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Skripten von Alpmann Schmidt – das komplette Examens-wissen,
systematisch und klausurtypisch aufbereitet
Verwaltungsrecht AT 118. Auflage 2019
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examensrelevanten Schwerpunkte zu den Grundlagen der Verwaltung
(Verwaltungsorganisation und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) und
zum Verwaltungsakt (Begriff und Rechtmäßigkeit). Das Skript stellt
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27 Fälle auf Klausurniveau lassen praktisch keine Frage
offen.
Übersichten unterstützen Sie bei der Erfassung des Stoffes und
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Aufbauschemata ermöglichen Ihnen, die grundlegenden Elemente vom
dargestellten Fall zu lösen und auf Ihre Examensklausur zu
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behandelten Probleme in das Gesamtsystem des Öffentlichen
Rechts.
Rechtsprechung und Literatur sind bis Mai 2019 eingearbeitet.
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und bei der Heilung und Unbeachtlichkeit von formellen Fehlern (§§
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Alpmann Schmidt
Wüstenbecker/Sommer
18. Auflage 2019
Verwaltungsrecht AT 1
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VerwR AT 130Voraussetzungen des VA (1)
einerBehörde
auf dem Gebietdes öffent lichen
Rechts
zur Regelung
eines Einzelfalls
mitAußenwirkung
Ein VA hat andere Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen als die anderen
öffentlich-rechtlichen Hand lungs -for men der Verwaltung; vgl.
dazu oben 19–22.Bestimmte Rechtsbehelfe sind nur statthaft bei
Verwaltungsakten.☞ Widerspruch, Anfechtungsklage,
Verpflichtungsklage, Antrag nach § 80 V 1 VwGO.Nur ein VA hat
Tatbestandswirkung und Titelfunktion; vgl. dazu im Einzelnen 24–25,
29.
Relevanz
Maßnahme: jede Handlung, die einen Erklärungsgehalt hat☞
Erhobene Hand eines Verkehrspolizisten stellt konkludentes
Anhaltegebot dar.Hoheitlich: erfordert einseitiges Gebrauchmachen
von öffentlich-rechtlichen Befugnissen, Abgrenzungzum
öffentlich-rechtlichen Vertrag (str.)
Hoheitliche Maßnahme
HoheitlicheMaßnahme
einer Behörde
Behörde: jede Stelle, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung
wahrnimmt (verfahrensrechtlicher Behör -den begriff ), vgl. § 1 IV
VwVfG
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Karte 1 von 30
Verwaltungsrecht AT 2019
Antwort anzeigen
Rechtsmäßigkeit des Verwaltungsaktes
Was versteht man in einem Verwaltungs-verfahren unter einer
Zusage?
Einen informatorischen Hinweis ohne Bindungswillen.
Das verbindliche Versprechen der zustän-digen Behörde gerichtet
auf schlichtes Verwaltungshandeln oder auf Abschluss eines
öffentlich-rechtlichen Vertrags.
Das verbindliche Versprechen der zustän-digen Behörde zum Erlass
eines VA.
✓
Greifswald
Frankfurt/Oder
PotsdamBerlinHannover
Osnabrück
Göttingen
Erfurt
Leipzig
Halle
Marburg
Gießen
Mainz
Düsseldorf
Frankfurt/Main
Mannheim
RegensburgHeidelberg
Konstanz
Freiburg
Tübingen
Stuttgart
AugsburgMünchen
Saarbrücken
WürzburgErlangen
Nürnberg
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Verwaltungsrecht AT 1
2019
Horst WüstenbeckerRechtsanwalt und Repetitor
Christian SommerRechtsanwalt und Repetitor
ALPMANN UND SCHMIDT Juristische Lehrgänge Verlagsges. mbH &
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Deckblatt.fm Seite 1 Dienstag, 18. Juni 2019 9:04 09
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Zitiervorschlag: Wüstenbecker/Sommer, Verwaltungsrecht AT 1,
Rn.
Wüstenbecker, HorstSommer, Christian
Verwaltungsrecht AT 118. Auflage 2019
ISBN: 978-3-86752-668-5
Verlag Alpmann und Schmidt Juristische
LehrgängeVerlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Münster
Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren der
Skripten,ist nicht gestattet (§§ 53, 54 UrhG) und strafbar (§ 106
UrhG).
Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt.
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Wir freuen uns über Anregungen, Wünsche, Lob oder Kritik an:
[email protected].
Deckblatt.fm Seite 2 Dienstag, 18. Juni 2019 9:04 09
-
I
Inhalt
INHALTSVERZEICHNIS
1. Abschnitt: Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
.............................................................1A.
Verwaltung und Verwaltungsrecht
..........................................................................................1
I. Verwaltungsrecht
....................................................................................................................1II.
Verwaltung
.................................................................................................................................2
1. Definition des Begriffs Verwaltung
..............................................................................22.
Formale Unterscheidung
.................................................................................................33.
Materielle Unterscheidung
.............................................................................................3
B. Verwaltungsträger
..........................................................................................................................4I.
Unmittelbare Staatsverwaltung
.........................................................................................4II.
Mittelbare Staatsverwaltung
...............................................................................................5III.
Verwaltung durch private Rechtsträger
..........................................................................6
C. Behörden
...........................................................................................................................................8I.
Organe juristischer Personen
..............................................................................................8II.
Behördenbegriff
.......................................................................................................................8III.
Behördeninterne Organisationseinheiten
......................................................................9
2. Abschnitt: Abgrenzung Öffentliches Recht und Privatrecht
..................................... 10A. Bedeutung der
Unterscheidung
............................................................................................
10B. Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche
Verwaltungstätigkeit .............................. 10C. Kriterien
für die Abgrenzung
...................................................................................................
11
I. Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch Privatpersonen
.................... 11Fall 1: Feindliches Grün
.......................................................................................................
12
II. Handeln des Staates in öffentlich-rechtlichen Formen
.......................................... 171.
Abgrenzungskriterien
....................................................................................................
17
a) Eindeutige Zuordnung
............................................................................................
17b) Indizien
..........................................................................................................................
18
2. Die Abgrenzungstheorien
............................................................................................
19Fall 2: Unstimmigkeiten bei der Sportförderung
................................................. 20
D. Im Zweifel: Öffentliches Recht
................................................................................................
25
3. Abschnitt: Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
....................................................................
26A. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes
...................................................................................
26
I. Die Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht
.................................................. 26II. Der
Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes
..................................................................
26
1. Die Normenhierarchie
...................................................................................................
262. Geltungsbereich des Grundsatzes vom Vorrang des Gesetzes
...................... 28
Fall 3: Nachzahlung auf privatrechtlichen Kaufpreis
.......................................... 28III. Der Vorbehalt des
Gesetzes
..............................................................................................
33
1. Anwendungsbereich
......................................................................................................
33a) Kein Totalvorbehalt
..................................................................................................
33b) Gesetzesvorbehalt bei belastenden Maßnahmen
........................................ 33c) Gesetzesvorbehalt bei
wesentlichen Maßnahmen ......................................
34
aa) Grundrechtsrelevante Maßnahmen
.......................................................... 34bb)
Besondere Bedeutung für das Gemeinwohl
.......................................... 35
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite I Dienstag, 18. Juni 2019 9:05
09
-
II
Inhalt
2. Rechtsfolge
........................................................................................................................
35Fall 4: Schulärger
.............................................................................................................
38
IV. Folgen der Gesetzesbindung der Verwaltung
........................................................... 431.
Normprüfungskompetenz
...........................................................................................
432. Normverwerfungskompetenz
....................................................................................
43
B. Verwaltungsvorschriften
..........................................................................................................
44I. Unterscheidung zwischen Außenrecht und Innenrecht
........................................ 44II. Rechtliche Bedeutung
von Verwaltungsvorschriften
............................................. 44
1. Keine unmittelbare Außenwirkung
..........................................................................
442. Mittelbare Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften
................................. 45
a) Organisations- und Verfahrensvorschriften
.................................................... 45b)
Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften
.......................................... 45c)
Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften
.......................................... 46d)
Ermessensrichtlinien
................................................................................................
47
III. Verwaltungsvorschriften im gesetzlich geregelten Bereich
................................. 48Fall 5: Rechtswidrigkeit – ja
oder nein?
.........................................................................
48
IV. Verwaltungsvorschriften im gesetzlich nicht normierten
Bereich ..................... 51Fall 6: Divergenz
....................................................................................................................
52
V. Anwendung und Auslegung von Verwaltungsvorschriften
................................. 57
Übersicht: Gesetzmäßígkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG)
.................................... 58
4. Abschnitt: Der Verwaltungsakt
................................................................................................
59A. Arten des Verwaltungshandelns
............................................................................................
59B. Bedeutung des Verwaltungsakts
...........................................................................................
59
I. Funktionen des VA
...............................................................................................................
59II. Rechtswirkungen des VA
...................................................................................................
60III. Verwaltungsprozessuale Konsequenzen
.....................................................................
60IV. Fallaufbau
................................................................................................................................
61
C. Die Merkmale des VA im Einzelnen
......................................................................................
62I. Hoheitliche Maßnahme
......................................................................................................
62II. Behörde
....................................................................................................................................
63III. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
.....................................................................
63
1. Abgrenzung zum Privatrecht
......................................................................................
632. Formeller VA
......................................................................................................................
64
IV. Das Merkmal der Regelung
...............................................................................................
651. Herbeiführung einer Rechtsfolge
..............................................................................
65
Fall 7: Ausgerechnet – Aufgerechnet
.......................................................................
652. Nicht regelndes Verwaltungshandeln
.....................................................................
67
a) Hinweis und feststellender VA
.............................................................................
67b) Wiederholende Verfügung und Zweitbescheid
............................................ 68
3. Finaler Aspekt
...................................................................................................................
68a) Konkludente Regelung
...........................................................................................
68b) Vorgeschaltete Regelung
.......................................................................................
70
Fall 8: Die Auskunft
...................................................................................................
734. Vorbereitende Maßnahmen und vorläufiger VA
................................................. 77
Fall 9: Unter Vorbehalt
...................................................................................................
77
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite II Dienstag, 18. Juni 2019
9:05 09
-
III
Inhalt
V. Regelung eines Einzelfalls
.................................................................................................
811. Begriff der Einzelfallregelung
.....................................................................................
812. Die Allgemeinverfügung
..............................................................................................
82
a) Die personenbezogene Allgemeinverfügung
................................................ 83Fall 10: Alle
oder keiner
...........................................................................................
83
b) Die sachbezogene Allgemeinverfügung
.......................................................... 85c) Die
benutzungsbezogene Allgemeinverfügung
........................................... 86
VI. Die Außenwirkung der Regelung
...................................................................................
881. Verwaltungsinterne Maßnahmen
.............................................................................
