La reforma del Sistema Electoral Isabel de Escalante Atienza Carlos Peña García Sonia Novillo Hueso Maite Gutiérrez Elvar.

La reforma del Sistema Electoral

Isabel de Escalante AtienzaCarlos Peña García

Sonia Novillo HuesoMaite Gutiérrez Elvar

Introducción

• La transición no fue fácil y el proyecto de Suárez tuvo que superar muchas dificultades.

• El gran problema fue la legalización del PCE en 1977.

Corrección de la proporcionalidad del sistema:

Provincias como circunscripción electoral.Número inicial de 2 diputados por

circunscripción.Congreso de 350 diputados.Umbral del 3%.Fórmula electoral D’Hondt.

Un poco de Historia…

Etapa de consenso entre las elecciones de 1977 y finales de 1979 para no complicar el proceso.

Gran entendimiento entre UCD y PSOE y concesiones por parte del PCE

Desde 1979: crisis económica, terrorismo, descomposición de UCD y peligro de involución militar (23F).

• Años 80: la transición se consigue definitivamente:

o El PSOE llega al poder en 1982.o LOREG de junio de 1985.

• Hay que dar un paso más...

Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General

Consulta del Gobierno al Consejo deEstado el 27/06/2008:

• Análisis y valoración de las propuestas de reforma de la LOREG y las normas que la complementan

• Atención especial a dos condiciones:• Compatibilidad de éstas con la Constitución• Su posible eficacia para facilitar la participación

ciudadana e incrementar el rendimiento de las instituciones

Cuestiones centrales del informe

Es común entre todas las fuerzas políticas:

• Alto grado de aceptación del Régimen Electoral vigente

• Ampliación del derecho de sufragio de los extranjeros residentes en España

• Perfeccionamiento del sistema de votación por parte de los españoles residentes en el extranjero

Cuestiones centrales del informe

• Creación de circunscripciones subestatales para las elecciones europeas

• Modificación del sistema de las elecciones locales

• Utilización de nuevas tecnologías y corrección de defectos en la elaboración del Censo Electoral

• Incremento de la proporcionalidad del sistema seguido en el Congreso y ampliación de las opciones ofrecidas a los electores

Desproporcionalidad en la distribución de escaños entre circunscripciones

Antes que nada…

• Diferencia entre igualdad de poder de voto e igualdad de resultados electorales.

• Igualdad de poder de voto: cada voto debe valer lo mismo a la hora de servir para elegir un escaño.

• Igualdad de resultados electorales: coincidencia entre votos obtenidos y representación parlamentaria

Desigualdad del poder de voto

• El sistema actual genera enormes diferencias respecto al poder de voto dependiendo de la circunscripción.

• Las provincias más pobladas están infrarrepresentadas y viceversa.

• Un voto puede llegar a valer casi 4 veces más dependiendo de la provincia donde nos encontremos.

Desigualdad del poder de voto

En Soria hay 47.323 personas por escaño

En Madrid hay 179.189 personas por escaño

¿Es eso justo?

¿Cómo resolver esta desproporción?

Tres mecanismos a tener en cuenta:

• Tamaño de la circunscripción electoral

• Magnitud de la circunscripción

• Tamaño del Congreso

1) Tamaño de la circunscripción electoral

• Sistema actual basado en la provincia. Aunque de por sí no genera desigualdad de poder de voto.

• Media de escaños por circunscripción: 6,7 Nivel muy bajo en comparación con otros países proporcionales

• Ideal: circunscripción nacional.• El art. 68.2 CE establece a la provincia.

No se puede cambiar de la provincia

2) Magnitud de la circunscripción electoral

• La asignación de los escaños de forma distinta a la proporción de población genera desvirtuaciones en la proporcionalidad.

• Caso de los escaños mínimos por circunscripción

• Art. 68 CE: obliga a haber, pero no pone cuántos.

• LOREG: 2 escaños mínimos por cada circunscripción

2) Magnitud de la circunscripción electoral

• Situación actual:102 escaños inamovibles y 248 dependen de la población.

• Si se reduce a uno mínimo: 52 escaños mínimos y 298 basados en la población.

• Al haber más escaños basados en la población, más proporcionalidad del sistema.

• Menor desigualdades entre provincias.

2) Magnitud de la circunscripción electoral

Diferencia entre las personas por escaño de algunas

provincias y

la media nacional (131.879)

350/2 350/1

Soria-media: -84.556,49 Soria-media: -84.556,49

Teruel-media: -83.104,82 Teruel-media: -58.717,49

Madrid-media: +47.310,17 Madrid-media: +21.087,29

Barcelona-media: +42.844,61 Barcelona-media: +18.577,37

2) Magnitud de la circunscripción electoral

• Lo igualitario y democrático es, entonces, repartir los escaños en base a la población.

