1 WORKSHOP LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE FERROVIARIO DE VIAJEROS EN ESPAÑA Resumen de las propuestas de ordenación del sector a partir de las opciones abiertas por la Ley 11/2013 Departamento de Derecho Administrativo – UNED 19 de septiembre de 2013 Facultad de Derecho
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WORKSHOP
LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE FERROVIARIO DE
VIAJEROS EN ESPAÑA
Resumen de las propuestas de ordenación del sector a partir de las opciones
abiertas por la Ley 11/2013
Departamento de Derecho Administrativo – UNED
19 de septiembre de 2013
Facultad de Derecho
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RESUMEN DE POSICIONES
El punto de partida generalmente compartido por los ponentes y el resto de
participantes en el Workshop es la dificultad a la que se enfrentan los nuevos
entrantes en la entrada y consolidación de posiciones en el transporte ferroviario
de pasajeros en España. Fue ampliamente compartido que el mercado no es lo
suficientemente amplio como para dar cabida a un número significativo de
empresas ferroviarias y que las condiciones que imponga el Gobierno para el
otorgamiento de los nuevos títulos habilitantes deben diseñarse de forma que no
dificulten todavía más la entrada al mercado.
Al mismo tiempo, el modelo de apertura debe ser sensible con la posición de
RENFE-Operadora, evitando una aceleración excesiva en el proceso de
transformación del sector que impida que RENFE-Operadora pueda adaptarse al
mismo.
Modelo de títulos nacionales
La mayor parte de los intervinientes apostaron por títulos habilitantes nacionales
y no limitados a líneas o corredores. Cuatro fueron los motivos avanzados para
justificar esta posición. En primer lugar, sólo una habilitación para las
principales rutas de alta velocidad garantizaría un tamaño mínimo viable. A
título de ejemplo, el nuevo operador italiano NTV transporta seis millones de
pasajeros/año, tres veces el número de viajeros de la línea Madrid-Valencia. Sin
unos volúmenes mínimos de facturación no es posible contratar publicidad en
televisión, contratar sistemas de venta de billetes, adquirir material rodante a
precios competitivos, etc.
En segundo lugar, la realización de diferentes concursos para las diferentes
líneas o corredores fomentaría entradas especulativas de empresas sin un plan de
negocio viable, que por el contrario lo que pretenden es bien asegurarse una
cabeza de playa para la posterior invasión del resto del mercado (caso de
monopolistas extranjeros con capacidad financiera para sostener operaciones a
pérdida durante un periodo de varios años), bien hacerse con un título que
posteriormente puedan revender a esos monopolistas extranjeros (caso de
empresas concesionarias locales sin vocación industrial en el sector ferroviario),
de forma que el beneficio no estaría en la explotación comercial sino en el
“mercadeo” con el título habilitante.
En tercer lugar, se apunta que un escenario en el que los nuevos operadores no
están presentes en las principales líneas de alta velocidad favorecería
subvenciones cruzadas anticompetitivas del operador tradicional desde las líneas
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sin competencia a las líneas en competencia. Así podría estar sucediendo en
Italia en relación con la línea Milán-Venecia, cerrada a la competencia por
saturación. Esto sería especialmente grave si se opta por abrir líneas secundarias
y se mantiene el derecho exclusivo en la línea Madrid-Barcelona.
Finalmente, un modelo de títulos por líneas o corredores no permitiría a los
nuevos entrantes beneficiarse del efecto red. No obstante, fue apuntado que la
especial estructura geográfica de España no permite un efecto red relevante.
Modelo de títulos por corredores y cadenciado en el tiempo
Fue argumentado por un experto que la geografía española fomenta la
estructuración de operaciones por corredores, a semejanza de la estructura que
tiene RENFE-Operadora, y que los corredores constituirían un adecuado ámbito
para los títulos habilitantes. Este modelo facilitaría la entrada de empresas con
menor acceso a financiación, rebajando la barrera de entrada al mercado.