88
Fall 11: Verkehrsberuhigte Zonen
.............................................................................
882. Mehrstufige Verwaltungsakte
....................................................................................
933. Maßnahmen in verwaltungsrechtlichen Sonderverhältnissen
...................... 94
a) Maßnahmen im Beamtenrecht
............................................................................
95Fall 12: Umsetzung eines Beamten
.....................................................................
95
b) Maßnahmen im Schulrecht
.................................................................................101
Übersicht: Begriffsmerkmale des VA gemäß § 35 VwVfG
................................................102
5. Abschnitt: Rechtmäßigkeit eines VA
...................................................................................104A.
Die Ermächtigungsgrundlage
...............................................................................................105
I. Erforderlichkeit der Ermächtigungsgrundlage
........................................................105II.
Zulässigkeit des Verwaltungsakts (VA-Befugnis)
....................................................105
Fall 13: Falschbetankung
..................................................................................................106III.
Die Auswahl der Ermächtigungsgrundlage
..............................................................111
B. Formelle Rechtmäßigkeit
........................................................................................................114I.
Zuständigkeit
.......................................................................................................................114
1. Sachliche Zuständigkeit
..............................................................................................1142.
Instanzielle Zuständigkeit
..........................................................................................1153.
Örtliche Zuständigkeit
.................................................................................................1164.
Prüfung der Zuständigkeit – Zuständigkeitsfehler
...........................................116
Fall 14: Ausweisung eines Ausländers
...................................................................116II.
Das Verwaltungsverfahren
..............................................................................................118
1. Anwendbarkeit des VwVfG
........................................................................................118a)
Bundes-VwVfG und Landes-VwVfG
..................................................................118b)
Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit
...................................................119c) Ausnahmen
...............................................................................................................119d)
Spezialität und Subsidiarität
...............................................................................120e)
Verwaltungsverfahren
...........................................................................................120
2. Arten des Verwaltungsverfahrens
...........................................................................121III.
Die wesentlichen Verfahrensregeln des VwVfG
......................................................121
1. Einleitung des Verfahrens
..........................................................................................1212.
Untersuchungsgrundsatz
...........................................................................................1233.
Ausschluss bei Befangenheit
....................................................................................1234.
Akteneinsicht
..................................................................................................................1245.
Anhörung
.........................................................................................................................125
a) Voraussetzungen
.....................................................................................................125aa)
Erlass eines VA
.................................................................................................125
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite III Dienstag, 18. Juni 2019
9:05 09
-
IV
Inhalt
bb) Beteiligte
...........................................................................................................125cc)
Eingriff
................................................................................................................126dd)
Ausnahmen
......................................................................................................126
b) Rechtsfolge
................................................................................................................128c)
Folgen formeller Fehler
........................................................................................129
Fall 15: Schnelle Entscheidung
...........................................................................129Fall
16: Heilung im Prozess (Abwandlung zu Fall 15)
.................................134
IV. Die Form des VA
..................................................................................................................1401.
Die Form im engeren Sinne
.......................................................................................1402.
Der elektronische VA
....................................................................................................1403.
Die Begründung des VA gemäß § 39 VwVfG
......................................................142
Fall 17: Versetzung ohne Begründung
..................................................................1424.
Nachschieben von Gründen
.....................................................................................144
Fall 18: Verschiedene Gründe
...................................................................................144C.
Materielle Rechtmäßigkeit
.....................................................................................................150
I. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage
............................................1501. Die materiellen
Voraussetzungen
..........................................................................
1502. Die richtige Ermächtigungsgrundlage
.................................................................
151
II. Richtiger Adressat
...............................................................................................................152III.
Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen
.......................................................152
1. Die Bestimmtheit des VA
............................................................................................152a)
Erlassende Behörde
................................................................................................152b)
Adressat
......................................................................................................................153c)
Inhalt
............................................................................................................................153
2. Möglichkeit der Maßnahme
......................................................................................154Fall
19: Abbruch eines vermieteten Wochenendhauses
................................154
3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
...............................................................158a)
Grundlagen
...............................................................................................................158b)
Dogmatische Herleitung
......................................................................................158c)
Bedeutung der Verhältnismäßigkeitsprüfung
.............................................159d) Elemente der
Verhältnismäßigkeitsprüfung
.................................................160
aa) Legitimer Zweck
.............................................................................................160bb)
Geeignetheit
....................................................................................................161cc)
Erforderlichkeit
................................................................................................161dd)
Angemessenheit
............................................................................................162
e) Aufbauhinweis
.........................................................................................................163Fall
20: Fahrtenbuchauflage nach falschem Parken
...................................163
IV. Rechtsfolge
...........................................................................................................................1661.
Gebundener VA und Ermessensentscheidung
..................................................1662.
Ermessensfehler
.............................................................................................................168
a) Ermessensüberschreitung
...................................................................................169b)
Ermessensunterschreitung
..................................................................................169c)
Ermessensfehlgebrauch
.......................................................................................170
aa) Sachfremde Erwägungen
............................................................................170bb)
Tatsachenfehler
..............................................................................................170cc)
Strukturelle Mängel in der Begründung
................................................170
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite IV Dienstag, 18. Juni 2019
9:05 09
-
V
Inhalt
dd) Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG
.................................................................171Fall
21: Aufstellung von Altkleidercontainern
.....................................172
3. Ermessensreduzierung auf Null
...............................................................................176Fall
22: Nachbarstreit
...................................................................................................176
V. Unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielraum
..................................1811. Unterscheidung zwischen
Ermessen und Beurteilungsspielraum ..............1812. Gerichtliche
Kontrolldichte
........................................................................................1823.
Lehre vom Beurteilungsspielraum
..........................................................................1824.
Die gerichtliche Kontrolle von Prüfungsentscheidungen
..............................185
Fall 23: Missglücktes Examen
....................................................................................185
Übersicht: Rechtmäßigkeit des VA
...........................................................................................192
VI. Erklärungen der Verwaltung als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung
....................1941. Zusicherung
....................................................................................................................194
Fall 24: Hin und her
.......................................................................................................1942.
Die allgemeine Zusage
................................................................................................199
VII. Nebenbestimmungen zum VA
......................................................................................1991.
Begriffliche Abgrenzung der Nebenbestimmungen
.......................................199
Fall 25: Der nachtblinde Autofahrer
.......................................................................1992.
Abwehr und Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen
..............................203
Fall 26: Parabolantenne gegen Fernsehschatten
..............................................2033. Materielle
Teilbarkeit von Nebenbestimmung und HauptVA
......................209
a) Rechtswidriger RestVA
..........................................................................................209b)
Ermessensakte
..........................................................................................................210
Übersicht: Zusätze zum Verwaltungsakt
................................................................................211
6. Abschnitt: Wirksamkeit des VA
..............................................................................................212A.
Unterscheidung Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit
.......................................................212B.
Nichtigkeitsgründe
...................................................................................................................213
Fall 27: Gaststättenlärm
...........................................................................................................213C.
Rechtsschutz gegen nichtige Verwaltungsakte
.............................................................220
I. Nichtigkeitsfeststellung durch die Behörde
.............................................................220II.
Nichtigkeitsfeststellung durch das Gericht
...............................................................220III.
Anfechtungsklage gegen den nichtigen VA
.............................................................220
D. Umdeutung eines fehlerhaften VA
.....................................................................................221I.
Voraussetzungen der Umdeutung
...............................................................................221II.
Befugnis zur Umdeutung
.................................................................................................221
Stichwortverzeichnis
........................................................................................................................223
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite V Dienstag, 18. Juni 2019 9:05
09
-
VI
Verwaltungsrecht_AT_1IVZ.fm Seite VI Dienstag, 18. Juni 2019
9:05 09
-
VII
Literatur
LITERATURVERZEICHNIS
Bader/Ronellenfitsch (Hrsg.) Beck-OK VwVfGOnline-Kommentar,
Stand: 01.04.2019
Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht mit
Verwaltungs-prozessrecht17. Aufl. 2019
Ehlers/Pünder (Hrsg.) Allgemeines Verwaltungsrecht15. Aufl.
2015
Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht mit
Verwaltungs-prozessrecht und Staatshaftungsrecht9. Aufl. 2018
Eyermann Verwaltungsgerichtsordnung15. Aufl. 2019
Fehling/Kastner/Störmer Verwaltungsrecht VwVfG – VwGO 4. Aufl.
2016
Gärditz (Hrsg.) VwGO – Verwaltungsgerichtsordnung2. Aufl.
2018
Huck/Müller Verwaltungsverfahrensgesetz2. Aufl. 2016
Hufen Verwaltungsprozessrecht11. Aufl. 2019
Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht11. Aufl. 2019
Verweise in den Fußnoten auf „RÜ“ und „RÜ2“ beziehen sich auf
die Ausbildungszeitschriften von Alpmann Schmidt. Dort werden
Urteile so dargestellt, wie sie in den Examensklausuren geprüft
werden: in der RechtsprechungsÜbersicht als Gutachten und in der
Rechtsprechungs-Übersicht 2 als
Urteil/Behördenbescheid/Anwaltsschriftsatz etc.
RÜ-Leser wussten mehr: Immer wieder orientieren sich
Examensklausuren an Gerichtsentscheidungen, die zuvor in der RÜ
klausurmäßig aufbereitet wurden. Die aktuellsten RÜ-Treffer aus
ganz Deutschland finden Sie auf unserer Homepage.
Abonnenten haben Zugriff auf unser digitales RÜ-Archiv.
Literatur.fm Seite VII Dienstag, 18. Juni 2019 9:08 09
-
VIII
Literatur
Knack/Henneke Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)10. Aufl.
2014
Kopp/Ramsauer Verwaltungsverfahrensgesetz19. Aufl. 2018
Kopp/Schenke Verwaltungsgerichtsordnung24. Aufl. 2018
Kugele VwVfG1. Aufl. 2014
Mann/Sennekamp/Uechtritz Verwaltungsverfahrensgesetz2. Aufl.
