UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE NÍVEL MESTRADO LAYLA DANIELLE ARAÚJO PINTO A RELAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO URBANO E A ÉTICA AMBIENTAL: O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE SÃO CRISTÓVÃO 2019
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
NÍVEL MESTRADO
LAYLA DANIELLE ARAÚJO PINTO
A RELAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO URBANO E A ÉTICA AMBIENTAL:
O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE
SÃO CRISTÓVÃO
2019
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LAYLA DANIELLE ARAÚJO PINTO
A RELAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO URBANO E A ÉTICA AMBIENTAL:
O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE
Dissertação apresentada como requisito
parcial para obtenção do título de Mestre
pelo Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento e Meio Ambiente
(PRODEMA) da Universidade Federal de
Sergipe.
LINHA DE PESQUISA: Planejamento e
Gestão Ambiental
ORIENTADOR: Prof. Dr. Antônio Carlos
dos Santos
SÃO CRISTÓVÃO
2019
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LAYLA DANIELLE ARAÚJO PINTO
A RELAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO URBANO E A ÉTICA AMBIENTAL:
O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE
Dissertação apresentada como requisito
parcial para obtenção do título de Mestre
pelo Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento e Meio Ambiente
(PRODEMA) da Universidade Federal de
Sergipe.
Aprovado em _____ de ______________ de _______.
_______________________________________________________________________
Prof. Dr. Antônio Carlos dos Santos – Universidade Federal de Sergipe
Presidente - Orientador
_______________________________________________________________________
Profa. Dra. Silvia Maria Santos Matos - Universidade Federal de Sergipe
Examinadora Interna
_______________________________________________________________________ Prof. Dr. Givaldo Barbosa da Silva – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia/SE
Examinador Externo
3
É concedido ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente
(PRODEMA) da Universidade Federal de Sergipe (UFS) responsável pelo Mestrado em
Desenvolvimento e Meio Ambiente permissão para disponibilizar, reproduzir cópia desta
Dissertação e emprestar ou vender tais cópias.
_______________________________________________________________________
Layla Danielle Araújo Pinto
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA
Universidade Federal de Sergipe - UFS
_______________________________________________________________________
Prof. Dr. Antônio Carlos dos Santos
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA
Universidade Federal de Sergipe - UFS
4
Este exemplar corresponde à versão final da Dissertação de Mestrado em Desenvolvimento e
Meio Ambiente concluído no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio
Ambiente (PRODEMA) da Universidade Federal de Sergipe (UFS).
_______________________________________________________________________
Prof. Dr. Antônio Carlos dos Santos
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA
Universidade Federal de Sergipe - UFS
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AGRADECIMENTOS
Encerro mais um ciclo de aprendizados agradecendo a todos que torceram e me
apoiaram a trilhar esse caminho.
Aos meus pais e irmãos, agradeço por todo amor incondicional e compreensão ao longo
da vida, que tornaram tudo possível. Às minhas avós e toda família, pelo apoio e afeto a mim
transferidos, apesar da distância nos últimos anos.
Aos amigos, pelo incentivo e acolhimento nas fases difíceis, por compartilharem comigo
suas alegrias e me permitirem compartilhar as minhas. Em especial, à Janaína pela companhia
em todos os momentos.
Ao Prof. Dr. Antônio Carlos dos Santos, por me orientar e conduzir no percurso desse
trabalho, pelo exemplo de sua trajetória e por toda contribuição à minha formação não só
acadêmica, como pessoal.
A todos os professores e funcionários do PRODEMA/UFS, em nome da Prof.ª Maria
José, pelos ensinamentos transmitidos, assim como pela colaboração e suporte necessários. Aos
colegas da turma 2017, pelo convívio e debates que tanto enriqueceram nossas aulas.
Especialmente, à Daiany, Rayane e Elaine pelo apoio e torcida nesse árduo caminho.
Aos Prof. Dr. Givaldo Silva e Prof.ª Dr.ª Silvia Matos, pela participação e colaborações
nas minhas bancas de qualificação e defesa. E à Prof. ª Silvia que, para além das bancas,
acompanhou meu trabalho desde o começo e me concedeu valiosas contribuições, dentro e fora
das salas de aula.
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There can't be sustainable world
without sustainable cities.
Herbert Girardet
Não pode haver mundo sustentável
sem cidades sustentáveis.
(Tradução)
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RESUMO
No Brasil, a crise socioambiental pode ser constatada, dentre outros motivos, como resultado
material do crescimento urbano desordenado na maioria das cidades. Impulsionada pelo
crescimento econômico proporcionado pelos avanços científicos, a expansão urbana contribuiu,
com o decorrer do tempo, para a intensificação da degradação ambiental que se vive na
atualidade. Desde a tomada de consciência a respeito das consequências de tal degradação, por
volta dos anos 60, conceitos acerca de modelos para um desenvolvimento sustentável vem
sendo debatidos, embasados por uma ética ambiental, na busca de solucionar tais impactos e
possibilitar o equilíbrio entre seres humanos e ecossistemas naturais, diante da responsabilidade
para com a natureza e as futuras gerações. A relação entre planejamento urbano e ética
ambiental, apesar de relevante para esse desenvolvimento sustentável, foi negligenciada
durante os processos decisórios na formação do espaço urbano e há pouco tempo este debate
está se imperando como necessário. Assim, o objetivo desta pesquisa bibliográfica e
documental é analisar a relação entre o planejamento urbano e a ética ambiental como fator
decisivo para as decisões de políticas urbanas, através das análises de duas legislações urbanas
brasileiras vigentes – o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) e a Política Nacional de
Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012), questionando as perspectivas da ética ambiental no
desenvolvimento sustentável e verificando os fundamentos éticos do planejamento urbano. A
partir de tal análise, busca se compreender como se deu a inserção das questões ambientais no
planejamento urbano, no âmbito das discussões levantadas sobre o impacto humano no meio
ambiente e do desenvolvimento sustentável, como caminho possível para solucionar tal crise.
Com isso, espera-se subsidiar o debate sobre os processos de formação do espaço urbano e
motivar o progresso de políticas urbanas e processos decisórios que contemplem a uma relação
mais saudável entre o homem e a natureza.
PALAVRAS-CHAVE: Espaço Urbano, Ética Ambiental, Meio Ambiente, Planejamento
Urbano
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ABSTRACT
In Brazil, the socioenvironmental crisis can be observed as a result of disorderly urban growth
in most cities. Driven by economic growth provided by the scientific advances, the urban
expansion has contributed to the intensification of the environmental degradation which exists
today. Since the awareness of the consequences of this degradation, around the 60's, concepts
about models for sustainable development have been debated, reinforced by environmental
ethics, in the pursuit to solve such impacts and to enable a balance between human beings and
natural ecosystems, facing the responsibility towards nature and future generations. The
relationship between urban planning and environmental ethics, despite being relevant to
sustainable development, was neglected during decision making processes in the formation of
urban space, and this debate has recently been deemed as necessary. Thus, the objective of this
bibliographical and documentar research is to analyze the relationship between urban planning
and environmental ethics as a decisive factor for public policy decisions in urban policies,
through the analysis of two current Brazilian urban legislations, Estatuto da Cidade (Lei
10.257/2001) and Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012), questioning the
perspectives of environmental ethics in sustainable development and verifying the ethical
foundations of urban planning. From this analysis, it seeks to understand how the insertion of
environmental issues occurred in urban planning, in scope of the discussions about the human
impact on the environment and sustainable development, as a possible way to solve this
crisis.This research aims, ultimately, to subsidize the debate on the processes of production of
the urban space and motivate the progress of urban policies and decision making processes that
contemplate a healthier relationship between humans and nature.
KEYWORDS: Urban Space, Environmental Ethics, Environmental, Urban Planning
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LISTA DE QUADROS
QUADRO 01 - Definição de categorias/subcategorias para a análise de conteúdo 84
QUADRO 02 - Tabela de Frequência e Ocorrência (Lei 10.257/2001) 91
QUADRO 03 - Tabela de Frequência e Ocorrência (Lei 12.587/2012) 106
QUADRO 04 - Comparativo entre leis analisadas 111
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Setorização no Urbanismo Moderno: Plan Voisin (Le Courbusier, 1925) 50
Figura 2 - Pavimentos permeáveis 52
Figura 3 - Telhados verdes 53
Figura 4 - Modelo da Cidade-Jardim 54
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CDRU Concessão do Direito Real de Uso
ConCidades Conselho das Cidades
CONATRAN Conselho Nacional de Trânsito
CPDS Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito
EIA Estudo de Impacto Ambiental
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ODS Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
ONU Organização das Nações Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PNMU Política Nacional de Mobilidade Urbana
PRODEMA Programa de Pós-Graduação em Meio Ambiente e Desenvolvimento
SEMOB Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNAPU Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos
SNH Secretaria Nacional de Habitação
SNSA Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
UFS Universidade Federal de Sergipe
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 12
2 ÉTICA AMBIENTAL E A REFLEXÃO FILOSÓFICA NA CONCEPÇÃO DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ............................................................ 21
2.1 O progresso técnico-científico e a intensificação da crise ambiental ........................... 22
2.2 Os percursos da ética ambiental ...................................................................................... 28
2.3 Os discursos do desenvolvimento sustentável ................................................................ 38
3 A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E A QUESTÃO AMBIENTAL .................... 44
3.1 As cidades modernas e a problemática socioambiental urbana ................................... 45
3.2 O ideal de desenvolvimento urbano sustentável – Cidades Sustentáveis .................... 56
3.2.1 Agendas Habitat – I, II e III ................................................................................................. 62
3.2.2 A Agenda 21......................................................................................................................... 69
3.2.3 Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ................................................................... 72
3.3 A inserção do discurso socioambiental nas políticas urbanas brasileiras ................... 75
3.3.1 Agenda 21 Brasileira ............................................................................................................ 80
4 O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE
URBANA SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE .............................................. 83
4.1 O Estatuto da Cidade ....................................................................................................... 85
4.1.1 A abordagem ambiental no Estatuto da Cidade ................................................................... 90
4.2 A Política Nacional de Mobilidade Urbana .................................................................. 100
4.2.1 A Política Nacional de Mobilidade Urbana diante das questões ambientais ..................... 105
4.3 Meio ambiente e ética ambiental: as disparidades Estatuto da Cidade x Política
Nacional de Mobilidade Urbana ........................................................................... 111
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 114
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 122
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INTRODUÇÃO
A crise ambiental e ética, vividas na atualidade, e a nível mundial, alcançou um ponto
cuja não pode mais ser contestada. Todo o percurso da humanidade, seus crescimentos e
avanços, não levaram em consideração, muitas vezes, a devida preocupação com o meio
ambiente e finitude dos recursos naturais. A falta de cuidado com os processos naturais
conduziu a esse severo quadro de crise ecológica no qual as presentes gerações se encontram,
e que tende a se agravar ainda mais futuramente (talvez num futuro não tão distante assim...),
se o modo de vida humano não for repensado sob a ótica do meio ambiente.
As populações humanas cresceram de forma exponencial nas últimas décadas, ocupando
e transformando cada vez mais os espaços naturais, fosse através do aumento dos assentamentos
humanos ou pela necessidade cada vez maior de utilização de recursos naturais para se manter.
No decorrer dessas décadas, o modo de vida humana passou a se alterar de forma também
significativa, pautado, sobretudo, na criação de novas tecnologias, que passaram a gerar
impactos à forma de vida de tais populações, acarretando em consequências ao meio ambiente
dos quais estas faziam parte.
O crescimento econômico, possibilitado pela apropriação do avanço e acúmulo do
conhecimento cientifico desde o século XVI, foi um dos grandes responsáveis pela situação de
crise atual. Se por um lado a ciência trouxe inquestionáveis benefícios à vida humana, por outro
ela deu o poder do homem de intervir de forma intensa na natureza, através do domínio de
diversas técnicas, sem preocupar-se com as consequências dessas intervenções, ou mesmo sem
saber solucionar os problemas que tais intervenções seriam capazes de gerar. Assim, esse
conhecimento foi utilizado, entre outras coisas, para impulsionar a progressão econômica e
elevar os níveis de consumo de bens e serviços que, multiplicados pelo crescimento
populacional, ocasionou esse grande quadro de degradação e crise ambiental mundiais. Como
afirma Leff (2015):
Portanto, a degradação ambiental se manifesta como sintoma de uma crise de
civilização, marcada pelo modelo de modernidade regido pelo predomínio do
desenvolvimento da razão tecnológica sobre a organização da natureza. A
questão ambiental problematiza as próprias bases da produção; aponta para a
desconstrução do paradigma econômico da modernidade e para a construção
de futuros possíveis, fundados nos limites das leis da natureza, nos potenciais
ecológicos na produção de sentidos sociais e na criatividade humana. (LEFF,
2015, p. 15)
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É certo que as atividades antrópicas sempre causaram impactos ao meio natural, de
maneiras e intensidades diferentes, mas nas últimas décadas o desenvolvimento industrial
decorrente das novas tecnologias inventadas pelo homem passou a alterar de forma profunda
os ecossistemas que dão suporte à vida na terra. São inúmeras pesquisas que apontam que os
danos ao meio ambiente têm relação direta com as lógicas de produção humana, pautada na
ideia de consumo proporcionada pelo capitalismo global (DUPAS, 2006).
A tomada de consciência a respeito das proporções dessa degradação começou a surgir
nos anos 60, e foi intensificada desde estão, através de diversos movimentos ambientais e
debates ao redor do globo. Tais discussões suscitaram reflexões que construíram, e ainda
constroem, os ideais de desenvolvimento sustentável, que levem em consideração o respeito à
natureza e às futuras gerações, pautados por uma ética ambiental, reiterada por Larrère &
Larrère (1997, p.10): “Quer apelem à nossa responsabilidade perante as gerações futuras ou em
face da natureza, todos estão de acordo quanto à dimensão moral desta tomada de consciência”.
Assim, aliado a esses ideais, fortalece-se a concepção de uma nova ética, voltada para o meio
ambiente, que questiona os limites das ações antrópicas, e a responsabilidade sobre tais ações;
assim como reconhece o valor da natureza, afirmando que esse deve ser intrínseco e, portanto,
os recursos naturais e demais seres vivos também precisam ter seus direitos salvaguardados.
Tais ideais de desenvolvimento sustentável passaram a integrar, de forma direta e
indireta, as políticas públicas ao redor do mundo, dentre as quais as políticas urbanas, visto que
as cidades e o modo de vida urbano causam impactos diretos e indiretos ao meio ambiente. As
atividades antrópicas precisam levar em consideração os limites da natureza e dos recursos
naturais, e o respeito para com estes, numa tentativa de reduzir os impactos já causados e evitar
que os alarmantes níveis de degradação ambiental continuem a crescer, trazendo consequências
cada vez mais catastróficas.
A produção do espaço se modificou e intensificou nas últimas décadas, com o
crescimento da população, e aumento significativo da proporção desta morando em
cidades. Diversas problemáticas socioambientais enfrentados na atualidade são consequência
da expansão desordenada da maioria das cidades, resultantes de planejamento insuficiente e
inadequado, ou mesmo inexistente. Dentre tais impactos, ligados direta e/ou indiretamente dos
processos de ocupação urbana, destacam-se a degradação e esgotamento de recursos
naturais, supressão de espaços vegetados para a realização das diversas atividades humanas e
poluição ambiental decorrente da falta de controle dos processos inerentes à vida urbana, que
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têm contribuído de forma significativa para a crise ecológica que se vive na atualidade, como
reitera Leff (2015):
Os processos urbanos se alimentam da superexploração dos recursos naturais,
da desestruturação do entorno ecológico, do dessecamento dos lençóis
freáticos, da sucção dos recursos hídricos, da saturação do ar e da acumulação
de lixo. A urbanização que acompanhou a acumulação de capital e a
globalização da economia converte-se na expressão mais clara do contrassenso
da ideologia do progresso. (LEFF, 2015, p. 287)
É nas cidades que as sociedades se organizam e realizam as mais diversas atividades.
Local de trocas e experiências, essa criação exclusivamente humana tem se modificado de
forma intensa ao longo do tempo, refletindo na qualidade de vida das populações e na relação
destas com os ambientes naturais. O planejamento urbano é, dessa forma, primordial para o
desenvolvimento das cidades e promoção da sua qualidade socioambiental. Além de delimitar
a expansão da malha urbana e ordenar a adoção de recursos que visem a requalificação do
espaço, ele tem capacidade de controlar aspectos negativos do crescimento das cidades, como
a ocupação de áreas ambientalmente frágeis e a pressão das atividades urbanas sobre os recursos
naturais, entre outros.
A relação do planejamento urbano com a ética ambiental estabelece-se por essa ser um
ramo da ética aplicada que vai preocupar-se diretamente com a relação homem-natureza,
questionando os limites da ação antrópica sobre o meio ambiente e a responsabilidade dos
homens para com os recursos naturais e demais seres vivos, portanto, deve estar presente em
todos os processos decisórios que envolvam essa relação, dentre os quais os processos que irão
ordenar o espaço. Pois como afirma Leff (2015), “A crise ambiental e a emergência do
ecologismo incorporaram novas considerações ao estudo do desenvolvimento urbano. Da
urbanização como símbolo de civilidade e progresso passou-se ao questionamento da
sustentabilidade das cidades” (LEFF, 2015, p. 293).
Assim, sendo o planejamento urbano o instrumento responsável pelo regulamento do
espaço construído, entende-se que é de fundamental importância que esse incorpore as reflexões
levantadas pelos debates acerca do desenvolvimento sustentável, pautados pela ética ambiental.
Tais reflexões devem estar presentes em todos os processos que irão ordenar o espaço, sendo
essenciais para a tomada de decisões das políticas públicas urbanas, e motivando o progresso
de tais políticas que contemplem uma relação mais saudável entre o homem e a natureza.
No Brasil, a urbanização aconteceu de forma tardia e, em grande parte, de maneira
desregulada, gerando problemas tanto de ordem ambiental quanto de ordem social,
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contribuindo para esse quadro de crise ambiental como um todo. A maioria das cidades
brasileiras enfrentam questões sérias e de difícil resolução, reflexo da falta de controle das
atividades urbanas, que degradam os espaços naturais, ao mesmo tempo que agravam a baixa
qualidade de vida de grande parte de sua população, sobretudo nos locais menos favorecidos
economicamente.
Diante desse contexto, a presente pesquisa tem como objetivo compreender como se
estabeleceu a relação do planejamento das cidades, bem como os modos de vida urbana, com a
ética ambiental, sobretudo no contexto brasileiro. A fim de perceber em quais os pontos ambos
se distanciam ou se aproximam, e de que forma ela pode contribuir para a qualidade
socioambiental dos espaços urbanos e amenizar os impactos ambientais decorrentes das ações
antrópicas ocasionadas através da ocupação do espaço. Assim, espera-se responder ao seguinte
problema de pesquisa: Diante do cenário de crise ambiental, estudado e debatido desde a década
de 1960, as políticas que norteiam o planejamento urbano têm levado em consideração reflexões
como as levantadas pela ética ambiental, a fim de contribuir para o desenvolvimento
sustentável?
O objetivo geral da pesquisa é analisar a relação existente entre o planejamento urbano
e a ética ambiental, considerando tal relação como condição essencial para a tomada de decisões
das políticas urbanas. Os objetivos específicos são: a) questionar as perspectivas da ética
ambiental no contexto do desenvolvimento sustentável; b) verificar os fundamentos do
planejamento urbano sob a perspectiva das questões ambientais; c) examinar a relação entre
planejamento urbano e ética ambiental na legislação urbana brasileira. Para tal análise, assume-
se que é necessário explorar os conceitos/teorias de ambos os temas, a forma como se
relacionam e a sua aplicabilidade, através da verificação das legislações e normas vigentes que
norteiam os instrumentos responsáveis pelo planejamento e políticas urbanas brasileiras.
Quanto à metodologia, cabe-se ressaltar, primeiramente, que a pesquisa é um trabalho
de fundamentação teórica, do tipo bibliográfica e documental. Por esta razão, a metodologia
utilizada é a análise de conceito, de fundo estruturalista. Segundo Lakatos & Marconi (2003),
o método estruturalista parte da investigação de um fenômeno em que devem ser analisadas as
relações entre os elementos de um determinado tema, e não apenas a análise dos elementos em
si, para que se possa alcançar o entendimento geral posteriormente.
Referente aos procedimentos metodológicos, na primeira parte da pesquisa (de natureza
bibliográfica), os principais métodos a serem seguidos serão a leitura e análise de textos sobre
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os temas a serem abordados, principalmente os referentes à ética ambiental e planejamento
urbano. Os conceitos e dados pertinentes à pesquisa deverão ser obtidos de trabalhos (livros,
artigos e documentos) já escritos e publicados. Junto às leituras, deve-se fazer análises,
interpretações e correlações do material estudado, a fim de produzir um trabalho teórico que
contenha uma síntese dos conceitos e pensamentos dos autores estudados. Os métodos a serem
utilizados para cada um dos objetivos serão conforme descritos abaixo.
De acordo com Lakatos & Marconi (2003), a pesquisa bibliográfica deverá compreender
oito fases distintas: a) escolha e delimitação do tema; b) elaboração do plano de trabalho
(contendo introdução, desenvolvimento e conclusão); c) identificação – levantar a bibliografia
a ser utilizada, pertinente ao tema; d) localização – localizar a bibliografia em bibliotecas,
universidades, etc; e) compilação – reunião sistemática do material bibliográfico; f) fichamento
– transcrever os dados obtidos na bibliografia; g) análise e interpretação – analisar criticamente
o material levantado, decompor e classificar os elementos e conceitos estudados, comprovar ou
refutar as hipóteses; h) redação – redigir a pesquisa bibliográfica em forma de dissertação. Em
relação às técnicas, os dados devem ser levantados através de variadas fontes (diversos autores),
que serão úteis tanto para formar um conhecimento geral sobre os temas abordados quanto para
sugerir hipóteses e mesmo orientar sobre outras fontes de coleta. A pesquisa bibliográfica utiliza
a documentação indireta (que não é produzida pelo próprio pesquisador). A pesquisa
documental irá recorrer a fontes diversas, realizada a partir de documentos de primeira mão –
como leis e documentos oficiais – para coleta de informações.
Na segunda parte da pesquisa, a metodologia a ser utilizada para a análise documental
será a Análise de Conteúdo, estudada e desenvolvida por Laurence Bardin (1977), onde a autora
estabelece métodos e técnicas para as pesquisas no campo das ciências sociais e comunicações,
num livro de mesmo nome. Dentre esses, para a análise de documentos, ela traça como sendo
de fundamental importância da análise quantitativa e qualitativa de determinadas palavras ou
temas dentro de um texto, para que se possa avaliar a mensagem que esse texto passa, e
compreender além de seus significados imediatos. Dentre algumas das técnicas para as diversas
formas de comunicação, para a análise de documentos a autora elenca: a) pré-análise: fase de
organização, de sistematização das ideias iniciais, escolha dos documentos, formulação das
hipóteses; b) exploração do material escolhido – leituras, para conhecimento e entendimento
geral do assunto; c) tratamento dos resultados e interpretação. Para tal tratamento, a autora
sugere então, a abordagem quantitativa – operações estatísticas simples, como contagem de
palavras/temas, através da elaboração de quadros e tabelas que condensem esses resultados; e
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abordagem quantitativa – a interpretação desses resultados obtidos, analisar como essas
palavras/temas aparecem no texto, como eles se relacionam com os demais e seus valores
implícitos.
Assim, para ‘examinar a relação entre planejamento urbano e ética ambiental na tomada
de decisão das políticas públicas voltadas para o urbanismo’ será feita uma análise das
legislações urbanas vigentes de acordo com as reflexões levantadas pela ética ambiental, através
da metodologia para análise de conteúdo de Bardin (1977), acima explanada. A legislação
brasileira dispõe de diversos instrumentos que se relacionam direta e indiretamente com o
ordenamento das cidades e as diferentes atividades atreladas à vida urbana, como o Estatuto da
Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001), a Política Federal de Saneamento Básico (Lei
nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007), a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305,
de 02 de agosto de 2010), a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587, de 03 de
janeiro de 2012), o Código Florestal (Lei nº 12.651, de 12 de maio de 2012), o Estatuto da
Metrópole (Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015), entre outros.
No entanto, dentre essas, são o Estatuto da Cidade e a Política Nacional de Mobilidade
Urbana as leis que estão mais diretamente ligadas com o planejamento da malha urbana da
cidade, do controle da sua ocupação no território, de traçar as projeções de seus crescimentos,
enfim, delinear e regulamentar o desenho do tecido urbano, existente e futuro. Assim, para esta
pesquisa, estabeleceu-se a análise de tais documentos, o Estatuto da Cidade visto seu destaque
no âmbito do planejamento urbano e controle da função social das cidades; seguida da Política
Nacional de Mobilidade Urbana, entendendo-se que as questões e problemáticas relacionadas
à mobilidade tem importância fundamental no ordenamento urbano e sua relação com o meio
ambiente:
- Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001): Estabelece normas
de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurança, do bem-estar e do equilíbrio ambiental;
- Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587, de 03 de janeiro de
2012): Objetiva a integração entre diferentes modos de transporte, melhoria da
acessibilidade e mobilidade das pessoas, fundamentando-se, entre outros, no
princípio do desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões
socioeconômicas e ambientais.
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Entende-se que é necessário subsidiar esse debate relacionado à forma que as cidades
têm sido produzidas e reproduzidas, e analisar como a inserção da ética ambiental pode
contribuir com tal debate junto ao planejamento urbano, ao trazer reflexões sobre a relação entre
homem e meio ambiente e favorecer um desenvolvimento urbano mais sustentável. A
importância científica da pesquisa consiste na contribuição para os estudos sobre assunto, diante
da lacuna bibliográfica1, ao unir temas que são amplamente trabalhados – planejamento urbano
e ética ambiental, mas de forma separada, tais como:
- Planejamento urbano e preservação ambiental (MOTA; SUETONIO, 1981);
- Os direitos da natureza numa sociedade relacional: reflexões sobre uma nova ética
ambiental (BARBOSA; DRUMOND, 1994);
- Qualidade ambiental urbana: em busca de uma nova ética (VARGAS, 1999);
- Discursos da sustentabilidade urbana (ACSELRAD, 1999);
- Ética Ambiental (CAEIRO, 2000);
- Ética ambiental e funções do direito ambiental (SANTOS, 2000);
- Qualidade ambiental e planejamento urbano (NUCCI, 2001);
- Dilemas da ética ambiental: estudo de um caso (BECKERT, 2003);
- Planejamento urbano sob perspectiva sistêmica: considerações sobre a função social da
propriedade e a preocupação ambiental (BARCELLOS; BARCELLOS, 2004);
- Planejamento ambiental para a cidade sustentável (FRANCO, 2008); entre outros.
Observa-se, portanto, que dentre alguns exemplares da bibliografia existente sobre os
temas gerais a serem aqui trabalhados (planejamento urbano, ética ambiental, desenvolvimento
sustentável), encontra-se publicações que relacionam o planejamento urbano com a questão
ambiental. No entanto, a maioria dos trabalhos já publicados não representam a relação direta
do planejamento urbano com a ética ambiental, e sua aplicação através da política urbana,
principalmente no tocante às políticas brasileiras, ou mesmo que abordem o objeto através da
mesma perspectiva, como é proposto pela presente pesquisa.
Assim, para atingir os objetivos, a pesquisa será dividida em cinco capítulos:
1 Ao pesquisar trabalhos sobre planejamento urbano e ética ambiental, em plataformas de publicações acadêmicas,
como o Portal de Periódicos da CAPES/MEC (disponível através do endereço eletrônico
http://www.periodicos.capes.gov.br/) encontra-se inúmeras publicações em forma de artigo e livros que tratam de
ambos os temas separadamente, nas áreas do urbanismo e da filosofia. Há uma lacuna de trabalhos acadêmicos
que correlacionem os temas.
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O primeiro capítulo refere-se à introdução do trabalho, apresentando e delimitando o
tema, situando-o na problemática atual, juntamente com a questão norteadora da pesquisa.
Serão pontuados os objetivos geral e específicos, e metodologia a ser utilizada.
O segundo capítulo será intitulado “Ética Ambiental e a reflexão filosófica na concepção
do desenvolvimento sustentável”, perpassando da crise ambiental intensificada pelo acúmulo
do conhecimento científico (assunto abordado por autores como Gilberto Dupas, Catherine e
Raphael Larrère), e como se conduziram os debates acerca do desenvolvimento sustentável e
concepção da ética ambiental, através de movimentos e debates que vem ocorrendo desde 1960.