• ¿Pero qué población? • -Población de derecho vs Censo electoral• -Opinión propia: los diputados deben

representar a la población de derecho• Problema del sesgo conservador si nos basamos

en el censo electoral: favorece a provincias envejecidas.

2) Magnitud de la circunscripción electoral

• Fórmula para distribuir los escaños entre provincias en base a la población.

-Actual: cocientes enteros y restos mayores

-Propuesta: D’Hondt porque contrarresta la sobrrepresentación de provincias pequeñas

• El resultado es el mismo, por lo que se queda la fórmula actual.

3) Tamaño del Congreso

• Actual: 350 diputados• Art. 68.3 CE: Entre 300 y 400• Ampliable a 400 escaños• Habría 348 escaños distribuidos de forma

proporcional y 52 mínimos.• En comparación, menor valor de los escaños

mínimos en la totalidad, y mayor igualdad en el poder de voto.

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 Escaños 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1

01 Álava 4 1,70 3 1,28 3 1,12

02 Albacete 4 1,33 4 1,33 4 1,16

03 Alicante 12 0,84 13 0,91 15 0,92

04 Almería 6 1,19 5 0,99 6 1,04

05 Ávila 3 2,30 2 1,54 2 1,34

06 Badajoz 6 1,15 6 1,15 6 1,01

07 Balears 8 0,98 8 0,98 9 0,97

08 Barcelona 31 0,75 36 0,88 42 0,89

09 Burgos 4 1,41 3 1,06 4 1,24

10 Cáceres 4 1,28 4 1,28 4 1,12

11 Cádiz 9 0,97 9 0,97 10 0,95

12 Castellón 5 1,11 5 1,11 5 0,97

13 Ciudad Real

5 1,26 4 1,01 5 1,10

14 Córdoba 6 0,99 6 0,99 7 1,01

15 Coruña (A) 8 0,93 9 1,04 10 1,01

16 Cuenca 3 1,84 2 1,23 3 1,61

17 Girona 6 1,08 6 1,08 7 1,10

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 Escaños 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1

18 Granada 7 1,02 7 1,02 8 1,02

19 Guadalajara 3 1,66 3 1,66 3 1,46

20 Guipúzcoa 6 1,13 6 1,13 6 0,99

21 Huelva 5 1,30 4 1,04 5 1,14

22 Huesca 3 1,76 3 1,76 3 1,54

23 Jaén 6 1,19 5 0,99 6 1,04

24 León 5 1,32 4 1,05 5 1,15

25 Lleida 4 1,24 4 1,24 4 1,08

26 Rioja (La) 4 1,66 3 1,25 3 1,09

27 Lugo 4 1,48 3 1,11 4 1,30

28 Madrid 35 0,74 41 0,86 48 0,88

29 Málaga 10 0,84 11 0,93 13 0,96

30 Murcia 10 0,92 10 0,92 12 0,97

31 Navarra 5 1,06 5 1,06 6 1,12

32 Ourense 4 1,57 3 1,18 4 1,37

33 Asturias 8 0,98 8 0,98 9 0,96

34 Palencia 3 2,28 2 1,52 2 1,3335 Palmas

(Las) 8 0,99 8 0,99 9 0,97

36 Pontevedra 7 0,97 7 0,97 8 0,97

37 Salamanca 4 1,49 3 1,12 4 1,31

Provincia Escaños 350/2 CR 350/2 Escaños 350/2 CR 350/1 Escaños 400/1 CR 400/1

38 Santa Cruz de Tenerife

7 0,92 8 1,05 9 1,03

39 Cantabria 5 1,13 5 1,13 5 0,99

40 Segovia 3 2,41 2 1,61 2 1,41

41 Sevilla 12 0,84 13 0,91 15 0,92

42 Soria 2 2,79 2 2,79 2 2,44

43 Tarragona 6 1,00 6 1,00 7 1,02

44 Teruel 3 2,70 2 1,80 2 1,58

45 Toledo 6 1,18 5 0,98 6 1,03

46 Valencia 16 0,83 17 0,88 20 0,91

47 Valladolid 5 1,25 5 1,25 5 1,09

48 Vizcaya 8 0,92 9 1,04 10 1,01

49 Zamora 3 2,01 2 1,34 3 1,76

50 Zaragoza 7 0,97 7 0,97 8 0,97

51 Ceuta 1 1,70 1 1,70 1 1,49

52 Melilla 1 1,85 1 1,85 1 1,62

Total 350 1,00 350 1,00 400 1,00

3) Tamaño del Congreso

Diferencia principales provincias-media

350/2 350/1 400/1

Soria-media: -

84.556,49

Soria-media: -

84.556,49

Soria-media: -

68.071,55

Teruel-media: -

83.104,82

Teruel-media: -

58.717,49

Teruel-media: -

42.232,55

Madrid-media:

