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VERBAND DER FEUERWEHREN IN NRW
Verband der Feuerwehren in NRW e. V.Windhukstraße 80 142277
Wuppertal
An den Landtag Nordrhein-Westfalen Innenausschuss Herrn
Vorsitzenden Daniel Sieveke MdL Platz des Landtags 1 40221
Düsseldorf
Ihnen schreibt Bernd Schneider
Stellv. Vorsitzender Telefon 0202 317712-0
Telefax 0202 317712-6-0
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Internet www.vdf.nrw
Ihr Zeichen, Ihre Nachricht vom Unser Zeichen Name Bernd
Schneider
Datum 30.09.2020
Stellungnahme zum Antrag „Den Katastrophenschutz in NRW stärken
— Lehren aus der COVID-19-Pandemie ziehen"
Sehr geehrter Herr Sieveke, wir bedanken uns herzlich für die
Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zum Antrag „Den
Katastrophenschutz in NRW stärken — Lehren aus der
COVID-19-Pandemie ziehen". Gerne nehmen wir diese Gelegenheit
nachfolgend wahr.
Die unter II. im o. g. Antrag formulierten Feststellungen werden
von uns vollumfänglich befürwortet. Zu den unter III. formulierten
Forderungen an die Landesregierung haben wir die folgenden
Hinweise:
Kommission „Katastrophenvorsorge NRW" Ziel des Vorschlags ist es
offensichtlich, mit Expertenwissen zusammengefasste Vorschläge für
eine zielgerichtete Stärkung des Katastrophenschutzes in
Nordrhein-Westfalen zu erarbeiten. Aus hiesiger Sicht ist eine
solche Erarbeitung entbehrlich, da eine Stärkung des
Katastrophenschutzes in Nordrhein-Westfalen nicht weitere bzw. neue
Erkenntnisse voraussetzt, sondern eine Umsetzung von Maßnahmen
gegen bisher nicht im Fokus stehende Gefahren wie z. B. Pandemien.
Wir benötigen mehr Umsetzung statt neuer Beteiligungsgremien.
Vereinsregister: Amtsgericht Wuppertal, VR 30512
Landesgeschäftsführer: Christoph Schöneborn, LL.M., LL.M.
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Landesweite Katastrophenlage Wir halten die Anregung, auch die
Feststellung einer landesweiten Katastrophenlage durch eine
zuständige Stelle der Landesregierung vorzusehen, für wichtig und
richtig. Dazu wäre eine Einstufung des für Inneres zuständigen
Ministeriums nicht nur als oberste Aufsichtsbehörde, sondern auch
als Katastrophenschutzbehörde auf Landesebene sinnvoll — analog zur
Regelung beispielsweise im Land Bayern. Ebenso kann es sinnvoll
sein, eine solche Feststellung auch innerhalb der Regierungsbezirke
bezirksweit durch die jeweilige Bezirksregierung treffen zu können.
Danach könnten landesweit einheitliche Rahmenbedingungen viel
einfacher und früher umgesetzt werden. Es kann nicht zielführend
sein, wenn 54 untere Katastrophenschutzbehörden (Kreise und
kreisfreie Städte) bei grundsätzlich gleicher oder ähnlicher
Lagebetroffenheit völlig unterschiedliche rechtliche
Rahmenbedingungen annehmen. Daher wäre eine Möglichkeit zu
landesweit einheitlichen rechtlichen Bewertungen der Lage hilfreich
und sinnvoll.
Katastrophenschutzbedarfspl anung Eine qualitativ hochwertige
Gefahrenabwehr lebt von einer guten, vorausschauenden Planung.
Insofern halten wir es für zwingend, dass die zuständigen
(Katastrophenschutz-) Behörden jedweder Ebene auf verschiedene
Szenarien vorbereitet sind.
Dass eine intensivere Befassung mit den Herausforderungen des
Katastrophenschutzes auf allen Ebenen erforderlich ist, steht für
uns außer Frage. Nach den bisherigen Erfahrungen mit
Bedarfsplanungen in Brandschutz und Rettungsdienst wünschen wir uns
grundsätzlich ähnlich verlässliche Planungen auch für den
Katastrophenschutz. Es ist jedoch aufgrund der Verstrickungen bei
den Zuständigkeiten und der teils öffentlichen, teils
privatwirtschaftlichen Beteiligten sowie aufgrund des im
Katastrophenschutz stets vorhandenen Bedarfs regionaler oder
landesweiter Hilfe im Ereignisfall fraglich, ob eine Bedarfsplanung
im klassischen Sinne überhaupt umsetzbar sein könnte.
