Village Autonomy Sutoro Eko.doc

8/20/2019 Village Autonomy Sutoro Eko.doc

1/118

Masa Lalu, Masa Kini danMasa Depan Otonomi Desa

Sutoro Eko

Baru kalau desa kita memang mulai bergerak maju atas kekutannya sendiri,

barulah seluruh masyarakat kita akan pula naik tingkatan serta kemajuannya di

dalam segala lapangan, termasuk lapangan kebudayaan.

(Sutan Sahrir).

Pembaharuan desa kini menjadi isu sentral dalam kajian dan avokasi desa,

menyusul lahirnya UU No. 22/1999. Otonomi dan demokrasi desa, yang selama ini

mengalami marginalisasi dalam ilmu pengetahuan, kebijakan dan advokasi, tampaknya

menjadi isu utama dalam pembaharuan desa. emang tidak banyak aktor yang concern

pada isu pembaharuan desa, tetapi ada barisan !oknum" akademisi, N#Os, birokrat, aktivis

asosiasi desa, pemerintah daerah, maupun lembaga$lembaga donor internasional yang

bekerja keras melakukan kajian dan advokasi pembaharuan desa. Para aktivis asosiasi desa

%untuk tidak menyebut seluruh perangkat desa dan &adan Per'akilan (esa) terus$menerusmenyampaikan suara %voice) atau aspirasi tentang otonomi desa. *liansi asyarakat *dat

Nusantara %**N) juga menuntut pemulihan otonomi dan hak$hak masyarakat adat yang

telah hilang karena intervensi negara dan modal. (i +ogyakarta, ada orum

Pengembangan Pembaharuan (esa %P(), sebuah -orum multipihak yang terus$menerus

melakukan kajian, pembelajaran, sharing pengetahuan dan pengalaman, maupun

penguatan gerakan untuk mendorong otonomi dan demokrasi desa, termasuk melakukan

advokasi undang$undang pemerintahan daerah agar lebih berpihak kepada otonomi desa.

Pada saat yang sama, (irektorat enderal Pemberdayaan asyarakat dan (esa (epdagri

juga memberikan arahan dan dorongan seara terbatas terhadap penguatan kemandirian

%bukan otonomi) desa. 0ementara, sebagian pemerintah kabupaten telah menjalankan

kebijakan *lokasi (ana (esa %*(() yang bertujuan untuk pemberdayaan masyarakat dan

mendorong tumbuhnya otonomi desa. N#Os, akademisi maupun donor internasional telah

1


2/118

mendorong, mengkaji, mendampingi, menggerakkan maupun menyerukan penguatan

otonomi desa.

*pa yang mereka lakukan selama ini tentu sangat berharga, meski tidak langsung

menapai perubahan seara drastis dalam jangka pendek. etapi sejauh ini belum

terbangun kata sepakat mengenai makna dan -ormat otonomi desa. asing$masing

mempunyai pandangan dan jalan yang berbeda. arena itu kajian dan advokasi otonomi

desa enderung parsial, apalagi pembuat kebijakan di akarta %pemerintah dan (P3) tidak

memberi respons dan membuka ruang yang memadai untuk memperdebatkan masalah

otonomi desa. erbukti, kelahiran UU No. 42/2556 bukan bertujuan untuk memperbaiki

kekurangan dalam UU No. 22/1999 tetapi malah meniptakan kemunduran dari sisi

pembaharuan desa.(i tengah$tengah tarik$menarik dan keragaman pemahaman itu, tentu sangat

dibutuhkan kajian historis yang lebih komprehensi- dan memadai mengenai otonomi desa.

ebutuhan akan kajian historis bukan berarti selama ini tidak ada kajian otonomi desa

yang berarti. 0udah ada banyak karya otonomi desa %baik seara hitoris, sosilogis, politik

maupun hukum) yang berharga, yang tampaknya perlu ada crafting agar menjadi karya

yang lebih komprehensi-. arya 0oetardjo artohadikoesoemo %1976), misalnya,

menggambarkan seara umum tentang asal$usul desa, kondisi desa yang beragam di

8ndonesia, otonomi desa di masa lalu dan masa kolonialisme. arya rans usken %1997)

menyajikan kajian antropologis dan historis tentang di-erensiasi sosial dan involusi di desa

akibat konialisasi. (i-erensiasi ini tentu menjadi pertanda semakin merosotnya otonomi

dan demokrasi desa.

ajian tentang otonomi desa dengan setting negaranisasi dan kapitalisasi masa

Orde &aru sudah dilakukan banyak orang. 3isalah pendek 0elo 0umardjan %1992)

berupaya menari rumusan makna otonomi desa di tengah$tengah ketidakjelasan dan

kematian otonomi desa di ba'ah UU No. :/19;9. (i 0umatera &arat, munul banyak buku

yang mengkritik habis$habisan penerapan UU No. :/19;9 yang telah menghanurkan

identitas dan otonomi nagari. arya +umiko . Prijono %1974) juga menunjukkan

kemunduran demokrasi dan otonomi desa di a'a. Abih Tandeh, karya +ando


3/118

di masa Orde &aru melalui UU No. :/19;9. (emikian juga dengan karya ans *ntlov

%2552), yang menggambarkan seara antropologis tentang !negara masuk desa", sebagai

kekuatan eksternal yang meruntuhkan otonomi desa.

ajian$kajian lain yang berupaya menari makna otonomi desa dan lebih

berorientasi kedepan juga sudah bermunulan. arya$karya saya yang saya sajikan dalam

-orum maupun publikasi berupaya seara serius menemukan makna dan -ormat

desentralisasi dan otonomi desa. arya #regorius 0ahdan dkk %255:) di 0ekolah inggi

Pembangunan asyarakat (esa !*P(", dengan menggunakan kaamata ekonomi$

politik, melakukan re-leksi terhadap pengalaman desa di masa Orde &aru, sekaligus

menelorkan banyak gagasan tentang trans-ormasi ekonomi$politik desa ke depan. Pokok

pikiran tentang trans-ormasi desa terletak pada penguatan bersama$sama antaradesentralisasi, demokratisasi dan pembangunan desa. (i tempat lain, 8 N08U= O3

3 =0=*3> *N( =PO?=3=N %83=) +ogyakarta, mengambil prakarsa melaak

pengalaman mutakhir sekaligus merumuskan dengan baik mengenai makna, -ormat dan

basis pendukung otonomi desa %0utoro =ko dan *bdur 3o@aki, 255:).

ulisan ini hendak melakukan crafting terhadap berbagai karya yang berserakan di

atas, dengan tujuan untuk menemukan benang$merah dan menyambung missing link atas

patahan$patahan sejarah dan pemikiran tentang otonomi desa. ajian sejarah akan saya

tonjolkan dalam tulisan ini untuk membuat sambungan yang baik antara masa lalu, masa

kini dan masa depan otonomi desa. ajian historis ini tentu sangat relevan untuk

melakukan suntikan terhadap pengetahuan, advokasi dan kebijakan otonomi desa di masa

depan. Namun seara metodologis, pelaakan sejarah tentu bukan sekadar pekerjaan yang

menggambarkan perjalanan otonomi desa seara kronologis dan linear, melainkan juga

menampilkan sejumlah isu$isu kritis otonomi desa dalam setiap kurun 'aktu tertentu.

*pa isu$isu kritis yang terkandung dalam otonomi desa yang selama ini menjadi

perhatianA Pertama, isu ketatanegaraan dan pemerintahan. edudukan dan ke'enangan

desa menjadi titik sentral dalam semesta pembiaraan tentang otonomi desa. eduanya

menjadi krusial karena sejak masa kolonial hingga masa re-ormasi sekarang, selalu munul

pembiaraan dan tarik$menarik bagaimana menempatkan posisi desa dalam struktur negara

yang lebih besar. Para ahli hukum yang onern pada desa selalu peka terhadap persoalan

4


4/118

kedudukan desa dalam struktur ketataneragaraan 3epublik 8ndonesia. 0ebab, meski UU(

196: pasal 17 mengakui keberagaman daerah$daerah keil yang bersi-at istime'a, tetapi

konstitusi itu tidak seara tegas mengakui adanya !otonomi desa". UU turunan dari UU(

dengan sendirinya juga tidak mengakui otonomi desa, keuali hanya menyebut desa

sebagai kesatuan masyarakat hukum. !e'enangan desa tidak akan jelas kalau kedudukan

desa tidak diatur dengan jelas dalam konstitusi. edudukan dulu baru biara ke'enangan",

demikian ungkap 8bnu riahyo, ahli hukum yang concern pada desa, dari PP OO(*

akultas ukum Universitas &ra'ijaya. 0uara yang lain menegaskanB !Untuk memastikan

kedudukan desa, sebaiknya N38 tidak hanya dibagi menjadi daerah$daerah provinsi,

kabupaten dan kota tetapi juga dibagi menjadi desa". 8de ini paralel dengan ide (esapraja

sebagai daerah ingkat 888 yang munul pada pada tahun 19:5$an. Kedua, isu adat dan lokalisme. Sejarah membuktikan bahwa setiap

komunitas lokal atau masyarakat adat yang tersebar di seluruh penjuru Indonesia

mempunyai pemerintahan sendiri (self-governing community) yang bersifat

tradisional-lokalitsik dan mengontrol tanah ulayat secara otonom. ampir semua

masyarakat adat di sepanjang berusaha mempertahankan pemerintahan adat itu.

!etapi pada saat yang sama, pemerintah selalu berupaya melakukan inter"ensi

dan modernisasi terhadap pemerintahan adat agar sesuai dengan tujuan dan

kepentingan nasional, termasuk kepentingan pembangunan nasional. ## $o.

%&' merupakan bentuk pengaturan pemerintah untuk modernisasi

pemerintahan adat-tradisional, yang berarti menghilangkan adat sebagai kendali

pemerintahan dan menyeragamkan pemerintahan adat menjadi pemerintahan

modern seperti desa-desa di *awa. !arik-menarik antara pemerintah dengan

masyarakat adat tidak bisa dihindari. Sampai sekarang perumusan dan

pengaturan mengenai otonomi desa dalam masyarakat adat itu tetap mengalami

kesulitan dan dilema. +i satu sisi pemerintah tidak bisa semena-menamenghancurkan adat dengan tujuan melakukan modernisasi pemerintahan, tetapi

di sisi lain jika masih ada tirani adat juga akan mempersulit transformasi

menuju citizenship dalam kerangka nation-state.

Ketiga, isu ekonomi$politik. Otonomi desa %posisi dan ke'enangan desa) bukan

semata menjadi persoalan dalam mengelola ketatanegaraan dan administrasi pemerintahan

6


5/118

seara -ormal, juga bukan semata masalah modernisasi pemerintahan adat. (i balik isu

ketatanegaraan dan adat itu, ada masalah yang lebih krusial, yaitu otoritas pengendalian

terhadap penduduk dan hamparan tanah yang hidup dan terbentang di desa. auh sebelum

ada kerajaan, pemerintah kolonial dan negara$bangsa 8ndonesia, sudah ada komunitas$

komunitas lokal tradisional yang memiliki kuasa atas tanah dan penduduk. arik menarik

antara pemerintah dengan masyarakat lokal yang terus menerus berlangsung sebenarnya

merupakan bentuk pertarungan antara negara dan modal dengan masyarakat lokal

memperebutkan kuasa atas tanah dan penduduk. ika dibaa dengan kaamata ekonomi$

politik, desa %yang mempunyai penduduk dan tanah beserta kekayaannya) sejak dulu

menjadi medan tempur antara rakyat dengan raksasa negara dan modal. Negara dan modal

selalu berkepentingan mempunyai otoritas mengendalikan tanah dan penduduk desa untuk tujuan$tujuan akumulasi kapital yang lebih besar. arena kalah bertarung, desa dan

masyarakat adat, mengalami eksploitasi dan marginalisasi seara serius.