+47.310,17

Madrid-media:

+21.087,29

Madrid-media:

+15.264,57

Barcelona-

media:

+42.844,61

Barcelona-

media:

+18.577,37

Barcelona-

media:

+13.568,47

Coeficiente de representatividad

350/2 350/1 400/1

CR Soria: 2,79 CR Soria: 2,79 CR Soria: 2,44

CR Teruel:

2,70

CR Teruel:

1,80

CR Teruel:

1,58

CR Madrid:

0,74

CR Madrid:

0,86

CR Madrid:

0,88

CR

Barcelona:

0,75

CR

Barcelona:

0,88

CR

Barcelona:

0,89

Conclusiones

• Disminución del mínimo por circunscripción a 1 y aumento del Congreso a 400 convierten al sistema más equitativo, aunque no del todo, pues acercan el coeficiente de representatividad (% de habitantes/ % de escaños) a 1, que sería la igualdad absoluta de poder de voto.

Igualdad de voto: Atribución de escaños a las candidaturas

Problema: DESPROPORCIONALIDAD del sistema electoral español con niveles de los más elevados entre los sistemas proporcionales. El número de escaños atribuidos a los principales partidos es mayor del que les correspondería por porcentaje de votos obtenidos (efectos mayoritarios). Da lugar a:

• desiguales oportunidades para los partidos políticos• voto desigual (de forma mediata): todos los votos deberían contribuir de

manera semejante a la obtención de representación • efectos psicológicos: voto útil

Causa: magnitud reducida de la circunscripción y fórmula D’Hondt (correctivos)Medición: índice de desproporcionalidad

Mejorar la proporcionalidad…

Propuestas: ya vistas (reducción de la representación mínima inicial por provincia a 1 diputado y aumento del tamaño de la Cámara a 400 diputados). Además:

• sustitución de la fórmula D’Hondt

• supresión de la barrera electoral del 3% de los votos válidos emitidos en cada circunscripción

• distribución de restos a nivel nacional

• Fuera de la CE: Comunidad Autónoma como circunscripción electoral; supresión de la representación mínima inicial; “bolsa nacional”…

Acerca de la fórmula…

Efectos relativos sobre el sistema electoral ya que depende de la magnitud de los distritos. Influencia intensa en los de rango medio (entre 6 y 9 escaños) y diferente ratio escaños-población entre distintas circunscripciones

Se prevé su sustitución por otras como Sainte-Laguë o más proporcionales como las del cociente electoral (o restos mayores): Hare, Droop.

“representación proporcional” (68.3 CE): no fija ninguna fórmula. LOREG (art. 163.1) aplica la regla D’Hondt (vigente desde Real Decreto- ley 20/1977).

EFECTOS de la aplicación de la fórmula Hare: reforma de mayor impacto sobre la proporcionalidad.

• Disminución del porcentaje de escaños de los dos grandes partidos políticos: coaliciones

• Aumento del porcentaje de escaños obtenido por los partidos minoritarios nacionales y, en menor medida, de partidos de implantación territorial: disminuye la penalización para los que tienen apoyos dispersos

• Hasta cuatro nuevas formaciones políticas que hoy carecen de representación obtendrían escaños: aumento leve de la fragmentación parlamentaria (NEPP)

• Cambios en la intención de voto

350/2/D’Hondt 400/1/Hare PSOE 169 (48%) 177 (-4,1%) PP 154 (44%) 172 (-1,0%) IU 2 (0,6%) 13 (+2,6%) UPYD 1 (0,3%) 2 (+0,2%) CiU 10 (2,9%) 14 (+0,6%) PNV 6 (1,7%) 6 (-0,2%) ERC 3 (0,8%) 6 (+0,7%) BNG 2 (0,6%) 2 (-0,1%) CC-PNC 2 (0,6%) 3 (+0,1%) Na-Bai 1 (0,3%) 1 (-0,1%) EA --- 1 (+0,2%) Cha --- 1 (+0,2%) NC-CCN --- 1 (+0,2%) U. per les Illes --- 1 (+0,2%) TOTAL 350 400

Fuente: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, 24 de febrero de 2009.

