-
Examensarbete 10 p Malmö högskola Folkhälsovetenskap (41-60 p)
Hälsa och samhälle Oktober 2005 205 06 Malmö e-post:
[email protected]
VATTEN, ARSENIK OCH ETIK? En fallstudie av Sidas biståndsprogram
RESP i Bangladesh och reaktionerna på en landsomfattande
arsenikkatastrof
Therese Karlsson Handledare: Lena Widding Hedin
-
II
VATTEN ARSENIK OCH ETIK? En fallstudie av Sidas biståndsprogram
RESP i Bangladesh och reaktionerna på en landsomfattande
arsenikkatastrof
Therese Karlsson
Karlsson T. Vatten, arsenik och etik? En fallstudie av Sidas
biståndsprogram RESP i Bangladesh och reaktionerna på en
landsomfattande arsenikkatastrof. Examensarbete i
folkhälsovetenskap 10 poäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle,
enheten för folkhälsovetenskap, 2005. Bakgrund: arsenik i
grundvattenbrunnar har blivit ett allvarligt folkhälsoproblem i
Bangladesh. Mellan 35-57 miljoner människor riskerar att dricka
arsenikförgiftat vatten. Arsenik är cancerframkallande och
arsenikförgiftning är vanligast hos fattiga människor.
Hälsoministern i Bangladesh meddelade 1996 att det uppstått en
landsomfattande kris och att dödsfall rapporterats. Sida
finansierade lån till grundvattenbrunnar i Bangladesh mellan 1992
och 2000 genom biståndsprogrammet RESP. Syfte: att undersöka hur
RESP fungerade, hur ansvariga för RESP reagerade på
arsenikförgiftningen och vad Sida gör för att förbättra folkhälsan
i Bangladesh. Metod: en kvalitativ retrospektiv fallstudie baserad
på arkivdokument och intervjuer med Sidas hälsoenhet och ansvariga
för RESP. Resultat: RESP skapade arbetstillfällen genom att fattiga
fick bygga upp infrastruktur på landsbygden och mikrokrediter gavs
för att starta småföretag. Krediter gavs även till brunnsborrning.
Sida uppmärksammade inte arsenikkatastrofen förrän journalister
började ställa frågor om varför Sida inte engagerade sig. Sida
agerade först i slutet av 1999 då huvudkontoret upptäckte att Sida
finansierat brunnar. Ett mindre projekt för att hindra
arsenikförgiftning hos målgruppen startades tre år senare med
avslutades efter 16 månader. Intern korrespondens i Sidas arkiv
visar på en likgiltig inställning till dem som drabbas av
arsenikförgiftning. Sidas hälsoenhet uppgav att ohälsa är ett stort
utvecklingshinder och att kostnader till följd av sjukdom är en av
de största fattigdomsfällorna. Sida har dock lämnat ansvaret för
arsenikproblematiken till andra biståndsorganisationer. Sida ser
RESP som ett lyckat program trots att det visat sig att det inte
nådde de fattigaste. Denna grupp ansågs svår att få med då de ofta
är sjuka och kringdrivande. Nyckelord: arsenik, arsenikförgiftning,
Bangladesh, bistånd, folkhälsoproblem, grundvattenbrunnar, Sida
-
III
WATER, ARSENIC AND ETHICS? A case study of Sidas aid programme
RESP in Bangladesh and the reactions on a countrywide arsenic
crisis
Therese Karlsson
Karlsson T. Water, arsenic and ethics? A case study of Sidas aid
programme RESP in Bangladesh and the reactions on a countrywide
arsenic crisis. Bachelor thesis in Public Health Science. Malmö
University: Health and Society, Department of Public Health
Science, 2005. Background: arsenic contamination of groundwater
tube wells has become a serious public health problem in Bangladesh
and 35 to 57 million people are drinking arsenic poisoned water.
Arsenic is a carcinogen and arsenicosis is more prevalent among the
poorest of the population. In 1996 The Health Minister of
Bangladesh stated that this had caused a countrywide crisis and
that deaths had been reported. Sida financed loans to groundwater
tube wells in Bangladesh between 1992 and 2000 through a
development aid programme called RESP. Aim: to examine how RESP
functioned, how those responsible for the program reacted on the
arsenic crisis and what Sida is doing to improve the publics health
in Bangladesh. Method: a qualitative retrospective case study based
on archive records and interviews with the health department at
Sida and responsible for RESP. Main results: RESP created job
opportunities by hiring poor people to build up rural
infrastructure and by giving micro credits to finance small
businesses. Loans were also given to install tube wells. Sida did
not take notice of the arsenic crisis until journalists started
asking questions why Sida wasnt involved. Sida did not react until
end of 1999 when the headquarters discovered that Sida had financed
tube wells. A smaller arsenic mitigation project started tree years
later but was terminated after 16 month. In-house correspondence at
Sida reveals an indifferent attitude to the sufferers of
arsenicosis. Sidas health department stated that ill health is a
major development obstacle and that health related costs are one of
the largest poverty traps. Despite this knowledge Sida has left the
responsibility for the arsenic crisis to other aid organizations.
Sida see RESP as a successful program even though it didnt reach
the poorest population in the programme area. These people were
seen as difficult to reach as they often are sick and homeless. Key
words: arsenic, arsenicosis, Bangladesh, development aid,
groundwater tube wells, public health problem, Sida
-
IV
FÖRORD Milleniumdeklarationen, som alla FN-länder har
ratificerat, har målet att halvera fattigdomen till 2015. Om vi
menar allvar med detta krävs ett helhjärtat engagemang. Det första
jag reagerade på när jag för första gången läste om
arsenikförgiftningen i Bangladesh i Dagens Nyheter i april 2005 var
hur lite utrymme händelsen fått i media och de internationella
biståndsorganisationernas sena reaktioner när det gäller att
engagera sig i problemet. Jag tror situationen varit annorlunda om
detta hade hänt i exempelvis Sverige. Det faktum att
arsenikförgiftning drabbar de fattiga värst och att biståndsarbetet
ska syfta till att minska fattigdomen i världen gjorde mig
intresserad av hur Sida ser på hälsans betydelse i arbetet med
detta. Att titta närmare på biståndsprogrammet RESP som Sida
genomförde i Bangladesh under tiden som arsenikkatastrofen
uppdagades verkade vara ett bra sätt att undersöka detta på.
Uppsatsen skrevs mellan april och september 2005 och jag vill tacka
alla som gjort det möjligt för mig att genomföra den. Först jag
vill tacka Er informanter på Sida och Hifab för att ni tog er tid
och ställde upp på intervjuer och för allt material jag fick till
uppsatsen. Det har varit mycket intressanta och lärorika samtal.
Jag vill också tacka Boel House på Sidas arkiv för all hjälp med
att ta fram dokumentation från arkivet och på kort varsel ordnat
med forskarplats. Sist men inte minst vill jag rikta ett varmt tack
till min handledare Lena Widding Hedin för inspirationen till
ämnet, goda råd och ett ovärderligt stöd under arbetsprocessen.
Oktober 2005
-
INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRKORTNINGAR
....................................................................................................
1 INLEDNING
................................................................................................................
2
Syfte
.........................................................................................................................
2 Frågeställning
...........................................................................................................
3
BAKGRUND................................................................................................................
4
Bangladesh................................................................................................................
4 Arsenikförgiftning - ett allvarligt folkhälsoproblem i
Bangladesh.............................. 5 Sida och
utvecklingssamarbete..................................................................................
9
TEORETISK REFERENSRAM
.................................................................................
10
Mikrokreditprogram................................................................................................
10
METOD......................................................................................................................
11 Definition av fallet
..................................................................................................
11 Förförståelse
...........................................................................................................
11
Datainsamlingsmetoder...........................................................................................
11
Analys.....................................................................................................................
14
METODDISKUSSION...............................................................................................
15 Intervjuer
................................................................................................................
15 Dokument
...............................................................................................................
15
RESULTAT - BESKRIVNING
..................................................................................
16 Beskrivning av
RESP..............................................................................................
16 Huvudsakliga strategier i PEP
.................................................................................
19
- Geografiskt område och urval av medlemmar
................................................... 19 -
Gruppbildning och medlemskap i PEP
.............................................................. 19 -
Ekonomiska strategier
.......................................................................................
21 - Sociala
strategier...............................................................................................
21 - Sidas miljöfond och krediter till
brunnsborrningar.............................................
22
Sidas reaktioner på
arsenikförgiftningen..................................................................
24 - Första ärendet om arsenik i dricksvatten inkom till Sida 1995
........................... 24 - Sida börjar se över sin verksamhet
i Bangladesh 1999....................................... 24
Sidas strategier för att förbättra folkhälsan i Bangladesh
......................................... 26 - Sidas syn på hälsa
och
utveckling......................................................................
26 - Uppföljning av hälsoutvecklingen
.....................................................................
28 - Hälsoprogram i Bangladesh
..............................................................................
28
RESULTAT -
ANALYS.............................................................................................
28 De svenska parternas syn på
RESP..........................................................................
28
Tema 1 - Till stora delar lyckat program men har ej nått de
fattigaste .................. 28 Relationen mellan de svenska och
bangladeshiska parterna i RESP......................... 29
Tema 2 - Från kontroll till
ägarskap.....................................................................
29 De svenska parternas beskrivning av PEP och reaktionerna på
arsenikförgiftningen 30
Tema 3 Viktigt med empowerment men ej ett radikalt projekt
.......................... 30 Tema 4 - Kreditutlåning för brunnar
ej svenska parternas ansvar ......................... 31
DISKUSSION OCH SLUTSATSER
..........................................................................
32 Vidare forskning
.....................................................................................................
34
REFERENSER
...........................................................................................................
35 BILAGOR
..................................................................................................................