Keempat , desa umumnya mempunyai keterbatasan sumberdaya lokal.

Berdasarkan kalkulasi nominal, desa umumnya mempunyai keterbatasan luas

wilayah, jumlah penduduk, potensi desa, dan lain-lain. +i +aerah Istimewa

ogyakarta maupun Sumatera Barat, kondisi desa bisa dibilang relatif ideal karena

memiliki luas wilayah, jumlah penduduk dan potensi desa yang cukup. +i banyak

kabupaten di *awa !engah umumnya mempunyai banyak desa dengan ukuran

wilayah dan jumlah penduduk yang lebih kecil daripada desa-desa di +I.

Sedangkan mayoritas desa di /uar *awa umumnya mempunyai wilayah yang

sangat luas tetapi berpenduduk terbatas dan potensi desa yang belum tergarap

secara maksimal. Beberapa orang, termasuk pada sosiolog seperti Selo Sumardjan

maupun $asikun masih meragukan apakah mungkin kecilnya ukuran desa

menjadi basis yang kuat bagi otonomi desa. 0arena itu $asikun mengusulkan

perlunya regrouping desa-desa yang kecil seperti pernah terjadi di +aerahIstimewa ogyakarta. 0ondisi geografis, demografis maupun spasial desa itu tentu

merupakan masalah yang harus diperhatikan dalam mendisain otonomi desa.

=mpat isu utama itulah yang akan saya gunakan sebagai perspekti- untuk

melukiskan perjalanan otonomi desa dari masa lalu hingga sekarang, bahkan untuk

:


6/118

membuat kerangka preskripsi kedepan. 0etiap isu akan saya masukkan dalam setiap

kronologi perjalanan desa, dari konteks asal$usul, masa kolonial, masa pasa kemerdekaan,

masa Orde &aru dan masa re-ormasi. ulisan ini juga akan mengkaji ulang tentang makna,

-ormat, tujuan dan relevansi otonomi desa untuk memba'a kehidupan desa yang lebih

demokratis, mandiri, sejahtera dan berkeadilan di masa depan.

Asal-usul Desa

+esa, atau sebutan-sebuatan lain yang sangat beragam di Indonesia, pada

awalnya merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai batas-batas

wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat untuk

mengelola dirinya sendiri. Inilah yang disebut dengan self-governing community.

Sebutan desa sebagai kesatuan masyarakat hukum baru dikenal pada masa

kolonial Belanda.

+esa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola

secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih tinggi.

+i Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah republik kecil yang

mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada masyarakat

(self-governing community). Sebagai sebuah republik kecil, nagari mempunyai

perangkat pemerintahan demokratis1 unsur legislatif, eksekutif, dan yudikatif.

$agari, secara antropologis, merupakan kesatuan holistik bagi berbagai perangkat

tatanan sosial-budaya. Ikatan bernagari di 2inangkabau, dulu, bukan saja

primordial-konsanguinal (ikatan darah dan kekerabatan adat) sifatnya, tetapi juga

struktural fungsional dalam artian teritorial-pemerintahan yang efektif. 0arena

itu, nagari mempunyai kaitan ke atas3 ke /uhak dan ke 4lam, dan kaitan ke

samping antara sesama nagari, terutama adalah kaitan emosional. Sistem otonom

seperti ini adalah cirikhas masyarakat bersuku (tribal society) demi kepentinganmempertahankan diri dan pelestarian nilai-nilai masing-masing nagari, yang

fokusnya adalah keragaman. Ikatan /uhak dan 4lam adalah ikatan totemis dan

kosmologis yang mempertemukan antara nagari-nagari itu dan mengikatnya

menjadi kesatuan-kesatuan emosional spiritual. 0arena itu orang 2inang secara

C


7/118

sadar membedakan antara kesatuan-teritorial-konsanguinal dalam bentuk

republik nagari-nagari dengan kesatuan-totemis-kosmologis.

$agari mungkin tidak bisa dikatakan sebagai sebuah negara modern dalam

pengertian 2a5 6eber sebagai lembaga yang mempunyai monopoli penggunaan

sarana-sarana kekerasan secara absah. 4rtinya nagari bukanlah bentuk kecil

negara sebagai organisasi kekuasaan yang tersusun secara hirarkhis-sentralistik

serta ditopang oleh birokrasi yang digunakan penguasa untuk memerintah

rakyatnya. $agari, seperti ditegaskan 2estika 7ed ('8), justeru menyerupai

negara-kota (polis) pada 9aman unani 0uno, dimana setiap nagari bertindak

seperti republik-republik kecil yang satu sama lain tidak mempunyai ikatan

struktural dan terlepas dari kekuasaan federal di pusat. 0onon nagari yang

dipimpin secara kolektif oleh :enghulu suku bersifat otonom dan tidak tunduk

pada raja di :agaruyung, melainkan berbasis (mewakili) kaum (warga) dan

keluarga dalam nagari itu sendiri.

Sebagai unit pemerintahan otonom, setiap nagari adalah lembaga yang

melaksanakan kekuasaan pemerintahan melalui 0erapatan 4dat yang berfungsi

sekaligus sebagai badan eksekutif, legislatif, dan yudikatif. +i dalam 0erapatan

4dat berkumpul para ninik mamak yang mewakili kaumnya dan secara

musyawarah mufakat melaksanakan pemilihan 6ali $agari, melakukan peradilan

atas anggotanya dan menetapkan peraturan demi kepentingan anak $agari.

Suasana demokratis dan egaliter selalu mewarnai hubungan pemimpin dengan

masyarakat, baik di dalam menyelenggarakan pemerintahan maupun dalam

urusan hukum adat.

2enurut pemahaman sederhana dalam sistem republik kecil, unit-unit

politik ada secara terus menerus tanpa menghiraukan masuk dan keluarnya

pemimpin-pemimpin tertentu. 4nggota-anggota unit politik tidak dilihat

sebagai saudara, tetapi sebagai warga. 0epemimpinan ditandai oleh adanya

pejabat resmi, para spesialis, dan dewan-dewan. 2ereka dapat mendelegasikan

aspek-aspek tertentu dari tanggung jawab kepemimpinannya kepada asosiasi,

atau komite, dan mereka biasanya mempercayai bahwa dewan orang-orang

merdeka, atau dewan suku atau dewan nagari memiliki kekuasaan tertinggi

;


8/118

dalam memutuskan hal-hal yang berhubungan dengan kepentingan umum.

+alam sistem republik beberapa ketentuan diikuti, antara lain pemilihan atau

rotasi pemimpin-pemimpin, tugas-tugas pemimpin dengan jelas ditentukan3

pemimpin-pemimpin yang gagal bisa diganti dan jabatannya terbatas3 dewan

mempunyai kekuasaan tertinggi3 jabatan merupakan kepercayaan masyarakat

dan pejabat adalah pelayan masyarakat (Imran 2anan, '%).

2enurut adat 2inangkabau kepala unit-unit sosial politik yang ada

dalam masyarakat nagari yaitu tungganai sebagai pemimpin rumah gadang,

penghulu andiko sebagai pemimpin kaum, penghulu suku atau penghulu pucuk

sebagai pemimpin suku, semuanya dipilih oleh anggota unit sosial politik untuk

dijadikan pemimpin. 4da syarat-syarat kepemimpinan yang cukup berat yang

harus dipenuhi. +alam sidang kelompok, calon-calon dituahi dan dicilakoi,

artinya dikaji kebaikan-kebaikan dan kelemahan-kelemahan dari sejumlah

calon yang ada, dan yang dipilih adalah yang terbaik. 4nggota kaum yang

disebut kemenakan adalah warga kaum yang berhak bersuara dalam sidang.

ang terpilih adalah orang kepercayaan kaumnya dan berfungsi memelihara

dan memajukan kepentingan kaum. ;ara pergantiannya diatur dengan

peraturan yang jelas dan ketika ia keluar dari ketentuan adat ia bisa diganti

melalui prosedur yang telah ditentukan. la merupakan pemimpin sidang kaum

dalam kaum dan mewakili kaum dalam sidang-sidang unit sosial yang kebih

besar. Sidang kaum, sidang dewan kaum, sidang dewan suku, dan sidang dewan

nagari (0erapatan 4dat $agari) merupakan kekuasaan tertinggi dalam unit-

unit sosial yang bersangkutan. +engan demikian nagari tersebut memang dapat

diangap sebagai sebuah republik kecil dan inilah karakteristik pertama dan

sistem otoritas tradi-sional masyarakat nagari ( Imran 2anan, '%).

Semua warga (anak) nagari merupakan anggota atau warga dari salah

satu suku, kaum, dan rumah gadang. 2ereka mempunyai hak bersuara dalam

memilih pemimpin-pemimpin kelompok sosialnya, karena itu pada hakekatnya

kekuasaan yang dipegangnya bersumber dari warganya, sehingga secara formal

kepemimpinan dan otoritas pemimpin serta kekuasaan tertinggi berada di

tangan rakyat.


9/118

sistem otoritas tradisional 2inangkabau adalah demokrasi, setiap orang secara

adat adalah sama suaranya, berdiri sama tinggi dan duduk sama rendah. Semua

masalah dirundingkan dalam permusyawaratan unit sosial. :utusan diambil

sebagai hasil musyawarah, dan putusan tersebut dinamakan mufakat. #ntuk

mencari mufakat diperlukan waktu yang panjang. 2ufakat merupakan

kebenaran yang telah dicari secara bersama, dan kebenaran itulah yang

merupakan kekuasaan tertinggi dalam masyarakat nagari terdisional (Imran

2anan, '%).

+esa-desa di *awa sebenarnya juga menyerupai republik kecil, dimana

pemerintahan desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat. Trias politica

yang diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan secara tradisional

dalam pemerintahan desa. +esa-desa di *awa, mengenal /urah (kepala desa)

beserta perangkatnya sebagai badan eksekutif, =apat +esa (rembug desa) sebagai

badan legislatif yang memegang kekuasaan tertinggi, serta +ewan 2orokaki

sebagai badan yudikatif yang bertugas dalam bidang peradilan dan terkadang

memainkan peran sebagai badan pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo

0artohadikoesoemo, '>?). :roses politik di desa ditentukan oleh rapat desa

secara demokratis berdasarkan prinsip musyawarah untuk mufakat, meskipun

proses itu elitis karena anggota rapat desa terbatas pada para kepala keluarga

(somah) minus pemuda dan perempuan.

Masa Kolonial

0olonialisme tampaknya merupakan titik awal negaranisasi, eksplotasi dan

marginalisasi terhadap desa. :emerintah kolonial mengendalikan penduduk dan

tanah desa melalui berbagai cara1 sistem wajib penyerahan hasil tanaman,

pengutan pajak tanah, maupun sistem tanam paksa. :enguasa kolonial

berangsur-angsur melakukan penetrasi ke dalam ekonomi dan politik desa dan

akhirnya berhasil menemukan sumber penghasilan penting, yakni tanah dan

tenaga kerja pedesaan (@rans usken, '>). Sejarawan


10/118

konstruksi kolonial1 yakni sejumlah peraturan dan tindakan telah dilakukan

pemerintah kolonial untuk memutuskan hubungan "ertikal yang lama antara

penduduk dengan para pemimpin desa maupun dengan para perantaranya di

tingkat supradesa.

