเ ดยวกน ท ง น เ นองจากท งระบอบประชาธปไตยและการปกครองทองถนตางยดถอประชาชนเปนศนยกลางและมหลกการส าคญอยทการมสวนรวมของประชาชนนนเอง 6. โครงสรางโดยทวไปขององคกรปกครองสวนทองถน แบงออกเปนกสวน อะไรบาง แนวตอบ โครงสรางโดยทวไปขององคกรปกครองสวนทองถน แบงออกเปน2สวนคอ สภาองคกรปกครองสวนทองถน และผบรหารหรอคณะผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน

271

ค ำถำมทำยบทท 2 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. จงอธบายถง จดก าเนดของการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาล แนวตอบ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดทรงใหมการจดต งสขาภบาลกรงเทพขนในป พ.ศ. 2440 ภายใตกฎหมายซงอาจถอวาเปนกฎหมายเกยวกบการปกครองสวนทองถนฉบบแรกคอพระรำชก ำหนดสขำภบำลกรงเทพ ฯ ร.ศ. 116 เพอท าหนาทในการรกษาความสะอาดและปองกนโรคในเขตพระนคร ตลอดจนด าเนนการจดเกบและก าจดขยะมลฝอยและสงโสโครกตาง ๆ 2. พระราชบญญตจดการสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ. 127 ก าหนดโครงสรางทางการบรหารของสขาภบาลส าหรบเมอง และต าบลไวอยางไร แนวตอบ โครงสรางทางการบรหารสขาภบาลส าหรบเมองประกอบดวยคณะกรรมการ 9 คน ไดแก 1) ผวาราชการเมอง เปนประธาน 2) นายอ าเภอแหงทองท เปนกรรมการ 3) นายแพทยสขาภบาล เปนกรรมการ 4) นายชางสขาภบาล เปนกรรมการ 5) หวหนาพนกงานการศกษา เปนกรรมการ 6) ก านนในทองทจ านวน 4 คน เปนกรรมการ หากมไมครบใหขาหลวงเทศาภบาลเปนผคดเลอกจากบคคลในทองท ทเสยภาษใหกบรฐ สขาภบาลส าหรบต าบลประกอบดวยคณะกรรมการ ดงน 1) ก านนนายต าบลเปนประธาน 2) ผใหญบานในเขตสขาภบาล เปนกรรมการ

272

3. จงอธบายถง เหตผลและวธการเตรยมการใหมการจดตงองคการปกครองสวน ทองถนรปแบบ municipality ในรชสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว แนวตอบ พระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวทรงมความคดวาประเทศไทยควรไดมการกระจายอ านาจใหประชาชนปกครองตนเองเชนเดยวกบในประเทศทพฒนาแลวซงมระบบการปกครองสวนทองถนแบบ municipality ซงหมายถงการใหประชาชนเลอกต งบคคลหรอคณะบคคลขนมาบรหารกจการของประชาชนในทองถนในเรองทเกยวของกบความจ าเปนขนพนฐานและสาธารณปโภคตาง ๆ จงไดตงคณะท างานขนศกษาความเหมาะสมของการใชระบบการปกครองรปแบบ municipality หรอประชาภบาล คณะท างานชดนไดเดนทางไปศกษาดงานในประเทศทมการจดการปกครองสวนทองถนในรปแบบน ในประเทศเพอนบานใกลเคยง เชน สงคโปร ชวา ฮองกงและฟลปปนส

4. เหตใดจงมความจ าเปนตองยกเลกการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาล

แนวตอบ

สขาภบาลเปนการบรหารงานในรปแบบของคณะกรรมการ มใชสภากบฝายบรหาร ดงนนจงขดหรอแยงกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2540จ าเปนตองมการแกไขหรอยกเลกพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2528 และทแกไขเพมเตมทกฉบบ และเปลยนแปลงไปใชรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทมความเหมาะสมกบสภาพสงคมและเศรษฐกจ และสอดคลองกบรฐธรรมนญ ในทสดไดเปลยนแปลงโดยการเปลยนฐานะสขาภบาลเปนเทศบาลต าบล

273

5. การเปลยนแปลงครงส าคญของการปกครองทองถนรปแบบเทศบาลคออะไร และมสาเหตจากอะไร

แนวตอบ การเปลยนแปลงครงส าคญของเทศบาลคอในพ.ศ. 2542 ไดมพระราชบญญต

เปลยนฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาลต าบล พ.ศ. 2542 ซงมผลท าใหองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลทมอยเดม 149 แหง เพมขนเปน 1,129 แหง 6. องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษมอะไรบาง จดตงขนโดยกฎหมายอะไร แนวตอบ องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษในปจจบนม 2 รปแบบคอ กรงเทพมหานครซงจดต ง ขนตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และเมองพทยาซงจดตงขนตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2542

274

ค ำถำมทำยบทท 3

จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. ในทางสงคมวทยามแนวคดเรอง สทธชมชน อยางไร แนวตอบ แนวความคดในเรองสทธชมชน (community right)น นเกดจากการศกษาการจดการองคกรทางสงคมเกยวกบสทธในการใชทดนในแงมมตาง ๆ โดยเฉพาะในประเดนทเรยกวา สทธตามจารตประเพณ (customary right) และ สทธทางศลธรรม (moral right) ซงหมายถงแนวปฏบตทถอปฏบตกนมาเปนเวลาชานานในสงคมหรอชมชนแตละแหงจนถอเปนจารตประเพณแหงทองถนนน กอนทชมชนหรอทองถนจะถกผนวกรวมกนเขาเปนรฐชาตในระยะตอมา ดงนนรฐชาตไมควรละเมดสทธนน 2. “สทธเชงเดยว” และ “สทธเชงซอน” มความหมายอยางไร แนวตอบ สทธเชงเดยวหมายถง สทธซงถกอางเพอเขาครอบครอง ด าเนนการเปนเจาของโดยเดดขาดแตเพยงผเดยว/กลมเดยวผอนไมมสทธเขาไปใชประโยชนใน “แดนแหงกรรมสทธ” นนได ในขณะทสทธเชงซอนหมายถงสทธในการเขาถงหรอสทธในการเขาใชประโยชนในลกษณะทเปนพนทของสวนรวมไมมความเปนเจาของและสญเสยสทธในการใชประโยชนนนไปเมอเลกใชพนทนนแลว 3 .จงอธบายถงแนวคดเกยวกบ “ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถน ในการบรหารจดการชมชนทองถนของตนเอง” แนวตอบ ภายใตหลกการทตอเนองกบเรองสทธชมชน ซงมสาระส าคญอยทการยอมรบในความส าคญและการด ารงอยของชมชนตอการทจะด ารงชวตและจารต