2019
Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht19. Aufl. 2017
Obermayer/Funke-Kaiser VwVfG5. Aufl. 2018
Pautsch/Hoffmann (Hrsg.) VwVfG1. Aufl. 2016
Peine/Siegel Allgemeines Verwaltungsrecht12. Aufl. 2018
Posser/Wolff Beck-OK VwGOOnline-Kommentar, Stand: 01.04.2019
Redeker/v.Oertzen Verwaltungsgerichtsordnung16. Aufl. 2014
Schoch/Schneider/Bier VerwaltungsgerichtsordnungLoseblatt,
Stand: September 2018
Sodan/Ziekow Verwaltungsgerichtsordnung5. Aufl. 2018
Stelkens/Bonk/Sachs Verwaltungsverfahrensgesetz9. Aufl. 2018
Wolff/Bachof/Stober/Kluth Verwaltungsrecht I13. Aufl. 2017
Literatur.fm Seite VIII Dienstag, 18. Juni 2019 11:27 11
-
IX
Literatur
Wolff/Decker Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO)Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)3. Aufl. 2012
Wysk Verwaltungsgerichtsordnung2. Aufl. 2016
Ziekow Verwaltungsverfahrensgesetz3. Aufl. 2013
Literatur.fm Seite IX Dienstag, 18. Juni 2019 9:08 09
-
Literatur.fm Seite X Dienstag, 18. Juni 2019 9:08 09
-
Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
1
1. Abschnitt
1. Abschnitt: Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
A. Verwaltung und Verwaltungsrecht
I. Verwaltungsrecht
1Das Verwaltungsrecht ist neben dem Verfassungsrecht das
wichtigste Teilgebiet desÖffentlichen Rechts. Es regelt die
Rechtsgrundlagen für das öffentlich-rechtliche Han-deln der
Verwaltung und damit die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit von
ho-heitlichen Maßnahmen.
n Hierbei umfasst das Allgemeine Verwaltungsrecht die
Vorschriften, die – unabhän-gig von der betroffenen Sachmaterie –
grundsätzlich für die gesamte Verwaltungmaßgebend sind. Sie können
das Allgemeine Verwaltungsrecht daher mit dem All-gemeinen Teil des
BGB oder des StGB vergleichen.
n Es wird ergänzt durch das Besondere Verwaltungsrecht mit einer
Vielzahl sach-gebietsbezogener Normenkomplexe, die spezielle
Voraussetzungen für die Tätigkeitder Verwaltung in bestimmten
Bereichen aufstellen (z.B. Baurecht, Polizeirecht, Ge-werberecht,
Umweltrecht).
2Zum Allgemeinen Verwaltungsrecht gehören vor allem die
Vorschriften über die Hand-lungsformen der Verwaltung und das
Verwaltungsverfahren, im weiteren Sinne auchdie Vorschriften über
die Verwaltungsorganisation. Überwiegend werden auch
das(allgemeine) Verwaltungsvollstreckungsrecht und das
Staatshaftungsrecht zumAllgemeinen Verwaltungsrecht gezählt.
3Die wesentlichen Regelungen des Allgemeinen Verwaltungsrechts
finden sich im Ver-waltungsverfahrensgesetz (VwVfG) des Bundes bzw.
des Landes. Ergänzend geltenallgemeine, aus Art. 20 Abs. 3 GG
(Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) abgeleitete Rechts-grundsätze,
z.B. der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das
Verwaltungsvollstre-ckungsrecht findet sich für Bundesbehörden vor
allem im Verwaltungsvollstreckungs-gesetz des Bundes (VwVG) und für
Landesbehörden im LVwVG und teilweise spezialge-setzlich im
Polizei- und Ordnungsrecht. Das Staatshaftungsrecht ist nur
teilweise kodi-fiziert. Im Vordergrund steht hierbei die
Amtshaftung gemäß § 839 BGB, Art. 34 S. 1 GG.Hinzu treten eine
Reihe gewohnheitsrechtlicher Anspruchsgrundlagen (dazu
AS-SkriptVerwaltungsrecht AT 2).
Verwaltungsrecht
Allgemeines Verwaltungsrecht
n Handlungsformen der Verwaltungn Verwaltungsverfahren (VwVfG)n
Allgemeine Rechtsgrundsätzen Verwaltungsvollstreckung (VwVG)n
Staatshaftung
Besonderes Verwaltungsrecht
n Baurecht (BauGB, LBauO)n Gewerberecht (GewO)n
Immissionsschutzrecht
(BImSchG, LImSchG)n VersammlungsRu.v.m.
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Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
2
1. Abschnitt
II. Verwaltung
4 Der Begriff „Verwaltung“ taucht in einer Reihe von Gesetzen
auf (z.B. in den Art. 83 ff.GG und in § 1 VwVfG). Definiert wird
der Begriff aber weder im Grundgesetz noch in deneinfachen
Gesetzen.
5 Nach dem Gewaltenteilungsprinzip (Funktionentrennung) übt das
Volk die Staats-gewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der
vollziehenden Gewalt und derRechtsprechung aus (Art. 20 Abs. 2 S. 2
GG).1 Die Verwaltung bezeichnet hierbei diezweite (vollziehende)
Gewalt.
1. Definition des Begriffs Verwaltung
6 Zunächst ist versucht worden, den Begriff der Verwaltung
positiv zu bestimmen. Diepositiven Definitionsansätze greifen
jedoch i.d.R. nur ein oder mehrere Merkmale derVerwaltungstätigkeit
auf oder sind so abstrakt, dass sie praktisch kaum zu
befriedigen-den Ergebnissen führen.
Verwaltung ist danach z.B. der Vollzug der Gesetze, die
Verwirklichung des gesetzgeberischen Willens,der Einsatz
hoheitlicher Mittel sowie die Gestaltung und Gewährleistung des
sozialen Zusammen-lebens.2 Die differenzierteste Definition findet
sich bei Wolff:3 Danach ist Verwaltung „die mannigfalti-ge,
konditional oder nur zweckbestimmte, also insoweit fremdbestimmte,
nur teilplanende, selbstbe-teiligt entscheidend ausführende und
gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemein-wesen und
ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter
des Gemeinwesens“.
7 Deshalb wird der Begriff der Verwaltung heute überwiegend
negativ bestimmt. Ver-waltung ist die Staatstätigkeit, die weder
Gesetzgebung noch Rechtsprechung ist (sog.Subtraktionsmethode).4
Danach ist Verwaltung nicht:
n der Erlass allgemein verbindlicher Regeln (Gesetze),
n die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten und die Verhängung
von Strafen.
Mit dieser Methode lässt sich Verwaltungstätigkeit zwar im
Groben bestimmen, jedochgibt es eine Vielzahl von Überschneidungen:
Rechtsverordnungen (Gesetze im materi-ellen Sinne) werden nicht
durch die Legislative, sondern aufgrund gesetzlicher Ermäch-tigung
(Art. 80 GG) von der Exekutive erlassen. Ebenso werden Bußgelder
nicht durchGerichte, sondern durch Verwaltungsbehörden verhängt (§§
56 ff. OWiG).
1 Vgl. dazu im Einzelnen AS-Skript Staatsorganisationsrecht
(2018), Rn. 118 ff.
Staatsfunktionen („Gewalten“)
Legislative(Gesetzgebung)
Exekutive(Verwaltung)
Judikative(Rechtsprechung)
Staatsfunktionen („Gewalten“)
Legislative(Gesetzgebung)
Exekutive(Verwaltung)
Judikative(Rechtsprechung)
2 Vgl. die unterschiedlichen Ansätze bei Maurer/Waldhoff § 1 Rn.
5 ff.; Ehlers in: Ehlers/Pünder, § 1 Rn. 6 m.w.N. 3
Wolff/Bachof/Stober I § 2 Rn. 19.4 Vgl. beispielhaft BVerwG RÜ
2015, 733, 735; grundlegend Otto Mayer, Verwaltungsrecht I, S. 7;
Jellinek, Verwaltungsrecht,
S. 5 f.; kritisch Ehlers in Ehlers/Pünder, § 1 Rn. 8 ff.
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A. Verwaltung und Verwaltungsrecht
3
1. Abschnitt
8Deshalb werden in der neueren Lit. teilweise beide Methoden
kombiniert und zunächstnegativ die Rechtsetzung und Rechtsprechung
ausgeschieden und sodann die Verwal-tung positiv bestimmt als „die
den Organen der vollziehenden Gewalt …
übertrageneeigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben
des Gemeinwesens durch kon-krete Maßnahmen in rechtlicher Bindung
nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorge-gebener Zwecksetzung“
(Kombinationstheorie).5
2. Formale Unterscheidung9Allen Ansätzen ist gemein, dass sie
Verwaltung letztlich nicht definieren, sondern le-
diglich beschreiben. Im Ergebnis kann öffentliche Verwaltung
unter verschiedenen As-pekten betrachtet werden:
n Verwaltung im organisatorischen Sinne meint die Einrichtungen,
die Verwal-tungsaufgaben wahrnehmen, also die Verwaltungsträger und
ihre Organe, z.B. dasLand, die Gemeinde, die Bezirksregierung, das
Landratsamt.
n Verwaltung im formellen Sinne umfasst alle Tätigkeiten von
Verwaltungsorganenund zwar unabhängig davon, ob es sich materiell
um Verwaltungstätigkeit handelt,also z.B. auch den Erlass einer
RechtsVO oder die Verhängung eines Bußgelds.
n Verwaltung im materiellen Sinne erfasst die typischen
Verwaltungstätigkeiten,wie z.B. Erlass von Polizeiverfügungen,
Erteilung von Genehmigungen, Gewährungvon Sozialleistungen, Betrieb
öffentlicher Einrichtungen u.v.m.
3. Materielle Unterscheidung10Verwaltungstätigkeit lässt sich
aber auch nach materiellen Kriterien ordnen. So werden
nach den Aufgaben und dem verfolgten Zweck vor allem folgende
Arten der Verwal-tung unterschieden:
n Ordnungsverwaltung: Abwehr von Gefahren für die öffentliche
Sicherheit und Ord-nung (z.B. Verbot einer Versammlung, Einweisung
von Obdachlosen, Beseitigungvon illegalen Bauten).
n Leistungsverwaltung: Erbringung von Leistungen, um die
Lebensbedingungen derBürger zu gewährleisten oder zu verbessern
(z.B. Gewährung von Sozialhilfe, Sub-ventionen, Betrieb
öffentlicher Einrichtungen, wie Krankenhäuser,
Kindergärten,Schulen).
n Finanzverwaltung: Beschaffung der für den Staat erforderlichen
Geldmittel durchErhebung von Steuern und sonstigen Abgaben (z.B.
Erschließungsbeiträge, Verwal-tungsgebühren etc.).
n Fiskalverwaltung: Beschaffung der Mittel, die für die
Wahrnehmung der Verwal-tungsaufgaben erforderlich sind (z.B. Kauf
von Computern, Dienstfahrzeugen) unddie Verwaltung des staatlichen
Vermögens (z.B. Vermietung von Gebäuden, Verkaufvon
Grundstücken).
5 Vgl. z.B. Stern, Staatsrecht II, S. 738.
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Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
4
1. Abschnitt
B. Verwaltungsträger
11 Träger der Verwaltung ist der Staat, also Bund und Länder.
Das Grundgesetz unterschei-det deshalb Bundes- und Länderverwaltung
(Art. 30, 83 ff. GG), wobei die Kommunen(Gemeinden und Landkreise)
Teil der Landesverwaltung sind. Bund und Länder sindjuristische
Personen des öffentlichen Rechts. Als juristische Personen sind sie
nichthandlungsfähig. Für sie handeln ihre Organe. Die Organe, die
Verwaltungsaufgabengegenüber dem Bürger wahrnehmen, nennt man
Behörden.