39
-
1
FÖRKORTNINGAR
ADB Asian Development Bank
ARM Annual Review Meeting
BAMWSP Bangladesh Arsenic Mitigation Water Supply
BGS British Geological Survey
BIS BRDB Institutional Support Project
BRAC Bangladesh Rural Advancement Committee
BRDB Bangladesh Rural Development Board
DANIDA Danish International Development Agency
DPHE Department of Public Health Engineering
FFW Food For Works programme
ICDDR, B International Centre for Health and Population
Research, Bangladesh
IDP Infrastructure Development project
IMF International Monetary Fund
IRWP Intensive Rural Works Programme
ISP Institutional Support Project
LCS Labour Contracting Societies
LGEB/LGED Local Government Engineering Bureau/Local government
Engineering
Department
MLGRD&C Ministry of Local Government, Rural Development and
Cooperatives
NATUR Avdelningen för naturresurser och miljö
NGO Non-Governmental Organisation
NORAD Norwegian Agency For Development Cooperation
PCU Programme Coordination Unit
QRM Quarterly Review Meeting
UNICEF United Nations Childrens Fund
UNDP United Nations Development Programme
PEP Productive Employment Programme
RESP Rural Employment Sector Programme
PRS/PRSP Poverty Reduction Strategy/ Poverty Reduction Strategy
Paper
Sida Swedish International Development Cooperation Agency
WFP World Food Programme
WHO World Health Organisation
-
2
INLEDNING Bangladesh som är ett av världens fattigaste och
folktätaste länder har drabbats av en förgiftningskatastrof. Mellan
35-57 miljoner människor riskerar att dricka vatten ur borrade
grundvattenbrunnar som innehåller arsenik som läckt ut från
berggrunden och detta har blivit ett allvarligt folkhälsoproblem
[1]. Enligt Smith et al [2] är detta den största
massförgiftningskatastrofen i historien. Flertalet sjukdomar är
kopplade till arsenikförgiftning, från sjukliga hudförändringar
till cancer i urinblåsa, njure, lungor och huden, neurologiska
effekter, hjärt- kärl- och lungsjukdom samt diabetes. Det kan ta
flera år för dessa sjukdomar att utvecklas [3]. Bangladesh har nu
en långvarig cancerepidemi framför sig. 375 000 personer beräknas
utveckla cancer om de fortsätter dricka arsenikförgiftat vatten
[4,5]. Det var Bangladeshiska myndigheter som med finansiering från
biståndsorganisationer började borra brunnarna i början av
1970-talet. De flesta brunnarna finansierades av UNICEF och
Världsbanken [6] men även Sida gav bistånd till detta
landsomfattande projekt [7]. Brunnarna började borras med bakgrund
av att tillgång till säkert dricksvatten är en av de viktigaste
bestämningsfaktorerna för hälsa och socioekonomisk utveckling. När
brunnarna började grävas var Bangladesh svårt härjat av
inbördeskrig och översvämningar och största delen av dricksvattnet
togs från öppna dammar och handgrävda vattenhål [3]. Dessa
vattenkällor innehöll inga eller låga halter av arsenik men
utgjorde en smittkälla för sjukdomar som diarré, dysenteri och
kolera [8]. De första rapporterna om arsenikförgiftning
publicerades i en indiskt medicinsk tidskrift 1984 av en hudläkare
som upptäckt detta hälsotillstånd hos patienter i Indiska
Västbengalen, som gränsar till Bangladesh. Denna läkare upptäckte
samma problem hos patienter från Bangladesh 1984 [9].
Bangladeshiska myndigheter började testa brunnar på arsenik i delar
av landet 1993 och testerna bekräftade att problemet även fanns i
Bangladesh. Dock fick det ingen större uppmärksamhet inom landet
förrän 1995, då det upptäcktes även i landets centrala och södra
delar [1]. Sida finansierade brunnsborrningar i området Greater
Faridpur från 1990-talet fram till 2000 genom biståndsprojektet PEP
där målgruppen kunde låna pengar för att bl.a. borra brunnar.
Sammanlagt finansierades 12 000 brunnar. PEP var ett delprojekt i
ett större landsbygdsutvecklingsprogram kallat RESP. RESP var ett
omfattande biståndsprogram som hade som övergripande mål att
förbättra den ekonomiska och sociala situationen för fattiga på
landsbygden genom att bland annat skapa arbetstillfällen [11]. Med
bakgrund av detta tänkte jag i denna uppsats granska det Sida
finansierade RESP-programmet i området Greater Faridpur i
Bangladesh ur ett folkhälsoperspektiv. Med detta menas här att
undersöka vilka fattigdomsstrategier som ingick och huruvida
effekter på hälsan övervägdes eller såg som en del av programmet.
Dessutom vilken uppfattning ansvariga svenska parter1 har om RESP
och arsenikförgiftningen.
Syfte Syftet med uppsatsen är att ta reda på hur RESP-programmet
fungerade, vilken uppfattning de svenska parterna har om programmet
samt Sidas strategi för att förbättra hälsosituationen i
Bangladesh. Särskilt fokus kommer att ligga på delprojektet PEP och
de svenska parternas reaktioner på arsenikkatastrofen i samband med
projektet.
1 Program- och projektansvariga för RESP på Sida och företaget
Hifab.
-
3
Frågeställning - Hur ser de svenska parterna på RESP och
samarbetet med de bangladeshiska parterna2? - Vilka var de
huvudsakliga strategierna i PEP och hur beskrivs de av de
svenska
parterna? - Hur reagerade Sida på arsenikförgiftningen och hur
beskriver de intervjuade svenska
parterna reaktionerna inom PEP? - Vad har Sida för strategi för
att förbättra folkhälsan i Bangladesh och vad grundar sig
denna på?
2 Bangladeshiska myndigheter som implementerade programmet med
stöd från svenska parter.
-
4
BAKGRUND
Bangladesh Bangladesh blev en självständig stat 1971 efter ett
häftigt inbördeskrig, området tillhörde tidigare Östpakistan.
Landet är nästan helt är omgivet av Indien, förutom i sydöst där
det gränsar till Burma. Största delen av befolkningen är muslimer
(85 %), 13 % är hinduer och en liten minoritet är
theravadabuddhister. Majoriteten av befolkningen är bengaler (98 %)
[12]. Efter självständigheten var förhoppningarna att det politiska
läget skulle stabiliseras och att välfärden skulle kunna förbättras
i snabb takt. Statskupper genomfördes dock under de två första
decennierna och landet genomförde inte de första demokratiska valen
förrän 1991. Det var under detta årtionde som märkbara
förbättringar ägde rum i ekonomin och den sociala välfärden. Två
stora partier har växlat vid makten sedan 1990-talet och
inrikespolitiken karakteriseras av stort misstroende och
konfrontationer mellan regering och opposition. Politiskt våld är
ett stort problem och finns på flera nivåer i samhället [13,14].
Korruptionen är omfattande och spridd inom hela statsförvaltningen,
inklusive rättsväsende och polis. Fyra år i rad har Bangladesh
utsetts till det mest korrupta landet i världen av organisationen
Transparency International [14,15].
Sociala och ekonomiska förhållanden Sedan slutet av 1980-talet
genomför Bangladesh ett strukturanpassningsprogram som initierades
av Världsbanken vilket innebär en liberalisering av ekonomin med
privatiseringar och avregleringar. Detta har bl.a. lett till att
inflationen har sjunkit samt till ökad tillväxt [16]. Bangladesh
har haft en relativt stadig tillväxt på 4-5 % per år sedan
1990-talet, men trots detta minskar andelen fattiga i befolkningen
mycket långsamt [13,15]. Landet är fortfarande ett av de fattigaste
i världen och rankas på plats 138 av totalt 151 länder på UNDP:s
Human Development Index och 2002 var landets BNP per capita 351 USD
[13,14,17]. En stor del av befolkningen lever under miserabla
förhållanden. På en yta motsvarande ungefär en tredjedel av Sverige
bor ca 140 miljoner invånare vilket gör Bangladesh även till ett av
världens mest tätbefolkade länder [14,16]. Sätts fattigdomsgränsen
vid en inkomstnivå på mindre än två USD om dagen är andelen fattiga
82,8 % och andelen extremt fattiga 36 %, vilket innebär att de
lever på mindre än en USD om dagen [17]. Hushåll med endast
kvinnliga inkomsttagare har en större andel fattiga och inkomsten
per invånare är betydligt lägre för kvinnor, nästan hälften av
männens [15]. Arbetslösheten är nästan 40 % och utöver detta har
landet en kraftig undersysselsättning. Ungefär två tredjedelar
arbetar inom jordbruket vilket mestadels är inriktat på
självhushållning [18]. Bangladesh är dock inne i en omvandling från
jordbruk till industri [14]. Sedan självständigheten har
befolkningens hälsostatus förbättrats betydligt men är fortfarande
låg. Den förväntade medellivslängden som knappt var 45 år har ökat
till 61,1 år och spädbarns- och barnadödligheten har sjunkit
kraftigt från 145 respektive 239 till 51 respektive 77 dödsfall per
1000 födslar från 1970 till 2002 [17,19]. Över än hälften av den
vuxna befolkningen kan inte läsa eller skiva och 30 % av
befolkningen är undernärd. Den årliga befolkningstillväxten har
sjunkit successivt från 2,41 % 1970 till 1,91 % år 2005 men landets
befolkning kommer att fördubblas på 48 år om den fortsätter att öka
i nuvarande takt. Hälso- och sjukvården är dåligt utbyggd och har
hittills främst varit inriktad på familjeplanering [19,20]. Enligt
konstitutionen har kvinnor och män lika rättigheter, men
diskriminering av kvinnor sker i praktiken helt öppet. Lagstiftning
är diskriminerande mot kvinnor exempelvis gällande skilsmässa,
giftermål och arv och diskrimineringen sker under hela kvinnans
livstid. Ledarna
-
5
för de två stora partierna i landet är kvinnor men kvinnor är
annars dåligt representerade i politiken [15,16,21] Bangladesh
drabbas ofta av naturkatastrofer som cykloner och årliga
översvämningar [16]. Trycket på miljön är stort och på landsbygden
finns inte mycket kvar av skog och ursprunglig natur [14]. Vattnet
är förorenat, mycket på grund av användningen av kemiska
bekämpningsmedel inom fiskeodling, och ytvattnet sprider
vattenburna sjukdomar. Utöver detta är nu även stora delar av
grundvattnet förorenat av arsenik [22]. Fattigdomen är koncentrerad
till landsbygden och främst till floderna och havskusten dit de
jordlösa söker sig. Dessa drabbas därför hårdast av landets
naturkatastrofer [21].
Ekonomisk politik och biståndssituation Ekonomin är starkt
beroende av bistånd [23]. Indien var första land att ge bistånd
till Bangladesh efter självständigheten. Därefter bildade
Världsbanken ett konsortium, känt som Bangladesh Aid Group, med 26
internationella finansiella institutioner och utländska regeringar
vilka visade intresse av att stödja landets utveckling [24]. Idag
är Världsbanken följt av Asiatiska utvecklingsbanken de största
lånegivarna och de största bilaterala givarna är Japan och Tyskland
[23]. Sverige har givit bistånd sedan självständigheten (1971) och
det årliga biståndet till Bangladesh är drygt 1,5 % av Bangladesh
totala bistånd [13]. Bangladesh ekonomiska politik styrs av
femårsplaner vilka finansieras genom landets utvecklingsbudget. När
det Sida-finansierade RESP-programmet startades i Bangladesh 1985
gällde landets tredje femårsplan (Third Five-Year Plan) som avsåg
perioden 1985-1990 [18,22]. Ungefär 55 % av utvecklingsbudgeten för
denna femårsplan kom från externa källor, som utländska bilaterala
och multilaterala givare. Förhandlingar om bilateralt bistånd
skedde alltid mellan regeringen och de olika länderna för sig. Den
huvudsakliga inriktningen på den ekonomiska politiken arbetades
dock fram under de årliga mötena med Bangladesh Aid Goup som leddes
av Världsbanken [25]. 1999 initierade Världsbanken
fattigdomsstrategierna (PRSP), vilka bl.a. syftar till samordning
mellan givarna istället för att Bangladesh ska förhandla med de
olika givarna för sig [53]. Mängden bistånd till Bangladesh har
successivt minskat, 1990 utgjorde det 6,9 % av BNP och 1997 2,3 %.
