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CONSTITUCION POLITICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
La Secretaria diputada Patricia Villanueva Abraján:«Dictamen de
las Comisiones Unidas de Puntos Constitu-cionales y de Justicia,
con proyecto de decreto que refor-ma, adiciona y deroga diversas
disposiciones de la Consti-tución Política de los Estados Unidos
Mexicanos
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y deJusticia,
les fueron turnadas diversas iniciativas con pro-yecto de decreto
que reforman los artículos 14, 16, 17, 18,19, 20, 21, 22, 73, 115 y
123 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos.
Estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y deJusticia,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos71, 72 y 73 de la
Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos; 39, 45
numeral 6 incisos f) y g), de la LeyOrgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Me-xicanos; y 55, 56, 60 y 88, del Reglamento
para el Gobier-no Interior del Congreso General de los Estados
UnidosMexicanos, someten a la consideración de los integrantesde
esta honorable asamblea el presente dictamen, basándo-se en los
siguientes
Antecedentes
Primero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 29 de sep-tiembre de 2006,
el diputado Jesús de León Tello, del Gru-po Parlamentario del
Partido Acción Nacional, presentó lainiciativa con proyecto de
decreto que reforma el artículo20 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexi-canos. La Mesa Directiva en esa misma
fecha, medianteoficio número D.G.P.L. 60-II-3-55, acordó que se
turnara ala Comisión de Puntos Constitucionales.
Segundo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 19 de di-ciembre de 2006,
los diputados César Camacho, Felipe Bo-rrego Estrada, Raymundo
Cárdenas Hernández y Faustino
Javier Estrada González, de los Grupos Parlamentarios delos
Partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacio-nal, de la
Revolución Democrática y Verde Ecologista deMéxico,
respectivamente, presentaron la iniciativa conproyecto de decreto
que reforma los artículos 14, 16, 17,18, 19, 20 y 21 de la
Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa
Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L.
60-II-3-260, acordó quese turnara a la Comisión de Puntos
Constitucionales, conopinión de la Comisión de Justicia. A través
del oficioD.G.P.L. 60-II-3-281, la Mesa Directiva modificó el
trámi-te anterior y ordenó que dicha iniciativa se turnara a
lasComisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justi-cia.
Tercero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 6 de marzode 2007, el
diputado César Camacho Quiroz, del GrupoParlamentario del Partido
Revolucionario Institucional,presentó la iniciativa con proyecto de
decreto que reformalos artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución
Política delos Estados Unidos Mexicanos. La Mesa Directiva en
esamisma fecha, mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-1-475, acordó
que se turnara a las Comisiones Unidas dePuntos Constitucionales y
de Justicia.
Cuarto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 29 de marzode 2007, el
diputado César Camacho Quiroz, del GrupoParlamentario del Partido
Revolucionario Institucional,presentó la iniciativa con proyecto de
decreto que reformael artículo 22 de la Constitución Política de
los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma
fecha,mediante oficio número D.G.P.L. 60-II-2-612, acordó quese
turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucio-nales y de
Justicia.
Quinto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 25 de abril de2007, los
diputados Javier González Garza y RaymundoCárdenas Hernández,
Ricardo Cantú Garza y Jaime Cer-vantes Rivera, y Alejandro Chanona
Burguete y LaydaSansores San Román, de los Grupos Parlamentarios de
losPartidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Con-
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados Año II, Primer
Periodo, 11 de diciembre de 2007251
VOLUMEN III
CONTINUACIÓN DE LA SESIÓN No. 34DEL 11 DE DICIEMBRE DE 2007
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
Debates de la Cámara de Diputados252
vergencia, respectivamente, presentaron la iniciativa
conproyecto de decreto que reforma los artículos 14, 16, 17,18, 19,
20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos
Mexicanos. La Mesa Directiva en esa mismafecha, mediante oficio
número D.G.P.L. 60-II-3-637, acor-dó que se turnara a las
Comisiones Unidas de Puntos Cons-titucionales y de Justicia.
Sexto. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados
delhonorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubre de2007, los
diputados Javier González Garza, Andrés LozanoLozano, Claudia Lilia
Cruz Santiago, Armando BarreiroPérez, Francisco Sánchez Ramos,
Victorio Montalvo Ro-jas, Francisco Javier Santos Arreola y Miguel
Ángel Are-llano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de la
Re-volución Democrática, presentaron la iniciativa conproyecto de
decreto que reforma y adiciona los artículos18, 21 y 104 de la
Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos. La Mesa
Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L.
60-II-5-971, acordó quese turnara a las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucio-nales y de Justicia. A través del oficio D.G.P.L.
60-II-5-1069, la Mesa Directiva modificó el trámite anterior y
or-denó que dicha iniciativa se turnara a las ComisionesUnidas de
Puntos Constitucionales y de Justicia, con opi-nión de la Comisión
de Seguridad Pública.
Séptimo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los
diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia
Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez
Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y
Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de
laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto
de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitu-ción Política
de los Estados Unidos Mexicanos. La MesaDirectiva en esa misma
fecha, mediante oficio númeroD.G.P.L. 60-II-1-873, acordó que se
turnara a las Comisio-nes Unidas de Puntos Constitucionales y de
Justicia. A tra-vés del oficio D.G.P.L. 59-II-1-926, la Mesa
Directiva mo-dificó el trámite anterior y ordenó que dicha
iniciativa seturnara a las Comisiones Unidas de Puntos
Constituciona-les y de Justicia, con opinión de la Comisión de
SeguridadPública.
Octavo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los
diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia
Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-
rreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio MontalvoRojas,
Francisco Javier Santos Arreola y Miguel ÁngelArellano Pulido, del
Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática,
presentaron la iniciativa con pro-yecto de decreto que reforma,
adiciona y deroga diversasdisposiciones de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de laFederación. La Mesa Directiva en esa misma
fecha, me-diante oficio número D.G.P.L. 60-II-4-784, acordó que
seturnara a la Comisión de Justicia. A través del oficioD.G.P.L.
60-II-4-826, la Mesa Directiva modificó el trámi-te anterior y
ordenó que dicha iniciativa se turnara a la Co-misión de Justicia,
con opinión de la Comisión de Seguri-dad Pública.
Noveno. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los
diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia
Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez
Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y
Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de
laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto
de decreto que reforma diversas disposiciones de laConstitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. LaMesa Directiva en esa
misma fecha, mediante oficio nú-mero D.G.P.L. 60-II-5-973, acordó
que se turnara a las Co-misiones Unidas de Puntos Constitucionales
y de Justicia.
Décimo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputadosdel
honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de octubrede 2007, los
diputados Javier González Garza, Andrés Lo-zano Lozano, Claudia
Lilia Cruz Santiago, Armando Ba-rreiro Pérez, Francisco Sánchez
Ramos, Victorio MontalvoRojas, Francisco Javier Santos Arreola y
Miguel ÁngelArellano Pulido, del Grupo Parlamentario del Partido de
laRevolución Democrática, presentaron la iniciativa con pro-yecto
de decreto que reforma, adiciona y deroga diversasdisposiciones de
la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. La Mesa
Directiva en esa misma fecha,mediante oficio número D.G.P.L.
60-II-1-875, acordó quese turnara a las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucio-nales y de Justicia.
Contenido de las iniciativas
A. Iniciativa presentada por el diputado Jesús de LeónTello
El diputado de Jesús de León afirma que la víctima u ofen-dido
del delito son la parte más débil del sistema penal.
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Después de resentir el daño cometido en su integridad físi-ca,
moral o en sus bienes materiales, las víctimas luego sonvíctimas de
un orden jurídico y de una praxis tanto minis-terial como judicial
que, en lugar de facilitarle las cosas, selas dificulta de manera
real, sistemática y estructural a gra-do tal, que resulta ineficaz
el ejercicio de sus derechos fun-damentales.
Sostiene que no sólo sufren por el daño que les causa el
de-lincuente sino que, además, tienen que defenderse contra lafalta
de protección jurídica que se da por las antinomias,defectos y
lagunas normativas en el contenido esencial desus derechos
fundamentales.
La víctima u ofendido están indefensos. No se encuentranen
igualdad de armas para enfrentar al ministerio público,al juez, al
inculpado y a su defensor. La ley, por un lado,tiene un alcance
restringido y los jueces, por su parte, notienen una vocación
garantista para desarrollar el discursode los derechos pro
víctima.
Su iniciativa, por tanto, tiene por objeto avanzar en el
for-talecimiento de los derechos fundamentales del ofendido
ovíctima del delito, a partir de tres propuestas: el
derechofundamental al defensor público; el fortalecimiento del
de-recho fundamental a la reparación del daño; y el
derechofundamental a impugnar el no ejercicio de la acción penaly
su desistimiento y sus actos equivalentes, por medio delcontrol de
legalidad, así como perfeccionar su controlconstitucional frente a
sus problemas actuales.
El iniciante refiere que la víctima debe ser la protagonistaen
el proceso penal, ya que nadie como ella tiene el interésde
defender el bien jurídico que se le ha afectado, equili-brando la
respuesta de los órganos de control social, peroprotegiendo y
garantizando el respeto de los derechos delas víctimas. Por tal
razón, propone otorgar garantías indi-viduales que salvaguarden los
derechos inherentes de todoofendido o víctima del delito, a fin de
que tengan la posi-bilidad de proteger sus derechos, consolidando
lo anteriora nivel constitucional.
Finalmente, plantea que el Estado tiene la obligación deprestar
apoyo total y protección inmediata a la víctima deldelito,
satisfaciendo así uno de los reclamos más sentidosde la población,
crear mecanismos para garantizar los de-rechos y las garantías de
las víctimas y los ofendidos deldelito.
B. Iniciativa presentada por los diputados César Cama-cho
Quiroz, Felipe Borrego Estrada, Raymundo Cárde-nas Hernández y
Faustino Javier Estrada González
Refieren que uno de los reclamos más persistentes y senti-dos de
los ciudadanos en México tiene que ver con el fun-cionamiento de la
justicia penal, lo que hace necesario re-formar el marco
institucional aplicable, de manera que seasegure a favor de todas
las partes involucradas, el debidoproceso legal, conforme a las
exigencias que existen y fun-cionan en otros países, muchas de las
cuales derivan de tra-tados y convenciones internacionales que
México ha fir-mado y ratificado. Destacan como un principio básico
queel trabajo judicial se haga bajo la mirada de todos los
ciu-dadanos y, en particular, de los usuarios del sistema de
jus-ticia, pues un sistema de juicios orales, en el que las
prue-bas se rinden bajo la mirada del público y en el que el
juezescucha a las partes, es más confiable que un sistema opa-co y
escrito, como el que tenemos actualmente.