=affles maupun para komisaris jenderal sesudahnya cukup mengetahui

bahwa kepala desa dapat menjalankan peran penting dalam pengutipan pajak

tanah. Ia mengeluarkan peraturan tentang =e"enue Instruction pada tanggal ''

@ebruari '>'?, yang menegaskan bahwa kepala desa ditunjuk sebagai perantara

pemerintah pusat untuk menjalankan pemungutan pajak tanah, sekaligus

menjalankan kekuasaan dan kewajiban sebagai pegawai polisi negeri (Soetardjo

0artohadikoesoemo, '>?1 A%>). 0arena itu, selain mengontrol posisinya,

pemerintah menetapkan beberapa syarat sehingga para kepala desa dapat

melaksanakan perintah-perintah atasan. +engan praktik sistem tanam paksa,

maka para kepala desa mendapat peran lebih sentral dalam pemerintahan karena

pada tingkat pertama kepala desa itulah yang memperoleh kepercayaan untuk

melakukan sistem tanam paksa. Baik dalam penentuan tanah yang akan ditanami

tebu maupun pengorganisasian penanaman dan pengerahan tenaga kerja untuk

kepentingan perkebunan pemerintah kolonial, para kepala desa mempunyai

kewenangan yang hampir mutlak. 0ewenangan ini menjadikan kepala desa

bertambah kaya dan melakukan penghisapan terhadap rakyatnya sendiri. 2ereka

memperoleh kekayaan dari tanah bengkok (sepersepuluh dari tanah-tanah sawah

desa), juga mendapat sebagian dari pembayaran atas upah tanaman dan pajak

tanah yang diberikan oleh pemerintah kolonial. Semua anggota pamong desa juga

mendapat pembagian tanah yang luasnya masing-masing tergantung dari yang

ditetapkan oleh kepala desa. 2ereka dibebaskan dari kerja wajib, kerja rodi, dan

kerja untuk kepentingan desa lainnya.

:enguatan kekuasaan kepala desa dan kesempatan untuk memperkaya diri

di satu pihak dan tekanan dari pemerintah kolonial di pihak lain mengakibatkan

timbulnya suatu tipe baru kepala desa pada periode tanam paksa. 4pabila ia pada

tahun-tahun sebelumnya merupakan pemimpin rakyat yang sejak pemerintahan

Inggris di *awa setiap tahun dipilih oleh penduduk desa, maka pada masa sistem

15


11/118

tanam paksa posisinya tidak lebih dari seorang mandor kebun yang menjalankan

perintah atasan (@rans usken, '>1 'A').

0etika inter"ensi dan eksploitasi kolonial terhadap desa sudah berjalan,

pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan “Regeeringsreglement” '>%?, sebagai

cikal-bakal pengaturan tentang daerah dan desa. :asal ' (pasal 'A>.I.S.)

menegaskan tentang kedudukan desa, yakni1 ertama, bahwa desa yang dalam

peraturan itu disebut “inlandsche gemeenten” atas pengesahan kepala daerah

(residen), berhak untuk memilih kepalanya dan pemerintah desanya sendiri.

Kedua, bahwa kepala desa itu diserahkan hak untuk mengatur dan mengurus

rumah tangganya sendiri dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang

keluar dari gubernur jenderal atau dari kepala daerah (residen).

4tas dasar ketentuan itu, dengan , diubah dengan Staablad ''C $o. %', Staadblad . '' $o. A% dan

Staadblad , '' $o. A' dikenal dengan nama “!slandsche "emeente-

#rdonnantie”$ :enjelasan atas #rdonnantie itu yang dimuat dalam %i&blad 8%8

mengatakan, bahwa ketetapan-ketetapan dalam #rdonnantie secara konkret

mengatur bentuk, kewajiban dan hak kekuasaan pemerintah desa baik

berdasarkan hukum ketataprajaan maupun berdasarkan hukum perdata.

2eskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh dari sempurna,

tetapi dalam rangka perundang-undangan india Belanda semuanya telah

berhasil menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan desa sebagai badan

hukum, lebih dari posisi desa sekadar kesatuan komunal masyarakat. :eraturan

telah berhasil pula mengembangkan kemajuan kedudukan hukum desa sebagai

pemilik harta benda (Soetardjo 0artohadikoesoemo, '>?).

4da berbagai catatan atas keluarnya peraturan itu. Dan +e"enter

menyambutnya dengan gembira. +engan peraturan tadi, kata Dan +e"enter, hak

desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi dasar hukum.

Berdasarkan hak itu desa akan dapat menyusun pendapatan desa sendiri. al ini

penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah desa dan lumbung

11


12/118

desa pada waktu itu. Sebaliknya 2r. Dan Bockel dalam Koloniale Studien tahun

'A' mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk desa,

yang dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya

dengan tiada mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam

daerah. Dan Dollenho"en berpendapat senada. Setelah mengucapkan

penghargaannya terhadap tujuan ordonansi diatas, yang bermaksud hendak

menguatkan kedudukan desa, maka ia mencela bahwa dalam peraturan itu

membuat ordonansi kurang cukup mengindahkan sifat-sifat asli dari desa di

daerah *awa, 2adura dan :asundan.

+alam konteks ini “!slandsche "emeente #rdonantie” tahun 'C8 tidak

berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan ogyakarta. +i daerah-

daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah $egorogong di jaman dahulu,

dimana otonomi desa karena percampuran kekuasaan =aja -- antara lain

disebabkan oleh apanage-stelsel sejak '%% -- telah menjadi rusak, maka

kedudukan desa sebagai daerah hukum otonom sudah rusak pula.

2eski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar kebudayaan

bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan desa asli selama ratusan

tahun, setelah kesatuan desa sebagai daerah hukum itu di daerah Swapraja di

*awa dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga. Begitu kuatnya, hingga

waktu permulaan kemerdekaan di daerah ogyakarta muncul peraturan untuk

menggabungkan desa-desa yang kecil-kecil menjadi kesatuan daerah yang lebih

besar. :eraturan itu mengalami kesulitan. /ain dari itu, sebagai penjelmaan dari

kesatuan daerah hukum itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah

ogyakarta penjualan tanah milik di desa (malah juga penggadaian) kepada

seorang yang bukan penduduk desa, harus mendapat ijin dari rapat desa.

+alam tahun ''A pemerintah :akualaman melancarkan pernataan desa,

tertanggal '> itu juga 0asultanan ogyakarta oleh Ri&ksbestuurder ditetapkan

12


13/118

sebuah peraturan semacam itu. :eraturan itu diumumkan dalam =ijksblad

tahun ''> $o. AA. :ernataan :akualaman tahun ''A pun lalu diganti dan

namanya dalam bahasa Belanda disebut “Regelen betreffende het beheer en de

huishoudeli&ke belangen der inlandche gemeenten in het distriect Sogan

kabupaten (dikarta” , cocok dengan peraturan buat kesultanan. :erubahan itu

diumumkan dalam Ri&ksblad tahun ''> $o. A?.

Baik di 0esultanan dan :akualaman, dalam tahun itu diluncurkan

peraturan tentang pengangkatan, pemberhentian sementara, pemecatan dari

jabatan, tentang penghasilan dan kewajiban pemerintah desa. :eraturan ini unutk

0asultanan dimuat dalam Ri&ksblad tahun ''> $o. A, diubah dalam Ri&ksblad

tahun 'A% $o. ' dan buat :akualaman dimuat dalam Ri&ksblad tahun ''> $o.

A% diubah dalam Ri&klsblad $o. '&'A%.

Sedangkan daerah-daerah 0asunanan Surakarta dan 2angkunegaran tidak

mempunyai peraturan serupa. +i daerah-daerah itu berlaku peraturan-peraturan

lain3 bagi 0asunanan termuat dalam Ri&ksblad tahun '' $o. 3 bagi

2angkunegaran termuat dalam Ri&ksblad tahun '' $o. '?, yakni peraturan-

peraturan yang membagi daerah 0asunanan dan daerah 2angkunegaran dalam

sejumlah wilayah desa.

2enurut riwayat pasal ' Regeringsreglement '>%? memang yang hendak

diatur hanya kedudukan desa di *awa dan 2adura. Beberapa tahun kemudian

pemerintah india Belanda mengetahui bahwa di luar *awa dan 2adura ada juga

daerah-daerah hukum seperti desa-desa di *awa. 0arena itu, pemerintah kolonial

juga menyusun peraturan untuk mengatur kedudukan daerah-daerah itu semacam

!nlandsche "emeente #rdonnantie yang berlaku di *awa dan 2adura. !nlandsche

"emeente #rdonnantie untuk 0aresidenan 4mboina termuat dalam Staatblad

''? $o. 8A jo. '' $o. AA. :eraturan itu namanya1 %epalingen met betrekking

tot de regeling van de huishoudeli&ke belangen der inlandsche gemeenten in de

residentie (mboina” , diganti dengan peraturan yang memuat dalam stbl . 'A $o.

?'. :eraturan untuk Sumatera Barat termuat dalam Stbl .''> $o. 883 mulai

berlaku pada tanggal ' +esember ''> diganti dengan peraturan termuat dalam

Stbl$ ''> $o. 88 dan ? dan dalam Stbl .'A' $o. >C. #ntuk karesidenan

14


14/118

Bangka termuat dalam Stbl . '' $o. ?%. :eraturan untuk karesidenan

:alembang termuat dalam Staatblad '' $o. >'?3 untuk /ampung termuat

dalam Stbl . 'AA $o. %8?3 untuk !apanuli termuat dalam Stbl$ 'A $o. ?83

untuk daerah Bengkulu termuat dalam Stbl$ 'A $o. ?C3 untuk daerah Belitung

termuat dalam Stbl$'A? $o. % dan untuk daerah 0alimantan Selatan dan !imur

termuat dalam Stbl . 'A? $o. A%3 kemudian ditetapkan “)ogere !nlandsche

'erbanden #rdonnantie %uitenge*esten” Stbl$ '> $o. ?C jo. Stbl. '> $o.

8>'.

Berbagai peraturan itu tampak ambigu. +i satu sisi pemerintah kolonial

membuat peraturan secara beragam (plural) yang dia sesuaikan dengan konteks

lokal yang berbeda. !etapi di sisi lain berbagai peraturan itu tidak lepas dari

kelemahan. Dan Dollenho"en selalu mengkritik bahwa peraturan-peraturan itu

berbau Barat. +engan berpegang pada ordonansi-ordonansi itu pemerintah

india Belanda telah membentuk -- kadang secara paksa, seperti halnya di

Beliteung -- daerah-daerah baru yang diberi hak otonomi, dari masyarakat-

masyarakat yang belum mempunyai kedudukan sebagai masyarakat hukum3

ataupun kesatuan-kesatuan masyarakat yang dulu memang sudah mempunyai

kedudukan sebagai daerah hukum, akan tetapi kemudian dirusak oleh kekuasaan

=aja-raja atau kekuasaan asing, sehingga hak otonominya telah hilang. +esa-desa

seperti itu terdapat di daerah-daerah Swapraja di *awa, Belitung dan sebagian dari

tanah-tanah partikelir. +esa-desa baru yang dibentuk atas dasar !nlandsche

gemeente-ordonnantie terdapat di daerah-daerah Sumatera !imur, 0alimantan,

Bangka, Beliteung, Sulawesi Selatan, Swapraja di *awa dan bekas tanah partikelir.

+aerah-daerah dimana masyarakat itu dahulu kala sudah mempunyai kedudukan

sebagai daerah hukum yang otonom, maka setelah kedudukan itu dihidupkan,

maka pemerintah disitu menurut syarat-syarat yang baru berjalan dengan lancar.

al ini dapat dimengerti sebab meskipun penduduk desa itu sudah lama tidak

menjalankan kewajiban sebagai warga desa yang otonom, tetapi otonomi itu sudah

berjalan secara turun-temurun dan menjadi bagian erat dalam kebudayaan rakyat

setempat (Soetardjo 0artohadikoesoemo, '>?).