Denna minskning beror på att biståndsflödet har minskat överlag
globalt sett men även på att motprestationer ställs av givarna i
högre grad [16,36]. Utlandsskulden har dock ökat och är idag
storleksmässigt en tredjedel av landets BNP. Den allra störa delen
(90 %) kommer från multi- och bilaterala biståndsgivare och löper
på lång tid med förhållandevis låg ränta [16, 36]. Sedan
självständigheten har Bangladesh setts som ett experimentland för
utvecklingsekonomer, policyskapare och organisationer som genomför
biståndsprogram finansierade av bilaterala givare och
internationella finansiella institutioner [26].
Arsenikförgiftning - ett allvarligt folkhälsoproblem i
Bangladesh Exponering för arsenikförgiftat brunnsvatten, med halter
överstigande WHO:s rekommenderade gränsvärde på 0,01 mg/l, har
kommit att bli ett allvarligt folkhälsoproblem i Bangladesh. Av
landets totala population på ca 140 miljoner människor uppskattas
35-57 miljoner människor dricka arsenikförgiftat vatten [1].
Rent vatten - en viktig bestämningsfaktor Tillgång till säkert
dricksvatten är en av de viktigaste bestämningsfaktorerna inte bara
för hälsa utan även för ekonomisk utveckling. Insikten om detta
resulterade i en ökad prioritering av att förse befolkningen i
utvecklingsländer med rent vatten och sanitet. De positiva
hälsoeffekterna av en minskning av vattenburna sjukdomar kan under
vissa omständigheter innebära en högre arbetskapacitet, vilket kan
bidra till en ökat produktion och på sikt till en ökad ekonomisk
utveckling [3]. Fram till 1970-talet utgjorde ytvatten, hämtat från
floder,
-
6
dammar och öppna handgrävda hål, den främsta källan för
dricksvatten för majoriteten av befolkningen i Bangladesh. På
1970-talet insåg man att den stora befolkningstätheten och bristen
på tillgång till tillfredställande sanitet hade lett till allvarlig
mikrobakteriell förorening av ytvattnet, vilket utgjorde en
smittkälla för sjukdomar och orsakade hög sjuklighet och dödlighet
[3].
Biståndsorganisationer introducerade grundvattenbrunnar En
nästan mirakulös lösning på problemet med förorenat ytvatten
verkade vara en typ av grund brunn (tube well) som var både enkel
och billig att installera. Den behövde endast sänkas ner ca 20-30
meter i Bangladesh lättborrade marklager för att nå en akvifer [6],
som är ett slags grundvattenmagasin under markytan [28].
Bangladeshiska myndigheter började därför på 1970-talet med hjälp
av biståndsorganisationer ett landsomfattande
brunnsborrningsprojekt och förde samtidigt kampanjer för att
övertyga befolkningen att övergå till att dricka bakteriefritt
grundvatten genom dessa brunnar [6]. De flesta brunnarna
finansierades av UNICEF och Världsbanken men även Sida bidrog
[7,27]. Under 1980-talet minskade bidragen till brunnsborrning
eftersom den privata sektorn hade möjlighet att installera
betydligt fler brunnar än myndigheterna och
biståndsorganisationerna. Den privata brunnsborrningen spred sig
sedan nästan explosionsartat eftersom många hushåll hade råd med
dem och de kunde installeras av lokal arbetskraft [6]. Ungefär tre
av fyra brunnar ägs idag privat [2]. I början på 1990-talet hade nu
dessa grundvattenbrunnar blivit den primära dricksvattenkällan för
95 % av befolkningen på landsbygden [6]. UNICEF uppgav i sin
landrapport för Bangladesh 1997 att organisationen nu hade
överträffat sitt mål med att till år 2000 förse 80 % av landets
befolkning med säkert dricksvatten i form av brunnar av denna sort
[2]. Den vida spridningen av grundvattenbrunnarna verkade vara ett
av de största framstegen inom tekniskt bistånd [6]. Det kallades
också ofta för grundvattenrevolutionen då det stimulerade en
kraftig uppgång i jordbruksproduktionen och ansågs ha räddat
miljontals liv då sjukligheten och dödligheten i vattenburna
sjukdomar kraftigt sjönk efter initieringen av projektet [27]
Spädbarnsdödligheten minskade exempelvis med 44 % mellan 1970-75
och 1990-95 [6]. Dock är det inte så enkelt att det går att
tillskriva brunnsborrningsinitiativet all ära för den minskade
dödligheten eller att det har löst problemet med vattenburna
sjukdomar, även om det säkert har bidragit. Spädbarnsdödligheten
minskade exempelvis kraftigt i hela Centralasien med 45 % under
samma period och i Indien minskade den med 41 %, i Nepal 48 %, i
Pakistan 47 %, i Indonesien 58 % och i Thailand med 55 %. Det kan
ha funnits andra faktorer som bidragit till att minska dödligheten.
Behandling med vätskeersättningsmedel (oral rehydrations)
introducerades världen över för att förhindra uttorkning från
diarréer under samma period. Det skedde en förbättring av hygienen,
vilket tros bero på en ökad utbildnings- och inkomstnivå och utöver
detta även en generell förbättring av hälso- och sjukvården
[6].
Upptäckt Sedan 1990-talet har ett antal studier bekräftat att en
stor del av grundvattnet i dessa brunnar innehåller höga halter av
arsenik och miljontals människor dricker idag arsenikförgiftat
vatten [27]. Arsenik är ett grundämne som förekommer naturligt i
berggrunden i varierande halter. I områden med vissa typer av
bergarter kan det förekomma förhöjda halter av arsenik i
grundvattnet genom att ämnet har utlösts från berggrund och
marklager i omgivningen [28]. Forskare är idag inte överens om den
exakta orsaken till att arseniken har utlösts i grundvattnet och de
tvistar om olika hypoteser. Arsenik varken syns eller luktar och
det påverkar inte smaken [1, 27]. Den tillåtna nationella
maxgränsen för arsenik är i Bangladesh 0,05 mg/l [10]. Denna är
satt efter WHO:s riktlinjer innan 1993, men när WHO sänkte nivån
till 0,01mg/l 1993 följde inte Bangladesh efter. Arsenik förekommer
oftast i de grunda
-
7
brunnarna, med grundvatten från akviferer som inte ligger så
djupt, mindre än 150 meter [3,8, 27]. Genom åren har ett antal
massexponeringar av förhöjda halter av arsenik i dricksvattnet
dokumenterats i t.ex. stora delar av Argentina och i Chile, Taiwan,
Inre Mongoliet och i västra USA. Dock är situationen i Bangladesh
och den angränsande indiska delstaten Västbengalen de värsta fallen
hittills, sett till andelen människor som drabbas [32]. Smith et al
[2] menar att detta genom historien är den största
massförgiftningskatastrofen som någonsin drabbat en befolkning,
större än olyckorna i Bhopal 1984 och Tjernobyl 1986. De första
rapporterna om höga halter av arsenik i dricksvatten i området
kring Gangesdeltat kom från K.C. Saha då han 1984 publicerade sitt
forskningsresultat i den medicinska tidskriften Indian Journal of
Dermatology. Han hade 1982 funnit fall av arsenikförgiftning hos
patienter från Västbengalen och fann arsenikhalter överstigande
WHO:s dåvarande gränsvärde för arsenik på 0,05 mg/l i sex distrikt
som gränsar till Bangladesh. Han upptäckte också arsenikförgiftning
hos patienter från Bangladesh 1984 [9,27]. Mellan 1989 och 1996
genomfördes en undersökning i Västbengalen som uppskattade att mer
än en miljon människor drack arsenikförorenat vatten med en
genomsnittlig arsenikhalt på 0,20 mg/l. Eftersom det hydrologiska
systemet i Västbengalen liknar dem i angränsande delar av
Bangladesh genomförde bangladeshiska myndigheter (DPHE) en
undersökning i Bangladesh 1993 med ekonomiskt hjälp från WHO. Av
undersökningens 113 prover innehöll 24 av dem en arsenikhalt på
mellan 0,011 till 0,388 mg/l. Det rapporterades också att många
personer i området som undersöktes visade tecken på
arsenikförgiftning [10]. Problemet gavs inte någon större
uppmärksamhet förrän 1995 då det visade sig att
arsenikförgiftningen var spridd även i de centrala och södra
delarna av Bangladesh [1].
Vattnet i brunnarna testades ej för arsenik Enligt UNICEF, som
initierade brunnsborrningsprojektet, var inte arsenik ett
dokumenterat problem i grundvatten i den typ av geologiska
sammansättningar som finns i Bangladesh och att detta var
anledningen till att detta ämne inte ingick i standardprocedurerna
för att testa grundvattenkvalitén. Även Världsbanken hävdar att
grundvatten inte testades för arsenik innan 1993. Det finns dock
många geokemister som är skeptiska till dessa förklaringar och
menar att detta istället berodde på att folkhälsoarbetare, utan
kunskaper i geologi, tog förgivet att grundvatten var lika med
säkert vatten. De menar vidare att vattnet skulle ha analyserats
efter alla de spårelement som fanns i WHO:s riktlinjer, vilka
inkluderade arsenik [27,33,34].
Geografiskt utbredning Sedan mitten på 1990-talet har flertalet
nationella och internationella organisationer varit involverade i
att identifiera arsenikförorenade brunnar i Bangladesh. På grund
ekonomiska skäl samt av bristen på tillgång till välutvecklade
laboratorieanläggningar och utbildad personal, analyseras ofta
proverna ute på fältet med hjälp av enkla och billiga testkitt.
Dessa ger dock ofta felaktiga resultat på lägre
koncentrationsnivåer. Något som ytterligare försvårar situationen
med kartläggning av arsenikförgiftade brunnar är att områden som
generellt har en låg arseniknivå i grundvattnet kan innehålla
kluster med brunnar som har en väldigt hög arsenikhalt och vice
versa. Dessutom kan koncentrationen variera säsongvis och från år
till år [1,8]. En nationell undersökning med laboratorieanalyser
som genomfördes mellan 1998-1999 av Brittish Geological Survey
(BGS), i samarbete med bangladeshiska myndigheten DPHE, samlade
totalt in 3435 vattenprover från 61 av landets 64 distrikt [1]. Det
beräknade finnas totalt 6 till 11 miljoner grundvattenbrunnar i
Bangladesh, varav de allra flesta är grunda (
-
8
värst drabbade, vilka utgör nästan halva Bangladesh [1]. Detta
område omfattar Greater Faridpur-området där Sida genomförde
RESP-programmet.