Proponen incluir los principios de proporcionalidad entredelitos
y penas, de lesividad, la obligación de que toda per-sona que sea
detenida por el ministerio público sea condu-cida inmediatamente
ante una autoridad jurisdiccional, pa-ra desaparecer así la
irregular figura de la “retención”, puesla incomunicación de un
detenido es no solamente un gra-ve atentado a sus derechos
fundamentales, sino tambiénuna forma por medio de la cual se
generan prácticas de co-rrupción. La comunicación del detenido con
su abogadodebe asegurarse a lo largo de todas las etapas del
procesopenal.
Sugieren también incorporar medios alternativos de justi-cia
penal, de manera que se permita resolver el conflictogenerado por
la comisión de delitos, y asegurar la satisfac-ción del derecho a
la reparación del daño por parte de lavíctima, siempre bajo
supervisión judicial, para evitar sumal uso, como ha ocurrido en
otros países. Asimismo,plantean prescindir de la prisión preventiva
en los casos enque ésta pueda ser sustituida por una sanción
diversa.
Se propone modificar el auto de sujeción por uno de vin-culación
a proceso, en aras de abandonar el concepto de“sujeción”, de cuño
inquisitorio. A diferencia del auto deformal prisión, que amerita
la demostración del cuerpo deldelito y la probable responsabilidad
del indiciado, el autode vinculación a proceso se sustenta
únicamente en la exis-tencia de un hecho punible, sin implicar la
imposición de laprisión preventiva, aunque sí otras medidas
cautelares me-
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados Año II, Primer
Periodo, 11 de diciembre de 2007253
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
Debates de la Cámara de Diputados254
nos lesivas, como la prohibición de abandonar una deter-minada
circunscripción territorial.
Precisan que, originalmente, la Constitución no preveía
lanecesidad de acreditar cuerpo y responsabilidad del incul-pado
para sujeción a proceso, y que dicha asimilación delauto de
sujeción a proceso al auto de formal prisión, se in-trodujo como
resultado de una interpretación jurisdiccio-nal.
De acuerdo con la propuesta que formulan, la persona quees
vinculada a un proceso puede conocer los medios pro-batorios que el
Ministerio Público considera que le incri-minan para preparar
adecuadamente su defensa ante unjuez y, al mismo tiempo, tiene la
garantía que toda medidacautelar será decretada y controlada
también por un juez,permitiendo que el costo del acceso a la
jurisdicción no seala prisión preventiva, pues al disminuir las
exigencias pro-batorias para dar intervención al juez, se facilita
la investi-gación y se permite que el imputado haga valer sus
derechosya no ante su acusador, sino ante un juez
verdaderamenteimparcial, ajeno a los intereses procesales de la
acusación.
Por cuanto hace al Ministerio Público, señalan que
podráallegarse de medios probatorios aún cuando ya haya
inter-venido la jurisdicción y, en su caso, solicitar la apertura
deljuicio sin necesidad de acreditar de antemano –por sí y an-te
sí, como sucede en la actualidad– la probable responsa-bilidad del
inculpado. La exigencia de un estándar proba-torio tan alto como se
exige actualmente para apenas darinicio al proceso, ha sido tanto
fuente de impunidad comode abusos; refieren que la propuesta que
hacen es acordecon las reformas consolidadas en países como Costa
Ricay Chile, en los que ya no exista un auto formal de
procesa-miento.
Prevén como excepción que sólo cuando sea necesario de-cretar la
medida cautelar extrema, es decir la prisión pre-ventiva, se
requerirá que el ministerio público pruebe, antela autoridad
judicial, la existencia del cuerpo del delito y dela presunta
responsabilidad del inculpado, toda vez que es-ta exigencia es una
protección que debe permanecer, cuan-do se trata de justificar una
medida tan intrusiva como laprisión preventiva.
Respecto al artículo 20 constitucional, estiman que debeser
completamente modificado para incorporar las basesdel debido
proceso legal y el mandato claro para crear jui-cios orales en
México, tanto en el ámbito federal como lo-cal. Para tal efecto, se
propone incluir como características
del proceso penal la acusatoriedad, adversarialidad y orali-dad,
y como principios básicos la publicidad, contradic-ción,
concentración, continuidad e inmediación.
En este orden de ideas, no consideran apropiado que
laConstitución explique los alcances de cada uno de
estosprincipios, sino que en el régimen de transitoriedad se
es-tablezca que el Congreso de la Unión deberá emitir, en unplazo
máximo de un año, una Ley del Debido Proceso Le-gal, respetando el
principio de que la Constitución debecontener solamente las líneas
maestras que rigen al Estado,sin convertirse en un diccionario de
términos jurídicos o enuna norma de carácter reglamentario.
Sugieren también una ampliación de derechos tanto paralas
personas vinculadas a un proceso penal, como para lasvíctimas u
ofendidos por la comisión de un delito. Para lasprimeras, proponen
presunción de inocencia, delimitar eluso de la prisión preventiva y
limitar su uso, derecho aguardar silencio o a declarar, obligación
de rendir y des-ahogar todas las pruebas ante el juez, prohibición
de queuna persona rinda prueba confesional ante el
ministeriopúblico, nulidad de prueba ilícita, nulidad de audiencias
sinla presencia del juez, medidas alternativas al proceso,
in-demnización por error judicial, obligación de poner en
co-nocimiento de toda persona detenida sus derechos básicosy
derecho a una debida defensa por abogado. Para las víc-timas,
plantean el derecho a la reparación del daño a travésde la
obligación del Estado de crear un fondo económico,que ninguna
víctima será obligada a carearse con su victi-mario, salvo que ella
misma lo solicite.
Señalan que es necesario eliminar las garantías en la
inves-tigación, pues bajo el nuevo esquema, la averiguación pre-via
deja de tener carácter pseudo-judicial, donde se des-ahogan y
valoran medios de prueba, para limitarse a seruna fase de
investigación preliminar a cargo del ministeriopúblico, al que le
compete únicamente buscar y presentarlas pruebas, tal y como lo
establece el actual Apartado Adel artículo 102 constitucional.
Un protagonista importante del proceso penal mexicano esel
ministerio público, expresan, ya que al investigar la po-sible
comisión de un delito, al ejercer la acción penal y alvelar por el
interés de la legalidad dentro del proceso, loconvierten en una
pieza clave de cualquier diseño institu-cional; no obstante, el
ministerio público se ha tenido queenfrentar como institución a
retos de complejidad crecien-te, que han ido minando su actuación,
por lo que conside-ran importante revalorar su papel como titular
único de la
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acción penal y como órgano acusador dentro del corres-pondiente
proceso, pero que ello no supone un impedi-mento para que los
particulares sean copartícipes, cum-pliendo con los requisitos que
establezca la ley, en el buendesarrollo de la justicia penal, por
lo que los particularesdeben tener el derecho para ejercer
directamente la acciónpenal.
Cuando el Estado se enfrenta con procesos delictivos degran
escala, como puede ser el caso de la delincuencia orga-nizada, debe
contar con los medios apropiados para hacerlesfrente. Uno de esos
medios, es el principio de oportunidad,de acuerdo con el cual las
autoridades ministeriales y judi-ciales pueden ejercer la acción y
determinar la sujeción aproceso de acuerdo con criterios de
eficacia y eficiencia enel combate al delito y la administración de
la justicia penal.El principio de oportunidad, que se propone que
sea reco-gido en el segundo párrafo del artículo 21
constitucional,afirman que permite que las autoridades no persigan
a unpresunto delincuente si decide cooperar con la justicia y
su-ministrar elementos para poder someter a proceso a suscómplices
o a los más altos responsables de una organiza-ción criminal.
Acotan que no se trata de permitir un ejerci-cio arbitrario de la
acción penal o de la administración dejusticia, sino de abrir una
ventana para que el Estado com-bata con más y mejores elementos las
conductas que lasti-man seriamente a la sociedad y que, por su alto
grado desofisticación, ameritan contar con recursos que se han
pro-bado eficaces en otras latitudes y que no vulneran los
dere-chos fundamentales de nadie.
Mejoran la redacción vigente de las normas referidas a
los“reglamentos gubernativos y de policía” y, en cuanto a
lassanciones que pueden contener, extendiendo la limitantetemporal
del arresto hasta por treinta y seis horas a las san-ciones
disciplinarias y penitenciarias, en congruencia conel principio de
proporcionalidad propuesto, agregando eltrabajo en favor de la
comunidad.
C. Iniciativas presentadas por el Diputado César Ca-macho
Quiroz
El diputado César Camacho considera que la revisión delsistema
de justicia en México se presenta actualmente co-mo un reto
impostergable, pues la sociedad mexicana per-cibe que la lentitud,
iniquidad, corrupción e impunidad sonel denominador común en la
mayoría de los casos cuandolas personas intervienen en la
sustanciación de un procesopenal, lo que genera desconfianza en las
instituciones y de-bilita su consolidación.
Afirma que es urgente la modernización de nuestro sistemapenal,
que salvaguarde los derechos reconocidos en nues-tra Constitución a
las víctimas del delito, así como a losacusados de éste y a la
ciudadanía en general, a través deun procedimiento acusatorio,
adversarial y oral, que sin fal-sos garantismos, cumpla los
principios del debido proceso,como el de inmediación,
concentración, contradicción, pu-blicidad y continuidad, utilizando
como herramienta indis-pensable la oralidad.
Manifiesta su preocupación porque el sistema actual se
haagotado, sumándose a las corrientes que se han pronuncia-do por
migrar hacia un modelo garantista, retomando algu-nos
planteamientos del anteproyecto de la Red, para sermatizados por
otras necesidades de regulación. Consideraque las expresiones
“juicios orales” y “debido proceso” sonacertadas, toda vez que el
impacto mediático busca un len-guaje sencillo para la sociedad.
