UvA-DARE (Digital Academic Repository) Gelijke toegang tot ... · Dee wens om te komen tot meer uniforme arbeidsnormen binnen de ver-schillendee landen kreeg een nieuwe impuls door

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten; een grondrechtelijke enrechtsvergelijkende analyseHendriks, A.C

Link to publication

Citation for published version (APA):Hendriks, A. C. (2000). Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten; een grondrechtelijke enrechtsvergelijkende analyse Deventer: Kluwer

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: http://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 23 Nov 2018

http://dare.uva.nl/personal/pure/en/publications/gelijke-toegang-tot-de-arbeid-voor-gehandicapten-een-grondrechtelijke-en-rechtsvergelijkende-analyse(17e00f75-7758-4405-97fa-77fcda4d3d4f).html

VV RECHT OP ARBEID

11 Inleiding

Ditt hoofdstuk bevat een beschouwing over het recht op arbeid. Onderzocht wordtt wat de betekenis is van dit grondrecht en in hoeverre het doorwerkt inn de horizontale relaties.

Dee opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Na een beschrijving van de gebeur-tenissenn die voorafgingen aan de codificatie van het recht op arbeid (§ 2) wordt gekekenn naar de belangrijkste internationale, regionale en nationale documenten waarinn dit recht is neergelegd (§ 3). Aansluitend ga ik in op het rechtskarakter vann dit grondrecht (§ 4), met bijzondere aandacht voor de positieve verplichtin-genn die het schept voor de overheid ten aanzien van het rechtsverkeer op de particulieree arbeidsmarkt (§ 5). De belangrijkste bevindingen worden aan het slott van dit hoofdstuk samengevat (§ 6).

22 Voorgeschiedenis

Hett recht op arbeid heeft zijn wortels in de Franse Revolutie, maar verwierf spoedigg daarna ook buiten Frankrijk aanhang.1 De industrialisatie van het productieprocess zorgde voor een omslag in het denken over de (rechts)positie vann de werkende klasse. De klassiek-liberale leer van de contractuele relaties, diee in Nederland zijn beslag had gekregen in het Burgerlijk Wetboek (1838), gingg uit van vrije en gelijke burgers die allen even goed in staat zijn om hun zakenn te behartigen. Deze veronderstelde gelijkheid stond in schril contrast mett de toenemende sociaal-economische verschillen. De contractvrijheid, kernelementt van de klassiek-liberale leer, verhulde niet alleen de ongelijkheid tussenn burgers maar dreigde tevens de uitbuiting van de werkende klasse te legitimeren.. De overheid is daarop de contractvrijheid van particulieren aan juridischee banden gaan leggen (hfdst. IX, § 2.2).

[[ H.N. Teuben, Recht op arbeid in historie en verklaring van mensenrechten, Assen: Van Gorcumm 1955, p. 3 e.v. en J. Eister, 'Is there {or should there be) a right to work?', in: A. Gutmannn (ed.), Democracy and the welfare state, Princeton, NJ: Princeton University Press 1988,, p. 53-78.

69 9

VV RECHT OP ARBEID

Dee Nederlandse overheid is zich sinds het einde van de 19e eeuw geleide-lij kk aan steeds actiever gaan inlaten met het versterken van de rechtspositie vann werknemers en het bestrijden van veiligheids- en gezondheidsrisico's op hett werk. Dit blijkt ook uit de eerste wetten inzake de arbeidsomstandigheden, dee arbeidsovereenkomst en het socialezekerheidsrecht.

All snel werd duidelijk dat deze overheidsinitiatieven de concurrentiepositie vann het nationale bedrijfsleven dreigden te ondermijnen. De vrees bestond datt bedrijven werden gedwongen om hogere productiekosten te maken met negatievee gevolgen voor hun marktpositie en de werkgelegenheid. Daarop werd,, vanaf 1890, een aantal arbeidsrechtconferenties belegd in een poging opp internationaal niveau afspraken te maken over arbeidsrechtelijke vraagstuk-ken. .

Dee eerste internationale normen vertoonden onderling weinig tot geen samenhang.. Dit was het gevolg van de ad hoc wijze waarop conferenties wer-denn belegd. De International Association for the Legal Protection of Workers (1890)) trachtte hierin verandering aan te brengen. Deze vereniging had als voornaamstee taak de ontwikkeling van internationale arbeidsnormen op ge-coördineerdee wijze aan te sturen.2 De werkzaamheden van deze niet-gouverne-mentelee organisatie werden evenwel gefrustreerd door de oplopende politieke spanningen,, die uiteindelijk culmineerden in de Eerste Wereldoorlog.

Dee wens om te komen tot meer uniforme arbeidsnormen binnen de ver-schillendee landen kreeg een nieuwe impuls door het Verdrag van Versailles (1919).. Daarbij werd besloten tot oprichting van de Internationale Arbeidsorga-nisatiee (1LO). Deze tripartiete organisatie - regeringen, werkgevers en werkne-merss - was een belangrijke taak toebedacht bij het bevorderen van de sociale rechtvaardigheidd (social justice)3 ter handhaving van de wereldvrede.4

Tijdenss het interbellum heeft de 1LO zich met tal van arbeidsrechtelijke vraagstukkenn ingelaten. Dit heeft onder andere geresulteerd in een rapport overr de wettelijke plicht van openbare en particuliere werkgevers tot tewerk-

22 A. Eide, 'Economie, social and cultural rights as human rights', in: A. Eide, C. Krause & A.. Rosas (eds.), Economic Social and Cultural Rights, Dordrecht: Martinus Nijhoff Publ. 1995,, p. 21-40(28).

33 Volgens Leary staat de term social justice feitelijk voor de bescherming en bevordering vann mensenrechten, maar was het aanvankelijk nog niet zo gebruikelijk om over rechten vann de mens te spreken. V.A. Leary, 'Lessons from the experience of the International Labourr Organisation', in: Ph. Alston (ed.), The United Nations and human rights. A critical appraisal,appraisal, Oxford: Clarendon Press 1992, p. 580-619 (583).

44 Uitvoeriger A. Thomas, 'The International Labour Organisation. Its origins, development andd future', ILR 1996, p. 261-276.

70 0

ARBEIDD ALS RECHT V.3

stellingg van 'oorlogsinvaliden' (1921)5 en een aanbeveling voor schadeloosstel-lingg bij arbeidsongevallen (1925).6

Aann het begin van de jaren '30 raakte het internationale proces van arbeids-normeringg in het slop. De mondiaal economische en politieke crisis had een verlammendd effect op de ILO. De draad werd pas tegen het eind van de Tweede Wereldoorlogg weer opgepakt. In de Verklaring van Philadelphia (1944) werden dee beginselen en doelstellingen van de ILO andermaal vastgelegd, zodanig datt die meer in het teken van de rechten van de mens kwamen te staan.7 Korte tijdd daarop ging de internationale gemeenschap over tot erkenning van het rechtt op arbeid als fundamenteel mensenrecht.8

33 Arbeid als recht

Hett recht op arbeid heeft na 1945 wereldwijd erkenning gevonden. Dit weer-spiegeltt het belang dat wordt gehecht aan de mogelijkheid om door middel vann vrijelij k gekozen arbeid in de kosten van het levensonderhoud te voorzien. Dee massale werkloosheid in de jaren '30 had bovendien gezorgd voor een klimaatt waarin het nationaal-socialisme en andere ondemocratische bewegingen grotee aanhang konden verwerven met alle gevolgen van dien.9 De werkloos-heidsbestrijdingg vormt sindsdien ook de hoofddoelstelling van verschillende internationalee organisaties, waaronder de Verenigde Naties (VN)1" en de daar-aann gelieerde ILO."

Hieronderr volgt een bespreking van de belangrijkste bepalingen inzake hett recht op arbeid, zoals neergelegd in internationale, regionale en nationale documenten. .

55 A. Havaert, 'Het gehandicaptenbeleid in de internationale instellingen: gelijke kansen en niet-discriminatie',, BTSZ 1996, p. 129-187 (150).

66 Aanbeveling nr. 22. 77 Deze verklaring is als bijl. toegevoegd aan het ÏLO-Statuut van 1919. 88 Er waren landen die reeds eerder waren overgegaan tot opname van het recht op arbeid

inn hun hoogste nationale wet. Frankrijk was, voorzover bekend, het eerste land ter wereld alwaarr een serieuze poging is gedaan het recht op arbeid in de grondwet neer te leggen. Art.. 21 van de Napoleontische Grondwet van 1793 luidde als volgt: 'Les secours publics sontt une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurrantt du travail, soit en assurant les moyens d'exister a ceux qui sont hors d'état de travailler.'' Deze grondwet is weliswaar goedgekeurd, maar nooit in werking getreden.

99 K. Kallström, 'Article 23', in: A. Eide e.a. (eds.), The Universal Declaration of Human Rights.Rights. A Commentary, Oslo: Scandinavian University Press 1992, p. 357-378 (359).

100 Art. 55(a) VN-Handvest (1945). 11 I Art. I lid 2(a) ILO-Statuut (1946).

71 1

VV RECHT OP ARBEID

3.13.1 Internationale normen

3.1.13.1.1 UVRM

Dee Universele Verklaring van de rechten van de mens (UVRM), op 10 december 19488 aanvaard door de Algemene Vergadering van de VN, is het eerste interna-tionalee mensenrechtendocument waarin het recht op arbeid erkenning heeft gevonden.. Artikel 23 luidt als volgt:

ii Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtvaardige enn gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid.

22 Een ieder, zonder enige achterstelling, heeft recht op gelijk loon voor gelijke arbeid. .

33 Een ieder, die arbeid verricht, heeft recht op een rechtvaardige en gunstige beloning,, welke hem en zijn gezin een menswaardig bestaan verzekert, welke beloningg zo nodig met andere middelen van sociale bescherming zal worden aangevuld. .

44 Een ieder heeft het recht om vakverenigingen op te richten en zich daarbij aann te sluiten ter bescherming van zijn belangen.