Un escenario calificado como adverso por la mayoría de participantes es el de
apertura de un corredor de alta velocidad con un volumen potencial de viajeros
limitado (caso del Madrid-Levante) mientras se mantiene el derecho exclusivo
en el corredor con mayor potencial, el Madrid-Barcelona.
Además de las circunstancias ya señaladas (imposibilidad de alcanzar masa
crítica, fomento de entradas especulativas, subvenciones cruzadas, efecto red) se
adelanta que un escenario de este tipo podría llegar a plantear dudas sobre su
legalidad. Se señaló que el nuevo regulador, la CNMC, podría llegar a
cuestionar el modelo en virtud de su función de “garantizar la igualdad entre
empresas, así como entre cualesquiera candidatos en las condiciones de acceso
al mercado de los servicios ferroviarios” (art. 11.2 Ley 3/2013). Igualmente se
apuntó que un modelo de competencia entre un nuevo operador limitado a un
corredor con escaso tráfico y el operador tradicional presente en todos los
corredores y en especial en el Madrid-Barcelona, podría constituir una
discriminación anticompetitiva en la línea de lo declarado contrario al Derecho
europeo en el Asunto Airtel.
Por el contrario, fue apuntada por un interviniente la posibilidad de dar prioridad
a la entrada de competencia en el corredor con mayor tráfico, el Madrid-
Barcelona, y plantear escenarios de protección de la más débil posición del
operador histórico en las rutas de alta velocidad con menor densidad.
El impacto en el operador tradicional
La mayor parte de los intervinientes acordó que es un factor a considerar el
impacto que la competencia tendrá en el operador tradicional. El punto de
partida del modelo español de liberalización es el de “competencia controlada”
mediante el otorgamiento de títulos habilitantes (modelo de duopolio)
precisamente para permitir que el operador tradicional tenga el suficiente tiempo
para prepararse para un entorno de plena competencia.
Fue apuntado por un experto que el otorgamiento de tan sólo un título
habilitante para competir con RENFE-Operadora supondría una dinámica
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competitiva menos agresiva en precios, por lo que propuso el otorgamiento de
un tercer título. Fue contestado que el efecto amortiguador del duopolio es un
efecto buscado que permite al operador tradicional adaptarse paulatinamente y
sin traumas a la competencia.
Fue apuntado, que el nuevo operador podría limitarse a ofertar sus servicios en
la línea que parece ser la más rentable, la Madrid-Barcelona, descremando el
mercado. El modelo de “competencia controlada” permite desincentivar este
modelo de entrada al mercado, al imponer como criterio de valoración de las
ofertas precisamente un plan industrial de operaciones amplias en el conjunto de
red de alta velocidad. La competencia para la obtención del título fomentaría
ofertas que garantizasen servicios en varias líneas.
Fue apuntado, a sensu contrario, que un nuevo operador fuerte con presencia en
toda la red de alta velocidad podría amenazar la estabilidad financiera del
operador tradicional, llegando a plantearse escenarios en los que una línea sólo
soportaría un operador y el nuevo competidor podría llegar a excluir al operador
tradicional. No obstante, fue comúnmente aceptado que este escenario no es
previsible a corto plazo ya que el nuevo operador debe pasar por el concurso,
contratar material rodante, esperar a que sea servido, lanzar los servicios,
consolidarlos, etc. Esto exige un mínimo de cuatro/cinco años antes de que un
nuevo operador esté en situación de suponer una auténtica competencia al
operador tradicional en el conjunto de los servicios de alta velocidad. RENFE-
Operadora tendría así un plazo de tiempo razonable para prepararse para un
escenario de plena competencia.