Serão feitos estudos e análise teórica/conceitual sobre tais temas através dos autores Catherine
e Raphael Larràre, Enrique Leff, Jose Eli da Veiga e Ignacy Sachs.
Tal conceituação servirá de base para se ‘verificar os fundamentos do planejamento
urbano sob a perspectiva das questões ambientais’, aliado ao estudo e análise teórica e
conceitual sobre o planejamento urbano, por meio dos autores Henri Acselrad, Milton Santos,
Jan Gehl, Douglas Farr, Ermínia Maricato, Herbert Girardet, Francisco Mendonça –
formulando o terceiro capítulo, que será intitulado “A produção do espaço urbano e a questão
ambiental”. Nesse capítulo será abordada a problemática atual na qual estão inseridas as
cidades, e da qual são também responsáveis; bem como a incorporação das questões ambientais
no planejamento urbano, fruto dos debates levantados acerca do desenvolvimento sustentável,
que constroem os modelos de cidade sustentável.
Os estudos feitos, em ambos segundo e terceiro capítulos, serão o aporte teórico que irá
proporcionar a análise documental a ser trabalhada no quarto capítulo, que será intitulado “O
Estatuto da Cidade e a Política Nacional de Mobilidade Urbana sob a ótica do meio ambiente”,
onde pretende-se analisar a inserção do discurso ambiental nas políticas urbanas brasileiras.
Nesse capítulo serão apresentadas duas das políticas referentes ao planejamento urbano
brasileiro, o Estatuto da Cidade (2001) e a Política Nacional de Mobilidade Urbana (2012), bem
como análise da sua ligação com o discurso ambiental, de forma a avaliar como a preocupação
com a natureza, e responsabilidade para com os recursos naturais e degradação ambiental foi
inserida (ou não) em tais políticas.
Por fim, no quinto capítulo, serão discutidas as considerações finais da pesquisa, a fim
de responder à questão norteadora. Pretende-se, para tal, correlacionar a análise da política
urbana brasileira, no tocante às questões éticas e ambientais, com as diretrizes que convenções
e políticas internacionais apontam como o caminho mais adequado para o alcance da
20
sustentabilidade, no âmbito das questões urbanas. Ou seja, estabelecer um paralelo entre o
percurso que o planejamento urbano do Brasil está seguindo diante das discussões acerca da
ética ambiental e do desenvolvimento sustentável.
Pretende-se, então, com a elaboração dessa pesquisa, subsidiar o debate sobre os
processos de formação do espaço urbano e suas implicações no meio ambiente e, assim,
compreender de que maneira a ética ambiental tem sido, ou não, incorporada nas discussões e
decisões acerca do planejamento urbano, reafirmando a importância da sua inserção nesse
debate. Dessa forma, e que, junto a isso, possa motivar o progresso de políticas públicas urbanas
e processos decisórios que contemplem a uma relação mais saudável entre o homem, sociedade
e a natureza.
21
2 ÉTICA AMBIENTAL E A REFLEXÃO FILOSÓFICA NA CONCEPÇÃO DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A crise ambiental que se vive na atualidade decorreu, dentre outras coisas, da
intervenção do homem sobre a natureza de maneira exploratória. Essa intervenção foi
possibilitada, principalmente, pelo avanço do conhecimento técnico-científico e
aproveitamento econômico que esse conhecimento proporcionou sobre os fenômenos e
recursos naturais e que, durante a maior parte de seu percurso, não levou em consideração os
limites dos ecossistemas e respeito aos demais seres vivos. Aliado a isso, destaca-se também o
crescimento da população e consequente aumento da utilização desses recursos para suprir as
necessidades dessa nova demanda populacional, e diversos impactos causados pela ação
antrópica, que resultaram em um grave cenário de degradação do meio ambiente.
Esse capítulo tem por objetivo, então, apresentar o percurso e questionamentos da ética
ambiental diante da crise ambiental, e suas consequentes reflexões na conceituação acerca do
desenvolvimento sustentável.
Na primeira parte será discutido o agravamento da crise ambiental, que se deu, em
grande parte, pela apropriação econômica do progresso técnico-científico. Em seguida, serão
revisados os percursos da ética ambiental, que reflete acerca da crise e da responsabilidade
humana para com a natureza e futuras gerações; para então concluir com as contribuições que
tais reflexões acrescentaram à conceituação do desenvolvimento sustentável, entendido como
caminho viável para mitigar tal crise, evitando o aprofundamento dela e suas possíveis
consequências, algumas irreversíveis, para o homem e o meio ambiente.
22
2.1 O progresso técnico-científico e a intensificação da crise ambiental
Desde os primórdios da humanidade, esta interage com a natureza e seus recursos,
provocando mudanças nos espaços em que vive. Mas é a partir do advento da ciência moderna,
com aprimoramento do conhecimento científico e das técnicas dele provenientes, que tais
alterações passam a mudar de forma significativa a relação dos homens entre si, com os demais
seres e com a natureza, resultando em distúrbios que passaram a chamar atenção a respeito de
como tal relação se constituiu e as consequências que dela decorreram.
As sociedades modernas estabeleceram uma relação com a natureza que foi constituída
partindo do pressuposto que o ser humano era exterior a essa e, mais do que isso, que o ser
humano teria o direito de interferência e de domínio sobre ela. Ideia esta reforçada, em grande
parte, pelo conhecimento que se produziu ao longo do percurso da humanidade e que permitiu
a intervenção dos homens sobre os recursos naturais, através da técnica. A natureza, então
compreendida como um elemento externo ao homem, e a serviço das suas necessidades,
destituída de valor moral ou ético, foi objeto do avanço da ciência moderna e o constante
desenvolvimento da técnica proporcionaram, de forma cada vez mais intensa, a interferência
dos seres humanos sobre os recursos naturais e demais seres vivos, permitindo ganhos materiais
que moldaram o modo de vida das populações (SANTOS; SANTOS FILHO, 2017). Dessa
maneira, com a posse de conhecimentos sobre os fenômenos naturais e de técnicas, cada vez
mais aprimoradas, para lidar com eles, e tratando a natureza como algo externo e produto para
usufruto humano, as sociedades desenvolveram uma relação de controle e superioridade para
com os recursos e ecossistemas naturais.
Ideias e teorias produzias por filósofos como Bacon e Descartes nos séculos XVI e
XVII, respectivamente, apontavam que a evolução da ciência teria como função primordial
proporcionar conhecimentos sobre o funcionamento da natureza e dos fenômenos naturais,
através do avanço das técnicas e os diversos instrumentos então criados, e que tais
conhecimentos possibilitariam melhorias às condições da vida humana, ao garantir o domínio
sobre essas técnicas e a justiça na relação entre os homens. No entanto, a concepção da natureza
apenas como objeto a serviço das necessidades humanas e o desejo de dominação sobre seus
recursos conduziu a humanidade à, além de incontestáveis avanços, tragédias ecológicas e
sociais, uma vez que essas mesmas técnicas geraram diversos impactos, muitas vezes
23
imprevistos, e que a própria ciência não conseguiu prever ou não soube solucionar (GIACOIA
JÚNIOR, 2004).
O progresso técnico-científico, favorecido pelo acúmulo do conhecimento científico e
avanço da ciência moderna, ao longo das décadas passadas, conduziram à racionalização da
natureza e à apropriação dos recursos naturais, promovendo uma relação de poder do homem
sobre o meio ambiente. É quando o homem passa a ter cada vez mais meios de intervir na
natureza, ao extrair, manusear, e mesmo transformar as matérias primas, para atender as
diferentes demandas e necessidades que ele cria para diferentes estilos de vida, perfazendo um
ciclo constante de dependência/interferência para com tais recursos, e ainda do descarte destes
após seu uso, de acordo com seus processos de produção. Tal relação fez com que o homem se
afastasse da natureza de forma conceitual, enxergando-a apenas como algo externo e que lhe
provinha as matérias primas que eram necessárias para o suprimento de suas necessidades,
estabelecendo uma relação de exploração para com os recursos naturais e os demais seres vivos
(LARRÈRE & LARRÈRE, 1997).
Esse afastamento conceitual da natureza e dos demais seres vivos (seres então
considerados irracionais, logo destituídos de moral) contribuiu para reforçar a ideia de que esta
não era dotada de direitos, ficando estes concentrados na mão dos homens, os quais poderiam
agir apenas de acordo com seus objetivos e interesses, desconsiderando as consequências de
suas ações. Para Hans Jonas, o domínio da técnica possibilitou que a ciência moderna se
desenvolvesse de forma matematizada, para que se intervisse tecnicamente sobre os recursos
naturais. Esse mesmo domínio técnico-científico levou as sociedades modernas, principalmente
as sociedades ocidentais - que intensificaram a adoção de um estilo de vida completamente
dependente de diversas tecnologias, a confiar que a ciência seria sempre capaz de manejar e
disponibilizar recursos necessários à sobrevivência da humanidade; no entanto, esse domínio e
intervenção sobre a natureza, que durante o percurso da humanidade pouco levou em
consideração o respeito para com os limites do meio ambiente, conduziu-nos a uma grave crise
ecológica, que aparenta ser, em certas situações, algo irreversível (GIACOIA JÚNIOR, 2004).
Assim, o desenvolvimento tecnológico, que se realizou de forma progressiva,
principalmente a partir dos séculos XVII e XVIII, e acentuou-se desde então, culminou com o
aproveitamento econômico e industrial dessas tecnologias, através da modernização das
máquinas e descobertas frequentes que possibilitaram que tal aproveitamento crescesse de
forma expoente ao longo do tempo. A partir disso foram experimentados avanços em todos os
24
setores, que produziram imensos e incontestáveis benefícios para a humanidade2, mas que
também geraram catástrofes ambientais de alcance inimaginável. A superexplorarção dos
recursos naturais, ou mesmo a invenção de novos artefatos, criaram situações de consequências
imprevisíveis, muitas delas desconhecidas, a exemplo da energia nuclear e organismos
geneticamente modificados, cujos efeitos nocivos ainda não se sabe como controlar e resolver.
Diante desse cenário de avanço de conhecimento científico, e aproveitamento econômico de tal
conhecimento, sem considerar os limites da natureza e as consequências da interferência
humana nos processos naturais, ou mesmo diante da incerteza da reversão de tal interferência,
que culminaram em graves problemas ecológicos e sociais, passa-se a discutir acerca de tais
questões.
O economista e cientista social Gilberto Dupas destrincha e conceitua o que ele chama
de “ideologia do progresso”, publicando em 2006 o livro “O mito do progresso”. Nessa obra, o
autor perpassa desde o significado semântico da palavra progresso, até a evolução desta como
um conceito, e como este permeou a trajetória política, econômica e social da humanidade e
que culminou, entre outras coisas, na grave crise socioambiental na qual estamos todos
inseridos na atualidade. Para ele, o alvorecer do século XXI trouxe o seguinte paradoxo: o
conhecimento científico acumulado, e as diversas técnicas decorrentes desse conhecimento,
foram colocados à serviço de um sistema capitalista hegemônico e global, que revolucionaram
de forma profunda o estilo de vida humano3, produzindo cada vez mais e melhor, assumindo a
assunção de progresso (grifo dele); no entanto, por outro lado, consequências negativas
derivaram ao mesmo tempo, dentre as quais exclusão social, concentração de renda e
subdesenvolvimento, gerando impasses, riscos e profunda instabilidade dentro desse sistema
como um todo. Diante de tal cenário, passou-se a questionar como seria possível equilibrar os
tantos benefícios contra o perigo sempre latente de um desastre absoluto:
2 Dentre os inúmeros benefícios à vida humana proporcionados pelo conhecimento científico, um dos mais
significativos a citar é o avanço nas questões médicas e de saúde, que possibilitou a descoberta da cura e tratamento
de doenças; e o aumento da produção de alimentos, com melhoramento de sementes e controle de pragas, e
inovação das técnicas agrícolas; tendo sido ambos de fundamental importância no aumento da expectativa de vida
e responsáveis pelo crescimento populacional mas que, ao mesmo tempo, contribuíram para o agravamento dos
impactos aos sistemas naturais de diversas formas. 3 Sobre a mudança do estilo de vida humano, Dupas (2006, p. 142-143) destaca a questão do consumo de matérias
primas e produtos, quando o sistema capitalista hegemônico passa a criar e induzir necessidades para a
humanidade, materializadas através de objetos e serviços de desejo, e transformando esses em material de
manipulação em busca de lucro. Com isso, torna obsoletos produtos já existentes, estimulando a aquisição dos
produtos novos, gerando um ciclo vicioso de consumo. Assim, afirma que essa lógica de produção e consumo
incessantes estão entre os responsáveis pelo empobrecimento das relações sociais e degradação do meio ambiente
– uma vez que, em escala global, observa-se esse ciclo que produz o sucateamento de produtos e geração de
desperdício de matéria prima e recursos naturais, que custam uma degradação incessante da natureza e de energia.
25
E as consequências negativas do progresso [...], para além de seus irresistíveis
sucessos, acumularam um passivo crescente de riscos graves que podem levar
de roldão o imenso esforço de séculos da aventura humana para estruturar um
futuro viável e mais justo para as futuras gerações. [...] ...nós temos a
responsabilidade ética para com eles, ainda que não estejamos mais aqui
quando eles vierem nos acusar. (DUPAS, 2006, p. 16)
Dupas (2006) constata que esse sistema hegemônico passou a dominar e conduzir o
conhecimento científico de acordo com seus próprios interesses – se apropriando do discurso
sobre o progresso para transformá-lo num instrumento de legitimação da acumulação de posses
e lucros. Porém, isso não significou assumir a responsabilidade sobre as consequências
causadas, uma vez que se passou a acreditar que a própria evolução científica e tecnológica
conseguiria, evoluindo ao longo do tempo, solucionar os problemas por elas mesmas criados, a
fim de não impedir o avanço das técnicas, ou mesmo conduzi-las de forma mais criteriosa e
ética.
É de consenso de grande parte da comunidade científica que desde os primórdios da
vida na Terra, as mudanças abruptas no ambiente terrestre foram decorrentes de impactos de
asteroides, erupções vulcânicas, entre outras causadas por fenômenos naturais. Porém, nos
últimos 10 séculos, período da vida humana no planeta, passou-se a observar mudanças nos
padrões das vegetações que recobrem a superfície da Terra – tendo essas mudanças sido
iniciadas com o avanço das técnicas agrícolas das primeiras civilizações e a intervenção das
atividades humanas sobre a natureza, através do poder das primeiras ferramentas utilizadas na
agricultura. Assim, ainda que houvesse intervenção humana sobre o meio ambiente e utilização
dos recursos naturais, estes eram feitos em escala local, através de técnicas mais rudimentares,
e de forma a respeitar os limites da natureza, partindo da consciência de que a vida humana
dependia de tais recursos – a exemplo da conserva de colheitas. Nas Américas, os processos de
devastação mais intensos começaram com a forma de exploração e colonização das terras recém
conquistadas, em meados do século XVI, através de processos de cultivo e pastoreio que aos
poucos iam agredindo os ecossistemas dos quais faziam parte. Porém, como afirma o autor
“Nos últimos cinquenta anos, as novas tecnologias e o desenvolvimento industrial decorrente
alteraram muito mais profundamente e rapidamente os tênues equilíbrios dos ecossistemas que
sustentam a vida na terra” (DUPAS, 2006, p. 224).
Assim, conforme afirmado pelo autor, foi a Revolução Industrial o marco da mudança
dessa tendência: a partir de onde a exploração dos recursos naturais e transformação da matéria
prima, conduzida principalmente através da queima do carvão, que passou a deixar marcas
significativas da ação humana sobre o meio ambiente. Portanto, para Dupas (2007), o
26
aproveitamento industrial do conhecimento científico que proporcionou, sobretudo, o domínio
da natureza e aproveitamento dos recursos naturais, conduziu a humanidade à uma capacidade
de produção e consumo nunca vistos anteriormente na história da humanidade. Juntamente a
esse crescimento econômico, o sistema dominante (capitalista global) fortalecia cada vez mais
a ideia de progresso, trazido pela produtividade em todos os setores, assumido pelo discurso
hegemônico e ideal de globalização, deixando evidente que “Para vários importantes cientistas,
a ameaça mais grave à humanidade nesse início de século XXI é o ataque sem trégua ao meio
ambiente decorrente da lógica da produção global e da direção dos seus vetores tecnológicos
contidos nos atuais conceitos de progresso” (DUPAS, 2006, p. 219).
Dupas (2007) faz, então, questionamentos sobre o que ele chama de ‘mito do progresso’,
procurando analisar o que é, de fato, esse progresso, quem o incentiva e a quem ele serve, e
quais as consequências socioambientais para alcança-lo, questionando se a humanidade estaria
ficando mais satisfeita e feliz a medida que as técnicas avançam. O autor afirma que essa ideia
é dominada pelos sistemas de produção, que visam, a frente de tudo, o crescimento econômico,
destinado aos lucros individuais e privados, embora passem frequentemente a ideia de que esse
progresso serviria ao bem-estar humano e qualidade de vida de todos – e por isso configura-se
como um mito. Assim, ele aponta para a necessidade de se descontruir com esse discurso
hegemônico (grifo dele) sobre o crescimento econômico associado com a ideia de progresso,
uma vez que se percebe, ao longo do tempo, que tal crescimento é alcançado em detrimento das
questões sociais e ambientais, não trazendo os devidos benefícios que deveria à qualidade de
vida das populações, e não se preocupando com os custos ambientais para alcançá-lo.
Dupas (2006) traz, com isso, uma forte crítica a respeito da falta de ética e de
responsabilidade diante desses discursos do sistema hegemônico e capitalista, que conduzem o
conhecimento científico e as diversas formas de produção em prol dos seus próprios interesses,
e que seria necessário, assim, “[...] criar uma motivação econômica para retardar a devastação,
já que a motivação ética parece ser inútil diante da lógica avassaladora do capitalismo global e
dos agentes do capital” (DUPAS, 2006, p. 225). Ainda, segundo ele, é preciso fazer uma análise
profunda sobre os caminhos desse progresso, e definir como tratar e controlar o
desenvolvimento científico e tecnológico, uma vez que este conduz a humanidade a graves
riscos também, apesar das vantagens evidentes, visto as consequências nefastas que
contribuíram para o agravamento da crise ambiental.
27
Santos Filho (2015) desenvolve ainda a ideia de que essa crise ambiental moderna, na
qual estamos todos inseridos atualmente, decorre então de uma crise do paradigma ambiental
vigente: tal paradigma é o responsável por identificar as questões e problemas de ordem
ecológica e, ao mesmo tempo, responde-las e solucioná-las. Uma vez que tais problemas estão
ficando sem resolução e, pior, têm se agravado de forma abrupta nas últimas décadas, em
decorrência das intervenções tecnocientíficas nos processos naturais, então esse paradigma
encontra-se em crise.
Ele aponta que, no percurso para que se trate a crise do paradigma ambiental moderno,
existem três caminhos possíveis: a) manter o paradigma ambiental moderno: funda-se na crença
de que o avanço da tecnologia conseguiria resolver os problemas ecológicos, ao mesmo tempo
que associa tais problemas ao capitalismo e seus modos de produção – no entanto, não haveria
como tornar o sistema econômico em algo sustentável, porque ainda assim ele trataria a
natureza como “mercadoria”, visando a obtenção de lucro, explorando-a sem considerações
éticas; b) retroceder: retornar ao ideal de natureza intocada, preservá-la da ação humana, uma
vez que responsabiliza as intervenções tecnocientíficas pela crise ambiental – tal alternativa
seria inviável tanto por negar os avanços da modernidade quanto pela impossibilidade de tal
retorno, uma vez que o homem faz parte na natureza e dela depende sua sobrevivência; e c)
avançar: trabalhar na construção de um novo paradigma ambiental, que supere a separação entre
Natureza e Cultura, fundamentando um novo contrato social ecológico:
O objetivo primordial é reconciliar a cosmovisão da sociedade com a
realidade de uma base finita de recursos naturais, reorientando os
padrões de uso, de apropriação e de distribuição dos bens ambientais,
bem como disciplinando o uso, a apropriação e a distribuição de novas
tecnologias. (SANTOS FILHO, 2015, p. 126)
Assim, a partir da constatação que “uma crise ambiental é essencialmente uma crise
paradigmática” (SANTOS FILHO, 2015, p. 130), o autor afirma que essa crise ameaça a
continuidade da vida humana de forma plena e digna – uma vez que o mau uso das técnicas tem
interferido nos processos naturais que fornecem bens materiais essenciais para sobrevivência
da humanidade. Fazendo a ressalva de que não se trata de desconsiderar os avanços obtidos
pela ciência e pela técnica, que tanto proporcionaram melhorias à vida humana, ou mesmo
associar a crise ambiental a um problema exclusivamente econômico, o autor defende que não
seria adequado, ou mesmo possível, a busca pelo retorno da natureza intocada, mas sim
ressignificar o conceito de natureza, seus limites, a responsabilidade humana diante da
intervenção técnica sobre ela, bem como questionar os atuais padrões de civilização.
28
A ciência, principalmente a ciência moderna, trouxe consigo uma questão ambígua,
onde por um lado pôde proporcionar avanços que impactaram positivamente a vida da
humanidade, mas levantando também dúvidas a respeito do seu limite e da capacidade de lidar
com o desconhecido, produto de seus próprios avanços, revelando-se um paradoxo. No entanto,
entende-se que para auxiliar a solucionar esse problema não se deve “limitar a técnica, mas
orientá-la diferentemente, de maneira a respeitar essa natureza de que fazemos parte”
(LARRÈRE & LARRÈRE, 1997).
Fica entendido então que, dentre outras coisas, foi a apropriação econômica do
conhecimento científico que possibilitou as mais variadas transformações na forma de vida
humana, que moldou a forma como as populações passaram a utilizar os recursos, a se
comportar diante da natureza e de outros seres humanos, e a ocupar e modificar o espaço. Faz-
se necessário, como reiterado por Dupas, entender a quem essa aproveitamento do
conhecimento científico serve, de que forma ela acontece, e questionar quais são as
consequências que todo esse processo ocasiona à vida humana e ao meio ambiente, sejam elas
positivas e negativas. E, para além disso, questionar quais são os limites do progresso
econômico, e a capacidade dos sistemas naturais de sustentar e absorver as consequências desse
progresso, e aonde ele levará a humanidade. Fica entendido que caso continue a acontecer de
forma despreocupada, sem levar em conta o respeito à natureza e às futuras gerações, a crise
ambiental que se vive continuará se agravando em proporções incalculáveis, trazendo ameaças
não apenas à natureza, mas para a própria vida humana – questões essas que passaram a ser
discutidas sob as diversas perspectivas da ética ambiental, e refletidas nos conceitos do
desenvolvimento sustentável.
2.2 Os percursos da ética ambiental
As ameaças dos problemas ambientais e crise ecológica que passaram a ser percebidas
mais intensamente por volta de 1960, tempo no qual também os temores sobre uma possível
guerra nuclear (período da Guerra Fria) e a emergente conscientização a respeito das injustiças
sociais que ficavam cada vez mais evidentes, e começavam a provocar reflexões sobre a relação
entre o homem e o meio ambiente. Relação essa que, durante um significante período de tempo,
29
foi de domínio e poder do homem sobre a natureza e demais seres vivos, sem os devidos
questionamentos a respeito do limite da natureza, dos direitos dos demais seres vivos, ou mesmo
a preocupação as condições de vida das futuras gerações.
Dentre as áreas de atuação da filosofia, o campo da ética levantou, historicamente,
questionamentos no âmbito da relação entre os seres humanos, mas entre esses exclusivamente.
Dilemas éticos percorreram, e percorrem, toda a trajetória da humanidade, influenciando
sobremaneira a organização política, econômica e social das comunidades humanas. Mas a
partir do momento que os problemas ambientais passaram a se mostrar de forma intensa e gerar
consequências, muitas vezes imprevistas, de difícil solução para a vida humana e a própria
natureza e demais seres vivos, as éticas clássicas começaram a ser insuficientes para debater e
lidar com todas as questões do mundo contemporâneo, sobretudo com as questões ambientais
(LARRÈRE, 2010/4). Dentre as publicações que começaram a alertar sobre os efeitos que as
transformações industriais passaram a causar, o livro Primavera Silenciosa (Carson, 1962) e o
Relatório Meadows (1972) destacaram-se por evidenciarem que a busca pelo crescimento
econômico desenfreado, sobretudo na tentativa de recuperar as economias abaladas pelo pós-
guerra, estava causando danos nefastos e até irreversíveis à natureza.
Assim, sendo cada vez mais urgente a necessidade de pensar as problemáticas
relacionadas ao meio ambiente, e ao próprio futuro da humanidade diante das incertezas trazidas
pela crise ambiental, a filosofia ambiental4 e suas reflexões começaram a ganhar espaço nos
cursos e universidades, dentro do âmbito da filosofia (ANDREW, 2009). Conforme o autor, até
as décadas de 1970/80, a preocupação ambiental era focada em preservar a natureza selvagem5,
e nas décadas seguintes foram acrescentados aos estudos e pesquisas até então desenvolvidos,
as questões acerca dos ambientes urbanos, depleção de recursos naturais e poluição, entre
outros.
É também por volta de 1970/80 que se consolida o movimento chamado Deep Ecology
(termo utilizado pelo filósofo norueguês Arne Naess em 1973), uma corrente da filosofia
ecológica e ambiental que irá buscar e incentivar a reestruturação das sociedades humanas em
4 A filosofia ambiental é um ramo da filosofia que irá abarcar a relação entre a sociedade e a natureza, preocupando-
se com a intervenção das atividades humanas sobre os recursos naturais e demais seres vivos. A medida que avança
nos diversos âmbitos de discussão, se subdivide em outros ramos que irão tratar de assuntos específicos, como a
bioética, estética ambiental, ecofeminismo, ética ambiental, entre outros. 5 Considera-se natureza selvagem os espaços ainda intocados, ou minimamente alterados, pela ação humana. O
autor, na referida obra, exemplifica como natureza selvagem parques e reservas naturais dos Estados Unidos, que
eram centro de debates a respeito das teorias de conservação versus preservação dos primeiros movimentos
ambientalistas.
30
prol do valor da natureza e demais seres vivos, ao tempo que defende que estes têm valor
intrínseco, independentemente de suas utilidades para suprir quaisquer necessidades humanas.
Ele argumenta que a interferência humana na natureza representa uma ameaça para atuais e
futuras gerações e, portanto, o meio ambiente deve ser respeitado, lançando a base dos
questionamentos acerca das questões ambientais que viriam ganhar mais espaço
posteriormente, dentre os quais, a ética ambiental (ENCYCLOPEDIA OF
ENVIRONMENTAL ETHICS AND PHILOSOPHY, 2008; MCSHANE, 2009; LARRÈRE,
2010/4).
Foi na virada do século XXI que a filosofia ambiental contemporânea passou a se
ramificar para outras áreas próximas, como teorias sociais, culturais, políticas e econômicas, e
a respeito da saúde dos ecossistemas. Andrew (2009) apontou que a filosofia ambiental ganhou
relevância nos debates em outros espaços para além do campo de discursão da filosofia por ter
começado a levantar reflexões acerca dos problemas ambientais contemporâneos cujas
resoluções deveriam requerer interdisciplinaridade entre diversos setores da sociedade.
Environmental ethics is theory and practice about appropriate concern for,
values in, and duties regarding the natural world. [...] Environmental ethics
starts with human concerns for a quality environment, and some think this
shapes the ethic from start to finish. Others hold that, beyond inter-human
concerns, values are at stake when humans relate to animals, plants, species
and ecosystems. According to their vision, humans ought to find nature
sometimes morally considerable in itself, and this turns ethics in new
directions. (ROLSTON III, 2003, p.1)6
Esses problemas trazidos pela crise ambiental, decorrente dos impactos causados pelo
uso e ocupação do homem no meio ambiente, muitas vezes resultante da apropriação do
conhecimento científico e suas diversas técnicas, como discutido no tópico anterior, e muitas
vezes à serviço do crescimento econômico, passaram então a suscitar discussões filosóficas a
respeito da relação ética entre o homem e a natureza. Diante da problemática ambiental, e social,
consequentemente, começou-se a questionar quais seriam os limites da natureza, como esses
limites poderiam ser medidos, e qual seria o papel e responsabilidade do homem diante de tais
limites. Esse cenário levou a ética ambiental a estudar também todo o conjunto da natureza, e
não somente a relação entre os seres humanos, levantando questionamentos sobre qual seria o
6 Ética ambiental é teoria e prática sobre a preocupação apropriada com os valores e os deveres a respeito do
mundo natural. [...] A ética ambiental começa com a preocupação humana pela qualidade do meio ambiente, e
alguns consideram que isso molda a ética do início ao fim. Outros sustentam que, além das relações inter-humanas,
os valores estão em jogo quando seres humanos se relacionam com animais, plantas, espécies e ecossistemas. De
acordo com essa visão, seres humanos deveriam achar a natureza as vezes moralmente considerável por ela mesma,
e isso leva a ética para novas direções. (ROLSTON III, 2003, p.1) - Tradução nossa.
