1 VIGILANCIA Y CONTROL DE LOS PRESTADORES DEL SERVICIO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD MAIRA ALEJANDRA COLONIA GARCIA UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS ESPECIALIZACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL SANTIAGO DE CALI 2014
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VIGILANCIA Y CONTROL DE LOS PRESTADORES DEL SERVICIO DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
MAIRA ALEJANDRA COLONIA GARCIA
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL
SANTIAGO DE CALI
2014
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VIGILANCIA Y CONTROL DE LOS PRESTADORES DEL SERVICIO DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
MAIRA ALEJANDRA COLONIA GARCÍA
Informe Final de Investigación para optar al título de
Especialista en Seguridad Social
Directora:
Xiomara Cecilia Balanta Moreno
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL
SANTIAGO DE CALI
2014
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TABLA DE CONTENIDO
Pagina
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………… 5
OBJETIVOS………………………………………………………………… 6
1. CAPITULO I. ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD………………….…………………………… 7
1.1. Disposiciones Generales del Sistema General de Seguridad Social en
Salud……………………………………………………………………………..…… 7
1.2. Objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud…………….8
1.3. Principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud……………8
1.4. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. …… 11
1.4.1. Ministerio de Salud…………………………………………………………..12
1.4.2. Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud………………………..13
1.4.3. Superintendencia Nacional de Salud……………………………………..15
2. CAPITULO II. DESARROLLO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL DE LOS
MECANISMOS DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL Sistema General de
Seguridad Social en Salud...............................………………………….... 17
2.1. Soporte Constitucional de los Mecanismos de Inspección, vigilancia y
control……………………………………………………………………….. 17
2.2. Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007, y Ley 1438 de
2011……………………………………………………………………………19
3. CAPITULO III. DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD… 22
3.1. Soporte Jurídico de la Superintendencia Nacional de Salud………. 22
CRITERIOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL REFERENTE A LOS
MECANISMOS DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.
4.1. Posición de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud, plantea como lo pudimos ver en el
párrafo anterior, diferentes mecanismos para garantizar el goce efectivo de la
prestación del servicio de salud, pero a pesar de las facultades de la
Supersalud, estos mecanismos resultan débiles, no son suficientes para
garantizar la prestación efectiva del servicio por parte de las E.P.S. (Maya, C,
2008; & Guerra, 2011; P. 164).
“Los mecanismos intrínsecos definidos por la Ley 100, en cabeza de la
Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Protección Social y los
entes territoriales, están diseñados con la misma filosofía del modelo de salud,
esto es orientado a evaluar la eficiencia económica, financiera, y administrativa
del sistema, por eso aplican indicadores que valoran la prestación del servicio y
no la realización del derecho”. (Maya, C, 2008; & Guerra, 2011; P. 164).
La posición de la Superintendencia Nacional de Salud, es clara, como se pudo
estudiar en los Decretos que regulan a la Supersalud y las mismas Circulares
que expide la Superintendencia, donde sus facultades y mecanismos, están
encaminados es a buscar una buena administración del sistema, y como
segundo plano la prestación del servicio de salud.
Dejando ver unas acciones o mecanismos débiles que no son suficientes para
cumplir con los postulados constitucionales, y continuar así, con un sistema de
salud que no cumple con los estándares de calidad en la prestación del servicio
de salud, pero que muestra buenos resultados financieros.
Que recordando el imperativo del filósofo Immanuel Kant que dice, “el ser
humano es un fin en sí mismo, y no debe ser considerado un medio para
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perseguir un fin”.(Constitución Política, Art. 16, comentarios), sería una
posición opuesta a este imperativo lo que busca la Superintendencia al imponer
sus mecanismos de inspección, vigilancia y control, los cuales buscan la
sostenibilidad económica del sistema por encima de los derechos
fundamentales de los usuarios, quienes en la mayoría de ocasiones tienen que
recurrir a otros mecanismos para proteger su derecho a la salud y por ende su
derecho a la vida.
Después de analizar la posición de la Superintendencia Nacional de Salud,
pasamos a estudiar la posición de la Corte Constitucional respecto de la
garantía de la prestación del servicio a la salud.