16


15/118

:emerintah india Belanda pada tanggal A *anuari '?' menyampaikan

rancangan Rancangan +esa-ordonannantie baru kepada Dolksraad. #rdonnantie

itu kemudian ditetapkan pada tanggal A 4gustus '?' (stbl. '?' no. %8).

Substansi +esa ordonanntie baru berlainan dengan ordonanntie-ordonanntie

sebelumnya. :rinsipnya ialah supaya kepada desa diberi keleluasaan untuk

berkembang menurut potensi dan kondisinya sendiri. #ntuk mencapainya, desa

tidak lagi dikekang dengan berbagai peraturan-peraturan (regulasi) yang mengikat

dan instruktif. Berdasarkan atas prinsip itu dalam +esa-ordonanntie baru

dinyatakan perbedaan antara desa yang sudah maju dan desa yang belum maju.

#ntuk desa yang sudah maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah +ewan +esa

( +esaraad ), sedang desa untuk yang belum maju pemerintahan disusun tetap

sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh =apat +esa yang dipimpin oleh

kepala desa yang dibantu oleh parentah desa. Selanjutnya dalam +esa-

ordonnantie baru itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam rumah

tangga desa dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam

pemerintahan desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat.

$amun sampai pada waktu jatuhnya pemerintahan india Belanda +esa-

ordonnantie itu belum bisa dijalankan.

Sejak lahirnya otonomi baru bagi +esa yang disajikan dalam !nlandsche

"emeente-ordonnantie tahun 'C8, maka berturut-turut dengan segala kegiatan

diadakan aturan-aturan baru tentang kas +esa, tentang lumbung +esa, bank

+esa, sekolah +esa, pamecahan +esa, bengkok guru +esa bale +esa,

tebasan pancen dan pajak bumi, seribu satu aturan berkenaan dengan (mengatur,

mengurus, memelihara dan menjaga keamanan hutan), yang semuanya itu

menimbulkan satu akibat yaitu menambah beban rakyat berupa uang dan tenaga.

:adahal berbagai aturan itu umumnya bukan hanya tidak dimengerti oleh rakyat

desa, akan tetapi juga disangsikan akan manfaatnya bagi rakyat desa, malah

sebagian besar nyata-nyata sangat bertentangan dengan kepentingan dan

melanggar hak-hak asasi.

4kibat dari aturan-aturan yang tidak disukai oleh rakyat, namun

dipaksakan kepadanya secara perintah-alus dan perintah keras, maka kita masih

1:


16/118

belum lupa bahwa didaerah 0abupaten Blora lahir gerakan, semata-mata bersifat

nasional yang dipimpin oleh seorang penduduk kawedanan =andublatung

bernama Soerontoko alias Samin, yang kemudian menjalar sampai ke daerah

0abupaten =embang, :ati dan $gawi. Eerakan ini adalah memungkiri kekuasaan

yang dipimpin oleh bangsa Belanda. Semua aturan dan perintah yang keluar dari

pemerintah dianggapnya tidak sah. Segala beban berupa uang dan tenaga yang

berdasarkan atas aturan dan perintah dianggap tidak sah dan oleh karenanya tidak

dipatuhi. :enganut gerakan tidak suka melakukan jaga dan ronda desa, tidak mau

menjalankan segala macam pekerjaan desa atau pekerjaan-pekerjaan lain yang

diperintahkan dari atas. 2ereka tidak mau membayar pajak yang bersifat apa pun

juga. utan dan bumi dianggap sebagai milik rakyat. 2engambil kayu dari hutan,

mengambil batu, buah-buahan dan lain-lain hasil hutan adalah sah menurut

pendapatnya. 2ereka tidak suka kawin dimuka penghulu atau naib, melainkan

dimuka orang tuanya sendiri atau dimuka walinya. 2ereka tidak suka ikut serta

dalam kumpulan-kumpulan yang diadakan atas perintah dari atas untuk

merundingkan sesuatu dalam rapat desa, untuk melakukan penyuntikan cacar

atau patek, untuk mengadakan pengebirian sapi dan lain sebagainya. 2ereka

menolak ikut memberi pertolongan kalau ada hutan atau kebun onderneming

terbakar. Segala hukuman dan penderitaan yang menjadi akibat dari sikap

menentang itu diterimanya dan dipukulnya dengan hati sabar dan dengan

menyerah. 2ereka tidak pernah menyerang pihak yang berkuasa dengan

kekerasan (Soetardjo 0artohadikoesoemo '>?).

Selain kejadian diatas, ada pemberontakan rakyat di desa-desa misalnya di

distrik :amotan dan Sulang 0abupaten =embang dibawah pimpinan Sarekat

Islam dalam tahun ''8. +i +esa *inggot 0abupaten Sidoarjo dalam tahun ''>

terjadi pemberontakan lagi, yang menjadi korban adalah lumbung desa. +alam

laporan kepada pemerintah tentang berlakunya !nlandsche "emeente-

ordonnantie” untuk karesidenan 4mboina disebutkan bahwa jika peraturan itu

dijalankan begitu saja di Saparua, besar kemungkinan akan kandas, sebab

substansi peraturannya tidak dipahami masyarakat dan manfaatnya tidak dapat

dirasakan oleh rakyat setempat (Soetardjo 0artohadikoesoemo, '>?).

1C


17/118

Masa Pasca Kemerdekaan

Secara historis pencapaian dan penegakan kemerdekaan =epublik

Indonesia disokong oleh empat pilar1 perjuangan bersenjata di berbagai daerah

nusantara melawan kolonialisme sampai awal 'CC-an, gerakan sosial dan politik

sejak 'C> yang melahirkan konsep Indonesia, perjuangan tentara dalam

mempertahankan kemerdekaan antara '?%-'?, serta sokongan rakyat dalam

setiap gerakan di sepanjang waktu. 0eempat pilar ini tentu mempunyai kontribusi

besar dalam membangun =I, sehingga masing-masing mempunyai makna dan

implikasi yang berbeda-beda. :erjuangan kerajaan-kerajaan daerah sebelum 'C>

memang bersifat lokalistik, tetapi kontribusi mereka tidak bisa diabaikan begitu

saja. 0etika kemerdekaan dicapai pada tahun '?%, mereka dengan rela mengakui,

bergabung dan menyerahkan kedaulatannya kepada =epublik Indonesia. 2ereka

memang tidak langsung menuntut desentralisasi dan otonomi daerah begitu =I

terbentuk, tetapi sudah sewajibnya jika $0=I berbagi kekuasaan melalui skema

desentralisasi kepada daerah-daerah.

:ara akti"is gerakan sosial dan politik tentu mempunyai kontribusi besar

terhadap pembentukan Indonesia sebagai sebuah nation-state dan nasionalisme

Indonesia. 2ereka juga merupakan kekuatan diplomasi =I di ranah internasional

untuk membangun kedaulatan =I. !entara menjadi cikal-bakal dan benteng

pertahanan untuk mempertahankan kedaulatan =I. Sedangkan kontribusi rakyat,

bagaimanapun, tidak bisa diabaikan. 2eski nama-nama kecil rakyat tidak diukir

sejarah sebagai para pahlawan yang punya nama-nama besar, tetapi jumlah

mereka yang besar merupakan kekuatan yang dahsyat dalam setiap pergerakan.

=I sudah seharusnya meletakkan landasan kenegaraan kepada kedaulatan rakyat,

kepada rakyat kecil yang menyokong lahirnya =I. =I dibangun bukan untuk

bangsawan, pahlawan, akti"is, nasionalis maupun tentara, tetapi kepada rakyat,

yang nama-nama mereka tidak dicatat sebagai pahlawan oleh sejarah. +engan

demikian, desentralisasi (otonomi daerah), nasionalisme, pertahanan dan

kedaulatan rakyat merupakan pilar penting yang harus ditegakkan dalam

penyelenggaraan negara.

1;


18/118

(esentralisasi dan otonomi daerah ternyata menjadi perhatian a'al menyusul

lahirnya UU( 196:, 17 *gustus 196:. Pada bab 8D Pasal 17 UU( 196: yang mengatur

masalah Pemerintahan (aerah, disebutkan bah'a ! Pembagian daerah Indonesia atas

daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan

undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam

sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat

istimewa” (alam bagian penjelasan dinyatakan bah'a " !alam territoir Indonesia

terdapat lebih kurang "#$ %elfbesturende landschappen dan &olksgemeenschappen,

seperti desa di 'awa dan (ali, negeri di )inangkabau, dusun dan marga di Palembang

dan sebagainya !aerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat

dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa” 0elanjutnya dinyatakan jugaB " *egara +epublik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala

peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul

daerah tersebut”

Penjelasan pasal 17 UU( 196: menyebutkan bah'a %elfbesturende berjumlah

sekitar 2:5 yang tersebesar di seluruh 8ndonesia. %elfbesturende andschappen adalah

daerah s'apraja, yaitu 'ilayah yang dikuasai oleh raja yang mengakui kekuasaan dan

kedaulatan Pemerintah jajahan &elanda melalui perjanjian politik. Perjanjian politik ini

di'ujudkan dalam satu bentuk perjanjian yang disebut dengan istilah kontrak dan

verklaring

*da dua model perjanjian yang dilakukan oleh &elanda dengan raja$raja di

8ndonesia, yaitu ange ontract atau kontrak panjang dan korte verklaring atau pernyataan

pendek. &erdasarkan kontrak atau perjanjian ini raja yang menandatangani kontrak

tersebut mengakui kekuasaan dan kedaulatan Pemerintah ajahan &elanda terhadap

'ilayah mereka. Pengakuan ini tentu saja tidak bersi-at sukarela. &anyak raja yang

meneken kontrak itu setelah melalui peperangan atau tekanan militer &elanda, dan banyak

pula raja yang meneken kontrak karena memperoleh kekuasaan berkat dukungan &elanda.

&erdasarkan pengakuan atas kekuasaan dan kedaulatan Pemerintah &elanda, maka

Pemerintah &elanda melimpahkan ke'enangan untuk mengatur dan memerintah kepada

17


19/118

para raja. e'enangan ini merupakan pemberian Pemerintah ajahan &elanda yang

se'aktu$'aktu dapat diabut %+ando


20/118

arena isinya terlalu sederhana, Undang$undang No. 1/196: ini dianggap kurang

memuaskan. aka dirasa perlu membuat undang$undang baru yang lebh sesuai dengan

pasal 17 UU( 196:. Pada saat itu pemerintah menunjuk 3.P. 0uroso sebagai ketua panitia.

0etelah melalui berbagai perundingan, 3UU ini akirnya disetujui &P N8P, yang pada

tanggal 15 uli 1967 lahir UU No. 22/1967 entang Pemerintahan (aerah. &ab 2 pasal 4

angka 1 UU No.22/1967 menegaskan bah'a daerah yang dapat mengatur rumah

tangganya sendiri dapat dibedakan dalam dua jenis, yaitu daerah otonomi biasa dan daerah

otonomi istime'a. (aerah$daerah ini dibagi atas tiga tingkatan, yaitu Propinsi

abupaten/kota besar, desa/kota keil. 0ebuah skema tentang pembagian daerah$daerah

dalam 4 tingkatan itu menjadi lampiran undang$undang. (aerah istime'a adalah daerah

yang mempunyai hak asal$usul yang di @aman sebelun 38 mempunyai pemerintahan yang bersi-at istime'a. UU No. 22/1967 menegaskan pula bah'a bentuk dan susunan serta

'e'enang dan tugas pemerintah desa sebagai suatu daerah otonom yang berhak mengatur

dan mengurus pemerintahannya sendiri.