Finalmente, un modelo de apertura de un solo corredor que no sea el Madrid-
Barcelona podría parecer una opción beneficiosa para RENFE-Operadora en el
corto plazo, pero podría resultar contraproducente en el largo plazo. Este
modelo desincentivaría la entrada de un operador nacional con un proyecto
industrial sólido de crecimiento orgánico y leal competencia. El vacío sería
ocupado directa o indirectamente por operadores públicos extranjeros, los
únicos en posición de asumir las pérdidas en el periodo transitorio con vistas a
una posterior entrada plena en España. Estos operadores se beneficiarían de la
falta de reciprocidad en la apertura de sus mercados nacionales, creando un
régimen de competencia desequilibrado, con un evidente riesgo de subvenciones
cruzadas anticompetitivas y otras distorsiones que dejarían al operador
tradicional español en una difícil situación en el futuro.
Juan José Montero Pascual
Profesor Contratado Doctor
Departamento de Derecho administrativo - UNED
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ANEXO
MATERIAL DE PREPARACIÓN DEL WORKSHOP
Facultad de Derecho
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PREGUNTAS PLANTEADAS A LOS PONENTES
El modelo liberalizador español ha sido ya establecido en su estructura en la
Disposición Adicional Tercera de la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario, tal y como
ha sido modificada por la Ley 11/2013. RENFE-Operadora tendrá título habilitante
para seguir prestando los servicios de transporte de viajeros, y se contempla el
otorgamiento de nuevos títulos habilitantes para nuevos operadores, quedando
pendiente la definición por el Consejo de Ministros del ámbito y número de dichos
títulos.
El objeto de este Workshop es debatir a partir del marco ya establecido para
identificar las opciones más adecuadas por lo que respecta al ámbito y número de
los títulos habilitantes pendientes de definición gubernamental, así como los
criterios de adjudicación de los títulos habilitantes
1. ÁMBITO “GEOGRÁFICO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
¿Es mejor definir rutas específicas y licitar separadamente los títulos para línea,
o por el contrario parece aconsejable reducir el número de títulos agrupando
líneas, hasta incluso alcanzar el ámbito nacional para el título habilitante?
2. ÁMBITO DE “PRODUCTO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
¿Los títulos habilitantes deberían incluir todos los servicios de transporte de
viajeros o sólo la alta velocidad?
3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
¿Debe otorgarse un único título habilitante por ámbito (duopolio con el operador
tradicional) o más títulos?
4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
¿Qué criterios de adjudicación podrían introducirse y cuáles deberían ser
excluidos?
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PANEL DE PONENTES
Andrea Giuricin. Director de estudios de NTV, el primer operador privado de alta
velocidad en Europa, es Doctor por la Universidad de Milano Bicocca y Fellow the
Istituto Bruno Leoni (Milán).
Juan José Montero Pascual. Doctor en Derecho europeo por el European University
Institute (Florencia) y profesor contratado doctor en el Departamento de Derecho
Administrativo de la UNED. Su labor investigadora se centra en los procesos de
liberalización y posterior regulación de servicios de interés económico general, en
especial el transporte ferroviario, las telecomunicaciones, la televisión y los servicios
postales.
Rodolfo Ramos Melero. Doctor en Económicas. Profesor de la Universidad CEU San
Pablo. Su investigación se centra en el estudio del transporte ferroviario. Ha
participado activamente en el proyecto de investigación OPTIRED.
Kasper Roldsgaard, Investigador Universidad Politécnica de Valencia. Su
investigación se centra en la Dirección estratégica de empresas con especialización en
el desarrollo de modelos de negocio en el sector ferroviario. Ha sido profesor externo
de la Copenhagen Business School. Participó en el Consejo Nacional de Investigación
e Innovación en Dinamarca como experto en la dirección de empresas en tiempos de
crisis.
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ANDREA GUIRICIN
EL MODELO ITALIANO
NTV tiene un impacto importante en panorama social italiano
1,100 empleados directamente con una edad media de 28 años;
1,000 empleados indirectos
Mas de 1.000 millones de inversion:
• 625 millones de euro por 25 trenes AGV;
• 90 millones de euro por el depósito de mantenimiento (Nola);
• 280 millones de euro por otras inversiones operativas;
• 20 millones de euro por la formación.