4.2. Posición de la Corte Constitucional.
Para la Corte Constitucional es claro que la Salud es un derecho fundamental,
y siempre se ha fundamentado por el respeto a la Constitución Política y al
mismo ser humano, pues así lo deja ver en su jurisprudencia como lo vemos a
continuación:
En la sentencia SU- 819 de 1999, la Corte Constitucional manifiesta respecto
del derecho a la salud, el cual se encuentra ubicado dentro de la Constitución
Política en la categoría de los derechos sociales, económicos y culturales lo
siguiente:
“DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES-Prestacionales y
transmutación hacia un derecho subjetivo. Según lo ha expresado la
jurisprudencia constitucional, estos derechos son prestacionales propiamente
dichos, para su efectividad requieren normas presupuestales, procedimientos y
organización, que hagan viable el servicio público de salud y que sirvan,
además, para mantener el equilibrio del sistema. La implementación de este
servicio requiere, entre otros aspectos, de la creación de estructuras
destinadas a atenderlos y de la asignación de recursos con miras a que cada
vez un mayor número de personas acceda a sus beneficios. Por ello, en
principio los derechos de contenido social, económico o cultural, no involucran
la posibilidad de exigir del Estado una pretensión subjetiva. Empero, la
jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en manifestar que “la condición
meramente programática de los derechos económicos, sociales y culturales
tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se
creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación
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de ejecutar una prestación determinada, consolidándose entonces (el deber
asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”.
“DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Adquisición
carácter de fundamentales
Los derechos económicos, sociales o culturales se tornan en fundamentales
cuando su desconocimiento pone en peligro derechos de rango fundamental o
genera la violación de éstos, conformándose una unidad que reclama
protección íntegra, pues las circunstancias fácticas impiden que se separen
ámbitos de protección. A toda persona le asiste el derecho a la protección de
un mínimo vital “por fuera del cual el deterioro orgánico impide una vida normal”
y en la medida en que la vida abarca las condiciones que la hacen digna, “ya
no puede entenderse tan sólo como un límite al ejercicio del poder sino también
como un objetivo que guía la actuación positiva del Estado”.
DERECHO A LA SALUD-Presupuestos a cumplir para considerarlo fundamental/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Presupuestos a cumplir para considerarlo fundamental
Una de las hipótesis en que los derechos a la seguridad social y a la salud cambian su carácter programático, e involucran el poder para exigir del Estado el derecho a la atención, es la del afiliado a una entidad de seguridad social. Empero, en ese caso, para que los derechos a la seguridad social o a la salud se consideren como derechos fundamentales, es necesario que cumplan los presupuestos destacados por la jurisprudencia de la Corte: "primero, que opere en conexión con otro derecho fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera grave e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado para el caso concreto."
Con la misma postura la Corte Constitucional en la Sentencia de
Constitucionalidad C-463/08 del Magistrado Ponente HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO, sostiene lo siguiente:
Para la Corte Constitucional la seguridad social en salud es un servicio público inherente a la finalidad social del Estado, cuya prestación debe llevarse a cabo con fundamento en las normas constitucionales y en los principios de universalidad, solidaridad y eficacia. De acuerdo con el principio de universalidad todas las personas en condiciones de igualdad deben estar amparadas frente a todos los riegos derivados del aseguramiento en salud, bien sea para la prevención o promoción de la salud, o bien para la protección o la recuperación de la misma. En cuanto al principio de solidaridad se manifiesta en dos subreglas: en el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, y en la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia. Por último, el principio de eficiencia en materia de
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salud hace relación al arte de la mejor utilización y maximización de los recursos financieros disponibles para lograr y asegurar la mejor prestación de los servicios de salud a toda la población a que da derecho la seguridad social en salud”.
Ahora bien, sobre el principio de Universalidad, la Corte Establece:
Del principio de universalidad en materia de salud se deriva primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de universalidad, esto es, el ser un derecho predicable y reconocido para todas las personas sin excepción, en su calidad de seres humanos con dignidad. En virtud del entendimiento del derecho a la salud como un derecho constitucional con vocación de universalidad y por tanto de fundamentabilidad, esta Corte en su jurisprudencia, ha resaltado la importancia que adquiere la protección del derecho fundamental a la salud en el marco del estado social de derecho, en cuanto afecta directamente la calidad de vida. También, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la salud eventualmente puede adquirir el estatus de derecho fundamental autónomo, tal es el caso del derecho a la salud de los niños, de las personas de la tercera edad, o sujetos de especial protección constitucional por lo que no hay necesidad de relacionarlo con ninguno otro para que adquiera tal status, al igual que por conexidad con otros derechos fundamentales. De forma progresiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido del derecho a la salud su carácter de derecho fundamental considerado en sí mismo”.