Dezee bepaling bevat een verzameling arbeidsrechtelijke normen, waarvan vele reedss voor 1948 internationaal erkenning genoten (§ 2). Nieuw is evenwel datt deze bepaling expliciet verwijst naar het 'recht op arbeid'. Blijkens de formuleringg van artikel 23, eerste lid, UVRM maakt 'een ieder' aanspraak op ditt recht.

Hoee moet het recht op arbeid worden uitgelegd? Volgens de travaux préparatoirespréparatoires dient dit recht in nauwe samenhang met de andere in het eerste lidd genoemde aanspraken te worden bezien. Zo benadrukt de combinatie tussen hett recht op werk en het recht op vrije keuze van beroepsarbeid (hierna: vrije arbeidskeuze)) de verantwoordelijkheid van de overheid vooreen hoog niveau vann werkgelegenheid en het waarborgen van toegang tot de arbeid. Tevens komtt hierin tot uitdrukking dat de taak van de overheid niet zodanig mag wordenn geïnterpreteerd dat er een arbeidsplicht voor individuen ontstaat. Als sociaall grondrecht legt het recht op arbeid een aantal verplichtingen op aan dee overheid, maar deze aanspraken op overheidsprestaties kunnen op gespan-nenn voet komen te staan met vrijheidsrechten, waaronder het eigendomsrecht, enn het beginsel van contractvrijheid. Anders dan door de afgevaardigden van socialistischee staten werd betoogd wilde de meerderheid van de opstellers van

72 2


dee UVRM niet zover gaan het recht op arbeid in vrijwel absolute bewoordingen tee formuleren.12

3.1.23.1.2 IVBPR, IVESCR en iLO-conventies

InIn een poging het juridische karakter van de in de UVRM vervatte rechten te versterken,, is in de jaren na 1948 gewerkt aan het opstellen van een verdrag inzakee de rechten van de mens. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de tot-standkomingg van twee verdragen: het Internationaal Verdrag inzake burger-enn politieke rechten (IVBPR) en het Internationaal Verdrag inzake economische, socialee en culturele rechten (IVESCR). Beide verdragen werden op 19 december 19666 door de Algemene Vergadering aangenomen.

Hett IVBPR garandeert een groot aantal klassieke vrijheidsrechten. In dit verdrag zoektt men tevergeefs naar een bepaling inzake het recht op arbeid. Toch zijn enigee iVBPR-bepalingen van belang voor het volle genot van dit recht, waaron-derr het recht van iedere burger om 'op algemene voet van gelijkheid te worden toegelatenn tot overheidsdiensten van zijn land' (art. 25(c) IVBPR)13 en het verbodd van dwangarbeid (art. 8 lid 3 IVBPR). Tevens dient te worden gewezen opp het verbod van discriminatie, zoals neergelegd in artikel 26 IVBPR, waarop inn het volgende hoofdstuk uitvoerig wordt ingegaan (hfdst. VI, § 3.1.2, 4.1 enn 5.1).

Hett recht op arbeid neemt een prominente plaats in binnen het IVESCR. De cataloguss van materiële verdragsbepalingen neemt zelfs een aanvang met dit recht.. Artikel 6 IVESCR luidt als volgt:

11 De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht op arbeid, hetgeen insluitt het recht van een ieder op de mogelijkheid in zijn onderhoud te voorzien doorr middel van vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden; zij nemen passendee maatregelen om dit recht veilig te stellen.

22 De door de Staat die partij is bij dit Verdrag te nemen maatregelen ter volle-digee verwezenlijking van dit recht, dienen onder meer te omvatten technische programma's,, programma's voor beroepskeuzevoorlichting en opleidingspro-gramma's,, alsmede het voeren van een beleid en de toepassing van technieken gerichtt op de gestadige groei van de economische, sociale en culturele ontwik-kelingg en op het scheppen van volledige gelegenheid tot het verrichten van

122 Uitvoeriger Kallström, supra nt. 9, p. 362. 133 Zie ook General Comment nr. 25/57 (1996) van het Mensenrechtencomité (HRC), Art. 25

ICCPR,, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.l/Add.7.

73 3

VV RECHT OP ARBEID

produktievee arbeid onder omstandigheden die de individuele mens het genot waarborgenn van de fundamentele politieke en economische rechten.

Dee woordkeus in artikel 6 IVESCR wijkt aanzienlijk af van de in artikel 23 UVRMM gebezigde terminologie.14 Het IVESCR bepaalt slechts dat de staten diee partij zijn bij dit verdrag het recht op arbeid 'erkennen'. Dit recht is ver-volgenss geformuleerd in termen van een inspanningsverplichting voor de over-heidd ('nemen passende maatregelen' (lid 1) respectievelijk 'nemen maatregelen' (li dd 2)). Opmerkelijk is voorts dat artikel 6, eerste lid, een gedeeltelijke om-schrijvingg bevat van het recht op arbeid: 'het recht van een ieder op de moge-lijkheidd in zijn onderhoud te voorzien door middel van vrijelij k gekozen of aanvaardee werkzaamheden'. Formuleert artikel 23 UVRM het recht op arbeid enn het recht op vrije arbeidskeuze nog als separate rechten, de definitie van artikell 6 IVESCR suggereert dat het recht op vrije arbeidskeuze onderdeel uitmaaktt van het recht op arbeid.

Blijkenss de travaux préparatoires is bij het formuleren van het eerste lid eenn compromis gezocht tussen de standpunten van de westerse en de toenmalig socialistischee landen. Laatstgenoemde landen wilden staten verplichten het rechtt op arbeid te 'garanderen' dan wel te 'verzekeren'. De westerse landen meendenn daarentegen dat staten alleen konden worden verplicht om de 'voor-waardenn te bevorderen' waaronder het recht op arbeid kan worden verwezen-lijkt .. De uiteindelijke compromistekst laat in het midden om wat voor een soortt verplichting het gaat; een (concrete) verzekeringsplicht of een (vage) beleidsvoeringsplichtt (hfdst. IV, § 3.3).ls

Inn het tweede lid van artikel 6 IVESCR wordt ingegaan op de nauwe relatie tussenn het rechtop arbeiden het bevorderen van volledige werkgelegenheid.16

Dee 'volledige verwezenlijking' van het recht op arbeid veronderstelt de 'volle-digee gelegenheid tot het verrichten van produktieve arbeid'. Met betrekking tott dit laatste dient te worden verwezen naar twee iLO-conventies inzake werkgelegenheid,, te weten ILO-Conventie nr. 122 en ILO-Conventie nr. 168.

lLO-Conventiee nr. 122 betreffende werkgelegenheidsbeleid (1964) wordt geachtt een nadere uitwerking te vormen van de verplichting die krachtens artikell 6, tweede lid, IVESCR op staten rust.17 Staten zijn ingevolge dit verdrag verplichtt 'as a major goal' een actief beleid te voeren gericht op de bevorde-

144 Kallström, supra nt. 9, p. 363-364.

155 M. Craven, The International Covenant on Economie, Social and Cultural Rights. A perspec-tivetive on its development, Oxford: Clarendon Press 1995, p. 194-196.

166 Zie ook F.J.H.C. Smit, Passende arbeid als recht van de mens, Deventer: Kluwer 1994, p.. 99-102.

177 Idem, p. 64-65.

74 4


ringg van 'full , productive and freely chosen employment' (art. 1 lid 1).IK

Alduss wordt een direct verband gelegd tussen de bestrijding van 'unemploy-mentt and under-employment' en de verwezenlijking van het recht op arbeid, zonderr dat met zoveel woorden aan dit grondrecht wordt gerefereerd.19

ILO-Conventiee nr. 168 betreffende de bevordering van de werkgelegenheid enn de bescherming tegen werkloosheid (1988) onderstreept de relatie tussen volledigee werkgelegenheid en het recht op arbeid. Volgens de preambule werd hethet opstellen van een nieuwe iLO-conventie nodig geacht vanwege de 'adoption off new international standards concerning the promotion of full, productive andd freely chosen employment by all appropriate means, including social security.'' Het recht op arbeid wordt in dit verdrag wederom niet met zoveel woordenn genoemd. Wel wordt nadrukkelijk aangegeven dat staten verplicht zijnn om te streven naar volledige werkgelegenheid, met de nadruk op produc-tievee en vrijelij k gekozen arbeid. Dit alles veronderstelt dat arbeid toegankelijk moett zijn voor allen die kunnen en willen werken.

Erkenningg van het recht op arbeid in het kader van de ILO vindt plaats in 1984. Datt jaar neemt de Internationale Arbeidsconferentie aanvullende Aanbeveling nr.. 169 bij ILO-Conventie en Aanbeveling nr. 122 aan. Deze erkenning gebeurt evenwell op verhulde wijze. Een directe verwijzing naar het recht op arbeid treftt men alleen aan in de preambule, onder de toevoeging dat het IVESCR slechtss voorziet in het nemen van passende maatregelen om tot geleidelijke verwezenlijkingg van dit recht te komen.

ILO-Aanbevelingg nr. 169 bevat een tweede verwijzing naar het recht op arbeid.. Artikel I luidt als volgt:

Thee promotion of full, productive and freely chosen employment provided for inn the Employment Policy Convention and Recommendation, 1964, should be regardedd as the means of achieving the right to work.

Dee woordkeus van deze bepaling houdt een compromis in tussen de socialisti-schee landen, die het recht als een waarborgrecht geformuleerd wilden hebben,

188 Bij de totstandkoming van ILO-Conventie nr. 122 is gepoogd het begrip 'full employment' tee vervangen door de woorden 'the highest possible employment'. Dit voorstel werd evenwel verworpen.. J. Mayer, 'The employment policy convention: scope, assessment and prospects', ILRILR 1991, p. 339-358 (346, nt. 9).

199 Roemenië had ten tijde van het opstellen van ILO-Conventie nr. 122 voorgesteld om de woordenn 'to assure the right to work* op te nemen, doch dit voorstel werd niet aangenomen mett als argument dat dit recht reeds voldoende aandacht kreeg in de conventie. MI . van Dooren,, Recht op arbeid vrij van rassendiscriminatie, Leiden: Stichting NJCM-Boekerij 1997, p.. 50.