Ob sich die Erwartungen durch die gesetzliche Normierung einer
„Katastrophenschutzbedarfsplanung" einlösen lassen würden, halten
wir daher für unsicher. Denn einerseits findet sich im Gesetz
bereits jetzt eine (mit dem BHKG neu) normierte Planung
(„Katastrophenschutzplanung"), die auch fünf Jahre nach
Inkrafttreten noch ausfüllungsbedürftig ist; andererseits stellen
wir nicht zuletzt im Rahmen von COVID-19 fest, dass
Katastrophenschutz und Katastrophenvorsorge nicht nur zwei
verschiedene Fragestellungen sind, sondern dass Letztere eher in
der Fachgesetzgebung oder Fachverwaltung zu verorten ist.
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Die Vorbereitung der Krankenhäuser beispielsweise auf die
Herausforderungen von COVID-19 oder sonstiger Pandemielagen
entzieht sich dem BHKG und den Katastrophenschutzbehörden ebenso
wie viele andere Bereiche der Kritischen Infrastruktur und dort
eigentlich im Sinne der Gefahrenabwehr zu berücksichtigende
Standards wie zum Beispiel die Frage der Resilienz von
Stromversorgungsnetzen oder der Telekommunikation. Eine
„Katastrophenschutzbedarfsplanung", die begrifflich nahe der
Katastrophenvorsorge steht, würde mit solchen Fragestellungen trotz
aller Sinnhaftigkeit inhaltlich und in der Zuständigkeit des
Katastrophenschutzes im engeren Sinne hinsichtlich der in sie
gesetzten Erwartungen schlechterdings überfordert.
Wir halten es demgegenüber für geboten, im Bereich der
Fachgesetzgebung stärker die Belange der Katastrophenvorsorge zu
beachten. Diese Herausforderung ist umso größer, als dass es der
permanenten Argumentation für den damit verbundenen finanziellen
Aufwand bedarf. Derartige Vorhaltekosten stehen, da die
unterstellen Szenarien (wie auch eine Pandemie, die wir derzeit
erleben) in ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit glücklicherweise
gering sind, in der praktischen Realität zu Unrecht unter
dauerhaftem Rechtfertigungsdruck.
Konkret: Eine der Lehren aus der frühen COVID-19-Pandemie ist
offenbar, dass Krankenhäuser mitunter ihrer rechtlich normierten
Vorhaltepflicht bezüglich bestimmter Schutzkleidung nicht
ansatzweise nachgekommen waren. Dieses Problem wäre auch durch eine
Katastrophenschutzbedarfsplanung nicht zu lösen (gewesen), da sie
immer auch nur die Erfüllung der normierten Vorhaltepflicht hätte
zugrunde legen können bzw. müssen.
Unabhängig davon haben Bedarfsplanungen in Brandschutz und
Rettungsdienst seit vielen Jahren gezeigt, dass sie helfen,
verbindliche Planungen zu treffen und diese auch umzusetzen. Gerade
wegen der o. g. Unsicherheit bzgl. der Umsetzbarkeit von
Bedarfsplanungen im Katastrophenschutz sehen wir jedoch eine viel
weitergehende Ausfüllung der bereits heute gesetzlich normierten
Katastrophenschutzplanung als erforderlich an. In diesem Bereich
sollte das Land gemeinsam mit den Kreisen und kreisfreien Städten
Schritte erarbeiten, mit deren Umsetzung die
Katastrophenschutzplanung neue Impulse erhalten kann. Eine solche
Katastrophenschutzplanung könnte beispielsweise wechselseitige
Verbindlichkeiten mehrerer Beteiligter im Katastrophenschutz
(mehrere Gebietskörperschaften, Betreiber kritischer
Infrastrukturen) vorsehen.