Pada periode 3epublik 8ndonesia 0erikat %380), Pemerintah Negara 3epublik

8ndonesia imur %N8 ) menetapkan suatu peraturan desentralisasi yang dinamakan

undang$undang pemerintahan daerah daerah 8ndonesia imur, yang dikenal dengan UU

No. 66/19:5. engenai tingkatan daerah otonom, menurut UU No.66/19:5, tersusun atas

dua atau tiga tingkatan. asing$masing adalah %1) (aerahF %2) (aerah bahagian dan %4)

daerah anak bahagian.

Pada bulan uni 19:C sebuah 3UU tentang pemerintahan daerah diajukan enteri

(alam Negeri ketika itu, Pro-. 0unaryo, kepada (P3 38 hasil Pemilu 19::. 0etelah

melalui perdebatan dan perundingan Pemerintah dan raksi$-raksi dalam (P3 38 'aktu

itu, 3UU tersebut diterima dan disetujuai seara aklamasi. Pada tanggal 19 anuari 19:;

3UU itu diundangkan menjadi Undang$Undang No. 1 ahun 19:; tentang Pokok$pokok

Pemerintahan (aerah.

UU No. 1/19:; ini berisikan mengenai pengaturan tentang, antara lain, jumlah

tingkatan daerah sebanyak$banyaknya tiga tingkatan, kedudukan kepala daerah dan tentang

penga'asan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat. (aerah Otonom terdiri dari dua jenis,

yaitu otonom biasa dan daerah s'apraja. engenai pembentukan daerah ingkat 888,

25


21/118

menurut UU No. 1/19:;, harus dilakukan seara hati$hati, karena daerah itu merupakan

batu dasar pertama dari susunan negara, sehingga harus diselenggarakan seara tepat pula

karena daerah itu bertalian dengan masyarakat hukum 8ndonesia yang oraknya beragam,

yang sulit sembarangan untuk dibikin menurut satu model.

(alam rangka pembentukan daerah ingkat 888, disebutkan pula bah'a pada

dasarnya tidak akan dibentuk kesatuan kesatuan masyarakat hukum seara bikin$bikinan

tanpa berdasarkan kesatuan$kesatuan masyarakat hukum seperti desa, nagari, kampung dan

lain$lain. arena itu desapraja %sebagai daerah ingkat 888) dan sebagai daerah otonom

terba'ah hingga UU No. 1/19:; digantikan UU yang lain, belum dapat dilaksanakan.

Pada tanggal : uli 19:9 keluarlah (ekrit Presiden, yang menyatakan berlakunya

kembali UU( 196:. *tas dasar dekrit ini UU(0 19:5 tidak belaku lagi. (ekrit Presidenini mengantar 3epublik 8ndonesia ke alam demokrasi terpimpin dan #otong 3oyong.

Untuk menyesuaikannya dengan prinsip$prinsip demokrasi terpimpin dan kegotong$

royongan, maka pada tanggal 9 0eptember 19:9 Presiden mengeluarkan Penpres No. C

ahun 19:9 tentang Pemerintah (aerah. (ari Pidato enteri (alam Negeri dan Otonomi

(aerah ketika menjelaskan isi Penpres No. C/19:9, dapat ditarik kesimpulan pokok bah'a,

dengan pemberlakuan Penpres No. C/19:9 terjadi pemusatan kekuasaan ke dalam satu

garis birokrasi yang bersi-at sentralistis.

ajelis Permusya'aratan 3akyat 0ementara juga terbentuk atas Penpres No.

12/19:9, yang antara lain menetapkan etetapan P30 No. 888/P30/19C5 tentang

#aris$#aris &esar Pola Pembangunan 0emesta &erenana ahapan Pertama 19C1$19C9,

yang dalam beberapa bagiannya memuat ketentuan$ketentuan tentang Pemerintah (aerah.

asing$masing adalahB %a) Paragra- 492 mengenai pembagian (aerah dan jumlah

tingkatanF %b) Paragra- 494 mengenai desentralisasiF %) Paragra- 49: mengenai

pemerintahan daerahF %d) Paragra- 49C mengenai pemerintahan desa.

(alam setiap paragra- antara lain termuat amanat agar dilakukan pembentukan

daerah ingkat 88 sebagaimana dalam UU No. 1/19:;F dan menyusun 3anangan Undang$

Undang Pokok$Pokok Pemerintahan (esa, yang dinyatakan berhak mengatur dan

mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti segala peraturan dari masa kolonial

dan nasional yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang kedudukan desa

21


22/118

dalam rangka ketatanegaraanB bentuk dan susunan pemerintahan desaF tugas dan

ke'ajiban, hak dan ke'enangan pemerintah desaF keuangan pemerintah desaB serta

kemungkinan$kemungkinan badan$badan kesatuan pemerintahan desa yang sekarang ini

menjadi satu pemerintahan yang otonom %+ando


23/118

b. untutan$tuntutan tentang pembagian daerah %pemeahan, pemisahan,

penghapusan dan pembentukan baru), perluasan batas$batas 'ilayah

kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.

. Penertiban organisasi$organisasi masyarakat rukun kampung dan rukun

tetangga.

0etelah bekerja selama dua tahun Panitia 0uroso berhasil menyelesaikan 2

ranangan undang$undangB 3UU tentang Pokok$pokok pemerintahan daerah dan

ranangan undang$undang tentang desa praja. enteri dalam negeri dan otonomi daerah,

8pik #andamana, pada tahun 19C4, menyampaikan kedua 3UU itu kepada (e'an

Per'akilan 3akyat #otong 3oyong. 0ebelumnya pada bulan anuari 19C4 kedua

ranangan itu dibuat dalam sebuah kon-erensi yang diikuti oleh seluruh gubernur.Pembahasan kedua 3UU di (P3#3 ukup lama dan alot. 0etelah mengalami berbagai

penyesuaian sesuai aspirasi dari banyak pihak, pada tanggal 1 0eptember 19C:, (P3#3

menetapkannya sebagai undang$undang. asing$masing menjadi UU No. 17/19C: entang

Pokok$pokok Pemerintahan (aerah dan UU No. 19 ahun 19C: entang (esa Praja.

enurut pasal 1 UU No. 19/19C:, yang dimaksud dengan desapraja adalah

kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas$batas daerahnya, berhak mengurus rumah

tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan mempunyai harta bendanya sendiri. (alam

penjelasan dinyatakan bah'a kesatuan$kesatuan yang terakup dalam penjelasan UU(

196: pasal 17, &olksgemeenschappen seperti desa di a'a dan &ali, Nagari di

inangkabau, (usun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan bekas

s'apraja adalah desapraja menurut undang$undang ini. (engan demikian, persekutuan$

persekutuan masyarakat hukum yang berada dalam %bekas) daerah s'apraja tidak berhak

atas status sebagai desa praja.

(engan memggunakan nama desapraja, UU No.19 /19C: memberikan istilah baru

dengan satu nama seragam untuk menyebut keseluruhan kesatuan masyarakat hukum yang

termasuk dalam penjelasan UU( 196: pasal 17, padahal kesatuan masyarakat hukum di

berbagai 'ilayah 8ndonesia mempunyai nama asli yang beragam. UU No.19/19C: juga

memberikan dasar dan isi desapraja seara hukum yang berarti kesatuan masyarakat

24


24/118

hukum yang tertentu batas$batas daerahnya dan berhak mengurus rumahtangganya sendiri,

memilih penguasanya, dan memiliki harta benda sendiri.

(alam penjelasan umum tentang desapraja itu terdapat keterangan yang

menyatakan bah'a UU No. 19/19C: tidak membentuk baru desapraja, melainkan

mengakui kesatuan$kesatuan masyarakat hukum yang telah ada di seluruh 8ndonesia

dengan berbagai maam nama menjadi desapraja. esatuan$kesatuan masyarakat hukum

lain yang tidak bersi-at teritorial dan belum mengenal otonomi seperti yang terdapat di

berbagai 'ilayah daerah administrati- tidak dijadikan desa praja, melainkan dapat langsung

dijadikan sebagai unit administrati- dari daerah tingkat 888. Penjelasan juga menyatakan

bah'a desapraja bukan merupakan satu tujuan tersendiri, melainkan hanya sebagai bentuk

peralihan untuk memperepat ter'ujudnya daerah tingkat 888 dalam rangka UU No.17/19C: tentang Pokok$pokok Pemerintahan daerah. 0uatu saat bila tiba 'aktunya

semua desa praja harus ditingkatkan menjadi (aerah ingkat 888 dengan atau tanpa

penggabungan lebih dahulu mengingat besar keilnya desapraja yang bersangkutan.

*lat$alat perlengkapan desapraja menurut UU No. 19/19C: adalahB %a) kepala desa,

%b) badan musya'arah desa, %) Pamong desapraja, %d) Panitera desapraja, %e) Petugas desa

praja, %-) badan pertimbangan desa praja. (isebutkan pula bah'a kepala desa dipilih

blangsung oleh pendudukF kepala desapraja adalah penyelenggara utama urusan rumah

tangga desapraja dan sebagai alat pemerintah pusatF kepala desa praja mengambil tindakan

dan keputusan$keputusan penting setelah memperoleh persetujuan badan musya'arah

desaprajaF kepala desapraja tidak diberhentikan karena suatu keputusan musya'arahF dan

kepala desa praja menjadi ketua badan musya'arah desapraja. 0edangkan anggota badan

musya'arah desapraja dipilih menurut peraturan yang ditetapkan oleh peraturan daerah

tingkat 8.

8si undang$undang ini sebenarnya paralel dengan spirit otoritarianisme dan

sentralisme yang tumbuh pada masa (emokrasi erpimpin. (esapraja merupakan

kepanjangan tangan dari pemerintah supradesa yang menjalankan perintah dari atas. (i

dalam desapraja, kepala desa dinobatkan sebagai penguasa tunggal yang korporatis,

dengan posisi yang kuat dalam mengontrol semua institusi politik, misalnya kepala desa

menjadi ketua badan musya'arah desapraja.

26


25/118

(engan keluarnya UU No.19/19C: 'arisan kolonial yang sekian lama berlaku di

negara 38, seperti 8#O dan 8#O& serta semua peraturan$peraturan pelaksanaannya tidak

berlaku lagi. etapi, UU No.19/19C: tidak sempat pula dilaksanakan dibanyak daerah.

Pelaksanaannya ditunda, tepatnya dibekukan, atas dasar pemberlakuan UU No.C /19C9,

yaitu undang$undang dan peraturan pemerintah Pengganti Undang$undang 19C:, meski

dinyatakan juga bah'a pelaksanaanya e-ekti- setelah adanya undang$undang baru yang

menggantikannya. Namun, anehnya, UU No.19/19C: sendiri sebenarnya sudah terlebih

dahulu ditangguhkan melalui intruksi enteri (alam Negeri No.29/19CC. arena itu, sejak

UU No.17/19C: dan UU No.19/19C: berlaku, praktis apa yang dimaksudkan dengan

daerah tingkat 888 dan desapraja itu tidak ter'ujud. 0eara in-ormal pemerintahan desa

kembali diatur berdasarkan 8#O dan 8#O&.

Masa Orde Baru

:embicaraan tentang


26/118

$o.&'%). ## ini menetapkan bahwa kepengurusan parpol dan Eolkar

hanya sampai pada +aerah !ingkat II. Sementara pada kecamatan dan

desa dapat ditunjuk seorang komisaris sebagai pelaksana pengurus +ati

II dan tidak merupakan pengurus otonom. :enetapan ini dapat

dipahami sebagai manu"er pemerintah untuk membebaskan rakyat

pedesaan dari akti"itas politik, dan bertujuan lebih mengoptimalkan

mobilisasi dan lokalisasi masyarakat dalam pembangunan desa.