75 5

VV RECHT OP ARBEID

enn de westerse landen, die het streven naar maximale werkgelegenheid veeleer alss een beleidsdoelstelling opvatten.20

Dee conclusie lijk t te luiden, dat het recht op arbeid in het IVESCR en enige iLO-conventiess bovenal betrekking heeft op de overheidsverantwoordelijkheid omm te bevorderen dat eenieder gelijkelijk in de gelegenheid wordt gesteld om vrijelij kk gekozen arbeid te verrichten. Ter verwezenlijking hiervan is de overheidd gehouden om een beleid te voeren gericht op een zo hoog mogelijk niveauu van werkgelegenheid met garanties voor de naleving van andere (men-senrechtenn van werknemers. Dit beleid dient mede te zijn gericht op het scheppenn en behouden van werkgelegenheid op de particuliere arbeidsmarkt.

3.1.33.1.3 Overige documenten

Naastt algemene mensenrechten- en arbeidsrechtelijke documenten is er een aantall verdragen en verklaringen waarin het recht op arbeid van specifieke bevolkingsgroepenn erkenning heeft gevonden. Gewezen kan worden op artikel 55 sub e onder 1 van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormenn van rassendiscriminatie (IVRD, 1965), artikel 11 van het Internationaal Verdragg inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (ii VDV, 1979) en ILO-Conventie nr. 169 betreffende inheemse en tribale volken inn onafhankelijke landen (1989). Al deze documenten benadrukken het recht opp gelijke kansen op werk en gelijke behandeling bij het verkrijgen en behou-denn van werk.

Documentenn en bepalingen die specifiek betrekking hebben op het recht op arbeidd van gehandicapten komen in hoofdstuk vil aan de orde.

3.23.2 Europese normen

3.2.13.2.1 EVRM en ESH

Dee Raad van Europa (RvE) is het Europese mensenrechtenforum bij uitstek. Inn het kader van deze intergouvernementele organisatie is een groot aantal verdragenn totstandgekomen, waaronder het Europees Verdrag tot bescherming vann de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Europeess Sociaal Handvest (ESH). Het EVRM bevat klassieke vrijheidsrechten, terwijll het ESH het genot van sociale grondrechten garandeert.

200 Mayer, supra nt. 18, p. 345 en Smit, supra nt. 16, p. 89-90.

76 6


Hett EVRM, in 1950 totstandgekomen, beschermt alleen het negatieve aspect vann het recht op arbeid. Ingevolge artikel 4, tweede lid 'mag [niemand] ge-dwongenn worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten.' Deze bepa-lingg komt overeen met gelijkluidende bepalingen in de UVRM (art. 4), het IVBPR (art.. 8) en een aantal verdragen van de ILO (lLO-Conventie nr. 129 betreffende gedwongenn arbeid (1932) en ILO-Conventie nr. 105 inzake de afschaffing van gedwongenn arbeid (1957)).

Hett recht op arbeid heeft op prominente wijze erkenning gevonden in het ESH, datt in 1961 totstandkwam. Artikel 1 ('Recht op arbeid') luidt als volgt:

Tenn einde de onbelemmerde uitoefening van het recht op arbeid te waarborgen verbindenn de Overeenkomstsluitende Partijen zich: 11 de totstandbrenging en handhaving van een zo hoog en stabiel mogelijk werk-

gelegenheidspeil,, met het oogmerk een volledige werkgelegenheid te verwezen-lijken,, als een hunner voornaamste doelstellingen en verantwoordelijkheden tee beschouwen;

22 het recht van de werknemer om in zijn onderhoud te voorzien door vrijelijk gekozenn werkzaamheden daadwerkelijk te beschermen;

33 kosteloze arbeidsbemiddelingsdiensten in te stellen of in stand te houden voor allee werknemers;

44 zorg te dragen voor doelmatige beroepskeuzevoorlichting, vakopleiding en revalidatiee en deze te bevorderen.

Sommigee landen waren tijdens het totstandkomingsproces van het ESH bevreesd datt zij zouden kunnen worden verplicht om hun onderdanen betaalde arbeid tee verschaffen. Tegen de formulering van het recht op arbeid in de vorm van eenn subjectief recht bestond bij deze landen weerstand. Tevens heerste er onenigheidd over de vraag in hoeverre het streven naar volledige werkgelegen-heidd als beleidsdoelstelling zijn beslag moest krijgen in dit verdrag. Dit heeft dee verdragsopstellers doen besluiten om te zoeken naar een compromis, waarbij hett recht op arbeid uiteindelijk is uitgewerkt in de vorm van vier inspannings-verplichtingenn voor staten.21

211 Zie ook D. Harris, The European Social Charter, Charlottesville, VA: University Press of Virginiaa 1984, p. 22; A.T.J.M. Jacobs, 'Recht op arbeid; recht op billijk e arbeidsvoorwaar-den;; recht op sociale zekerheid', in: J.J.M, van der Ven e.a, (red.), Het Europees Sociaal Handvest,Handvest, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 71-97 (74) en A.Ph.C.M. Jaspers, 'Selectief werkgelegenheidsbeleid:: geoorloofdee beschermingof discriminatie', in: Vakgroep Arbeids-rechtt RUG, Schetsen voor Dakels, Deventer: Kluwer 1987, p. 129-146 (131).

77 7

VV RECHT OP ARBEID

Hett ESH leidde jaren lang een onopvallend bestaan. De geringe bekendheid enn populariteit van het 'stiefzusje van het EVRM'22 had te maken met proble-menn bij de interpretatie en toepassing van de verdragsbepalingen en het ge-brekkigee handhavingsmechanisme. Halverwege de jaren '80 werd besloten omm het ESH nieuw leven in te blazen. Dit heeft, naast het aanbrengen van wij -zigingenn in het toezichtsmechanisme" en het introduceren van een (collec-tieve)) klachtenprocedure,24 uiteindelijk geresulteerd in een grondige revisie vann het ESH.25 Het herziene ESH werd op 3 mei 1996 opengesteld voor onder-tekening266 en trad op 1 juli 1999 in werking. Omdat artikel 1 ongewijzigd iss gebleven ten opzichte van het oorspronkelijke ESH, ga ik hier niet verder inn op het herziene ESH (zie ook hfdst. vn, § 3.3.1.1).

3.2.23.2.2 EG-Verdrag en andere communautaire documenten

Hett recht op arbeid heeft in het kader van de Europese Gemeenschap (EG) tott nu toe alleen op indirecte wijze erkenning gevonden.27 Ingevolge artikel 11 17 (oud) van het Verdrag tot oprichting van de EG (EG-Verdrag, 1957), thans artikell 136, 'erkennen [de lidstaten] de noodzaak, verbetering van de levens-standaardd en van de arbeidsvoorwaarden van werknemers te bevorderen.' Deze bepalingg richt zich in eerste instantie tot de lidstaten, maar de daarin vervatte instructienormm is ook op de EG zelf van toepassing.2* De lidstaten en de Gemeenschapp komt een grote mate van discretionaire bevoegdheid toe bij de

222 A.W. Heringa, 'Het Europees Sociaal Handvest', in: A.P.M. Coomans, A.W. Heringa & I.. Westendorp (red.), De toenemende betekenis van economische, sociale en culturele mensen-rechten.rechten. Leiden: Stichting NJCM-Boekerij 1994, p. 30-47 (30).

233 Aanvullend Protocol bij het ESH {5 mei 1988) en het Protocol tot wijziging van het ESH (211 oktober 1991). Zie ook I. Boerefijn, A.W. Heringa & J.G.C. Schokkenbroek, 'Verbetering vann het toezichtsmechanisme van het Europees Sociaal Handvest', NJCM-Bull. 1991, p. 396-410. .

244 Aanvullend Protocol bij het ESH betreffende een systeem van collectieve klachten (22 juni 1995).. Zie ook A.W. Heringa, 'Een nieuw Additioneel Protocol bij het ESH inhoudende eenn collectief klachtrecht', NJCM-Bull. 1995, p. 1072-1083.

255 Zie hierover F. Vandamme, 'The revision of the European Social Charter', ILR 1994, p. 635-655. .

266 C.J. Staal, 'Het herziene Europees Sociaal Handvest', NJCM-Bull. 1997, p. 349-380. 277 Het EP lijk t het recht op arbeid desalniettemin te beschouwen als een fundamenteel recht,

datt verplichtingen schept voor alle lidstaten. Res. over de eerbiediging van de rechten van dee mens in de Europese Unie (1995), PhEG 1997 C 132/40, § 116. Zie ook Res. over de eerbiedigingg van de rechten van de mens in de Europese Unie (1997), PhEG 1997 C 98/279, S37. .

288 P.J.G. Kapleyn, P. VerLoren van Themaat e.a. (red.). Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen,Gemeenschappen, Deventer: Kluwer 1995, p. 617.

78 8


uitleggingg en toepassing van deze norm. Van rechtstreekse werking is geen sprake. .

Krachtenss de Europese Akte van 1987 kreeg de EG iets meer coördinerende bevoegdhedenn op het terrein van de 'sociale politiek' (vgl. art. 137). Erkenning vann het recht op arbeid bleef uit. Wel bevat het EG-Verdrag sindsdien een harmonisatiebepalingg ter zake van de verbetering van het arbeidsmilieu (art. art.. 138) en een taakopdracht aan de Commissie om de dialoog tussen de socialee partners op Europees niveau te bevorderen (art. 139).

Hett recht op arbeid heeft vooralsnog uitsluitend erkenning gevonden in hethet zogenoemde Gemeenschapshandvest van sociale grondrechten van de wer-kendenn (1989).2y Deze niet-bindende verklaring, bekrachtigd door elf van dee (toen) twaalf lidstaten, bevat de fundamentele sociale grondrechten van werknemerss in de EG. Ingevolge artikel 4 'heeft [eenieder] recht op vrije keuze enn vrije uitoefening van een beroep volgens de voor elk beroep geldende bepa-lingen.'' Deze verklaring bepaalt voorts dat elke arbeid rechtvaardig dient te wordenn beloond (art. 5) en dat eenieder gebruik moet kunnen maken van de openbaree diensten voor arbeidsbemiddeling (art. 6).