Behörden des Bundes sind z.B. die Bundespolizeidirektionen, die
Bundesfinanzdirektionen und dieHauptzollämter. Behörden des Landes
sind z.B. die Finanzämter, die Polizeipräsidien, das
Landeskrimi-nalamt und die Bezirksregierungen.
I. Unmittelbare Staatsverwaltung12 Bund und Länder können ihre
Verwaltungsaufgaben entweder durch eigene Organe
(Bundes- oder Landesbehörden) wahrnehmen oder durch andere
Verwaltungsträger(und deren Organe). Werden Verwaltungsaufgaben von
Bundes- oder Landesbehörden,also eigenen Organen des Staates
wahrgenommen, spricht man von unmittelbarerStaatsverwaltung.
13 Die unmittelbare staatliche Verwaltung ist i.d.R.
mehrinstanzlich gegliedert:
n Oberste Behörden sind z.B. die Bundes- bzw. Landesregierung,
der Bundeskanzlerbzw. Ministerpräsident und die einzelnen
Ministerien. Sie haben eine Doppelfunk-tion; einerseits sind sie
Verfassungsorgane mit staatsleitenden Funktionen, anderer-seits
oberste Verwaltungsbehörden.6
n Oberbehörden unterstehen jeweils unmittelbar dem sachlich
zuständigen Ministe-rium. Sie nehmen Verwaltungsaufgaben zentral
für das ganze Bundes- bzw. Landes-gebiet wahr.
Unmittelbare Staatsverwaltung
unmittelbareBundesverwaltung
unmittelbareLandesverwaltung
obersteBehörde
BMin derFinanzen
BMin fürWirtschaft
Innenministerium
Ober-behörde
Generalzoll-direktion
Bundes-kartellamt
Landes-kriminalamt
Mittel-Behörde
Bezirks-regierung
untereBehörde
Haupt-zollamt
Polizei-präsidium
6 Vgl. einerseits BVerwG RÜ 2012, 188, 190 f.; andererseits
BVerwG DVBl. 2013, 34.
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B. Verwaltungsträger
5
1. Abschnitt
Beispiele: Bundesoberbehörden sind z.B. die
Generalzolldirektion, das Kraftfahrt-Bundesamt, dasBundeskartellamt
und das Umweltbundesamt. Landesoberbehörden sind – je nach
Landesrecht –z.B. das Landeskriminalamt, das Landesumweltamt
u.a.
n Mittelbehörden sind ebenfalls der obersten Behörde
(Ministerium) unmittelbar nach-geordnet, aber anders als
Oberbehörden i.d.R. nur für einen Teil des Bundes- bzw.
Lan-desgebietes zuständig.
Auf Bundesebene gibt es nur wenige Mittelbehörden (z.B. die
Generaldirektion Wasserstraßen undSchifffahrt). Auf Landesebene
sind – je nach Landesrecht – Mittelbehörden z.B. die
Bezirksregie-rung, das Regierungspräsidium, die Regionaldirektionen
u.a.
n Untere Behörden unterstehen der jeweiligen Mittelbehörde und
sind räumlich be-schränkt nur für einen bestimmten Teil des
Verwaltungsgebiets zuständig.
Auf Bundesebene ist dies mit Blick auf Art. 87 GG nur selten der
Fall (z.B. die Hauptzollämter und dieWasser- und
Schifffahrtsämter). Auch auf Landesebene gibt es nur wenige
unmittelbare untere Lan-desbehörden (z.B. Polizeipräsidien,
Finanzämter). In der Regel werden die Aufgaben des Landes aufder
unteren Ebene von den Kreisen und Gemeinden wahrgenommen. So
handelt z.B. der Landratbzw. das Landratsamt häufig als untere
staatliche Verwaltungsbehörde (vgl. z.B. Art. 37 Abs. 1 S.
2BayLKrO, § 132 BbgKVerf, § 55 HKO, § 59 KrO NRW, § 41 Abs. 1 S. 2
LKO RP, § 111 Abs. 2 ThürKO).
II. Mittelbare Staatsverwaltung14Bund und Länder nehmen die
Verwaltungsaufgaben häufig nicht selbst wahr, sondern
sie können andere Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des
öffentlichen Rechtseinschalten. Dann spricht man von mittelbarer
Staatsverwaltung.7
Beispiele: Bei der Arbeitsverwaltung handelt der Bund durch die
Bundesagentur für Arbeit als Körper-schaft des öffentlichen Rechts
(mittelbare Bundesverwaltung). Das Land überträgt die örtlichen
Verwal-tungsaufgaben den Gemeinden als öffentlich-rechtliche
Körperschaften (mittelbare Landesverwaltung).
Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts
unterscheidensich durch ihre organisatorische Struktur:
15n Körperschaften sind durch staatlichen Hoheitsakt geschaffene
rechtsfähige Perso-nenzusammenschlüsse, die öffentliche Aufgaben
wahrnehmen. Träger der Körper-schaft sind die Mitglieder, die
wesentlichen Einfluss auf die Willensbildung haben,wobei der
Bestand der Körperschaft vom Wechsel der Mitglieder unabhängig ist.
DieMitgliedschaft wird teils freiwillig, teils gesetzlich begründet
(Zwangskörperschaft).8
Körperschaften des öffentlichen Rechts sind z.B. die Gemeinden,
Landkreise, Universitäten, Rechts-anwaltskammern (§§ 60, 62 BRAO),
Handwerkskammern (§ 90 HandwO) und die Industrie- undHandelskammern
(§§ 2, 3 IHK-G). Auch Religionsgemeinschaften können gemäß Art. 140
GG i.V.m.Art. 137 Abs. 5 WRV den Status einer
öffentlich-rechtlichen Körperschaft haben.9
– Bei Gebietskörperschaften folgt die Mitgliedschaft aus dem
Wohnsitz in einembestimmten Gebiet (z.B. bei den Gemeinden und
Kreisen).
– Bei Personalkörperschaften ist der Beitritt oder eine
bestimmte Eigenschaft ei-ner Person Voraussetzung für die
Mitgliedschaft (z.B. Universität, Rechtsanwalts-kammer,
Ärztekammer).
7 Vgl. Maurer/Waldhoff § 23; Kemmler JA 2015, 328 ff.8 Zur
verfassungsrechtlichen Zulässigkeit solcher Pflichtmitgliedschaften
vgl. BVerfG RÜ 2017, 663 und AS-Skript Grund-
rechte (2018), Rn. 281.9 Vgl. dazu BVerfG RÜ 2015, 615.
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Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
46
3. Abschnitt
„Verwaltungsvorschriften sind Gegenstand und nicht Maßstab
gerichtlicher Kontrolle. Die Gerichte sind… an
Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht gebunden. Sie dürfen
ihren Entscheidungen vielmehrnur materielles Recht, zu dem
Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind
ledig-lich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer
Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigenerÜberzeugung
anzuschließen.“195
Beispiel: Die Verwaltungsvorschriften zum BAföG (BAföGVwV)
bestimmten, das Kraftfahrzeuge i.d.R. alsHaushaltsgegenstände
i.S.d. § 27 Abs. 2 Nr. 4 BAföG anzusehen seien. Zum nach § 27 Abs.
1 BAföG anzu-rechnenden Vermögen gehörten sie nur, wenn sie als
Luxusgegenstände einzustufen waren. Die Verwal-tungsgerichte sind
an die BAföGVwV als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift
nicht gebunden.Das BVerwG geht vielmehr davon aus, dass ein
Kraftfahrzeug unabhängig von seinem Wert kein Haus-haltsgegenstand
i.S.d. § 27 Abs. 2 Nr. 4 BAföG und daher als Vermögen zu
berücksichtigen ist.196
c) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften
143 Von den norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften sind
die normkonkretisie-renden Verwaltungsvorschriften zu
unterscheiden, die vor allem im Umweltrecht beiunbestimmten
Gesetzesbegriffen eine große Bedeutung erlangt haben.
So wird z.B. in zahlreichen Vorschriften an den Begriff der
„schädlichen Umwelteinwirkungen“ ange-knüpft (z.B. §§ 3 Abs. 1, 5,
17 BImSchG). Ob Umwelteinwirkungen „schädlich“ sind, ist
grundsätzlich an-hand der Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu
entscheiden. Zur Verwaltungsvereinfachung regelndie Technischen
Anleitungen (z.B. TA Luft und TA Lärm) bestimmte Grenzwerte. Als
Verwaltungsvor-schriften i.S.d. § 48 BImSchG enthalten sie an sich
nur verwaltungsinterne Beurteilungsmaßstäbe für
diebehördlicherseits durchzuführenden Kontrollen.
Während die Verbindlichkeit derartiger Verwaltungsvorschriften
früher vor allem damitbegründet wurde, es handele sich um
antezipierte Sachverständigengutachten,197
spricht man heute überwiegend von normkonkretisierenden
Verwaltungsvorschrif-ten, denen eine auch im Verhältnis zum Bürger
zu beachtende normative Bindungswir-kung zukomme.198
Die Immissionsgrenzwerte der TA legen normkonkretisierend
„innerhalb einer Bandbreite unter Um-ständen denkbarer
Entscheidungen trennscharf fest, welche Umwelteinwirkungen dem
Einzelnennoch zuzumuten sind, welches verbleibende Risiko er mithin
zu tragen hat; dabei handelt es sich nachAbwägung und Wertung
letztlich um eine politische Willensentscheidung.“199
144 Begründen lässt sich die Bindungswirkung damit, dass der
Gesetzgeber der Verwaltungin diesen Bereichen einen
Beurteilungsspielraum eingeräumt hat. Die gesetzliche Re-gelung
zielt darauf ab, dass ein unbestimmter Rechtsbegriff (z.B.
schädliche Umwelt-einwirkungen) aufgrund von fachlichen
Feststellungen, Bewertungen und Prognosenverbindlich von der
Verwaltung konkretisiert werden soll.200 Auch in der Lit. wird –mit
unterschiedlichen Begründungen – überwiegend von einer
unmittelbaren Außen-wirkung normkonkretisierender
Verwaltungsvorschriften ausgegangen.201
195 BVerwG DVBl. 1999, 399, 400.196 BVerwG NVwZ-RR 2010, 926,
928.197 Vgl. z.B. BVerwGE 55, 250, 256.198 BVerwG NVwZ 2008, 76;
NVwZ 2000, 440; DVBl. 1999, 399, 400; BayVGH ZfBR 2011, 47, 49;
Seibel BauR 2004, 1245, 1249;
Voßkuhle/Kaufhold JuS 2016, 314, 316.199 OVG Lüneburg DVBl.