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Krisenstab der Landesregierung Während der Hochphase der
Pandemie im Frühjahr 2020 waren 59 der 60 im BHKG vorgesehenen
Krisenstäbe im Land Nordrhein-Westfalen aktiviert: Sämtliche 54
Krisenstäbe nach § 35 Abs. 1 Satz 2 BHKG (in allen Kreisen und
kreisfreien Städten) sowie in allen fünf Bezirksregierungen nach §
5 Abs. 2 BHKG. Lediglich der ebenfalls in § 5 Abs. 2 BHKG
vorgesehene Krisenstab der Landesregierung wurde nicht
aktiviert.
Dieser Umstand hat in den Feuerwehren in Nordrhein-Westfalen zu
Verwunderung geführt. Der von der Landesregierung gebildete
„Krisenkoordinationsrat Corona" ist in seiner Zusammensetzung
nahezu identisch mit dem Krisenstab der Landesregierung, dessen
Zusammensetzung in der Geschäftsordnung des Krisenstabs der
Landesregierung (GO KS Land) festgeschrieben ist (siehe auch hier:
https://recht.nrw.de/lmi/owa/br bes text?anw nr=1&qld nr=28zuql
nr=20020&be s
id=377248zmenu=18zsq=08zaufgehoben=N8zkeyword=G0%2OKS%20Land#det0
).
Lediglich die Leitung des Krisenstabs ist lageunabhängig dem für
Inneres zuständigen Minister zugeschrieben (Ziffer 3 Abs. 2 Satz 1
GO KS Land); ebenso schreibt § 5 Abs. 2 BHKG vor, dass der
Krisenstab beim für Inneres zuständigen Ministerium vorgehalten
wird. Möglicherweise kollidieren diese Festlegungen lageabhängig
mit dem sich aus Art. 55 Abs. 2 der Landesverfassung ergebenden
Ressortprinzip. Daher regen wir an zu prüfen, ob die auf das für
Inneres zuständige Ministerium fokussierten Regelungen in § 5 Abs.
2 BHKG sowie in Ziffer 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 zu starr sind und
flexibler festgelegt werden sollten. Gerade die aktuelle
Pandemielage hat gezeigt, dass in diesen Lagen nicht nur das für
Inneres zuständige Ministerium, sondern auch die Staatskanzlei und
das für Gesundheit zuständige Ressort wichtige Aufgaben in der
Abwehr solcher Gefahren wahrzunehmen haben. Ein gesetzlich
vorgesehener und vorgehaltener Krisenstab der Landesregierung, der
in einer solchen Lage wie 2020 nicht die für seine Aktivierung
nötige Akzeptanz findet, kann seinen Aufgaben nicht gerecht
werden.
Die stellenweise vertretene Auffassung, der Krisenstab der
Landesregierung habe nur die Aufgabe der Koordination der
Katastrophenschutzkräfte und dessen Einbindung sei mangels
landesweitem Einsatz derselben nicht erforderlich geworden,
überzeugt nicht ansatzweise. Schließlich ist nicht davon
auszugehen, dass allein für die Koordination der
Katastrophenschutzkräfte die nach GO KS Land, Ziffer 3 vorgesehene
Beteiligung aller Ressorts der Landesregierung auf Ebene der
Staatssekretäre, mindestens aber auf Ebene von Abteilungsleitern
erforderlich wäre; dies wäre alleinige Zuständigkeit des für
Inneres zuständigen Ministeriums. Unabhängig davon sind die
Aufgaben des Krisenstabs der Landesregierung in Ziffer 2 GO KS Land
normiert und völlig zutreffend und notwendig viel breiter
gefasst.
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Pandemie als Katastrophe im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BHKG? In
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 BHKG ist eine Katastrophe im Sinne des BHKG
legaldefiniert: „Im Sinne von Absatz 1 Nummer 3 ist: 2. eine
Katastrophe ein Schadensereignis, welches das Leben, die Gesundheit
oder die lebensnotwendige Versorgung zahlreicher Menschen, Tiere,
natürliche Lebensgrundlagen oder erhebliche Sachwerte in so
ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder wesentlich beeinträchtigt,
dass der sich hieraus ergebenden Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit nur wirksam begegnet werden kann, wenn die zuständigen
Behörden und Dienststellen, Organisationen und eingesetzten Kräfte
unter einer einheitlichen Gesamtleitung der zuständigen
Katastrophenschutzbehörde zusammenwirken."