Sobre la oralidad, afirmaque es una característica que da pauta
para la consecuciónde los principios del debido proceso, pues no es
en sí mis-ma la esencia de la reforma que se necesita, sino la
expec-tativa de que el sistema de justicia sea más eficaz en la
re-solución de los conflictos sociales derivados del delito yque
dichas soluciones se tomen siempre con la convicciónde que se han
respetado puntualmente los derechos funda-mentales reconocidos a
los gobernados en la Constitución,los instrumentos internacionales
y las leyes.
Señala que la finalidad debe ser contar con un diseño nor-mativo
capaz de proporcionar a los agentes encargados dehacer cumplir la
ley, las herramientas necesarias para per-seguir con eficacia el
delito, sin que ello obste para hacer-lo respetando las garantías
del debido proceso.
Para garantizar un sistema penal democrático, refiere quees
preciso no sólo construir sus alcances, sino también de-finir los
límites de intervención que un Estado social y de-mocrático debe
ofrecer a sus gobernados. En este sentido,coincide con la propuesta
de la red de agregar la propor-cionalidad y la lesividad como
principios fundamentalesdel ius puniendo. No obstante, estima de
suma relevanciaincluir el principio de mínima intervención, el cual
esta-blece en primer término el carácter subsidiario o ultima
ra-tio, mediante el cual se limita la intervención del derechopenal
única y exclusivamente cuando los demás instru-mentos o medios han
fallado y, por otro lado, su carácterfragmentario, lo que significa
que el derecho penal sólo re-gula los casos en que los bienes
jurídicos deben ser protegi-dos cuando la amenaza o lesión sea
relevante o peligrosa.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados Año II, Primer
Periodo, 11 de diciembre de 2007255
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
Debates de la Cámara de Diputados256
Asimismo, sugiere que se modifique de fondo una nociónque
reiteradamente ha introducido confusión en el marcodel proceso
penal mexicano y que lo ha mantenido comoun proceso de corte mixto:
la noción de cuerpo del delito,cuya complejidad y a veces
confusión, han generado nopocos enredos en el ejercicio de
funciones de procuracióne impartición de justicia. Constituye una
exigencia proba-toria demasiado alta para el ministerio público,
sobre todosi se considera que los requerimientos para acreditar
suexistencia se plantean en fases demasiado tempranas de
lainvestigación de los delitos. Estima que ha sido justamenteeste
estándar el que impide una investigación ministerialágil, en la que
las medidas cautelares adoptadas para la sal-vaguarda de la materia
del proceso sean decretadas con lainformación suficiente y sin
requerir a la autoridad investi-gadora un cúmulo de pruebas
ciertamente excesivas.
El diputado César Camacho afirma que la noción de cuer-po del
delito parte de una epistemología muy ingenua queasume que es
posible acreditar plenamente hechos del pa-sado; si para la
sentencia definitiva es muy complejo refe-rirse a plenitud
probatoria, cuanto más lo es para un mo-mento tan inmediato en el
proceso. Refiere que lossistemas procesales más avanzados han
renunciado ya alestándar de la certeza plena. Por todo ello,
propone susti-tuir tal noción por la de datos que hagan probables
el hechodelictivo y la responsabilidad del indiciado, precisando
queel hecho de que una persona sea aprehendida porque primafacie se
ha considerado probable su intervención en un he-cho también
probable, no necesariamente se traduce –comohasta ahora– en que el
imputado vaya a quedar sometido aprisión preventiva. Destaca la
necesidad de que el sistema dejusticia penal sea siempre pensado
desde la libertad del im-putado y no desde su encarcelamiento.
Sugiere aligerar losrequisitos que el ministerio público debe
llenar para que lesean obsequiadas las órdenes de aprehensión.
En materia de delincuencia organizada, propone eliminarla
prórroga de noventa y seis horas, toda vez que se pre-tende
eliminar criterios de excepción que atentan contra elprincipio de
seguridad jurídica y que, con la nueva siste-mática procesal, el
ministerio público ya no deberá acredi-tar con un estándar tan
exigente los requisitos para consig-nar ante el juez.
En este orden de ideas, apunta que evidentemente, el es-tándar
probatorio será mucho más alto en el juicio, pero pa-ra entonces el
ministerio público habrá contado con eltiempo necesario para
desarrollar una investigación sufi-
cientemente exhaustiva y meticulosa que le permita probarla
responsabilidad del imputado, en su caso, y derrotar lapresunción
de inocencia que obra en favor de éste.
El diputado César Camacho Quiroz sostiene que, en nues-tro país,
el sistema procesal penal está pensado desde el en-carcelamiento
del imputado, desde su inmediata puesta endesventaja; si se
pretende construir un proceso democráti-co, es necesario empezar a
hablar y a pensar desde la li-bertad y desde los derechos. Así
pues, en lugar de usar laañeja expresión “auto de formal prisión”,
apoya acuñar eltérmino “auto de prisión preventiva”, cuyos
requisitos se-rían los mismos que actualmente existen, a excepción
de lanoción de cuerpo del delito, además de la exigencia
deacreditar los mismos presupuestos que para la necesidad
decautela, es decir, el peligro de fuga, la obstrucción al cursodel
proceso y la probabilidad de que el imputado afecte aterceros o a
la sociedad, cometiendo delitos.
Sobre el auto de vinculación, señala que no hay necesidadde
acreditar ningún extremo, pues ello es una garantía, to-da vez que
constituye la comunicación formal que hace elministerio público a
una persona, ante un tercero imparcial,de que su conducta está
siendo investigada, quedando obli-gado el ministerio público a
mostrarle sus pruebas, per-diendo así la posibilidad de mantener
bajo reserva los ele-mentos de convicción que, en su momento y
deconsiderarlo así, se desahogarán en juicio. En este sentido,el
imputado activa su derecho a la jurisdicción en materiapenal y
puede, desde el momento de la vinculación a pro-ceso, empezar a
planear su estrategia defensiva. Es ademásuna garantía porque la
vinculación fija la materia de la in-vestigación y del eventual
juicio.
Asimismo, expresa que la adopción de un sistema procesalde corte
acusatorio reclama adoptar un nuevo estándar nopara el simple hecho
de la vinculación, sino para la impo-sición de la medida de prisión
preventiva. Si se exige unexamen de mérito, como ocurre en nuestro
actual sistemamixto, aunque no se solicite medida cautelar alguna,
la fa-se de juicio se convertirá en el remedo del debido procesoque
nunca será real. La práctica cotidiana permite observarcómo, en los
actuales autos de formal prisión o de sujecióna proceso, se condena
virtualmente al imputado al finalizarla denominada fase de
preinstrucción. Ello es así, refiere,porque el estándar probatorio
tan excesivo exigido en esteplazo se traduce de facto en que el
imputado tenga que de-fenderse ante su propio acusador, es decir,
ante el ministe-rio público, en un entorno en el que no puede haber
con-
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tradicción de la prueba porque apenas se está preparando elcaso
desde la perspectiva de una de las partes y sin terceroimparcial,
lo que contradice las más elementales nocionesde justicia y los
principios fundamentales del debido pro-ceso. La idea de que el
imputado puede defenderse en ave-riguación previa ha generado
demagogia, injusticia e im-punidad.
Sugiere como características del sistema la oralidad,
loacusatorio y lo adversarial; como principios rectores, la
in-mediación, la publicidad, la contradicción, la concentra-ción y
la continuidad.
Por otra parte, el proponente afirma que la seguridad pú-blica
es uno de los retos más importantes que tiene el Esta-do, y que la
delincuencia ha rebasado la capacidad de res-puesta de las
autoridades encargadas de procurar e impartirjusticia, por lo que
las autoridades deben reaccionar firme-mente, cuidando la
implantación de figuras jurídicas mo-dernas y eficaces de obvia
legalidad. Señala que es inco-rrecto considerar que figuras como la
expropiación, seanherramientas jurídicas para llevar a cabo
aseguramientos ocualquier otro tipo de medida cautelar, pues no se
debenmezclar instrumentos jurídicos de distinta naturaleza; eneste
caso, la administrativa con la penal. Propone la inclu-sión de una
figura denominada extinción de dominio debienes, esto es, la
pérdida del derecho patrimonial de per-sonas físicas o morales a
favor del Estado, para los casosen que la procedencia de la
propiedad o posesión de bien-es propios o de terceros, derive
directamente de conductasdelictivas, siempre que no se acredite la
buena fe, debien-do existir pruebas suficientes para considerar que
dichosbienes están directamente relacionados con actividades
de-lictivas. Ello a través de una acción procesal autónoma, encuyo
caso la resolución judicial se dicte previo procedi-miento en que
se haya dado vista a las partes y se acrediteplenamente la
vinculación de los bienes con la comisión deun delito, debiéndose
observar la restauración de los bien-es, cuando se acredite la
legítima procedencia de los mis-mos. Como destino final de tales
bienes, plantea la justiciarestaurativa.
Lo anterior, en aras de que las personas que cometan con-ductas
delictivas, estén impedidas para realizar operacio-nes económicas
aparentando actos lícitos, y evitar así el es-tado de insolvencia o
pérdida de evidencias.
D. Iniciativa presentada por los diputados Javier Gon-zález
Garza, Raymundo Cárdenas Hernández, RicardoCantú Garza, Jaime
Cervantes Rivera, Alejandro Cha-nona Burguete y Layda Sansores San
Román
Señalan los proponentes que, desde sus orígenes,
nuestratradición constitucional reconoció avanzados principiospara
contener la potestad punitiva del Estado. Sin embargo,éstos nunca
tuvieron una aplicación plena. El derecho detoda persona acusada
penalmente de ser escuchada en au-diencia pública, de manera
expedita y por un juez impar-cial, que se contempla en nuestra
Constitución desde hacenoventa años, nunca se instrumentó. Por el
contrario, estederecho se fue desdibujando frente a hábitos que lo
debili-taron por completo. El más nocivo de éstos fue la prácticade
escriturar el proceso en gruesos expedientes, prácticaque terminó
por asumirse como si fuera una exigencia le-gal, lo cual no es
garantista. , pues ni para las víctimas nilos acusados es una
manera justa de proceder.