1985, 1322, 1323.200 Ausführlich Seibel BauR 2004, 1245, 1249.201
Vgl. z.B. Jarass JuS 1999, 105, 109; Otting DVBl. 2001, 1792, 1793
m.w.N.
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B. Verwaltungsvorschriften
47
3. Abschnitt
Eine derartige Normkonkretisierung wird in st.Rspr. insbesondere
bejaht für die nach § 48 BImSchG vonder Bundesregierung nach
Anhörung der beteiligten Kreise (§ 51 BImSchG) mit Zustimmung des
Bun-desrates erlassenen TA Luft und TA Lärm202 sowie für bestimmte
atomrechtliche Verwaltungsvorschrif-ten.203 Auch im
Sozialhilferecht hat das BVerwG bestimmten Verwaltungsvorschriften
„anspruchskon-kretisierende Wirkung“ zuerkannt.204
Nach Auffassung des EuGH genügen normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften mangels Rechts-normcharakter nicht den
Anforderungen an eine innerstaatliche Umsetzung des EU-Rechts.205
Auf derGrundlage des § 48 a BImSchG wurde deshalb die 22. BImSchV
erlassen, die Grenzwerte für bestimmteLuftverunreinigungen enthielt
und den Anforderungen des EU-Rechts genügte (jetzt 39.
BImSchV).
145Die Gegenansicht verweist darauf, dass die Verwaltung nach
dem Grundgesetz keineKompetenz habe, unmittelbares Außenrecht durch
Verwaltungsvorschriften zu setzen.Die Verwaltung benötige eine
solche Kompetenz auch nicht, weil anstelle von
Verwal-tungsvorschriften genauso gut Rechtsverordnungen erlassen
werden könnten.206 Es seiwenig sinnvoll, bestimmte
Verwaltungsvorschriften formell und materiell so zu behan-deln wie
eine Rechtsnorm, aber gleichwohl als Verwaltungsvorschrift zu
bezeichnenund rechtsdogmatisch den Verwaltungsvorschriften
zuzuordnen. Die Verwaltungsvor-schrift mit unmittelbarer
Rechtswirkung nach außen sei ein Widerspruch in sich. In
Wirk-lichkeit handele es sich um eine Rechtsverordnung oder
Satzung.207
d) Ermessensrichtlinien
146Im Ermessensbereich darf die Verwaltung nach
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten ent-scheiden und damit eigene
Maßstäbe setzen, um eine möglichst einheitliche, ausge-wogene und
gleichmäßige Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Hier kann sich
einemittelbare Außenwirkung über den Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GGergeben (dazu nachfolgend Fall 5).
202 BVerwGE 107, 338, 341; OVG Lüneburg DVBl. 1985, 1322, 1323;
Seibel BauR 2004, 1245, 1249 m.w.N.; ebenso OVG Schles-wig-Holstein
NordÖR 2009, 468 zur TA Abfall.
203 BVerwGE 72, 300, 320 f.204 BVerwG DVBl. 2005, 766, 767.205
EuGH DVBl. 1991, 863 und 869 zur TA Luft; zustimmend Otting DVBl.
2001, 1792, 1793; Erichsen/Klüsche Jura 2000, 540,
548; Jarass JuS 1999, 105, 112; allgemein Voßkuhle/Kaufhold JuS
2016, 314, 316.206 Vgl. mit unterschiedlichen Begründungen Wolf DÖV
1992, 849, 852 ff.; Erichsen/Klüsche Jura 2000, 540, 548; Maurer
JZ
2005, 895, 896; Detterbeck Rn. 882.207 Instruktiv Maurer JZ
2005, 895, 896.
– Dienstvorschriften– norminterpretierende VV
mit nur verwaltungs- interner Bedeutung
mit unmittelbarer Außenwirkung
mit mittelbarer Außenwirkung
(insb. Art. 3 Abs. 1 GG)
– normkonkretisierende VV – Ermessensrichtlinien–
Subventionsrichtlinien
Verwaltungsvorschriften
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Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
48
3. Abschnitt
III. Verwaltungsvorschriften im gesetzlich geregelten
Bereich
147 Gebührenbescheide sind Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG
(s.u. Rn. 183 ff.). Verwal-tungsakte können von der Behörde nach
ihrem Erlass grundsätzlich nur unter den Vor-aussetzungen der §§
48, 49 VwVfG aufgehoben bzw. geändert werden. Nach § 48 Abs. 1VwVfG
kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt (VA), auch nachdem er
unanfechtbargeworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die
Zukunft oder für die Vergangen-heit zurückgenommen werden (dazu
näher AS-Skript Verwaltungsrecht AT 2).
I. Eine Rücknahme nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der
ursprüngliche Gebührenbe-scheid rechtswidrig gewesen ist.
148 1. Aufgrund des Grundsatzes vom Vorrang des Gesetzes ist das
der Fall, wenn ergegen vorrangige gesetzliche Regelungen
verstößt.
Nach dem Landesgebührengesetz i.V.m. dem Gebührenverzeichnis
kann für dieAuffüllungsgenehmigung eine Gebühr von 100 bis 5.000
EUR erhoben werden.Die zunächst festgesetzte Gebühr von 1.000 EUR
hält sich in diesem Rahmen, so-dass die gesetzlichen Vorgaben
eingehalten worden sind. Die ursprünglicheGebührenfestsetzung
verstieß daher nicht gegen gesetzliche Vorschriften.
2. Jedoch stand die Festsetzung im Widerspruch zu der
Verwaltungsvorschrift, dieeine Bemessung der Gebühr nach der
aufgebrachten Erdmenge vorsieht.
149 a) Verwaltungsvorschriften sind indes bloßes Innenrecht, sie
haben keine un-mittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger und
sind deshalb keineGesetze i.S.d. Art. 20 Abs. 3 GG. Ein Verstoß
gegen Verwaltungsvorschriftenführt daher für sich allein nicht zur
Rechtswidrigkeit der Maßnahme.
150 b) Die Richtlinien regeln allerdings, wie die Rahmengebühr
gestaffelt werden soll.Durch solche Ermessensrichtlinien soll eine
einheitliche Ermessensausübungsichergestellt werden. Die Behörde
wird sich aufgrund der verwaltungsinternenVerbindlichkeit bei der
Entscheidung gegenüber dem Bürger auch vom Inhaltder
Verwaltungsvorschriften leiten lassen.
Fall 5: Rechtswidrigkeit – ja oder nein?
K erhielt auf seinen Antrag eine naturschutzrechtliche
Genehmigung für die Aufbrin-gung von Bodenaushub auf seinem
Grundstück. Für die Genehmigung wurde eineGebühr in Höhe von 1.000
EUR erhoben. Nachdem K den Betrag gezahlt hat, stellt dieBehörde
fest, dass die Gebühr zu niedrig festgesetzt worden ist. K erhält
darauf einenneuen Gebührenbescheid, diesmal in Höhe von 3.000 EUR.
Zur Begründung beruftsich die Behörde darauf, dass nach dem
Gebührenverzeichnis zum Landesgebühren-gesetz für Auffüllungen eine
Gebühr im Rahmen von 100 bis 5.000 EUR erhoben wer-den kann. Nach
einer Verwaltungsvorschrift des zuständigen Ministeriums soll
dieStaffelung innerhalb dieses Gebührenrahmens grds. nach der
aufgebrachten Erd-menge erfolgen. Entsprechend dem Antrag des K
ergebe sich daher eine Gebühr von3.000 EUR. Die ursprüngliche
Berechnung habe fälschlicherweise nicht die Erdmen-ge, sondern nur
die Grundstücksfläche berücksichtigt. K hält die Erhöhung für
rechts-widrig, da die Staffelung lediglich in einer
Verwaltungsvorschrift vorgesehen ist.
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B. Verwaltungsvorschriften
49
3. Abschnitt
Wie man diese faktische Außenwirkung bei Ermessensrichtlinien
rechtlicherfasst, ist umstritten.
151aa) Teilweise wird die Außenwirkung von Ermessensrichtlinien
damit begrün-det, dass sie gegenüber dem Bürger Rechtswirkungen
hervorbringen „sol-len“ (finaler Aspekt). Wo der Grundsatz vom
Vorbehalt des Gesetzes nichteingreife, habe die Exekutive eine
originäre Regelungsbefugnis. Wegender verwaltungsinternen
Verbindlichkeit der Ermessensrichtlinien sei auchim Verhältnis zum
Bürger die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübungunmittelbar an dem
durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt der Verwal-tungsvorschriften
zu messen.208
152bb) Eine solche Begründung widerspricht indes dem fehlenden
Rechtsnorm-charakter von Verwaltungsvorschriften. Außenrechtssätze
darf die Verwal-tung nach Art. 80 GG nur in Form von
Rechtsverordnungen auf der Grund-lage einer gesetzlichen
Ermächtigung erlassen. Deswegen erkennt die
h.M.Ermessensrichtlinien Außenwirkung nur mittelbar über den
Gleichbe-handlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu. Durch den
Erlass der Verwal-tungsvorschriften legt sich die Verwaltung auf
eine Verwaltungspraxis fest,die dem Inhalt der
Verwaltungsvorschriften entspricht. Von dieser in
denVerwaltungsvorschriften niedergelegten Verwaltungspraxis darf
nur aussachlichem Grund abgewichen werden. Verwaltungsvorschriften
in Formvon Ermessensrichtlinien bewirken also über Art. 3 Abs. 1 GG
eine Selbst-bindung der Verwaltung, die eine sachlich nicht
gerechtfertigte Abwei-chung von den Richtlinien verbietet.209
153c) Aufgrund der nur mittelbaren Außenwirkung der
Ermessensrichtlinien kannsich die Rechtswidrigkeit des Bescheides
zwar nicht allein aus der Nichtbeach-tung der internen Richtlinien
ergeben. Die Entscheidung ist aber wegen Ver-stoßes gegen Art. 3
Abs. 1 GG dann (außen-)rechtswidrig, wenn die Abwei-chung von den
Richtlinien sachlich nicht gerechtfertigt war.
Beispiel: Weicht die Behörde ohne sachlichen Grund zugunsten
eines einzelnen Subven-tionsbewerbers von ansonsten angewendeten
Subventionsrichtlinien ab, ohne ihre Praxisinsgesamt zu ändern, so
ist ihre Entscheidung wegen Verletzung des Gleichbehandlungsge-bots
(Art. 3 Abs. 1 GG) rechtswidrig.210
154aa) Eine Berücksichtigung der Richtlinien über den
Gleichbehandlungsgrund-satz setzt zunächst voraus, dass die
Verwaltungspraxis ihrerseits recht-mäßig ist, da Art. 3 Abs. 1 GG
keinen Anspruch auf Gleichbehandlungim Unrecht gewährt.211
Denn eine durch rechtswidrige Verwaltungspraxis erzeugte Pflicht
der Verwaltung zuweiterem rechtswidrigem Handeln würde dem Vorrang
des Gesetzes zuwiderlaufen.212
208 Vgl. insbes. Leisner JZ 2002, 219, 227; Erbguth DVBl. 1989,
473, 480 ff.; Beckmann DVBl. 1987, 611, 616; Ossenbühl AöR92, 16
ff.; ähnlich schon Wolff/Bachof I (9. Aufl.) § 24 c 2: Lehre von
den Ersatznormen.