En Italia hay solo una separación formal entre RFI (gestor de la red) y el ex
monopolista (Trenitalia). Los dos están debajo el control de Ferrovie dello Stato
Italiane, la holding.
• No hay una clara separación de las subvenciones en el balance
económico de Trenitalia.
• No existen datos sobre el Mercado de alta velocidad
NTV insistió en crear una Autoridad de Transporte independiente y a partir del
2015 también el mercado regional tiene que abrirse a la competencia.
Después un año y medio de competencia el Mercado ha crecido mucho.
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En los primeros ocho meses de operación, NTV transportó 2 milliones de
pasajeros y casi 1000 millones de pasajeros-kilometros. En el año 2013, con la
flota casi completa (el ultimo tren ha llegado en el marzo 2013), NTV
transportará mas de 6 milliones de pasajeros y casi 3 mil millones de pasajeros-
kilometros.
El mercado alta velocidad ha ganado más o menos 7 millones de pasajeros en
2012 y casi una tercera parte es nueva demanda. El 29% llega desde la
sustitución del intercity y el 27% de la sustitución del servicio aéreo.
Hay un claro “modal shift” con la competencia que permite al tren alta
velocidad de ser primero en la competencia con otros medios de transporte.
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El tren alta velocidad entre Roma y Milán ha pasado desde el 36% de cuota de
mercado sin alta velocidad (4 horas y media) hasta el 54% con la línea AV completa
(2011). La introducción de competencia ha permitido una subida de la cuota de
mercado hasta el 70%.
¿“OPEN ACCESS” EN EL AVE?
El sistema italiano ha elegido el régimen de “open access”. Esto significa que NTV
ha tenido que solicitar una licencia de operatividad, pero sin límite de número, por
lo que cualquier operador puede entrar al mercado.
El open access permite la competencia y mejores inversiones de los privados. Por
cierto, es importante introducir cláusulas de salvaguardia y en Italia se han
introducido.
SNCF tiene el 20 por ciento del accionariado de NTV, pero no puede alcanzar el
control de la sociedad, porque hay una clausula de salvaguardia.
Los privados pueden desarrollar el sistema AVE con una inversión que ronda varios
centenares de millones de euros, pero es imprescindible un marco regulatorio
estable.
No es posible pensar en cambiar el canon de acceso a la infraestructura mientras un
operador hace su business plan. El canon es uno de los costes que mas impacto tiene
en la operación, al alcanzar hasta el 40% de los costes totales.
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EL CANON DE USO DE LA INFRAESTRUCTURA
El canon pueden ser una barrera de entrada importante en el sistema AVE. En
España el canon ya es elevado y depende también de la hora de utilización y del
tamaño del tren.
En Italia el canon es muy elevado, incluso más que el español. Para España está
calculado en media entre hora de pico y hora off-peak.
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EL MATERIAL RODANTE Y EL MANTENIMIENTO
El material rodante es una importante barrera de entrada. NTV ha tenido que
esperar mucho tiempo para obtener la homologación. Pero la experiencia
italiana muestra que es importante que cada empresa ferroviaria disponga de su
material rodante.
Es muy peligroso que RENFE pueda ceder el uso de su material, porque cada
tren es muy diferente y hay una asimetría informativa muy elevada.
La hipótesis de que RENFE elija el material que cede a la competencia es una
amenaza a la competencia. Es mejor facilitar la obtención de la homologación
del material rodante del nuevo operador, mas que alquilar (¿a que precios?)
material rodante de RENFE.
El mantenimiento y el acceso a los depósitos son otras condiciones que tienen
que quedar claras en momento de apertura a la competencia. El new comer tiene
que poder utilizar los depósitos y el mantenimiento a precios de mercado y por
eso sería mejor separar el mantenimiento del operador histórico.