Hett Verenigd Koninkrijk heeft zich lange tijd tegen dit Gemeenschapshand-vestt en andere EG-initiatieven op het terrein van sociaal beleid verzet. Dit heeft err bij de totstandkoming van het verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdragg of Verdrag van Maastricht, 1992) toe geleid dat een aantal voorgestel-dee verdragswijzigingen geen doorgang kon vinden. Artikel 2 van het EG-Ver-dragg bepaalt sinds 1992 weliswaar dat 'een hoog niveau van werkgelegenheid enn sociale bescherming' tot de doelstellingen van de Gemeenschap behoren, dochh het verdrag zelf geeft nauwelijks aan hoe deze kunnen worden bereikt. Inn plaats van een verdragsbepaling, die de Gemeenschap een aantal concrete takenn en bevoegdheden toekent, moesten de overige - toen nog elf - lidstaten inn Maastricht genoegen nemen met een 'Protocol betreffende de sociale poli-tiek'' met daaraan gehecht een 'Overeenkomst betreffende de sociale politiek geslotenn tussen de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap met uitzondering vann het Verenigd Koninkrijk'.3"

Terr gelegenheid van de herziening van het EU-Verdrag in 1997 is gepoogd dee Gemeenschap iets meer bevoegdheid toe te kennen met betrekking tot het onderwerpp werkgelegenheid. In de jaren voorafgaand aan de Top van Amster-damm (1997) was een praktijk gegroeid waarin de Gemeenschap steeds meer

299 L. Betten, 'Het Community Charter inzake fundamentele sociale rechten: een verwarrende sinterklaassurprise',, NJCM-Buli 1990, p. 3-13.

300 Zie verder Kapteyn. VerLoren van Themaat e.a., supra nt. 28, p. 633. Spoedig na het aan-tredenn van de Labour-regering in 1997 heeft Groot-Brittannië dit protocol alsnog bekrachtigd.

79 9

VV RECHT OP ARBEID

initiatievenn ontplooide op dit terrein, hetgeen voor sommige landen reden was omm te pleiten voor een steviger basis in het gemeenschapsrecht. Bij andere landenn bestond daarentegen vrees over het uitbreiden van de bevoegdheden vann de Gemeenschap. De staats- en regeringsleiders van de vijftien kwamen uiteindelijkk overeen dat de lidstaten bij meerderheid van stemmen gezamenlijk maatregelenn kunnen treffen ter bevordering van de werkgelegenheid binnen dee Unie. Artikel 2 van het EU-Verdrag alsmede de artikelen 2, 3 en 136 van hett EG-Verdrag werden daartoe gewijzigd. Aan het bestaande Verdrag werd voortss een nieuwe titel inzake werkgelegenheid toegevoegd. Tevens werd er eenn resolutie aangenomen over een globale strategie ter bevordering van de werkgelegenheidd en sociale integratie en ter bestrijding van de werkloos-heid.311 Binnen het Verdrag van Amsterdam is werkgelegenheid daarmee tot prioriteitt van de Unie verheven.32 Tijdens de buitengewone Europese Raad overr werkgelegenheid van 1997 is deze taakstelling nader ingevuld.33

Dee conclusie luidt dat het recht op arbeid op Europees niveau alleen erkenning geniett in het kader van het ESH en, op het niveau van de EG, het Gemeen-schapshandvestt van sociale grondrechten van de werkenden. Dit laatste docu-mentt is in feite niet meer dan een aanbeveling. Daarmee biedt het gemeen-schapsrechtt geen effectieve bescherming ter verwezenlijking van het recht opp arbeid, ook al heeft de EG de afgelopen jaren steeds meer aandacht besteed aann de werkgelegenheidsproblematiek.

311 Rcs. van de Europese Raad over groei en werkgelegenheid, PbEG 1997 C 236/3. 322 Daaraan moet worden toegevoegd dat voor dit beleidsdoel geen extra geld is gereserveerd

enn dat de bevoegdheden van de EG bovenal coördinerend en aanvullend van karakter zijn. Well is afgesproken dat de EU uit bestaande fondsen via de EIB en uit rente-inkomsten van dee EGKS meer gaat doen aan het scheppen van banen. Deze afspraak is gekoppeld aan het stabiliteitspaktt ten behoeve van de hardheid van de Euro.

333 Zie ook de Res. van de Raad inzake de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998, PhEC 1998 CC 30/1.

80 0


3.33.3 Grondwettelijke normen

3.3.13.3.1 Grondwet van 1983

Hett recht op arbeid ligt sinds 1983 verankerd in de Nederlandse Grondwet.34

Artikell 19 luidt als volgt:

11 Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der over-heid. .

22 De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrentt hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap.

33 Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudenss de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.

3.3.23.3.2 Artikel 19 lid 1 Grondwet

Hett eerste lid van artikel 19 roept de overheid op om te zorgen voor voldoende werkgelegenheid.. De gekozen formulering brengt, aldus de toenmalige rege-ring,, 'precies tot uitdrukking hetgeen te dezen van de overheid wordt ge-vergd.'355 Voorstellen om deze bepaling te wijzigen, stellende dat er werk moett zijn voor iedereen, werden door de regering van de hand gewezen. De Grondwett zou daarmee, aldus de regering, 'haar eigen macht overschatten.'36

Hett woord 'voldoende' suggereert dat er een benedengrens is, waaraan minimaall moet worden voldaan. Deze grens moet niet als een absolute, maar alss relatieve maatstaf worden beschouwd.37 Zo ook de regering: 'Waar die grenss loopt is weer afhankelijk van concrete mogelijkheden en van relevante politiekee en sociaal-economische omstandigheden.'38

344 Reeds eerder had het recht op arbeid erkenning gevonden in de hoogste nationale wet. Vgl. art.. 47 van de Burgerlijke en Staatkundige Grondregels, behorend bij de Bataafse Staatsrege-lingg van 1798: 'De Maatschappij, bedoelende in alles de welvaart van haare Leden, verschaft arbeidd aan den Nijveren, onderstand aan den Onvermogenden. Moedwillige lediggangers hebbenn daarop geene aanspraak. De Maatschappij vordert de volstrekte weering van Bedela-rij. '' De Staatsregeling van het Bataafse Volk van 1801 bevatte een soortgelijke bepaling (art.. 4). Bij de invoering van de Nederlandse Grondwet van 1814 werd de overheidsverant-woordelijkheidd beperkt tot het oefenen van aanhoudende zorg voor het armbestuur en de opvoedingg van armkinderen (art. 141).

355 Kamerstukken il 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 9. 366 Kamerstukken il 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 12. 377 Uitvoeriger K. Arambulo, Strengthening the supervision of the International Covenant on

Economie,Economie, Social and Cultural Rights. Theoretical and procedural aspects, School of Human Rightss Research Vol. 3, Antwerpen/Groningen/Oxford: Hart/Intersentia 1999, p. 136 e.v.

388 Kamerstukken ll 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 12.

81 1

VV RECHT OP ARBEID

Dee regering heeft in de memorie van antwoord aangegeven dat 'de zorg voorr voldoende werkgelegenheid (...) mede erop gericht [dient] te zijn dat iederr in staat gesteld moet worden in zijn onderhoud te voorzien door arbeid, afgestemdd op persoonlijkeen maatschappelijke behoeften en mogelijkheden.' Ditt impliceert dat van de overheid 'gevergd'3y kan worden, dat zij maatrege-lenn treft die erop zijn gericht om eenieder te laten deelnemen aan het arbeids-proces. .

Hett werkgelegenheidsbeleid van de overheid dient tot slot te zijn gericht opp de rechtvaardige spreiding van werkgelegenheid. Volgens de regering ligt ditt verdelingselement reeds besloten in de verplichting er zorg voor te dragen datt 'een ieder [in staat wordt gesteld] door arbeid in zijn onderhoud te voor-zien.'40 0

Dee regering heeft bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel nadrukkelijkk te kennen gegeven, dat de overheid op verschillende manieren invullingg kan geven aan haar verplichting om voldoende werkgelegenheid te bevorderen.. Deze verplichting 'betekent niet, dat de overheid zonder meer gehoudenn zou zijn om zelf werkgelegenheid te scheppen; een doeltreffende werkgelegenheidspolitiekk kan evenzeer inhouden, dat de overheid door haar budgettairee of monetaire politiek, door belasting faciliteiten of andere stimule-rendee maatregelen de werkgelegenheid in de particuliere sector bevordert.'41

Dee overheid komt daarbij een ruime mate van discretionaire bevoegdheid toe: 'Welkee taken zij [de overheid] dient te nemen geeft de voorgestelde grondwets-bepalingg niet aan. Afhankelijk van de concrete mogelijkheden en de sociaal-economischee omstandigheden is het aan de overheid te bepalen tot welke maatregelenn moet worden overgegaan.'42


Hett tweede lid van artikel 19 Gw bevat een algemene opdracht aan de wetge-verr in formele zin om de rechtspositie van werknemers te regelen. De regering wass zich bewust van het feit dat deze opdracht 'voor een belangrijk deel (...) eenn bevestiging [is] van hetgeen in de wetgeving is gerealiseerd.'43 De term 'werknemers'' werd bij nota van wijziging gewijzigd in 'hen die arbeid verrich-

399 Deze term uit de MvT werd in de MvA veranderd in 'een reële aanduiding van wat van de overheidd te dezen verwacht mag worden en van hetgeen waartoe de overheid in staat moet wordenn geacht' [curs. toegev.; AH]. Kamerstukken n 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 12.

400 Kamerstukken il 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 13. 411 Kamerstukken il 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 9. 422 Kamerstukken il 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 12. 433 Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 10.