209 BVerwG NVwZ 2012, 1262, 1265; NVwZ 2006, 1184, 1188; BayVGH
BayVBl. 2009, 539, 540; Maurer/Waldhoff § 24 Rn. 27;Remmert Jura
2004, 728, 730; Voßkuhle/Kaufhold JuS 2016, 314, 315; vgl. auch VGH
BW RÜ 2019, 189, 193: Selbstbindungder Verwaltung durch langjährige
Verwaltungspraxis.
210 BVerwG NVwZ 2003, 1384; allgemein Reimer Jura 2014, 678,
686.211 BVerfG NVwZ 1994, 475, 476; BVerwG NVwZ 2005, 1525, 1526;
Bader/Ronellenfitsch VwVfG § 40 Rn. 69; Remmert Jura
2004, 728, 730; Müller-Franken JuS 2005, 723, 725;
Voßkuhle/Kaufhold JuS 2016, 314, 316.
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Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
50
3. Abschnitt
155 Die Richtlinien müssen insbes. auf sachlichen Gründen
beruhen und dür-fen selbst nicht willkürlich sein.213 Das ist hier
zu bejahen, da es sach-gerecht ist, die Höhe der Gebühr an dem
wirtschaftlichen Vorteil des Ge-nehmigungsinhabers
auszurichten.
Beispiele: Die Gewährung eines staatlichen Zuschusses verstößt
gegen Art. 3 Abs. 1und Art. 6 Abs. 1 GG, wenn sie bei ledigen und
verheirateten Bewerbern eine einheitlicheEinkommensgrenze zugrunde
legt.214 Der Auftrag des Grundgesetzes an den Staat,
dietatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung zu fördern
(Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG),rechtfertigt es dagegen, Frauen bei der
Förderung von Betriebsgründungen im Hand-werk günstigere
Bedingungen einzuräumen als Männern.215
156 Im Übrigen müssen Ermessensrichtlinien mit Rücksicht auf
Sinn und Zweckdes gesetzlich eingeräumten Ermessens stets den
Besonderheiten des Ein-zelfalles Rechnung tragen und damit
Abweichungen im Einzelfall zulas-sen. Sie dürfen also ein gewisses
„Restermessen“ der Behörde nicht voll-ständig ausschließen.216 Nach
der Richtlinie „soll“ die Gebühr grundsätz-lich nach der
Auffüllmenge bemessen werden. Sollvorschriften enthaltennur eine
Vorgabe für den Regelfall, lassen aber Abweichungen im
Einzelfallzu, sodass von der Rechtmäßigkeit der durch die
Richtlinie bestimmten Ver-waltungspraxis auszugehen ist.
157 bb) Die mittelbare Außenwirkung von Ermessensrichtlinien
über Art. 3 Abs. 1GG kann sich dabei nicht nur zugunsten, sondern
auch zulasten des Bür-gers auswirken.217 Die Verwaltung ist wegen
der objektiv-rechtlichen Wir-kung des Gleichbehandlungsgebotes des
Art. 3 Abs. 1 GG gehalten, dievon ihr durch interne Richtlinien
gesetzten Schranken der Ermessensaus-übung einzuhalten und darf von
ihnen nicht ohne rechtfertigenden Grundzugunsten des Betroffenen
abweichen.218 Danach durfte die Behörde hiernicht ohne Grund von
der Staffelung in der Verwaltungsvorschrift abwei-chen. Eine
unbeabsichtigte oder irrtümliche Nichtbeachtung kann nie ei-nen die
Abweichung rechtfertigenden Grund darstellen, da die Behördesich
insoweit gar keine Gedanken gemacht hat.219
Damit stellt bei Ermessensentscheidungen die
„verwaltungsinterne“ Nicht-beachtung einer Verwaltungsvorschrift
einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1GG dar und führt zur
Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden VA. Der ur-sprüngliche
Gebührenbescheid war daher ermessensfehlerhaft, weil er dieüber
Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigende Staffelung in den
Verwaltungs-vorschriften nicht beachtet hat. Als rechtswidriger VA
unterliegt er derRücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG.
212 BVerwGE 34, 278, 282 f.; VG Karlsruhe Urt. v. 15.07.2008 –
11 K 922/08, BeckRS 2008, 39196.213 OVG NRW NWVBl. 2009, 320, 321;
Knack/Henneke VwVfG § 40 Rn. 71.214 BVerwG NVwZ 2004, 350. 215
BVerwG DVBl. 2003, 139 gegen OVG NRW NWVBl. 2002, 239; ausführlich
Müller-Franken JuS 2005, 723, 727 ff.216 BVerwG NVwZ 2015, 1764,
1766; OVG NRW NWVBl. 2009, 231, 232; BayVGH NJOZ 2012, 1374,
1376.217 BVerwG NVwZ 2003, 1384; VGH BW RÜ 2009, 453, 455; VG
Karlsruhe, Urt. v. 20.07.2017 – 3 K 105/16, BeckRS 2017, 123154.218
BVerwG NVwZ 2003, 1384; VGH BW NVwZ 1999, 547.219 VGH BW NVwZ 1999,
547.
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09
-
B. Verwaltungsvorschriften
51
3. Abschnitt
Weiteres Beispiel: Versagt eine Behörde in Anwendung der
einschlägigen Richtlinien unter be-stimmten Voraussetzungen
regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, verletzt sie das
Gleichbe-handlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion,
wenn sie sich im Einzelfall über diese Pra-xis hinwegsetzt und
trotz Fehlens der nach den Richtlinien geforderten Voraussetzungen
die Leis-tung gewährt. In einem solchen Fall ist die Entscheidung
wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GGrechtswidrig.220 Etwas
anderes gilt dann, wenn die Behörde generell von den
Förderrichtlinien ab-weicht und diese deshalb ihre
ermessenslenkende Wirkung verlieren.221
In diesem Fall macht also nicht der Verstoß gegen die
Subventionsrichtlinie den Bewilligungsbe-scheid rechtswidrig (weil
keine Rechtsnorm), sondern die Abweichung von der
Verwaltungspraxis,die einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG
begründet.
158II. Die Rücknahme wird durch § 48 Abs. 2–4 VwVfG
eingeschränkt, wenn es sich bei demursprünglichen Gebührenbescheid
um einen den K begünstigenden VA gehandelthat. Begünstigend ist
nach § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG ein VA, der einen rechtlich
erheb-lichen Vorteil begründet oder bestätigt hat. Ein
Gebührenbescheid ist indes ein aus-schließlich belastender
VA.222
Nach der Gegenansicht soll die ursprüngliche Festsetzung
zugleich die begünstigende Regelungenthalten, dass nur der
festgesetzte Betrag und keine weitergehende Belastung auferlegt
wird. DieErhöhung des ursprünglichen Betrages hat dann zugleich die
Wirkung der Aufhebung dieser Be-günstigung.223 Das kann indes nur
angenommen werden, wenn in der ursprünglichen Belastungzugleich ein
(zumindest konkludenter) Verzicht auf weitergehende Ansprüche zu
sehen ist, wovonim Regelfall nicht auszugehen ist.224
Da die Änderung der Gebührenhöhe auch im Übrigen nicht zu
beanstanden ist, istder neue Gebührenbescheid rechtmäßig.
IV. Verwaltungsvorschriften im gesetzlich nicht normierten
Bereich159Soweit eine Regelung dem Vorbehalt des Gesetzes
unterliegt, darf die Verwaltung ohne
Gesetz nicht handeln, kann also insbes. ihre Maßnahmen auch
nicht auf eine Verwal-tungsvorschrift stützen.225 Das bedeutet im
Einzelnen:
n Für belastende Maßnahmen und wesentliche Entscheidungen sind
Verwaltungs-vorschriften keine ausreichende Rechtsgrundlage.
n Im Anwendungsbereich vom Vorbehalt des Gesetzes können
Verwaltungsvorschrif-ten ausnahmsweise für eine Übergangszeit
ausreichen, soweit dies zur Aufrecht-erhaltung der
Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen erforderlich ist
(Chaos-gedanke).226
n Problematisch ist das Verhältnis zwischen
Verwaltungsvorschriften und Vorbehaltdes Gesetzes im Bereich der
Leistungsgewährung.
220 BVerwG NVwZ 2003, 1384; VGH BW RÜ 2009, 453, 455; VG
Karlsruhe, Urt. v. 20.07.2017 – 3 K 105/16, BeckRS 2017, 123154.221
BVerwG NVwZ 2012, 1262. 222 BVerwG DVBl. 2000, 490, 491; OVG NRW
NWVBl. 2009, 101, 102; VGH BW NVwZ 1999, 547, 548; Kopp/Ramsauer
VwVfG § 48
Rn. 69; Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG § 48 Rn. 123 u. 132.223
Maurer/Waldhoff § 11 Rn. 13; Ruffert in Ehlers/Pünder § 21 Rn. 53;
Ehlers/Kallerhoff Jura 2009, 823, 827. 224 Vgl. AS-Skript
Verwaltungsrecht AT 2 (2017), Rn. 83. 225 BVerwGNWVBl. 2009, 300,
302.226 BVerwG RÜ 2019, 453, 456; NVwZ 2014, 305, 307; näher oben
Rn. 118.