31
valor do meio ambiente e dos demais seres vivos, e quais seriam os deveres dos homens para
com eles e para com as futuras gerações (VIDAL, 2010).
Segundo Silva, G. (2014), tornou-se então desafio da ética embasar uma nova
consciência racional, uma vez que tem se ampliado o questionamento ético sobre o papel do
homem diante da natureza, na medida que os problemas socioambientais surgiram e se
agravaram, assim como as crescentes contradições sociais. Para Santos (2012), sendo a ética
um conjunto de valores individuais, todos precisariam então estar envolvidos com a tarefa de
repensar a relação do homem com a natureza sob novos parâmetros, uma vez que “todo mundo
está de acordo que é preciso fazer algo em relação ao meio ambiente, que a chamada “crise
ambiental” não é simplesmente uma invenção de ambientalistas catastrofistas, mas uma questão
real” (SANTOS, 2012, p. 44).
Leff (2010) atenta para o que ele chamou de apropriação capitalista na natureza, quando
o processo de globalização avançou de forma a atribuir à natureza valores econômicos, ou seja,
fortalecendo a ideia de apropriação dos recursos naturais para suprimento do consumo humano.
Nos rumos de um possível desenvolvimento sustentável seria necessário que, então, houvesse
uma construção coletiva consciente e respeitosa em prol da proteção da natureza, surgida de
uma ética que abarcasse o cuidado com essa e de um diálogo de saberes entre todos os atores
sociais envolvidos nos diversos processos que regem e ordenam a vida humana:
A ética ambiental propõe um sistema de valores associados a uma
racionalidade produtiva alternativa, a novos potenciais de desenvolvimento e
a uma diversidade de estilos culturais de vida. Isso supõe a necessidade de ver
como os princípios éticos de uma racionalidade ambiental se opõem e
amalgamam com outros sistemas de valores: como se traduzem os valores
ambientais em novos comportamentos e sentidos dos agentes econômicos e
dos atores sociais. Trata-se de ver os princípios éticos do ambientalismo como
sistemas que regem a moral individual e os direitos coletivos, sua
instrumentação em práticas de produção, distribuição e consumo, e em novas
formas de apropriação e transformação dos recursos naturais. (LEFF, 2015, p.
86)
McShane (2009) e Larrère (1997;2010) levantam, também, questionamentos acerca da
ética ambiental, no que concerne ao ‘valor’ da natureza, uma vez que para o antropocentrismo
apenas o homem teria valor moral. Essa vertente da ética voltada para o meio ambiente passa,
assim, a contestar a ideia de que a natureza esteja a serviço do homem, e a atribuir um valor
moral para os demais seres vivos e ecossistemas, ao compreender que o mundo natural tem
valor por si próprio (valor intrínseco) e independe dos seres humanos e de seus interesses
(econômicos, principalmente). McShane (2009) afirma ainda que, dentre as tendências mais
recentes da ética, a ética ambiental tem se evidenciado como uma virtude, através da qual
32
passou-se a discutir sobre valores econômicos e estéticos do meio ambiente natural, que irá
abranger as questões acerca da economia ecológica e estética ambiental, e serviços
ecossistêmicos, e a responsabilidade humana diante de tudo isso.
Holmes Rolston III, filósofo americano, afirma que durante milênios a filosofia pensou
sobre a natureza, e embora embutida de questões éticas, de certa forma, essa preocupação acerca
da relação respeitosa do homem para com a natureza não se desenvolveu de forma considerável
até a constatação da crise ecológica, por volta de 1960. Rolston (2007), afirma que a ascensão
da filosofia ambiental, pouco discutida até meados de 1970, tornou-se em um dos
desenvolvimentos mais surpreendentes da filosofia, por ter ganhado destaque nos debates para
além da filosofia, e ter se estendido à diversas outras áreas como biologia, economia, direito,
sociologia, entre tantas outras, que passaram a ter uma preocupação ética acerca do uso humano
sobre o ambiente natural.
Para Rolston (2007), foi após o Iluminismo e revolução científica que a natureza passou
a ser vista como algo mecanizado e destituído de valores próprios, e que tais valores só passaram
a surgir de acordo com o interesse humano sobre determinados recursos. Junto a isso, as teorias
judaico-cristãs corroboravam a ideia de que Deus criou a natureza para sujeita-la ao domínio
dos seres humanos, fazendo com que, por séculos, a filosofia ocidental fosse
predominantemente antropocêntrica. O autor faz, então, apontamentos a respeito da ética nas
relações humanas, afirmando que os seres humanos são os únicos dotados de uma consciência
que se traduz em ações morais; e questiona, se justamente por possuirmos tal consciência, não
deveríamos incluir as outras cerca de 10 milhões de espécies que dividem o planeta conosco,
respeitando também seus interesses. Com isso, ele faz a seguinte crítica: “A ética ambiental
sustenta que nós, humanos, não somos tão "iluminados" quanto seria de se supor, não até que
alcancemos uma ética mais respeitosa” (ROSLTON, 2007, p. 557), ou seja, defendendo a
inclusão da responsabilidade para com o meio ambiente junto às relações entre os homens,
mesmo porque ele é indispensável para a vida:
A qualidade ambiental é necessária para a qualidade da vida humana. Os
humanos reconstroem dramaticamente seus ambientes; ainda assim, suas
vidas, preenchidas com artefatos, são vividas em uma ecologia natural na qual
recursos - solo, ar, agua, fotossíntese, clima - são questões de vida e morte. Os
destinos da cultura e da natureza estão interligados, de modo similar (e
relacionado) à maneira pela qual as mentes são inseparáveis dos corpos. Assim,
a ética precisa ser aplicada ao meio ambiente. (HOSLTON, 2007, p. 558)
Dessa forma ele reitera que os homens além de se incluir na natureza, da mesma forma
devem incluir a natureza em sua ética, uma vez que existe também um direito humano à
33
natureza – como o direito de alimentar-se, direito à água, ar, solo, ecossistemas, além do direito
a um meio ambiente sadio.
Por fim, além de tratar sobre a importância de se preservar qualquer espécie animal ou
vegetal, seja ela necessária ou não para a vida humana; bem como cuidar para que os diversos
ecossistemas sejam capazes de manter seu equilíbrio, e consequentemente contribuir para o
equilíbrio da vida no planeta como um todo, a ideia que Rolston (2007) fortalece é de que a
vida humana está interligada à natureza, e essas não podem ser dissociadas. É, portanto, esse
ponto de vista que o filósofo defende com veemência, de que todas as vertentes que decorrem
da ética para com a natureza (biocentrismo, ética da terra, ética do bem-estar animal, ecologia
política, ética do desenvolvimento sustentável, entre outros), estão associadas e tratam das
relações entre homem, natureza e meio ambiente ao mesmo tempo. E é esse o mesmo fio
condutor do pensamento de Larrère & Larrère (1997):
[...] a natureza como matéria exterior e neutra da qual podemos fazer o que
quisermos, e a respeito da qual não tínhamos nenhuma responsabilidade, já não
existe. Ela é a nossa obra, nela pusemos a nossa vontade, está em nosso poder,
e dela somos responsáveis perante as futuras gerações. (LARRÈRE &
LARRÈRE, 1997, p.11)
Larrère & Larrère (1997) reafirmam, portanto, a questão de não ser mais possível
separar homem e natureza, tanto porque a sobrevivência humana depende de recursos naturais,
quanto porque a natureza intocada já não existe – o ambiente natural está sob interferência
direta ou indireta das ações humanas, mesmo que ainda hajam, por um lado, vertentes que
defendem o respeito absoluto à natureza, visando conservá-la ao máximo, sem qualquer
intervenção do homem; e por outro, vertentes que defendem o direito humano irrestrito na
intervenção do espaço. Os autores, então, reiteram que não adianta mais ficar confrontando as
duas vertentes: não se deve fazer essa divisão, pois o homem faz parte da natureza, já a
transformou e vai continuar a transformar.
Dentre algumas das vertentes que compõem o âmbito da ética ambiental, Larrère
(2010/4) discorre sobre o biocentrismo, o pragmatismo e o ecocentrismo, onde todas trazem
considerações a respeito do valor intrínseco (ou não) da natureza e demais seres vivos. A ética
biocêntrica vai atribuir valor intrínseco e dignidade moral a todos os seres vivos, defendendo
que todos os animais têm igual direito à proteção. É essa a vertente da ética que irá trazer
importantes considerações para a discussão sobre a importância da biodiversidade (tema
norteador da conferência Rio-92), que vai influenciar as políticas de proteção animal ao redor
do mundo. No entanto, a autora pondera a respeito da dificuldade prática do biocentrismo, uma
34
vez que ao atribuir igual valor à todas as espécies animais, ou mesmo porque ele não reconhece
o valor de seres não-vivos, como paisagens e ecossistemas, apresentando-se, portanto, como
uma contradição: como seria possível proteger uma espécie animal sem proteger todo o meio
do qual ela precisa para sobreviver?
A análise de Larrère (2010/4) quanto ao pragmatismo pondera sobre o percurso dessa
vertente que reinsere o homem como o centro dos valores e passa atribuir valor instrumental à
natureza, de forma que defende a sua proteção, mas tende a reduzi-la à fonte de recursos,
materiais e serviços – ou seja, sua valorização é decorrente dos benefícios que ela pode fornecer
à vida humana – apresentando-se, então, como uma vertente reducionista.
Como contraponto à ambas as vertentes, biocentrismo e pragmatismo, diante da
necessidade de buscar algo que responda às questões ambientais contemporâneas, a autora
apresenta então o ecocentrismo. Diferentemente do biocentrismo, que defende a atribuição de
igual valor para todas as espécies animais, o ecocentrismo vai dar destaque a importância da
interdependência de todos os elementos, o pertencimento destes enquanto conjunto, visando a
proteção da “comunidade biótica”: seres vivos e não-vivos, de forma a incluir, também, os seres
humanos e recursos naturais. Dessa forma, traz o homem não para o centro da questão, mas
como parte essencial dela, reintegrando-o à natureza, fazendo-o assumir o compromisso de suas
ações para com o meio ambiente. Para tal, Larrère (2010/4) defende a importância da
articulação entre a ética e a ciência, através do debate público, que norteie as ações humanas
em tudo o que concerne as questões ambientais.
Reafirmando que as nossas ações técnicas foram, em grande parte, responsáveis pelas
consequências decorrentes da crise ambiental, a autora atenta a respeito de que não se deve gerir
os problemas ambientais apenas sob o ponto de vista econômico, ou mesmo que não bastaria
“trazer remédios técnicos para problemas técnicos” – mas refletir sobre como agir diante dessa
crise sob uma dimensão ética, que englobe a natureza e todos seus componentes. A questão
central defendida, então, é como orientar a ação humana a partir de agora, considerando todo o
conhecimento dos riscos e degradação já levantados: para isso se propõem não impedir/limitar
a técnica, mas orientá-la de forma que o valor da natureza e demais seres vivos, e a
responsabilidade perante as futuras gerações, sejam levados em conta, ou seja, fazer um ‘bom
uso’ da natureza, um uso ecocentrado:
Falar de bom uso é dizer que não podemos utilizar simplesmente a natureza,
mas que devemos determinar os critérios do seu uso. A crise ambiental
reafirmou a importância da avaliação. [...] Surgiram novas formas de
avaliação, visando atribuir aos elementos naturais um ‘valor intrínseco’ que
35
não seja redutível a um valor instrumental ou econômico. Mais radicalmente,
pôs-se a questão de uma mudança dos nossos comportamentos, de uma nova
ética de respeito ou de responsabilidade perante a natureza. (LARRÈRE &
LARRÈRE, 1997, p.18)
Os autores trazem assim, à luz desse debate, a reflexão acerca da reconciliação
conceitual entre homem e natureza, defendendo que ambos são integrados e, ao incluir a ética
no centro dessa relação, afirmam ser possível o bom uso da natureza, visto que as atividades
humanas dependem desta e podem, inclusive, contribuir para sua proteção. Assim, segundo os
autores, a partir de 1970, passou-se a inserir a ética nos processos de decisão acerca da proteção
da natureza e gestão de riscos, onde entendem que o caminho a percorrer não é de limitar a
ciência ou as técnicas, mas conduzi-las de maneira que a natureza da qual fazemos parte seja
respeitada. Dessa forma, os autores elucidam que essa é a preocupação ética com as práticas
ambientais atuais. Os seres humanos utilizam a natureza, e precisam fazê-lo, mas essa relação
não pode mais acontecer de forma a não assumir responsabilidades sobre tais usos e as
consequências dos mesmos. Para tal, deve-se determinar os critérios desse uso, e isso foi
reafirmado pela crise ambiental constatada na qual a humanidade está completamente inserida
e é responsável.
Tratando de crise ambiental, os autores apontam que esta tornou-se planetária devido à
globalização dos problemas ambientais, como o risco de crise energética e esgotamento de
determinados recursos naturais, mudanças climáticas e efeito estufa que afetam, ainda que de
forma diferente, diversas localidades do mundo, e o risco da perda da biodiversidade. No
entanto, além da degradação relacionada diretamente com a natureza, Larrère & Larrère (1997)
atentam que essas consequências recaem também sobre os seres humanos, uma vez que estamos
todos expostos a esses riscos, sendo necessário também proteger as populações e suas culturas.
Com isso, afirmam que o que deve ser protegido é um objeto híbrido, mais uma vez trazendo a
importância de reinserir o homem, e todas as suas produções, junto à natureza.
No entanto, ainda que já se tenha muito conhecimento sobre a crise ambiental e efeitos
nocivos que essa degradação pode incidir sobre as populações, os autores trazem também
considerações sobre as incertezas que ainda pairam sobre os limites da natureza e da utilização
das técnicas (a exemplo da energia nuclear, modificações genéticas de plantas e animais, entre
tantos outros); e diante de quaisquer incertezas defendem que:
É pois, necessário, na falta de conhecimentos, apelar à prudência. Num
universo incerto, ou quando se está confrontando com cenários divergentes e
indecisos, não é razoável limitar-se a ser racional. Uma ética da prudência é
então susceptível de evitar as decisões cujos efeitos perversos (incontroláveis
36
e imprevistos) podem ter consequências nocivas. (LARRÈRE & LARRÈRE,
1997, p.194)
Dessa forma, os autores evidenciam que a ética ambiental vai preocupar-se de forma
significativa com as gerações futuras, uma vez que propõe uma prudência mais crítica diante
da utilização das técnicas, principalmente. Contudo, propõem que essa ética voltada para o meio
ambiente deve ser inserida não só nas decisões políticas e econômicas, mas que ela deve
traduzir-se numa mudança de comportamentos, de forma geral. Os autores ainda defendem que,
depois de refletir acerca desse cenário de crise ambiental, é possível voltar a valorizar e respeitar
a natureza, reconhecendo que essa tem um valor intrínseco, e fazer um melhor uso dos seus
recursos, compreendendo que as atividades humanas estão incluídas nela, e por isso mesmo
precisamos protege-la. Assim, Larrère e Larrère (1997) relacionam a proteção da
biodiversidade com a proteção das próprias praticas humanas - produtivas, científicas e lúdicas.
E, embora os problemas apresentados pela crise ambiental tenham atingido proporções
alarmantes, devido às intervenções na natureza e uso despreocupado das técnicas, os autores
acreditam ser possível ainda promover um desenvolvimento durável ao tentar articular natureza
e política, voltar a conciliar naturalismo e humanismo, e elaborar normas éticas que orientem a
ação antrópica diante do meio ambiente. Mas, além de inserir a ética ambiental nas questões
normativas, Larrère e Larrère (1997) propõe que todo o conceito de natureza seja revisto, de
forma que o respeito para com esta seja traduzido numa mudança de comportamento de forma
geral, e esteja presente em todos os aspectos da vida humana que envolva a relação com os
recursos naturais e demais seres vivos, bem como a responsabilidade para com as futuras
gerações. Assim, dentre as perspectivas da ética ambiental, os autores afirmam:
Habitar uma natureza de que fazemos parte e que compreende as nossas obras,
fazer dela uma morada que seja viável e onde se possa viver. Sabemos que isso
não será fácil. Contudo, é possível conceber um bom uso, uma atividade
industriosa que respeite a natureza na sua diversidade. Um bom uso, informado
pela ecologia, e que sujeite a técnica a uma ética. (LARRÈRE & LARRÈRE,
1997, p.306)
Assim, a ética ambiental passou a se afirmar e ganhar espaço em meio as discussões
sobre o desenvolvimento sustentável, trazendo reflexões diretas acerca dos custos ecológicos
provenientes da ação humana sobre os recursos naturais, bem como os riscos e responsabilidade
perante as incertezas e o futuro da humanidade e da vida na Terra, de forma geral. Apontando
a importância de se atribuir um valor intrínseco à natureza e demais seres vivos, e a necessidade
de levar em conta o respeito aos limites recursos naturais, não somente porque a vida humana
depende do bem-estar ecológico, mas também as demais espécies e futuras gerações.
37
Larrère e Larrère (1997) defendem, por fim, no aparato da ética ambiental, após
refletirem sobre a crise ambiental, bem como causas/consequências dela, a aplicação do que
eles chamam de ‘princípio da precaução’. Para eles, seria a adoção de tal princípio que apontaria
um caminho viável para as relações que se estabelecem entre homem e meio ambiente, visando
a proteção da natureza e futuro da própria humanidade de forma equilibrada, e que levem em
consideração “o debate público e o conhecimento científico esclarecido” (SANTOS; SOUZA,
2018, p. 111). Dessa forma, Larrère e Larrère (1997) argumentam, então, sobre como poderia
se estabelecer essa responsabilidade perante à natureza e às presentes e futuras gerações.
Fazendo uma crítica à teoria do ‘princípio de responsabilidade’, de Hans Jonas, os autores
defendem a teoria do ‘princípio da precaução’:
A razão sobrepõe-se assim ao medo e abre o espaço do debate público. Uma
tal compreensão do princípio da precaução resulta da prudência, essa virtude
grega do limite e da medida, atenta à singularidade dos casos, que é a
capacidade para deliberar e decidir numa situação de incerteza, [...]. O
princípio de precaução pode assim aplicar-se no espaço político da democracia,
e mesmo tendo em conta as incertezas inevitáveis do saber científico, não se
separar desse último. (LARRÈRE & LARRÈRE, 1997, p. 280-281)
Hans Jonas, filósofo alemão, publicou em 1979 o livro “O Princípio da
Responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica”, onde argumenta que os
problemas socioambientais causados pela tecnologia precisam ser avaliados sob o ponto de
vista de uma nova ética, que oriente a ação da técnica. Jonas defende que, diante das incertezas
e riscos provocados pela técnica, que ameaçam a própria vida humana, deve-se efetivar uma
“ética da responsabilidade”, onde ações mal planejadas e cujos efeitos se desconhecem, sejam
renunciadas (SANTOS; SOUZA, 2018). Contrapondo-se à teoria de Jonas, Larrerè e Larrerè
(1997) propõem para a questão do uso da técnica sobre a natureza e suas consequências, em
partes ainda desconhecidas para as presentes e futuras gerações, prudência para que se garanta,
através da negociação, do debate, da exposição dos riscos, o acesso equitativo de todos ao bem
comum, através da preservação da natureza. Voltando a reafirmar que não se trata de limitar a
técnica, mas orientá-la, para que esta faça da natureza um bom uso. Para isso, veem como
fundamental a reconciliação conceitual entre sociedade e natureza, reinscrevendo o homem
dentro dela, despertando seu sentido de pertencimento de forma a provocar uma mudança
comportamental que reflita na preocupação e cuidado efetivo para com o meio natural.
Contudo, Larrère & Larrère (2015) fazem uma ressalva a respeito da conceituação dos
termos ‘natural’ e ‘artificial’, uma vez que ambos passaram a ser utilizados de forma hierárquica
38
nas discussões a respeito da ética ambiental, aos quais passou a ser atribuído valor: tudo o que
for classificado como natural é bom, ao passo que as coisas artificiais teriam conotação
negativa. Assim, os autores chamam atenção a respeito dessa divisão, afirmando que não é
possível estabelecer esse limite entre o que é natural ou artificial de forma tão simples, visto
que a humanidade vem interferindo na natureza desde os primórdios e porque, tão importante
quanto isso, o homem é parte da natureza – reforçando a ideia de que ambos não devem ser
separados.
Por fim, o ponto central que os autores defendem diante dessa dicotomia natural versus
artificial é que ambos não devem ser separados ou que um seja escolhido em detrimento do
outro, mas que sejam analisadas todas as situações, a fim de considerar suas potencialidades.
Com isso, afirma-se mais uma vez que é papel da ética ambiental não limitar a técnica e negar
os avanços já alcançados, mas orientar seu uso e ponderar suas consequências, ao incluir o
homem (e sua produção) dentro das discussões a respeito da natureza, dos demais seres vivos
e das gerações futuras.
2.3 Os discursos do desenvolvimento sustentável
Antes dos movimentos em prol do meio ambiente começarem a receber destaque e o
debate sobre o desenvolvimento sustentável se expandir para os mais diversos setores, as
discussões sobre a preservação da natureza se dava, quase que exclusivamente, sobre a proteção
das florestas, parques e reservas ambientais. Tais discussões não chegavam a abranger a noção
do uso/exaustão de recursos naturais, e nem degradação ambiental causada pela ação antrópica
sobre a natureza – principalmente depois da Revolução Industrial, juntamente com avanços
técnicos e científicos, que ampliaram a capacidade humana de intervir no meio ambiente; como
tampouco era questionado o quanto esses impactos afetavam a qualidade de vida das
populações atuais e futuras.
Em outubro de 1962, Rachel Carson – bióloga e escritora – lançou um livro chamado
Primavera Silenciosa (Silent Spring), onde denunciou a morte de espécies animais e degradação
ambiental da região onde vivia, ocasionadas devido à poluição ambiental por pesticidas
químicos sintéticos (DDT), que estavam sendo amplamente utilizados. Essa publicação chamou
39
a atenção das comunidades ambientalistas sobre impactos que as ações antrópicas vinham
causando ao ambiente natural e consequentemente, os riscos que tais impactos poderiam causar
a própria vida humana.
Em 1968 ocorreu o Clube de Roma, uma reunião onde vários países debateram sobre o
futuro da humanidade e utilização dos recursos naturais, considerado um “marco das
preocupações do homem moderno com o meio ambiente, incorporando questões sociais,
políticas, ecológicas e econômicas com uso natural dos recursos” (SANTOS, 2004). Tais
reflexões continuaram a ser discutidas na Conferência das Nações Unidas, realizada em
Estocolmo em 1972, quando o aumento da exploração dos recursos naturais, níveis de poluição
e desastres ecológicos passaram a refletir direta e indiretamente na vida da população mundial,
suscitando questionamentos acerca da temática socioambiental e crise ecológica
(GUIMARÃES, 2010). A partir de então os conceitos de ecodesenvolvimento e
sustentabilidade começaram a ser formados e repercutidos, sendo entendidos como um meio
termo entre crescimento econômico e equilíbrio ecológico:
A visão mecanicista da razão cartesiana converteu-se no princípio construtivo
de uma teoria econômica que predominou sobre os paradigmas organicistas
dos processos da vida, legitimando uma falsa ideia de progresso da civilização
moderna. Dessa forma, a racionalidade econômica baniu a natureza da esfera
de produção, gerando processos de destruição ecológica e degradação
ambiental. O conceito de sustentabilidade surge, portanto, do reconhecimento
da função de suporte da natureza, condição e potencial do processo de
produção. (LEFF, 2015, p. 15)
Nos anos que se seguiram, diversas outras reuniões e conferências foram realizadas ao
redor do mundo, a exemplo da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(1987) e a Rio-92, entre outros, de onde foram divulgados estudos sobre os níveis de degradação
ambiental causados pelas ações antrópicas e relatórios que passaram a trazer o conceito de
desenvolvimento sustentável para os discursos públicos. Dessas reuniões e conferências
mundiais saíram publicações como o Relatório Brundtland7 e Agenda 218, documentos que
passaram a nortear as políticas públicas de diversos países, questionando os limites da
7 O Relatório Brundtland (Our Common Future – Nosso Futuro comum), é o documento final produzido durante
os debates da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1987, que apresenta como ideia
central a noção que o desenvolvimento econômico precisa estar acompanhado do desenvolvimento social, e levar
em consideração os limites de exploração dos recursos naturais para que seja possível alcançar o desenvolvimento
sustentável.
8 A Agenda 21, resultado da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, que
ocorreu no Rio de Janeiro em 1992, é um programa de ações com diversos instrumentos de planejamento para a
construção de sociedades sustentáveis, através de métodos que conciliem eficiência econômica e justiça social,
aliadas à proteção ambiental.
40
intervenção do homem na natureza, e incentivando a adoção de estratégias que fossem capaz
de promover um desenvolvimento mais sustentável, que respeitasse os limites dos ecossistemas
naturais, possibilitando a qualidade de vida dessa geração e das futuras.
A tomada de consciência ecologista e os movimentos verdes, que nasceram na década
de 60, surgiram como reação às insatisfações advindas dos custos ecológicos gerados pelo
crescimento econômico e “progresso”, que não haviam dado atenção aos limites naturais e
sociais no decorrer da história da humanidade, intensificados após a Revolução Industrial,
quando o conhecimento científico acumulado possibilitou um crescimento da produção de bens
materiais através da utilização predatória de bens naturais (SACHS, 2007; DUPAS, 2006).
É cada vez mais fácil apontar a insustentabilidade dos atuais padrões de
crescimento, mas a facilidade desaparece por completo quando se tenta definir
os caminhos que levarão a um desenvolvimento mais sustentável. Desde o final
dos anos 1980, quando os problemas ambientais globais se tornaram mais
graves e evidentes, particularmente a dilapidação da biodiversidade e o
aquecimento global, a noção de desenvolvimento sustentável espalhou-se por
vários países, tornando-se um dos mais imprescindíveis ideais da sociedade
moderna. (EHLERS, 2012, pg. 10)
José Eli da Veiga é um grande expoente para a conceituação do que seria o
desenvolvimento sustentável, nesse contexto de crises socioambientais que passam a permear
mais fortemente o mundo nas últimas décadas. O autor trabalha, em diversas obras, assuntos
que formulam esse conceito. No livro Desenvolvimento sustentável: o desafio do século XXI,
Veiga (2010) começa a destrinchar, num primeiro momento, qual seria o significado do termo
‘desenvolvimento’, isoladamente, chegando à conclusão que este foi e é, por vezes, associado
ao crescimento econômico, mas que teóricos como Ignacy Sachs vem trazendo a ideia de
‘desenvolvimento’ como um conjunto de fatores, que envolve também as questões sociais e
ambientais. Para ele, um dos aspectos que contribuem para essa associação é a dificuldade de
mensurar9 esse desenvolvimento, o que o mantem como algo ainda subjetivo, enquanto o
crescimento econômico pode ser avaliado e medido pelo PIB per capita de cada país.
Segundo o autor, os fundamentalistas do mercado apontam o desenvolvimento como
algo decorrente apenas do crescimento econômico, onde esse crescimento chegaria num ponto
9 Sobre os índices para medir o desenvolvimento de um local, o autor mostra que outros fatores passam a valer
como índices, não contando apenas o crescimento da economia, afirmando que o IDH (Índice de Desenvolvimento
Humano) é um dos pontos de partida para esse cálculo, uma vez que diversos indicadores sobre a qualidade de
vida da população serão levados em conta para avaliar o nível de desenvolvimento de determinada localidade,
além do crescimento econômico apenas.
41
de possibilitar a preservação da natureza e a qualidade de vida (curva ambiental de Kuznets10),
além do ultra otimismo tecnológico – acreditar que a evolução da tecnologia vai conseguir
responder a esses problemas causados e revertê-los; no entanto, ele desmonta essa supremacia
mercadológica, afirmando que tais preceitos além de não serem éticos, já existem indicadores
que comprovam tragédias ambientais de países ricos, invalidando a teoria de que crescimento
econômico estaria diretamente relacionado à preservação ambiental que os economistas tanto
tentam legitimar.