Effekter på hälsan och antal drabbade Oorganisk arsenik, den typ
som finns i Bangladesh grundvatten, är cancerframkallande och kan
orsaka fosterskador [2,10]. Arsenikförgiftning kan manifestera sig
på olika sätt i olika länder. I Bangladesh är det vanligast att
arsenikförgiftningen visar sig genom hudmanifestationer och de
första kliniska symtomen är pigmenteringsförändringar i huden och
hyperkeratos, förtjockning av hudens hornlager på framförallt
fotsulor och handflator, vilket tar mellan fem till tio år att
utveckla. Efter långvarig exponering, ca 10-20 år, kan personen
utveckla cancer i hud, lunga, urinblåsa, lever och njure [1, 27,
32]. Andra hälsoeffekter är högt blodtryck, hjärt-kärlsjukdom,
sjukdomar i andningsorganen och i perifera kärl samt diabetes [35].
Bangladesh förväntas nu ha en långvarig cancerepidemi framför sig.
I en studie uppskattades prevalensen för antalet personer med
första stadiet av arsenikförgiftning (pigmenteringsförändringar i
huden) till 2,8/1000 [4]. Dödligheten i cancerformerna lever-,
lung- och urinblåsecancer sammanräknat förväntas att mer än
fördubblas i framtiden på grund av arsenikförgiftning (från
103,5/100 000 till 229,6/100 000), och att så många som 375 000
människor i Bangladesh kan komma utveckla cancer om de fortsätter
att dricka arsenikförgiftat vatten [4,5].
Behandling och prevention Eftersom det inte finns några
effektiva mediciner mot kronisk arsenikförgiftning är det enda
botemedlet att förse personen med arsenikfritt dricksvatten för att
stoppa fortsatta komplikationer orsakade av arseniken. Av denna
anledning är prevention den främsta lösningen på problemet, t.ex.
genom att förse befolkningen med arsenikfritt vatten och ställa
tidig diagnos [1,2]. God nutritionsstatus och en diet rik på
protein och vitaminer kan ha en skyddande effekt [2, 3], vilket kan
vara svårt att tillgå då över 30 % av befolkningen är undernärd och
över hälften lever under fattigdomsnivån sett till kaloriintag
[27]. Det finns endast ett fåtal tillängliga lösningar för att
förse befolkningen i Bangladesh med säkert dricksvatten som har
visat sig vara långsiktiga. Dessa är: möjlighet att få tillgång
arsenikfria grundvattenbrunnar, tillvarata regnvatten,
sandfiltrering, kemiskbehandling av vattnet på hushållsnivå och
vattentillförsel genom ledningar från säkra vattenkällor [8]. Det
är även viktigt att öka medvetenheten om arsenikförgiftningen och
dess konsekvenser hos befolkningen. Sådana åtgärder har vidtagits
av flertalet organisationer t.ex. NGO Forum for Drinking Water and
Sanitation, WaterAid och BRAC. Dock har fokus och uppmärksamhet
mestadels legat på att ta fram tekniska lösningar medan strategier
för utbildning och öka medvetenheten hos befolkningen har fått
mindre systematisk uppmärksamhet [29].
Sociala och ekonomiska konsekvenser Arsenikförgiftningen ger
inte bara konsekvenser på folkhälsan i landet utan även sociala och
ekonomiska, och de fattigaste drabbas värst. Till exempel innebär
arsenikförgiftning kostnader för läkarvård, minskad arbetsförmåga
och risk för att bli socialt exkluderad [8]. Ökade kostnader för
läkarvård och alternativa vattenkällor tvingar en del att ta från
sina sparmedel eller lånar pengar. Arsenikförgiftning är vanligare
hos fattigare personer då det har visat sig finnas ett samband
mellan inkomstnivå och förekomst av arsenikförgiftning (prevalens).
Detta innebär att de fattiga drabbar värst. Fattiga kvinnor och
barn kan vara utsatta för särskild risk. Den vuxna kvinnan i
hushållet är oftast den som har sämst nutritionsstatus och är den
som hanterar vattnet för hushållet [3].
-
9
Sida och utvecklingssamarbete
Experthjälp, u-hjälp, bistånd eller utvecklingssamarbete? Genom
att se på hur begreppet bistånd har ändrats genom åren kan man se
hur inriktningen på det svenska biståndet har förändrats. För det
allra första stödet användes begreppet experthjälp, vilket speglar
synen att specialister från Sverige bidrog med sina kunskaper ute i
världen och metoder som hjälpt till att återuppbygga Europa efter
andra världskriget användes. Biståndet styrdes oftast av Sverige
och inriktades på enskilda projekt. På 1970-talet började begreppet
u-hjälp att användas och insikten växte om att västeuropeiska
modeller inte enkelt kan överföras till andra länder. Länderna som
mottog bistånd fick nu större inflytande över samarbetet. På
1980-talet kom ökade satsningar för den fattigaste tredjedelen av
befolkningen genom strategier för landsbygdsutveckling. I och med
denna ändrade inriktning började begreppet bistånd att dominera.
Det var också på 80-talet som Sida startade
landsbygdsutvecklingsprogrammet RESP i Bangladesh. På 1990-talet
inrättades det nya Sida (Swedish International Development
Cooperation Agency) och begreppet utvecklingssamarbete började
användas, och Sida talar om samarbetsländer istället för
mottagarländer. Det nya begreppet uttrycker jämbördighet och
långsiktighet enligt Sida. Idag har Sida vidgat begreppet
ytterligare och talar om politik för global utveckling i och med
ett allt mer globaliserat samhälle [37-39].
Om Sidas arbete och inriktningen på svenskt bistånd Sida är en
myndighet som tillhör Utrikesdepartementet. Det är således riksdag
och regering som beslutar om Sidas budget, avgör vilka länder
Sverige ska samarbeta med och inriktningen på detta samarbete.
Ungefär två tredjedelar av Sveriges utvecklingssamarbete är
bilateralt, med vilket menas att det sker direkt mellan Sverige och
samarbetslandet. Detta sker antingen med en regering, myndighet
eller en enskild organisation i landet. En tredje del av
utvecklingssamarbetet är multilateralt med vilket menas att
biståndet går till bl.a. FN systemet och dess organisationer,
Världsbanken och regionala utvecklingsbanker och EU:s
biståndsbudget. Sida har uppdraget att minska fattigdomen i
världen. Inriktningen på Sidas arbete styrs av riksdagsbeslut,
senast Sveriges politik för global utveckling (2003/04:UU3),
regleringsbrevet för varje budgetår samt de två interna
styrdokumenten Perspektiv på fattigdom och Så arbetar Sida . Enligt
Sida grundar sig Sveriges bistånd på medmänsklighet och solidaritet
med utsatta och fattiga människor i andra länder och det
övergripande målet med det svenska biståndet är att bidra till att
skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina
levnadsvillkor [40-43]. Millenniedeklarationen, som har målet att
halvera fattigdomen till 2015, styr sedan 2000 FN:s
utvecklingssamarbete och Sverige har precis som alla andra
FN-länder antagit denna deklaration. För att uppnå millenniummålet
har åtta s.k. millenniemål utformats vilka är mätbara och
tidsbundna. Det finns nu för första gången en gemensam
internationell dagordning för global utveckling.
Millenniedeklarationen uttrycker att det krävs en helhetssyn på den
globala utvecklingen och det behövs insatser inom flera olika
områden samtidigt, som exempelvis fattigdomsbekämpning, hälsa,
utbildning, miljö, fred, demokrati och mänskliga rättigheter
[44,45]. Det viktigaste verktyget för att styra biståndet är
utarbetandet av landstrategier för länder och regioner, vilka
utformas av UD och Sida och sedan måste godkännas av regeringen.
Strategierna ska utgå från samarbetsländernas egna
fattigdomsstrategier och analyser som gjorts av landet och andra
aktörer. Sedan utvecklas en landplan för respektive land vilken
gäller för 3 år. Denna utarbetas av personal med särskild kompetens
och personer med lokal kännedom som arbetar för Sida och UD i
Sverige och på svenska utlandskontor och ambassader.
Utvecklingssamarbetet inriktas allt mer mot att stödja större
program på
-
10
sektornivå inom olika områden, exempelvis inom hälsa och
utbildning, istället för att stödja enskilda projekt. De insatser
som Sida stöder i samarbetsländerna genomförs sällan av personal
från Sida utan med hjälp av någon samarbetspart, oftast svensk, men
med Sida som finansiär. I samarbetslandet finns alltid en
genomförandepart, ett fackministerium, en myndighet, en enskild
organisation eller ett företag [43,46,47].
TEORETISK REFERENSRAM Som teoretisk referensram har jag valt att
presentera vissa grundläggande teoretiska principer som
mikrokreditprogram vilar på, vilket beskrivs av Hassan [48] och
Lucarelli [49]. Anledningen är att mikrokrediter var en huvudsaklig
strategi i PEP och detta delprojekt i RESP utgör själva kärnan i
fallet. Vissa delar av mitt resultat kommer sedan att tas upp i
diskussionen i förhållande till dessa principer. Mikrokreditprogram
vilar på en viss syn om vad som är grundorsaken till fattigdom.
Mikrokreditprogram Mikrokrediter har blivit en populär
fattigdomsstrategi. Strategin bygger på att ge små lån till fattiga
människor så att de kan starta upp affärsverksamheter. De mest
kända mikrokreditorganisationerna är Grameen Bank och BRAC i
Bangladesh. De initierades som pilotprojekt under 1970-talet och
etablerades sedan som formella mikrokreditorganisationer i början
på 1980-talet, Grameen Bank som en privat bank och BRAC i form av
en NGO. Dessa har fått stort genomslag globalt sett och modellen
har replikerats i andra utvecklingsländer [48]. Drivkraften bakom
mikrokreditprogram är att finansiella institutioner kan ge lån till
fattiga och samtidigt göra sig en vinst. Att administrera en stor
mängd små lån ger höga transaktionskostnader men genom att ta ut en
hög ränta kan det ändå löna sig. Lånen kan vara så små som några
tiotal kronor. Strategin bottnar i idén att den fira marknaden kan
bryta skuldfällor och bana väg för inkomstgenererande aktiviteter i
fattiga lokalsamhällen [48]. Detta synsätt grundar sig på
uppfattningen att det är marknadsmisslyckanden som är de största
hindren för att bekämpa fattigdomen. Att fattigdom är ett resultat
av att marknaden inte lyckats ge tillräckliga incitament för
fattiga att förbättra sin materiella välfärd [49]. Traditionellt
sett har det funnits flera hinder för fattiga att få tillgång till
kredit, exempelvis genom att inte kunna lämna någon säkerhet får
lånen. Det fanns tidigare inget system för finansiella
institutioner att täcka riskerna och de höga
transaktionskostnaderna för små lån. Dock har flera organisationer
som exempelvis Grameen Bank i Bangladesh hittat en lösning. Denna
är ge lån till bärkraftiga grupper (solidarity groups) och använda
grupptryck, social kontroll, som ett incitament för individerna i
gruppen att sköta återbetalningar och andra åtaganden. Varje
individ i gruppen kan då få möjlighet till lån genom att
gruppsammanslutningen blir en form av säkerhet för lånen. Genom att
ta ut höga räntor, ofta högre än marknadsräntorna, klarar
mikrokreditorganisationer av att täcka kostnaderna och de flesta
har högre återbetalningsgrad än de traditionella kommersiella
bankerna [48]. De flesta mikrokreditorganisationer riktar sig
främst till kvinnor [49]. Enligt Hassan [48] påverkar program som
ger lån till individer i grupper på detta sätt de fattigas
beteende. Både genom att lånen utgör ett ekonomiskt incitament och
genom att ge olika former av social utveckling, exempelvis
utbildning, som syftar till att påverka individernas beteende. De
som är förespråkare för mikrokreditprogram menar att dessa typer av
program ger de fattiga värdighet och självkänsla och möjlighet att
förbättra sitt liv genom eget arbete [a.a.].