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Übersicht
102
4. Abschnitt
Begriffsmerkmale des VA gemäß § 35 VwVfG
hohe
itlic
heM
aßna
hme
Behö
rde
öffe
ntlic
hes
Rech
tRe
gelu
ng
Definition
n Zweitbescheid(nach erneuter Sachprüfung)
n vorläufiger VA
n jedes Verhalten mit Erklärungs - gehalt (auch konkludent),
daskraft hoheitlicher Gewaltvorgenommen wird
n Erklärungen im Gleich -ordnungsverhältnis(z.B. ör Vertrag,
verwaltungs -rechtliche Willenserklärung)
n jede Stelle, die Aufgaben deröffentlichen Verwaltung wahr
-nimmt (§ 1 Abs. 4 VwVfG), auchBeliehene
n bei verwaltungsrechtlicherRechtsgrundlage
n eindeutig hoheitliche Hand -lungsform (sog. formeller VA)
n privatrechtliche (z.B. fiska lische)Maßnahmen
n Regierungsakte kraftVerfassungs- oder Völker recht
n Handeln eines (nicht beliehenen)Privaten
n Maßnahme der Legislative oderRechtsprechung
n Wiederholung eines VA(ohne erneute Sachprüfung)
n vorbereitende Maßnahmen,Verfahrenshandlungen
n schlichtes Verwaltungshandelnn mit Erklärungsgehalt
z.B. Auskünfte, Berichte,Warnungen, Mitteilungen
n tatsächliche VerrichtungenBenutzung von Sachen, Dienst
-fahrten, Auszahlung von Geld,Schulunterricht, Anwendung
vonVerwaltungszwang
n wenn Maßnahme unmittelbarauf die Herbeiführung
einerRechtsfolge gerichtet ist (final),insbes.n Verbot, Gebot
(Verfügung)n Rechtsgewährung
(z.B. Erlaubnis)n Rechtsversagung (Ablehnung)n Rechtsgestaltung
(z.B. Widerruf)n Feststellung (z.B. gesetzes -
konkretisierender VA)n dinglicher VA (z.B. Widmung)
Abgrenzung /Gegenbegriffe
soweit nicht ausnahmsweiseExekutivaufgaben
z.B. Ermessensentscheidung über Auskunftserteilung, kon -
kludentes Duldungsgebot beiZwangs maß nahmen (str.)
Regelung ausnahmsweise (+),wenn dem Realakt (kon klu
dente)Regelung vorge schaltet
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A. Die Ermächtigungsgrundlage
113
5. Abschnitt
368– Ist Rechtsgrundlage für den VA eine untergesetzliche
Rechtsnorm (RechtsVO,Satzung), so kann auch fraglich sein, ob die
herangezogene Vorschrift dem Vorbe-halt des Gesetzes genügt oder ob
aufgrund des Parlamentsvorbehalts eine Rege-lung in einem formellen
Gesetz erforderlich ist („Ermächtigungsgrundlage
ausrei-chend?“).
Ob eine Maßnahme so wesentlich ist, dass sie in einem
Parlamentsgesetz selbst geregelt werdenmuss, bestimmt sich vor
allem nach der Intensität der individuellen Betroffenheit und der
Bedeu-tung der Regelung für die Allgemeinheit. Je stärker der
Einzelne oder die Allgemeinheit betroffenist, umso detaillierter
und bestimmter muss die gesetzliche Regelung sein.531
Ergibt sich, dass der Gesetzgeber aufgrund des
Parlamentsvorbehalts die gesetzliche Regelungselbst hätte treffen
müssen, so ist der VA mangels ausreichender
Ermächtigungsgrundlagerechtswidrig, wenn die Regelung nur durch
RechtsVO oder Satzung erfolgt ist. Eine Ausnahmegilt auch hier,
wenn der derzeitige Zustand im Interesse der Funktionsfähigkeit der
Verwaltungfür eine Übergangszeit hingenommen werden muss (s.o. Rn.
118).
n Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage
369Beruht der VA auf einer wirksamen und ausreichenden
Ermächtigungsgrundlage, sosind sodann die formellen und materiellen
Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen zuprüfen.
Beachte: Die Prüfung der Ermächtigungsgrundlage zu Beginn der
Rechtmäßigkeitsprü-fung beantwortet nur die Frage, ob eine wirksame
und ausreichende Ermächtigungs-grundlage vorhanden ist. Die
sachliche Prüfung der Voraussetzungen der Ermächti-gungsgrundlage
(z.B. im Polizeirecht, ob tatsächlich eine Gefahr für die
öffentliche Sicher-heit besteht) erfolgt erst im Rahmen der
materiellen Rechtmäßigkeit.532
531 Vgl. z.B. BVerwG NVwZ 2017, 1786, 1790; Voßkuhle JuS 2007,
118, 119.
Beispiel: Prüfung der Ermächtigungsgrundlage im Fallaufbau
I. Als belastende Maßnahme bedarf der VA einer
Ermächtigungsgrundlage.
Soweit zweifelhaft:
„Fraglich ist, ob die Maßnahme nach dem Grundsatz vom Vorbehalt
des Gesetzes einer Ermäch-tigungsgrundlage bedarf …“
Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung könnte § … sein.
Soweit Bedenken an der Wirksamkeit bestehen:
„Diese Vorschrift müsste wirksam sein. Das setzt voraus, dass
sie formell und materiell verfas-sungsgemäß ist …“
Wenn die VA-Befugnis problematisch ist:
„Die Vorschrift müsste zum Erlass eines Verwaltungsaktes
berechtigen …“
II. Formelle Rechtmäßigkeit(Zuständigkeit, Verfahren, Form)
III. Materielle Rechtmäßigkeitinsbes. Voraussetzungen der
Ermächtigungsgrundlage, allgemeine Rechtmäßig-keitsvoraussetzungen,
zulässige Rechtsfolge
532 Vgl. Schnapp/Henkenötter JuS 1998, 624, 626; zum
abweichenden „bayerischen Prüfungsaufbau“ insb. im
Polizeirecht(Unterscheidung zwischen Aufgabeneröffnung und
Befugnis) Wehr JuS 2006, 582, 583.
Verwaltungsrecht_AT_1.fm Seite 113 Dienstag, 18. Juni 2019 9:11
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Rechtmäßigkeit eines VA
194
5. Abschnitt
VI. Erklärungen der Verwaltung als
Rechtmäßigkeitsvoraussetzung
615 Nicht nur gesetzliche Regelungen können die Rechtmäßigkeit
des Verwaltungshan-delns beeinflussen, die Behörde kann sich auch
durch eigenes Verhalten hinsichtlichspäterer Entscheidungen
binden.
Beispiel: Aufgrund einer ständigen Vergabepraxis der Behörde
kann sich über Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m.dem Grundsatz der
Selbstbindung der Verwaltung ein Anspruch des Bürgers auf
Bewilligung einer Sub-vention ergeben (s.o. Rn. 169 ff.).
616 Einen Sonderfall bildet die verbindliche Zusage der Behörde,
eine bestimmte Verwal-tungsmaßnahme später vorzunehmen oder zu
unterlassen. Ist die Zusage wirksam, hatder Betroffene gegen die
Behörde einen Anspruch auf das zugesagte Verhalten. Beziehtsich die
Zusage auf den späteren Erlass oder Nichterlass eines bestimmten
Verwaltungs-akts, so spricht man von einer Zusicherung (§ 38
VwVfG).
1. Zusicherung
617 Die zulässige Anfechtungsklage hat Erfolg, soweit der
Bescheid rechtswidrig und B da-durch in seinen Rechten verletzt ist
(§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Entziehung der Fahrerlaubnis ist § 3
Abs. 1 StVG.
I. Hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit bestehen keine
Bedenken.
II. In materieller Hinsicht ist nach § 3 Abs. 1 StVG die
Fahrerlaubnis zu entziehen, wennsich der Inhaber als ungeeignet zum
Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Als Spezi-alfall bestimmt § 4
Abs. 5 S. 1 Nr. 3 StVG, dass der Betroffene als ungeeignet zum
Füh-ren von Kraftfahrzeugen gilt und die Fahrerlaubnis zu entziehen
ist, wenn sich nachdem Fahreignungs-Bewertungssystem 8 oder mehr
Punkte ergeben.930
Fall 24: Hin und her
Nachdem B sich einen Sportwagen zugelegt hat, fällt es ihm
schwer, Geschwindig-keitsbegrenzungen einzuhalten. Anfang Juni 2018
geht bei der zuständigen Fahrer-laubnisbehörde eine Mitteilung des
Kraftfahrt-Bundesamtes ein, wonach das Fahreig-nungsregister für B
8 Punkte aufweist. Im daraufhin eingeleiteten Verfahren zur
Entzie-hung der Fahrerlaubnis erreicht B unter Hinweis auf seine
Tätigkeit als Berufskraft-fahrer, dass ihm die Behörde mit
Schreiben vom 24.07.2018 mitteilt, man wolle ihmeine letzte Chance
geben, sich zu bewähren. Bei erneuten Verstößen werde die
Fahrer-laubnis aber in jedem Fall entzogen. Zunächst sei die
Angelegenheit erledigt. Als dieAufsichtsbehörde hiervon erfährt,
weist sie die Fahrerlaubnisbehörde an, die Fahrer-laubnis sofort zu
entziehen. B erhält daraufhin nach Anhörung am 28.09.2018 einen
Be-scheid, dass ihm die Fahrerlaubnis entzogen werde, da nach
erneuter Prüfung die Ge-fährdung des Straßenverkehrs nicht länger
hinnehmbar sei. Das Schreiben vom 24.07.2018 sei damit
gegenstandslos. Gegen diesen Bescheid hat B (nach erfolglosem
Vor-verfahren) Klage erhoben, mit der er geltend macht, er habe
nach dem Schreiben vom24.07.2018 keine Verkehrsverstöße mehr
begangen, was zutrifft. Wird die zulässigeKlage Erfolg haben?
Hinweis: Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen nach § 4 Abs.
5–8 StVG sind eingehalten.
Verwaltungsrecht_AT_1.fm Seite 194 Dienstag, 18. Juni 2019 9:11
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-
C. Materielle Rechtmäßigkeit
195
5. Abschnitt
III. Der Rechtsfolge nach „ist“ die Fahrerlaubnis zu entziehen
(§ 4 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 Hs. 2StVG), der Behörde steht also kein
Ermessen zu.
618IV. Die Rechtswidrigkeit könnte sich jedoch aus dem Verstoß
gegen die Zusage vom24.07.2018 ergeben. Wird nämlich eine
Zusicherung auf Nichterlass eines (belasten-den) VA nicht
eingehalten, so ist der zusicherungswidrig erlassene VA wegen
Versto-ßes gegen § 38 VwVfG rechtswidrig.931
Hat die Behörde eine Zusicherung auf Erlass eines
(begünstigenden) VA abgegeben und erlässt sieden VA gleichwohl
nicht, hat der Betroffene die Möglichkeit der
Verpflichtungsklage.932
1. Dann müsste das Schreiben vom 24.07.2018 begrifflich eine
Zusicherung i.S.d.§ 38 VwVfG darstellen, d.h. es muss eine
verbindliche Erklärung der Behörde vor-liegen, einen bestimmten VA
später zu erlassen oder nicht zu erlassen.