DERECHO A LA SALUD-Carácter prestacional no afecta su fundamentabilidad/DERECHO A LA SALUD-Carácter prestacional y progresivo le impone obligaciones al Estado
En cuanto al carácter prestacional del derecho a la seguridad social en salud y al principio de progresividad para hacer plenamente efectivo este derecho, esta Corte quiere aclarar, en primer lugar, un entendimiento erróneo y equivocado respecto de este carácter, ya que el carácter prestacional y progresivo de los derechos sociales, en este caso, del derecho a la salud, en nada afecta la fundamentabilidad del derecho a la salud, ligada como se anotó, a la universalidad del mismo, sino que por el contrario, estos principios tratan de explicitar una máxima según la cual, el Estado tiene la obligación jurídica de implementar todas las medidas legislativas, administrativas, políticas y financieras para hacer efectivo en forma material y pronta el derecho a la salud de todos los habitantes del territorio nacional y respecto de la totalidad de los servicios de salud requeridos para garantizar la prevención, promoción, protección y curación de la salud, precisamente por el carácter fundamental de este derecho. El carácter prestacional y progresivo del derecho a la salud conlleva tres obligaciones por parte del Estado: en primer lugar, el deber del Estado de tomar todas las medidas –económicas, jurídicas y políticas- para su realización plena; en segundo lugar, el deber del Estado de garantizar unos contenidos mínimo y esenciales de prestación de servicios a una cobertura universal de los mismos y la obligación de maximizarlos en cuanto sea posible; y en tercer lugar, el nivel de protección alcanzado no se puede afectar o disminuir”.
“DERECHO A LA SALUD-Carácter de fundamental le impone límites al legislador en el diseño y regulación del sistema de seguridad social en salud
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Limitada por el respeto de los valores, principios y derechos de orden superior constitucional
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Si bien al Legislador le asiste la competencia general para regular la prestación de los servicios de salud, esta libertad regulativa está limitada y restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden superior constitucional, no pudiendo el legislador, en aras de regular la materia, traspasar dichos límites jurídicos que constituyen el presupuesto analítico-normativo del Estado constitucional y social de derecho. La Corte ha recabado insistentemente en los principios y reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del legislador en materia de seguridad social en salud, estableciendo entre otros (i) el carácter obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su prestación como servicio público cuya dirección, organización, control y vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el respeto al principio de igualdad”.
“DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Se vulnera cuando se limita el acceso a prestaciones en salud no pos a ciertos grupos de usuarios del sistema general de salud/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Se vulnera cuando se limita el tipo de prestación en salud que debe brindarse a los usuarios del sistema
La Corte encuentra que la disposición sub examine vulnera el derecho a la salud en cuanto derecho fundamental, en razón de que implica, en primer lugar, una limitante frente a ciertos grupos de usuarios del sistema general de salud, de acceder a prestaciones en salud No-POS, esto es, de aquellos que padecen una enfermedad no catalogada como “de alto costo” y de aquellos usuarios y afiliados del Régimen Subsidiado; y respecto de prestaciones de servicios de salud diferentes a los medicamentos como intervenciones, diagnósticos, exámenes, cirugías, o cualquier otro tipo de prestación en salud. Para la Sala las expresiones demandadas “de alto costo” y “del régimen contributivo” contenidas en el literal j) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, violan el carácter fundamental del derecho a la salud, esto es, su universalidad, que también se desconoce con la expresión “medicamentos”, en particular, respecto de la prestación de los servicios de salud en todas sus modalidades, de manera que se permita alcanzar la promoción, protección y recuperación del bien primario de la salud”.
En Sentencia T-760/2008 del M.P MANUEL JOSÉ CEPEDA, la Corte deja sentado
el carácter de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud, y argumenta lo
siguiente:
“El derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; la segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la tercera, es afirmando en general la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna. A continuación, pasa la Corte a delimitar y
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caracterizar el derecho a la salud, en los términos en que ha sido consignado por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la Ley y la jurisprudencia”.
Para la Corte es claro el carácter fundamental del derecho a la salud, así lo ha
sostenido en las diferentes jurisprudencias que tratan el tema, donde también
resalta la obligación del Estado de garantizar la prestación del servicio de salud en
armonía con los principios de Universalidad, Solidaridad y eficacia.