Los que suscriben esta iniciativa, expresan su preocupa-ción por
el límite al que ha llegado nuestro sistema penal,sumándose a las
propuestas del anteproyecto de la Red ydel diputado César Camacho
Quiroz, incorporando ademásplanteamientos del ex ministro Juventino
Castro y Castro yde la Dirección de Apoyo a Comisiones de la
Dirección deServicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados,
te-niendo en cuenta además su congruencia con los
tratadosinternacionales de derechos humanos, incluyendo las
con-venciones Europea e Interamericana de Derechos Huma-nos, a fin
de poner el orden jurídico mexicano en sintoníacon el orden
jurídico internacional.
Asimismo, sensibles a la iniciativa que recientemente en-tregó
el presidente de la república al Senado, con fecha 9de marzo de
2007, en relación con el combate a la delin-cuencia organizada y
que formula planteamientos diferen-tes a los de la Red, se
emprendió la tarea de revisar las ide-as de la iniciativa
presidencial, buscando integrararmónicamente las legítimas
preocupaciones del titular delEjecutivo.
Proponen volver a un sistema acusatorio y oral, volviendoasí a
los orígenes constitucionales, pues a pesar de que laConstitución
de 1917 concebía al proceso como un sistemade juicios orales y
audiencias públicas, las prácticas queprevalecieron en los años
subsiguientes al triunfo de la Re-volución consolidaron en la
legislación ordinaria un proce-so de carácter mixto, de corte
inquisitivo. En el proceso ne-
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Periodo, 11 de diciembre de 2007257
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Debates de la Cámara de Diputados258
tamente inquisitivo, la persecución penal la iniciaba un
in-quisidor oficiosa y unilateralmente, mediante la “construc-ción”
de un caso a través de registros escritos, incluyendosu “solución”,
sin intervención de un defensor.
En México, señalan que las actividades del acusador gozande una
presunción de veracidad y los datos recabados tie-nen el estatus de
prueba virtualmente plena. La averigua-ción previa integrada por el
ministerio público rara vezpuede ser desvirtuada en sede
jurisdiccional por la defensa;de ahí que esa práctica instala en
los hechos una presunciónde culpabilidad, en lugar de una
presunción de inocencia.La consecuencia más grave de esto, es que
se han atrofia-do las capacidades de investigación del ministerio
público.
Refieren que la investigación empírica confirma que
lassentencias de los jueces penales, en sus contenidos
prácti-camente calcan el contenido de las averiguaciones
previas,por lo que el ministerio público no necesita procurar una
in-vestigación profesional que después pudiera resistir un
efec-tivo debate en el juicio, pues no habrá tal. Así, no tenemosen
nuestro país un juicio, sino una simulación de juicio.
Destacan que afortunadamente, el proceso de democratiza-ción de
América Latina ha influido notablemente en la for-ma en que ha
evolucionado el sistema procesal penal, y quela mayoría de los
países de la región cuenta ya con siste-mas procesales de carácter
acusatorio, acordes con los re-querimientos de las sociedades
democráticas.
Los autores hacen notar las muy diversas ventajas que
traeaparejadas el proceso acusatorio: sus principios permitenque
los ciudadanos cuenten con una garantía de debidoproceso que hace
posible salvaguardar el derecho a la pre-sunción de inocencia; para
las víctimas, existe mayor efi-cacia en la persecución de los
delitos; presupone que la in-vestigación de los delitos no está
formalizada, por tanto, yano es necesario que el ministerio público
genere un expe-diente de la investigación –averiguación previa– con
densasformalidades similares a las que luego se practican en los
ex-pedientes judiciales. Por ello, sugieren que el ministerio
pú-blico simplemente conserve los registros necesarios paraque
terceros puedan verificar la calidad de su actuación,operar con
agilidad y eficiencia, desformalizandose así lainvestigación,
dejando de constituir un procedimiento cua-si-jurisdiccional que
prefigura la sentencia del juez, repre-sentando en cambio un
instrumento de trabajo flexible apartir del cual los fiscales se
coordinarán ágilmente con lapolicía, para ir obteniendo las piezas
del caso que habránde litigar.
Plantean como un tema fundamental que cuando una per-sona es
detenida por las autoridades, sea conducida sin de-mora ante juez
para que éste verifique cómo fue tratada, enpresencia del fiscal y
del defensor, así como que las perso-nas que sean detenidas no
puedan ser custodiadas por quientenga a su cargo la persecución
penal, y, enseguida, que elprimer punto de contacto entre detenidos
y jueces tenga lu-gar como máximo hasta veinticuatro horas después
de ladetención, en una audiencia de control.
Proponen que el Ministerio Público pueda solicitar oral-mente
órdenes de aprehensión, intervención de comunica-ciones privadas y
otros instrumentos de investigación querequieran autorización
judicial, en audiencias secretas yobtener una respuesta inmediata.
De igual forma, sugierenla inclusión del principio de oportunidad,
que se traduce enuna especie de archivo provisional, confiriendo al
ministe-rio público la facultad de no iniciar la investigación o
dedetenerla una vez iniciada.
Consideran necesario establecer resoluciones alternativasde
conflictos, con lo que el ministerio público podrá evitarun gran
número de persecuciones penales innecesarias, altratarse de asuntos
de escaso interés para la seguridad pú-blica.
Los diputados iniciantes estiman indispensable limitar eluso de
la prisión preventiva a los casos en que sea estricta-mente
necesario, por lo que plantean hablar de medidascautelares, a fin
de que quede claro el sentido no sólo de laprisión preventiva, sino
de toda medida restrictiva de dere-chos aplicada al inculpado antes
de dictarle sentencia, en-tre ellos el hecho de garantizar la
comparecencia del impu-tado a juicio, el desarrollo de la
investigación y proteger ala víctima, a los testigos o a la
sociedad; sugieren estable-cer expresamente el principio de
excepcionalidad de la pri-sión preventiva y contemplarle como una
medida de ultimaratio.
Asimismo, proponen incorporar en la Constitución las ba-ses del
debido proceso legal y el mandato claro para crearjuicios orales en
México, tanto en el ámbito federal comolocal, con audiencias cuya
base sea la publicidad y el de-bate entre las partes, bajo los
principios de libertad proba-toria, continuidad, concentración,
inmediación e imparcia-lidad.
A pesar de que algunos autores identifican lo acusatoriocon lo
adversarial, señalan que es menester incluir esta úl-tima
característica, en tanto que la misma impone al proce-
-
so el sentido de una contienda en la que las partes
actúansometidas a la jurisdicción en igualdad de condiciones pa-ra
demostrar sus pretensiones.
Para los imputados, sugieren el derecho a la defensa técni-ca,
la presunción de inocencia, acceso a la información unavez
vinculado a proceso, derecho a guardar silencio, a laasistencia de
un traductor para integrantes de pueblos y co-munidades indígenas,
a interrogar y contrainterrogar testi-gos, a indemnización por
error judicial y a que las pruebasilícitas sean nulas. Para las
víctimas, la acción penal priva-da y la obligación del Estado de
instrumentar protocolos yprácticas de éxito comprobado en materia
de protección devíctimas. De igual forma, proponen los iniciantes
la obli-gación para las policías de investigar delitos.
E. Iniciativas presentadas por los diputados Javier Gon-zález
Garza, Andrés Lozano Lozano, Claudia Lilia CruzSantiago, Armando
Barreiro Pérez, Francisco SánchezRamos, Victorio Montalvo Rojas,
Francisco Javier San-tos Arreola y Miguel Ángel Arellano Pulido
Los proponentes expresan que es necesario modernizar lajusticia
penal, a través de la implantación de un sistemacon tendencia
acusatoria, buscando cambiar la forma enque los tribunales
desarrollan el proceso penal, proyectan-do ese cambio hacia el modo
en que los órganos de procu-ración de justicia realizan la
investigación de los delitos yla preparación de las pruebas de la
acusación y, en general,respecto del conjunto de las actividades
que constituyen larespuesta represiva a la criminalidad. Precisan
que es ur-gente establecer las bases del nuevo sistema procesal
penal,que implica un cambio no sólo de las reglas procesales,
sinode todo el sistema, de sus instituciones, organización,
ope-ración, valores y cultura.
Los diputados iniciantes sostienen que uno de los proble-mas más
graves en México es la inseguridad tanto físicacomo jurídica; la
primera, por los altos índices de violenciaque se suceden a diario
y que afecta a todos los estratos so-ciales; la segunda, por la
ausencia de un marco jurídico quecontribuya a combatir los altos
índices de impunidad. Antedicha problemática, afirman que la
respuesta ha sido pocoeficiente: aumentos en las penas y
sobrepoblación en lasprisiones, en lugar de formular una estrategia
de preven-ción de los delitos, transformar las corporaciones
policía-cas en instituciones sólidamente capacitadas,
profesiona-les, honestas, eficaces y confiables.
Atento a lo anterior, proponen que la autoridad judicial,
apetición del ministerio público y tratándose de delitos gra-ves,
tomando en cuenta las características del hecho impu-tado y las
circunstancias personales del inculpado, podráautorizar el arraigo
de éste en el lugar, forma y medios derealización señaladas en la
solicitud, el cual no podrá ex-ceder de dos meses, y de tres en
caso de delincuencia or-ganizada, teniendo la obligación el
ministerio público derendir un informe cuando menos cada quince
días de losavances en la investigación y si siguen existiendo las
ca-racterísticas y circunstancias que lo motivaron, así
comoexceptuar la inviolabilidad de las comunicaciones, siemprey
cuando éstas sean entregadas a la autoridad judicial o mi-nisterial
de forma voluntaria por los particulares que parti-cipen en ellas,
siempre y cuando contengan informaciónrelacionada con la comisión
de un delito, sin que haya ne-cesidad de que las demás personas que
intervienen en lamisma autoricen su utilización.
Sugieren que la gravedad del delito se mida en función dela pena
y no por un listado arbitrario de delitos, prisión pre-ventiva
revisable cada tres meses por el Juez, la compur-gación de penas en
lugares distintos a aquellos de la juris-dicción en que se cometió
el delito en casos dedelincuencia organizada vinculada al tráfico
ilícito de estu-pefacientes, psicotrópicos, secuestro o tráfico de
armas, in-corporación del principio de presunción de inocencia y
lacreación de un fondo de justicia integrado tanto por recur-sos
federales como locales.