Veiga (2010) dá continuidade, na segunda parte do livro, à tentativa de definir qual o
sentido do termo ‘sustentabilidade’, que começou a ser utilizado ao tempo que passaram a
acontecer as conferências mundiais, como a Conferência de Estocolmo, em 1972. Ele afirma
que, diferentemente do ‘ambientalismo pueril’ das décadas anteriores, que pouco se preocupava
com as questões sociais, de pobreza e desigualdade, a sustentabilidade vem abarcar também as
dimensões social, cultural, política (nacional e internacional), territorial, econômica, além da
ecológica e ambiental. No que concerne à sustentabilidade ecológica e ambiental, afirma que:
[...] os objetivos de sustentabilidade formam um verdadeiro tripé: 1)
preservação do potencial da natureza para a produção de recursos renováveis;
2) limitação do uso de recursos não renováveis; 3) respeito e realce para a
capacidade de autodepuração dos ecossistemas naturais.
A sustentabilidade ambiental é baseada no duplo imperativo ético de
solidariedade sincrônica com a geração atual e de solidariedade diacrônica com
as gerações futuras. Ela compele a trabalhar com escalas múltiplas de tempo e
espaço, o que desarruma a caixa de ferramentas do economista convencional.
Ela impele ainda a buscar soluções triplamente vencedoras (isto é, em termos
sociais, econômicos e ecológicos), eliminando o crescimento selvagem obtido
ao custo de elevadas externalidades negativas, tanto sociais quanto ambientais.
(VEIGA, 2010, p. 171-172)
Na última parte do livro, Veiga (2010) traz então a junção do termo ‘desenvolvimento
sustentável’, apontando esse como a ‘utopia do século XXI’, e faz uma crítica à apropriação
econômica do termo11, que passa a utilizá-lo a seu favor e se auto postular como sustentável;
tanto por via de ser um termo que caiu no uso comum, quanto por perpetuar o otimismo de que
é possível associar o livre crescimento econômico com a preservação ambiental – quando já
existem inúmeras pesquisas que invalidam essa associação. O autor afirma que ao trazer a
10 A curva ambiental de Kuznets representa um gráfico, desenvolvido por Simon Kuznets, onde se relaciona o
crescimento do PIB e a educação com o nível de degradação da natureza, estabelecendo a noção de que ao
ultrapassar um certo patamar de riqueza, determinada população passaria a preocupar-se com a preservação do
meio ambiente, e esta seria alcançada. 11 Diversos setores da economia passam a apropriar-se dos discursos do desenvolvimento sustentável, utilizando
estratégias de “marketing verde” e associando os termos que remetam produtos e serviços à sustentabilidade, numa
tentativa de convencer a população das boas intenções para com o meio ambiente, uma vez que tais termos e
discurso sustentável caíram no uso comum.
42
questão ambiental para o discurso econômico, os setores comerciais passam à tentativa de traçar
quais seriam os limites da natureza, as questões de valorações econômica, do quanto poderia
ser pago para fazer usufruto de um bem ou serviço ecossistêmico, sempre apreendendo a visão
econômica, do capitalismo, sobre o desenvolvimento sustentável. Por outro lado, ele também
afirma que “propostas como um mundo de crescimento zero, para não falar de fantasias como
o retorno à suposta simbiose primitiva entre homem e natureza, embora radicais, são
completamente inviáveis” (VEIGA, 2010, p. 206).
Por fim, o autor elucida que esse tal desenvolvimento sustentável não é, até este
momento, um conceito redondo, mas uma utopia ainda sem absoluta definição – menos ainda
qual seria exatamente o caminho para alcança-lo. Para ele, apesar disso, a definição trabalhada
por Sachs é a que mais se adequa, que seria alcançar, ao mesmo tempo, a qualidade de vida
preservando o meio ambiente; onde essa qualidade de vida não necessariamente esteja atrelada
ao crescimento econômico e imperativos de consumo exacerbado que se pratica.
Sachs (1995) afirma que “o poder destruidor das tecnologias, cujo uso permanece
subordinado à busca de projetos financeiros e econômicos de curto prazo, manifestou-se, por
outro lado, pela degradação do meio-ambiente” (SACHS, 1995, p. 31). Para o autor, progressos
econômicos e tecnológicos ao longo das décadas, acarretaram no agravamento das crises
socioambientais, sem prever soluções para estas; e que as crises nos contextos urbanos
precisavam de atenção, uma vez que são nesses locais que ocorrem as relações interpessoais,
que são fontes de inúmeros conflitos, sendo necessário, então, um despertar da cidadania
urbana. O autor ainda faz uma crítica ao uso do termo desenvolvimento que, segundo ele,
deveria ser reservado para quando houvessem progressos nos âmbitos social, econômico e
ecológico de forma integrada e ao mesmo tempo:
O desenvolvimento sustentável obedece ao duplo imperativo ético da
solidariedade com as gerações presentes e futuras, e exige a explicitação de
critérios de sustentabilidades social e ambiental e de viabilidade econômica.
Estritamente falando, apenas as soluções que considerem esses três elementos,
isto é, que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em
termos sociais e ambientais, merecem a denominação de desenvolvimento.
(SACHS, 2008, p. 36)
Assim, os debates acerca da sustentabilidade e do desenvolvimento sustentável
começaram a partir da segunda metade do século XX, quando as discussões em torno das
questões relacionadas ao crescimento da população, desenvolvimento econômico e sua relação
com o meio ambiente passaram a ser desenvolvidas de forma mais consistente (SILVA, G.
2014). Conforme Santos (2004), a questão ambiental passou a ser contemplada dentre os
43
conceitos do planejamento entre os anos 1970 e 1980, quando começou a ser discutida a
preservação dos recursos naturais e o papel do homem integrado ao ambiente natural, e de que
forma essa integração refletia na qualidade de vida das populações. Para Veiga (2010), a
sustentabilidade começava a se firmar como um novo valor que emergia a partir dos anos 1980,
e trazia consigo a noção de que existia a possibilidade de se preservar e recuperar os sistemas
naturais já degradados, sendo essa uma condição para a evolução da espécie humana e
progresso social.
A crise ambiental veio, então, contestar o crescimento econômico e as bases de produção
que, por décadas, negaram a natureza, e passaram a refletir numa crise do mundo globalizado
de forma geral. Dessa forma, entende-se como preemente a necessidade de ressignificar as
concepções de progresso e do crescimento sem limites, e idealizar novas estratégias de poder
em torno da reapropriação da natureza – filosófica, epistemológica, econômica, tecnológica e
cultural, como afirma Leff (2015). Os problemas socioambientais que passaram a ser
percebidos devido a grandes desastres que envolveram o meio ambiente e refletiram na
qualidade de vida das populações (SILVA, G. 2014), suscitaram os debates acerca da
preservação da natureza e da própria vida humana.
Das conferências e debates que se seguiram em torno da concepção de desenvolvimento
sustentável, que por vezes debateram e aplicaram as reflexões levantadas pelo princípio da
precaução (LARRÈRE & LARRÈRE, 1997), diversas agendas e acordos passaram a integrar
as políticas internacionais, na tentativa de se começar a efetivar os caminhos apontados para se
mitigar os efeitos da crise ambiental e evitar seu agravamento. Diante do risco de colapso
ecológico e escassez de recursos decorrentes do crescimento econômico e urbano, o
desenvolvimento sustentável trouxe uma visão interdisciplinar para abordar os problemas
ambientais e redirecionar as posturas em relação a estes problemas, a fim de reconciliar
sociedade e natureza de forma equitativa e equilibrada.
44
3 A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E A QUESTÃO AMBIENTAL
Tal como as sociedades se desenvolveram ao longo do tempo, juntamente com o vasto
conhecimento e tecnologias dele provenientes, alterou-se também o modo de vida humano e,
consequentemente, as formas de ocupação do espaço. Agrupando-se em cidades, que tiveram
um crescimento acelerado e muitas vezes de forma descontrolada, principalmente nas últimas
décadas, o estilo de vida urbano contribuiu sobremaneira para a intensificação da crise
ambiental na qual estamos inseridos na atualidade. A separação conceitual e prática entre
ambientes natural e construído, urbano e rural, ocasionaram com que, durante muito tempo, a
expansão das cidades e modos de vida adotados nela não levassem em conta a preocupação
com as questões ambientais e, por conseguinte, com a qualidade de vida. No âmbito da crise
ambiental e discussões levantadas no percurso da conceituação do desenvolvimento
sustentável, a preocupação acerca dos impactos do espaço urbano causado aos ecossistemas
naturais passou a se fazer cada vez mais necessária e presente, diante da constatação de não ser
mais possível discutir e pensar essa problemática de forma dissociada.
Esse capítulo tem por objetivo, então, discutir sobre a situação dos espaços urbanos diante
do contexto de degradação e crise ambiental que se vive na atualidade. E, a partir de tal
discussão, verificar como ocorreu a inserção da preocupação com as questões ambientais e
sociais que passaram a compor os debates acerca do planejamento urbano, no âmbito do
desenvolvimento sustentável.
Primeiramente, será evidenciada a problemática socioambiental urbana, na qual as
cidades encontram-se hoje inseridas, e da qual elas são responsáveis, juntamente com os
impactos causados, que tem contribuído para o agravamento da crise ambiental. Diante desse
cenário, será discutido como se deu a inserção da preocupação ambiental junto ao planejamento
urbano após a tomada de consciência ecológica e as diversas conferências realizadas desde
então, e de que forma repensar as questões urbanas pode contribuir para a mitigação dessa crise.
45
3.1 As cidades modernas e a problemática socioambiental urbana
A cidade é, desde a Antiguidade, o centro onde se organizam as sociedades, “onde surge
a filosofia, a reflexão sobre a natureza, o mundo e o conhecimento” (LEFF, 2015, p. 288). No
entanto, no decorrer do percurso da humanidade, os processos urbanos ocuparam o meio
ambiente natural de forma por vezes despreocupada, tirando máximo proveito dos recursos
naturais e provocando diversas interferências na natureza – ao produzir as cidades, acarretando
num conjunto de impactos responsáveis pela intensificação da crise ambiental que hoje se
enfrenta.
Os assentamentos humanos foram, historicamente, produtos da cultura e do modo de
vida de um determinado povo, se expressando de forma diferente durante a história da
humanidade. Diversos modelos de cidades existiram desde as mais remotas civilizações, e
foram se transformando no decorrer do tempo, coexistindo com seus entornos naturais, dos
quais dependiam diretamente dos recursos mais básicos à vida humana, sendo, por vezes,
indissociável a história das cidades da história da humanidade enquanto comunidade. Fato é
que, assim como o modo de vida dos homens sofreu inúmeras transformações ao longo do
tempo, as formas destes se organizarem geograficamente no espaço também se alterou
profundamente. Mendonça (2004) afirma que foi a partir da Era Moderna que se passou a ser
imposta uma nova dinâmica às cidades, visto que as relações sociais, econômicas e políticas
também passaram a se alterar de forma significativa nesse período. Conforme o autor, relações
capitalistas, sobretudo, de domínio e poder, consumo e produção, circulação, apesar dos
avanços proporcionados à vida humana, passaram a intensificar a degradação da natureza e,
assim, a despertar para a necessidade de se intervir de forma racional na construção do ambiente
urbano.
O crescimento das cidades, chegando nos padrões tais quais conhecemos hoje, ao redor
do mundo, aconteceu, entre outros fatores, devido ao aumento exponencial da população
humana a partir de meados de 1940, juntamente com o êxodo rural provocado pela mecanização
da agricultura aliado ao poder atrativo que as cidades passavam a apresentar, quando
comparadas à vida no campo, como facilidade de emprego, educação, saúde, serviços, entre
outros (GIRARDET, 2008). E, especialmente nos locais menos desenvolvidos
economicamente, as cidades se expandiram de forma descontrolada, com a ocupação de locais
inapropriados, e sem infraestrutura básica para suportar tal crescimento. Essa, dentre outras
46
coisas, foi uma das mais significantes causas do agravamento da degradação ambiental: as
populações cresciam, e as cidades cresciam junto para suportar e abrigar esse novo contingente
populacional. O aumento da produção de bens e serviços para atender a essa população, bem
como o aumento dos resíduos gerados tanto pelos processos de produção, impulsionado pela
revolução industrial, quanto pelo uso e descarte desses produtos, passaram a gerar diversos
impactos de ordem socioambiental, de forma cada vez mais intensa.
Esta compreensão consolida a ideia de que o espaço urbano não é resultante de
uma simples aproximação entre as pessoas para uma melhor convivência, mas
estreitamente ligado ao processo de produção e apropriação do próprio espaço,
tornando ele próprio, objeto de especulação. Para a compreensão dos contornos
do urbanismo atual, faz-se, pois, necessário compreender a estreita vinculação
do processo de urbanização com o processo de produção industrial, porquanto,
trata-se da geração de novas configurações onde as atividades produtivas
passam a acontecer em espaços na sua grande maioria coletivos e
centralizados. (CENSI; SCHONARDIE, 2015, p. 177)
Como afirmado pelas autoras, o processo de urbanização, acompanhando o crescimento
industrial, gerou novas configurações, as atividades urbanas passaram a ser cada vez mais
intensas, e os impactos decorrentes direta e indiretamente dessas atividades provocaram graves
consequências para a qualidade de vida dos seus habitantes e para o meio ambiente. Assim, o
processo de crescimento das cidades e a ação humana despreocupada com impactos causados
à natureza e ao espaço urbano contribuíram de forma intensa para a degradação dos espaços e
os problemas socioambientais urbanos.
Dentre os impactos ambientais intensificados pelas atividades urbanas, destacam-se a
poluição atmosférica – e consequente aumento do aquecimento global, advinda do uso de
combustíveis fósseis e não renováveis, para a realização de atividades de setores como
industrias e sistemas de transporte; depleção de recursos naturais para ocupação ou extração de
matérias-primas; e disposição e tratamento de resíduos, provenientes da alta produção e
consumo. Girardet (2008) afirma que tais impactos ultrapassaram as fronteiras e se tornaram
globais, principalmente pelo modo de vida ancorado na utilização dos combustíveis fósseis, que
tem impactado a natureza de forma nunca vista antes. Para ele, ainda que tais problemas tenham
atingido a proporção mundial, é necessário observar que nas cidades de terceiro mundo os
problemas se agravam diante da falta de condições mínimas de vida, como abastecimento de
água e sanitário, bem como tratamento de lixo, expondo as populações a doenças e epidemias
devido à insalubridade dos locais onde vivem e afetando mais fortemente as populações e
regiões mais pobres.
47
Embora os problemas ambientais urbanos atinjam indiretamente todos os
segmentos da população urbana – o que se verifica pelo amplo reconhecimento
da precarização da qualidade de vida nas grandes cidades –, é a parcela de
menores recursos que mais sofre com as suas consequências: os deslizamentos
provocados pela ocupação imprópria de encostas, as inundações decorrentes
da ocupação de áreas de várzeas e de fundos de vale, a contaminação por acesso
à água não tratada ou os problemas de saúde resultantes do manejo inadequado
de resíduos sólidos são apenas alguns dos problemas ambientais urbanos que
afetam diretamente a qualidade de vida da população de baixa renda. (SOUSA
E SILVA; TRAVASSOS, 2008, p. 43)
Ainda segundo o autor, o acelerado crescimento das cidades ao redor do mundo se deu
também devido às infinitas possibilidades que as novas tecnologias trouxeram, dentre elas
novas tecnologias de construção – cimento, concreto, aço e vidro – que ajudaram a acelerar
todo o processo. Para ele, além de toda energia e recursos naturais que uma cidade produz,
consome e desperdiça nas suas diversas atividades, os impactos ambientais decorrentes das
técnicas utilizadas nos processos de construção, especialmente o concreto armado12, também
somaram forças aos problemas ambientais que se enfrenta atualmente.
Alia-se a isso, o modelo de urbanização tradicional baseado na infraestrutura cinza
monofuncional - que é focada na circulação de automóveis e extensas áreas pavimentadas13
(que causam problemas à questão da drenagem das águas pluviais e consequências afins) com
alto potencial de comprometer a qualidade do ambiente e paisagem urbana, quando seu
planejamento não consideram as questões ambientais (HERZOG; ROSA, 2008). Tal modelo
de urbanização passou a vigorar a partir do começo do século XX, quando começa a produção
de automóveis à motor, movido através de combustíveis fósseis. Os avanços na indústria
automobilística e incentivo à produção, com potencial de grandes ganhos econômicos levaram
às cidades a fornecer infraestrutura para atender essa nova e crescente demanda, marcando um
novo padrão de vida. Além disso, aumenta-se também, a nível mundial, as companhias
fornecedoras dos combustíveis para a operação de tais veículos, perfazendo um ciclo onde o
12 O concreto armado (produto resultante da junção de cimento e ferro ou aço), vidro, aço e outros materiais
atualmente utilizados na construção civil, foram produtos criados no âmbito da revolução industrial e
proporcionaram um poder de inovações, formatos e rapidez não vistos anteriormente na construção civil. A partir
da utilização de tais materiais, foi possível construir edificações em escala de tempo infinitamente menor do que
anteriormente (quando as construções eram feitas através de materiais como pedra, adobe, argila, madeira), que
contribuíram para o rápido crescimento das cidades, num todo. Girardet (2008) elucida o uso do cimento como
uma dessas tecnologias que intensificaram a degradação ambiental porque além de ser um produto artificial, todo
seu processo de confecção e descarte tem efeitos nocivos à natureza, desde a retirada da matéria bruta dos solos e
alto consumo de energia para sua confecção, até a dificuldade em reciclar no momento do descarte. 13 Barlow (2015) traz reflexões sobre como a urbanização e impermeabilização dos solos está interferindo também
no ciclo hidrológico (e agravando a crise hídrica), ao impedir a absorção da água da chuva para abastecimento dos
lençóis freáticos e rios como um todo; afirmando que medidas para amenizar essa situação deveriam ser
incorporadas pelo planejamento urbano, como por exemplo estratégias de captação de água e telhados verdes,
entre outros.
48
crescimento econômico obteve êxito e relevância, sem a devida preocupação com as
externalidades sociais e ambientais que viriam decorrer disso (MENDONÇA, 2004).
Ora, mais uma vez a ideia de “progresso”, proporcionada pelo acúmulo do
conhecimento científico e incorporada pelos agentes econômicos, induziu o crescimento das
cidades apoiado nos meios de transporte motorizados. A utilização de automóveis passou a ser
incentivada em larga escala a partir da década de 1960, para favorecer o crescimento econômico
através das indústrias automobilísticas. Conforme afirma Maricato (2008), o automóvel foi o
maior influenciador do modo de vida urbano na era da industrialização, conformando a cidade
para a sua utilização, sendo por vezes tratado como uma utopia de liberdade e mobilidade, mas
que se converteu, com a intensificação do seu uso, em um dos maiores problemas para as
cidades:
A impermeabilização do solo causada pela urbanização dispersa que avança
horizontalmente sobre todo tipo de território ou uso, a área ocupada e
impermeabilizada pelo automóvel nesse modelo de urbanização
(estacionamentos, avenidas, amplas rodovias, viadutos, pontes, garagens,
túneis) fragmentando e dividindo bairros inteiros, a custosa e predatória
poluição do ar se somam ao incrível número de acidentes com mortes ou
invalidez, as horas paradas em monumentais engarrafamentos causadoras de
stress, enfim o “apocalipse motorizado” é por demais visível e predatório para
ser ignorado. Suas consequências envolvem desde aspectos subjetivos como a
“solidão da abundância” (uma referência ao modelo de consumo que tem no
automóvel um item central) até o principal causador de impacto sobre o
aquecimento global. (MARICATO, 2008, p. 5-12)
Assim, o uso em demasia dos automóveis, sobretudo os particulares, tem agravado
problemas nos ambientes urbanos não apenas pelo incentivo à dispersão dos espaços e a indução
à pavimentação e impermeabilização destes, bem como pelo aumento dos índices de poluição
do ar. Como reitera Dupas (2006), carros individuais consomem uma quantidade muito superior
de energia do que o transporte público (principalmente quando esse último usa energia limpa14)
e contribuem de forma direta e intensa para o aquecimento global15, causando impactos
significativos no ciclo de evapotranspiração dos recursos hídricos. Dessa alteração nos padrões
14 Energia limpa é aquela que não libera resíduos e gases poluentes (responsáveis pela geração do efeito estufa e
consequente aquecimento global) durante sua produção e consumo, ou que o fazem de forma mínima, minimizando
as agressões ao meio ambiente, como por exemplo a energia eólica ou solar, as células de biocombustíveis
(biomassa, biodiesel, bioetanol, entre outros). 15 No Brasil, das emissões de gases de efeito estufa proveniente dos transportes, 32% é decorrente do transporte
coletivo, enquanto 68% é provocada pelos transportes individuais (dados do Ministério do Transporte, 2013). Essa
disparidade é consequência da priorização histórica que foi dada às indústrias automobilísticas, que marginalizou
e sucateou os outros meios de transportes que não fossem o individual motorizado. Tal priorização foi responsável
pela geração de um ciclo infindável de “deterioração das cidades e utilização injusta e antidemocrática do espaço
urbano”, intensificando tanto problemas sociais quanto ambientais. (RUBIM; LEITÃO, 2013).
49
do ciclo hídrico, observa-se como consequência períodos de longa estiagem em algumas
regiões, e intensas precipitações em outras – este segundo, quando aliado à impermeabilização
dos solos nas áreas urbanas ocasionam enchentes e inundações que afetam, muitas vezes de
forma devastadora, as populações e ambiente locais, especialmente nos lugares mais carentes.
Girardet (2008) aponta dois significantes reflexos da urbanização baseada na utilização
de automóveis (particulares, principalmente, em detrimento dos públicos ou coletivos).
Primeiro, tal modelo favoreceu que a expansão se efetivassem de forma física – expansão
geográfica das cidades, uma vez que existe a possibilidade de percorrer longas distâncias – e
que consequentemente aumenta ainda mais a dependência dos transportes automotivos. Isso fez
com que muitas cidades expandissem seus territórios para as áreas até então naturais, causando
ainda maior degradação do seu entorno, e incentivando a urbanização de áreas até então rurais.
Ao mesmo tempo, o grande número de automóveis causa quadros de congestionamento diários
às médias e grandes cidades e, além do grande fluxo de automóveis elevarem a poluição do ar
(que, dentre outras coisas, agravam problemas respiratórios da população), o modelo do traçado
de ruas e avenidas a favor do uso de carros afugenta pedestres das ruas16 e espaços públicos,
refletindo na queda da qualidade da vida urbana, que influencia inclusive na questão da
violência urbana.
Dessa forma, o modelo de urbanização adotado devido ao uso dos automóveis, aliado
ao urbanismo moderno17 e a setorização dos espaços (Figura 01), contribuíram de forma intensa
para formação de cidades cada vez mais espraiadas18, causando depleção de espaços até então
naturais nas periferias das cidades. Essas extensões não planejadas das cidades, aliadas a
décadas de um planejamento urbano centrado na utilização de automóveis, causaram tanto a
degradação de áreas naturais adjacentes às cidades e reforçando a dependência do uso de
16 Dentre os problemas causados por esse modelo de traçado urbano que favorece a utilização de automóveis,
observa-se ainda a ocorrência frequente de acidentes de trânsito. No caso do Brasil, esse possui uma elevada taxa
de acidentes, registrando uma média de 22,5 mortes para cada 100mil pessoas, ultrapassando países como China
(20,5), Índia (18,9) e Estados Unidos (11,4). A estimativa é que os gastos anuais para o sistema de saúde brasileiro,
dividido entre tratamentos e custos adicionais gerados por esses acidentes, chegue a cerca de R$ 50 bilhões ao ano.
(RUBIM; LEITÃO, 2013) 17 O urbanismo moderno esteve vigente entre as décadas de 1910 e 1950, principalmente, e teve grandes arquitetos
e urbanistas como expoentes, como Le Corbusier, Walter Gropius, Mies van der Rohe, entre outros. Dentre suas
características, a divisão das áreas urbanas em setores (comercial, residencial, áreas de lazer, etc.) foi uma das mais
marcantes. Tal setorização foi favorecida pela facilidade de locomoção possibilitada pelos automóveis. No entanto,
gerou-se espaços distantes e segregados, causando cada vez mais a dependência dos meios de transporte para
realização das necessidades básicas, quando o espaço de morar/lazer ficou distante do local de trabalho serviços,
e vice-versa.
18 Espraiamento é o termo utilizado para a expansão horizontal das cidades, que gerando a dispersão da malha
urbana, criando espaços distantes e causando impactos negativos na mobilidade urbana.
50
transporte automotivos para percorrer longas distâncias, geraram mais e mais
impermeabilização dos solos e emissão de gases de efeito estufa, como anteriormente frisado,
criando um ciclo cada vez mais degradante e insustentável do modo de vida urbano.
Figura 1 – Setorização no Urbanismo Moderno: Plan Voisin (Le Courbusier, 1925).
Fonte: www.planocidade.wordpress.com. Acesso em 06/03/2019
Com isso, o autor aponta a utilização desregulada de automóveis nas áreas urbanas como
um dos principais problemas para a qualidade ambiental e social das cidades atuais. Defende
que para reduzir de forma significativa os impactos ambientais da urbanização marcada pelo
uso de automóveis individuais, seria necessário combinar políticas de planejamento urbano,
melhorar densidade urbana, ampliar a oferta de transporte público e aliar novas tecnologias
(limpas), além de favorecer a apropriação dos espaços urbanos por pedestres, através da
priorização de áreas para pessoas em detrimento do espaço para automóveis (GIRARDET,
2008).
Fato é que, salvo a ocorrência de grandes catástrofes, os estudos demográficos preveem
que a população mundial continuará em ritmo crescente até 2050, atingindo a faixa dos 8 a 9
bilhões de pessoas (DUPAS, 2007). No Brasil, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE, 2011), estima-se de que 85% da população brasileira atual já
vive em cidades.
Em muitas regiões, abrigar tantos novos moradores levou ao surgimento nas
cidades de grandes áreas de habitação informal, densamente povoadas,
primitivamente construídas e carentes de todos os tipos de serviços. A pressão
sobre as cidades também leva à superpopulação das áreas existentes,
sobrecarregando os serviços, sistemas de tráfego e, com certeza, parques e
espaços comuns”. (GEHL, 2015, p. 217)
51
O crescimento populacional acelerado e o processo de migração, como afirmado por
Gehl (2015), das áreas rurais para as áreas urbanas nas últimas décadas, aliado à falta de
planejamento adequado e de conscientização ambiental da grande maioria das cidades
brasileiras, contribuíram também para o intenso processo de expansão urbana descontrolada e
uma ameaça aos recursos naturais (TIEPO. et al, 2014). Essas áreas de habitação informal
intensificaram o processo de produção irregular das cidades e a consequente degradação
ambiental decorrente deste. A falta de acesso a espaços regulares induziu essa população
crescente e recém-chegada as cidades a buscar outros meios junto ao mercado imobiliário
informal, que geralmente atua em áreas ambientalmente frágeis – loteamentos em áreas de
preservação ambiental, como margens de matas nativas e cursos d’água, encostas e topos de
morro, entre outros (ALFONSIN, 2001).
Maricato (2010) reitera tal questão afirmando que essa falta de alternativa de habitação
legal (que sejam reguladas pela legislação urbanística vigente de um determinado local) para
grande parte da população gera ainda, como uma das principais consequências, a “agressão
ambiental”. Porque a ocupação dessas áreas ambientalmente frágeis torna-se, muitas vezes, a
única alternativa para essa parcela da população, excluída tanto pelo mercado formal quanto
pelos programas assistenciais que são pouco abrangentes ou eficientes, uma vez que “Não é por
falta de leis ou planos que essas áreas são ocupadas, mas por falta de alternativas habitacionais
para a população de baixa renda” (MARICATO, 2010, p. 9). Aliado à questão habitacional, há
ainda o problema da falta de saneamento básico e tratamento dos esgotos domésticos que, no
Brasil, afeta cerca de 34,5 milhões de habitantes urbanos. E que, ainda quando coletado, 80%
do esgoto doméstico não tem tratamento adequado e é despejado nos cursos d’água – os riachos,
lagos, mangues e praias tornam-se canais e destinos finais desses esgotos, perfazendo o ciclo
nefasto de impactos ambientais e sociais urbanos19.
Assim, em inúmeras cidades, problemas de ordem econômica, social e ambiental têm
sido intensificados devido a esse modelo de desenvolvimento carente de planejamento
apropriado e gestão ambiental, em que ocorrem a proliferação de periferias desprovidas de
infraestruturas básicas, o intenso processo de impermeabilização dos solos – e suas
consequências nefastas, a poluição atmosférica, o aumento de “ilhas de calor” e desconforto
térmico, entre outros fatores que afetam diretamente a qualidade do meio ambiente natural e
construído, assim como a qualidade de vida das populações (SANTOS, C., 2013).