82 2

RECHTSKARAKTERR V.4

ten'.444 Deze wijziging moest kenbaar maken dat deze grondwettelijke op-drachtt eveneens betrekking heeft op de beoefenaren van vrije beroepen en zelfstandigen.455 De bepaling verschaft de wetgever tevens een rechtsbasis omm de rechtspositie van werkzoekenden, sollicitanten, zieke, (gedeeltelijk) arbeidsongeschiktee en ontslagen werknemers te regelen. Deze bepaling heeft geenn betrekking op de rechtspositie van ambtenaren; de Grondwet kent daartoe eenn aparte bepaling (art. 109 Gw). Ondanks de genoemde redactionele wijzi-gingg blijf t deze bepaling in de eerste plaats van toepassing op hen die in het kaderr van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn.46


Hett derde lid van artikel 19 Gw staat enigszins los van de voorgaande leden. Gesteldd zou kunnen worden dat dit lid moet voorkomen dat de verantwoorde-lijkheidd van de overheid voor de werkgelegenheid 'doorslaat' in de zin dat mensenn verplicht zouden worden om werkzaamheden te verrichten waarmee zijj niet vrijelij k hebben ingestemd. Dit lid ontbrak in het oorspronkelijke regeringsvoorstel,, maar werd door middel van een amendement van het VVD-kamerlidd Rietkerk en anderen alsnog aan dit artikel toegevoegd.47

44 Rechtskarakter

Uitt bovenstaande beschrijving van het proces van normstelling komt naar voren datt het recht op arbeid bovenal betrekking heeft op (1) het bevorderen van werkgelegenheidd en (2) het waarborgen van vrije arbeidskeuze. In het onder-staandee wordt getracht een duidelijker beeld te krijgen van de aard van de mett deze aanspraken corresponderende verantwoordelijkheden van de overheid. Daartoee wordt gekeken naar regeringsstandpunten, de bestuurspraktijk, de literatuur,, de rapportages aan en de uitspraken van internationale toezichthou-dendee organen en de nationale rechtspraak.

4.14.1 Regeringsstandpunten

Uitt regeringsstandpunten valt op te maken dat de overheid erkent dat op haar eenn grote verantwoordelijkheid rust met betrekking tot de werkgelegenheid

444 Kamerstukken il 1976/77, 13 873, nr. 8. 455 Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 14. 466 Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 10, p. 2. 477 Kamerstukken li 1976/77, 13 873, nr. 13. Zie ook J.J, Pelle, In de staatsrechtelijke wereld,

Deventer:: Gouda Quint 1998, p. 283.

83 3

VV RECHT OP ARBEID

enn de vrije arbeidskeuze. De regering heeft in de memorie van toelichting bij hethet wetsvoorstel tot goedkeuring van het IVESCR evenwel het standpunt ingeno-men,, dat het recht op arbeid bovenal als een beleidsvoeringsplicht moet worden opgevat.41** Directe referenties aan het recht op arbeid zijn schaars in beleids-enn kamerstukken.

4.1.14.1.1 Werkgelegenheid

Hett bestrijden van werkloosheid en het bewerkstelligen van volledige werkge-legenheidd vormen sinds 1974 (eerste oliecrisis) hoofddoel van het overheids-beleidd met betrekking tot de arbeidsmarkt.49 De overheid karakteriseert het voerenn van een dergelijke beleid hooguit bij wijze van uitzondering als een verplichtingg die voortvloeit uit het recht op arbeid.5" Voorzover het verband mett dit grondrecht wordt geëxpliciteerd gebeurt dit veelal in het kader van dee rapportages aan internationale organen belast met het toezicht op de nale-vingg van het IVESCR, ESH en lLO-conventies (zie hieronder). De Nederlandse overheidd vat deze verplichting dan op als een beleidsvoeringsverplichting, waarbijj zij zichzelf een ruime discretionaire bevoegdheid toekent.

4.1.24.1.2 Vrije a rbeidskeuze

Overr de betekenis van artikel 19, derde lid, Gw en de gevolgen van inwerking-tredingg voor de wetgeving deed toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken Rietkerkk op 7 januari 1986 een notitie verschijnen.51 Blijkens deze notitie behelstt dit recht dat de overheid in beginsel niemand mag dwingen tot arbeid diee hij of zij niet vrijelij k heeft gekozen of aanvaard (verbod van dwangarbeid enn van verplichte arbeid) en dat de overheid evenmin iemand mag belemmeren omm bepaalde arbeid te kiezen of gekozen arbeid te (blijven) verrichten. Hoewel ditt recht primair een aanspraak op niet-inmenging jegens de overheid omvat, sluitt de regering niet uit dat dit recht ook rechtsbescherming biedt tegen par-

488 'Artikel 6 formuleert het recht op arbeid. Het betreft hier, zoals ook bij de overige bepalingen uitt Deel III van het verdrag het geval is, niet een in rechte geldend te maken subjectief recht opp arbeid, maar het gaat hier, gelet op de bewoordingen van de bepaling en op de geest diee uit het gehele verdrag spreekt, om een verplichting van de overheid om aan het recht gestaltee te geven door middel van wetgeving en beleidsmaatregelen.' Kamerstukken il 1975/ 76,, 13 932 (R 1037), nr. 3, p. 46.

499 Sociaal en Cultureel Rapport 1998, Rijswijk/Den Haag: SCP/Elsevier, september 1998, p. 393. .

500 Zie ook Tj. Gerbranda & M. Kroes, Grondrechten evaluatie-onderzoek. Documentatierapport (4),(4), Leiden: Stichting NJCM-Boekerij 1991, p. 19-30.

511 Kamerstukken il 1985/86, 19 376, nr. 1-2.

84 4

RECHTSKARAKTERR V.4

ticulieren.. Aldus lijk t de regering te erkennen dat het recht op vrije arbeids-keuzee ook doorwerkt in het particuliere rechtsverkeer en dat dit de verplichting mett zich mee kan brengen voor de overheid om zorg te dragen voor adequate beschermingg hiervan.

4.24.2 Literatuur

InIn de rechtswetenschappelijke literatuur bestaan verschillende visies op de rechtskrachtt van het recht op arbeid. De gedachte dat individuen hieraan een afdwingbaarr recht op (toegang tot de) arbeid kunnen ontlenen wordt echter unaniemm afgewezen.53 Voor veel schrijvers behelst het recht op arbeid niet meerr dan een beleidsvoeringsplicht. Doorgaans wordt betoogd dat de norma-tievee betekenis van dit grondrecht gering is54 en dat het werkgelegenheids-enn arbeidsmarktbeleid moeilijk aan de hand van dit recht kan worden getoetst enn beoordeeld.55


Dee meeste auteurs nemen aan dat de overheid ingevolge het recht op arbeid gehoudenn is om beleid te ontwikkelen gericht op de bevordering van werkgele-genheid.566 Hiertoe wordt gerekend het treffen van maatregelen gericht op hett stimuleren van de arbeidsparticipatie van niet-dominante groepen.

Veell schrijvers vatten deze verantwoordelijkheid op als een beleidsvoe-ringsplicht,577 soms aangeduid als inspannings- of zorgverplichting58 dan well 'algemene opdracht'.59 Het doel - volledige dan wel zo volledig moge-

522 Kamerstukken il 1985/86, 19 376, nr. 2, p. 4. 533 Zie bijv. Harris, supra nt. 21, p. 22 en Jacobs, supra nt. 21, p. 72-73. 544 B.S. Frenkel, 'Werkgelegenheid, rechtspositie van werknemers en bestaanszekerheid', in:

A.K.. Koekkoek, W. Konijnenbelt & F.C.L.M. Krijns (red.), Grondrechten. Commentaar opop hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 393-402.

555 Eister, supra nt. 1, p. 53-78. 566 Ch. Tomuschat, 'The right to work', in: A. Rosas & J. Helgesen (eds.), Human rights in

aa changing East-West perspective, Londen/New York, NY: Pinter Publ. 1990, p. 171-201 (185). .

577 P.W.C. Akkermans, 'Artikel 19', in: P.W.C. Akkermans & A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet,Grondwet, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willin k 1992, p. 334-340 (336) en H.W.P.M. van der Linden,, 'Recht op arbeid, plicht tot arbeid?', SR 1992, p. 300-308 (300-301).

588 M.C. Burkens, 'Werkgelegenheid en Grondwet', in: M.C. Burkens, W. Driehuis & J. van denn Doel, Werkgelegenheid: recht of beleid?, Geschriften voorde Vereniging voor Arbeids-recht,, Alphen aan den Rijn: Samsom 1979, p. 7-82 (69) en H.L. Bakels, 'De toegang tot dee dienstbetrekking', SMA 1982, p. 492-497 (493-494).

599 Akkermans, supra nt. 57, p. 335.

85 5

VV RECHT OP ARBEID

lijk ee werkgelegenheid60 - zou daarbij vrij duidelijk zijn aangegeven. Een aantall auteurs heeft gepoogd nadere helderheid te verschaffen over de soort maatregelenn die de overheid dient te nemen ter bereiking van dit doel. Zo stelt Jacobss dat de overheid 'alle mogelijke inspanningen' moet leveren ter be-vorderingg van werkgelegenheid.61 Jaspers meent dat de overheid gehouden iss om een 'actief werkgelegenheidsbeleid te voeren. Dit beleid moet, aldus dezelfdee auteur, met name stimulerend zijn voor groepen die in het nadeel zijnn met betrekking tot het verkrijgen of behouden van werk.62 Burkens heeft zichh naar mijn weten het meest concreet uitgelaten over de inhoud van het tee voeren werkgelegenheidsbeleid. Volgens hem moeten burgers erop kunnen vertrouwenn dat de overheid voorzieningen treft welke resulteren in het schep-pen,, het behoud en de evenredige verdeling van werkgelegenheid.63 Daarmee krijgtt deze programmatische verplichting ook elementen van een verzekerings-plichtt (hfdst. IV, § 3.3).