0onsep massa mengambang ( floating mass) telah lama mengendap ke

dalam perbendaharaan politik Indonesia, tetapi banyak orang tidak mengetahui

secara persis apa sebenarnya makna konsep itu. Secara sederhana, yang menunjuk

pada gambaran riil dalam masyarakat, massa mengambang sebenarnya menunjuk

kekuatan infrastruktur politik yang tidak mempunyai keterkaitan dengan pusat

kekuasaan atau suprastruktur dan tidak mempunyai afiliasi secara resmi dengan

organisasi politik seperti partai politik (Bagong Suyanto, '?). +engan kalimat

lain, massa mengambang adalah massa rakyat yang tidak memiliki akses politik

di pusat kekuasaan.

2assa mengambang mungkin mempunyai kemiripan dengan identifikasi

6illiam 0ornhauser ('%) tentang masyarakat massal, meski proses asal-usulnya

berbeda jauh. 2asyarakat massal menurut 0ornhauser mempunyai tiga ciri.

ertama, lemahnya interaksi sosial yang menjembatani massa dengan elite politik

(penguasa) karena peran institusi dan organisasi masyarakat terkendala oleh

hubungan elite dengan rakyat secara massal dengan menggunakan perangkat

media massa. Kedua, terkendalinya peran hubungan sosial primer ke dalam

politik karena melemahnya peran keluarga sebagai jembatan di antara indi"idu

dengan kelompok dan institusi sosial. Ketiga, tersentralisasinya hubungan sosial

pada tataran nasional sebab terjadi pemusatan kekuasaan dan peran pada

organisasi atau lembaga masyarakat dari kekuatan kelompok primer (keluarga)

dan sekunder (organisasi masyarakat).

+alam kerangka yang lebih luas kebijakan massa mengambang yang positif

itu sebenarnya merupakan bentuk inter"ensi pemerintah untuk melakukan

pembangunan kelembagaan ,institutional development ) di tingkat desa.

2C


27/118

:embangunan lembaga menyangkut ino"asi yang menyiratkan berbagai

perubahan yang tidak bersangkutan dengan pengulangan pola-pola lama, dan

dalam penerapannyan dipaksakan oleh elite-elite yang berkiblat pada perubahan

dan yang bekerja memalui organisasi formal. !ujuan ino"asi itu adalah

membangun organisasi yang hidup terus dan efektif yang membangun

dukungan-dukungan dan kelengkapan dalam lingkungannya sehingga

memungkinkan ino"asi bisa mengakar, memperoleh dukungan, menjadi normatif

dan melembaga dalam masyarakat (2ilton *. Fsman, '>8).

!etapi, sejauh mana inter"ensi pemerintah dalam melakukan

pembangunan lembaga masyarakat desa tersebut bisa dipertanggungjawabkan

sehingga mampu menciptakan ino"asi yang positif dalam masyarakatG +alam

konteks ini, 4rturo Israel ('>) sudah mengingatkan bahwa inter"ensi yang

terlalu kuat pada dasarnya berkorelasi negatif dengan kinerja sebuah lembaga atau

komunitas. 4rtinya, semakin kuat inter"ensi maka semakin rendah kinerja

lembaga tersebut. +emikian juga, inter"ensi pemerintah yang terlalu kuat pada

masyarakat desa, malah tidak akan menciptakan kemajuan dan kemandirian

masyarakat desa tersebut. 0arena itu, Israel menyebutkan bahwa untuk

meningkatkan kapasitas dan kemandirian lembaga sangat diperlukan dukungan

politik sepenuhnya oleh pengendali kekuasaan baik di dalam maupun di luar.

Bentuk dukungan politik -- meminjam Soedjatmoko ('>) H bisa dengan

pengembangan swaorganisasi ,self-organization) dan swapengelolaan

,self-management.

0arena itu pula inter"ensi pemerintah dalam bentuk kebijakan massa

mengambang tidak bisa dipahami semata-mata sebagai bentuk pembangunan

lembaga yang membawa ino"asi, tetapi justru membawa implikasi yang negatif

terhadap masyarakat lokal. 2engapaG +alam berbagai literatur, yang merujuk

pada pengalaman empirik di negara-negara 4merika /atin dan negara-negara

+unia 0etiga lainnya, massa mengambang sebenarnya sebagai manajemen atau

kebijakan politik yang dilakukan negara untuk mendepolitisasi massa. +epolitisasi

itu merupakan tindakan penyingikiran massa dari kegiatan politik yang dilakukan

2;


28/118

re9im otiriterisme-birokratik (Euillermo ).

0ebijakan penyingkiran kekuatan nonnegara juga dilakukan oleh


29/118

masyarakat desa yang bersumber pada pengelompokan politik. Secara logika,

segmentasi seperti itu memang dapat dihilangkan, dengan meniadakan

organisasi-organisasi politik dari kehidupan masyarakat desa. Selain itu, juga

cukup masuk akal, bahwa dengan terhapusnya pengelompokan politik, maka

kemungkinan terjadinya konflik politik dalam masyarakat menjadi berkurang.

+apat dikatakan bahwa konflik yang bersumber pada pengelompokan

politik biasanya merupakan pula konflik politik horisontal. ang terlibat di

dalamnya pada umumnya adalah anggota-anggota masyarakat, yang

mengelompokkan diri ke dalam atau mengidentikkan diri dengan mengelom-

pokkan politik yang ada dalam masyarakat tersebut.' /ebih khusus lagi, konsep

floating mass ditujukan untuk menghindarkan konflik aliran seperti abangan

versus santri di daerah pedesaan, terutama di *awa. !erjadinya konflik aliran pada

tahun-tahun '8?-'8% tidak terlepas dari proses politisasi dan mobilisasi massa

pedesaan yang berakibat pada meruncingnya konflik aliran yang sudah ada.

Setelah floating mass berjalan selama AC tahun, maka konflik aliran tidak lagi

meruncing, bahkan berusaha mengadakan rekonsiliasi, misalnya dengan

bersama-sama bergabung ke Eolkar. +i satu pihak, konsep floating mass telah

memandulkan kehidupan politik di pedesaan, tetapi di pihak lain telah berhasil

mencegah terulangnya konflik dan polarisasi tajam aliran seperti pada masa

demokrasi terpimpin (Burhan 2agenda, 'C).

0onflik aliran harus dibedakan dari konflik yang bersifat "ertikal. +iantara

bentuk konflik "ertikal dapat disebutkan sebagai contoh, konflik-konflik antara

pemimpin dengan yang dipimpin, antara yang berkuasa dengan yang dikuasai,

ataupun antara elite dengan massa. 0onflik itu sering muncul di daerah pedesaan

1 0onflik politik yang sifatnya hori9ontal misalnya terjadi dalam bentuk

benturan-benturan politik aliran, yang dalam masyarakat *awa dikenal dengan adanyasantri "s abangan. :ada tahun '%C-an (masa +emokrasi :arlementer), konflik duakekuatan itu terlihat dengan jelas dalam masyarakat desa *awa, yang termanifestasikandalam interaksi partai, yaitu 2asyumi dan $# sebagai golongan santri di satu sisi, danserta :0I serta :$I di sisi lain yang berbasiskan abangan. 0arenanya, kebijakan massamengambang bertujuan pula untuk menghapus konflik politik aliran tersebut. 4kibatnya,masyarakat (dengan dengan masing-masing alirannga) yang dulunya mempunyai patronpolitik (parpol), sekarang pada masa


30/118

selama ini, yaitu sebagai salah satu efek samping dari massa mengambang. Bentuk

konflik elite-massa terjadi biasanya karena akibat dari gejala Jsalah urusJ dalam

bidang pembangunan (karena floating mass memang menghendaki masyarakat

agar lebih berkonsentrasi dalam bidang pembangunan). Sebagai contoh adalah

kasus penggusuran tanah rakyat oleh aparat, kasus manipulasi uang rakyat yang

dilakukan oleh sejumlah JoknumJ aparat, dan sebagainya.

2. Pembangunan Desa

Sejak :elitea I pemerintah mulai melancarkan pembangunan desa yang

bertujuan secara langsung untuk meningkatkan kesejahteraan penduduk, dan

secara tidak langsung untuk meletakkan dasar-dasar pembangunan nasional

yang kuat sebagai landasan pembangunan nasional jangka panjang.

Sedangkan sasaran pembangunan desa adalah agar desa-desa merupakan

satuan terkecil administrasi pemerintahan, ekonomi dan ikatan

kemasyarakatan, dapat mempercepat pertumbuhannya dari desa swadaya,

menjadi desa swakarsa dan seterusnya menjadi desa swasembada. Sejak awal

juga digariskan bahwa pembangunan desa mempunyai tujuan jangka pendek

dan jangka panjang. ertama, tujuan jangka pendek pembangunan desa

adalah untuk meningkatkan taraf penghidupan dan kehidupan rakyat

khususnya di desa-desa yang berarti menciptakan situasi dan

kekuatan-kekuatan dan kemampuan desa dalam suatu tingkat yang lebih kuat

dan nyata dalam pembangunan-pembangunan berikutnya. Kedua. tujuan

jangka panjangnya adalah mewujudkan masyarakat adil dan makmur

berdasarkan :ancasila yang diridloi oleh !uhan ang 2aha Fsa. +alam

hubungannya dengan sasaran pembangunan masyarakat desa, ditujukan

untuk menaikkan produksi yang potensial yang dimiliki oleh desa,

meningkatkan kesejahteraan dalam rangka pembangunan ekonomi. 0egiatan

dan tindakan yang lebih intensif dan terarah daripada pembangunan

masyarakat desa. ;ara tersebut akan mewujudkan pula nilai ekonomi riil yang

bebas di segala penghidupan dan penentu bagi suksesnya pembangunan

nasional (+itjen :embangunan +esa, +epartemen +alam $egeri, ').

45


31/118

Selain ada pembangunan sektoral yang dikemas secara integral

(integrated rural development ), salah satu langkah penting yang ditempuh

pemerintah adalah melancarkan Inpres Bantuan +esa, yang lebih populer

disebut Bandes. Bantuan desa bersifat umum dan merata ke seluruh desa,

tanpa memperhatikan aspek perbedaan kondisi sosial-ekonomi, penduduk

dan geografis desa, serta tidak membedakan antara desa dan kelurahan. :ada

tahun '8&C, pemerintah menyalurkan bantuan desa sebesar =p 'CC ribu

per desa, kemudian meningkat dari tahun ke tahun, dan terakhir (')

menyalurkan sebesar =p 'C juta per desa untuk satu tahun.

Inpres bantuan desa tentu merupakan instrumen pendanaan top do*n

untuk mengawal dan mencapai tujuan-tujuan besar pembangunan desa di

atas. Sesuai dengan trilogi pembangunan, bandes juga mempunyai dimensi

stabilitas, pertumbuhan dan pemerataan. :emerintah


32/118

desa. Keempat , meningkatkan pertumbuhan dan perkembangan usaha-usaha

ekonomi pedesaan ke arah kehidupan berkoperasi dalam rangka

meningkatkan pendapatan. Kelima, meningkatkan kemampuan dan

keterampilan masyarakat agar berpikir dinamis dan kreatif yang dapat

menumbuhkan prakarsa dan swadaya masyarakat yang pada hakekatnya

merupakan usaha ekonomi masyarakat pedesaan sehingga mampu

berproduksi, mampu mengolah dan memasarkan hasil produksinya serta

dapat menciptakan dan memperluas lapangan kerja di pedesaan.