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BHKG lautet: „Dieses Gesetz gilt nicht, soweit
vorbeugende und abwehrende Maßnahmen nach Absatz 1 aufgrund anderer
Rechtsvorschriften gewährleistet sind."
Es wird vereinzelt die Auffassung vertreten, aus § 1 Abs. 3 Satz
1 BHKG ergebe sich, das BHKG sei für Pandemielagen grundsätzlich
nicht einschlägig, da die Abwehr von Pandemielagen im IfSG geregelt
sei. Jedoch werden dort pandemiespezifische Regelungen getroffen,
um die es bei der Anwendung des BHKG gar nicht geht. Insofern
besteht keine Konkurrenz zwischen IfSG und BHKG.
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BHKG regelt zudem die Nichtanwendbarkeit des
BHKG nur, „soweit vorbeugende und abwehrende Maßnahmen nach Absatz
1 aufgrund anderer Rechtsvorschriften gewährleistet sind". Wenn —
wie zeitweise in 2020 in Nordrhein-Westfalen gegeben — 59 von 60 im
BHKG normierte Krisenstäbe im Land Nordrhein-Westfalen
pandemiebedingt aktiviert sind und zugleich tausende Kräfte der
Feuerwehren, des Katastrophenschutzes und der Bundeswehr beteiligt
werden, um die bestehenden Gefahren abzuwehren, kann sicherlich
nicht davon ausgegangen werden, dass „vorbeugende und abwehrende
Maßnahmen nach Absatz 1 aufgrund anderer Rechtsvorschriften
gewährleistet sind".
Die Landesregierung geht davon aus, dass die Schwelle zu einer
Katastrophe im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BHKG in der diesjährigen
Pandemielage bisher zu keinem Zeitpunkt erreicht wurde
(LT-Drucksache 17/10791, S. 3 f.). Andererseits bejaht sie wohl
aber eine Naturkatastrophe im Sinne der Kommentierungen von Art. 35
Abs. 2, 3 GG. Diese Sicht brachte den beschlossenen
Nachtragshaushalt für die Bewältigung der Pandemie-Lage
verfassungskonform in Einklang mit Art. 109 Abs. 3 GG. Insofern
erläutert die Landesregierung in der Landtags-Drucksage 17/8881:
„Naturkatastrophen
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sind - in Anlehnung an die Auslegung der Verfassungsregelung zur
Amtshilfe (Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 des
Grundgesetzes) - unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder
Schädigungen von erheblichem Ausmaß, die durch Naturereignisse
ausgelöst werden (z. B. Erdbeben, Hochwasser, Unwetter, Dürre,
Massenerkrankungen). Die Voraussetzungen einer Notsituation und
einer Naturkatastrophe liegen vor. Die krisenhafte Entwicklung der
Infektionen mit dem Corona-Virus in Nordrhein-Westfalen ist
dramatisch." Es erschließt sich uns nicht, wie unter
Berücksichtigung dieser Feststellungen eine Katastrophe im Sinne
des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BHKG nicht gegeben sein kann. Ferner erscheint
es uns generell und wortlautbezogen unverständlich, wie es sein
kann, dass eine Naturkatastrophe gegeben ist, ohne dass eine
Katastrophe im Sinne des BHKG NRW vorliegt. Hier ist aus unserer
Sicht zumindest mit Blick für die Zukunft eine Klärung des
Verständnisses der Termini bzw. rechtlichen Regime
unumgänglich.
Landeskatastrophenschutzkonzept und Einsatzmittelübersicht Die
in III., Nrn. 3 und 4 des Antrags geforderten Maßnahmen sind zu
einem nicht unerheblichen Teil bereits umgesetzt. Wir schlagen
allerdings vor, gemeinsam mit dem Ministerium des Innern und den
beteiligten Organisationen zu erörtern, ob bzw. an welchen Stellen
hier noch Optimierungs- bzw. Erweiterungsbedarf besteht.