En materia de defensoría pública, estiman que debe garan-tizarse
que los emolumentos de los defensores no sean me-nores a los que
por ley corresponden al representante so-cial. Plantean la nulidad
de audiencias sin la presencia deljuez, que las pruebas sean
desahogadas en juicio salvo con-tadas excepciones, igualdad
procesal, prohibición de co-municaciones ex parte y nulidad de
pruebas ilícitas.
Proponen medidas alternativas de resolución de conflictoscon una
doble intención: la primera, agilizar el desempeñode los
tribunales; la segunda, establecer que la instancia pe-nal será la
última a la que se recurra, beneficiando así unamayor rapidez a la
solución de conflictos sociales, al mis-mo tiempo que disminuyen
los costos, tanto para el siste-ma de justicia como para las partes
involucradas, ademásde que representan una posibilidad muy cercana
de des-congestionar a los tribunales y al sistema
penitenciario.Precisan que dada la importancia de los bienes
jurídicosque tutela el derecho penal, se admitirán soluciones
alter-
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Periodo, 11 de diciembre de 2007259
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
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nativas en cualquier etapa del procedimiento, sujetas a
su-pervisión judicial, siempre y cuando se satisfagan o se
ga-ranticen los intereses de la víctima u ofendidos.
Con la finalidad de proteger en todo momento los
derechoshumanos, tanto de la víctima o de los ofendidos, como delos
inculpados, los autores plantean que toda resoluciónque ponga fin a
un proceso, cualquiera que sea su natura-leza, deberá ser explicada
detalladamente a las partes ensus alcances y consecuencias, en
audiencia pública, evitan-do así que las soluciones alternativas de
resoluciones deconflictos que se proponen se conviertan en una
fuente deabusos para los más desprotegidos.
Sostienen que con la reiterada intención que esta reformano
propicie la corrupción y el abuso en contra de las clasesmás
desprotegidas de nuestro país, se prohíbe que el juezde la causa
tenga algún tipo de comunicación con algunade las partes, sin la
presencia de la otra, salvo que se tratede audiencia pública a la
que, ambas, hayan sido debida-mente convocadas.
Los diputados promoventes estiman necesario enfatizarque los
reclusos deben gozar y ejercer los derechos huma-nos que les
consagra la Constitución, evitar que sentencia-dos por delitos del
orden común o federal que no cumplanel perfil criminológico exigido
para ser internado en un pe-nal de máxima seguridad, sean
victimizados por las autori-dades administrativas y puedan cumplir
sus condenas enpenales de tratamiento adecuadas a su peligrosidad o
perfilcriminológico, así como eliminar la palabra “reo”, por
con-siderarla infamante y denigrante, y usar en su lugar
“sen-tenciado” o “recluso”. Plantean limitar la facultad del
Eje-cutivo únicamente a la administración de las prisiones yotorgar
la facultad de ejecutar lo juzgado al Poder Judicial.Para lograrlo,
se crea la figura de “jueces de ejecución desentencias”,
dependientes del Poder Judicial, ello en arasde que la totalidad de
las facetas que componen el procedi-miento penal, quedan bajo el
control jurisdiccional.
En materia de delincuencia organizada, consideran que
losresultados, a diez años de la aprobación de la Ley de la
ma-teria, no han sido los esperados, pese a que fue creada
unaunidad especializada dependiente de la Procuraduría Gene-ral de
la República, pues no se consideró que dicha espe-cialización
también era necesaria para los juzgadores, dadala aplicación de
nuevas herramientas de investigación y es-tándares diferentes de
valoración de las pruebas. Por ello,proponen la creación de una
jurisdicción especializada en
delincuencia organizada, que permita la atención de estetipo de
criminalidad no sólo en los procesos penales, sinotambién, en
materia de apelaciones, amparo indirecto yamparo directo.
En materia de seguridad pública, plantean establecerla co-mo una
garantía constitucional, dotando al Congreso de laUnión de la
facultad de expedir una ley de aplicación fede-ral con nuevas
directrices para el sistema nacional de segu-ridad pública,
obligando a que los gobiernos municipales yestatales, en la emisión
de sus leyes, cumplan con las di-rectrices exigidas en la ley
federal.
En este contexto, se propone como requisito para que losagentes
de policía puedan realizar sus funciones de pre-vención del delito
o en auxilio del ministerio público, en lainvestigación del delito,
que se sometan a un proceso decertificación, proceso cuyas
directrices deberán establecer-se en las leyes federales y tendrán
que ser incorporadas enlas legislaciones locales.
Consideraciones
En razón de su contenido, todas las iniciativas enunciadasen los
antecedentes, han sido dictaminadas de manera con-junta, por
coincidir con la materia del presente dictamen.
Antes de exponer las consideraciones jurídicas en torno ala
reforma integral al sistema de justicia penal, es impor-tante hacer
dos precisiones.
La primera, que se tiene conocimiento de que el titular delPoder
Ejecutivo federal presentó una iniciativa en el Sena-do, el 9 de
marzo de 2007, que reforma diversos artículosde la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexica-nos, en materia de seguridad
y justicia, misma que fue tur-nada a las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales;de Justicia, de Gobernación y de Seguridad
Pública, estaúltima en razón de haberse autorizado la ampliación de
tur-no.
Si bien esta iniciativa no puede ser dictaminada formal-mente
por la Cámara de Diputados en su carácter de Cá-mara de origen,
ello no obsta, de conformidad con los artí-culos 71 y 72
constitucionales, para que estas ComisionesUnidas de Puntos
Constitucionales y de Justicia, la anali-cen y recojan su espíritu,
pues versa sobre la materia delpresente dictamen y abona a la
propuesta de reforma cons-titucional que se pretende realizar.
-
La segunda, que derivado de las múltiples iniciativas
pre-sentadas por diputados de distintos grupos parlamentarios,es
evidente que en cuanto a su contenido sustancial, con-vergen en la
idea de que el sistema de justicia penal mexi-cano ha dejado de ser
eficaz, por lo que urge reformarlo, demanera integral, para
devolver a la ciudadanía la confianzaen las instituciones
encargadas de procurar e impartir justi-cia, recuperando así su
objetivo de ofrecer seguridad jurí-dica a fin de preservar la
libertad y tranquilidad de las per-sonas.
De manera adicional, también es importante señalar queLuis
Maldonado Venegas, el 4 de noviembre de 2003 (du-rante la LIX
Legislatura) presentó una iniciativa en mate-ria de justicia penal,
turnada a las Comisiones Unidas quehoy dictaminan y además a la de
Seguridad Pública, por loque si bien no pude dictaminarse
formalmente, se recogesu esencia, pues es coincidente con la
materia que nos ocu-pa. Propone sujetar al ministerio público al
proceso penal,y a los jueces a un procedimiento claro, eficaz y
transpa-rente para lograr así la ruptura del monopolio de la
acciónpenal, devolviéndole a la víctima el derecho de ir ante
unjuez y querellarse, contando en el proceso con la anticipa-ción
del propio Ministerio Público, para que ahí realice sustareas de
autoridad, dar fe, obtener pruebas, a las que sólola autoridad
puede acceder, y para realizar todas sus fun-ciones, ya sin la
injusta tutoría obligatoria que hoy ejercesobre las víctimas.
Asimismo, sugiere dotar a la policíapreventiva de las facultades
legales para investigar, preve-nir los delitos y participar como
parte acusadora en aque-llos delitos que conozca y no exista
denunciante. Proponetambién reivindicar los derechos de la víctima
o del ofen-dido, garantizando la reparación del daño.
Dada la relevancia del tema que nos ocupa, es de
sumatrascendencia destacar que se llevaron a cabo
múltiplesreuniones de trabajo con diputados y senadores de todoslos
grupos parlamentarios representados en el Congreso dela Unión,
integrantes del Poder Ejecutivo federal, académi-cos y juristas
especialistas en la materia, a fin de analizarcon minuciosidad cada
uno de los factores que componenel sistema de justicia penal, y
después de intensas discu-siones e intercambios de opinión que sin
duda enriquecie-ron el debate, la conclusión fue una propuesta de
reformaconstitucional de consenso, que intenta recabar las
princi-pales coincidencias y preocupaciones de cada uno de
losinvolucrados, a fin de impulsar un cambio estructural ennuestro
sistema penal, migrando del actual modelo de tipomixto
preponderantemente inquisitivo, a uno garantista decorte acusatorio
y oral.
En este sentido, cabe acotar que ningún sistema de justiciaes
totalmente puro, pues debe ser acorde con las exigenciasde las
sociedades de cada país. En el caso de la propuestaque se plantea,
se pretende implantar un sistema acusatoriorespetando sus
fundamentales principios y características,y adaptado al mismo
tiempo a las necesidades inminentesde nuestro país de combatir
eficientemente los altos índicesde delincuencia que aquejan a la
ciudadanía y a la natura-leza de nuestras instituciones,
permitiendo con ello su con-solidación de manera gradual a la
cultura y tradición jurí-dica mexicana.
Ahora bien, hay coincidencia en que los procedimientosson muy
largos y con excesivos formalismos, el ministeriopúblico tiene un
gran protagonismo y en la etapa de averi-guación previa se lleva a
cabo una especie de “mini-jui-cio”, pues adquiere gran peso dentro
del proceso, lo que hapropiciado que en juicio se suelan reproducir
casi de ma-nera íntegra los elementos probatorios, restando con
elloimportancia al juicio y la valoración objetiva que se hacede
los argumentos de las partes que intervienen,
generandoinevitablemente que el ministerio público sea poco
compe-titivo, debilitando su efectivo desempeño. El hecho de quelas
diligencias generalmente se consignen por escrito, se hatraducido,
en la mayoría de los casos, en opacidad a la vis-ta de los
ciudadanos, toda vez que el juez no está presenteen la mayoría de
las audiencias, pues delega frecuente-mente sus funciones a
auxiliares. Un muestreo representa-tivo del CIDE en las cárceles de
Morelos, DF y el estadode México, en 2006, revela que el 80 por
ciento de los im-putados nunca habló con el juez.
Por cuanto hace a las medidas cautelares, la más drástica,es
decir la prisión preventiva, suele ser empleada como re-gla, el
mismo muestreo arroja una cifra alarmante: el 82por ciento de los
procesados lo está por delitos patrimonia-les y por montos menores
a 5 mil pesos. Ello, además de laevidente afectación que genera al
imputado, también se tra-duce en la afectación de su entorno social
más cercano y ala inevitable vulneración de otras importantes
garantías.