19 Dados do IPEA (2009), obtidos com base nos registros do IBGE (MARICATO, 2010).
52
A ideia de desenvolvimento que pode contribuir para efetiva melhora na
qualidade de vida da maioria da população deve vir questionar os valores da
sociedade capitalista em geral e rejeitar a economia produtora de valores de
troca e predadora de recursos naturais não renováveis. Torna-se essencial para
o nosso tempo, refletir acerca de alternativas econômicas que apresentem,
também, viabilidade ambiental. Que o desenvolvimento das cidades possa dar-
se em todas as suas dimensões, sejam elas: social, cultural, ecológica, espacial
e econômica. (CENSI; SCHONARDIE, 2015, p. 178)
Entende-se, portanto, que não apenas a inadequação do planejamento urbano no que diz
respeito ao ordenamento do desenho das cidades, mas também os processos como a vida urbana
acontece foram significantes para o quadro de degradação ambiental e social que se vive
atualmente. Ao mesmo tempo que a ciência evoluiu e proporcionou avanços, apesar benefícios
que agregaram à vida humana, estes também somaram forças à crise ambiental, ao possibilitar
ao homem o uso de técnicas que exploraram os recursos naturais intensamente, ela também
avançou na descoberta e aprimoramento de técnicas que visam a redução dos impactos
ambientais decorrentes das atividades urbanas. Dentre essas, pode-se se citar a criação de
pavimentos permeáveis (Figura 2), os avanços nas técnicas da eficiência energética, a
implementação de recursos de infraestrutura verde (como uso de telhados verdes nas
edificações – Figura 3), entre tantos outros avanços que tem a capacidade de mitigar alguns dos
efeitos negativos do modelo de urbanização vigente supracitados.
Figura 2 – Pavimentos permeáveis.
Fonte: http://www. jardinseafins.com. Acesso em 06/03/2019.
53
Figura 3 – Telhados verdes.
Fonte: http://www.casagrandenetimoveis.com.br. Acesso em 06/03/2019.
Sabe-se que outras variáveis estão inseridas nesse contexto, não apenas a adoção de
técnicas ‘verdes’. O controle do crescimento das cidades, a proteção às áreas verdes inseridas
na malha urbana ou na periferia destas, bem como a utilização dos recursos naturais também
são de suma importância para um desenvolvimento equilibrado. Assim, discutir questões acerca
da qualidade do ambiente urbano e buscar estratégias de planejamento de sistemas urbanos
sustentáveis, são incumbências do planejamento urbano pautado na proposta de
sustentabilidade, respeitando os limites da natureza, a fim de “promover a capacidade de
adaptação de ecossistemas urbanos para enfrentar os desafios das mudanças climáticas e
requalificar as ambiências urbanas, conformando uma nova morfologia e paisagem”
(MASCARÓ; BONATTO, 2013).
Para Mendonça (2004), tal processo de urbanização atrelado à industrialização
evidenciam que o transcurso do planejamento urbano esteve sempre vinculado aos interesses
econômicos, pouco levando em conta os elementos de ordem natural e social, que gerou a
proliferação de ambientes urbanos altamente nocivos, tanto aos habitantes das cidades quanto
ao entorno natural destas.
A industrialização, a produção, a circulação e o consumo de mercadorias,
dentre outros, e a concentração populacional nas cidades que se intensificou
nos dois últimos séculos, tanto promoveram a explosão urbana quanto
introduziram paulatinamente a degradação dos ambientes urbanos. Esta
realidade moderna passou então a exigir, notadamente do Estado, iniciativas
no sentido de ordenar o desenvolvimento dos aglomerados humanos e a
intervenção no equacionamento dos problemas daí derivados. É, certamente,
num tal contexto que se observa o nascimento do planejamento urbano.
(MENDONÇA, 2004, p. 15)
54
Portanto, é desse contexto de intensificação da industrialização e seus consequentes
impactos que, para o autor, nasce o planejamento urbano como um setor específico dentro do
controle dos órgãos governamentais. E, embora o desenho urbano em si tenha existido desde
sempre, é esse setor que passa então a pensar exclusivamente o ordenamento das cidades,
devendo levar em consideração diversas variáveis (econômicas, sociais, ambientais, culturais,
históricas) ligadas ao traçado urbano. A partir de tal afirmação, o autor levanta a reflexão sobre
a complexidade dos problemas no contexto urbano, e os estudos acerca de tais problemas, que
precisam compreender tanto a dinâmica da natureza quanto as duas interações com a
materialidade urbana e as atividades humanas.
Com isso, Mendonça (2004) relembra que as primeiras intervenções urbanas, que
apelaram à qualificação estética e higienização aconteceram em cidades europeias no início do
século XIX, a exemplo de Paris. No final deste mesmo século, as primeiras vertentes do
urbanismo moderno começaram a surgir, naturalistas e humanistas, demonstrando certa
preocupação com a interação entre sociedade e natureza, como o modelo da Cidade-Jardim
(Figura 4), de Ebenezer Howard, em 1898. Howard, pré-urbanista inglês, desenvolveu no final
do século XIX um modelo de cidade utópica, chamada por ele de “Cidade-Jardim”.
Figura 4 – Modelo da Cidade-Jardim.
Fonte: http://www.mediaarchitecture.at. Acesso em 06/03/2019.
Nesse modelo, Howard concebeu a ideia de um espaço que combinasse a vida urbana e
rural, onde propunha que as pessoas pudessem desfrutar dos benefícios de ambos os espaços
(natural e construído), em cidades de tamanho limitado, circundadas por áreas naturais (que
deveriam servir para a agricultura, como fonte de matérias primas e espaços voltados ao lazer),
55
gerando uma perfeita harmonia entre homem e natureza. A cidade de Lecthworth, na Inglaterra,
foi uma das criadas de acordo com o modelo de Howard, e suas ideias influenciaram no
planejamento urbano e teorias do urbanismo posteriores, tendo características aplicadas em
diversas cidades pelo mundo. No entanto, com a passagem do século, tal conformação aos
poucos se perde e passa a dar lugar ao urbanismo moderno, baseado no avanço das técnicas
com ênfase na indústria e na circulação, “revelando uma completa consonância com os ideais
da modernidade capitalista” (MENDONÇA, 2004, p.15).
Por conseguinte, passa a questionar a respeito da real eficácia desse planejamento, uma
vez que as cidades continuaram a crescer e causar impactos de forma caótica no decorrer do
tempo. Dessa forma, sendo esses impactos tão graves, e de difícil resolução, como seria possível
conceber cidades sustentáveis, e mais, o que seriam cidades sustentáveis? É a partir de então
que Mendonça (2004) aponta a abordagem interdisciplinar – o estudo da cidade sob a
perspectiva ambiental – como um caminho para se refletir sobre tal problemática.
A mudança que se observa na evolução da atividade de planejamento que, de
caráter eminentemente economicista abre-se para a abordagem ambiental, é
sobretudo resultante das pressões oriundas da crise ambiental que se acirrou
nas três últimas décadas, [...]. Uma tal mudança de concepção e prática é,
indubitável e paradoxalmente, um dos bons resultados da crise.
(MENDONÇA, 2004, p. 16)
Assim como Mendonça (2004), é de consenso entre outros teóricos das questões urbanas
(GEHL, 2015; GIRARDET, 2008; FARR, 2013; MARICATO, 2008), a relação direta e nociva
que o modelo de urbanização voltado para a utilização de automóveis, em detrimento da
priorização espaços para transportes não-motorizados (caminhadas a pé, ciclovias, por
exemplo) foi o principal responsável pelo estado socioambiental caótico que a maioria das
cidades se encontram atualmente. É fato que outros fatores também têm forte influência nessa
problemática, mas estes quase sempre estabelecem uma relação direta com esse modelo até
então vigente, a citar a depleção de áreas naturais e impermeabilização dos solos a medida que
as áreas urbanizadas se expandem, como já mencionado.
Esse processo de urbanização pautado na construção de infraestruturas voltadas para a
livre circulação dos transportes motorizados gerou áreas degradadas tanto física quanto
economicamente. A fragmentação do espaço urbano induziu a implantação de bairros
residenciais distantes dos centros de serviço, trabalho e lazer, além de afugentar as populações
carentes das áreas mais centrais, conduzindo-as à ocupação das áreas periféricas. Predomina a
visão de que as cidades podem continuar a se expandir, desconsidera-se os impactos da
56
implantação dessa infraestrutura, e como resultado tanto as áreas naturais sofrem pressão,
quanto os efeitos negativos do modelo de mobilidade são socializados. Boareto (2008) atenta
para o fato que esse modelo ainda não se materializou completamente em países como Índia e
China, embora sigam essa mesma tendência mundial. Com isso, traz um alerta para quando esse
padrão passar a vigorar também nos chamados países em desenvolvimento, visto que os
impactos tendem a aumentar de maneira a ficar cada vez mais insustentável, questionando quais
serão as consequências em termos de consumo energético, poluição atmosférica e aquecimento
global, quando se difundir o uso dos automóveis em todo o planeta.
Toda essa problemática associada aos espaços urbanos, juntamente com outros impactos
ambientais observados desde a década de 60, passam a levantar reflexões acerca da ação do
homem e a ser inseridos nas discussões sobre o desenvolvimento da humanidade e sua relação
com o meio ambiente, natural e construído (MENDONÇA, 2004). É nesse contexto que os
debates relacionados ao planejamento urbano começam a evidenciar, cada vez mais, a
necessidade de aprofundar a questão ambiental nos processos decisórios que irão ordenar o
desenvolvimento das cidades, bem como das formas de vida que acontecem nelas.
3.2 O ideal de desenvolvimento urbano sustentável – Cidades Sustentáveis
A tomada de consciência a respeito da crise ambiental, a partir dos movimentos
ambientalistas surgidos na década de 60 do século passado, e dos problemas decorrentes que as
sociedades passaram a enfrentar suscitaram, também, reflexões acerca de uma infindável crise
urbana a qual a maioria das cidades estão submetidas, no limiar do século XXI, como
consequência de um “modelo irracional” e obsoleto das formas de ocupação do espaço
(RATTNER, 2009). Leff (2015) afirma que, depois de as cidades terem se tornado o local onde
concentram-se as populações humanas, se congestiona o consumo e se degrada a energia,
deixando o fato urbano como algo totalmente insustentável, seria necessário repensar toda a
dinâmica da vida urbana sob a ótica da racionalidade ambiental:
[...] romper a inércia crescente de urbanização e repensar as funções atribuídas
à vida urbana. A sustentabilidade global obriga a pensar o substrato ecológico
onde se assenta a cidade, a encará-la como um processo entrópico; a relacionar
a construção do urbano (habitação, transporte, etc) em função da qualidade do
57
ambiente que ele gera e de seu impacto na degradação do ambiente pelo
consumo de recursos. (LEFF, 2015, p. 290)
Assim, começa a ficar indissociável a preocupação com a preservação do meio ambiente
e recursos naturais com a forma de ocupação do espaço materializada em cidades. E tal
preocupação passa a fazer cada vez mais parte dos estudos acerca do ambiente urbano, dos
impactos que causados ao seu entorno natural, bem como dos impactos aos quais ele também
está submetido – decorrentes dos próprios processos de crescimento urbano ao longo do
tempo20.
Girardet (2008) acredita que reconectar humanos e natureza está dentre os maiores
desafios do planejamento urbano para mudança desse panorama atual. É urgente criar uma
relação equilibrada entre as pessoas e o planeta e agora, mais que nunca, a humanidade dispõe
de ferramentas e técnicas que tem a capacidade de promover cidades mais ‘habitáveis’. Para o
autor, a preocupação não deve ser apenas com o crescimento urbano em si, mas a forma como
ele acontece, e suas implicações nos recursos naturais e consumo de energia. Portanto, assim
como Leff (2015), ele afirma ser necessário repensar todos os processos ligados à vida urbana,
e não apenas conter o crescimento populacional ou geográfico das cidades. O autor define como
sustentável uma cidade onde os cidadãos possam suprir suas necessidades e bem-estar sem
degradar o mundo natural ou a vida de outras pessoas, agora e no futuro.
Segundo ele, para conseguir criar assentamentos urbanos sustentáveis, onde meio
ambiente e questões sociais convivam bem e em equilíbrio, seria necessário repensar as formas
de produção e consumo, os sistemas de transporte e construção, a prevenção da poluição – todos
em consonância com o respeito à capacidade de regeneração dos ecossistemas naturais, bem
como preservando as oportunidades de usufruto das futuras gerações (GIRARDET, 2008).
“The concentration of intensive economic processes and high levels of
consumption in cities drives their demand for resources. Urban agglomerations
and their consumption partterns have become the dominant feature of human
presence on Earth, fundamentally changing the humanity’s relationship to its
host planet and ecosystems. Since most population and economic growth in the
coming decades will continue to occur in urban áreas, the overexploitation of
20 Como já mencionado, o crescimento urbano desenfreado, juntamente com os atuais estilos de vida da cidades
contemporâneas, têm gerado e intensificado impactos não somente à natureza e seus recursos; bem como impactos
às próprias áreas urbanas e seus habitantes, perfazendo ciclos de degradação socioambiental, que ora se dão de
forma separada, ora estão diretamente ligados, a exemplo: poluição dos recursos hídricos, que dificulta o acesso
da população ao abastecimento de água potável; enchentes e inundações de áreas urbanas; poluição atmosférica e
agravamento de problemas respiratórios; depleção de áreas naturais e ambientalmente frágeis, com ocupação para
fins de moradia; entre tantos outros.
58
natural resources could become even more acute, unless we find diferente ways
of managing them” (GIRARDET, 2008, p. 8).21
Diante de tal abordagem, tendo a noção que a vida urbana mudou a relação das pessoas
com a natureza, mas não deixando de ser diretamente dependente dela e dos recursos que
provém, Girardet (2008) classifica as cidades contemporâneas, então, como um “sistema eco-
técnico” – uma associação de ecologia e tecnologia. Tal constatação é decorrente da
dependência que a vida urbana tem dos dois sistemas, ao mesmo tempo que ela interfere e
modifica-os, não devendo dissociá-los. Para o autor, deve ser o uso eficiente desses recursos,
tanto ecológicos quanto tecnológicos, que irá melhorar a administração dos sistemas urbanos e,
consequentemente, mitigar o impacto sobre o meio ambiente.
A questão seria, então, como reconfigurar os espaços urbanos de forma que os impactos
sobre a natureza sejam reduzidos de forma significativa, ao mesmo tempo que a qualidade de
vida nos países em desenvolvimento seja melhorada. Nesse ponto, ele afirma que otimizar o
uso urbano dos recursos naturais é um grande desafio, porque o mundo aspira o modo de vida
de países desenvolvidos como Estados Unidos e Japão22, por exemplo, mas a natureza não tem
capacidade de suportar essa demanda. Contudo, o autor aponta que novas opções tecnológicas
estão ficando cada vez mais disponíveis, como sistemas de energia renovável (eólica, solar,
células de combustível), bem como sistemas de reciclagem, e que ambos passam a ter custos
mais acessíveis à medida em que se popularizam. Dessa forma, isso somaria forças à tentativa
de se alcançar uma qualidade de vida melhor (quando comparada aos países desenvolvidos),
sem causar tantos impactos ao meio ambiente, ou seja, aliando os sistemas ecológicos e
técnicos, como Girardet (2008) defende.
No entanto, além de trazer reflexões sobre o uso da tecnologia aliado à natureza para a
promoção da melhoria da qualidade de vida e redução dos impactos ao meio natural, o autor
também sustenta a ideia de que a chave para produzir cidades habitáveis é a difusão da presença
21 “A concentração de processos econômicos intensivos e altos níveis de consumo nas cidades impulsiona sua
demanda por recursos. As aglomerações urbanas e seus padrões de consumo tornaram-se a característica
dominante da presença humana na Terra, mudando fundamentalmente a relação da humanidade com o planeta e
seus ecossistemas. Como a maior parte do crescimento populacional e econômico nas próximas décadas continuará
a ocorrer nas áreas urbanas, a superexploração dos recursos naturais poderia se tornar ainda mais aguda, a menos
que encontrássemos formas diferentes de gerenciá-los. ” (GIRARDET, 2008, p. 8) – Tradução nossa. 22 Girardet (2008) afirma que países desenvolvidos são altamente dependentes de combustíveis fósseis, sendo essa
a base de suas tecnologias, além de sua complexa infraestrutura e níveis de consumo cada vez mais altos,
classificando-os como os lugares mais insustentáveis do planeta. Todavia, ignorando-se a degradação ambiental
que ele acarreta, esse é o modelo de vida e crescimento econômico que países em desenvolvimento aspiram seguir
– cujo o planeta não teria capacidade de suportar.
59
de espaços públicos naturais, limpos, atrativos e agradáveis para caminhar, com vizinhanças
seguras e cultura de rua vibrante e diversa. Fazendo uma crítica ao uso ostensivo de automóveis
na cidade, que afugentam pessoas do espaço público, ao desfavorecer o uso dos pedestres em
detrimento do espaço para transportes motorizados, Girardet (2008) faz uma ressalva sobre a
diferença entre sustentabilidade e habitabilidade, e defende que o ideal seria a união das duas
coisas. Para exemplificar como seria essa união, ele cita a adoção de ciclovias no espaço urbano:
ao mesmo tempo que o aumento de usuários e viagens com bicicletas ajudam a reduzir a
emissão de gases poluentes na atmosfera (sustentabilidade), elas trazem benefícios tanto para a
saúde dos ciclistas quanto promovem maior integração e melhoria da sensação de segurança,
com presença de pessoas e contato humano nos espaços urbanos (habitabilidade).
Entende-se que Girardet (2008), assim como outros pensadores da questão urbana,
sempre faz a associação entre sistemas naturais e sistemas humanos, visto que a dissociação
entre eles não pode mais ser feita – vivemos num mundo urbanizado e a tendência é que isso se
intensifique com o passar dos anos. Da mesma forma, hoje vivemos também num mundo
tecnológico e, tanto para o benefício da qualidade de vida humana quanto pelo bem do meio
ambiente, o ideal seria usar essa tecnologia a favor de ambas as questões. Para tal, é necessário,
portanto, que se somem as forças de todos os agentes que vivem a cidade e na cidade,
transformando-a, principalmente de quem tem o poder de regulamentar e guiar todas as
questões urbanas:
Pois afinal, as cidades estão em constante movimento, em constantes
modificações e, estas podem ser direcionadas para garantir a observância da
dignidade das pessoas que nelas vivem. Repensar as funções do Estado na
gestão dos interesses coletivos e difusos que operam no espaço urbano e na
urbanização é tarefa fundamental para o avanço e transformação das cidades
atuais em cidades sustentáveis. (CENSI; SCHONARDIE, 2015, p. 179)
Como afirma Acselrad (2009, p. 37), “A aplicação da noção de sustentabilidade ao
debate sobre o desenvolvimento das cidades exprime um duplo movimento de
“ambientalização” das políticas urbanas e de introdução das questões urbanas no debate
ambiental”. Segundo o autor, tanto os atores sociais quanto agências multilaterais de
desenvolvimento passam a incorporar a temática do meio ambiente nas questões urbanas, diante
dos conflitos entre os processos de ocupação urbana e redes de abastecimento de energia e água,
entre meios de transporte e qualidade/poluição do ar, entre outros, a fim de orientar as cidades
para a melhoria da “qualidade ambiental da vida urbana”.
60
A respeito da dificuldade de se formular soluções ideais para a promoção desse
desenvolvimento urbano sustentável, entende-se que os problemas ambientais urbanos
dificilmente reagem às soluções tecnológicas rápidas (LYNCH, 2009); mas é necessário
incentivar o desenvolvimento científico que vá fortalecer o interesse público e permitir aos
governos locais monitorar e se posicionar diante de tais questões.
Assim, é fortalecida a ideia do urbanismo sustentável23, um “emergente movimento de
desenho urbano” (FARR, 2013), onde líderes mundiais passam a reconhecer a importância e
necessidade de pensar em assentamentos humanos em que se adotem estilos de vida sem alto
consumo de recursos naturais, e que evitem que a degradação do meio ambiente continue a
acontecer em níveis tão alarmantes. Segundo o autor, esse movimento veio ressaltar os
benefícios da integração dos sistemas humanos e naturais, que reduzido aos princípios mais
básicos, “o urbanismo sustentável é aquele com um bom sistema de transporte público e com a
possibilidade de deslocamento a pé integrado com edificações e infraestrutura de alto
desempenho” (FARR, 2013, p. 28). Por “edificações e infraestrutura de alto desempenho”, o
autor trata de construções dotadas de estratégias sustentáveis, como sistemas de eficiência
energética, captação e aproveitamento de água da chuva, utilização de materiais
reciclados/recicláveis, dentre outras, que possibilitam a uma edificação/infraestrutura a
concepção e utilização de forma que agridam minimamente o meio ambiente.
Tendo levantado como base o estilo de vida norte-americano24 e os impactos que tal
estilo tem ocasionado ao meio ambiente, o autor destaca como o modelo proporcionado pelo
urbanismo tradicional, centrado na ampla utilização de automóveis e falta de contato com a
natureza acarretou sérios prejuízos à qualidade de vida e ao meio ambiente e, por isso, defende
o que ele conceitua como sendo o urbanismo sustentável a adoção de padrões que resgatem a
relação homem-natureza nos espaços urbanos.
23 O conceito de ‘urbanismo sustentável’ passou a ser trabalhado por Douglas Farr, através da obra intitulada
“Urbanismo Sustentável: desenho urbano com a natureza”, publicada em 2013, onde o autor apresentou a definição
do termo, e exemplificou como poderia ser sua aplicação através de algumas diretrizes e exemplificou por meio
de diversos estudos de caso em cidades norte-americanas e europeias. 24 Assim como outros autores (GIRARDET, 2008; GEHL, 2015), Farr (2013) apresenta considerações a respeito
do estilo de vida norte-americano e de como grande parte dos países em desenvolvimento adotam esse modelo
como ideal, e voltam-se para o crescimento econômico na tentativa de alcança-lo; no entanto, faz ressalvas sobre
o impacto que tal estilo de vida tem sobre o meio ambiente, pelo seu alto nível de consumo e degradação dos
recursos, produção de lixo e emissão de gases poluentes – aumentando a pegada ecológica e tornando-se inviável
para ser seguido no mundo todo.
61
No decorrer da sua obra, Farr (2013) lista “os três passos do urbanismo sustentável”, os
quais elege como parte do processo para que seja viável implantar esse novo ideal de
planejamento urbano, que seriam ainda mais eficientes se aplicados de forma conjunta. O
primeiro deles seria “criar um mercado para o urbanismo sustentável”: para o autor, não seria
possível a aplicação de práticas sustentáveis sem o envolvimento dos agentes econômicos –
atuar junto ao setor imobiliário e da construção civil, através do incentivo às práticas de
construção de edificações e empreendimentos sustentáveis25. O segundo passo, “derrubar as
barreiras da era do petróleo ao urbanismo sustentável”, traz críticas acerca da urbanização
dispersa, incentivada pela possibilidade de deslocamento através de meios de transporte
motorizados. Tal modelo de urbanização, que aumentou a dependência dos transportes e,
consequentemente, aumentou o consumo de combustíveis fósseis e emissão de gases poluentes,
deve ser repensado e substituído por traçados urbanos que priorizem os pedestres26. Por fim, o
terceiro passo seria o incentivo às campanhas pela implementação do urbanismo sustentável:
Para que o urbanismo sustentável avance e ganhe ímpeto, é fundamental que
seja visto como um movimento que desempenha um papel integral na
resolução das questões-chave do nosso tempo. Atualmente, ocorre o contrário.
O maior debate sobre política urbana da nossa geração, o das mudanças
climáticas, tem misteriosamente deixado de lado a ideia de mudança no
ambiente construído. (FARR, 2013, pg. 47)
Com isso, o autor se refere a associar ambas as estratégias tanto nos espaços construídos
(edifícios) quanto no espaço urbano; e a importância da adoção, de forma urgente, de tais
estratégias para que se minimize a degradação do meio ambiente, com foco nas mudanças
climáticas e todas as consequências que essas ocasionam - tal apelo se dá devido as altas taxas
de emissão de gases poluentes que as cidades norte-americanas apresentam (principal foco do
estudo na obra referida).
25 Sobre edificações e empreendimentos sustentáveis, o autor se refere às construções que tem certificação
ambiental, dentro dos parâmetros estabelecidos pelas agências que avaliam se uma edificação pode ser
considerada, de fato, sustentável. Aqui também ele menciona não apenas a edificação em si, mas também de
empreendimentos, como os bairros sustentáveis: espaços projetados onde todos os aspectos – edifícios privados e
espaços públicos, contemplam estratégias que consideram a proteção ao meio ambiente e recursos naturais,
mitigando a degradação ambiental e proporcionando qualidade de vida aos usuários e entorno. 26 A respeito de priorização dos pedestres, Farr (2013) trata não apenas em relação ao sistema de transporte versus
uso de calçada e espaços públicos, como também a respeito da disponibilidade de serviços próximos, que
incentivem os percursos à pé: por exemplo, a possibilidade de morar perto da escola, trabalho, oferta de
comércio/serviços e lazer (uso do solo compacto) – o que incentivaria aos habitantes realizar suas atividades diárias
caminhando, ao invés da necessidade de utilizar transporte para deslocamento a fim de realizar as necessidades
diárias mais básicas.
62
Junto às discussões acerca do desenvolvimento sustentável de maneira geral, os
governos dos países mais desenvolvidos passaram a perceber as consequências nefastas que a
rápida e descontrolada urbanização acarreta ao meio ambiente e qualidade de vida de suas
populações, reconhecendo a necessidade de se pensar em assentamentos humanos sustentáveis.
Assim, paralelamente às conferências e debates sobre a problemática ambiental como um todo,
passaram a acontecer também reuniões focadas nas questões urbanas dentro desse contexto de
busca de caminhos possíveis para um desenvolvimento urbano sustentável.
Assim, as diversas conferências realizadas e publicação de documentos elaborados,
através dos debates levantados sobre o impacto das ações antrópicas sobre o meio ambiente e
recursos naturais, passaram a influenciar a institucionalização das preocupações relativas ao
meio ambiente nas decisões políticas ao redor do mundo, dentre as quais, as políticas referentes
ao planejamento urbano.
Contudo, conforme afirma Boareto (2008), o percurso de tais políticas e discussões
sobre a sustentabilidade urbana deve estar sempre relacionado ao combate às desigualdades
sociais, uma vez que as populações mais pobres estão mais expostas aos riscos e impactos
ambientais. Para ele, as abordagens e os conceitos sobre esse desenvolvimento sustentável das
cidades ainda estão em aberto e requerem profundas reflexões e aprimoramentos, mas pautas
como a inclusão social, o combate à pobreza e a equidade no usufruto do espaço público devem
estar presentes em todos os níveis de discussão.
3.2.1 Agendas Habitat – I, II e III
Os problemas socioambientais urbanos que começaram a ser debatidos a partir da
década de 1960, suscitaram a realização de Conferências mundiais, dentre os quais os fóruns
UN-Habitat, que passaram a refletir sobre a crescente urbanização e sua consequente
degradação social e ambiental. Com isso, o Programa Habitat da ONU nasceu com a missão de
“promover social e ambientalmente o desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos
e a aquisição de abrigo adequado para todos” (ANTONUCCI. et al, 2009). Os planos
promovidos pelo programa tiveram sua concepção pensada como instrumentos para conduzir
63
as decisões políticas a entender, enfrentar e buscar soluções aos problemas urbanos locais e
globais.
Realizada em Vancouver em 1976, a primeira Conferência das Nações Unidas sobre
Assentamentos Humanos - Habitat I, foi organizada para começar a discutir as questões
diretamente relacionadas aos assentamentos humanos, suas formas de ocupação do espaço e os
impactos delas decorrentes. Nessa Conferência foi aprovada a Agenda Habitat, um plano de
ação composto de 64 itens, com preocupações direcionadas à qualidade de vida e dignidade
humana, diante do cenário de crescimento econômico desigual, crescimento populacional e
deterioração social, econômica e ambiental. A proposta global, assinada por alguns países, tinha
então o objetivo de promover o desenvolvimento sustentável, ambiental e socialmente, para os
assentamentos humanos. (DRABESKI; BESSA, 2008).