275

ประเพณของตน ผนวกกบ เรอง กำรปกครองทองถนทมงเนนการมองคกรของชมชนหรอทองถนทเปนนตบคคลเพอท าหนาทในการบรหารจดการหรอด าเนนการใด ๆ ดวยตนเอง ภายใตการขบเคลอนจากความตองการของประโยชนสวนรวมของชมชนหรอทองถนนนใหเกดความผาสกหรอประโยชนสงสดตอสวนรวมภายใตขอบเขตของกฎหมายหรอไมขดแยงกบกฎหมายแหงรฐ 4. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ระบสาระส าคญเกยวกบความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนไวอยางไร อธบายพรอมยกตวอยางมาตราประกอบ แนวตอบ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพ.ศ.2550 ก าหนดแนวทางเกยวกบความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนไวในมาตรา 281 ซงก าหนดวา

1.รฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตาม เจตนารมณของประชาชนในทองถน

2.สงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะ

3.ใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท

4. ทองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองไดยอมมสทธจดตงเปน องคกรปกครองสวนทองถน ความเปนอสระในทนมไดหมายถงความเปนเอกราชหรอรฐอสระทจะด าเนนการใด ๆ ตามชอบใจ แตหมายถงความเปนอสระภายใตกฎหมายแหงรฐซงไดก าหนดหลกการและสาระส าคญเพอเปนกรอบแนวทางในการปฏบตขององคการ ตาง ๆ ของรฐนน

276

5. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ระบสาระส าคญเกยวกบ หลกเกณฑและวธการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน อยางไรจงอธบายพรอมยกตวอยางมาตราหรอสาระส าคญประกอบ แนวตอบ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ก าหนดแนวทางเกยวกบการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนในมาตรา 283 วรรค3ซงมสาระส าคญสรปไดคอ ประเดนเกยวกบการบรหารงานบคคล การบรหารการเงนและการคลงและการก าหนดอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะหรอทเรยกวา “คน เงน งาน” รายละเอยดในการด าเนนการก าหนดไวในพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542

6. จงอธบายถงความหมายและความส าคญของ “การมสวนรวม (participation) ใน

ทางรฐศาสตร” แนวตอบ การมสวนรวมทางการเมองหมายถงมสวนรวมในการรบร มสวนรวมในการคด มสวนรวมในการตดสนใจ มสวนรวมในการกระท าการบางอยางและมสวนรวมในการควบคมตรวจสอบ นกรฐศาสตรเชน ลเซยน ดบเบลย พาย และซดนย เวอรบา (Lucian W.Pye, & Sydney Verba , 1965) ไดศกษาเรองการมสวนรวมทางการเมองโดยศกษาจากวฒนธรรมทางการเมอง (political culture) และอธบายวาวฒนธรรมทางการเมองของแตละสงคมแตละประเทศเปนองคประกอบส าคญทมผลตอรปแบบ พฤตกรรมของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในสงคมหรอประเทศนนและการมสวนรวมทางการเมองจะน าไปสการพฒนาทางการเมองและความเขมแขงของระบบการเมอง

277

ค ำถำมทำยบทท 4 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป

1. อะไรคอเหตผลของการตราพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542

แนวตอบ

เหตผลส าคญในการตราพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนพ.ศ. 2542 คอ ตองการใหหลกการของรฐธรรมนญไดมการน าไปสการปฏบตอยางเปนรปธรรมและมการปฏรประบบการปกครองทองถนอยางแทจรงโดยไดก าหนดใหมการกระจายอ านาจทงในสวนของภารกจ (งาน) บคลากร (คน) และงบประมาณ (เงน) ใหกบองคกรปกครองสวนทองถนภายใตเงอนไขระยะเวลาทกฎหมายก าหนด

2. โครงสรางหรอสวนประกอบของคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวยใครบาง

แนวตอบ คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ประกอบดวย ฝายการเมองและขาราชการประจ า จ านวน 12 คน ผแทนองคกรปกครองสวนทองถนจ านวน12 คนและผแทนจากผทรงคณวฒจ านวน 12 คน

3. จงอธบายถงอ านาจหนาทของคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนพอสงเขป

แนวตอบ อ านาจหนาทของคณะกรรมการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน อาจแบงออกเปน 4 ดาน ดงน

1. ดานการจดท าแผนการกระจายอ านาจให องคกรปกครองสวนทองถน

278

2. ดานการก าหนด และจดระเบยบ ไดแกการก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ 3. ดานระเบยบกฎหมายไดแกการเสนอแนะใหมการตราพระราชบญญต พระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบยบ และขอบงคบตาง ๆ รวมถงค าสงทจ าเปนเกยวกบการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 4. ดานการถายโอนภารกจและบคคลากรไดแกการท าหนาทประสานการถายโอนขาราชการ ขาราชการสวนทองถนและพนกงานรฐวสาหกจใหเหมาะสมกบภารกจและงบประมาณ

4. สาระส าคญของแผนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน มอะไรบาง แนวตอบ

แผนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเปนการก าหนดกรอบแนวทางในการจดท าแผนการกระจายอ านาจเทาน นไมไดลงรายละเอยดในการด าเนนการโดยก าหนดกรอบหรอหลกเกณฑในการจดท าแบบการกระจ ายอ านา จ ใหแ ก อ งคก รปกครอง ส วนทอ ง ถนตามมาตรา 30 แ ห ง พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 โดยแบงออกเปน 4 สวน ดงน

1. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน 2. การจดสรรสดสวนภาษและอากร 3. การแกไขหรอจดใหมกฎหมายทจ า เปนและเหมาะสมกบการด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 4. การจดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน

279

5. ปญหาและสาเหตของปญหาในการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน มอยางไรบาง แนวตอบ

1.ปญหาดานกฎหมาย 2.ปญหาหนวยงานทตองถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถน

3.ปญหาดานบคลากรทจะตองถายโอนไปสองคกรปกครองสวนทองถน

4.ปญหาเกยวกบผรบผดชอบในการด าเนนการดานการกระจายอ านาจ 5.ปญหาดานองคกรปกครองสวนทองถน

5.1 ผบรหารทองถน 5.2 บคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน

5.3 ปจจยทางการบรหาร

5.4 ระบบอปถมภไมยดหลกระบบคณธรรม

6. จงกลาวถงแนวทางในการแกไขปญหาเกยวกบการถายโอนบคลากรใหองคกรปกครองสวนทองถนพอสงเขป

แนวตอบ

1. ขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในองคกรปกครองสวนทองถนจะไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยเปนอยเดม

2. ขาราชการทตองการออกจากราชการในกรณทมการยบเลกต าแหนงใหรฐบาลใหสทธประโยชนชดเชยตามความเหมาะสมโดยใหองคกรตางๆจดท าหนาทวางระบบและก าหนดหลกเกณฑเกยวกบการบรหารงานบคคล 3. รฐบาล มหนาทสนบสนนงบประมาณตามความจ าเปนเพอใหขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในองคกรปกครองสวนทองถนไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยไดรบอยเดม ตลอดจนก าหนดแนวทางทจะใหบคลากรสามารถมความกาวหนาในสายงานตางๆ

4.มระบบพทกษคณธรรมทชดเจนปองกนระบบอปถมภและการแทรกแซงจากนกการเมองทองถน

280

ค ำถำมทำยบทท 5 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. การจดตงองคการบรหารสวนจงหวดมหลกเกณฑอยางไร แนวตอบ องคการบรหารสวนจงหวดในปจจบนจดตงขนตามพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ซงก าหนดใหทกจงหวดมองคการบรหารสวนจงหวด จงหวดละ 1 แหง ยกเวนกรงเทพมหานครซงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ก าหนดใหเปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษเรยกวากรงเทพมหานคร ครอบคลมพนททงจงหวด ดงนนประเทศไทยจงมองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบองคการบรหารสวนจงหวดจ านวน 75 แหง 2. องคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทอยางไรบาง แนวตอบ อ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด ก าหนดไวใน มาตรา 45 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ในมาตรา 17 สรปได คอ จดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนจงหวดและประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวดตามระเบยบทคณะรฐมนตรก าหนด คมครองดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม บ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถนและวฒนธรรมอนดของทองถน

3. จงอธบายโครงสรางขององคการบรหารสวนจงหวด แนวตอบ องคการบรหารสวนจงหวด จดโครงสรางแบงออกเปน 2 สวน คอ สภาองคการบรหารสวนจงหวดและนายกองคการบรหารสวนจงหวด

281

4. จงอธบายความหมายของ ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม แนวตอบ ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดคอกฎหมายซงตรา ขนบงคบใชในเขตองคการบรหารสวนจงหวดเพอใหการปฏบตหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดสามารถด าเนนการไดโดยชอบดวยกฎหมาย ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทวไปหมายถงขอบญญตทไมเ กยวกบการเงนหรองบประมาณ สวนขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายประจ าปและขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดวาดวยงบประมาณรายจายเพมเตมเปนขอบญญตทเกยวของกบรายจายหรอรายจายเพมเตมในปหนงๆขององคการบรหารสวนจงหวดแตละแหง 5. นายกองคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทอยางไร แนวตอบ นายกองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาท ดงตอไปน

1) ก าหนดนโยบายการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวด 2 ) สงราชการ อนมต อนญาต เกยวกบราชการตามอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด 3) แตงต งและถอดถอนรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด เลขานการนายกองคการบรหารสวนจงหวด ทปรกษานายกองคการบรหารสวนจงหวด 4) วางระเบยบตาง ๆ ในการท างาน เพอใหการบรหารเปนไปดวยความเรยบรอย 5) รกษาการตามขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด 6) ปฏบตหนาทตามทบญญตไวในกฎหมายอน ๆ ทก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนจงหวด

282

7) เปนผบงคบบญชาสงสดของขาราชการและลกจางในองคการบรหารสวนจงหวด 8) แตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด

6. ผวาราชการจงหวดมอ านาจหนาทในการก ากบดแลองคการบรหารสวนจงหวดอยางไรบาง แนวตอบ 1.ก ากบดแลการปฏบตราชการขององคการบรหารสวนจงหวดใหเปนไปตามกฎหมาย กฎ ระเบยบหรอขอบงคบของทางราชการ 2. สงใหองคการบรหารสวนจงหวดชแจงขอเทจจรงหรอสอบสวนขอเทจจรงใดๆ อนเกยวกบงานในหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด 3. ยบย งการปฏบตงานใด ๆ ขององคการบรหารสวนจงหวดไวเปนการชวคราวเมอเหนวาการปฏบตงานขององคการบรหารสวนจงหวดเปนการฝาฝนกฎหมาย หรอระเบยบขอบงคบของทางราชการและอาจน ามาซงความเสยหายตอองคการบรหารสวนจงหวดและประชาชนในทองถน และรายงานใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยใหสงการเพกถอนการกระท านน

4. ด าเนนการสอบสวน กรณนายกองคการบรหารสวนจงหวด รองนายกองคการบรหารสวนจงหวด ประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวดหรอรองประธานสภาองคการบรหารสวนจงหวด ละเลยไมปฏบตตามอ านาจหนาท หรอปฏบตตามอ านาจหนาทโดยมชอบดวยกฎหมาย หรอประพฤตตนฝาฝนตอความสงบเรยบรอย

283

ค ำถำมทำยบทท 6

จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. เทศบาลมความส าคญตอการปกครองทองถนในปจจบนอยางไร แนวตอบ องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลนนนบวามความส าคญมากในปจจบน เนองจากกระบวนการพฒนาท าใหระบบเศรษฐกจและสงคมขยายตวขนอยางรวดเรว การเปลยนแปลงนสงผลกระทบใหชนบทเปลยนแปลงเปนเมองมากขนในขณะทชมชนทเปนเมองอยแลว ขยายตวมากขน มกจกรรมทางเศรษฐกจทซบซอนขน มการลงทนมากขน มปรมาณการหมนเวยนของเงน การจางงานและสถาบนการศกษาเพมขน ในขณะเดยวกนมปญหาในดานการจดใหบรการสาธารณะมากขนเชน การจดการกบปญหาการเตบโตของเมอง ปญหาสงแวดลอม ทอยอาศย การจราจร การพกผอนหยอนใจของคนในเมองเปนตน ท าใหเทศบาลตองเพมบทบาทและภารกจตามไปดวย 2. การจดตงเทศบาลมหลกเกณฑอยางไร แนวตอบ ทอง ถน ใดจะจดต ง เ ปน เทศบาลน น ใหอ าศยหลก เกณฑต ามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ในสวนทวาดวยการจดต งเทศบาล ซงมสาระส าคญโดยสรป คอ ตองเปนททมความเจรญพอสมควรโดยใหพจารณาจากความเหมาะสมในเรองทตง จ านวน ความหนาแนนของประชากร และความเจรญทางเศรษฐกจ ซงจะท าใหทองถนนนมรายไดจากภาษเพยงพอในการเลยงตนเอง และสามารถจดท าภารกจตามหนาททกฎหมายก าหนดไดโดยสมบรณ 3. จงอธบายถงโครงสรางของเทศบาล แนวตอบ เทศบาลประกอบดวยโครงสราง 2 สวน คอ สภาเทศบาลและนายกเทศมนตร

284

4. จงอธบายถงทมาและอ านาจหนาทของนายกเทศมนตร แนวตอบ นายกเทศมนตรมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาลนนมอ านาจหนาทตามมาตรา 48 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 สรปไดดงน 1) ก าหนดนโยบายโดยไมขดตอกฎหมาย และรบผดชอบในการบรหารราชการของเทศบาลใหเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ เทศบญญต และนโยบายของรฐบาล 2) สง อนญาต อนมต เกยวกบราชการของเทศบาล 3) แ ตงต งและถอดถอนรองนายกเทศมนตร ทป รกษานายกเทศมนตร และเลขานการนายกเทศมนตร 4) วางระเบยบ เพอใหงานของเทศบาลเปนไปดวยความเรยบรอย 5) รกษาการใหเปนไปตามพระราชบญญต 6) ปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายบญญตใหเปนอ านาจและหนาทของนายกเทศมนตร (เชน พระราชบญญตควบคมอาคาร พระราชบญญตสงแวดลอม เปนตน) 5. จงอธบายถง ความหมายและรปแบบของเทศบญญต แนวตอบ เทศบญญตหมายถงกฎหมายทองถนทเทศบาลตราขนเพอใชในการปฏบตภารกจตามอ านาจหนาทของเทศบาล เทศบญญตม 2 รปแบบคอเทศบญญตทไมเกยวกบกำรเงน เชนเทศบญญตเกยวกบการรกษาความสะอาดและเทศบญญตทเกยวกบกำรเงน เชนการใชจายเงนของเทศบาลซงจะตองจดท าเปน เทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป และกรณมความจ าเปนในการใชจายงบประมาณเพมเตมอาจจดท าเทศบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมประจ าป ซงนายกเทศมนตร

285

ตองน าเสนอรางเทศบญญตงบประมาณรายจายประจ าป หรอรางเทศบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมประจ าปใหสภาเทศบาลพจารณาใหความเหนชอบ และสงใหผ วาราชการจงหวดพจารณา หากผ วาราชการจงหวดเหนชอบ กสงใหนายกเทศมนตรลงนามประกาศใชตอไป 6. รายไดและรายจายของเทศบาลมทมาอยางไร แนวตอบ 1. รำยไดของเทศบำล มาตรา 66 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ก าหนดวา เทศบาลอาจมรายไดดงตอไปน 1.1 ภาษอากร ตามทกฎหมายก าหนดไว 1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาต และคาปรบ ตามทกฎหมายก าหนด ไว 1.3 รายไดจากทรพยสนของเทศบาล 1.4 รายไดจากการสาธารณปโภค และเทศพาณชย 1.5 พนธบตรหรอเงนก ตามทกฎหมายก าหนดไว 1.6 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคการ หรอนตบคคลตาง ๆ 1.7 เงนอดหนนจากรฐบาลหรอองคการบรหารสวนจงหวด 1.8 เงนและทรพยสนอยางอนทมผอทศให 1.9 รายไดอนใดตามทกฎหมายก าหนดไว 2. รำยจำยของเทศบำล มาตรา 67 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมถง (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ก าหนดวา เทศบาลอาจมรายจายดงตอไปน 2.1 เงนเดอน 2.2 คาจาง 2.3 เงนตอบแทนอน ๆ 2.4 คาใชสอย

286

2.5 คาวสด 2.6 คาครภณฑ 2.7 คาทดน สงกอสราง และทรพยสนอน ๆ 2.8 เงนอดหนน 2.9 รายจายอนใด ตามขอผกพน หรอตามทมกฎหมาย หรอระเบยบของกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว 7. จงกลาวถงปญหาและแนวทางการแกไขปญหาเกยวกบการปกครองทองถน ในรปแบบเทศบาล แนวตอบ