Asimismo, en nuestro actual sistema no se impulsa la apli-cación
de la justicia alternativa y existen diversos proble-mas procesales
que dificultan hacer efectiva la reparacióndel daño.
Ahora bien, cuando decimos que el sistema actual es
pre-ponderantemente inquisitivo, nos referimos a que el indi-ciado
es culpable hasta que se demuestre lo contrario, y sele ve como un
objeto de investigación, más que como su-
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jeto de derechos. Es innegable que el ministerio públicotiene
mayor infraestructura para actuar que la defensa, puessi bien el
inculpado tiene derecho a una defensa por abo-gado, también
subsiste la figura de “persona de su confian-za”, lo que ha
propiciado una desigualdad de condicionespara intentar probar, en
su caso, su inocencia. Aunado a loanterior, los abogados de las
defensorías públicas percibensueldos bajos, no existe el servicio
civil de carrera en algu-nas entidades federativas y, generalmente,
no cuentan coninfraestructura, por lo que en muchos casos utilizan
los es-pacios de las agencias investigadoras o de los juzgados.
En el juicio, sólo un juzgador sustancia el proceso, lo
quedificulta su actuación, además de que no debe perderse devista
que la ejecución de penas, es de carácter administra-tivo, los
beneficios preliberacionales y el cumplimiento delas penas se
encuentran a cargo de la Dirección General dePrevención y
Readaptación Social y el otorgamiento de be-neficios depende de la
unanimidad de criterios del ConsejoTécnico Interdisciplinario, lo
que ha generado que la rea-daptación sea poco eficaz, pues el
sentenciado difícilmentese reinserta a la sociedad.
En términos generales, lo anterior, nos lleva a concluir queel
modelo de justicia penal vigente, ha sido superado por larealidad
en que nos encontramos inmersos. En tal virtud, sepropone un
sistema garantista, en el que se respeten los de-rechos tanto de la
víctima y ofendido, como del imputado,partiendo de la presunción de
inocencia para este último.Tal sistema se regirá por los principios
de publicidad, con-tradicción, concentración, continuidad e
inmediación, conlas características de acusatoriedad y oralidad; la
primera,para asegurar una trilogía procesal en la que el
ministeriopúblico sea la parte acusadora, el inculpado esté en
posibi-lidades de defenderse y que al final, sea un juez quien
de-termine lo conducente; la segunda, que abonará a fomentarla
transparencia, garantizando al mismo tiempo una rela-ción directa
entre el juez y las partes, propiciando que losprocedimientos
penales sean más ágiles y sencillos.
Se prevé la inclusión de un juez de control que resuelva,
enforma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes demedidas
cautelares, providencias precautorias y técnicas deinvestigación de
la autoridad, que así lo requieran, cuidan-do se respeten las
garantías de las partes y que la actuaciónde la parte acusadora sea
apegada a derecho. El juez de lacausa, se hará cargo del asunto una
vez vinculado a proce-so el indiciado, hasta la emisión de la
sentencia correspon-diente, y un juez ejecutor vigilará y
controlará la ejecuciónde la pena.
En cuanto a la prisión preventiva, se pretende que sólo pue-da
aplicarse cuando otras medidas cautelares no sean sufi-cientes para
garantizar la comparecencia del imputado enel juicio, el desarrollo
de la investigación, la protección dela víctima, de los testigos o
de la comunidad, o cuando el im-putado esté siendo procesado o haya
sido sentenciado pre-viamente por la comisión de un delito doloso.
Para los casosde delincuencia organizada, homicidio doloso,
violación,secuestro, delitos cometidos con medios violentos
comoarmas y explosivos, así como delitos graves que determinela ley
en contra de la seguridad de la nación, en contra del li-bre
desarrollo de la personalidad y en contra de la salud, laprisión
preventiva se sugiere que se aplique en todos los ca-sos.
También se estima necesario que se prevean
mecanismosalternativos de solución de controversias, que por
mandatoconstitucional expreso, procuren asegurar la reparación
deldaño, sujetas a supervisión judicial en los términos que
lalegislación secundaria lo juzgue conveniente. Tal medidagenerará
economía procesal, además de alcanzar un objeti-vo fundamental,
como es el de lograr que la víctima de undelito esté cobijada y que
el inculpado se responsabilice desus acciones, reparando, en lo
posible, el daño causado.
Respecto a la defensa del imputado, se propone eliminar
la“persona de confianza” y garantizar el derecho a una de-fensa
adecuada por abogado. Para consolidar tal objetivo yque exista
igualdad de condiciones, se prevé asegurar unservicio de defensoría
pública de calidad para la poblacióny asegurar las condiciones para
un servicio profesional decarrera para los defensores,
estableciendo que sus emolu-mentos no podrán ser inferiores a los
que correspondan alos agentes del ministerio público.
En cuanto a delincuencia organizada, dada la complejidadque
requiere dicho tema por el daño que causa a la socie-dad, se
propone un régimen especial desde su legislación,haciendo tal tarea
facultad exclusiva del Congreso de laUnión y definiéndola a nivel
constitucional como una or-ganización de hecho de tres o más
personas, para cometeren forma permanente o reiterada delitos en
los términos dela ley de la materia. Para estos casos, se autoriza
decretararraigo a una persona por parte del juez de control y a
so-licitud del ministerio público, con las modalidades de lugary
tiempo que la ley señale, siempre y cuando sea necesariopara el
éxito de la investigación, la protección de personaso bienes
jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de queel inculpado se
sustraiga a la acción de la justicia. No po-drá exceder de cuarenta
días, plazo prorrogable únicamen-
-
te cuando el ministerio público acredite que subsisten lascausas
que le dieron origen, y en ningún caso podrá exce-der los ochenta
días.
Lo dicho anteriormente, nos da una visión general de la re-forma
integral al sistema de justicia penal. Respecto a tex-to del
proyecto de decreto, aprobado en Comisiones Uni-das de Puntos
Constitucionales y de Justicia, presentamosla siguiente
justificación y motivación, necesaria para guiary comprender el
sistema procesal penal acusatorio, ahorasometido a consideración de
esta soberanía.
Artículo 16
Estándar de prueba para librar órdenes de aprehensión
Durante los últimos 15 años, se han sucedido
reformasconstitucionales en busca del equilibrio entre la
seguridadjurídica de las personas y la eficacia en la persecución
deldelito al momento de resolver la captura de un inculpadoen el
inicio del proceso penal, así en 1993 se consideróconveniente
incorporar al párrafo segundo del artículo 16,la exigencia de que
para librar una orden de aprehensión eljuez debería cerciorarse de
que se hubiesen acreditado loselementos del tipo penal y existieran
datos que hicieranprobable la responsabilidad penal del inculpado,
incremen-tando notablemente el nivel probatorio requerido,
respectodel anteriormente exigido, lo cual generó que la mayoría
delas averiguaciones previas iniciadas con motivo de denun-cias o
querellas tuviesen prolongados periodos de integra-ción y que la
mayoría de éstas no llegasen al conocimientojudicial, en virtud de
no reunirse los elementos requeridos,o que frecuentemente, al
solicitarse la orden de aprehen-sión, ésta fuese negada por el
juez.
La referida situación incrementó los obstáculos para lasvíctimas
u ofendidos de acceder a la justicia penal, así co-mo los niveles
de impunidad e inseguridad pública. Fuepor ello que en 1999, el
Constituyente Permanente reformóel segundo párrafo del citado
numeral, ahora para reducirla exigencia probatoria al requerir la
acreditación del cuer-po del delito y hacer probable la
responsabilidad penal deljusticiable, situación que implicaba
definir en la ley el con-tenido del cuerpo del delito, permitiendo
así que cada le-gislación secundaria estableciera el contenido de
la citadafigura, imperando la disparidad de criterios e incluso
losexcesos de las legislaciones, ya que en algunos casos
laexigencia fue baja y en otros resultó alta, no lográndose
en-tonces el objetivo perseguido. Esta situación ha venido a
coadyuvar en los actuales niveles de ineficacia, de impuni-dad y
de frustración y desconfianza social.
Considerando que se propone la adopción de un sistema dejusticia
penal, de corte garantista, con pleno respeto a losderechos
humanos, que fomente el acceso a la justicia pe-nal de los
imputados, así como de las víctimas u ofendidos,como signo de
seguridad jurídica, a fin de evitar que la ma-yoría de las
denuncias o querellas sean archivadas por elministerio público,
aduciendo que los datos que arroja lainvestigación son
insuficientes para consignar los hechosal juez competente, es
necesario establecer un nivel proba-torio razonable para la emisión
de la orden de aprehensión,la cual es una de las puertas de entrada
al proceso jurisdic-cional, que constituya el justo medio entre el
legítimo de-recho del imputado de no ser sujeto de actos de
molestia in-fundados, pero también su derecho fundamental a que
lainvestigación de su posible participación en un hecho
pro-bablemente delictivo se realice ante un juez y con todas
lasgarantías y derechos que internacionalmente caracterizanal
debido proceso en un sistema de justicia democrático, yno de forma
unilateral por la autoridad administrativa, quea la postre sería
quien lo acusaría ante un juez con un cú-mulo probatorio recabado
sin su participación o sin unaadecuada defensa, y el interés
social, de sujetar a un justoproceso penal a los individuos
respecto de los que existenindicios de su participación.
Es así que se estiman adecuadas las propuestas legislativasde
racionalizar la actual exigencia probatoria que debe reu-nir el
ministerio público para plantear los hechos ante eljuez y solicitar
una orden de aprehensión, a un nivel inter-nacionalmente aceptado,
de manera que baste que el órga-no de acusación presente al
juzgador datos probatorios queestablezcan la realización concreta
del hecho que la ley se-ñala como delito y la probable intervención
del imputadoen el mismo, sea como autor o como partícipe, para el
li-bramiento de la citada orden; elementos que resultan
sufi-cientes para justificar racionalmente que el inculpado
seapresentado ante el juez de la causa, a fin de conocer
for-malmente la imputación de un hecho previsto como delitocon pena
privativa de libertad por la ley penal, y puedaejercer plenamente
su derecho a la defensa en un procesopenal respetuoso de todos los
principios del sistema acusa-torio, como el que se propone.