[...] o caráter distintivo do enfoque de 1976 repousa justamente na ênfase dada
ao controle do poder público sobre os processos econômicos e sociais, com um
discurso ideológico desenvolvimentista que acenava para as possibilidades de
um crescimento econômico mais equilibrado através planejamentos nacionais,
regionais e locais que atuassem simultaneamente na redução das disparidades
entre áreas rurais e urbanas e na ordenação do crescimento urbano.
(ANTONUCCI. et al, 2009)
Delegando a resolução dos problemas socioambientais urbanos aos governos e
comunidade internacional, esperava-se um apoio mútuo entre ambas as lideranças no
enfretamento de tais problemas. A comunidade internacional deveria promover financiamento
e assistência técnica para as políticas e estratégias recomendadas no plano de ação, para que as
nações as incorporassem de forma integrada, num cenário geral que, sobretudo, estavam
equiparadas pela Declaração de Direitos Humanos (também definida pela ONU, em 1948).
Assim, o programa abriu o espaço para a discussão da problemática urbana e busca de
resoluções, sobretudo visando o melhoramento dos assentamentos humanos (ANTONUCCI. et
al, 2009).
O foco inicial da Conferência foi a problemática habitacional, que ao ocorrer de forma
irregular e precária, ficou entendida como uma necessidade primária, antes mesmo das demais
questões urbanas. No entanto, a urbanização acelerada e suas nefastas consequências, como a
necessidade do controle e tratamento de resíduos urbanos, a insuficiência das redes de
infraestrutura e oferta de serviços, bem como a decorrente poluição e degradação ambiental,
passaram a introduzir outras preocupações na pauta da agenda, apontando a necessidade de
64
realização de uma outra Conferência que abordasse tais questões (SOUSA E SILVA;
TRAVASSOS, 2008).
Assim, passados vinte anos, em Istambul em 1996, os líderes mundiais se reuniram
novamente, na segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos27,
seguindo o legado da Rio-92, e reafirmaram o compromisso de pensar assentamentos humanos
mais sustentáveis, incorporando outros temas urbanos dessa vez. Nela ficou firmado o
documento chamado Agenda Habitat II, que tomou como referência as discussões acerca das
alternativas para o cenário de crescente urbanização e problemas socioambientais enfrentados,
principalmente nas regiões menos desenvolvidas do planeta, bem como a promoção da
qualidade de vida e equidade de gênero e social:
O objetivo da segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos
Humanos (Habitat II) é abordar dois temas de igual importância global:
"Abrigo adequado para todos" e "Desenvolvimento de assentamentos humanos
sustentáveis em um mundo em urbanização". Os seres humanos estão no
centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável, incluindo abrigo
adequado para todos e assentamentos humanos sustentáveis, e têm direito a
uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza. [...] Quanto mais
cedo as comunidades, governos locais e parcerias entre os setores público,
privado e comunitário se unirem para criar estratégias abrangentes, ousadas e
inovadoras para abrigos e assentamentos humanos, melhores serão as
perspectivas para a segurança, saúde e bem-estar das pessoas e o mais brilhante
é a perspectiva de soluções para problemas ambientais e sociais globais. (A
Agenda Habitat - Capítulo I: Preâmbulo, 1996)
Nesse trecho, chama atenção a passagem que amplia a discussão para as comunidade e
agentes não-governamentais, para além dos setores tradicionais de representação política, o que
demonstrou uma inovação de caráter participativo e democrático. Com isso, a Conferência
começou a legitimar a ideia de descentralização do poder, ao evidenciar a importância de todos
os atores sociais, incluindo as parcerias privadas, nos debates sobre a problemática urbana e na
busca de resoluções para ela. (ANTONUCCI. et al, 2009).
O documento final da conferência, aprovado de forma consensual pelos países que dela
fizeram parte, afirmou a necessidade de se garantir uma participação equilibrada e democrática
a fim de garantir o desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos, provendo
moradias adequadas e melhores condições da qualidade de vida.
A Agenda é uma plataforma de princípios que deve se traduzir em práticas. As
atividades desenvolvidas no âmbito do Habitat contribuem para o objetivo
global das Nações Unidas de reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento
27 Resolução adotada pela Assembléia Geral: Conferência das Nações Unidas sobre assentamentos humanos
(Habitat II). Disponível em <http://www.un-documents.net/ha-1.htm>
65
sustentável dentro de um contexto em que o mundo avança aceleradamente
para a urbanização. [...] Enfim, a formulação de novo papel para o Estado e
novas formas de relação com os atores que constituem as cidades foi reflexo
de questões básicas da agenda de política urbana e habitacional. Defendeu-se
a constituição de um novo contrato social baseado em solidariedade,
convivência democrática e pluralidade. (ANTONUCCI. et al, 2009).
A Agenda Habitat II ainda fomentou a realização de outros encontros internacionais,
que foram possibilitando a inserção de mais temáticas e ampliando o escopo das discussões
sobre as mais variáveis questões advindas da urbanização. O primeiro deles, o I Fórum Urbano
Mundial, realizado em 2002 na cidade de Nairóbi, centrou-se no debate de temas relacionando
a questão da pobreza e do meio ambiente, num contexto de processos econômicos globalizados
que amplificam a problemática dessa questão. Em 2004, ocorreu o II Fórum Urbano Mundial,
em Barcelona, sob o tema “Cidades: um lugar de culturas, inclusão ou integração”, que gerou
grande nível de participação social por reunir questões complexas e desafiadoras relacionadas
à diversidade cultural e sua relação com os espaços urbanos. O III Fórum Urbano Mundial,
ocorrido em Vancouver, em 2006, com menor mobilização social, redirecionou os debates para
as ações que já estavam sendo implementadas através dos planos de conferências anteriores,
destacando a importância do suporte financeiro e técnico, através de cooperações
internacionais, para possibilitar o desenvolvimento do urbanismo sustentável (ANTONUCCI.
et al, 2009).
Ainda segundo os autores, esses fóruns foram marcados por, sobretudo, reforçar as
ideias de inclusão social e descentralização do poder, dando evidencia aos problemas
enfrentados pelos grupos mais afetados pelas dinâmicas da economia globalizada. O encontro
em Vancouver levantou essa questão de forma mais enfática, colocando as questões da
sustentabilidade como “o grande aglutinador das possibilidades de transformação social”.
Todas essas questões se ramificaram em instituições e fóruns paralelos, mundo afora,
fortalecendo a busca pela adoção de práticas voltadas para a minimização dos impactos
socioambientais, sem, no entanto, fazer um questionamento crítico sobre a relação destes com
os processos econômicos mundiais. Esses debates todos levantaram questões que formaram a
base do que viria a ser debatido anos mais tarde, na III Conferência das Nações Unidas, que
ocorreu em 2016.
Realizada em Quito, no Equador, a III Conferência das Nações Unidas sobre Habitação
e Desenvolvimento Urbano Sustentável produziu, como documento final, a Agenda Habitat III.
A conferência traçou ideais que servirão como base para orientar o desenvolvimento urbano
sustentável pelos próximos anos, através de vários documentos respectivos aos diversos setores
66
que compõe as questões urbanas, como mudanças climáticas, infraestrutura, governança,
economia, estratégias espaciais, serviços urbanos, questões socioculturais, entre outros. Dentre
eles, trata também a respeito da “Ecologia Urbana e Resiliência”, e complementa que esse
tópico:
Explora o desafio de gerenciar tanto o bem-estar humano e ambiental, quanto
o papel fundamental das cidades para enfrentar esse desafio. O mesmo propõe
que uma cidade pode ser planejada e gerenciada para fornecer múltiplos
benefícios que contribuam para a qualidade da vida humana, melhorando a
eficiência dos recursos e reduzindo o impacto ambiental global.
(DOCUMENTO DE POLÍTICAS DA HABITAT III – ECOLOGIA
URBANA E RESILIÊNCIA, 2016)28
Essa nova agenda urbana integrou os objetivos das agendas Habitat anteriores, bem
como dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), o Acordo de Paris29 (referente às
mudanças climáticas) e a Agenda 21 (resultante da Conferência Rio 92), entre outras do âmbito
do desenvolvimento sustentável. Diante da constatação que a maior parte da população mundial
vive em cidades, e até pelo menos 2050 essa estatística tende a permanecer e aumentar, a
conferência se voltou para todos os temas que fazem parte do contexto urbano – dos aspectos
geográficos aos sociais.
O documento final30 da conferência afirma que, embora tenham se observado mudanças
significativas na qualidade de vida das áreas urbanas desde as agendas Habitat I e II, ainda
persiste um quadro crítico de desigualdade social (com foco na pobreza e desigualdade de
gênero/etária) e degradação ambiental em aglomerados urbanos, a nível mundial, se
manifestando como alguns dos maiores obstáculos para o alcance do desenvolvimento
sustentável de forma plena. Assim, entende como urgente a necessidade de otimizar as questões
relacionadas à urbanização, a fim de se alcançar o desenvolvimento social e cultural, bem como
a proteção ambiental, desafios existentes e emergentes.
Dessa forma, a Agenda assume compromissos para o alcance da ‘mudança do
paradigma urbano’, que deve ser integrado social, econômica e ambientalmente. Prevê a
inclusão social e erradicação da pobreza, que no âmbito urbano devem ocorrer através da
28 O documento sobre Ecologia Urbana e Resiliência, das Políticas do Habitat III (assim como as demais estratégias
debatidas e traçadas na conferência, conforme comentado nessa pesquisa) estão disponibilizados via online no site
oficial das Nações Unidas, através do endereço eletrônico <http://habitat3.org/>.
29 O Acordo de Paris foi resultante da 21º Conferência do Clima, realizado em Paris em novembro de 2015, que
teve como finalidade selar um acordo global para limitar o aumento da temperatura do globo, e evitar as
consequências do aquecimento global, através da diminuição da emissão de gases de efeito estufa. 30 New Urban Agenda – Habitat III (Nova Agenda Urbana – Habitat III), 2016. Fonte: <http://habitat3.org/>
67
promoção de infraestrutura (saneamento básico, acesso a água potável, entre outros) e serviços
básicos; redução dos quadros de violência urbana e direito à liberdade; direito à participação
significativa da população nos processos decisórios; promoção de políticas de habitação
economicamente acessível e sustentável; equidade entre gêneros (principalmente no que se
refere ao acesso de meninas e mulheres à educação e empregos formais, bem como redução de
violência e assédio sexual em espaços públicos e privados) e de faixa etária (proteção às
crianças, adolescentes e idosos); acessibilidade universal – direito de acesso à pessoas
portadoras de deficiência ou de mobilidade reduzida; entre outras questões. No que concerne à
proteção aos ecossistemas e recursos naturais, especificamente, a Agenda Habitat III
compromete-se a:
Assegurar a sustentabilidade ambiental, através da promoção de energias
limpas, do uso sustentável da terra e dos recursos no desenvolvimento urbano,
bem como através da proteção dos ecossistemas e da biodiversidade, incluindo
a adoção de modos de vida saudáveis em harmonia com a natureza;
promovendo padrões de consumo e produção sustentáveis, construindo
resiliência urbana; reduzindo o risco de catástrofes; e mitigando e adaptando-
se às alterações climáticas. (Nova Agenda Urbana – Habitat III, 2016, p. 8)
Para isso, a Agenda encoraja que os governos locais busquem adotar estratégias que
orientem a expansão urbana, prevenindo a marginalização e crescimento descontrolado, através
de desenhos urbanos compactos e integrados, com infraestrutura e serviços acessíveis; bem
como a promoção de “espaços públicos seguros, inclusivos, acessíveis, verdes e de qualidade”
para um equilibrado desenvolvimento econômico e social sustentável. Além disso,
Comprometemo-nos com a criação e uso de energia renovável e
economicamente viável e com serviços e infraestruturas de transporte
sustentáveis e eficientes, sempre que possível, alcançando os benefícios da
conectividade e reduzindo os custos financeiros, ambientais e de saúde pública
resultantes da mobilidade ineficiente, dos congestionamentos, poluição do ar,
efeito de ilhas de calor urbano e poluição sonora. (Nova Agenda Urbana –
Habitat III, 2016, p. 17)
Assim, busca-se alcançar o desenvolvimento urbano ambientalmente sustentável e
resiliente, tanto para as populações quanto para os ecossistemas naturais que circundam as áreas
urbanas. A Habitat III aborda também a necessidade de pensar soluções a respeito dos desastres
e riscos aos quais algumas comunidades estão submetidas, sejam eles naturais ou decorrentes
da ação humana no espaço, para que possam ser prevenidos ou tratados com o mínimo de
perdas, quando possível. Além disso, discorre sobre a indispensabilidade dos governos locais
adotarem medidas que otimizem a utilização de recursos, minimizem a degradação do meio
ambiente, como o uso equilibrado da água potável; o incentivo ao uso de energias limpas; a
68
adoção de programas eficientes de reciclagem dos resíduos; a construção de edificações
sustentáveis; entre outros.
No que concerne aos espaços públicos, visando melhor qualidade de vida e,
consequentemente melhoria ao meio ambiente, indica como imprescindível a promoção de
espaços públicos seguros e agradáveis, permeados de áreas verdes; e fomenta a melhoria dos
meios de transporte, priorizando pedestres e ciclistas, através de um desenho urbano que
favoreça a convivência e contato humano nos espaços urbanos, bem como incentivo ao uso do
transporte público em detrimento ao particular motorizado.
Por fim, a Agenda compromete-se a fornecer apoio aos governos locais para
implementação efetiva de programas e medidas que atendam às suas propostas e compromissos
apresentados, bem como monitoramento destes, para garantia de pleno funcionamento.
Reconhecendo que é necessário um conjunto de políticas públicas integradas, apoia os governos
locais à adaptarem suas legislações e políticas nacionais, bem como incentiva a participação de
todos os agentes sociais e parcerias com o setor privado, constatando que é fundamental integrar
os processos econômicos e enfatizando a importância da adoção de práticas que respeitem o
meio ambiente e a capacidade dos ecossistemas se recuperarem.
Antonucci et al (2009) afirmam que, embora todas essas estratégias tenham sido
elaboradas há algumas décadas, constata-se que a maior parte dos governos dos países em
desenvolvimento ainda não conseguem exercê-las de forma efetiva, pois lhes faltam
instrumentos técnicos suficientes e baixa capacidade de atendimento para lidar com todas as
necessidades habitacionais que suas populações enfrentam. Muitos países obtiveram avanços
na redefinição de objetivos e estratégias nacionais, amparadas pelos princípios do UN-Habitat,
mas falharam ao não detalhar metas, planos de ação e recursos para alcance de tais objetivos,
tal como não estabeleceram instrumentos efetivos de monitoramento e avaliação para eles.
Em muitos países, os recursos têm diminuído, os custos de moradia têm se
elevado, assim como o número de moradores vivendo em condições de
pobreza, especialmente no meio urbano. Se por um lado, as cidades
representam locais de oportunidades e de crescimento, por outro, o acelerado
crescimento de populações urbanas, em especial nos países em
desenvolvimento, se defrontam com recursos decrescentes para acompanhar o
rápido processo de urbanização. [...] Diante destes impasses evidenciados por
enormes déficits habitacionais, de infra-estruturas e deterioração das condições
ambientais as premissas e práticas oriundas do UN-Habitat significam buscas
de alternativas num mundo de horizontes incertos (ANTONUCCI. et al, 2009).
Dessa forma, os autores afirmam que, diante de todos os impasses que os países,
sobretudo os em desenvolvimento, apresentam, as orientações e estratégias estabelecidas pelas
69
Agendas Habitat significam, sobretudo, “buscas de alternativas num mundo de horizontes
incertos”. Existem duas grandes forças que estão intrinsicamente relacionadas, a globalização
e a urbanização, que acarretam em impactos de toda ordem sobre as cidades, demarcando sua
economia e política. E, embora haja fluxos de capital constantemente estimulando o
crescimento econômico, os benefícios e, principalmente, os ônus desse crescimento não são
distribuídos de forma equitativa. O desafio para os anos a seguir é equilibrar essa balança, ao
tempo em que reduz os impactos para o meio ambiente natural, mas, especialmente, para as
populações mais afetadas pelas disparidades.
3.2.2 A Agenda 21
Em 1992 aconteceu no Rio de Janeiro, Brasil, uma das maiores conferências a respeito
da preocupação com os problemas ambientais mundiais, a Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, também conhecida como Rio 92 e Cúpula da
Terra. Durante a conferência, foram produzidos importantes documentos que iriam nortear as
ações a respeito do tema, como a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento;
a Declaração de Princípios sobre o Uso das Florestas; a Convenção das Nações Unidas sobre
Diversidade Biológica; a Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas; e a
Agenda 21 Global. Todos esses documentos representam instrumentos que marcam um esforço
conjunto de comprometimento internacional em prol do meio ambiente, mas a Agenda 21
Global assumiu destaque porque ela foi o documento base, abordando temas gerais, que
impulsionou os governos locais a criarem seus conjuntos de ações próprios, as Agendas 21
Locais31 (MALHEIROS; PHLIPPI JR.; COUTINHO, 2008).
A Agenda 21, portanto, compõe um programa que vai abordar desde questões sociais a
econômicas, associadas ao uso e gestão de recursos naturais, de forma a integrar o meio
ambiente e o desenvolvimento na tomada de decisões, diante do grave cenário de crise
ambiental no qual a humanidade se insere – tanto como vítima quanto como responsável:
31 Na referida obra, os autores informam que, de acordo com uma pesquisa realizada em 2002, cerca de 6400
governos locais, distribuídos em 113 países, já haviam dado início à construção de suas próprias Agendas 21
Locais, seguindo os instrumentos base da Agenda 21 Global.
70
A Agenda 21 é um documento coletivo, um pacto social, que expressa o desejo
de 179 países, entre eles o Brasil, de mudança do modelo de desenvolvimento
para este século XXI, refletindo um consenso mundial e o comprometimento e
compromisso político de deter e reverter a constante degradação dos
ecossistemas vitais para a manutenção da vida, bem como alterar as políticas
que resultaram em brutais desigualdades entre os países e, no seio das
sociedades nacionais, entre as diferentes classes sociais. (DRABESKI;
BESSA, 2008, p. 350)
Assim como outros documentos elaborados no âmbito do desenvolvimento sustentável,
ela não enfatiza apenas problemas de ordem ambiental, mas sobretudo as questões sociais:
socioculturais, socioeconômicas, sociopolíticas e socioambientais. O documento se subdivide
em 40 capítulos, organizados em 4 partes: Dimensões sociais e econômicas – abordando
temáticas relacionadas ao combate à pobreza, proteção à saúde humana, revisão dos padrões de
consumo, e estímulo ao desenvolvimento sustentável das cidades; Conservação e gestão de
recursos – relativo à proteção ao meio ambiente e gerenciamento de ecossistemas frágeis,
conservação da biodiversidade, combate ao desmatamento e poluição, bem como gestão do
fornecimento de recursos (água potável, agricultura, matéria prima) e segurança ambiental
(resíduos tóxicos, radioativos); Fortalecimento de grupos sociais – preocupação com a inserção
dos diversos grupos nos processos decisórios: mulheres, grupos indígenas, crianças e jovens,
idosos, agricultores, organizações não-governamentais, comunidade científica, empresas e
indústrias, autoridades locais e trabalhadores; Meios de implementação – instrumentos e
mecanismos jurídicos, recursos financeiros, incentivo à ciência para o desenvolvimento
sustentável, promoção da educação e conscientização da população, democratização da
informação.
No que se refere ao planejamento urbano, a Agenda 21 apresenta no capítulo 7 as
estratégias para impulsionar o desenvolvimento sustentável nos assentamentos humanos. Nesse
documento foram elencadas 8 áreas programáticas, entre as quais os países envolvidos devem
eleger como prioritárias para traçar estratégias, de acordo com os objetivos de cada nação:
a. Fornecer abrigo adequado para todos;
b. Melhorar a gestão de assentamentos humanos;
c. Promover o planejamento e o manejo sustentável do uso da terra;
d. Promover o fornecimento integrado de infraestrutura ambiental: gestão de
água, saneamento, drenagem e resíduos sólidos;
e. Promover sistemas sustentáveis de energia e transporte em assentamentos
humanos;
f. Promover o planejamento e a gestão de assentamentos humanos em áreas
propensas a desastres;
g. Promover atividades sustentáveis na indústria da construção; h. Promover o desenvolvimento de recursos humanos e capacitação para o
desenvolvimento de assentamentos humanos.
71
(Agenda 21 – Capítulo 7: Promovendo o desenvolvimento sustentável de
assentamentos humanos, 1996)
Assim, de forma geral, o principal motivo dessas intervenções seria melhorar a
qualidade socioambiental e econômica nos ambientes urbanos, em particular naqueles com
maior nível de pobreza e falta de infraestrutura e recursos. Assim, para cada uma dessas áreas
supracitadas, o documento traçou objetivos e atividades específicas, bem como meios de
implementação, para garantir a efetividade de tais ações. O documento trata de questões social
e ambiental de forma integrada, e prevê que ambas precisam funcionar de forma equilibrada
para que se alcance a qualidade de vida e ambiental ao mesmo tempo. A preocupação maior é
em relação aos assentamentos precários, e regiões menos favorecidas do planeta, uma vez que
para se alcançar um ambiente sadio, é imprescindível que seus habitantes vivam de forma sadia,
e vice-versa.
A proteção aos recursos naturais é amplamente abordada na Agenda 21, tanto no que se
refere à necessidade de mudanças nos padrões de consumo, e a consequente crescente extração
de recursos naturais para atender a tal demanda; quanto à ineficiência dos sistemas atuais e a
degradação que causam, como esgotamento sanitário e poluição de águas pluviais, e tratamento
de resíduos sólidos. Para implementação de tais objetivos, a Agenda 21 incentiva a capacitação
tecnológica e investimento em pesquisas científicas que possam avaliar as especificidades de
cada local e assim, poder traçar o plano de ações integrado com as políticas locais, que devem
ser revisadas para atender tais solicitações. Afirma ser necessário recorrer à cooperação
internacional sempre que necessário, promovendo a troca de experiências aplicadas às práticas
sustentáveis.
Assim, a Agenda 21 apresenta-se como um documento base, que irá nortear as políticas
ao redor do mundo, em todos os setores, em prol de um bem comum. Como mencionado, as
diversas diretrizes apresentadas por ela foram incorporadas pelos setores específicos de cada
tema, após a sua divulgação, dentre os quais a Agenda Habitat III e a Agenda 21 Brasileira,
como corroboram Bassani e Carvalho (2004):
Vale lembrar que a Agenda 21 e a Carta da Terra, não são textos prontos e
acabados. Constituem-se, sobretudo, num referencial permanente para pensar
e repensar novas situações. Os grandes desafios ambientais elencados nestes
documentos, apresentados como as principais questões para o conjunto da
humanidade, estabelecem uma agenda de consenso, na qual pesquisadores e
educadores podem buscar inspiração e estímulos a partir de esforços
interpretativos. Nesses documentos, as orientações e recomendações são
formuladas de maneira que venham a servir como uma direção na construção
72
e reconstrução de um saber e de uma prática. (BASSANI; CARVALHO, 2004,
p. 72)
Com isso, evidencia-se que, ainda que a Agenda 21 seja um vasto programa aprovado
pela Rio-92, e embora assumida como compromisso por mais de 170 países, ela é apenas um
instrumento que deve fomentar a elaboração de políticas próprias, adequadas às realidades de
cada local, não tendo o poder de exigir a obrigatoriedade do cumprimento de suas metas. Para
os autores, apesar do avanço que o documento representa, ele ainda se depara com os planos de
governo baseados no crescimento econômico, sem preocupações palpáveis com a preservação
do meio ambiente e melhoria da qualidade de vida. Para isso, seria necessária a construção de
uma mudança estrutural na sociedade como um todo, uma vez que “uma conduta ambiental
favorável não se constrói por imposição datada por determinação de grandes conferências, nem
como planificações globais” (BASSANI; CARVALHO, 2004, p. 75), mas através de um novo
paradigma que atente para as reais necessidades da vida, em consonância com os limites da
natureza.
3.2.3 Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
A trajetória das discussões sobre o desenvolvimento sustentável levantadas desde 1960
resultou, também, na criação e implementação dos Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável32 (ODS), uma agenda mundial assinada pelos países-membro da ONU, adotada
durante a Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em
setembro de 2015 em Nova York. Essa Conferência foi realizada, então, a fim de incorporar
alguns temas recorrentes, juntamente com suas respectivas propostas e reivindicações que
vinham sendo debatidos em outras conferências internacionais anteriores, que contavam com a
participação de governos, empresas e sociedade civil (ALVES, 2015).
Na agenda dos ODS, composta por 17 objetivos (temas norteadores)33 e 169 metas
(distribuídas para os 17 objetivos) a serem atingidos até 2030, estão previstas estratégias para
32 Disponíveis em <www.estrategiaods.org.br> e <https://nacoesunidas.org/pos2015/ods11/> 33 Os 17 objetivos-chave que norteiam a agenda são: 1. Erradicação da pobreza; 2. Fome zero e agricultura
sustentável; 3. Saúde e bem-estar; 4. Educação de qualidade; 5. Igualdade de gênero; 6. Água potável e
saneamento; 7. Energia limpa e acessível; 8. Trabalho decente e crescimento econômico; 9. Indústria, inovação e
73
ações mundiais nos setores social, econômico, institucional e ambiental, que visam promover a
prosperidade econômica, o desenvolvimento social e a proteção ambiental de maneira integrada
e universal. Alves (2015) destaca que um dos pontos positivos dessa conferência foi a inclusão
de diferentes instituições, organizações da sociedade civil e especialistas na definição desses
objetivos e estratégias da agenda.
Dentre esses objetivos, com metas e estratégias que irão nortear o desenvolvimento em
vários âmbitos, as questões referentes à temática urbana foram agrupadas no tópico de “Cidades
e Comunidades Sustentáveis”. Como mencionado anteriormente, tais objetivos foram
incorporados pela Agenda Habitat III e somaram forças ao ideal de desenvolvimento urbano
sustentável, visando integrar o bem-estar das populações e a proteção ao meio ambiente.
O ODS “Cidades e Comunidades Sustentáveis” têm como metas a promoção de cidades
que sejam mais inclusivas, seguras e sustentáveis, e que proporcionem a redução dos impactos
ambientais causados pelas diversas atividades antrópicas sobre a natureza e seus recursos. Para
o alcance de tais metas, busca-se a redução de catástrofes e prejuízos causados às comunidades
(especialmente as mais carentes), tornando as cidades mais resilientes34. Dentre as propostas da
pasta, estão: a urbanização de favelas e garantia do acesso à habitação e aos serviços básicos; o
fortalecimento dos espaços de participação e a melhoria da mobilidade urbana; proporcionar
acesso aos sistemas de transportes, em especial aos transportes públicos; proteger os
assentamentos e pessoas em situação de vulnerabilidade, sob risco de catástrofes e desastres;
promover assistência técnica e financeira para apoiar a adoção de técnicas e materiais para
construções sustentáveis e resilientes; e reduzir o impacto ao meio ambiente, induzindo a
melhoria da qualidade do ar e de sistemas de gestão de resíduos; fortalecendo os esforços para
a proteção do patrimônio natural e cultural do mundo.
Ao traçar esses objetivos e estratégias, a própria organização da Conferência reconhece
que é necessário o envolvimento da sociedade civil para o alcance das metas. Aponta para a
importância das organizações e movimentos atuantes no acompanhamento das ações a serem
implantadas pelos governos, assim como na cobrança de políticas que atuem em prol dos
infraestrutura; 10. Redução das desigualdades; 11. Cidades e comunidades sustentáveis; 12. Consumo e produção
responsáveis; 13. Ação contra a mudança global do clima; 14. Vida na água; 15. Vida terrestre; 16. Paz, justiça e
instituições eficazes; 17. Parcerias e meios de implementação. Disponíveis em
<https://nacoesunidas.org/pos2015/agenda2030/>. 34 A ONU aponta como resilientes as cidades que tem capacidade de enfrentar, de maneira mais adequada e
equilibrada possível, os imprevistos que podem ocorrer às áreas urbanas, principalmente as catástrofes naturais a
que algumas estão mais sujeitas, a fim de preservar a qualidade de vida das populações humanas e,
consequentemente, a preservação do meio ambiente.
74
objetivos supracitados. Além da participação da sociedade civil, deixa evidente que se faz
também necessária a colaboração dos setores privados, que devem atuar como indutores de
práticas que adotem modelos sustentáveis no comércio, serviços, indústrias e agricultura.