ปญหาในการปฏบตภารกจของเทศบาล

1. ขอจ ากดดานทรพยากรทางการบรหาร 1.1 วสดอปกรณ ตองมเพยงพอในการปฏบตภารกจทจ าเปนตามทกฎหมายก าหนด เชน อาคารสถานท เครองมอตาง ๆ รถดบเพลงเปนตน 1.2 บคลากร ตองมเพยงพอกบภารกจและตองเปนบคลากรทมความร ความสามารถ เสยสละและซอสตยสจรต 1.3 ความรดานการบรหารจดการ นบเปนเรองจ าเปนอยางยงส าหรบการบรหารงานภาครฐสมยใหม ซงสภาพสงคมเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว ท าใหปญหาตาง ๆ ทวความสลบซบซอนมากขน หากผปฏบตขาดความรดานการบรหารหรอทกษะทจ าเปนทางการบรหารกยากทจะแกไขปญหาความเดอดรอนใหประชาชนได 2. ขดความสามารถของฝายบรหารเทศบาล ขดความสามารถของฝายบรหารเทศบาล ไดแก ความรความสามารถของนายกเทศมนตร คณะเทศมนตร ตลอดจนสมาชกสภาเทศบาลและพนกงานเทศบาล ซงนบเปนตวแปรส าคญในการสรางความเจรญกาวหนาใหกบเทศบาลนนเ ปนอยางมากหากปราศจากผ บ รหารและสมาชกสภาเทศบาลทมความ รความสามารถ มวสยทศน และความซอสตยสจรต ยดถอผลประโยชนของทองถน

287

เปนทตงแลวการท าภารกจของเทศบาลกคงไมบรรลวตถประสงคตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนนน 3.การมสวนรวมของประชาชนในทองถน

288

ค ำถำมทำยบทท 7 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. องคการบรหารสวนต าบลมบทบาทและความส าคญอยางไร แนวตอบ องคการบรหารสวนต าบลมความส าคญในระบบการปกครองทองถนไทยอยางยง เนองจากเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมจ านวนมากและครอบคลมพนทกวางขวางรวมถงอยใกลชดประชาชนในชนบทมากทสดถอเปนองคกรปกครองสวนทองถนทเปนรากฐานของสงคมไทยอยางแทจรง

2. จงอธบายโครงสรางและหนาทขององคการบรหารสวนต าบล แนวตอบ โครงสรางขององคการบรหารสวนต าบลประกอบดวย สภาองคการบรหารสวนต าบลและนายกองคการบรหารสวนต าบล หนาทขององคการบรหารสวนต าบลคอการพฒนาต าบลทงในดานเศรษฐกจ สงคมและวฒนธรรมซงแบงออกเปนหนาท ตองท ำ ตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 67และหนาท อำจท ำ ตามมาตรา 68

3. การจดตงองคการบรหารสวนต าบลมหลกเกณฑและวธการอยางไร แนวตอบ 1) เปนสภาต าบล (หรอต าบล) ทมรายไดของตนเอง เชน ภาษบ ารงทองท ภาษโรงเรอน ภาษปาย คาปรบ คาธรรมเนยม คาใบอนญาตตาง ๆ หรอ จากทรพยสนในรอบ 3 ปทผานมา (กอนทจะจดตง) เฉลยไมนอยกวาปละ 150,000 บาท (หรอตามหลกเกณฑทกระทรวงมหาดไทยก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา) ทงนตองไมรวมเงนอดหนนทไดรบการจดสรรมาจากแหลงอน ๆเชน องคการบรหารสวนจงหวด กระทรวง กรม หรอจากรฐบาล 2) จดท าเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย และประกาศในราชกจจานเบกษาโดยระบชอและเขตพนทขององคการบรหารสวนต าบลดวย

289

4. จงอธบายถงทมาและอ านาจหนาทของนายกองคการบรหารสวนต าบล แนวตอบ นายกองคการบรหารสวนต าบลมาจากการเลอกต งโดยตรงของประชาชนในเขตองคการบรหารสวนต าบลนนมอ านาจหนาทดงน 1) ก าหนดนโยบาย การบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล โดยไมขดตอกฎหมาย และรบผดชอบในการบรหารราชการขององคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตระเบยบและขอบงคบของทางราชการ 2) สง อนญาต อนมต เกยวกบราชการขององคการบรหารสวนต าบล 3) แตงตงและถอดถอนรองนายกองคการบรหารสวนต าบล 4) วางระเบยบเพอใหงานขององคการบรหารสวนต าบล เปนไปดวยความเรยบรอย 5) รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล 6) ปฏบตหนาทอนตามทบญญตไวในพระราชบญญตน และกฎหมาย อน 5. กระบวนการจดท ารางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนต าบล มขนตอนอยางไร แนวตอบ กระบวนการจดท าขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าป ส าหรบองคการบรหารสวนต าบล ก าหนดไวดงน 1) นายกองคการบรหารสวนต าบลจดท ารางขอบญญตงบประมาณรายจายขององคการบรหารสวนต าบลประจ าปหรอรางขอบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมเสนอตอสภาองคการบรหารสวนต าบลเพอพจารณาใหความเหนชอบ เมอสภาใหความเหนชอบแลวใหน าเสนอนายอ าเภอเพอขออนมต และใหนายอ า เภอพจารณาใหแลวเสรจภายใน 15 วน นบแตวนทไดรบรางขอบญญต