4.2.24.2.2 Vrije arbeidskeuze

Hett recht op vrije arbeidskeuze wordt door veel auteurs opgevat als een klassiekk vrijheidsrecht. Individuen maken op grond van dit recht aanspraak opp vrije keuze en vrije uitoefening van beroep.64 Naleving van dit recht vraagt inn de eerste plaats om overheidsonthouding.65

Inn de literatuur is erop gewezen dat de overheid ook waarborgen dient tee scheppen voor dit recht. Dorssemont spreekt in dezen van een positief vrijheidsrecht:: het recht dat men bij de keuze en uitoefening van werk niet wordtt gehinderd door overheid of particulieren.66 Gedacht kan worden aan eenn wettelijk verbod van slavernij en maatregelen ter vereffening van de machtsongelijkheidd tussen werknemers en werkgevers. Ook 'een verbod op discriminatiee bij toegang tot arbeidsplaatsen'67 biedt bescherming tegen on-toelaatbaree inbreuken op het recht op vrije arbeidskeuze. Aldus bezien schept ditt vrijheidsrecht ook een aantal positieve overheidsverplichtingen, casu quo beschermingsplichten,, die zich lenen voor handhaving via de rechter.68

600 Teuben, supra nt. 1, p. 107. 611 Jacobs, supra nt. 21, p. 74. 622 Jaspers, supra nt. 21, p, 130-131. 633 Burkens, supra nt. 58, p. 12 en p. 69. 644 Akkermans, supra nt. 57, p. 338. 655 P. Vlemminx, Netprofiel van de sociale grondrechten, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994,

p.. 25. 666 F. Dorssemont, 'Het recht op de vrije keuze van beroepsarbeid', RW 1995, p. 865-875 (866). 677 Jacobs, supra nt. 21, p. 78. 688 R. Bergamin, Rechten jegens de overheid,, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1995, p. 154-155.

86 6

RECHTSS KARAKTER V.4

4.34.3 Rapportages en internationaal toezicht

Inn deze paragraaf wordt bezien hoe de organen die zijn belast met het uitoefe-nenn van toezicht op de naleving van het IVESCR, ESH en de diverse iLO-conven-tiess - respectievelijk het IVESCR-Comité,69 het ESH-Comité7<t en het ILO-Comitéé van Deskundigen71 - het recht op arbeid plegen uit te leggen. Daartoe wordtt gekeken naar de wijze waarop deze organen door nationale overheden wensenn te worden geïnformeerd en de reacties die landenrapporten ontlokken.


All ee drie de comités plegen de overheidsverantwoordelijkheid voor het werkge-legenheidsvraagstukk abstract te toetsen. Erkend wordt dat een werkgelegen-heids-- en arbeidsmarktbeleid zich moeilijk aan de hand van juridische criteria laatt beoordelen. De comités laten de overheid evenwel geen onbeperkte vrijheidd om zelf invulling te geven aan deze verantwoordelijkheid. Zo stelde hett IVESCR-Comité naar aanleiding van de Libanese landenrapportage dat arti-kell 6, tweede lid, IVESCR een aantal concrete verplichtingen schept en dat overhedenn deze verplichtingen naar vermogen dienen na te komen:

Thee Committee recommends that the problem of unemployment be addressed withoutt delay and reminds the Government of its obligations under articles 6, 7, 88 and 9 of the Covenant.72

699 Dit comité bestaat uit 18 leden, allen deskundig op het gebied van de rechten van de mens, diee optreden in hun persoonlijke hoedanigheid. Dit is het enige orgaan dat toezicht houdt opp de naleving van het IVESCR.

700 Het Europees Comité van Sociale Rechten, voorheen ESH-Comité van Onafhankelijke Deskundigenn en kortweg ESH-Comité genoemd, bestaat sinds 1994 uit 9 leden (daarvoor: 7)) verkozen door het Comité van Ministers van de RvE. Het ESH-Comité wordt bijgestaan doorr een waarnemer namens de ILO. Andere organen die zijn betrokken bij het uitoefenen vann toezicht op de naleving van het ESH, maar waaraan in het kader van dit onderzoek geen naderee aandacht wordt besteed, zijn: het Regeringscomité (art. 27 ESH), de Parlementaire Vergaderingg (art. 28 ESH) en het Comité van Ministers/Plaatsvervangers (art. 29 ESH).

711 Dit comité, voluit Committee of Experts on the Application of Conventions, bestaat uit 20 onafhankelijkee leden die deskundig zijn op het gebied van het arbeidsrecht en verwante socialee vraagstukken. Net als het ESH voorziet het ILO-Statuut in een ingewikkelde toezichts-enn klachtenprocedure, waarin naast het Comité van Deskundigen een belangrijke rol is weggelegdd voor de tripartiete Conference Committee on the Application of Standards van dee Internationale Arbeidsconferentie. De onderscheidene verdragen voorzien daarnaast in dee instelling van aparte organen.

722 IVESCR-Comité, 28 mei 1993, UN Doc. E/1994/23, p. 39-41, § 14.

87 7

VV RECHT OP ARBEID

Uitt de rapportagerichtlijnen van het IVESCR-Comité kan worden opgemaakt datt deze verplichtingen betrekking hebben op het verzekeren van werk voor allee werkzoekenden:

Pleasee describe the principal policies pursued and measures taken with a view too ensuring that there is work for all who are available for and seeking work.73

Geconcludeerdd kan worden dat artikel 6 IVESCR meer dan een vage beleidsvoe-ringsplichtt oplegt aan de overheid en dat het werkgelegenheidsbeleid ten goede dientt te komen aan allen die kunnen en willen werken.

Ookk het ILO-Comité van Deskundigen laat de overheid een ruime vrije beleids-margee om zelf inhoud te geven aan haar verplichting om een werkgelegen-heidsbeleidd te voeren. Deze vrijheid is niet onbeperkt (zie ook ILO-Conventies nr.. 122 en 168). Bij het beoordelen van het werkgelegenheidsbeleid let het ILO-Comitéé met name op de mate waarin overheden 'concrete and effective measures'' hebben genomen.74 Dit beleid moet gericht zijn op het verzekeren vann werk 'for all who are available for and seeking work.'75

Uitt de conclusies van hetESH-Comité met betrekking tot artikel 1, eerste lid, ESH766 kan worden afgeleid dat de verplichting met betrekking tot het bevorde-renn van 'full employment' ruim moet worden uitgelegd. Dit comité gaat bij hett beoordelen van landenrapportages niet alleen af op de werkloosheidsstatis-tiekenn of de beweerdelijke resultaten van het werkgelegenheidsbeleid, maar besteedtt ook aandacht aan 'the vitality of employment policies'.77 Het comité kijk tt hierbij vooral naar de 'adequacy of the measures taken to satisfy Article 1(1)'.7KK Het ESH-Comité neemt geen genoegen met het 'afschrijven' van be-paaldee groepen werknemers: 'if a state at any time abandoned the objective

733 Vraag 2.b m.b.t. art. 6, Revised guidelines regarding the form and contents of reports to bee submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic,, Social and Cultural Rights, OR 1992, Suppl. No. 3, UN Doc. E/1992/23.

744 J. Mayer, 'The concept of the right to work in international standards and the legislative workk of the ILO', ILR 1985, p. 225-242 (240).

755 Human rights. A common responsibility, Geneve: International Labour Office 1988, p. 30. 766 Uit de rapporten van het comité spreekt dat het derde en vierde lid van art. 1 ESH (§3.2.1)

moetenn worden opgevat als randvoorwaarden ter bereiking van 'een zo hoog en stabiel mogelijkk werkgelegenheidspeil' (lid 1). Aan deze verplichtingen wordt hier geen nadere aandachtt besteed. De verplichting om zorg te dragen voor 'vrijelijk gekozen werkzaamheden' (lidd 2) wordt hieronder apart besproken.

777 Vandamme, supra nt. 25, p. 637. 788 Harris, supra nt. 21, p. 24.

88 8

RECHTSKARAKTERR V.4

off full employment in favour of an economic system providing for a permanent pooll of unemployed it would be infringing the Social Charter.'79


All ee drie de comités leggen een nauw verband tussen het recht op vrije ar-beidskeuzee en het verbod van dwangarbeid. In vergelijking met de voorgaande verplichtingg laat naleving van het recht op vrije arbeidskeuze zich makkelijker toetsen. .

Hett IVESCR-Comité huldigt de opvatting dat het recht op vrije arbeidskeuze beslotenn ligt in de overheidsverplichting om inspanningen te leveren ter bevor-deringg van volledige, productieve en vrijelij k gekozen werkgelegenheid.8" Ditt blijkt ook uit de rapportagerichtlijnen, alwaar onder artikel 6 wordt ge-vraagdd naar de 'provisions [that] ensure that there is freedom of choice of employment.' '

Hett comité gaat ervan uit dat overheden de plicht hebben het recht op vrije arbeidskeuzee actief te beschermen (beschermingsverplichting). Dit blijkt ook uitt de vraag om aan te geven hoe wordt gegarandeerd dat de 'conditions of employmentt do not infringe upon fundamental political and economic freedoms off the individual.'81

Hett ILO-Comité van Deskundigen pleegt het verbod van dwangarbeid ruim uitt te leggen. Zo oordeelde dit comité dat het opleggen van een sanctie bij overtredingg van artikel 6 van het Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen (BBA,, 1945) - een bepaling die werknemers verplichtte tot het vooraf vragen vann toestemming voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomst - strijdig wass met ILO-Conventie nr. 29. Deze verplichting is uiteindelijk per 1 januari 1999,, met de inwerkingtreding van de Wet flexibilitei t en zekerheid, in zijn geheell komen te vervallen.

Inn het kader van het ESH maakt het recht op vrije arbeidskeuze onderdeel uit vann artikel 1, tweede lid: het recht van een werknemer om door 'vrijelij k gekozenn werkzaamheden' in het onderhoud te voorzien. Het ESH-Comité vat ditt recht in tweeërlei zin op, namelijk als een verbod van dwangarbeid82 en

799 Conclusions I, p. 14, aangehaald in L. Samuel, Fundamental social rights, Straatsburg: Councill of Europe Publishing 1997, p. 18.

800 Zie bijv. IVESCR-Comité, 17 mei 1996, UN Doc. E/C.12/1/Add.3, § 18. 811 Revised guidelines, supra nt. 73. 822 Vandamme, supra nt. 25, p. 637.

89 9

VV RECHT OP ARBEID

eenn plicht tot het bestrijden van alle vormen van discriminatie bij de arbeid.83

Dezee laatste, positieve verplichting komt in het hiernavolgende hoofdstuk uitvoerigg aan de orde.