:rogram pembangunan desa tidak sebatas Inpres Bandes, tetapi masih

ada begitu banyak program lain, baik yang spasial maupun sektoral, yang

masuk ke desa. Semua +epartemen, kecuali +epartemen /uar $egeri, yang

didukung juga oleh Bank +unia, masuk ke desa membawa program-program

pembangunan desa. +epartemen :ertanian memimpin program =e"olusi

ijau, 4B=I membawa 42+, +epdikbud mengurus Inpres S+, +:#

mengelola Inpres *alan, +epartemen 0esehatan mempromosikan :uskesmas

dan :osyandu, +epartemen :erindustrian membina usaha-usaha kecil, :/$

mengusung listrik masuk desa, +epartemen Sosial membina organisasi sosial

seperti 0arang !aruna, +epartemen !ransmigrasi mengurus perpindahan

penduduk dari *awa-Bali ke pulau-pulau lain, B00B$ melancarkan program

0eluarga Berencana, +epartemen 0operasi membina 0#+, Bappenas

mengusung Inpres +esa !ertinggal, dan masih banyak lagi. Belakangan Bank

+unia membiayai dengan utang kepada :rogram :engembangan 0ecamatan.

:rogram pembangunan yang membanjir ke desa selama


33/118

angka melek huruf semakin meningkat, dan lain-lain. :ada le"el mikro,

pembangunan (modernisasi) telah mendorong mobilisasi sosial (bukan

transformasi sosial) penduduk desa. Banyak tempat tinggal penduduk desa

yang berubah menjadi lebih baik, semakin banyak orang desa yang berhasil

meraih gelar sarjana dari perguruan tinggi, semakin banyak penduduk desa

yang hidupnya bertambah makmur, semakin banyak keluarga sudra (petani,

nelayan, buruh) di desa yang berhasil menjadi priyayi (:$S, pejabat, guru,

dosen, dokter, dan lain-lain) di kota, semakin banyak penduduk desa yang

memiliki perlengkapan modern (motor, mobil, tele"isi, telepon selular, dan

lain-lain). 0ita juga sering menyaksikan data statistik resmi bahwa angka

kemiskinan orang desa semakin berkurang, tingkat melek huruf kian

meningkat, kondisi kesehatan makin membaik, usia harapan hidup semakin

meningkat, dan seterusnya. Berdasarkan oral history dari para orang tua yang

telah melewati A- 9aman, kondisi sosial-ekonomi desa yang lebih baik itu

belum dirasakan sampai dekade 'C-an. +ekade 'C-an baru dimulai

modernisasi desa, yang hasilnya baru dirasakan mulai dekade '>C-an.

$amun sejumlah kamajuan dalam mobilisasi sosial itu tidak terjadis

secara merata, dan secara umum kebijakan pembangunan desa juga

mendatangkan banyak kerugian besar. +erajat hidup orang desa tidak bisa

diangkat secara memadai, kemiskinan selalu menjadi penyakit yang setiap

tahun dijadikan sebagai komoditas proyek. 2asuknya para pemilik modal

maupun tengkulak melalui kebijakan resmi maupun melalui patronase

semakin memperkaya para elite desa maupun para tengkulak, sementara para

tunawisma maupun tunakisma semakin banyak. :etani selalu menjerit karena

harga produk pertanian selalu rendah, sementara harga pupuk selalu

membumbung tinggi. :engangguran merajalela. 0aum perempuan mengalami

marginalisasi, yang kemudian memaksa sebagian dari mereka menjadi buruh

murah di sektor manufaktur maupun menjadi !0I (yang sebagian bernasib

buruk) di negeri orang lain. 4rus urbanisasi yang terus meningkat ikut

memberikan kontribusi terhadap meluasnya kaum miskin kota yang rentan

dengan penggusuran dan bermusuhan dengan aparat ketertiban. :royek

44


34/118

swasembada beras juga gagal. Sungguh ironis, Indonesia sebagai negeri

agragis tetapi harus melakukan impor beras dari negeri tetangga. Berbagai

program bantuan pemerintah yang mengalir ke desa tidak secara signifikan

mampu mengangkat harkat hidup orang desa, memerangi kemiskinan desa,

mencegah urbanisasi, menyediakan lapangan pekerjaan dan lain-lain. ang

terjadi adalah ketergantungan, konser"atisme dan pragmatisme orang desa

terhadap bantuan pemerintah. +engan demikian pembangunan desa yang

dilancarkan bertahun-tahun sebenarnya mendatangkan kegagalan. 6orld

Bank sendiri juga menyadari kegagalan model pembangunan desa terpadu

yang diterapkan di banyak negara.

:ada saat yang sama, kolaborasi antara negara dan perusahaan

multinasional melakukan eksploitasi terhadap sumberdaya alam setempat

melalui berbagai skema industrialisasi. :engusaha : melakukan

eksploitasi hutan, :!: menguasai kebun, dan berbagai perusahaan

multinasional menjalankan eksploitasi berbagai bentuk harta pertambangan.

Fksploitasi ini tentu mendatangkan de"isa negara yang sangat besar,

membuka lapangan pekerjaan yang banyak, tetapi juga melakukan

penghisapan, pemiskinan dan marginalisasi terhadap masyarakat lokal,

sekaligus mendatangkan kerusakan lingkungan yang serius. 2asyarakat di

sekitar tambang umumnya tetap miskin, ibarat ayam yang mati di lumbung

padi.

2engapa pembangunan desa mengalami kegagalan, tidak mampu

mengangkat human *ell being masyarakat desaG Sebenarnya sudah banyak

argumen, e"aluasi maupun riset yang menjelaskan kegagalan pembangunan

desa. :enjelasan terbentang dari kacamata empirik, disain pembangunan

maupun paradigma pembangunan. 4da penjelasan empirik yang bersifat

klasik menegaskan bahwa pembangunan desa gagal karena miskinnya

komitmen pemerintah, konsep hanya berada di atas kertas, rendahnya

responsi"itas kebijakan dan keuangan pemerintah daerah, birokrasi yang

bermasalah, seringnya terjadi kebocoran, implementasi yang amburadul, dan

sebagainya. :enjelasan kedua membidik dari sisi paradigma dan disain

46


35/118

pembangunan. 0ami mengambil posisi yang kedua ini. ertama,

pembangunan desa yang berorientasi pada pertumbuhan dan layanan sosial,

dengan disain yang sangat teknokratis dan sentralistik, sebegitu jauh

mengabaikan aspek keberlanjutan, konteks dan kebutuhan lokal, partisipasi,

penguatan kapasitas lokal, dan governance reform. Kedua, aktor utama

dalam pembangunan desa hanyalah negara dan pasar. Skema ini mengabaikan

aktor masyarakat, sebab masyarakat hanya ditempatkan sebagai target

penerima manfaat (beneficiaries), bukan subyek yang harus dihormati dan

memegang posisi kunci pembangunan secara partisipatif. Ketiga,

pembangunan desa terpadu hanya memadukan aspek-aspek sektoral, tetapi

tidak memadukan agenda pembangunan dengan desentralisasi dan

demokratisasi. Keempat , pembangunan berjalan di dalam konteks bad

governance, yakni tata kelola pembangunan yang penuh dengan praktik-

praktik korupsi, kolusi, nepotisme, rent seeking, kompradorisme, dan lain-

lain.

3. Modernisasi, Negaranisasi dan Marginalisasi Desa

:emerintah


36/118

Isu desa sebagai daerah tingkat III yang pernah mengemuka pada

tahun '%C-an tidak diakomodasi oleh ##+

'?%, seraya membuat format pemerintahan desa secara seragam di seluruh

Indonesia. ## ini menegaskan1 “+esa adalah *ilayah yang ditempati oleh

se&umlah penduduk sebagai persatuan masyarakat. termasuk di dalamnya

kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan

terendah langsung di ba*ah camat dan berhak menyelenggarakan rumah

tangganya sendiri” . 0etika ## ini masih berstatus =##, pemerintah

berpendapat1 bahwa desa dimaksudkan sebagaimana dimaksudkan dalam

=## ini, bukanlah merupakan salah bentuk daripada :embagian +aerah

Indonesia 4tas +aerah besar dan kecil sebagaimana dimaksudkan dalam :asal

'> ##+ '?%. 2asalah pembagian daerah Indonesia atas +aerah besar dan

kecil itu kiranya sudah cukup diatur dengan ## $o.%&'?. :engertian daerah

besar adalah wilayah :ropinsi +aerah !ingkat I dan seterusnya, sehingga oleh

karenanya sukar untuk diartikan, bahwa daerah yang lebih kecil itu juga

mencakup desa sebagaimana dimaksud dalam =## ini +ari ketentuan awal,

termasuk pengertian desa yang seragam itu, ## $o. %&' secara menyolok

menghendaki modernisasi dan birokratisasi pemerintahan desa, negaranisasi

(negara masuk ke desa) dan marginalisasi terhadap keragaman kesatuan

masyarakat hukum adat. Banyak pihak menilai bahwa ## $o. %&'

merupakan bentuk *awanisasi atau menerapkan model desa *awa untuk

kesatuan masyarakat adat di /uar *awa. +engan sendirinya ## ini tidak

mengakui lagi keberadaan nagari, huta, sosor, marga, negeri, binua, lembang,

parangiu dan lain-lain yang umumnya berada di /uar *awa.

0etetapan-ketetapan dalam ## $o. % &' memaksa desa dan

kesatuan masyarakat hukum yang menjadi bagian darinya menjadi seragam.

4C


37/118

:ersekutuan sosial desa lain yang belum sesuai bentuknya dengan desa

dipaksa menyesuaikan diri, melalui upaya misalnya regrouping desa, sehingga

tidak dapat disebut desa lagi. +esa mengalami birokratisasi kedalam satu

garis komando yang sentralistik3 desa kemudian menjadi unit pemerintahan

terendah langsung dibawah ;amat, guna mendukung pengendalikan dan

pelaksanaan cita-cita pembangunan, sebagaimana yang diamanatkan dalam

Earis-garis Besar aluan $egara.

+ari segi kepentingan pemerintah pusat, ## $o. %&' tentu

membawa banyak manfaat . :enetrasi pemerintahan pusat pada daerah-

daerah pedesaan di Indonesia pada umumnya, khususnya di desa-desa luar

*awa dan 2adura, lebih sangat efektif. 0eseragaman struktur pemerintahan

desa bagi seluruh desa juga menguntungkan pemerintah pusat karena

keseragaman itu memudahkan pemerintah menjalankan pembinaan terhadap

pemerintah desa. :elaksanaan program Inpres Bandes juga bisa berjalan

secara efektif (menurut kacamata pemerintah) karena dijalankan dalam

kerangka pemerintahan desa yang seragam. +emikian juga dengan agenda

konsolidasi politik (kebijakan massa mengambang) dan keamanan yang

bekerja secara efektif dalam birokrasi sipil-militer yang paralel, seragam dan

hirakhis.

Sebaliknya bagi masyarakat terutama masyarakat adat di luar *awa dan

2adura implementasi ## $o.%&' tersebut menimbulkan dampak negatif

yang tidak kecil. :emerintah daerah di /uar *awa dipaksa berlawanan dengan

masyarakat adat karena harus menghilangkan kesatuan masyarakat hukum

(=echtsgemeenschap) yang dianggap tidak menggunakan kata desa seperti

/agari di 2inangkabau, +usun dan 0arga di :alembang, "ampong di 4ceh,

)uta. Sosor dan lumban di 2andailing. Kuta di 0aro, Binua di 0alimantan

Barat, /egeri di Sulawesi #tara dan 2aluku, 0ampung di 0alimantan,

Sulawesi !engah, dan Sulawesi Selatan, yo di Sentani Irian *aya, dan lain-

lain. 0esatuan masyarakat hukum yang telah dijadikan desa itu harus

memiliki pemerintahan yang akan melaksanakan kewenangan, hak dan

kewajiban desa serta menyelenggaraan pemerintahan desa, seperti ditetapkan

4;


38/118

dalam ## $o.%&'. 0esatuan masyarakat hukum tidak hanya secara formal

dan nomenklatur berganti nama menjadi desa, tetapi harus secara operasional

segera memenuhi segala syarat yang ditentukan oleh ## $o.%&'.