LOS RIESGOS DE UNA APERTURA PARCIAL
La apertura parcial del mercado, por ejemplo en determinadas rutas, puede ser
beneficiosa para RENFE, pero el caso italiano ha mostrado que es mejor abrir
todo el mercado para alcanzar una competencia real.
Un motivo es que si RENFE mantiene derechos exclusivos (por ejemplo en la
ruta Madrid-Barcelona) puede mantener los precios más elevados y tener una
margen superior. Este dinero puede ser utilizado para realizar subvenciones
cruzadas a la línea abierta a la competencia y acabar con la misma.
En Italia en la Milan – Venecia (intercity) los precios son mas elevados que en
el AV, porque en ese tramo no hay posibilidad de entrar por nuevos operadores
(línea saturada).
Por este mismo motivo es importante definir una cláusula de salvaguardia frente
a operadores extranjeros con derechos exclusivos en su Estado de origen.
El nuevo operador por entrar necesitará mínimo un año y medio por obtener las
homologaciones de los trenes y en este tiempo RENFE tiene que reformarse y
“cambiar de mentalidad”.
Solo la competencia tendrá RENFE los incentivos para reformarse y competir
en un entorno europeo donde la competencia es cada vez más presente.
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El cuarto paquete de la Comisión Europea va en esta dirección y es importante
que RENFE empiece a reformarse con la presión competitiva de otros
operadores.
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KASPER ROLDSGAARD
1. ÁMBITO GEOGRÁFICO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Parece aconsejable reducir el número de títulos agrupando líneas, hasta incluso
alcanzar el ámbito nacional para el título habilitante. La visión podría ser tener
mínimo dos titulares en todas las rutas de alta velocidad en el año 2019. Parece
aconsejable ampliar la presencia de los títulos habilitantes gradualmente a través de
una serie de inauguraciones de líneas individuales, como las inauguraciones de las
líneas de alta velocidad.
Palabras clave: Largo plazo, plan integral, desarrollo controlado, gradualmente, evitar
romper el mercado, cambio controlado en el mercado.
2. ÁMBITO “PRODUCTO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Deberían incluir todas las líneas de alta velocidad. El enfoque debería ser alta
velocidad (AVE). Luego también se debería incluir la larga distancia (Alvia, Avant).
Excluyendo las rutas regionales al menos hasta el año 2019. Una cadena de tecnología
a la vez.
Palabras clave: AVE (luego: Alvia, Avant).
3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
Sería necesario tener más de dos títulos (duopolio) para lograr y mantener la
competencia en el mercado. Sabemos que hay un riesgo de que el mercado se
estabilizará muy rápido con sólo dos títulos. A pasar de que el título habilitante tuviese
el derecho para todas líneas en el ámbito nacional sería aconsejable inaugurar por
líneas simples. Parece aconsejable comprobar el modelo con varios títulos en una línea
simple antes de ampliar la presencia de los títulos habilitantes en el ámbito nacional.
Primero un título habilitante (duopolio) debería obtener el derecho. Luego otro título
habilitante obtenga el derecho en la misma línea (oligopolio) antes de escalar el
modelo, para mantener el control del desarrollo del mercado como una prueba
controlada.
Palabras clave: Cambio controlado en el mercado.
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4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
El título habilitante debería comprometerse a operar todas las líneas de alta velocidad
para el año 2020. El ministerio debería definir normas mínimas para mantener un alto
grado de cualidad (p.ej. 95% de puntualidad, 95% de fiabilidad, 95% de velocidad
medio actual), pero no se debería definir medidas de frecuencia, horarios, capacidad de
los trenes, tipos de ventas o servicio a bordo para permitir a los operadores flexibilidad
comercial. El título habilitante no debería ser capaz de iniciar operaciones de una
nueva línea antes de cumplir con las normas mínimas de las existentes líneas durante
un periodo definido. Debería ser posible excluir derechos exclusivas de líneas
individuales del título habilitante en el caso que no cumpliera con las normas mínimas.