290

2) กรณนายอ าเภออนมตรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปใหสงใหนายกองคการบรหารสวนต าบลลงนามและประกาศใชตอไป 3) กรณทนายอ าเภอไมอนมตตองแจงเหตผลและสงคนใหสภาองคการบรหารสวนต าบลเพอพจารณาทบทวนรางขอบญญตนนใหมภายใน 15 วน หากพนก าหนดนถอวาอนมต 3.1) เมอสภาองคการบรหารสวนต าบลไดรบรางขอบญญตคนจากนายอ าเภอแลวหากสภายนยนมตเดมใหนายอ าเภอสงรางขอบญญตนนไปยงผวาราชการจงหวดเพอพจารณาภายใน 15 วนนบแตวนทสภาองคการบรหารสวนต าบลแจงมตยนยน 3.2) ผวาราชการจงหวดตองพจารณารางขอบญญต ใหแลวเสรจภายใน 15 วน หากผวาราชการจงหวดเหนชอบดวยกบรางนนใหผวาราชการจงหวดสงไปยงนายอ าเภอเพออนมต หากผวาราชการจงหวดไมเหนชอบดวยกบรางนนใหรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจ าปขององคการบรหารสวนต าบลนนตกไป กรณผวาราชการจงหวดพจารณาไมแลวเสรจภายใน 15 วนถอวาผวาราชการจงหวดเหนชอบกบรางนน 6. จงอธบายถง หลกการและวธการในการก ากบดแลองคการบรหารสวนต าบล แนวตอบ หลกการในการก ากบดแลองคการบรหารสวนต าบลนนควรใหความเปนอสระในการด าเนนการแตตองอยในกรอบของกฎหมายและยดหลกผลประโยชนของทองถนและประชาชนเปนส าคญ วธการในการก ากบดแลองคการบรหารสวนต าบลนำยอ ำเภอ มอ านาจก ากบดแลการปฏบตหนาทของ องคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย นายอ าเภออาจชแจง แนะน า หรอตกเตอน การปฏบตหนาท กรณเหนวาไม ปฏบตตาม หรอในกรณฉกเฉนหรอจ าเปนเรงดวนทจะรอชามได นายอ าเภอมอ านาจออกค าสงระงบการปฏบตราชการของนายกองคการบรหารสวนต าบลไวตามทเหนสมควรแลวรายงานผวาราชการจงวดภายใน 15 วนเพอใหวนจฉยสงการ

291

กรณนายกองคการบรหารสวนต าบล รองนายกองคการบรหารสวนต าบล ประธานสภาองคการบรหารสวนต าบลหรอรองประธานสภาองคการบรหารสวนต าบล กระท าการฝาฝนตอความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของประชาชน หรอละเลยไมปฏบตตามหรอปฏบตหนาทโดยมชอบ ใหนายอ าเภอด าเนนการสอบสวนโดยเรว ในกรณพบวามความผดจรง ใหนายอ าเภอรายงานผวาราชการจงหวด เพอสงใหบคคลดงกลาวพนจากต าแหนง กรณนผวาราชการจงหวดอาจด าเนนการสอบสวนเพมเตมกได และค าสงของผวาราชการจงหวดใหเปนทสด เพอเปนการคมครองประโยชนของประชาชนหรอผลประโยชนของชาตโดยสวนรวม นายอ าเภออาจเสนอความคดเหนตอผวาราชการจงหวดเพอสงยบสภาองคการบรหารสวนต าบล โดยแสดงเหตผลไวในค าสงผวาราชการจงหวด

292

ค ำถำมทำยบทท 8 จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. จงอธบายถงบทบาทและความส าคญของกรงเทพมหานคร แนวตอบ กรงเทพมหานครมความส าคญในฐานะเปนเมองหลวงและเปนศนยกลางของการบรหารราชการแผนดนของประเทศ มความเจรญทางเศรษฐกจ สงคมสง และมประชากรอาศยอยเปนจ านวนมากอกทงเปนแนวคดทไดรบการยอมรบกนโดยทวไปในประเทศพฒนาแลววา การปกครองในเขตพนทเมองหลวงของประเทศนนจ าเปนตองมรปแบบการปกครองทแตกตางจากเมองอน ๆทวไป ในตางประเทศ เชนประเทศองกฤษใชรปแบบนครลอนดอน (City of London)สหรฐอเมรกาใชรปแบบนครวอชงตน (City of Washington) ฝรงเศสใชรปแบบนครปารส (City of Paris) ญปนใชรปแบบนครโตเกยว (City of Tokyo) เปนตน ดงนนประเทศไทยจงจดรปแบบการปกครองเมองหลวงของประเทศใหมความเปนเอกลกษณเฉพาะตวเปนการปกครองทองถนรปแบบพเศษเรยกวากรงเทพมหานคร โดยไดตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ขนก าหนดฐานะเปนราชการสวนทองถนนครหลวงมเขตการปกครองเตมพนทกรงเทพมหานครและมการเลอกตงผบรหารโดยตรงคอผวาราชการกรงเทพมหานคร 2. องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ มความหมายวาอยางไร แนวตอบ องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ มความหมายวาเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมกฎหมายจดตงขนเปนกรณเฉพาะไมไดบงคบใชกบองคกรปกครองสวนทองถนอนๆเปนกรณทวไป

293

3. จงอธบายถงโครงสรางของกรงเทพมหานคร แนวตอบ โครงสรางของกรงเทพมหานครประกอบดวยสภากรงเทพมหานครและผวาราชการกรงเทพมหานคร 4. สภากรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทอยางไรบาง แนวตอบ สภากรงเทพมหานครมอ านาจหนาททส าคญตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 29 ดงน 1.ตราขอบงคบเกยวกบจรรยาบรรณของสมาชกสภากรงเทพมหานคร 2.ตราขอบงคบการประชม การเลอกและการปฏบตหนา ทของประธานสภากรงเทพมหานคร รองประธานสภาและคณะกรรมการสามญหรอวสามญ 3.ตราขอบงคบวาดวยวธการประชม 4.เสนอและพจารณารางขอบญญตกรงเทพมหานคร 5.ใหค าปรกษาแกผวาราชการกรงเทพมหานคร อภปราย ตงกระทถามและการปดอภปรายทวไปในเรองทเกยวของกบอ านาจหนาทของกรงเทพมหานคร 6.กจการอน ๆ 5. จงอธบายถง ทมาและอ านาจหนาทของผวาราชการกรงเทพมหานคร แนวตอบ ผวาราชการกรงเทพมหานคร มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนผ มสทธเลอกต งในเขตกรงเทพมหานคร พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานครพ.ศ.2528 มาตรา 49 ก าหนดใหผวาราชการกรงเทพมหานคร มอ านาจหนาทดงน 1) ก าหนดนโยบายและบรหารราชการของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย

294

2) สง อนญาตหรออนมตเกยวกบราชการของกรงเทพมหานครใหเปนไปตามกฎหมาย 3) แ ต งต งและถอดถอนรองผ ว า ร าชการก ร ง เทพมหานคร เ ลขา นการผ ว า ร าชการก ร ง เทพมหานครผ ช วย เลขา นการผ ว า ร าชการกรงเทพมหานครตลอดจนแตงตงและถอดถอนผทรงคณวฒ ประธานทปรกษา ทปรกษาหรอคณะทปรกษาของผวาราชการกรงเทพมหานคร หรอคณะกรรมการ เพอปฏบตราชการใดๆ 4) บ รหารราชการตามทคณะรฐมนตร นายกรฐมนตรหรอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย 5) วางระเบยบเพอใหงานของกรงเทพมหานครเปนไปโดยเรยบรอย 6) รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตกรงเทพมหานคร 7) อ านาจหนาทตามทบญญตไวในพระราชบญญตนและกฎหมายอน 6. จงอธบายถงโครงสรางของเขตและอ านาจหนาทของส านกงานเขต แนวตอบ เปนหนวยการบรหารซงเปนสวนยอยของกรงเทพมหานครเปนระบบการบรหารรปแบบพเศษซงมลกษณะของการผสมผสานระหวางรปแบบของอ าเภอกบ เทศบาลเขาดวยกน โดยมส านกงานเขตเ ปนหนวยราชการในส งกดกรงเทพมหานคร มผอ านวยการเขตเปนผบงคบบญชา ขาราชการและลกจางของกรงเทพมหานครทปฏบตหนาทอยในเขตนน ๆ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 71 ก าหนดใหเขตมอ านาจหนาทดงน 1) อ านาจหนาทตามทกฎหมายบญญตใหเปนอ านาจหนาทของนายอ าเภอ 2) อ านาจหนาทตามกฎหมายใด ๆทก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของผอ านวยการเขตซงมอยในพระราชบญญตตาง ๆเปนจ านวนมากรวมถง อ านาจตามกฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบยบ ขอบงคบตาง ๆ ทก าหนดอ านาจหนาทของผอ านวยการเขต

295

3) อ านาจหนาทซงผวาราชการกรงเทพมหานครหรอปลดกรงเทพมหานครมอบหมาย 7. จงอธบายถง โครงสรางและอ านาจหนาทของสภาเขต รวมถงวธการไดมา สมาชกสภาเขต (สข.) แนวตอบ สภาเขตซงประกอบดวยสมาชกสภาเขต (สข.) อยางนอยเขตละ 7 คนแตถาเขตใดมราษฎรเกน1แสนคนใหมจ านวนสมาชกสภาเขตเพมขนไดอก 1 คนตอจ านวนราษฎรทกๆหนงแสนคน วธการเลอกตงเปนเชนเดยวกบการเลอกตงสมาชกสภากรงเทพมหานคร สมาชกสภาเขต มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป ใหสมาชกสภาเขตเลอกตงประธานสภาเขตและรองประธานสภาเขตอยางละหนงคนมวาระการด ารงต าแหนงคราวละ 1 ป สภาเขตมอ านาจหนาทใหขอคดเหนและขอสงเกตเกยวกบแผนพฒนาเขตตอผอ านวยการเขตและสภากรงเทพมหานคร จดสรรงบประมาณเพอการพฒนาเขต ทงนตามทก าหนดในขอบญญตกรงเทพมหานครวาดวยวธการงบประมาณหรองบประมาณรายจาย สอดสองและตดตามดแลการด าเนนการของส านกงานเขตเพอใหเกดประโยชนแกราษฎรตลอดจนใหค าแนะน าหรอขอสงเกตตอผอ านวยการเขต เ กยวกบการปรบปรงหรอแกไขการบรการประชาชนภายในเขต หากผอ านวยการเขตไมด าเนนการใด ๆ โดยไมแจงเหตผลใหทราบ ใหสภาเขตแจงใหผวาราชการกรงเทพมหานครพจารณาด าเนนการตอไป

8. จงอธบายถงการก ากบดแลกรงเทพมหานคร มาพอสงเขป แนวตอบ รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เปนผมอ านาจในการก ากบดแลการปฏบตราชการของกรงเทพมหานครตามกฎหมายและประโยชนของประชาชน มอ านาจสงสอบสวนขอเทจจรง หรอใหผวาราชการกรงเทพมหานครมาชแจง หรอแสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของกรงเทพมหานคร หรออาจระงบ

296

ยบย งการด าเนนการใดๆของผวาราชการกรงเทพมหานคร รวมถงอ านาจในการยบสภากรงเทพมหานครกรณทเหนวามความขดแยงหรอด าเนนการอนอาจสงผลเสยหายตอประชาชนจนไมอาจแกไขไดดวยว ธ อน ๆตามมาตรา 123 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528