El nivel probatorio planteado es aceptado, porque en elcontexto
de un sistema procesal acusatorio, el cual se ca-racteriza
internacionalmente porque sólo la investigación
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
Debates de la Cámara de Diputados264
inicial y básica se realiza en lo que conocemos como
laaveriguación previa, y no toda una instrucción administra-tiva
como sucede en los sistemas inquisitivos, pues es en eljuicio
donde, con igualdad de las partes, se desahogan loselementos
probatorios recabados por las partes con antela-ción y cobran el
valor probatorio correspondiente, y no yaen la fase preliminar de
investigación, como sucede en nues-tro actual sistema. Por tal
razón, en el nuevo proceso resultaimposible mantener un nivel
probatorio tan alto para solici-tar la orden de captura, en razón
de que el ministerio públi-co no presentará pruebas formalizadas
que puedan acreditarel hecho y menos la responsabilidad penal del
perseguido,ya que en ese caso, no se colmaría el objetivo de
reducir laformalidad de la averiguación previa y fortalecer la
rele-vancia del proceso penal y particularmente el juicio.
No existe un riesgo de que esta reducción del nivel deprueba
necesario para la emisión de la orden de aprehen-sión sea motivo de
abusos, porque existen amplios contra-pesos que desalentarán a
quienes se sientan tentados deello, en razón de que el proceso
penal será totalmente equi-librado para las partes y respetará
cabalmente los derechosdel inculpado, de manera que si se obtiene
una orden decaptura sin que los indicios existentes puedan alcanzar
enforma lícita el estatus de prueba suficiente, sin temor a du-das
se absolverá al imputado, al incorporarse expresamen-te a la
Constitución principios como el de presunción deinocencia, el de
carga de la prueba y el de exclusión deprueba ilícitamente
obtenida. Dicho de otra manera, seríacontraproducente para el
ministerio público solicitar la or-den de aprehensión sin tener
altas probabilidades de poderacreditar el delito y la
responsabilidad penal en el juicio, enrazón de que ya no tendrá
otra oportunidad de procesar alimputado.
Por lo anterior, estas comisiones dictaminadoras considera-mos
procedente atemperar el actual cúmulo probatorio queel juez debe
recibir del ministerio público para expedir unaorden de
aprehensión, de manera que los datos aportadosestablezcan la
existencia del hecho previsto en la ley penaly la probable
participación (en amplio sentido) del imputa-do en el hecho, y no
ya la acreditación del cuerpo del deli-to y la probable
responsabilidad del inculpado, que exigevalorar las pruebas
aportadas desde el inicio del proceso yno en el juicio, que es
donde corresponde.
Definición de flagrancia
El concepto de flagrancia en el delito, como justificaciónde la
detención de una persona, sin mandato judicial, es
universalmente utilizado, sólo que el alcance de ese con-cepto
es lo que encuentra divergencias en las diversas le-gislaciones. Es
aceptado internacionalmente que la fla-grancia no sólo consiste en
el momento de la comisión deldelito, sino también el inmediato
posterior, cuando se ge-nera una persecución material del sujeto
señalado como in-terviniente en el delito, de manera que si es
detenido en suhuida física u ocultamiento inmediato, se considera
queaplica la flagrancia y por tanto, se justifica la detención.
Este alcance de la flagrancia no genera mayores debates,pero
existe otra visión de la citada figura, que es la conoci-da como
flagrancia equiparada, consistente en la extensiónde la oportunidad
de detención para la autoridad durante unplazo de cuarenta y ocho o
hasta setenta y dos horas si-guientes a la comisión de un delito
calificado como gravepor la ley, y una vez que formalmente se ha
iniciado la in-vestigación del mismo, cuando por señalamiento de la
víc-tima, algún testigo o participante del delito, se ubica a
al-gún sujeto señalado como participante en el ilícito penal, ose
encuentran en su rango de disposición objetos materia-les del
delito u otros indicios o huellas del mismo, situa-ción que los
legisladores secundarios han considerado co-mo justificante para
detener a la persona sin orden judicial,y retenerlo para
investigación hasta cuarenta y ocho horas,antes de decidir si se le
consigna al juez competente o se lelibera con las reservas de
ley.
Si bien se entiende que la alta incidencia delictiva que aque-ja
a nuestro país ha generado la necesidad de nuevas herra-mientas
legales para la autoridad, de manera que pueda in-crementar su
efectividad en la investigación y persecuciónde los delitos, se
estima que se ha incurrido en excesos en laregulación del concepto
de flagrancia, al permitir la referidaflagrancia equiparada, toda
vez que posibilita detencionesarbitrarias por parte de las
autoridades policiales, cuando elespíritu de nuestra Constitución
es que la flagrancia sólotiene el alcance al momento de la comisión
del hecho y elinmediato siguiente, cuando se persigue al
indiciado.
Bajo esta premisa, se juzga adecuado explicitar el concep-to de
flagrancia, señalando su alcance, que comprenderíadesde el momento
de la comisión del delito, es decir el itercríminis, hasta el
período inmediato posterior en que hayapersecución física del
involucrado. Consecuentemente, elobjetivo es limitar la flagrancia
hasta lo que doctrinaria-mente se conoce como “cuasiflagrancia”, a
fin de cerrar lapuerta a posibles excesos legislativos que han
creado la fla-grancia equiparada, que no es conforme con el alcance
in-ternacionalmente reconocido de esta figura.
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Lo expuesto se justifica si consideramos que el espíritu dela
reforma es precisar a todos los habitantes del país los ca-sos en
que pueden ser detenidos por cualquier persona, sintener una orden
judicial y sin una orden de detención porcaso de urgencia expedida
por la autoridad administrativa,con la finalidad de no dejar
resquicios para posibles arbi-trariedades, más aún cuando se ha
incrementado la posibi-lidad de obtener una orden judicial de
aprehensión al redu-cir el nivel probatorio del hecho y de la
incriminación.
En ese orden de ideas, se determina procedente delimitar
elalcance de la flagrancia como justificante de la detencióndel
involucrado en un hecho posiblemente delictivo, deforma que sólo
abarque hasta la persecución física del in-diciado inmediatamente
después de la comisión del hechocon apariencia delictiva.
Arraigo
Una propuesta novedosa, sin duda, es la de incorporar a
laConstitución una medida cautelar para evitar que el impu-tado
pueda evadirse de la autoridad ministerial en un pri-mer momento y
de la judicial ulteriormente, o bien, quepueda obstaculizar la
investigación o afectar la integridadde las personas involucradas
en la conducta indagada.
Es claro que la creciente organización de la
delincuencia,incluso transnacional, ha puesto en algún nivel de
riesgolas clásicas instituciones jurídico-procesales, por lo que
ellegislador ha ampliado el espectro de medidas eficaces pa-ra
contrarrestar su impacto en la percepción de inseguridadpública,
una de éstas es el arraigo.
Esta figura consiste en privar de la libertad personal a
unindividuo, por orden judicial, durante un período determi-nado, a
petición del ministerio público, durante la investi-gación
preliminar o el proceso penal, a fin de evitar que elimputado se
evada del lugar de la investigación o se ocul-te de la autoridad, o
afecte a las personas involucradas enlos hechos materia de la
indagatoria. Existe el arraigo en eldomicilio físico del
investigado o el que se cumple en unlugar distinto, inclusive de la
demarcación donde reside, elprimero se ha utilizado para delitos
calificados como gra-ves por la ley y el segundo sólo para
presuntos miembrosde la delincuencia organizada, siempre con
autorización ju-dicial previa.
La medida es de suma utilidad cuando se aplica a sujetosque
viven en la clandestinidad o no residen en el lugar dela
investigación, pero sobremanera cuando pertenecen a
complejas estructuras delictivas que fácilmente puedenburlar los
controles del movimiento migratorio o exista unaduda razonable de
que en libertad obstaculizarán a la auto-ridad o afectarán a los
órganos y medios de prueba, y con-tra los que no puede obtenerse
aún la orden de aprehensión,por la complejidad de la investigación
o la necesidad deesperar la recepción de pruebas por cooperación
interna-cional.
No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Naciónemitió
ejecutoria en la acción de inconstitucionalidad20/2003 promovida
por legisladores del Estado de Chihua-hua en contra del Congreso y
el gobernador de aquél Esta-do, por la cual declaró la invalidez
del artículo 122 bis delotrora vigente Código de Procedimientos
Penales local, ar-gumentando en lo esencial que constituye una
restricciónde la garantía de libertad personal, no prevista en la
Cons-titución General de la República, lo que resulta inadmisi-ble,
en atención al principio previsto por el artículo 1° dela misma, el
cual prescribe que las excepciones a las ga-rantías deben
contenerse en la propia Constitución.
En ese sentido, se propone que se incorpore en el artículo16
constitucional el arraigo exclusivamente para casosdonde se
investigue el delito de delincuencia organizada,fijando los casos
de procedencia, la autoridad que lo soli-cita y quién lo autoriza,
la temporalidad por la que puedeser otorgado, la opción de que el
juez determine el lugar ydemás condiciones de ejecución, la
posibilidad de prórrogahasta por un término igual, y la
justificación para ello, conlo cual se satisfacen los extremos de
una excepción a la ga-rantía individual de libertad personal.
De ahí que se dictamina procedente la propuesta de incor-porar
la figura del arraigo para investigaciones y procesosseguidos por
el delito de delincuencia organizada, en esteúltimo caso, cuando no
subsista la prisión preventiva, enlos términos y condiciones que el
juez establezca, de con-formidad con la ley de la materia, así como
por la tempo-ralidad de hasta cuarenta días y con opción a prórroga
has-ta por otros cuarenta días, siempre que sigan vigentes
lascircunstancias que justificaron su autorización inicial.
Definición de delincuencia organizada
Desde la década de los años noventa, cuando se incorporópor
primera ocasión el concepto “delincuencia organizada”en la
Constitución, se tuvo el objetivo de establecer reglasparticulares
y en ocasiones excepciones a las disposicionesaplicables a la
generalidad de los sujetos a procedimientos
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Año II, Primer Periodo, 11 de diciembre de 2007 Diario de los
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penales, derivado de la necesidad de contar con nuevas ymás
contundentes herramientas jurídicas que permitiesen alas
autoridades responsables de la investigación, persecu-ción y
sanción de los miembros de verdaderas empresasdelictivas, que
venían adquiriendo mucho mayor influenciay poderío que las clásicas
asociaciones delictivas.