Tabla 37. Tasa de cambio agregado en porcentajes de escaños en las elecciones de 2008 y simulaciones con cambios en tamaño del Congreso de los Diputados, en el número mínimo por circunscripción y en la fórmula electorala

Combinaciones Media

Fórmulas 350/2 350/1 400/2 400/1 De divisor: D’Hondt 0 0,4 0,6 0,7 0,4

Sainte-Laguë 1,4 1,8 2,2 2,3 2 De cuota:

Droop 1 1,1 1,9 2,1 1,5 Hare 1,9 2,6 2,3 2,7 2,4

Media 1,1 1,5 1,8 2 1,6

a La fórmula es la Pedersen (1983), es decir, VT = ½ Σ | p

i Δ |, donde se divide por 2 la suma

de la diferencia para cada partido del porcentaje de escaños que consiguió en las elecciones del 2008 y el que hubiera conseguido de haberse empleado cada uno de los sistemas electorales propuestos.

Fuente: José Ramón Montero y Pedro Riera, Informe sobre la Reforma del Sistema Electoral, Madrid, diciembre de 2008.

Tabla 20. Índices de desproporcionalidad en España, según distintas combinaciones de tamaño del Congreso de los Diputados, número mínimo por circunscripción y fórmula electoral, 2008

Combinaciones Fórmulas/ Índices

350/2 350/1 400/2 400/1

D’Hondt

Gallaghera 4,5 4,1 4,0 3,9

Loosemore-Hanby b 7,8 7,3 7,5 7,3

Sainte-Laguë Gallagher 2,9 2,7 2,2 2,2 Loosemore-Hanby 5,7 5,2 5,0 5,0 Droop

Gallagher 3,7 3,2 2,7 2,3 Loosemore-Hanby 6,8 6,3 5,6 5

Hare Gallagher 2,4 2,3 2 1,9 Loosemore-Hanby 5,2 4,8 4,6 4,1

Otras propuestas…

Distribución de restos a nivel nacional • Atribución de escaños en función de la suma de los restos de las

distintas circunscripciones provinciales para contrarrestar las fuertes penalizaciones de los partidos estatales menos votados.

Barreras electorales: el umbral legal existe para evitar la fragmentación parlamentaria (gobernabilidad). Discutible.

• supresión del 3% provincial: no se necesita reforma porque el umbral efectivo está de promedio en 10,2 % de sufragios necesarios (uno de los más elevados de todos los sistemas proporcionales europeos )

• [establecimiento barrera nacional: incompatible con provincia como circunscripción electoral (68.2 CE).]

Mejora de la participación política: Las Listas

Críticas a las Listas cerradas y bloqueadas:

• Limitan el libre ejercicio del derecho de sufragio

• Crece el dirigismo de las organizaciones partidistas

Otros sistemas …

• Sistema de Voto Personal. Ej. Voto único transferible de Irlanda

• Sistemas de Listas Desbloqueadas. Dos modelos:• Listas rígidas: Porcentaje o Cuota (Hare

o Droop)• Listas flexibles: Preferencias de los

votantes• Sistema de Listas Abiertas

Respuestas a las críticas:

• Falta de acuerdo sobre el grado de pluralismo interno de los partidos políticos

• Carácter pragmático de las elecciones generales

• Escaso número de votantes que presumiblemente confeccionarían su propia lista

• Mayor complejidad

… Opinión del Consejo:

• No es oportuno un cambio radical del modelo vigente.

• Propuesta: Desbloqueo de las listas a través del mecanismo del Voto Preferencial

• Peligro: corrupción y clientelismo

… Conclusión final

Aspectos susceptibles de mejora en el sistema electoral del Congreso de los Diputados:

• Igualdad de los electores y partidos políticos• Refuerzo de la participación de los electores

en la designación de sus representantes

Igualdad de los electores y partidos políticos

• Problema del número de votos necesarios para la obtención de un escaño:

• Reducción de la representación mínima inicial por provincia a 1 diputado

• Elevación del número de escaños del Congreso a 400

• Problema de la proporcionalidad del sistema:• Reducción de la representación mínima inicial por

provincia a 1 diputado• Elevación del número de escaños del Congreso a

400• D’hondt -> Hare• Utilizar los restos sobrantes a nivel provincial para la

atribución de escaños adicionales para los partidos con mayores restos

Refuerzo de la participación de los electores en la designación de sus representantes

• Fomento de la participación política de los ciudadanos

• Mayor implicación en las instituciones

• “Listas desbloqueadas mediante el mecanismo del Voto Preferencial”

Todo esto sirve para conseguir un sistema electoral mas justo, proporcional y democratico.

Pero… ¡Hay que dar un paso más!

* Fuente: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General