297

ค ำถำมทำยบทท 9

จงตอบค ำถำมตอไปนพอสงเขป 1. การจดตงเมองพทยา มหลกการและแนวคดอยางไร แนวตอบ เมองพทยาเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษซงน าเอารปแบบการบรหารแบบ ผจดการเมอง (city manager) ของสหรฐอเมรกามาใช เนองจากเหนวาพทยา ซงในขณะนนมความเจรญทางเศรษฐกจสงและเปนแหลงทองเทยวทส าคญของประเทศ มสภาพปญหาและแนวทางการบรหารทแตกตางกนไปจากสขาภบาลหรอเทศบาลโดยทวไป การบรหารในรปแบบสขาภบาลแบบเดมไมเหมาะสม การบรหารจดการควรใชบคคลซงมความเปนมออาชพทางการบรหาร ดงนนจงไดตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2521 และใชรปแบบนจนถงป 2542 จงไดมการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ขนเพอใหสอดคลองกบขอบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 ซงก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนใหมสภาองคกรปกครองสวนทองถนและผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนมาจากการเลอกตงของประชาชน 2. จงอธบายโครงสรางและอ านาจหนาทของเมองพทยา แนวตอบ โครงสรางของเมองพทยาประกอบดวยสภาเมองพทยาและนายกเมองพทยา สวนอ านาจหนาทของเมองพทยาก าหนดไวในพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 62 ดงน 1. การรกษาความสงบเรยบรอย 2. การสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต 3. การคมครองและดแลทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน 4. การวางผงเมองและการควบคมการกอสราง

298

5. การจดการเกยวกบทอยอาศยและการปรบปรงแหลงเสอมโทรม 6. การจดการจราจร 7. การรกษาความสะอาด และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง 8. การก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล 9. การจดใหมน าสะอาดหรอการประปา 10. การจดใหมการควบคมตลาด ทาเทยบเรอ และทจอดรถ 11. ควบคมอนามยและความปลอดภยในรานจ าหนายอาหาร โรงมหรสพและสถานบรการอน ๆ 12. ควบคมและสงเสรมกจการทองเทยว 13. บ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน 14. อ านาจหนาทอนตามทกฎหมายก าหนดใหเปนของเทศบาลหรอของเมองพทยา นอกจากน นย งไดก าหนดอ านาจหนา ทของ เ มองพทยา เอาไวในพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจพ.ศ.2542 มาตรา 16 ซงมลกษณะภารกจคลายคลงกนกบพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา 3. จงกลาวถงรายไดและรายจายของเมองพทยามาพอสงเขป แนวตอบ 1. รายไดของเมองพทยา เมองพทยามรายไดตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมอง พทยา พ.ศ. 2542 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 23 1.1 ภาษอากรตามทกฎหมายก าหนดไว 1.2 คาธรรมเนยม คาใบอนญาต และคาปรบ ตามทกฎหมายก าหนด ไว 1.3 รายไดจากทรพยสนของเมองพทยา 1.4 รายไดจากการสาธารณปโภค และการพาณชย

299

1.5 พนธบตรหรอเงนกตามกฎหมาย 1.6 เงนกจากกระทรวง ทบวง กรม องคกร หรอนตบคคลตาง ๆ 1.7 เงนอดหนนจากรฐบาลหรอองคกรปกครองสวนทองถน 1.8 เงนและทรพยสนทมผอทศใหและรายไดอนตามทกฎหมาย ก าหนด 2. รายจายของเมองพทยา เมองพทยามรายจายดงน 2.1 เงนเดอน 2.2 คาจาง 2.3 คาตอบแทน 2.4 คาใชสอย 2.5 คาวสด 2.6 คาครภณฑ 2.7 คาทดนและสงกอสราง 2.8 เงนอดหนน 2.9 รายจายตามขอผกพน 2.10 รายจายอน ตามทกฎหมายบญญต หรอตามทก าหนดไวในขอบญญตเมองพทยา 4. จงอธบายถงวธการก ากบดแลการบรหารงานของเมองพทยามาพอสงเขป แนวตอบ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ .ศ. 2542 มาตรา 94ถงมาตรา 97 ก าหนดอ านาจหนาทเกยวกบผมหนาทก ากบดแลการด าเนนการของเมองพทยาคอ ผวาราชการจงหวดและรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย 1. ผวำรำชกำรจงหวด ผวาราชการจงหวดมบทบาทส าคญในการก ากบดแลการปฏบตงานของเมองพทยาโดย มอ านาจสงสอบสวนขอเทจจรงหรอสงใหนายกเมองพทยาชแจง

300

แสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของเมองพทยาและมอ านาจในการสงระงบการปฏบตราชการ หรอการด าเนนการใด ๆ ของนายกเมองพทยาทเหนวาอาจน ามาซงความเสยหาย เสอมเสยหรอฝาฝนกฎหมาย โดยผวาราชการจงหวดไดชแจงตลอดจนมอ านาจรายงานหรอเสนอความเหนตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย ใหยบสภาเมองพทยาเพอเปนการคมครองประโยชนของประชาชนในเขตเมองพทยาหรอประเทศเปนการสวนรวม

2. รฐมนตรวำกำรกระทรวงมหำดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย มอ านาจก ากบดแลเมองพทยาตามกฎหมาย โดยสงการ ระงบ ยบย งหรอเพกถอนการด าเนนการใดๆของเมองพทยา อนอาจกระทบกระเทอนตอความสงบเรยบรอยของประชาชนตามค าแนะน าของผวาราชการจงหวดและสงยบสภาเมองพทยากรณฝาผนกฎหมายหรออาจกระทบตอความสงบเรยบรอยของประชาชนหรอประเทศชาตโดยสวนรวมตามค าแนะน าของผวาราชการจงหวด 5. วธการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารงานของเมองพทยา มอยางไรบาง แนวตอบ วธการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารงานของเมองพทยาใชหลก 5 รวมคอ รวมรบร รวมคด รวมตดสนใจ รวมท าและรวมควบคมตรวจสอบการท างาน 6. จงกลาวถง สภาพปญหาและแนวทางการแกปญหาของเมองพทยามาพอสงเขป แนวตอบ ปญหาของเมองพทยาในปจจบนไดแกปญหาดานสงแวดลอม ปญหาอาชญากรรมและแรงงานตางดาว ปญหาการจราจร ปญหาขยะ และปญหาการขาดแคลนสาธารณปโภค

301

แนวทางการแกปญหาจะตองเนนการมสวนรวมจากทกกลมทเกยวของ ตลอดจนมมาตรการทางกฎหมายทรดกมและไมเลอกปฏบต