Por desgracia, ese fenómeno delictivo ha seguido crecien-do
exponencialmente, no sólo en México, sino a nivel glo-bal, lo que
impulsó a la comunidad internacional a generaruna convención que
estableciera, homologara y coordinaralos mecanismos de combate a
ese tipo de delincuencia, quepone en riesgo la soberanía y
viabilidad de los Estados; asíse convino y ha entrado en vigor la
Convención de las Na-ciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Interna-cional, también conocida como Convención de
Palermo,por la ciudad en que fue realizada la misma. México ha
ra-tificado esta Convención y es un Estado parte.
La referida Convención contempla medidas de diferentenaturaleza,
pero específicamente reglas para la investiga-ción, persecución y
sanción de esa delincuencia que por sufortaleza implican
modalidades y acotaciones a las tradi-cionales libertades
conferidas a un imputado en un procesopenal, en la legislación
procesal, por lo que nuestro paísoptó por establecer la mayoría de
las reglas particulares pa-ra ese delito en la ley especial que el
Congreso de la Uniónexpidió, y sólo en algunos casos las elevó a
nivel constitu-cional.
Aun cuando la interpretación de la Suprema Corte de Jus-ticia de
la Nación respecto de algunos artículos de la LeyFederal contra la
Delincuencia Organizada ha sido en elsentido de que se ajustan a
las garantías individuales, portanto constitucionales, es cierto
que al acentuarse de mane-ra notable el carácter acusatorio del
procedimiento penaldelineado, al incorporarse explícitamente
diversos princi-pios y derechos fundamentales, que hasta ahora sólo
se ad-vertían implícitamente en la Carta Magna, es necesaria
laincorporación de algunas reglas particulares aplicables alos
casos de delincuencia organizada, que vienen a consti-tuir alguna
restricción a las garantías, a efecto de atenderpuntualmente lo
previsto por el artículo 1° de la Constitu-ción en el sentido de
que las excepciones a los derechosfundamentales reconocidos por
ella deben contenerse en lamisma, consecuentemente se incrementan
las referencias ala delincuencia organizada a lo largo de los
artículos de laparte dogmática, así que es pertinente, en aras de
la clari-dad que debe tener la norma suprema, para hacerla
asequi-ble a cualquier habitante del país y entonces generar
segu-
ridad jurídica, establecer de manera general qué se entien-de
por delincuencia organizada.
Se incorpora, por tales motivos, una definición que enesencia es
una sustracción de los principales elementos delas concepciones
contenidas en el marco jurídico vigente,misma que viene a delimitar
el ámbito de aplicación de laslimitaciones a las garantías
individuales, desde luego conla posibilidad de que la legislación
secundaria pueda otor-gar mayor amplitud a las garantías
restringidas en principiopor la definición constitucional, en razón
de que, como essabido, en la Constitución se establecen las
garantías, perolas normas de inferior jerarquía pueden ampliarlas
comopodría ser el caso de una definición legal que contuviesemás
elementos de los que prevé el citado párrafo constitu-cional.
Es importante considerar que la definición contiene ele-mentos
que permiten distinguir este tipo de delito respectode los
tradicionales de asociación delictuosa, puesto que lafinalidad de
ésta es cometer los delitos previstos por la leyde la materia, no
cualquier delito.
Facultad de acceder a información clasificada en casosde
delincuencia organizada
Las organizaciones delictivas utilizan todos los avances
delsaber humano para sus propios fines, que adicionalmentebuscan
ocultar sus ganancias y en su caso, blanquear susfondos para cerrar
el círculo de productividad, de maneraque mediante complicadas
ingenierías financieras hacenaparecer como lícitos recursos que en
realidad tienen unaprocedencia ilegal.
En esa dinámica, es obvio que las autoridades responsablesde la
lucha contra esas organizaciones deben tener la infor-mación
indispensable para, en su oportunidad, comprobarlos cargos que les
formulen a sus miembros; no obstante,desde hace años se ha venido
extendiendo la idea de que lainformación pública y privada de
diversas materias sólopuede mostrarse al ministerio público de la
Federación, pe-ro no a cualquier agente de la institución, sino a
aquéllosque tengan calidad profesional, ética y humana, a fin
dedarle el uso correcto; en ese sentido, la propuesta que seformula
pretende evitar valoraciones subjetivas que permi-tan que
información tan sensible como la contenida en do-cumentación
fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electo-ral y aquélla que
por ley tenga el carácter de reservada, seaconocida por cualquier
ministerio público, por lo que sepropone que sólo el Procurador
General de la República
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tenga acceso directo a la misma, cuando se encuentre
rela-cionada con la investigación de un delito, como una útil
he-rramienta para la oportuna toma de decisiones, que incre-mente
las posibilidades de éxito.
Es así que por el carácter central de las investigaciones enesta
materia y lo delicado de acceder a registros confiden-ciales y
personales se estima pertinente establecer que seráel ministerio
público de la Federación, autorizado en cadacaso por el Procurador
General de la República, el único enpoder acceder de manera
inmediata a la información, conel deber de los poseedores de esa
información de brindarlaen forma inmediata, siempre que los
requerimientos seanconforme a la normatividad aplicable. Esta regla
particularprevalecerá sobre alguna genérica de restricción de la
in-formación.
En razón de lo considerado, se dictamina procedente la
in-corporación del párrafo décimo al artículo 16 de la
Consti-tución federal, a fin de que el ministerio público de la
Fe-deración, autorizado en cada caso por el ProcuradorGeneral de la
República actuando en la investigación dedelitos de delincuencia
organizada pueda acceder de inme-diato a la información necesaria
para el cumplimiento desus atribuciones, bastando para ello la
recepción del reque-rimiento, que contenga los datos disponibles
para la bús-queda y localización de la información, sin perjuicio
deque las leyes correspondientes mantengan las reglas deatención
indirecta para el ministerio público, aplicables enotros
asuntos.
Solicitud de órdenes de cateo
Una de las preocupaciones es la celeridad en la resoluciónde los
pedimentos del ministerio público al juez en materiade medidas
cautelares, providencias precautorias y técnicasde investigación,
para no perder la oportunidad en su eje-cución, pero sobresale de
entre éstas la orden de cateo, quegeneralmente se ha tramitado
mediante el tradicional pro-cedimiento escrito, el cual en
ocasiones dilata en demasíalas acciones del ministerio público, con
el consecuenteriesgo de desaparición, alteración o destrucción de
las evi-dencias buscadas.
A fin de dar pauta a una regla especial que permita la
soli-citud de dichas órdenes y su resolución por cualquier me-dio,
dejando siempre registro de las comunicaciones, sepropone suprimir
la obligación específica de que ese pro-cedimiento sea por escrito,
lo cual, vinculado a otros cam-bios, como la creación de jueces
específicos para la aten-
ción pronta y expedita de los pedimentos de las citadas me-didas
cautelares y otras mencionadas, posibilitará que, yasea de forma
presencial o por medios indirectos, el minis-terio público le
formule la petición y el juez le responda demanera inmediata, si es
en sentido afirmativo, el agente dela representación social proceda
de inmediato a ejecutar lamedida, sin perjuicio de que el documento
respaldo de laautorización pueda enviarse al mismo tiempo o de
formadiferida para constancia.
Adicionalmente, al establecerse que las audiencias judicia-les
deben regirse por los principios del sistema acusatorio,deberán ser
de carácter oral y es factible que la legislaciónprocesal precise
el procedimiento para esto.
En ese orden de ideas es procedente la modificación del pá-rrafo
décimo primero del artículo 16 de la Constituciónconsistente en
suprimir la regla especial de que las órdenesde cateo deban
solicitarse por escrito, habida cuenta de quecon la asignación de
jueces de control que realicen los po-deres judiciales, los cuales
estarán abocados a la inmediataresolución de los pedimentos de
mérito, se visualiza quepueda ser en forma oral, en beneficio de la
eficacia de lasautoridades en la materia.
Ingreso a domicilio sin orden judicial
Uno de los reclamos más sentidos de la sociedad es que
lasautoridades policiales no son oportunas en el auxilio a
lasvíctimas del delito, sobremanera, cuando éstas se ven
vio-lentadas en la intimidad de su domicilio. Tradicionalmentese ha
tutelado el derecho a la privacidad de su domicilio,incluso por
encima de garantías como el derecho a la vida,que ciertamente
tienen una jerarquía superior a la de la in-violabilidad del
domicilio.
Este criterio generó que por años, los policías no ingresa-ran a
un domicilio salvo que tuviesen orden judicial o en sudefecto la
autorización expresa del poseedor de la vivien-da, a efecto de no
arriesgarse a incurrir en infracciones ydelitos, pero tal omisión
coadyuvó al explosivo incremen-to de la impunidad e
inseguridad.
Internacionalmente, incluso países latinoamericanos quehan
adoptado legislaciones reconocidas como protectorasde los derechos
fundamentales, como las Repúblicas deChile, Costa Rica, etcétera ,
autorizan que en casos de fla-grancia la policía pueda accesar a un
inmueble, para hacercesar el delito, para detener al imputado o
para auxiliar alas víctimas o habitantes, de manera que nuestro
país sen-
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taría las bases para no sólo alcanzar sino adelantarse enmateria
de justicia respecto de los citados países hermanos.
En el caso de México, a principios del año 2007 una
juris-prudencia por contradicción de tesis de la Suprema Cortede
Justicia de la Nación determinó que en casos de delitoflagrante y
cuando la demora en el acceso a la viviendaponga en riesgo o
incremente el mismo, respecto de bienesjurídicos de mayor
jerarquía, es procedente que aún sinconsentimiento de los
poseedores, la policía ingrese al do-micilio, sin orden judicial,
en razón de que se debe privile-giar el interés general de hacer
cesar la comisión de delitosde los que la autoridad tenga
conocimiento, desde luegoque sancionándose severamente cualquier
exceso, por lasvías administrativa y penal.
Debemos aceptar que aún cuando existe ya la jurispruden-ci