Aufklärungsprogramm zur Selbsthilfe Bezüglich eines
Aufklärungsprogramms für Bürgerinnen und Bürger zur Verbesserung
ihrer Selbsthilfe verweisen wir auf frühere Planungen des Bundes,
auf denen möglicherweise aufgebaut werden kann. Im Falle einer
Umsetzung auf Landesebene bringen wir uns gerne sowohl in die
Konzeption als auch die Umsetzung entsprechender Maßnahmen ein. Am
Bedarf einer neuen Sensibilisierung der Bevölkerung für Belange der
Selbsthilfe und des Katastrophenschutzes zweifeln wir nicht
ansatzweise.
Zentralstellenkompetenz des Bundes Unterstützende Strukturen des
Bundes können helfen, auch über Landesgrenzen hinweg koordinierte
Hilfe zu gewährleisten. Aufgrund der sehr heterogenen Strukturen
des Katastrophenschutzes im bundesdeutschen Föderalismus, z. B.
bzgl. der Ausstattung, der dezentralen Vorhaltung, der
Verfügbarkeit geplanter Ressourcen, der Entscheidungs- und
Alarmierungswege sowie der zugrunde liegenden Konzeptionen halten
wir eine Zentralstellenkompetenz des Bundes in diesem Bereich
jedoch für nicht zielführend und lehnen diese daher ab. Wir gehen
davon aus, dass eine Zentralstellenkompetenz des Bundes aufgrund
des im bundesweiten Vergleich hohen Organisationsgrades diverser
Landeskonzepte des Katastrophenschutzes in Nordrhein-Westfalen
einer Nutzung unserer vorhandenen Strukturen eher hinderlich sein
würde.
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Evaluation des BHKG Das BHKG ist nunmehr seit nahezu fünf Jahren
in Kraft. In dieser Zeit hat sich bei der praktischen Anwendung des
Gesetzes gezeigt, dass es grundsätzlich gute und geeignete
Rahmenbedingungen für die Gefahrenabwehr im Land
Nordrhein-Westfalen gesetzt hat. Insbesondere die gegenüber dem
Vorgängergesetz FSHG nunmehr vorhandenen Öffnungen und
Flexibilisierungen zahlreicher Normen haben gezeigt, dass damit den
sehr heterogenen Gefahrenabwehrstrukturen in Nordrhein-Westfalen
geeignet Rechnung getragen wird.
Dennoch haben sich ebenso an zahlreichen Stellen Bedarfe
gezeigt, die Präzisierungen, Ergänzungen und Klarstellungen
dringend erfordern. Daher befürworten wir ausdrücklich den
Vorschlag einer Evaluation des Gesetzes mit dem Ziel, erkannte
Optimierungsbedarfe zeitnah in das Gesetz aufzunehmen. Die von uns
bisher gelisteten Bedarfe betreffen nahezu alle Teile des Gesetzes;
deren Aufzählung würde den Rahmen dieser Stellungnahme sprengen.
Wir bieten bereits heute an, uns in jeder Phase einer solchen
Evaluation aktiv in die entsprechenden Beratungen einzubringen.
Den Evaluationsbedarf sehen wir eher in Bezug auf praktische
Umsetzungserfahrungen als mit Blick auf wissenschaftliche
Erkenntnisse. Insofern halten wir diesbezüglich eine Beteiligung
aller im Katastrophenschutz mitwirkenden Organisationen für
zielführender als eine rein wissenschaftliche Evaluation. Sofern
eine solche Evaluation auch wissenschaftlich begleitet werden soll,
so regen wir an, insbesondere die in Nordrhein-Westfalen gegebene
wissenschaftliche Expertise der Bergischen Universität Wuppertal
einzubeziehen; dafür würde sich eine Einbeziehung des Lehrstuhls
von Prof. Dr.-Ing. Frank Fiedrich (Lehrstuhl für
Bevölkerungsschutz, Katastrophenhilfe und Objektsicherheit) sowie
des Lehrstuhls von Prof. Dr. Roland Goertz (Lehrstuhl für Chemische
Sicherheit und Abwehrenden Brandschutz), zugleich Direktor des
Feuerwehrwissenschaftlichen Instituts der Bergischen Universität
Wuppertal, anbieten.
Bei Fragen stehen wir Ihnen jederzeit gerne zur Verfügung.
Mit freundlichen Grüßen
7/ Bernd Schneider Chri oph Schöneborn Stellv. Vorsitzender
Landesgeschäftsführer
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