De acuerdo a los principios anteriores la Corte sostiene que, el Estado debe
garantizar la cobertura del servicio en condiciones de igualdad, procurando el
bienestar, y recuperación de la salud, en cuanto a la solidaridad se refiere a la
financiación del servicio de salud a las personas menos favorecidas por parte de las
personas en mejores condiciones, y por último la eficacia es la garantía por parte del
Estado en la administración y utilización de los recursos destinados al sistema.
En estas condiciones ratifica la Corte las obligaciones que tiene el Estado frente a
la prestación del servicio de salud, obligaciones que se encuentran relacionadas en
la Carta Política.
Además de referirse a las obligaciones del Estado frente al derecho a la salud, la
Corte aclara el criterio de autonomía del derecho a la salud, el cual no depende de
ningún otro derecho para garantizarse plenamente, como es el caso de los niños y
los adultos de la tercera edad, condiciones necesarias para que la salud logre su
autonomía.
Como derecho fundamental sostiene que este se vulnera cuando se limita el acceso
al servicio de salud, cuando se discrimina a ciertos grupos y se dejan por fuera del
POS, estas conductas van en contra de los principios constitucionales sobre todo el
principio de universalidad, por lo anterior la posición de la Corte siempre va a estar
fundamentada en los lineamientos constitucionales siempre protegiendo el derecho
fundamental a la salud por encima de la cobertura y sostenibilidad del sistema.
Frente a la libertad de configuración legislativa, la Corte le recuerda los límites al
Legislador a la hora de realizar reformas en materia salud, quienes deben tener en
cuenta siempre los principios y valores constitucionales antes de realizar cualquier
cambio en materia de salud.
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Después de conocer la postura de la Corte Constitucional, es evidente el carácter
de derecho fundamental que le da la Corte al derecho a la salud, que si bien no se
encuentra relacionado dentro de los derechos fundamentales, es parte inherente de
la dignidad humana, de la integridad de la persona humana, lo que hace que sea
susceptible de protección por vía de tutela.
En estas condiciones, y a través de la Acción de Tutela la Corte protege el derecho
a la salud, garantiza la prestación del servicio de manera eficaz.
Situación que demuestra unas vez más la debilidad en los mecanismos adoptados
por la Superintendencia Nacional de Salud, siendo más eficiente, las decisiones de
los órganos judiciales para garantizar la prestación del servicio de salud.
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CONCLUSIONES
Al realizar el presente estudio se concluyó, que los mecanismos de vigilancia y
control impartidos por la Superintendencia de Salud son ineficientes para
garantizar el goce efectivo al servicio de salud. Que si bien es un organismo
con unas facultades ampliamente definidas en la Ley, no son suficientes para
garantizar la prestación del servicio por parte de las entidades prestadoras del
servicio de salud, ya que su finalidad no se encuentra armonizada del todo con
los principios constitucionales, lo que hace que se persigan intereses diferentes
como lo es la sostenibilidad económica del sistema por encima de la garantía
del derecho a la salud.
Al hacer un análisis de las disposiciones constitucionales con las disposiciones
legales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se concluye, que la
finalidad de la norma a la hora de establecer las funciones de vigilancia y
control a la Superintendencia Nacional de Salud es evaluar la eficiencia
económica del sistema y no la eficacia de la prestación del servicio de salud,
esto es posible al analizar las funciones de la Superintendencia Nacional de
Salud y se puede ver que la gran mayoría buscan la efectividad de los recursos
del sistema.
Cuando se establecen las posiciones de la Superintendencia Nacional de Salud
frente a las de las Corte Constitucional referente a los mecanismos, se puede
concluir que la acción de tutela resulta ser el instrumento más efectivo para
proteger y garantizar el goce efectivo al servicio de salud, ya que la Corte
Constitucional sustenta sus pronunciamientos jurisprudenciales en los
principios y valores constitucionales, siempre salvaguardando el derecho
fundamental a la salud con respeto a la dignidad humana, lo que permite una
protección efectiva de la prestación del servicio de salud.
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Constitución Política de Colombia, (2008), Leyer, Bogotá.
Ley 100 de 1993, (2013), Legis, Bogotá.
Ley 1122 de 2007; recuperado de la página de internet,