Alves (2015) afirma que as agendas organizadas pela ONU a partir do ano de 2015,
dentre elas aos ODS, apesar de articuladas e bem-intencionadas, não mostram capacidade
eficiente de mudar os rumos do modelo de desenvolvimento pautado no crescimento
econômico, que tanto intensificaram os impactos socioambientais. Fazendo uma crítica
especificamente aos ODS, o autor conclui que a agenda faz um apelo ao crescimento econômico
como forma de ajustar os problemas sociais, de uma forma geral:
O ODS #12 diz: "Assegurar padrões de consumo e produção sustentáveis",
mas não apresenta uma definição clara de sustentabilidade. Sintomaticamente,
o símbolo utilizado no ícone de propaganda é o oito deitado, que representa o
infinito. Mais contundente é o objetivo # 8.1: "Sustentar o crescimento
econômico per capita, de acordo com as circunstâncias nacionais e, em
particular, pelo menos um crescimento anual de 7% do PIB nos países menos
desenvolvidos". A ONU - pressionada pelo loby dos países pobres a favor do
crescimento econômico e pelo loby dos países ricos contra a redistribuição da
renda mundial - rendeu-se à lógica simplista de que o crescimento econômico
é solução para os problemas sociais. [...] O que faltou explicar é como, neste
quadro, garantir a sustentabilidade entre economia e meio ambiente. (ALVES,
2015, p. 587-598)
Com isso, ele conclui que tal modelo de desenvolvimento, proposto pela agenda, carece
de sustentação ecológica e de justiça distributiva para o âmbito social; pois apesar dos objetivos
estabelecerem relação constante com temas ambientais, a natureza já se encontra em níveis de
degradação tão elevado que manter o ritmo de crescimento, e ainda induzir o alcance dos países
a esse padrão, pode levar o planeta a um colapso ambiental. Ao repetir a receita do “crescimento
econômico pelo crescimento”, o autor afirma que existe apelo à tentativa de solucionar os danos
ambientais e sociais, mas esse apelo por si só não se mostra suficiente. Uma vez que, pelo
princípio da precaução, não faz sentido continuar apoiando o crescimento econômico ilimitado,
quando a degradação dos recursos naturais e agressão à biodiversidade já alcançaram patamares
tão preocupantes (ALVES, 2015).
75
3.3 A inserção do discurso socioambiental nas políticas urbanas brasileiras
Por séculos o Brasil permaneceu como um país basicamente agrário, até meados da
década de 1930, quando a crise mundial alcançou o ciclo do café e passou a conduzir grandes
contingentes de desempregados aos centros urbanos (BASSUL, 2010). Assim, o país teve seu
desenvolvimento urbano se fortalecendo apenas a partir da segunda metade do século XX, entre
1940 e 1980, devido ao crescimento demográfico e, ainda, ao processo de industrialização e seu
poder de atração de trabalhadores para as cidades (SANTOS, M., 2013).
Durante grande parte da história, até as décadas de 70/80, as políticas urbanas brasileiras
atuavam, principalmente, na definição do desenho urbano (marcação de quadras e
arruamentos), sem preocupar-se diretamente com as questões ambientais, a exemplo da Lei
Federal nº 6.766 - Parcelamento do Solo para Fins Urbanos, de 19 de dezembro de 1979.
Os municípios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanização
acelerada inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. Não havia
recursos financeiros suficientes, meios administrativos adequados nem
instrumentos jurídicos específicos. Influenciado pelos setores dominantes na
economia urbana, o aparelho estatal dirigia seus escassos recursos para
investimentos de interesse privado e adotava normas e padrões urbanísticos
moldados pelos movimentos do capital imobiliário. Tanto quanto ocorria com
a renda econômica nacional, a “renda” urbana concentrava-se. A cidade cindiu-
se. Para poucos, os benefícios dos aportes tecnológicos e do consumo afluente.
Para muitos, a privação da cidadania e a escravidão da violência. (BASSUL,
2010, p. 71)
Essa demanda populacional crescente gerou um processo de urbanização intenso, em
um tempo relativamente curto, distribuindo o espaço de forma desorganizada, levando as
cidades a diversos problemas de cunho social, político, econômico e ambiental. Sobretudo,
devido à segregação das parcelas mais carentes da população, que se amontoaram em favelas e
assentamentos periféricos, ficando com pouco acesso aos serviços e bens urbanos. Tal situação,
à medida que foi se agravando e acirrando os problemas socioambientais, fomentaram a
organização popular, formando os movimentos sociais urbanos, que passaram a cobrar
melhorias do poder público. Aos poucos, foi sendo consolidado o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, em meados de 1980, com o intuito de pressionar os governos o provimento
de condições adequadas de vida nas cidades (BASSUL, 2010).
Os movimentos pela reforma urbana, sobretudo no tocante à questão habitacional,
ganharam força e espaço no período de acessão das demandas sociais e de luta pela
redemocratização do país, recém-saído da Ditadura Militar, que durou de 1964 a 1985. Nesse
76
contexto foi promulgada a Constituição Federal Brasileira, em 1988, que inseriu mudanças
significativas para o cenário público e político do país, dentre os quais nos setores do
planejamento urbano, e que lançou as bases das políticas urbanas que decorreram desde então.
A luta pela reforma urbana fortaleceu, para além da defesa por moradias adequadas, outros
direitos como a disponibilidade de infraestrutura apropriada e oferta de serviços, bem como o
acesso aos equipamentos públicos, as boas condições de habitabilidade, que vão se
interconectar ao direito à cidade:
O debate sobre o direito à cidade está entremeado pelo entendimento da lógica
da localização dos recursos no espaço urbano, sejam eles a moradia, as
oportunidades de emprego, os serviços e os equipamentos urbanos (de
educação, saúde, lazer, cultura, segurança), entre outros. Sua disponibilidade e
sua posição na malha urbana definem os efeitos distributivos sobre a renda
real4 dos diferentes grupos sociais, que têm como fatores as externalidades –
positivas ou negativas, que distribuem custos e benefícios pelo sistema urbano
–, os diferenciais de acessibilidade – relacionados às distâncias entre os locais
de moradia e os locais de produção e consumo –, e a capacidade das famílias
de se adaptarem a mudanças na estrutura do uso do solo urbano. As diferentes
capacidades dos distintos grupos em responder a essas mudanças e a posse dos
recursos (financeiros, educacionais e políticos) disponíveis para tal definem as
injustiças e as desigualdades socioespaciais35. (MARGUTI; COSTA;
GALINDO, 2016, p. 12)
Foi também por volta dos anos 1980, após a tomada de consciência ecológica geral,
trazida pelos movimentos ambientais a nível mundial, que alguns países passaram a ser
induzidos a reforçar suas legislações referentes à proteção e gestão do meio ambiente, dentre
os quais o Brasil, que fortaleceu o movimento ambiental no país, consolidado por marcos no
âmbito do direito ambiental brasileiro. Primeiro, foi promulgada em agosto de 1981 a Lei 6.938,
da Política Nacional do Meio Ambiente, que estruturou o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)36, órgãos federativos que
passaram a dar suporte à proteção ambiental. E, em seguida, a própria Constituição de 1988,
que passou a efetivar também a inserção das preocupações ambientais nas políticas brasileiras,
que trouxe, o Capítulo VI tratando inteiramente do meio ambiente, o Artigo 225, que diz que
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
35 A desigualdade socioespacial é uma característica marcante das cidades brasileiras, que configura as
disparidades de infraestrutura e equipamentos no tecido urbano, e provocam a segregação entre pessoas e espaços.
Assim, enquanto algumas áreas das cidades dispõem de toda a infraestrutura adequada e oferta de serviços para
uma condição de vida digna, em outras (principalmente favelas e bairros periféricos) há precariedade de
infraestrutura e serviços, evidenciando a vulnerabilidade social e ambiental dos locais, e inclusive ocasionando
degradação de áreas ambientalmente frágeis. 36 O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) faz parte do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), instituído pela Lei 6.938/81, regulamentada pelo Decreto 99.274/90. Fonte:
http://www2.mma.gov.br/
77
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, Capítulo VI – Do Meio Ambiente).
Assim, a Constituição proporcionou, simultaneamente, a incorporação das
preocupações com a proteção ambiental e o fortalecimento da política urbana. A temática foi
inserida na Constituição através dos Artigos 182 e 183, marcando um capítulo dedicado
somente à política urbana. Tal capitulo trouxe, entre outras coisas, a obrigatoriedade do Plano
Diretor37 para cidades com mais de vinte mil habitantes, tendo por objetivo a promoção da
função social das cidades e regimentando o que viria a se tornar, em 2001, o Estatuto da Cidade
(Lei 10.257). Embora seja a Constituição de 1988 quem insere a questão urbana no cenário das
políticas brasileiras, é o Estatuto da Cidade que vai regulamentar e detalhar as premissas
lançadas pelos Artigos 182 e 183. É ele quem vai traçar o conjunto de diretrizes a serem
utilizados pelas cidades brasileiras, a fim de intervir de forma inovadora sobre os territórios das
cidades, através da definição e da função social da cidade e da propriedade urbana (ROLNIK,
2001).
A Conferência de Istambul (que produziu a Agenda Habitat II), foi também fundamental
para o reconhecimento internacional da importância de repensar as questões relacionadas às
cidades brasileiras. Essa Agenda contribuiu com o fortalecimento da nova agenda urbana no
Brasil, ao criar um ambiente favorável à novas ideias e experimentações no âmbito das políticas
urbanas a nível mundial (COSTA; FAVARÃO, 2016). Essa influência se estendeu até mesmo
na aprovação do Estatuto da Cidade, bem como a criação do Ministério das Cidades, em 2003,
e do Conselho das Cidades, em 200438 (Fonte: IPEA, 2016).
37 O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. É o instrumento que
vai estabelecer as diretrizes para o ordenamento urbano de cada cidade, baseado nas especificidades de cada local,
visando a promoção da qualidade de vida e minimização dos impactos ambientais causados pela atividade urbana,
crescimento das cidades e toda a dinâmica decorrente deste.
38 Compete ao Ministério das Cidades, criado em 2003, fortalecer as políticas de desenvolvimento urbano,
fornecendo suporte e capacitação técnica aos municípios, além do financiamento de planos e projetos, a fim de
instituir e implementar as diretrizes propostas sobretudo pelo Estatuto da Cidade, na construção de cidades
inclusivas e sustentáveis. Fazem parte da estrutura integrante do Ministério das Cidades: o Conselho Curador do
Fundo de Desenvolvimento Social; o Conselho das Cidades (ConCIDADES); o Conselho Nacional de Trânsito
(CONTRAN); a Secretaria Nacional de Habitação (SNH); a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA); a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB); a Secretaria Nacional de
Acessibilidade e Programas Urbanos (SNAPU); e o Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN). Dentre
esses, o Conselho das Cidades, criado em 2004, representa a materialização de um instrumento de gestão
democrática, sendo um órgão de natureza consultiva e deliberativa, com finalidade de estudar e propor estratégias
para a formulação, implementação e acompanhamento das políticas nacionais de desenvolvimento urbano pelas
cidades, incluindo os atores sociais nos processos de decisão sobre essas políticas. Disponível em:
<http://www.cidades.gov.br/>
78
O Estatuto da Cidade é, então, a lei que vai regulamentar o capítulo de políticas urbanas
da Constituição, coroando o período de lutas por uma reforma urbana39 no Brasil, posicionando-
se como um conjunto de instrumentos de intervenção para as formas de produção das cidades,
no intuito de mitigar os impactos sociais e ambientais decorrentes dos processos de urbanização.
Ele traz como objetivo maior o desenvolvimento da função social das cidades, através da gestão
democrática e da sustentabilidade urbano-ambiental (ALFONSIN, 2001).
O Estatuto apresenta também como diretriz o controle do uso do solo, que além de
promover o acesso à cidade, visa evitar a poluição e degradação de áreas ambientalmente
frágeis. Assim, no que diz respeito às questões ambientais, a Lei tem a sustentabilidade como
um de seus objetivos, usando o conceito de forma ampla, que se estende direta e indiretamente
no decorrer dos seus artigos e incisos. A Lei desafia e conduz as cidades brasileiras a unir a
gestão urbana com a gestão ambiental, integrando as diversas políticas de planejamento urbano,
habitacional e ambiental (ALFONSIN, 2001). A tarefa de se planejar as cidades, além de uma
função do poder público, passa a ser também compartilhada com a sociedade – ambos
responsáveis pela sustentabilidade dos processos urbanos.
Dessa forma, o Estatuto da Cidade é considerado um marco na política urbana brasileira
por estabelecer “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do
equilíbrio ambiental”. A Lei veio complementar as políticas já existentes, e subsidiar a
elaboração de novas políticas que irão regulamentar o funcionamento das cidades brasileiras,
como a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587, 2012), além de nortear os debates
acerca da promoção de espaços urbanos mais justos, ambiental e socialmente, no intuito de
fortalecer estratégias que buscam, ainda que indiretamente, a proteção ao meio ambiente. Tais
instrumentos tem por objetivo o ordenamento das atividades antrópicas sobre o meio natural e
construído, garantindo o direito à cidade, promovendo a qualidade da vida humana e a
preservação dos recursos naturais, a fim de evitar a intensificação da degradação ambiental.
Dentro do Estatuto da Cidade, no Capítulo III, Art. 41, fica determinado, através do §
2o que: “No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um
plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido”. A partir
39 Segundo Bassul (2002), a luta pela reforma urbana ocorre desde o final dos anos 1970, quando se intensificou
o êxodo rural no Brasil, e as populações mais carentes recém-chegadas as cidades encontrava dificuldades ao
acesso da terra. Construído historicamente através de diversos processos na luta da reforma urbana, o Estatuto da
Cidade só foi aprovado após 12 anos de tramitação e discussões junto ao poder legislativo.
79
de então, passaram a ser instituídas as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Sancionada através da Lei 12.587, de janeiro de 2012, a Política Nacional de Mobilidade
Urbana é mais um dos instrumentos da política de desenvolvimento urbano.
Assim, a Lei apresenta a definição e classificação dos modos de transporte, e das
infraestruturas de mobilidade urbana que fazem parte do Sistema Nacional de Mobilidade
Urbana. Estabelece diretrizes e objetivos gerais que devem servir de base para a formulação de
normas municipais, adequadas a realidade de cada lugar, além de subsídios para que esses
municípios estejam em consonância com os demais, na implementação de suas políticas. Ainda
traz a observação de que as infraestruturas da mobilidade urbana devem estar relacionadas com
um planejamento sistêmico, para que os benefícios sejam efetivos.
A aprovação dessas leis, dentre outras que interferem direta e indiretamente com as
questões socioambientais urbanas, consiste em importantes marcos na gestão da política urbana
brasileira. O modelo de desenvolvimento urbano adotado historicamente no país se traduziu em
graves problemas de ordem social e ambiental, provocando a segregação socioespacial e
externalidades negativas, caminhando para a insustentabilidade do modo de vida urbano (IPEA,
2012). A carência de controle e investimentos públicos durante grande parte da história urbana
do país acarretaram problemas que apontaram a necessidade de articular políticas nacionais que
fossem capazes de conduzir o desenvolvimento das cidades brasileiras de forma mais
equilibrada e justa, ambiental e socialmente.
Mendonça (2004) ainda atenta para o fato que apesar da inserção do discurso ambiental
na Constituição de 1988 não ter estabelecido limites e prazos para a adequação das cidades
brasileiras se adequarem às normas urbanas, esse já deve ser considerado um avanço. Uma vez
que se levanta o debate, e populariza-o, evidenciando cada vez mais os problemas e
incentivando a busca das soluções; passa-se aos poucos a orientar e normatizar o
desenvolvimento das cidades brasileiras, ampliando as discussões relativas à qualidade e
condições da vida urbana, onde a abordagem ambiental passa a ser uma preocupação recorrente.
80
3.3.1 Agenda 21 Brasileira
Em processo paralelo à aprovação do Estatuto da Cidade e criação de órgãos que
regulamentam as questões urbanas no Brasil, a Agenda 21 Brasileira, tendo como base a
Agenda 21 Global, começou a ser discutida no período entre 1996 e 2002, quando foi aprovada.
Esse processo foi coordenado pela Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável
(CPDS) e da Agenda 21 Nacional, que contou com o envolvimento de cerca de 40mil pessoas
de todo o país40. Sendo definida como “um processo e instrumento de planejamento
participativo para o desenvolvimento sustentável e que tem como eixo central a
sustentabilidade, compatibilizando a conservação ambiental, a justiça social e o crescimento
econômico” pelo Ministério do Meio Ambiente, a Agenda 21 Brasileira é implementada como
mais um documento norteador de práticas que visem o desenvolvimento sustentável do país
como um todo.
O documento apresenta as diretrizes para que sejam criadas e aprovadas as Agendas 21
Locais, onde cada cidade deve criar sua própria agenda, de acordo com suas necessidades e
especificidades, sendo um instrumento que incentiva a democracia e participação popular nos
processos decisórios41. No que diz respeito à sustentabilidade das cidades, especificamente, é
afirmado que “O desafio atual da gestão das cidades passa ainda pela busca de modelos de
políticas que combinem as novas exigências da economia globalizada à regulação pública da
produção da cidade e ao enfrentamento do quadro de exclusão social e de deterioração
ambiental” (Agenda 21 Brasileira, 2004). Dessa forma, seguindo a tendência mundial das
demais agendas e planos que pensam a questão urbana, a Agenda 21 Brasileira vai preocupar-
40
A CPDS elaborou uma metodologia de trabalho que definiu áreas temáticas e debates em consultas públicas
para a construção do documento Agenda 21 Brasileira. Os seis eixos temáticos trabalhados foram: Agricultura
Sustentável; Cidades Sustentáveis; Infra-estrutura e Integração Regional; Gestão dos Recursos Naturais; Redução
das Desigualdades Sociais; e Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável. Para cada tema foram
realizadas consultas aos diferentes segmentos da sociedade, sob a coordenação geral do Ministério do Meio
Ambiente e suas secretarias, por meio de workshops e seminários abertos ao público, a fim de envolver os diversos
atores sociais na definição dos conceitos e propostas para a construção da sustentabilidade. Os resultados dessas
consultas foram sistematizados e analisados pela CPDS, entre 1998 e 1999, que por meio de novas consultas
públicas, consolidadas em encontros regionais, que reuniu novamente a sociedade civil, secretarias do meio
ambiente e instituições de crédito e fomento ao desenvolvimento, para o aprofundamento do debate e consolidação
dos termos do documento. Esse processo de elaboração da agenda continuou entre 2000 e 2001, através da
realização de debates estaduais. A fase final do trabalho ocorreu em 2002, com um seminário nacional que reuniu
membros dos setores executivo, legislativo, produtivo, acadêmico e sociedade civil organizada, onde se definiu o
documento final, e marcou o processo de implementação da Agenda 21 Brasileira. (Dados: Ministério do Meio
Ambiente, disponíveis em: http://www.mma.gov.br/) 41 Ainda em 2002, cerca de 1/3 dos municípios brasileiros iniciaram o processo de construção das suas Agenda
21 Local. (MALHEIROS; PHLIPPI JR; COUTINHO, 2008)
81
se em propor estratégias que proporcionem a integração das questões sociais e ambientais, e
sua relação com o espaço construído, articulando programas que envolvam toda a sociedade na
busca de uma melhor qualidade de vida.
Dentre algumas das ações prioritárias da Agenda 21 Brasileira para os espaços urbanos,
destaca-se: combater o crescimento desnecessário das áreas de expansão urbana das cidades;
ampliar o acesso à moradia adequada aos habitantes; promover a elaboração de planos diretores;
estimular a adoção de empreendimentos sustentáveis; promover melhorias no transporte
público, e incentivo ao seu uso; incentivar uso de combustíveis mais eficientes para os modais
de transporte; impedir a ocupação de áreas ambientalmente frágeis, principalmente locais
próximos à reservas de água; entre outros.
Ao final do documento, são apresentadas as melhorias e mudanças que já foram obtidas
com o passar do tempo, antes mesmo da implementação da Agenda, evidenciando que sua
efetivação tende a trazer novos ganhos ao desenvolvimento sustentável no Brasil. Embora seja
reconhecido o atraso do país diante da problemática socioambiental, alguns avanços foram se
fortalecendo ao longo do tempo, principalmente desde a Rio 92, tais como: o envolvimento do
setor empresarial, que passou a sofrer pressão da sociedade e dos órgãos ambientais – já
ocasionados pelo avanço também da consciência da sociedade para as questões
socioambientais; e progressos na área da ciência e tecnologia, através de avanços nas pesquisas
acadêmicas. No entanto, apesar de alguns avanços obtidos com a implementação da Agenda 21
no país, o tema ainda é considerado recente diante das políticas brasileiras, e ainda demanda
grande atenção para garantir a aplicação prática das estratégias e metas propostas. Uma das
lacunas que a consolidação do documento deixa
[...] refere-se ao desenvolvimento de estudos de avaliação de resultados e
impactos desses processos de âmbito local, que orientem políticas e ações no
sentido de ampliar investimentos nesse componente e melhorar aspectos ainda
não satisfatório, como, por exemplo, forma de engajamento de atores,
continuidade de ações após períodos de mudanças de gestão governamental.
(MALHEIROS; PHLIPPI JR; COUTINHO, 2008, p. 9)
Além dessa falta de instrumentos que monitorem e avaliem os resultados, positivos ou
negativos, da instituição das agendas locais, soma-se o fato que a Agenda 21 brasileira é voltada
para o planejamento estratégico, caracterizando-se como um “protocolo de intensões”; ou seja,
não há obrigatoriedade de sua implantação. Com isso, para que haja apoio à proposta e na
tentativa de efetivar estratégias que visem os objetivos dispostos na Agenda, vê-se como
necessário consolidar a amarração dessas Agendas com o conjunto de políticas nacionais, a fim
de melhorar a estrutura dos governos nacional, estadual e municipal, para que eles exerçam suas
82
atividades de maneira mais eficiente, praticando a inclusão social na tomada de decisões e
incorporando a ideia da sustentabilidade nas suas propostas e ações.
83
4 O ESTATUTO DA CIDADE E A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE
URBANA SOB A ÓTICA DO MEIO AMBIENTE
Em sequência aos capítulos anteriores, nos quais foram trabalhados de forma separada
as discussões acerca do desenvolvimento sustentável, ética ambiental, planejamento e
problemática socioambiental urbana, esse capítulo da pesquisa teve por objetivo analisar como
se deu a junção de tais temas na promulgação de duas das leis que norteiam o planejamento
urbano brasileiro: o Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001) e a Política Nacional de
Mobilidade Urbana (Lei12.587, de 2012).
Para tal, num primeiro momento, ambas políticas foram apresentadas de maneira geral,
bem como as considerações a respeito de cada uma delas; para, posteriormente, serem
analisadas, sobretudo a respeito da abordagem às questões ambientais. A análise foi feita
através da identificação de tais abordagens e do tratamento das informações contidas nas
mensagens – no caso da presente pesquisa, nos documentos acima citados. Para o estudo dessas
informações, adotou-se o cumprimento das seguintes etapas:
1. Definição das categorias e subcategorias relacionadas ao objeto da pesquisa: as
categorias são os temas que norteiam a pesquisa, e as subcategorias podem ser
palavras isoladas ou assuntos que se relacionem e apresentem similaridades dentro
de um determinado contexto.
2. Criação tabelas de frequência e ocorrência: constituiu-se num levantamento
quantitativo, no documento ou texto analisado, das palavras/assuntos definidas
como subcategorias; de forma a apresentar quantas vezes tais subcategorias
aparecem, e onde.
3. Análise e correlação dos resultados: foi feita uma análise qualitativa dos resultados
obtidos na tabela de frequência e ocorrência, pontuando os contextos onde e como
essas palavras/assuntos ocorrem, quais os possíveis significados e implicações, e seu
entendimento diante do aporte teórico no qual se baseia a pesquisa.
Ambos os documentos analisados, conforme serão detalhados em seguida, evidenciam
um enfoque nas questões socioeconômicas e de desenvolvimento urbano de forma integrada.
Mas, sendo a proposta e objetivo da pesquisa avaliar a temática do planejamento urbano
relacionado ao meio ambiente e ética ambiental, definiu-se, assim, esses como as categorias
principais a ser analisadas. A partir dessas duas categorias, definiu-se em seguida as
84
subcategorias: palavras ou assuntos que são trabalhados e debatidos dentro das categorias, ou
temas que com estas se relacionam. Para a categoria Meio Ambiente, ficaram definidos como
subcategorias os seguintes termos: Meio Ambiente; Desenvolvimento Sustentável/
Sustentabilidade; Natureza; Recursos Naturais; Impactos Ambientais; Poluição. Na categoria
Ética Ambiental, foram estabelecidas as subcategorias: Preservação; Conservação;
Responsabilidade; Precaução; Futuras Gerações.
A partir dessa definição, foi elaborado o Quadro 01 como modelo a ser aplicado para as
duas Leis que a presente pesquisa propôs analisar:
Quadro 01 - Definição de categorias/subcategorias para a análise de conteúdo.
DOCUMENTO ANALISADO
CATEGORIAS SUBCATEGORIAS FREQUÊNCIA OCORRÊNCIA
MEIO
AMBIENTE
Meio Ambiente
Desenvolvimento
Sustentável/
Sustentabilidade
Natureza
Recursos Naturais
Impactos Ambientais
Poluição
Efeito Estufa
ÉTICA
AMBIENTAL
Preservação
Conservação
Responsabilidade
Precaução
Futuras Gerações
Fonte: Autora, 2018.
Com isso, é esperado quantificar esses termos dentro das legislações propostas pela
pesquisa, assim como a maneira como eles aparecem e as relações que estabelecem com os
demais instrumentos regulamentados por cada lei. Através dessa análise, pretende-se
compreender como a política de planejamento urbano brasileiro têm abordado as problemáticas
relacionadas ao meio ambiente, e diante disso, os caminhos que ela propõe como solução para
o enfrentamento desses problemas, na busca da construção de cidades que se desenvolvam de
forma ambientalmente equilibradas e socialmente justas.
85
4.1 O Estatuto da Cidade
O exercício de repensar as questões urbanas e a forma como as cidades brasileiras
estavam tomando rumo surge a partir da década de 1960, período no qual a reforma agrária
começou a ganhar força pelo país, juntamente com as primeiras propostas de reforma urbana e
reivindicações, sobretudo, pelo direito à habitação nas cidades. A Emenda Popular 63º, de 1987,
veio tratar dessas demandas num documento que recebeu apoio de movimentos populares,
associações profissionais e acadêmicas, organizações políticas e religiosas. Tais
reinvindicações culminaram na inserção de um capítulo inteiramente voltado para a política
urbana na Constituição Federal de 1988, que trouxe a noção da função social da cidade e da
propriedade42, lançando as bases do que viria a constituir o Estatuto da Cidade (MARGUTI;
COSTA; GALINDO, 2016).
Assim, sendo considerado um dos mais significantes marcos na política urbana
brasileira, o Estatuto da Cidade – Lei Federal 10.257 foi aprovado em 2001 após anos de lutas
pela reforma agrária, no embalo de diversos movimentos sociais que moldavam o cenário
brasileiro recém-saído do período da ditadura militar. A lei, que teve suas raízes construídas
durante fase de redemocratização do país, vem regulamentar o capítulo da política urbana da
Constituição de 1988, nos Artigos 182 e 183, trazendo para o contexto urbano brasileiro
“normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”
(Lei 10.257, 2001).
O Estatuto da Cidade é, em si mesmo, a consolidação do processo que busca
conferir o direito à cidade à população brasileira, não se restringindo à sua
porção urbana, mas cobrindo, ainda que em distintas perspectivas, a população
de cada um dos municípios brasileiros. [...] trazendo em seu bojo uma série de
outros direitos que se interconectam ao direito à cidade, como a segurança da
posse, a disponibilidade de serviços de infraestrutura e equipamentos públicos,
a habitabilidade e a localização adequada. (MARGUTI; COSTA; GALINDO,
2016, p. 15).
42 Define-se a função social da propriedade como a ideia de que as propriedades privadas não são apenas fontes
de direitos, mas também de obrigações sociais, e os interesses individuais dos proprietários devem estar de acordo
com os interesses sociais, econômicos, ambientais e culturais da cidade e da sociedade como um todo. Essa noção
já aparece na Constituição de 1988, e o Estatuto da Cidade vem somar forças para o poder público atuar sobre essa
questão no âmbito urbano, através de diversos instrumentos jurídicos (aplicação do IPTU progressivo no tempo,
por exemplo), que permitam o equilíbrio entre os interesses individuais e coletivos, quanto à utilização do solo
urbano, entendido como essencial para o desenvolvimento das cidades de maneira mais justa, equilibrada e
sustentável (FERNANDES, 2010).