Hett verbod van dwangarbeid wordt door het ESH-Comité ruim uitgelegd:

thee coercion of any worker to carry out work against his wishes, and without his freelyy expressed consent, is contrary to the Charter. The same applied to the co-ercionn of any worker to carry out work he had previously agreed to do, but which hee subsequently no longer wanted to do.*4

Vanwegee dit laatste meende ook het ESH-Comité dat artikel 6 BBA in strijd iss met deze verbodsbepaling. Deze bepaling maakt, aldus het ESH-Comité, onvoldoendee onderscheid tussen vrijwillig e en onvrijwillig e beëindiging van dee arbeidsovereenkomst.*5 Zoals eerder opgemerkt is het BBA inmiddels aangepast. .

4.44.4 Rechtspraak

Inn het vorige hoofdstuk is aangegeven dat rechtstreekse werking van sociale grondrechtenn in de Nederlandse rechtspraak niet langer systematisch wordt afgewezenn (hfdst. iv, § 4.3). Hier wordt bezien in hoeverre deze jurispruden-tiëlee ontwikkeling gevolgen heeft voor de naleving van het recht op arbeid.


InIn de jurisprudentie is bij herhaling uitgemaakt dat het recht op arbeid als zodanigzodanig geen rechtstreekse werking toekomt.86 Het recht op arbeid bevat volgenss de Hoge Raad niet meer dan instructienormen. Het individu kan aan dezee normen geen 'waarborg (...) voor het recht op vrije keuze van dienstbe-trekking'' ontlenen."

833 Vgl. Conclusions XIV-1 (The Netherlands), p. 2 (1998) en Conclusions I, p. 15, aangehaald inn Samuel, supra nt. 79, p. 21. Zie ook Harris, supra nt. 21, p. 30.

844 Conclusions ill , p. 5, aangehaald in Samuel, supra nt. 79, p. 22. 855 Conclusions xill-1, p. 52 (1994); Conclusions xni-3, p. 71 (1996); Conclusions Xiv-I (The

Netherlands),, p. 3 (1998). Zie ook Samuel, supra nt. 79, p. 26. 866 Zie bijv. HR 26 maart 1965,w 1965, 163, m.nt. G.J. Scholten; HR 15 januari 1980, NJ 1980,

266;; HR 17 oktober 1980, NJ 1981, 141, m.nt. G.J. Scholten & E.A. Alkema; Pres. Rb. 's-Gravenhagee 21 januari 1982, NJ 1984, 487 en ARRvS 10 april 1986, AD 1986, 586, m.nt. J.H.. van der Veen.

877 HR 17 oktober 1980, NJ 1981, 41, m.nt. G.J. Scholten & E.A. Alkema.

90 0

RECHTSS KARAKTER V.4

Inn de rechtspraak is voorts bepaald dat het recht op arbeid bescherming biedtt aan individuen die als gevolg van closed sAop-achtige constructies dreigenn te worden uitgesloten van toegang tot de arbeid. Het recht op arbeid verplichtt de overheid om in dergelijke situaties positieve maatregelen te treffen terr verzekering van de uitoefening van klassieke vrijheidsrechten.88

Uitt de rechtspraak kan tevens worden opgemaakt dat het recht op arbeid (mede)) inkleuring geeft aan allerlei civielrechtelijke rechtsnormen, waaronder dee eis van het goed werkgeverschap (art. 7:611 BW). Het grondrecht op arbeid kann aldus indirect een rol spelen bij beslissingen aangaande de reïntegratie vann een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer, het aanpassen van de ar-beidsomstandighedenn ten behoeve van gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkne-rnersrners8989 en beslissingen rondom ontslag respectievelijk tewerkstelling na een nietigg ontslag.


Hett recht op vrije arbeidskeuze komt in de rechtspraak vrijwel uitsluitend terug inn de vorm van afweerrecht.91 De bescherming die individuen aan dit recht kunnenn ontlenen is in de jurisprudentie genuanceerd. Zo neemt de rechter niet snell aan dat er sprake is van dwangarbeid of een andere vorm van verplichte arbeidt22 In het verleden bepaalde de rechter ook dat het vragen van toestem-mingg aan de directeur van het arbeidsbureau voor het beëindigen van een arbeidsverhoudingg niet kan worden aangemerkt als 'dwangarbeid'.93 Meer

888 EHRM 13 augustus 1981, Young, James en Webster, A-44, p. 22-24, § 55-57; NJCM-Bull. 1982,, p. 400, m.nt. M. de Blois en EHRM 30 juni 1993 Sigurjóns.wn, 4-264, p. 15-16, § 35;; NJ 1994, 223, m.nt. E.A. Alkema. Het Hof concludeert in deze laatste zaak dat art. 11 EVRMM (het recht op vereniging) is geschonden. Het Hof verwijst hierbij onder andere naar hett ESH-Comité, dat reeds eerder had bepaald dat lidmaatschap van een vereniging ais voor-waardee om een baan (i.e. taxichauffeur) te kunnen uitoefenen strijd oplevert met het ESH enn ILO-Conventies nr. 87 en 98.

899 Zie bijv. HR 3 februari 1978, NJ 1978, 248, m.nt. P. Zonderland; HR 8 november 1985, NJ 1986,, 309, m.nt. P.A. Stein; HR 4 januari 1991, NJ 1991, 270; HR 13 december 1991, NJ 1992,, 441 en HR 3 maart 1995, NJ 1995, 470, m.nt. P.A. Stein.

900 MR 27 mei 1983, NJ 1983, 758; HR 12 mei 1989, NJ 1989, 801, m.nt. P.A. Stein en (de conclusiee van A-G Koopmans bij) HR 19 april 1991, NJ 1991, 453.

911 Voor een uitzondering, CRvB 10 december 1992, TAR 1993, 34, m.nt. Ch.H.G. Olde Kanter enn CRvB 10 oktober 1996, TAR 1997, 40, m.nt. C. Riezebos inzake het niet-gehonoreerde verzoekk om ontslag van een militair.

922 Zie bijv. HR 4 december 1979, NJ 1980, 157, m.nt. Th.W. van Veen (inzake dienstplicht) enn HR 22 oktober 1991, NJ 1992, 464, m.nt. G.J.M. Corstens (inzake dienstverlening als sanctie). .

933 Hof 's-Gravenhage 2 november 1961, NJ 1962, 441.

91 1

VV RECHT OP ARBEID

recentelijkk bevestigde de rechter dat het opleggen van een sollicitatieplicht geenn strijd oplevert met het recht op vrije arbeidskeuze.94 Tegelijkertijd erkent dee rechter dat aan dit grondrecht horizontale werking toekomt. Dit neemt niet wegg dat inperkingen op dit grondrecht in de privaatrechtelijke verhoudingen niett snel onrechtmatig worden gevonden.95

Ookk het Europese Hof voor de rechten van de mens legt het verbod van dwangarbeidd (art. 4 lid 2 EVRM) veeleer restrictief uit. Dwangarbeid veronder-stelt,, aldus het Hof, dat het werk 'tegen de wil ' van betrokkene wordt uitge-voerdd en dat de verrichte werkzaamheden 'unjust or oppressive' zijn dan wel 'avoidablee hardship' met zich meebrengen.96

4.54.5 Tussenconclusie

Gesteldd kan worden dat het recht op arbeid een programmatische verplichting oplegtt aan de overheid met betrekking tot het bevorderen van werkgelegenheid, waaronderr het bewerkstelligen van gelijke toegang tot de arbeid. Het beleid dientt te zijn gericht op het scheppen en behouden van werk voor allen die inn staat en bereid zijn om te werken, met speciale aandacht voor de arbeidskan-senn van leden van niet-dominante groepen. Deze programmatische verplichting bevatt aldus, naast beleidsvoeringsplichten, ook elementen van een verzeke-ringsplicht. .

Hett recht op vrije arbeidskeuze vertoont bovenal gelijkenissen meteen klassiek vrijheidsrecht.. Dit recht schept in de eerste plaats een onthoudingsplicht voor dee overheid. Er wordt tegelijkertijd aangenomen dat dit recht positieve ver-plichtingenn oplegt aan de overheid. Het nemen van beschermende maatregelen terr voorkoming van dwangarbeid, discriminatie en closed s/iop-achtige con-structiess kan noodzakelijk zijn om de uitoefening van het recht op vrije ar-beidskeuzee op effectieve wijze te waarborgen.

55 Betekenis voor horizontale relaties

InIn het hieraan voorafgaande hoofdstuk werd gesteld dat grondrechten een zekeree mate van horizontale werking niet kan worden ontzegd. Daarbij werd

944 Pres. Rb. 's-Hertogenbosch 24 januari 1997, AB 1997, 125, m.nt. H.E. Bröring. Zie ook Pres.. CRvB 17 februari 1997, KG 1997, 176.

955 IIR I juli 1997, NJ 1997, 685. 966 EHRM 23 november 1983, Van der Mussele,A-lQ, p. 18, § 37 en EHRM 18 juli 1994, Schmidt,

,4-291-B,, p. 32, § 22; NJ 1996, 13, m.nt. E.A. Alkema.

92 2

BETEKENISS VOOR HORIZONTALE RELATIES V.5

onderscheidd gemaakt tussen, enerzijds, directe en indirecte doorwerking van grondrechtenn in de horizontale relaties en, anderzijds, een opdracht voor de overheidd om het rechtsverkeer tussen particulieren zo nodig te reguleren (hfdst. IV,, § 5). Dit onderscheid wordt hieronder aangehouden bij het articuleren van dee betekenis van het recht op arbeid voor de horizontale relaties.

5.15.1 Doorwerking

Dee gedachte dat het recht op arbeid integraal kan worden toegepast op de relatiess tussen particulieren onderling (directe doorwerking) wordt in de li-teratuurr unaniem afgewezen. Een afdwingbaar recht op (toegang tot de) arbeid zouu neerkomen op een vorm van contractdwang, die onverenigbaar is met hett beginsel van contractvrijheid.97 De vrijheid van particulieren om te con-tracterenn is evenwel niet onbegrensd en wordt onder meer beperkt door grond-rechten. .