-
11
Vidare menar Hassan [48] att mikrokreditprogram gynnar det
lokalsamhälle det är verksamt i på flera sätt. Först och främst kan
det vara ett verktyg för att bekämpa fattigdom beroende på de
lokala omständigheterna, för det andra kan programmen påverka
individerna att värdesätta tid mer då fler individer, speciellt
kvinnor, involveras i arbete. När tiden som kvinnorna lägger på att
arbeta ökar blir det mer kostsamt att skaffa fler barn vilket
sänker födelsetalet. Därför är det många mikrokreditprogram som har
med familjeplanering som del av programmet. Att delta i
mikrokreditprogram påverkar således även deltagarnas attityder. Det
finns flera modeller vilka lägger olika stor vikt vid aktiviteter
för social utveckling och vissa program ger endast lån [a.a].
METOD Valet av metod ska styras av frågeställningen och vad det
är för typ av företeelse som studeras [50]. Jag har valt att
använda mig av en fallstudie med kvalitativ inriktning som metod
eftersom jag på ett systematiskt sätt ville skaffa mig djupgående
insikter om en viss situation och hur de inblandande personerna
tolkar denna [47, s 9]. Fallstudien fokuserar på ett slutet system,
ett fall, och för att få djupgående insikter behövde jag använda
mig av detaljerad information från flera olika typer av källor,
vilket är en av fallstudiemetodens styrkor. Fallstudien passar
också bra då min frågeställning resulterar i att uppsatsens fokus
ligger mer på process än på produkt. Uppsatsen syftar ej till att
bedöma projektets resultat utan på att beskriva och tolka det
samspel som sker mellan viktiga faktorer som är typiska för fallet.
Utmärkande för fallstudiemetoden är att stor vikt läggs vid att
vara sensitiv för egenskaper i den kontext fallet är en del av [50,
51].
Definition av fallet Fallets fokus kommer att ligga på
delprojektet PEP men inkluderar vissa dimensioner av RESP. De
dimensioner som åsyftas är hur ansvariga svenska parter ser på RESP
och samarbetet med ansvariga bangladeshiska parter. Fallet
innefattar även delar av Sida som organisation, närmare bestämt
hälsoenheten och avdelningen för naturresurser och miljö (NATUR).
Fallet inkluderar diskussioner om RESP och arsenikförgiftningen på
NATUR. Utöver detta även hälsoenhetens beskrivning av Sidas syn på
hälsa och utveckling samt motiv till hälsoinsatser i Bangladesh,
några år efter att arsenikförgiftning blivit ett konstaterat
problem. Fallet börjar således 1985 då RESP startade men slutar i
maj 2005, vilket är efter att alla delprojekt i RESP avslutats.
Förförståelse Den förförståelse jag hade om RESP och
arsenikförgiftningen i Bangladesh innan undersökningen startade var
information jag fått via information på Sidas webbplats,
tidningsartiklar och information om arsenikförgiftningen från WHO.
När det gällande arsenikförgiftningen hade tidningsartiklarna en
mer klandrande ton när det kom till biståndsorganisationers
agerande medan informationen från WHO lyfte fram organisationernas
goda intentioner. Jag hade endast en mycket ytlig och övergripande
bild av själva RESP-programmet och Sidas arbete. För att sätta mig
in i programmet och kunna precisera mina frågor läste jag igenom
Sidas hälsopolicy från 2002 och tre utvärderingar av RESP innan
intervjuerna. Två hade genomförts på uppdrag av Sida och en av
konsulter anlitade av Hifab och RESP-programmet. De skilde sig åt
något när det kom till resultat och val av strategier, varav de två
första var mer ifrågasättande.
Datainsamlingsmetoder Uppsatsen grundar sig på empiriskt
material från intervjuer och olika sorters dokument som har någon
form av koppling till fallet. Datainsamlingen skedde i tre omgångar
mellan den 4 maj och 20 juli, 2005.
-
12
Intervjuer Sammanlagt har fyra personer intervjuats, varav två
på Sida och två på Hifab som är det svenska företag som på uppdrag
av Sida genomförde RESP i Bangladesh. Att det blev just fyra
personer var mer av praktiska än av strategiska skäl. På Sida
intervjuades tf chefen för hälsoenheten och en person på
avdelningen NATUR som varit handläggare för RESP under en viss
period. En av informanterna på Hifab hade varit ansvarig för hela
RESP under en längre tid, och den andra informanten var en konsult
som jobbat för Hifab och varit ansvarig för PEP under några år. Jag
valde att intervjua två olika organisationer som medverkat i
projektet för att få en mer helhetlig bild av RESP och särskilt
delprojektet PEP. Urvalsprocess. För intervjuerna tillämpades ett
strategiskt målintrikat urval eftersom syftet med intervjuerna var
att få insikt och förstå. Målet med urvalet var jag skulle lära mig
så mycket som möjligt om projektet [47]. Det slumpade sig sedan så
att alla informanter var manliga och att samtliga hade någon forma
av ansvarsposition, i förhållande till RESP eller som tf enhetschef
för hälsoenheten. Några dagar innan jag tog kontakt med Sida hade
Dagens Nyheter uppmärksammat arsenikkatastrofen i Bangladesh och
Sidas arbete där. När jag först tog kontakt med Sidas växel var
ingen i Bangladeshgruppen anträffbar. Min första kontakt med Sida
blev därför med en person på Sidas arkiv i samband med att jag
bokade tid för att gå igenom arkivdokument. Av denna person fick
jag namnet på handläggaren för RESP som sedan hjälpte mig med
kontaktuppgifter till informanten på hälsoenheten samt till den
person på Hifab som varit ansvarig för hela RESP. Efter inledande
kontakt med ansvarig för RESP rekommenderade han att jag även
skulle intervjua en konsult som jobbat för företaget och varit
ansvarig för PEP under en viss period. Procedurer. Samtliga
intervjuer var semistrukturerade och varade i 60-80 minuter. Jag
använde mig av en handskriven intervjuguide med 15-20 frågor per
intervju. Eftersom informanterna hade olika erfarenheter och hade
valts med bakgrund av sin specifika kunskap kring projektet,
ställdes olika frågor till varje informant, några frågor ställdes
dock till samtliga utom tf chefen för hälsoenheten (se bilagor
1-4). Semistrukturerade intervjuer valdes med tanke på att det
fanns vissa specifika frågor jag ville ta upp men samtidigt ville
vara öppen för nya infallsvinklar. Varken ordalydelse eller
ordningsföljd följde exakt intervjuguiden. Innan intervjuerna fick
informanterna lite närmare information via e-post om vad jag ville
tala med dem om men de fick inga intervjufrågor i förväg. Samtliga
intervjuer ägde rum på informanternas arbetsplatser, på respektive
arbetsrum eller i ett litet konferensrum, där det gick att stänga
dörren och prata ostört. Intervjuerna spelades in på en liten
Mp3-spelare med inbyggd mikrofon och varje intervju transkriberades
ordagrant. Etiska aspekter. Efter inledande kontakt och inbokning
av intervjuer fick varje informant en mer formell förfrågan om
intervju genom ett informationsbrev som skickades ut via e-post (se
bilaga 5). Genom detta brev fick de veta hur intervjuerna skulle gå
till och att de när som helst kunde avbryta sin medverkan och hade
rätt att vara anonyma. Denna information skickades ut över en vecka
innan intervjuerna ägde rum, förutom till chefen för hälsoenheten
som av praktiska orsaker fick informationen dagen innan. Ingen av
informanterna ville vara anonym när de fick förfrågan vid
intervjun, men jag har ändå valt att inte presentera dem vid namn.
Inga frågor har rört informanterna som privatpersoner utan de har
ställts till dem i egenskap av sin yrkesroll och som representanter
för sina respektive organisationer. Sida är en myndighet och
uppgifter om RESP och dokument jag har haft tillgång till från
arkivet är således offentliga. Skriftligt tillstånd om att få
genomföra undersökningen hämtades in från respektive
verksamhets-/enhetschef (se bilaga 6 och 7).
-
13
Dokument Utöver intervjuerna har jag använt mig av olika sorters
dokument som informationskälla. I huvudsak dokument från Sidas
arkiv och informationscenter men även dokument från andra kanaler,
exempelvis genom Hifab och via databaser för nyhetsartiklar.
Dokumenten har utgjort en viktig informationskälla då jag inte hade
någon möjlighet att observera fallet direkt eftersom det var
avslutat. Dokumenten utgjorde även en möjlighet för mig att
verifiera information från intervjuerna med uppgifter från arkivet.
Följande typer av dokument har använts:
- Beslut, PM, projektplaner, budgetar, olika rapporter,
utvärderingar, policydokument, landanalyser, landstrategier
etc.
- Korrespondens (brev, fax, e-post) intern mellan olika personer
på Sidas huvudkontor och ambassaden och biståndskontoret i
Bangladesh samt extern korrespondens mellan Sida och andra
organisationer och enskilda personer, som exempelvis forskare och
konsulter.
- Tidningsartiklar som berör fallet med exempelvis intervjuer
med personer från Sida.
Enligt Merriam [50] utgör dokument en särskilt bra källa för
kvalitativa fallstudier då de ger undersökningen en empirisk grund
och är ett bra sätt att skaffa sig en uppfattning om fallets
kontext eftersom de urspringer ur denna. De kan också ge en
spegling av den organisation som genomfört och utarbetat projektet.
Dokumenten kan användas i stort sett på samma sätt som
informationen från intervjuer. En fördel med dokumenten är att de
inte producerats utifrån undersökningens syfte och är således icke
reaktiva, dvs. påverkas ej av forskarens blotta närvaro, som
exempelvis intervjuer [a.a.]. Datainsamling. Datainsamlingen i
Sidas arkiv gjordes den 13:e, 19-20 maj samt 19-22 juli.
Datainsamling och analys skedde om vartannat. Intensivanalysen
inleddes efter sista arkivgenomgången. De ärenden som hade med
fallet att göra plockades upp till mig från arkivet. Jag fick en
forskarplats som bestod av ett eget rum med tillgång till kopiator.