0ebijakan ## $o. %&' tentu menuai badai protes dari berbagai

pihak. :rotes yang sangat keras muncul dari masyarakat, misalnya, di

Sumatera Barat. 2ereka menyerukan bahwa ## $o. %&' sebagai bentuk

*awanisasi, penyeragaman yang tidak peka terhadap kondisi sosial-budaya

setempat, dan menghancurkan identitas dan harga diri orang 2inangkabau.

0arena itu pemaksaaan ## itu dan kerja-kerja :emerintah +aerah berjalan

sangat alot. :emerintah +aerah Sumbar sadar betul akan bahaya dan damp3ak

negatif pelaksanaan ## $o. %&' itu. !etapi pemerintah daerah toh tidak

bisa mengelak dari perintah *akarta. 0arena itu untuk menyesuaikan undang-

undang tersebut dengan situasi sosial budaya masyarakat lokal 2inangkabau,

:emda Sumbar melalui :erda $o. '&'> membentuk apa yang dikenal

dengan 0erapatan 4dat $agari (04$). 4nggota 04$ ini terdiri dari pimpinan

adat dan bertugas untuk memutuskan segala masalah adat yang timbul dalam

nagari . 6alaupun nagari sebagai unit pemerintahan telah dihapus oleh ##

$o.%&', apa yang dilakukan oleh :emda Sumbar merupakan suatu bukti

bahwa ada masalah dalam keputusan pemerintah tentang penyeragaman

struktur pemerintahan desa bagi seluruh Indonesia. 2eski begitu perlawanan

ini dapat dikatakan tidak berarti. 0arena perlawanan itu hanya sekadar

memoles permasalahan yang sebenarnya, dan tidak menyentuh pokok

permasalahan yang sebenarnya.

+engan pergantian dari nagari. dusun. marga. gampong. huta. sosor.

lumban. binua. lembang. kampung. paraingu. temukung dan yo menjadi

desa berdasarkan ## $o.%&' maka desa-desa hanya berhak

menyelenggarakan rumah tangganya sendiri, dan tidak dinyatakan dapat

mengurus dan mengatur rumahtangganya sendiri. +engan kata lain, desa

tidak lagi otonom. 0arena ia tidak lagi otonom, desa kemudian tidak lebih dari

sekedar ranting patah yang dipaksakan tumbuh pada ladang pembangunan

yang direncanakan re9im


39/118

Secara substantif ## $o. %&' mengandung sentralisasi-negaranisasi

dalam konteks hubungan desa dengan negara (supradesa), dan

otoritarianisme-korporatis di dalam internal pemerintahan desa. +esa

bukanlah unit yang otonom seperti halnya daerah, tetapi hanya organisasi

pemerintahan terendah yang dikendalikan negara (the local state

government ) melalui tangan camat. $egara betul-betul masuk ke desa. 0epala

desa bukanlah pemimpin masyarakat desa, melainkan sebagai kepanjangan

tangan pemerintah supra desa, yang digunakan untuk mengendalikan

penduduk dan tanah desa.

## $o. %&' menegaskan bahwa kepala desa dipilih oleh rakyat

melalui demokrasi langsung. 0etentuan pemilihan kepala desa secara

langsung itu merupakan sebuah sisi demokrasi (elektoral) di aras desa. +i saat

presiden, gubernur dan bupati ditentukan secara oligarkis oleh parlemen,

kepala desa justru dipilih secara langsung oleh rakyat. 0arena itu

keistimewaan di aras desa ini sering disebut sebagai benteng demokrasi di

le"el akar-rumput. !etapi secara empirik praktik pemilihan kepala desa tidak

sepenuhnya mencerminkan kehendak rakyat karena hampir tidak people

choice sejak awal sampai pemilihan (voting). :ilkades selalu sarat dengan

rekayasa dan kontrol pemerintah supradesa. +alam studinya di desa-desa di

:ati, @ran9 usken (ACC') menunjukkan bahwa pilkades selalu diwarnai

dengan intimidasi terhadap rakyat, manipulasi terhadap hasil, dan

dikendalikan secara ketat oleh negara. Bagi usken, pilkades yang paling

menonjol adalah sebuah proses politik untuk penyelesaian hubungan

kekuasaan lokal, ketimbang sebagai arena kedaulatan rakyat.

;acat demokrasi desa tidak hanya terlihat dari sisi pilkades, tetapi juga

pada posisi kepala desa. ## $o. %&' menobatkan kepala desa sebagai

penguasa tunggal di desa. +esa dibuat sebagai negara kecil, yang berarti

dia diposisikan sebagai wilayah, organ dan instrumen kepanjangan tangan

negara yang memang tersusun secara hirarkhis-korporatis, bukan sebagai

tempat bagi warga untuk membangun komunitas bersama. +esa bukanlah

local-self government melainkan sekadar sebagai local-state government .

49


40/118

0epala desa adalah kepanjangan tangan birokrasi negara yang menjalankan

perintah untuk mengendalikan wilayah dan penduduk desa. 0arena itu ans

4ntlo" (ACCA) menyebutnya sebagai negara masuk desa. 0epala desa

mengendalikan seluruh hajat hidup orang banyak, dia harus menhetahui apa

saja yang terjadi di desa, termasuk selembar daun yang jatuh dari pohon di

wilayah yurisdiksinya. 0en oung (') bahkan lebih suka menyebut kepala

desa sebagai fungsionaris negara ketimbang sebagai perangkat desa,

karena dia lebih banyak menjalankan tugas negara ketimbang sebagai

pemimpin masyarakat desa.

## $o. %&' sebenarnya juga mengenal pembagian kekuasaan di

desa, yakni ada kepala desa dan /embaga 2usyawarah +esa (/2+). :asal

menegaskan, pemerintah desa terdiri dari kepala desa dan /embaga

2usyawarah +esa (/2+). /embaga 2usyawarah +esa adalah lembaga

permusyawaratan atau pemufakatan yang keanggotaannya terdiri atas 0epala-

kepala +usun , :impinan /embaga-lembaga 0emasyarakatan, dan pemuka-

pemuka masyarakat di esa yang bersangkutan (:asal '). 2eski ada

pembagian kekuasaan, tetapi /2+ tidak mempunyai kekuasaan legislatif yang

berarti. /2+ bukanlah wadah representasi dan arena check and balances

terhadap kepala desa. Bahkan juga ditegaskan bahwa kepala desa karena

jabatannya (e1 officio) menjadi ketua /2+ (:asal ' ayat A).

ika di desa kepala desa menjadi penguasa tunggal, tetapi kalau dihadapan

supradesa, kepala desa hanya sekadar kepanjangan tangan yang harus tunduk dan

bertanggungja'ab kepada supradesa. enurut UU No. :/19;9 epala (esa diangkat

dan diberhentikan oleh &upati /?alikotamadya epala (aerah ingkat 88 atas nama

#ubernur epala (aerah ingkat 8 %pasal C dan 9), untuk masa jabatan selama 7

tahun, dan dapat dipilih kembali untuk satu masa jabatan berikutnya %pasal ;). epala(esa menjalankan hak, 'e'enang, dan ke'ajiban pimpinan pemerintahan desa yaitu

menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merupakan penyelenggara dan

penanggung ja'ab utama dibidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan

dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintah desa, urusan pemerintahan umum

termasuk pembinaan ketentraman dan ketertiban sesuai dengan peraturan perundang$

65


41/118

undangan yang berlaku dan menumbuhkan serta mengembangkan ji'a gotong royong

masyarakat sebagai sendi utama pelaksanaan pemerintahan desa. (alam menjalankan

hak, 'e'enang, dan ke'ajiban pimpinan pemerintah desa, epala (esa bertanggung

ja'ab kepada pejabat yang ber'enang mengangkat melalui >amatF dan memberikan

keterangan pertanggungja'aban tersebut kepada Gembaga usya'arah (esa %Pasal

15).

Sebagian besar kepala desa bukanlah pemimpin masyarakat yang

berakar dan legitimate di mata masyarakat meski secara fisik dekat dengan

rakyat, melainkan menjadi bagian dari birokrasi negara yang mempunyai

segudang tugas kenegaraan1 menjalankan birokratisasi di le"el desa,

melaksanakan program-program pembangunan, memberikan pelayanan

administratif kepada masyarakat, serta melakukan kontrol dan mobilisasi

warga desa. *ika pemerintah desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka

kepala desa merupakan personifikasi pemerintah desa. Semua mata di desa

ditujukan kepada kepala desa secara personal. 0arena itu kepala desa selalu

sensitif terhadap legitimasi. /egitimasi berarti pengakuan rakyat terhadap

kekuasaan dan kewenangan kepala desa untuk bertindak mengatur dan

mengarahkan rakyat. !etapi legitimasi tidak turun dari langit begitu saja.

0epala desa yang terpilih secara demokratis belum tentu memperoleh

legitimasi terus-menerus ketika menjadi pemimpin di desanya. /egitimasi

mempunyai asal-usul, mempunyai sumbernya. /egitimasi kepala desa

bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilai-nilai yang diakui, serta

tindakan yang diperbuat setiap hari. #mumnya kepala desa yakin betul bahwa

pengakuan rakyat sangat dibutuhkan untuk membangun eksistensi dan

menopang kelancaran kebijakan maupun tugas-tugas yang dia emban, meski

setiap kepala desa mempunyai ukuran dan gaya yang berbeda-beda dalammembangun legitimasi. !etapi, kepala desa umumnya membangun legitimasi

dengan cara-cara yang sangat personal ketimbang institusional. 0epala desa

dengan gampang diterima secara baik oleh warga bila ringan tangan

membantu dan menghadiri acara-acara pri"at warga, sembada dan pemurah

61


42/118

hati, ramah terhadap warganya, dan lain-lain (I=F, ACC3 44E$ 4ri

+wipayana dan Sutoro Fko, ACC).

0epala desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan politik,

tetapi dia tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang bersendikan

transparansi, akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan kebersamaan.

ang terjadi adalah sebaliknya1 penundukan secara hegemonik terhadap

warga, karena kepala desa merasa dipercaya dan ditokohkan oleh warga.

0epala desa punya citra diri benevolent atau sebagai wali yang sudah

dipercaya dan diserahi mandat oleh rakyatnya, sehingga kades tidak perlu

bertele-tele bekerja dengan semangat partisipatif dan transparansi, atau harus

mempertanggungjawabkan tindakan dan kebijakannya di hadapan publik.

Sebaliknya, warga desa tidak terlalu peduli dengan kinerja kepala desa sebagai

pemegang kekuasaan desa, sejauh sang kepala desa tidak mengganggu perut

dan nyawa warganya secara langsung. 6arga desa, yang sudah lama hidup

dalam pragmatisme dan konser"atisme, sudah cukup puas dengan

penampilan 0ades yang lihai pidato dalam berbagai acara seremonial, yang

populis dan ramah menyapa warganya, yang rela beranjangsana, yang rela

berkorban mengeluarkan uang dari kantongnya sendiri untuk kepentingan

umum, yang menjanjikan pembangunan prasarana fisik dan seterusnya.

2asyarakat tampaknya tidak mempunyai political space yang cukup dan

kapasitas untuk voice dan e1it dari kondisi struktural desa yang bias e

Village Autonomy Sutoro Eko.doc

Documents