Overr de mate waarin het recht op arbeid indirect doorwerkt in de horizon-talee relaties wordt verschillend gedacht.98 Sommige auteurs bepleiten een striktee scheiding tussen het grondrecht op arbeid en het civiele arbeids(over-eenkomsten)rechtt en lijken daarmee uit te sluiten dat het grondrecht op arbeid kann doorklinken in civielrechtelijke normen.99 Anderen nemen aan dat het rechtt op arbeid de mogelijkheid bevat om via reflex werking in een privaat-rechtelijkee arbeidsverhouding tot gelding te komen.I(M) Zo beschouwt Heerma vann Voss het recht op wedertewerkstelling van een gedeeltelijk arbeidsonge-schiktee werknemer als een vorm van horizontale werking van het recht op arbeid.1011 Burkens schets in zijn preadvies voor de Vereniging voor Arbeids-rechtt een andere vorm van doorwerking van het recht op arbeid. Hoewel hij eenn scheiding tussen het civiel- en grondrechtelijke begrip 'recht op arbeid' voorstaatt sluit hij niet uit dat de door de overheid te nemen maatregelen ter

977 Bakels, supra nt. 58, p. 493. 988 Voor een mooie samenvatting, Van Dooren, supra nt. 19, p. 65 e.v, 999 Zie bijv. Frenkel, supra nt. 54, p. 399.

1000 In meer algemene zin, P.F. van der Heijden, Grondrechten in de onderneming, Deventer: Kluwerr 1988. Zie ook P.F. van der Heijden, 'De gemiste kansen bij de invoering van titel 100 boek 7 BW', in: P.F. van der Heijden (red.), Herziening Wet op de arbeidsovereenkomst, Verenigingg voor Arbeidsrecht, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D./W.E.J. Tjeenk Willink 1995,, p. 13-17(16).

1011 G.J.J. Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van vernieuwing van het arbeids-recht,recht, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1993, p. 60. Ook Asscher-Vonk lijk tt een dergelijke visie aan te hangen, I.P. Asscher-Vonk, 'Grondrechten en de arbeidsover-eenkomstt in het NBW', in: P.F. van der Heijden (red.), De arbeidsovereenkomst in het NBW, Deventer:: Kluwer 1991, p. 87-112 (107-108).

93 3

VV RECHT OP ARBEID

verwezenlijkingg van het recht op arbeid verplichtingen met zich meebrengen voorr (potentiële) werkgevers.102

Gelett op de eerdergenoemde functie van grondrechten in onze samenleving enn de gebeurtenissen die zijn voorafgegaan aan de codificatie van het recht opp arbeid (§ 2 en 3) kan mijns inziens moeilijk staande worden gehouden dat hett grondrecht op arbeid en het civiele arbeids(overeenkomsten)recht volkomen losstaann van elkaar. Zo kwam het arbeids(overeenkomsten)recht juist tot ontwikkelingg in een periode waarin de roep om erkenning van het recht op arbeidd steeds luider werd en bevat artikel 19, tweede lid, Gw een opdracht aann de overheid om de rechtspositie van werknemers bij wet te regelen. Het lijk tt mij dan ook alleszins verdedigbaar om het grondrecht op arbeid indirect tee laten doorwerken in de horizontale relaties. Of aldus voldoende garanties bestaann voor naleving van het recht op arbeid kan op voorhand niet worden gezegd.. Dit roept de vraag op in hoeverre de overheid gehouden is om zo nodigg corrigerend op te treden in de privaatrechtelijke verhoudingen.

5.25.2 Positieve verplichtingen

Dee meeste auteurs lijken het rechtskarakter van de positieve verplichtingen diee besloten liggen in het recht op arbeid op te vatten als complementair aan dee maatschappelijke verantwoordelijkheid van de sociale partners. Volgens Teubenn rust op de overheid 'zonodig de taak, om in samenwerking met maat-schappelijkee of publiekrechtelijke lichamen te streven naar een zo ruim moge-lijk ee werkgelegenheid.'1113 Van der Ven spreekt van een 'geweldig zware verantwoordelijkheidd [voor de overheid] m.b.t. de juridische structuur ... [en] dee verwerkelijking van de juridische structuur.' Tegelijkertijd onderscheidt hijj een 'maatschappelijke verantwoordelijkheid' voor de verwezenlijking van hett recht op arbeid. Van der Ven denkt hierbij primair aan werkgevers, werk-geversorganisatiess en diegenen die ideeën voor ondernemingen hebben.1"4

Dee opvatting van Van der Linden sluit aan bij de visie van beide vorige schrijvers.. Van der Linden vat de betekenis van het recht op arbeid voor de horizontalee relaties primair op als een opdracht aan de overheid om maatrege-lenn te treffen gericht op de ondersteuning en bevordering van het zelfregule-rendd en -corrigerend vermogen. Zijns inziens komt aan burgers en maatschap-pelijkee organisaties een eigen verantwoordelijkheid toe bij de realisatie van

1022 Burkens, supra nt. 58, p. 12. 1033 Teuben, supra nt. 1, p. 107. 1044 J.J.M, van der Ven, 'Het recht op arbeid, plicht tot arbeid', NJCM-BUU. 1983, p. 96-104(101).

94 4

BEVINDINGENN V.6

socialee grondrechten. Bakels meent dat het recht op arbeid in een sociale rechtsstaatt als de Nederlandse op de overheid veeleer een rechtsplicht legt omm maatregelen te nemen gericht op het ontsluiten van de toegang tot de arbeid.. Daarbij denkt hij onder meer aan maatregelen op het terrein van de arbeidsvoorziening,, het verstrekken van subsidies aan werkgevers bij aanname vann moeilijk plaatsbare werklozen, het invoeren van non-discriminatiewetge-ving,, het reguleren van de sollicitatieprocedure, et cetera. De betekenis van hett recht op arbeid als aanspraak op werkgelegenheid en werkgelegenheidsbe-vorderendee maatregelen is in de visie van Bakels mitsdien veeleer indirect vann aard."*

Gelett op de functie van grondrechten in onze rechtsorde (hfdst. IV, § 3) mag hett complementaire karakter van de positieve verplichtingen naar mijn mening niett te terughoudend worden uitgelegd. Het recht op arbeid schept immers eenn zware verantwoordelijkheid voor de overheid met betrekking tot het bevorderenn van werkgelegenheid en het waarborgen van het recht op vrije arbeidskeuze.. Dit brengt met zich mee dat de overheid niet te terughoudend moett zijn en zo nodig regulerend dient op te treden.

66 Bevindingen

Uitt het bovenstaande blijkt dat de codificatie van het recht op arbeid een re-actiee vormt op de economische uitbuiting van werknemers tijdens de 19e eeuw enn het begin van de 20e eeuw (§ 2). Dit recht heeft na de Tweede Wereldoor-logg universeel erkenning gevonden en weerspiegelt daarmee het belang dat toekomtt aan zoveel mogelijk werkgelegenheid en vrije arbeidskeuze (§ 3).

Aann de hand van een bespreking van regeringsstandpunten, de rechtsweten-schappelijkee literatuur, de rapportages aan en uitspraken van internationale toezichthoudendee organen en de rechtspraak is in dit hoofdstuk geprobeerd meerr duidelijkheid te verschaffen over de aard en omvang van de overheidsver-antwoordelijkheidd met betrekking tot de werkgelegenheid en de vrije arbeids-keuze.. Geconcludeerd werd dat het recht op arbeid een programmatische verplichtingg oplegt aan de overheid met betrekking tot het bevorderen van werkgelegenheid,, waaronder het bewerkstelligen van gelijke toegang tot de arbeid.. Het door de overheid te voeren beleid, dat zowel betrekking heeft op dee overheidssector als op de particuliere arbeidsmarkt, dient te zijn gericht opp het scheppen en behouden van werk voor allen die in staat en bereid zijn

1055 Van der Linden, supra nt. 57, p. 304. 1066 Bakels, supra nt. 58.

95 5

VV RECHT OP ARBEID

omm te werken, met speciale aandacht voor de arbeidskansen van leden van niet-dominantee groepen. Deze programmatische verplichting bevat daarmee naastt beleidsvoeringsplichten ook elementen van een verzekeringsplicht.

Hett recht op vrije arbeidskeuze noopt in de eerste plaats tot overheidsont-houding.. Aangenomen wordt dat dit recht ook positieve verplichtingen omvat voorr de overheid. Het treffen van beschermende maatregelen kan noodzakelijk zijnzijn om de uitoefening van het recht op vrije arbeidskeuze op effectieve wijze tee waarborgen (§ 4).

InIn een poging de betekenis van het recht op arbeid voor de relaties tussen particulierenn onderling te verhelderen is aan het slot van dit hoofdstuk (§ 5) gekekenn naar de doorwerking van dit recht in de horizontale relaties en de eventuelee opdracht die dit grondrecht bevat voor de overheid om het rechtsver-keerr tussen particulieren te reguleren.

Gesteldd werd dat het recht op arbeid via reflexwerking invulling kan geven aann civielrechtelijke rechtsnormen en aldus kan doorwerken in de horizontale relaties.. De mate van doorwerking is afhankelijk van tal van feitelijke omstan-digheden,, waarbij het uiteindelijk aan de rechter is om te bepalen hoeveel gewichtt er moet worden toegekend aan het grondrechtelijk beschermde belang. Hierinn schuilt tegelijkertijd de zwakte van de indirecte doorwerking van het rechtt op arbeid. In de (civiele) rechtspraak kan namelijk gemakkelijk prioriteit wordenn toegekend aan andere belangen.

Mett betrekking tot de positieve overheidsverplichtingen, die het recht op arbeidd omvat, werd geconstateerd dat in de literatuur soms wordt gesteld dat dee verantwoordelijkheid van de overheid voor (het rechtsverkeer op) de particulieree arbeidsmarkt complementair is aan de maatschappelijke verant-woordelijkheidd van werkgevers- en werknemers(organisaties). De conclusie vann dit hoofdstuk luidt dat deze stelling bijstelling behoeft, omdat uit deze visiee onvoldoende blijkt dat de overheid een eigen verantwoordelijkheid heeft voorr het bevorderen van werkgelegenheid en het waarborgen van vrije arbeids-keuze. .

96 6

UvA-DARE (Digital Academic Repository) Gelijke toegang tot ... · Dee wens om te komen tot meer uniforme arbeidsnormen binnen de ver-schillendee landen kreeg een nieuwe impuls door

Documents