Eftersom projektet varade i nästan 20 år fanns det enorma mängder
registrerade dokument i detta ärende (RESP). Över 20 s.k. filer
vilka var kartonger med ett innehåll som motsvarar ungefär två
fulla A4 pärmar. Dessa filer innehöll registrerade dokument som
inkommit till Sida gällande RESP på avdelningen NATUR, sorterade
efter ankomststämpel. Jag gick igenom dokument från projektets
start 1985 till dess slut 2004. Det fanns en separat fil för alla
arsenikärenden med dokument daterade från 1999 till 2004. På grund
av tidsbrist har jag inte kunnat gå igenom ärenden mellan 1996-2001
lika noggrant som åren 1985-1995 och arsenikärenden 1999-2004. När
arkivpersonal sökte efter filerna för RESP III 1996-2001 i uppgav
datasystemet att de hade makulerats. Det stod ingen förklaring till
varför. Filerna hittades dock i arkivet sorterade på en vagn och
jag fick tillgång till dem. 1996 års dokument hann jag inte gå
igenom. Datainsamlingen styrdes efter min frågeställning och vad
som framkommit i intervjuer men jag var samtidigt öppen för nya
infallsvinklar. Jag sökte både deskriptiv information om projektet
och efter dokument som uttryckte subjektiva uppfattningar. Det som
bedömdes vara relevant utifrån min frågeställning antecknades eller
kopierades. Eftersom jag följde projektet från början till slut
kunde jag bilda mig en uppfattning av hur projektet utvecklats över
tid. Den första arkivomgången fick jag ägna mycket till att bekanta
mig med metoden och att sätta mig in det interna språket med olika
förkortningar och reda ut vem som var vem. Dokumenten var både
maskinskrivna, handskrivna och skrivna på dator. I den sista
genomgången kunde jag vara mer effektiv i mitt sökande eftersom jag
var mer insatt i projektet, visste mer specifikt vad jag sökte
efter och var mer bekant med interna termer och förkortningar.
Arbetet var mycket tidskrävande och det tog lång tid att bedöma
dokumenten efter ursprung, tillkomstmotiv, avsändare, mottagare och
försöka förstå vilken sammanhang de uppkommit i. Vilket är en del
av forskningsprocessen enligt Merriam [50].
-
14
Analys Datamaterialet har analyserats i huvudsak enligt den
metod som presenteras av Merriam [50].
Analys- och tolkningsnivå En fallstudie kan ha olika analys- och
tolkningsnivåer och kan i vissa fall vara helt beskrivande med
mycket liten del av tolkning och analys [50]. Allt material har
genomgått en analys på så vis att det har reducerats,
systematiserats, komprimerats och slutligen satts samman till en
berättelse. Jag valde att behandla min frågeställning på ett sätt
som resulterade i att tyngdpunkten ligger på beskrivning.
Datamaterial som uttrycker de svenska parternas uppfattningar om
vissa utvalda delar av fallet har genomgått en mer intensiv och
systematisk analys.
Inledande läsning. Datainsamling och analys har skett om
vartannat. Efter att intervjuerna och de två första omgångarna i
arkivet genomförts läste jag igenom mitt datamaterial och
antecknade i marginalen. Vissa mönster visade sig som jag
kategoriserade deskriptivt lite löst. När datainsamlingen var
avslutad organiserades materialet i en falljournal efter typ av
dokument och i kronologisk ordning, med anteckningar kvar i
marginalerna. Material som bedömdes mindre relevant för
frågeställningen lades åt sidan. Frågeställningen reviderades något
eftersom jag blivit mer insatt i RESP och beroende på vad jag fann
möjligt att uttala mig om. Inledande tankar och idéer om materialet
skrevs ner.
Klassificering av dokument inför beskrivning och intensivanalys
De olika dokumenten klassificerade jag efter om de hade ett
värderande eller beskrivande syfte, vilket föreslås av Repstad
[52]. Exempel på värderande är viss korrespondens eller promemorior
som uttrycker hur Sida ser på olika situationer. Beskrivande kan
vara en projektplan eller extern utvärdering. Många dokument är
egentligen en blandning, därför har endast de delar av dokumentet
som innehöll direkta uttalanden som bedömdes uttrycka en klar
värdering klassificerats som värderande. I intensivanalysen
behandlades sedan dessa dokument på samma sätt som
intervjuutskrifterna, d v s som primärdata. Beskrivande dokument
sorterades ut, kategoriserades efter vad de beskrev och
sammanställdes sedan till en helhetlig beskrivning av fallet. Denna
integrerades med beskrivningar från informanterna och presenteras
under rubriken Resultat- beskrivning.
Intensivanalys I denna del analyserade jag de svenska parternas
uppfattningar och egna beskrivningar. Huvuddelen av materialet var
intervjuutskrifter. Jag började med att identifiera
informationsenheter som bar på information relaterad till
frågeställningen. Dessa kodades efter ursprung i materialet,
upphovsman/ informant och innehåll. Dessa kopierades och klipptes
sedan ut. Kategorierna utarbetades genom sammanställning
(clustering) som innebär att sätta sådant som liknar varandra i
samma kategori [50]. Detta resulterade i 21 beskrivande kategorier.
Sedan försökte jag se om vissa var exempel på ett mer generellt
tema. Sammanställningen slutade i fyra mer övergripande teman som
berör olika delar av frågeställningen. När detta var klart
kontrollerades att informationen inte hade tagits ur sitt
sammanhang och fått en annan innebörd genom att titta på dess
ursprung i materialet. Kategorierna presenteras som en samlad
beskrivning under respektive tema som de hade koppling till under
rubriken Resultat - analys.
-
15
METODDISKUSSION Som alla metoder har fallstudien sina för- och
nackdelar. I beskrivningen av metoden har jag motiverat varför jag
valde just en kvalitativ fallstudie och har i samband med detta
även nämnt flera av metodens styrkor. Det som gör den unik och som
även är dess styrka är förmågan att generera en holistisk och tät
beskrivning av ett utvalt fall. Dock finns alltid en risk att i en
beskrivande fallstudie överdriva eller förenkla vissa faktorer
vilket kan leda läsaren till att tro att det är en redogörelse av
helheten. Forskaren måste hela tiden vara medveten om detta och se
till att resultatet inte framställs på ett sådant sätt. En styrka
med fallstudien är att den kombinerar olika metoder för att samla
in information vilket kan motverka skevheter/bias [50]. Jag kommer
nu diskutera vissa aspekter av min undersökning som kan vara
viktiga att ha i åtanke vid bedömningen av resultatet. Största
delen av arkivmaterialet fanns på ambassaden vilket utelämnar en
bild av de lokala diskussionerna i Bangladesh mellan svenska
ambassaden och RESP-programmet. Däremot har jag haft tillgång till
korrespondens mellan ambassaden och Sidas huvudkontor. Denna
speglar i huvudsak de ansvariga för RESP på Sida och ambassadens
uppfattningar av RESP och samarbetet med Bangladesh. Som nämnts
innan hann jag inte gå igenom fallet lika noggrant gällande åren
1996-2001 vilket gör att jag har en tätare beskrivning av fallet
mellan åren 1986 och 1995. Intervjuerna kretsade dock mestadels
kring den senare delen av programmet vilket kan ha vägt upp detta
till viss del.
Intervjuer RESP var avslutat när jag inledde undersökningen och
jag har därför gjort en retrospektiv undersökning genom dokument
och intervjuer. Det finns risk för minnesfel då RESP startade för
ca 20 år sedan och informanterna hade svårt att minnas vissa
händelser. Jag har dock kunnat använda dokument för att verifiera
beskrivningar. Främsta syftet med intervjuerna var emellertid att
ta reda på de svenska parternas uppfattning och inställning till
RESP och hur de beskriver programmet i efterhand. Det faktum att
arsenikförgiftningen hade uppmärksammats i media några veckor innan
intervjuerna ägde rum kan ha påverkat hur informanterna besvarat
frågorna. Detta kan också ha påverkat vilka svar jag fick. Under
intervjuerna har även en del missförstånd och ledande frågor från
min sida förekommit och dessa svar har jag inte tagit med.
Dokument En stor fördel med dokumenten har varit att jag har
kunnat få en ocensurerad bild av olika personers attityder, t.ex.
genom intern e-postkorrespondens, på ett sätt som förmodligen inte
hade varit möjlig genom en intervju. En viktig del i hanteringen av
dokument är att bedöma deras äkthet, vilket är en del i
forskningsprocessen [50]. Ett val jag gjorde vilket kan vara av
speciell vikt att redogöra för var att jag har använt ett
icke-namngivet dokument med beskrivning över arsenikärenden som
inkommit till andra avdelningar på Sida innan 1999. Jag gjorde ändå
bedömningen att detta var trovärdigt då det var upprättat för
internt bruk. Dock kan personen som upprättat detta ha missat att
ta med ärenden. Det var daterat och det framgick att det var
upprättat på ambassaden i Dhaka. E-postkorrespondensen på Sida
gällande arsenikförgiftningen är från 1999 och framåt. Jag har inte
kunnat gå igenom all e-postkorrespondens innan dess vilket gör att
jag inte har kunnat avgöra om interna diskussioner om detta
förekommit innan 1999. Det bör också tas i beaktande att Sida är en
organisation och består således av flera olika individer och alla
har givetvis inte samma uppfattning om saker och ting.
-
16
RESULTAT - BESKRIVNING Beskrivningar av RESP och PEP är en
syntes av information från dokumentation från arkivet samt
information från intervjuer.
Beskrivning av RESP På Sida var det Avdelningen för
naturresurser och miljö (NATUR) som hade ansvaret för RESP. Under
programmets gång har denna avdelning bytt namn två gånger, från
Lantbruksbyrån till Naturbruksbyrån och slutligen till NATUR. Sida
gav företaget Hifab uppdraget att genomföra programmet i Bangladesh
efter upphandling i konkurrens. Hifab är ett svenskt
projektledningsföretag med verksamhet över hela världen och med
rötter i byggbranschen. RESP startade med bakgrund av att bristande
infrastruktur, låg jordbruksproduktion, arbetslöshet och
undersysselsättning var stora bestående problem i Bangladesh,
speciellt på landsbygden. RESP är en modifiering av ett liknande
program kallat IRWP (Intensive Rural Works Program) som föregick
RESP och finansierades av de tre nordiska givarna Sida, DANIDA och
NORAD [54]. Sidahandläggaren berättar att IRWP blev hårt
kritiskerat. Utvärderingen från 1985 rekommenderade att givarna
skulle fasa ur sin finansiering och avbryta planeringen av ett nytt
modifierat program, som skulle bli RESP. Kritiken berörde ett
flertal punkter, bland annat hade IRWP inte gynnat de allra
fattigaste, kvalitet på infrastrukturen var bristande, ingen
anmärkningsvärd ökning i jordbruksproduktionen hade skett samt att
det hade förekommit en spridd korruption. Sida och NORAD valde att
ändå fortsätta med planeringen av RESP och Sida fortsatte att ha
den ledande rollen. Kritiken ledde dock till att det ursprungliga
projektförslaget till RESP reviderades. Större vikt lades vid att
öka kvaliteten på infrastrukturen och på att få bukt på
förskingring av biståndsmedlen. Ett nytt projekt lades till, PEP,
som skulle ge programmet en mer social inriktning [55,56].