619a) Zunächst muss eine verbindliche Erklärung der Behörde
vorliegen. Gegen-über dem Adressaten muss unzweifelhaft der Wille
der Behörde zum Ausdruckkommen, einen bestimmten VA später zu
erlassen oder nicht zu erlassen.933
Dabei ist der Erklärungsinhalt analog § 133 BGB durch Auslegung
zu ermit-teln. Maßgeblich ist nicht der innere, sondern der
erklärte Wille, wie ihn derEmpfänger bei objektiver Würdigung aller
maßgeblichen Begleitumständeund des Zwecks der Erklärung verstehen
konnte.934
Aus der Sicht des B konnte das Schreiben vom 24.07.2018 nur im
Sinne einerverbindlichen Regelung verstanden werden. Nachdem die
Behörde zunächstein Verfahren zur Entziehung der Fahrerlaubnis
eingeleitet hatte, konnte dieÄußerung „die Angelegenheit sei
zunächst erledigt“ nur bedeuten, dass dieBehörde jedenfalls bei
gleichbleibender Sach- und Rechtslage nicht tätig wer-den wollte.
Aufgrund dieses objektiv erkennbaren Bindungswillens liegt
somitbegrifflich eine Zusicherung vor.
620Besondere Probleme ergeben sich beim Abbau von Subventionen.
Ein Vertrauen in denFortbestand einer Förderung ist grundsätzlich
nicht schutzwürdig. Selbst eine langjährigeGewährung einer
Subvention begründet kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine
Weiterge-währung (s.o. Rn. 172).935 Allerdings kann in einer
zunächst befristeten Bewilligung zugleichdie (konkludente)
Zusicherung einer Anschlussförderung liegen. Dies hat die Rspr.
z.B. an-genommen, wenn die Wirtschaftlichkeit eines Vorhabens auch
nach Ablauf einer langan-dauernden Gewährung (15 Jahre) von einer
weiteren Subventionsgewährung abhängig ist.Der Subventionsempfänger
könne dann die zunächst befristete Leistungsgewährung nurals Zusage
einer Anschlussförderung verstehen.936 Diese Entscheidung hat in
der Litera-tur937 deutliche Kritik erfahren. Eine Zusicherung liege
nur vor, wenn die Verwaltung einenbestimmten VA verbindlich zusage
und dadurch ein „rechtlich relevantes“ Vertrauen begrün-de. Ein
solches berechtigtes Vertrauen könne aber gerade dann nicht
angenommen werden,wenn die Behörde eine Leistungsbewilligung
zeitlich befriste.938
930 Zur Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 5 S. 1 Nr. 3
StVG vgl. OVG Lüneburg NJW 2017, 1769.931 Maurer/Waldhoff § 9 Rn.
61; Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG § 38 Rn. 122.932 Maurer/Waldhoff § 9
Rn. 61; Hebeler/Schäfer Jura 2010, 881, 884.933 BVerwG NVwZ 2012,
1314, 1316; ThürOVGThürVBl 2016, 93; Hebler/Schäfer Jura 2010, 881,
882.934 BVerwG NVwZ 2012, 1314, 1316; VGH Mannheim DVBl. 2000, 820,
821; Kloepfer/Lenski NVwZ 2006, 501, 502 m.w.N.935 BVerwG NVwZ
2006, 1184, 1188; DVBl. 1998, 142, 144; VGH Mannheim NJW 2004, 624;
Schwarz JZ 2004, 79, 81 m.w.N.936 OVG Berlin DVBl. 2003, 1333,
1334; anders OVG Berlin JZ 2005, 672, 673 bestätigt durch BVerwG
NVwZ 2006, 1184, 1186.937 Pietzker DVBl. 2003, 1339, 1339; Schwarz
JZ 2004, 79, 83 f.938 Schwarz JZ 2004, 79, 83; in diesem Sinne auch
BVerwG NVwZ 2006, 1184, 1187; Ebeling/Tellenbröker JuS 2014, 217,
219.
Verwaltungsrecht_AT_1.fm Seite 195 Dienstag, 18. Juni 2019 9:11
09
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Rechtmäßigkeit eines VA
196
5. Abschnitt
621 b) Die Erklärung muss sich im Rahmen des § 38 VwVfG auf den
Erlass oder Nich-terlass eines bereits hinreichend bestimmten VA
beziehen. Im vorliegendenFall betraf die Erklärung der Behörde das
Unterbleiben der Entziehung derFahrerlaubnis als VA i.S.d. § 35
VwVfG.
2. Die Zusicherung muss wirksam sein.
622 a) Gemäß § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG muss die Zusicherung von der
zuständigen Be-hörde und in schriftlicher Form erteilt werden.
Bei der Zuständigkeit kommt es nur auf die Zuständigkeit der
Behörde als solche an. Handeltinnerhalb der zuständigen Behörde ein
unzuständiger Sachbearbeiter, so hat dies keinen Ein-fluss auf die
Wirksamkeit der Zusicherung im Außenverhältnis.939 Für die
Schriftform gilt§ 37 Abs. 3 VwVfG (analog), wobei stets die
(einfache) Schriftform ausreicht, auch wenn derin Aussicht
gestellte VA besonderen Formvorschriften unterliegt (z.B.
Aushändigung einerUrkunde nach § 8 Abs. 2 BeamtStG).940 Eine in
elektronischer Form abgegebene Zusicherunggenügt der Schriftform,
wenn die Anforderungen des § 3a Abs. 2 VwVfG eingehalten
sind.941
Beachte: Zuständigkeit und Schriftform sind bei der Zusicherung
nicht nur Recht-mäßigkeits-, sondern zwingende
Wirksamkeitsvoraussetzungen. Anders als beimVA führen Verstöße
gegen diese beiden Voraussetzungen nicht nur zur Rechtswid-rigkeit,
sondern zur Unwirksamkeit der Zusicherung.942
623 b) Im Übrigen sind nach § 38 Abs. 2 VwVfG die Regeln über
die Wirksamkeit vonVAen entsprechend anzuwenden.
Nach wie vor ist äußerst umstritten, ob die Zusicherung selbst
einen VA darstellt. Die h.M. be-jaht dies unter Hinweis darauf,
dass durch die Zusicherung verbindlich ein Anspruch begrün-det
wird.943 Nach a.A. enthält die Zusicherung keine eigenständige
Regelung, sondern berei-tet diese nur vor.944 Für die wichtigsten
verfahrensrechtlichen Regeln (§§ 44, 45, 48, 49 VwVfG)ist diese
Streitfrage ohnehin irrelevant, da § 38 Abs. 2 VwVfG jedenfalls
eine „entsprechende“Anwendung der VA-Regeln anordnet.945 Deshalb
lässt die Rspr. die Rechtsnatur der Zusiche-rung zumeist offen.
Ungeklärt sind dagegen die prozessualen Konsequenzen. Sieht man
mit der h.M. die Zusiche-rung als VA an, ist eine Klage auf
Erteilung der Zusicherung als Verpflichtungsklage statt-haft, nach
der Gegenansicht handelt es sich um eine allgemeine
Leistungsklage.
624 aa) Aus § 38 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 44 VwVfG ergibt sich,
dass die bloße Rechts-widrigkeit der Zusicherung, wie beim VA,
nicht automatisch zur Unwirk-samkeit führt. Unwirksam ist die
Zusicherung vielmehr nur, wenn sie nach§ 44 Abs. 2 oder Abs. 1
VwVfG nichtig ist.
Auch eine rechtswidrige Zusicherung begründet daher einen
Anspruch des begünstig-ten Bürgers auf Erlass bzw. Nichterlass des
zugesicherten VA. Die Erfüllungshandlung(z.B. Erlass des VA) ist
dann rechtmäßig, selbst wenn sie an sich gesetzeswidrig ist.946
Für eine Nichtigkeit bestehen vorliegend keine
Anhaltspunkte.
939 Knack/Henneke VwVfG § 38 Rn. 12; Kingler/Krebs 2010, 1059,
1060.940 Kingler/Krebs JA 2010, 1059, 1061.941 Kopp/Ramsauer VwVfG
§ 38 Rn. 20.942 BVerwG DVBl. 1995, 746, 747; OVG Lüneburg NVwZ
2005, 470; Kopp/Ramsauer VwVfG § 38 Rn. 21; Kloepfer/Lenski
NVwZ
2006, 501, 502; Hebeler/Schäfer Jura 2010, 881, 882.943 BVerwG
NVwZ 1986, 1011; NJW 1988, 662, 663; Pünder JA 2004, 467, 468;
Knack/Henneke § 38 Rn. 21; Hebeler/Schäfer
Jura 2010, 881, 881 f.; Kingler/Krebs JuS 2010, 1059, 1059 f.944
Jakobs Jura 1985, 234, 235; Erfmeyer DVBl. 1999, 1625, 1630; Berg
JZ 2005, 1039, 1044.945 Vgl. Hebler/Schäfer Jura 2010, 881, 882.946
Vgl. VGH Mannheim NVwZ 1991, 79, 80; Ennuschat JuS 1998, 905, 909;
a.A. Erfmeyer DVBl. 1999, 1625, 1629.
Verwaltungsrecht_AT_1.fm Seite 196 Dienstag, 18. Juni 2019 9:11
09
-
Stichworte
223
Stichwortverzeichnis
Die Zahlen verweisen auf die Randnummern.
Abgrenzung Öffentliches Recht/PrivatrechtAbgrenzungstheorien
..................................... 59 ff.Kriterien
.................................................... 33 ff., 53
ff.Sachzusammenhang ...............................................
n
Abschlusszeugnis
.....................................................
339Abwasserbeseitigung
................................................56actus contrarius
..................................... 205, 308, 330Allgemeine
Leistungsklage ......187, 306 ff., 330 ff.Allgemeines
Verwaltungsrecht ................................
1Allgemeinverfügung ...........................................273
ff.
benutzungsregelnde ........................... 273, 286
ff.personenbezogene .........................................273
f.sachbezogene ..........................................273, 284
f.
Amtsermittlungsgrundsatz ..................................
480Amtshaftung
..................................................... 31, 34
ff.Anfechtungs-
klage .......187, 295, 318, 422 ff., 474, 506, 646
ff.Angemessenheit
...................................................527 f.Anhörung
der Beteiligten ........................ 416 ff., 444
Ausnahmen
.......................................................415 ff.bei
belastendem VA ...........................................
413Heilung fehlender .......................................... 434
ff.
Anordnungen gegenüber Verwaltungsträgern
.......................................296 ff.
Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
........................................................ 569
Antizipiertes Sachverständigengutachten ..... 143Auflage
.....................................................................
629 f.Auflagenvorbehalt ................................ 636, 644,
649Aufrechnung
..........................................................203
ff.Auskunftsanspruch
..............................................232 ff.Ausschluss vom
Unterricht ................................... 114Ausschluss wegen
Befangenheit ........................ 395Auswahlermessen
.................................................... 542Ausweisung
eines
Ausländers ....................... 376 ff., 520, 539, 555
ff.Außenwirkung des VA ........................................294
ff.
bei Maßnahmen in Sonder- verhältnissen
...................................................315 ff.
Beamte
.........................................................................
316Abordnung
............................................................
325Beurteilungen ..................................