RESP startade i oktober 1985 och har sedan dess bestått av 3
faser:
- RESP I 1985-1990 finansierad av Sida och NORAD - RESP II
1990-1995 finansierad av Sida och NORAD - RESP III 1996-2001
finansierad enbart av Sida, med en 3-årig utfasning av PEP fram
till
2003, samt ett pilotprojekt kring arsenikinsatser för PEP:s
medlemmar till december 2004.
Antalet delprojekt har utökats med tiden och i tredje och sista
fasen bestod RESP av fyra projekt som beskrivs under rubriken
Delprojekt i RESP nedan. Den övergripande målsättningen har varit
oförändrad: social and economic development of rural Bangladesh.
Den primära målgruppen var landlösa män och kvinnor, som hade
kroppsarbete som huvudsaklig inkomst och som inte ägde mer än 0,2
ha mark. Alla delprojekt skulle bidra till att uppfylla detta
övergripande mål. Programmet implementerades i området Greater
Faridpur vilket innefattar distrikten Faridpur, Madaripur, Rajbari,
Gopalganj och Sharitapur. I början av RESP var programmet även
verksamt i Kurigam, som dock inte räknas till Greater
Faridpur-området [55].
Organisationsstruktur Figur 1 på sidan 18 illustrerar den
övergripande organisationsstrukturen under RESP III. Programmet
implementerades av två myndigheter som låg under samma ministerium,
MLGRD&C. De två myndigheterna var LGED respektive BRDB.
Årsmötet, ARM, som representerade givarna och den bangladeshiska
regeringen, hölls en gång om året för att utvärdera det arbete som
utförts under året samt godkänna följande års program.
Kvartalsmötet, QRM, hölls med representanter från dessa parter
[54].
-
17
Ur intervjuer och utvärderingar framgår att det fanns två
kategorier av personal i programmet, myndighetspersonal och
projektpersonal. Myndighetspersonalen var anställd av Bangladesh
regering och var formellt ansvarig för implementeringen av de olika
projekten. Projektpersonalen var anställd av RESP och var dels
lokal bangladeshisk och dels utländsk personal. Dessa personer var
ansvariga för att hjälpa och stödja myndighetspersonalen med
implementeringen och se till att den sköttes enligt planerna. Inom
RESP fanns en planering- och samordningsenhet, PCU, som hade
uppgiften att sköta koordineringen mellan de olika delprojekten för
att säkra att programmets resurser utnyttjades på ett effektivt
sätt och säkra måluppfyllelse. Denna enhet sköttes av Hifab
[58].
Delprojekt i RESP RESP bestod i sista fasen av totalt fyra
projekt:
- PEP- Productive Employment Project - IDP- Infrastructure
Development Project - ISP Institutional Support Project - BIS BRDB
Institutional Support
PEP. Detta delprojekt var med från starten 1985 och
implementerades av myndigheten BRDB med hjälp av projektpersonal
[57]. Strategier inom PEP var bland annat mikrokrediter och olika
sorters utbildning. Även strategier för att främja hälsa ingick. En
mer ingående beskrivning av PEP ges under rubriken Huvudsakliga
strategier i PEP senare i uppsatsen. IDP. Även detta delprojekt var
med från starten och motsvarade i huvudsak IRWP, som föregick RESP,
och implemeterades av myndigheten LGEB. IDP hade syftet att bygga
ut och underhålla infrastrukturen på landsbygden för att förbättra
kommunikationerna, och förbättra transportsystemen i
projektområdet, öka jordbruksproduktion och handel och samtidigt
skapa kort- och långvariga arbetstillfällen för målgruppen. Inom
projektet byggdes och reparerades exempelvis vägar,
marknadsplatser, broar, kulvertar, fördämningar och fiskdammar.
Även trädplantering längst vägarna ingick och tillverkning av
byggmaterial. Arbetstillfällen skapades också genom att
nybyggnationer och att befintlig infrastruktur behövde underhållas
[54,55,58]. Flest arbetstillfällen skapades genom underhållning av
jordvägar vilket också skapade flest arbeten för fattiga kvinnor.
Inom projektet organiserades grupper av landslösa kvinnor och män
som skulle anställas för att arbeta inom programmet med att bygga
upp infrastruktur. Dessa grupper kallades LCS (Labour Contrating
Societies). Detta koncept introducerades av Sida redan i IRWP
[55,58]. RESP-ansvarig beskriver IDP och LCS grupperna: Och det var
i huvudsak att man byggde upp infrastrukturen då, och det var där
du hade med de här LCS grupperna, och syftet med det var ju då att
man skulle ta de allra fattigaste människorna och sedan så skulle
det få möjlighet till sysselsättning och sedan kanske det skulle
bli någonting av dem. Den genomsnittliga dagslönen för LCS
grupperna var ca 30 Taka för kvinnorna och 52 Taka för männen [55].
Detta motsvarar ca 3,5 respektive 6 kr [62]. Dessa grupper utgjorde
ca 80 % av de arbetstillfällen som skapades inom IDP. Utbildning
ingick också och genomfördes i grupp. Målgruppen utbildades bl.a.
för att kunna utföra arbete inom programmet på ett effektivt sätt
med god kvalitet och för att grupperna skulle kunna arbete
självständigt. De fick också mer socialt inriktad utbildning kring
den socioekonomiska strukturen i samhället och inom hälsa och
hygien.
-
18
ISP och BIS. RESP bestod också av två projekt som hade som syfte
att bygga upp och utveckla de två myndigheterna LGEB respektive
BRDB. Kompetens överfördes från projektpersonal till myndigheterna.
De fick hjälp med att utveckla sina arbetsrutiner och metoder.
Genom ISP skulle LGEB bli bättre på att planera, implementera och
leda olika infrastruktursprojekt. Även teknisk utveckling och
kvalitetssäkring ingick. Genom BIS skulle kapaciteten inom BRDB
byggas upp för att hjälpa denna att blir bättre på att genomföra
sina olika fattigdomsbekämpningsprogram på landsbygden [58].
Planning Commission
ERD
Institutional Support Project
(ISP)
Infrastructure DevelopmentProject (IDP)
Productive Employment
Project (PEP)
BRDB Insitutional
Support Project (BIS)
Ministry of Local Government, Rural Development &
Cooperatives
(MLGRD&C)
Rural Development & Cooperatives Division
(RDCD)
Local Government Engineering Dep.
(LGED)
Local Government Division
(LGD)
Bangladesh Rural Dev. Board
(BRDB)
Annual Review Meeting (ARM)
RESP Quarterly Review Meeting
(RQRM)
Programme Coordination Unit (PCU)
Hifab
Sida
Main line of control
Coordination lines
Participants coming from
Figur 1 Övergripande organisatorisktstruktur RESP III, Ur: Islam
SK (2001) RESP Historical Development and Annotated Bibliography
[54].
-
19
Huvudsakliga strategier i PEP PEP hade genom alla tre faser av
RESP målsättningen: substansial increase in income and empowerment
of the rural poor och har sedan starten 1986 haft vad som inom
projektet kallas för ett holistiskt angreppssätt. Med detta menades
att PEP kombinerade strategier som syftade till att generera
arbetstillfällen och inkomstmöjligheter med strategier för social
och mänsklig utveckling av målgruppen [57]. Informanten som varit
ansvarig för PEP beskriver syftet med projektet och innebörden av
empowerment så här: så det var väl ekonomisk och social utveckling
av medlemmarna då, som projektet syftade till. Det [empowerment]
handlar ju om det att stärka individen, i självkänsla, i förmåga
att göra saker och tingsjälvrespekt. Jämfört med IDP skulle PEP
generera mer långsiktig sysselsättning genom att organisera grupper
av fattiga på landsbygden för att göra det möjligt för dem att
skaffa sig egen sysselsättning i form av s.k. inkomstgenererade
aktiviteter. Utöver detta fick medlemmarna även utbildning
[58,59].
Geografiskt område och urval av medlemmar Social och ekonomisk
underutveckling, utbredd fattigdom och utsatthet för
naturkatastrofer var kriterierna för valet av projektets
geografiska verksamhetsområden. Inom dessa valdes sedan kluster med
en hög andel fattiga hushåll. Målgruppen var densamma som för hela
RESP och mer specifika kriterier för att få medverka i projektet
var att personerna skulle vara permanent bosatt i projektområdet
och i åldern 18-55 år, inte ha fast arbete eller en inkomst över
1500 Taka per månad, vilket är ca 225 kr [62]. Efter att ett
kluster valts ut, exempelvis en by, gick fältarbetare (field
organizers) ut i byarna för att identifiera potentiella medlemmar
[57]. PEP-ansvarig förklarar processen: Och urval av byar det
gjorde man då, field organizers, tillsammans med // regionchefer,
det var fem stycken // dom valde ut byar som de visste, eller
trodde var fattiga, och så gick field organizers ut till byarna och
tittade hur det såg ut, för att få en uppfattning om deras, vad ska
vi säga, välstånd eller fattigdom. Och så ställde man frågor till
dem. Om man då fann att det var tillräckligt många så startade man
en grupp. Vid starten 1985 var PEP verksamt i tre distrikt
(Faridpur, Madaripur och Kurigram) men utökade sedan sitt
projektområde och 2003 var PEP verksamt i fem distrikt i Greater
Faridpur (Faridpur, Rajbari, Madaripur, Shartiatpur och Gopalganj)
och hade vid denna tidpunkt nästan 160 000 medlemmar [57]. Enligt
ansvarig för PEP fanns det ett stort intresse att få medverka i
PEP. En anledning trodde han var att PEP hade en lägre räntekostnad
än många andra mikrokreditsprogram men även utbildning lockade. PEP
hade ett gott rykte bland folket i projektområdet menade han.
Gruppbildning och medlemskap i PEP De personer som valdes ut
från byarna blev inte ansluta direkt till projektet utan var först
tvungna att genomgå en kvalificeringsperiod med vissa obligatoriska
aktiviteter. Innan dessa aktiviteter startade organiserades de
potentiella medlemmarna i grupper om 15-25 personer med män och
kvinnor separat. När PEP startade var målsättningen att minst 45 %
av grupperna skulle vara kvinnor, men denna ökades sedan till 60 %
[57]. Ansvarig för PEP förklarade vilken tanke som fanns inom
projektet när det gällde proportionen mellan kvinnor och män: Jag
tror att det var så här redan från början, att det skulle vara både
män och kvinnor /.../. Vissa andra projekt som har mikrofinanser
som huvudkomponent // där är det bara kvinnor. // ibland talar man
om diskriminering, men det skulle inte vara diskriminerande mot
män. För både män och kvinnor hade behov att få hjälp.
-
20
Handläggaren på Sida gav en förklaring till ökat fokus på
kvinnor: Ofta har man ju då koncentrerat sig på att lånen har
givits till kvinnor för att kvinnor finns ju kvar på platsen för
att kunna återbetala. Männen // om de får för stora lån så kanske
dom drar. // sedan så finns det naturligtvis ett större ansvar hos
kvinnorna att, med ansvar för barn och det, att liksom generera
inkomster för att garantera familjens överlevnad då. Nästa steg i
grupporganiseringen var att grupperna fick utse fem personer som
skulle vara ledare för gruppen under två år. Ledarskapet roterade
och i utvärderingar framgår att detta ansågs göra medlemmarna mer
trogna mot gruppen och var ett sätt att utveckla ledaregenskaper
[57,58]. Obligatoriska aktiviteter och formell anslutning. Från
utvärderingar framgår att obligatoriska aktiviteter som ingick var
att delta i vad som kallades för generell medvetenhetshöjning,
närvara på de regelbundna veckomöten i gruppen och varje vecka
sätta in pengar på gruppens sparkonto. Gruppen skulle också sköta
bokföringen av gruppens konto ordentligt. Om dessa moment sköttes i
ett visst antal månader, i början sex och i slutet två, blev
medlemmarna formellt anslutna till PEP. De blev då berättigade till
att få kredit och andra tjänster projektet hade. Vissa av dessa
moment fortsatte sedan och det var obligatoriskt att spara 2 till 3
Taka per vecka [58], vilket motsvarar knappt 0,50 kr [62]. Ur
dokumentation framgår att det primära syftet med sparandet var att
gradvis minska medlemmarnas beroende av projektet. Ett annat syfte
var att stärka gruppsammanhållningen [57,58]. PEP-ansvarig
förklarade vidare:det var viktigt med regelbundet sparande som man
fick under den här kvalificeringsperioden, för att få låna pengar
så måste man visa att man kan spara, även om det var små belopp
Examinering. Till den tredje och sista fasen av PEP introducerades
examinering av gruppmedlemmarna. Eftersom PEP skulle fortsätta leva
kvar inom BRDB utan biståndsmedel blev det nödvändigt att hitta
sätt för projektet att maximera sin inkomst. Detta innebar att det
uppstod ett intresse att ha kvar de mest framgångsrika och
pålitliga medlemmar som hade lönsamma inkomstgenererande
aktiviteter. Dessa medlemmar uppmuntrades att stanna kvar och
finansiera sin affärsverksamhet med lån från PEP och agera som
lärare för de andra i gruppen [57,58]. Självständiga grupper. I
syfte att få grupperna kunna sköta sig själva, introducerades i
sista fasen av PEP en strategi för att möjliggöra för grupperna att
uppnå status som självständig grupp. Denna gick ut på att gradvis
överlämna ansvaret för dagligt arbete med hantering av
gruppaktiviteter från projektpersonalen till grupperna. Grupper som
skötte sig bra, hade en 100 % återbetalning på sina lån och hade
läskunniga personer i gruppen som kunde sköta gruppens bokföring,
fick möjlighet att ta fullt ansvar för sina lån och sparmedel.
Projektpersonal övergav dock inte grupperna helt utan kontrollerade
emellanåt att gruppen skötte sig. Ökat ansvar ansågs leda till att
gruppmedlemmarna utvecklade en känsla av ägarskap, bättre
självförtroende och bättre gruppsammanhållning [58]. Informanten
som arbetat med PEP berättade att det också var av praktiska skäl:
det ena syftet [var] för medlemmarna själva det var hjälp till
självhjälp. Men sedan i ett lite kortare perspektivför att
projektet skulle kunna gå vidare så skulle man kanske inte kunna ha
råd att ha så många field organizers anställda, så det var fråga om
effektivitet också.
-
21
Ekonomiska strategier Det ingick flera olika typer av strategier
i PEP och informanterna beskrev dem som antingen tillhörande den
sociala eller ekonomiska komponenten i PEP. Anledningen till att
PEP sågs som ett holistiskt projekt var just att dessa komponenter
kombinerades. Till den sociala hörde t.ex. utbildning och
hälsoaktiviteter och till den ekonomiska hörde mikrokrediter och
strategier för att generera arbetstillfällen och starta småföretag.
Mikrokrediter. En viktig del av PEP var att ge små lån utan
säkerhet till medlemmarna. Syftet med var att förse medlemmarna med
kapital för att starta upp inkomstgenererande aktiviteter för att
bli självförsörjande [57]. Informanten som var ansvarig för PEP
förklarade att denna del kom starkare på slutet i och med att Sida
drog sig ur och projektet skulle gå runt på egna finanser inom
BRDB: // att ha kreditverksamhet var den enda möjligheten att få
intäkter till projektet så att man skulle kunna driva det vidare.
Inkomstgenererande verksamheter. PEP gav även medlemmarna olika
former av stöd och service för att främja småföretagande. Det fanns
projektpersonal inom olika yrkesområden som stöttade medlemmarna i
sina försöka att skapa intäkter. Även om fokus låg på långsiktig
försörjning erbjöds medlemmarna även tillfälligt arbete genom att
PEP samarbetade med andra biståndsprogram som WFP och CARE. Främst
skapades tillfälligt arbete genom att PEP arrenderade övergivna
fiskdammar som medlemmarna fick reparera och använda för
fiskodling. Efter arrendetiden återgick dammarna till ägaren.
Trädplantering och underhåll var en annan aktivitet. PEP hyrde
sträckor med träd längst vägarna och under hyrestiden hade
grupperna i PEP rätt att skörda dessa träd och dela vinsten med
uthyraren [55,57,58]. Samarbete med IDP. Det var även tänkt att
arbetstillfällen skulle genereras genom samarbete med
systerprojektet IDP, vilket också skedde till viss del men inte
alls i den utsträckning som planerades. Informanten som varit
ansvarig för RESP förklarade att det inte fanns något större
intresse hos PEP-medlemmarna: Och här skulle vi ha ett samarbete
med PEP då, och det gick väl på vissa ställen men / / sen var det
ju så att PEP folket ville ju inte syssla med det här. När dom hade
kommit en bit på väg, börjat // spara pengar och sådan här, då var
det ju för taskigt att bara skyffla jord, då ville de göra
någonting annat. Det var det absolut lägsta man kunde göra //
Sociala strategier Medlemmarna i PEP fick också olika sorters
utbildning som kategoriserades som utbildning för mänsklig
utveckling (Human Development Training) respektive yrkesutbildning
(Skills Development Training) [58]. Ansvarig för PEP berättade att
projektet lade olika mycket vikt vid de sociala respektive
ekonomiska strategierna vid olika tidpunkter i projektets
utveckling: I början så tror jag att de här social
empowerment-aspekterna var viktiga // skapa självkänsla, respekt.
Utbildning som man kallade för human development training.
Utbildning för mänsklig utveckling. Denna innebar både formell
klassrumsbaserad utbildning och informella diskussioner under de
regelbundna veckomötena [60]. En viss del av utbildningen var
obligatorisk och kallades för generell medvetenhetshöjning.
Ansvarig för PEP beskrev några aktiviteter som ingick: och i det
här sociala så lade man in sådant som hälsa, information om
grundläggande rättigheter och skyldigheter, familjerätt, vad som
händer vid skilsmässa och gifte mål och sådana saker
Icke-obligatorisk utbildning i ledarskap, bokföring, familjerätt
och genusrelaterade ämnen samt hälsa, nutrition och
familjeplanering ingick också. Denna typ av utbildning var en liten
del av programmet, sett till kostnaderna som gick till detta.
Enligt siffror från
-
22
verksamhetsåret 1996/97 tog mikrokredithanteringen upp ungefär
55 % av de totala kostnaderna för PEP, medan kostnader för mänsklig
utveckling stod för ca 6 %. Arbetet inom projektet med
småföretagande och inkomstgenererande aktiviteter, vilket
innefattar yrkesutbildning, stod för resterande 39 % [55].
Yrkesutbildning. Denna var tänkt att utveckla medlemmarnas
färdigheter och förmåga för att kunna bedriva inkomstgenererande
aktiviteter och mindre företag [57]. Enligt ansvarig för PEP var
det fråga om enklare och väldigt grundläggande utbildning. I de
flesta fall handlade det om kanske tre, fyra dagars utbildning Det
fanns vissa områden som hade längre utbildning men då kunde
projektet inte ta in fler än kanske 15 personer i dessa.
Aktiviteter för att främja hälsa och förbättra sanitet. Inom PEP
har även vissa aktiviteter för att främja en bättre hälsa hos
medlemmarna ingått. Som nämndes ovan kategoriserades denna som
utbildning för mänsklig utveckling. Det har rört sig om utbildning
inom nutrition, hygien, sanitet och familjeplanering [57,58]. Som
nämndes ovan utgjorde detta endast en mycket liten del av
projektet. Det var genom en särskild miljöfond som PEP medlemmar
kunde låna pengar för att borra grunda brunnar. Ingen av
informanterna som hade arbetat med RESP visste vad som ingick i
denna exakt och var inte säkra på hur eller varför miljöfonden hade
införts. Av denna anledning har jag fått söka i arkivet efter dessa
uppgifter. Resultatet presenteras under följande rubrik.
Sidas miljöfond och krediter till brunnsborrningar Diskussioner
om att införa en separat miljöfond i RESP och de olika delprojekten
har jag kunnat spåra tillbaka till 1989. I ett faxmeddelande från
Lantbruksavdelningen på Sida till biståndskontoret i Dhaka nämns i
samband med diskussioner om finansiella ramar för RESP II att en
miljökomponent med separat finansiering skulle kunna prövas [63]. I
en promemoria från samma avdelning i september 1990 motiveras ett
tillägg av en miljökomponent inom RESP med att det inom det
svensk-norska stödet av RESP: länge har diskuterats att inkludera
en miljökomponent för i praktiken kunna visa exempel på hur RESPs
projekt för investeringar i landsbygdens infrastruktur kan
genomföras med bättre beaktande av miljöeffekter och med högre
produktivitet som följd. Innan praktiska resultat kan visas är de
bangladeshiska myndigheterna ointresserade [64]. I samband med
detta nämns också att det i början till stor del förmodligen skulle
bli en fråga om att experimentera sig fram och studera effekterna.
Promemorian meddelade också att den svenska regeringen bemyndigat
Sida i juni 1990 att fatta beslut om miljökomponent i program för
arbetstillfällen i Bangladesh under budgetåret 1990/911992/93 och
Lantbruksavdelningen föreslog att beslut skulle fattas om detta på
Sida [64]. I ett annat PM 1991 meddelas att ett seminarium hölls i
maj 1991 inom RESP för att diskutera ett förslag till vad
miljökomponenten skulle innefatta. Den RESP-ansvarig på Hifab minns
introduktionen av miljöfonden så här: Jag var ju där då när vi fick
det här [miljöfonden] den kom ju 92 eller någonting sådant. Och det
var ju bara då att en Sida-kille här uppe, en handläggare kommer
ner [och] säger: Jag har två miljoner, kan inte ni hitta på ett
program för dom här pengarna? Så här var det ju inte ens så att dom
här miljonerna behövdes, ja, man stoppade in dem i en fond helt
enkelt RESP inkommer genom PCU i september 1991 till Lantbruksbyrån
med tre förslag på aktiviteter som föreslagits av PEP. Dessa var
att skapa en renare miljö genom att installera latriner, starta små
plantskolor och bättre utnyttjande av smådammar [65]. I dessa
förslag
-
23
nämns ing