86
Maricato (2010) afirma que “a lei é uma conquista social”, por reunir diversas
abordagens referentes ao governo democrático, justiça urbana e equilíbrio ambiental num
mesmo texto, inserindo as questões urbanas na agenda da política nacional de um país que
durante décadas esteve marcado pela cultura rural. Atenta ainda para o fato das dificuldades
que a lei pode enfrentar para sua ampla aplicação, visto que o país é assolado por desigualdades
socioeconômicas, onde grande parte de sua população não tem acesso à terra formal43,
aglomerando-se em locais que não dispõem de qualquer plano urbanístico, e vivem de forma
precária – tanto na questão da moradia, quanto no espaço urbano que usufruem. Todavia, esse
é um dos motivos pelos quais a lei se faz tão urgente e necessária, pois tem como questão-chave
a função social da propriedade, de forma a garantir o pleno direito à cidade.
A lei é inédita no país por apresentar uma série de instrumentos regulatórios para o
ordenamento das cidades, que podem induzir e orientar a implementação de um modelo de
desenvolvimento urbano que seja mais socialmente justo e menos ambientalmente predatório.
Ela contempla diretrizes expressas que asseguram a participação popular na elaboração,
aprovação e implementação de Planos Diretores (na esfera municipal), incorporando assim o
direito dos cidadãos de atuarem nos processos decisórios; bem como abrange mecanismos que
visam conter a expansão ilimitada das cidades, que tem avançado de forma voraz sobre áreas
ambientalmente frágeis ou de preservação ambiental (ROLNIK, 2001). Para a autora, as
inovações apresentadas pelo Estatuto podem atuar induzindo e normatizando as formas de
ocupação no solo; ampliando a possibilidade de regular as posses urbanas; traçando novas
estratégias de gestão que contemplem a participação direta dos cidadãos nos processos que irão
decidir o destino da cidade.
O Capítulo I do Estatuto da Cidade apresenta os objetivos, supracitados, e as diretrizes
gerais da política urbana, dentre as quais estão:
[...] garantia do direito a cidades sustentáveis; participação popular;
cooperação entre agentes públicos e privados; planejamento do
desenvolvimento das cidades; proteção do meio ambiente natural e do
patrimônio cultural; produção de bens e serviços nos limites da
sustentabilidade ambiental; recuperação pelo poder público de investimentos
43 Dentre os problemas da ocupação informal (por meio de moradias, sobretudo) da terra, Maricato (2010) destaca
o que ela considera como “agressão ambiental”, onde a alternativa que sobra para os cidadãos excluídos do
mercado formal é a ocupação de áreas ambientalmente frágeis, como encostas deslizantes, várzeas inundáveis,
áreas de mangues e beira de córregos, entre outras áreas que deveriam estar sob proteção ambiental. A agressão
ocorre tanto ao meio ambiente, que é frequentemente degradado e poluído, quanto às populações que ocupam esses
locais. Estas estão constantemente sujeitas à problemas que vão desde desastres naturais (inundações,
deslizamentos) à falta de infraestrutura básica, condenando-as à problemas de saúde, exclusão social e aumento
da violência, perfazendo um quadro de intensa vulnerabilidade social, econômica e ambiental.
87
que tenham resultado na valorização imobiliária, entre outras. (BASSUL,
2002, p. 133-144).
Dessa forma, a Lei apresenta uma vasta abordagem sobre os diversos aspectos que
dizem respeito aos ambientes urbanos, que vão desde a conformação física das cidades, até a
regulação das atividades que nesta se realizam. No Artigo 2º, onde são apresentadas as diretrizes
gerais, estimula a melhoria da qualidade de vida nas cidades através de aspectos como moradia,
transporte, economia, requalificação de áreas ociosas ou subutilizadas, proteção ao meio
ambiente natural e construído, e, sobretudo, incentiva e prioriza a participação popular nos
processos decisórios.
O Capítulo II vai elencar os instrumentos da política urbana, que de maneira geral, é
possível agrupar nos seguintes conjuntos:
i) instrumentos de indução do desenvolvimento urbano, como é o caso do
parcelamento, da edificação ou da utilização compulsórios; do Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo; da outorga onerosa do
direito de construir; das operações urbanas consorciadas; do direito de
preempção, entre outros;
ii) instrumentos de regularização fundiária – tendo como bases legais para sua
política o direito à moradia e às cidades sustentáveis – como as zonas especiais
de interesse social (ZEIS); o usucapião especial de imóvel urbano; e a
concessão de uso especial para fins de moradia e de direito real de uso
(CDRU);
iii) instrumentos de democratização da gestão urbana, atendendo aos
princípios constitucionais da democracia representativa e participativa,
garantindo aos cidadãos a liberdade e a oportunidade de participação no
sistema político. (MARGUTI; COSTA; GALINDO, 2016, p. 16)
Tais instrumentos deverão servir, assim, para atender aos objetivos e diretrizes que
norteiam a política. Para cada instrumento, a Lei traça as devidas considerações e objetivos,
bem como estratégias para sua implantação, além da especificação de prazos e meios para
efetivá-los. Esses instrumentos são de ordem jurídica e/ou fiscal – arrecadatório. Quando
arrecadatório, como o IPTU, é previsto que tal recolhimento seja utilizado em prol do próprio
planejamento urbano (MARGUTI; COSTA; GALINDO, 2016).
O Capítulo III discorre sobre a obrigatoriedade do Plano Diretor, caracterizando-o como
“o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”, sendo parte
fundamental do processo de planejamento como um todo, incorporando todas as
especificidades relativas a cada município. A Lei atenta para a exigência da inclusão e
participação popular desde os debates no processo de elaboração dos planos diretores, e repassa
aos municípios a responsabilidade de traçarem estratégias que promovam o desenvolvimento
88
das cidades de forma integrada e justa, assim como de definirem os prazos e mecanismos de
aplicação de tais estratégias, de acordo com as necessidades e características de cada local.
O Plano Diretor será, então, o documento responsável por, entre outros objetivos:
delimitar as áreas urbanas; estabelecer parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo;
mapear áreas suscetíveis à ocorrência de desastres naturais, bem como planejar ações de
intervenções que previnam e mitiguem tais desastres, em especial melhorias nos sistemas de
drenagem urbana; estabelecer diretrizes que viabilizem a regularização fundiária e acesso à
moradia; definir estratégias e instrumentos de proteção ambiental e cultural; entre outros, de
forma a sempre contemplar a participação popular na definição dos processos decisórios.
O Capítulo IV tece a respeito da gestão democrática da cidade, que deve se dar por meio
de atividades que incentivem e insiram a população nos debates, através de audiências públicas
e conferências, por exemplo. Contempla também a necessidade da gestão orçamentária
participativa, que deve ocorrer por meio da apresentação das propostas de planos orçamentários
anuais, e divulgação de tais elementos; destacando a importância da participação dos setores
representativos da sociedade junto aos organismos gestores, de modo a garantir o pleno
exercício da cidadania.
Por fim, o Capítulo V trata de disposições gerais, reiterando e esclarecendo alguns
pontos abordados nos capítulos e instrumentos anteriores, e estabelecendo prazos para os
estados e municípios apresentassem a expedição de algumas dessas diretrizes e o planejamento
para o cumprimento das mesmas, a exemplo do prazo para as cidades aprovarem seus Planos
Diretores.
De uma maneira geral, o Estatuto da cidade representa uma inovação para o
planejamento urbano brasileiro, mas sua efetividade depende inteiramente da forma como as
cidades irão utilizá-lo. Isso porque, como já mencionado, boa parte de seus instrumentos
precisam ser vinculados ao Plano Diretor formulado e aprovado em cada município e, ainda,
que os municípios façam a aplicação prática desses dispositivos:
O Estatuto abre uma nova possibilidade de prática, apresentando uma nova
concepção de planejamento urbano, mas depende fundamentalmente do uso
que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos, sobretudo
urbanísticos, dependem dos Planos Diretores; outros de legislação municipal
específica que aplique o dispositivo na cidade. Os cidadãos têm, entretanto, o
direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de intervir,
concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais
justas e belas. (ROLNIK, 2001, pg. 4)
89
Aliado a isso, o Plano Diretor também não é um fim em si. Ele traz consigo a
possibilidade da implementação de outros planos e projetos dele decorrentes, como planos de
habitação, mobilidade e saneamento, que precisam estar interligados e harmonizados para que
o planejamento urbano, como um todo, aconteça de forma equilibrada e eficiente. Ainda,
embora a Constituição e o Estatuto determinem a obrigatoriedade da elaboração do Plano
Diretor pelos municípios, não há garantias que as prefeituras irão incorporar os instrumentos
tal como dispõe o Estatuto, uma vez que esse não determina de que forma se dará a fiscalização
de sua aplicabilidade; ou que ainda que tais instrumentos apareçam nos Planos, esses se
traduzam em práticas nas cidades.
Maricato (2010) faz uma análise semelhante, ao afirmar que “o texto legal, embora
fundamental, não é suficiente para resolver problemas estruturais de uma sociedade
historicamente desigual na qual os direitos, como por exemplo o direito à cidade ou à moradia
legal, não são assegurados para a maioria da população” (MARICATO, 2010, p. 5). A autora
salienta a importância que a lei tem, de forma inegável, para possibilitar o desenvolvimento de
“cidades mais justas e ambientalmente equilibradas”, mas com o discernimento de que apenas
uma lei (ou um plano diretor) não é capaz de constituir soluções únicas e isoladas para os
problemas históricos e estruturais que o país apresenta.
Além dessa reflexão, Maricato (2015) aprofunda a análise a respeito de como as
desigualdades sociais e econômicas são refletidas no tecido urbano, e impõem graves barreiras
para a implantação efetiva das políticas urbanas, agravando os problemas socioambientais. É o
reconhecimento da cidade também como mercadoria dentro do sistema capitalista global. O
solo urbano tem valores, os quais evidenciam disparidades de acordo com a localidade e
infraestrutura que dispõem, sendo esse mais um dos agravantes para a degradação ambiental,
uma vez que as áreas desinteressantes para o mercado imobiliário ficam constantemente
abandonadas e desprotegidas, inclusive pelo poder público:
Há mangues ocupados em litorais de todo o Brasil. Nesse lugar essas pessoas
podem ficar. Agora se elas ocuparem ilegalmente do jeito que ocuparam essa
área, um imóvel vazio no centro da cidade, o que acontece? Serão expulsas!
Porque não é a lei, norma jurídica, que conduz o controle do uso e ocupação
do espaço, é lei de mercado, porque terra ou imóvel no centro da cidade tem
valor de mercado e no mangue não tem. Não é difícil mostrar que é mais
importante proteger uma área de mangue do que proteger um imóvel vazio no
centro da cidade, que aliás não está cumprindo sua função social.
(MARICATO, 2015, p.15)
90
Essa crítica é reiterada por Fernandes (2010), que considera esse um dos grandes
desafios a serem enfrentados no processo de construção de cidades mais justas: os processos de
ocupação, parcelamento do solo e construção, bem como a preservação dos recursos naturais
que compõem o todo, não podem ficar somente a cargo dos interesses individuais e das forças
do mercado, visto os problemas socioambientais decorrentes. É necessário, então, regular esses
processos e equilibrar os interesses e direitos individuais e coletivos/sociais, uma vez que a livre
atuação do mercado imobiliário tem sido uma das principais fontes de segregação socioespacial
e, consequentemente, degradação ambiental. E essa é uma das lacunas deixadas pelo Estatuto
da Cidade – embora a participação social seja uma exigência da lei, ela não garante o
envolvimento da comunidade nas discussões acerca da valorização imobiliária que tem
intensificado as disparidades no uso e ocupação do solo e, logo, seus desdobramentos nocivos
sobre as condições de vida e sobre meio ambiente.
4.1.1 A abordagem ambiental no Estatuto da Cidade
Embora o Estatuto da Cidade seja considerado, sobretudo, uma conquista social
(MARICATO, 2010), ao inserir a participação democrática da população na tomada de decisões
e defender o direito à cidade como norteador de seus principais instrumentos; no decorrer da
lei é abordada também a necessidade de proteção ao meio ambiente junto às práticas urbanas,
até mesmo por entender este ser fundamental para a preservação da vida das populações, tanto
no presente quanto no futuro.
A inserção das abordagens ao meio ambiente ocorre, na maioria das vezes, associada a
instrumentos que visam a proteção do patrimônio natural e construído, mas outras tantas é
colocado de maneira indireta, como evidenciado a seguir, através do Quadro 02, que segue o
modelo estruturado para indicar a frequência e ocorrência onde tais temáticas, agrupadas nas
categorias e subcategorias, que aparecem dentro da Lei 10.257/2001:
91
Quadro 02 – Tabela de Frequência/Ocorrência
DOCUMENTO: ESTATUTO DA CIDADE
CATEGORIAS SUBCATEGORIAS FREQUÊNCIA OCORRÊNCIA
MEIO
AMBIENTE
Meio Ambiente 4
- (Art. 2º) V – planejamento do
desenvolvimento das cidades, da
distribuição espacial da população e das
atividades econômicas do Município e do
território sob sua área de influência, de
modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente;
- (Art. 2º) XII – proteção, preservação e
recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico;
- (Art. 2º) XIII – audiência do Poder
Público municipal e da população
interessada nos processos de implantação
de empreendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população;
- Art. 54º - "Art. 4o Poderá ser ajuizada
ação cautelar para os fins desta Lei,
objetivando, inclusive, evitar o dano ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem
urbanística ou aos bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico (VETADO)." (NR)
Desenvolvimento
Sustentável/
Sustentabilidade
2
- (Art. 2º) I – garantia do direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
- (Art. 2º) VIII – adoção de padrões de
produção e consumo de bens e serviços e
de expansão urbana compatíveis com os
limites da sustentabilidade ambiental,
social e econômica do Município e do
território sob sua área de influência;
Natureza - -
Recursos Naturais 2
- (Art. 2º) XVII - estímulo à utilização, nos
parcelamentos do solo e nas edificações
urbanas, de sistemas operacionais, padrões
construtivos e aportes tecnológicos que
objetivem a redução de impactos
ambientais e a economia de recursos
naturais.
92
- (Art. 32º, § 2o) III - a concessão de
incentivos a operações urbanas que
utilizam tecnologias visando a redução de
impactos ambientais, e que comprovem a
utilização, nas construções e uso de
edificações urbanas, de tecnologias que
reduzam os impactos ambientais e
economizem recursos naturais,
especificadas as modalidades de design e
de obras a serem contempladas.
Impacto Ambiental 7
- (Art. 2º) XVII - estímulo à utilização, nos
parcelamentos do solo e nas edificações
urbanas, de sistemas operacionais, padrões
construtivos e aportes tecnológicos que
objetivem a redução de impactos
ambientais e a economia de recursos
naturais.
- (Art. 4º) VI – estudo prévio de impacto
ambiental (EIA) e estudo prévio de
impacto de vizinhança (EIV)
- (Art. 32º, § 2o) I – a modificação de
índices e características de parcelamento,
uso e ocupação do solo e subsolo, bem
como alterações das normas edilícias,
considerado o impacto ambiental delas
decorrente;
- (Art. 32º, § 2o) III - a concessão de
incentivos a operações urbanas que
utilizam tecnologias visando a redução de
impactos ambientais, e que comprovem a
utilização, nas construções e uso de
edificações urbanas, de tecnologias que
reduzam os impactos ambientais e
economizem recursos naturais,
especificadas as modalidades de design e
de obras a serem contempladas.
- Art. 38. A elaboração do EIV não
substitui a elaboração e a aprovação de
estudo prévio de impacto ambiental
(EIA), requeridas nos termos da legislação
ambiental.
- (Art. 41º) V – inseridas na área de
influência de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito regional ou nacional.
Poluição 1 - (Art. 2º) VI – ordenação e controle do uso
do solo, de forma a evitar: [...] g) a
poluição e a degradação ambiental;
Efeito Estufa - -
Preservação 3 - (Art. 2º) XII – proteção, preservação e
recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural,
93
ÉTICA
AMBIENTAL
histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico;
- (Art. 35º) II – preservação, quando o
imóvel for considerado de interesse
histórico, ambiental, paisagístico, social
ou cultural;
- (Art. 42º) VI - identificação e diretrizes
para a preservação e ocupação das áreas
verdes municipais, quando for o caso, com
vistas à redução da impermeabilização das
cidades.
Conservação 2
- (Art. 4º, V) e) instituição de unidades de
conservação;
- (Art. 26º) VII – criação de unidades de
conservação ou proteção de outras áreas
de interesse ambiental;
Responsabilidade - -
Precaução - -
Futuras Gerações 1
- (Art. 2º) I – garantia do direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
Fonte: Autora, a partir da Lei 10.257 (2001). Grifo nosso.
a) Subcategoria: Meio Ambiente
O termo “meio ambiente” aparece, sobretudo, no Artigo 2º (três vezes) que discorre
sobre as disposições gerais da lei. Observa-se que é tratado como um dos itens prioritários a ser
protegido, principalmente no intuito de evitar agressões futuras, sobretudo devido ao
crescimento urbano desenfreado. Além de indicar a proteção ao meio ambiente de uma forma
geral, a lei também remete a necessidade de recuperar as áreas naturais já degradadas, embora
não aponte de forma clara quais seriam os instrumentos para alcançar esse objetivo. Outro ponto
importante tocante ao termo, é a exigência de incluir as populações envolvidas nos debates e
processos decisórios, principalmente quando as atividades antrópicas apresentarem o risco de
causar danos ao meio ambiente natural e construído, e consequentemente gerem impactos ao
bem-estar e segurança dos cidadãos.
94
b) Subcategoria: Desenvolvimento Sustentável/Sustentabilidade
Embora o Estatuto tenha sido iniciado e se efetivado num período onde o tema
“desenvolvimento sustentável” já estava em pauta frequente, como ocorrido na Conferência
Rio-92, por exemplo, a lei pouco detalha esse tema especificamente. Ela faz referência ao
direito que os habitantes tenham às cidades sustentáveis, e para isso abrange desde aspectos
como direito à moradia e transportes, até infraestrutura e serviços, entre outros. Ainda estimula
a adoção de padrões de vida urbanos, que envolve tanto a relação produção/consumo como o
modelo de crescimento urbano, que estejam de acordo com a sustentabilidade ambiental, social
e econômica. No entanto, a lei não se aprofunda a estabelecer quais seriam os parâmetros para
essa sustentabilidade ambiental, assim como não define estratégias que orientem tal padrão de
vida.
c) Subcategoria: Recursos Naturais
Em se tratando dos recursos naturais, o Estatuto cita o termo duas vezes, associando sua
salvaguarda ao estímulo da utilização de instrumentos e estratégias que favoreçam a redução
de impactos ambientais, através da utilização de tecnologias que atuem tanto nos espaços
abertos e nos edifícios. A lei ainda valida a concessão de benefícios para as operações urbanas
que façam uso de tais tecnologias e padrões construtivos que otimizem a utilização dos recursos
naturais. No entanto, não traz a definição a respeito de quais seriam essas tecnologias, nem os
benefícios passíveis de serem concedidos ao uso das mesmas. Assim, embora a lei induza a
adoção de práticas que visem a proteção aos recursos naturais, ela não apresenta restrições,
tampouco estabelece penalidades ou prazos, quanto ao uso desses recursos através das
atividades urbanas.
d) Subcategoria: Impacto Ambiental
O termo, que aparece sete vezes no decorrer da lei, sendo o mais citado dentre as
subcategorias selecionadas. Aparece primeiramente no capítulo que vai tratar das diretrizes
gerais, que alia a redução dos impactos como algo necessário para a economia dos recursos
naturais, através do incentivo de uso de novas tecnologias e padrões construtivos, assim como
a concessão de benefícios quando utilizadas, que viabilizem essa redução.
95
Num segundo momento, o termo encontra-se dentre os instrumentos a serem utilizados,
segundo o Estatuto, como um dos meios de assegurar o cumprimento da lei como um todo, que
é o Estudo de Impacto Ambiental (EIA). Esse estudo, regulamentado pelo Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), vai atuar na avaliação dos impactos decorrentes da ação
antrópica sobre o meio natural e construído, e diante da prospecção de tais impactos, impor
medidas mitigatórias para eles, a fim de salvaguardar o bem-estar socioambiental. O termo
aparece também relacionado às questões acerca do parcelamento, uso e ocupação do solo,
indicando que esses devem considerar o impacto ambiental que causam.
e) Subcategoria: Poluição
A abordagem a essa subcategoria ocorre apenas uma vez no decorrer da lei, associado
ao instrumento que aborda a ordenação e controle de uso do solo, de forma que esses ocorram
evitando poluir e degradar o meio ambiente natural e construído. A lei, portanto, não dá enfoque
às atividades urbanas que podem ocasionar poluição44, abordando a questão de forma mais
indireta. Como acima citado, é discutido de forma mais abrangente as relações que se
estabelecem derivadas da precaução e mitigação dos impactos ambientais, de uma forma geral.
Observa-se que o Estatuto, de modo geral, dá mais ênfase às questões relacionadas aos
‘impactos ambientais’ do que a assuntos que se relacionem à ‘poluição’ em si. É compreensível
a abordagem de forma mais abrangente, visto que a degradação ocasionada pela expansão e
atividades urbanas são diversificadas e refletem de diferentes formas na qualidade
socioambiental das cidades; mas, todavia, não especificar ou qual seria o impacto direito na
poluição, ou mesmo como evita-la ou solucioná-la, pode ser considerar essa uma das lacunas
deixadas pelo Estatuto da Cidade.
f) Subcategoria: Efeito Estufa
Essa subcategoria não é abordada de forma direta no Estatuto da Cidade. Tal como as
questões relacionadas à poluição vão ocorrer de maneira indireta, a contribuição que o Estatuto
44 Embora o Estatuto da Cidade não aborde de forma direta a relação da poluição com o âmbito urbano, existe no
aparato jurídico brasileiro leis que irão atuar de forma mais incisiva na questão, a exemplo da Lei 9.605/1998, que
trata de Crimes Ambientais. Essa lei, dentre outras questões, lida de forma direta (inclusive prevendo aplicação de
multas e penas) com as questões relacionadas à poluição e degradação do meio ambiente, inclusive das áreas
urbanizadas ou de influência das cidades. Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9605.htm
96
pode trazer para esse tema específico é na regulamentação do parcelamento e uso do solo, bem
como na exigência de aplicação de instrumentos como o Estudo de Impacto Ambiental, entre
outros. Esses dispositivos tem a possibilidade de atuar no controle da expansão urbana
desenfreada e consequente degradação dos recursos naturais, principalmente quando essa
expansão ocorre sobre áreas de interesse ambiental; ou induzindo a adoção de práticas45 que
colaborem com a mitigação dessa problemática.
g) Subcategoria: Preservação
O termo, que aparece três vezes na lei, estando entre as diretrizes que norteiam a política,
colocando a proteção e preservação (não somente ambiental, mas também do ambiente
construído e dos patrimônios histórico, artístico, cultural, arqueológico e paisagístico) como
uma das funções do Estatuto da Cidade. Faz-se necessário observar que, embora não
apresentando maiores detalhes sobre essa temática, a lei dá autonomia para que as cidades,
através dos Planos Diretores, estendam a proteção dos bens socioculturais e ambientais da
sociedade como um todo, evitando que as forças econômicas (e o mercado imobiliário46, em se
tratando de cidades), possam atuar sem critérios.
Ainda referente ao tema, o Estatuto exige também que os Planos Diretores, sobretudo
“dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos”, deverão estabelecer diretrizes para a preservação das áreas verdes
municipais. Ao entender que as áreas verdes integradas à malha urbana desempenham papel
fundamental na qualidade socioambiental das cidades, sobretudo auxiliando a redução das áreas
impermeáveis, a lei estende a proteção à essas áreas também.
45 Dentre as práticas que podem ser adotadas, o Estudo de Impacto Ambiental deve estabelecer medidas
mitigatórias (como meio de minimizar os impactos negativos), como por exemplo a recuperação de áreas
ambientais degradadas. Há ainda os incentivos concedidos quando houver o uso de tecnologias e padrões
construtivos que reduzam os impactos ambientais e preservem os recursos naturais, determinado através do Art.
32º, § 2o – III. 46 Quando se trata de planejamento urbano e cidades, é dado um enfoque às áreas e estruturas públicas e coletivas,
principalmente. Mas a respeito do patrimônio natural e construído, a proteção e preservação se estendem às
propriedades privadas também, a exemplo de edifícios e sítios históricos e arqueológicos particulares, que tem sua
preservação fiscalizada e garantida pelo Estado e órgãos responsáveis, como o Instituto do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional (IPHAN).
97
h) Subcategoria: Conservação
A respeito do tema, que aparece duas vezes na lei, esse é remetido às áreas de
conservação, sobretudo da biodiversidade como um todo. Com isso, o Estatuto da Cidade traz
que, para o alcance dos objetivos da lei, podem ser utilizados outros instrumentos institucionais
e políticos, que podem chegar a nível nacional, estadual ou municipal. Entre esses instrumentos,
está inclusa a “criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental”. Uma vez instituída uma unidade de conservação, essa vai ser regulamentada pela
Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC). O objetivo dessa lei, de uma forma geral, é proteger os
ecossistemas e recursos naturais, contribuindo para a preservação e recuperação de áreas já
degradadas, a fim de salvaguardar a diversidade biológica e os recursos naturais.
Ainda que fora da arcada das áreas de conservação, dentre esses instrumentos
supracitados, aplicados pelo Estatuto da Cidade, é previsto que os planejamentos municipais,
além dos planos diretores, delimitem também o zoneamento ambiental. Posteriormente
denominado de zoneamento ecológico-econômico, regulamentado pelo Decreto de Lei nº
4.297, de 10 de julho de 2002, é um instrumento que estabelece os padrões de proteção
ambiental, levando em conta os limites dos ecossistemas, a fim de garantir a preservação dos
recursos hídricos e do solo, a conservação da biodiversidade, no intuito de proporcionar o
desenvolvimento sustentável. Dessa maneira, é possível perceber que o Estatuto, embora não
sendo o responsável por lidar diretamente com esses campos, considera-os dentre seus
instrumentos, estabelecendo uma ponte com outras políticas, fortalecendo o aparato jurídico
que vai regulamentar o meio ambiente, e o uso que dele é feito.
i) Subcategorias: Responsabilidade e Precaução
Ambos os termos, que remetem aos princípios de responsabilidade e de precaução, que
decorrem da ética ambiental, não aparecem citados de forma direta no texto. No entanto, mesmo
não sendo possível discernir que houve influência desses princípios na concepção da lei,
encontra-se nela passagens que se assemelham ao que eles propõem. Destaca-se, assim, a
democratização das informações e a exigência da participação popular que o Estatuto da Cidade
estabelece ao apresentar como uma de suas diretrizes gerais:
II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução
98
e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
[...]
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população; (Capítulo I, Lei 10.257/2001)
Com essas duas diretrizes, entre outros pontos da lei que abordam a obrigatoriedade da
inclusão social nos processos decisórios, a política demonstra avanços na reflexão sobre como
devem se estabelecer a relação entre os homens entre si, e entre estes e o meio ambiente.
j) Subcategoria: Futuras Gerações
O termo, que só aparece uma vez no texto da lei, está ligado ao direito à cidade, que
deve se dar de maneira sustentável, tanto no presente, quanto para as futuras gerações. Nessa
ideia, estão englobados o direito ao acesso a todas as estruturas e serviços que as cidades
oferecem, como moradia, infraestrutura, transportes e saneamento ambiental, mas não se remete
ao direito que as futuras gerações têm na disponibilidade de recursos naturais, tal como a ética
ambiental defende.
Ainda que através de abordagens indiretas, que não citam explicitamente termos como
“meio ambiente” ou “desenvolvimento sustentável” e afins, o Estatuto apresenta outros
instrumentos que podem contribuir sobremaneira para a preservação ambiental, quando sejam
ser aplicados de forma efetiva e eficiente pelas cidades. Desses instrumentos, destacam-se os
Artigo 5º e 7º, que discorrem a respeito do tratamento que deverá ser aplicado às áreas vazias
ou subutilizadas que estejam situadas em locais que já contemplam infraestrutura – essas áreas
passam a ficar sujeitas IPTU progressivo no tempo ou edificação e parcelamento
compulsórios47. Ambos instrumentos podem “representar uma luz no fim do túnel” (ROLNIK,
2001) para frear a expansão ilimitada das cidades, uma vez que vão induzir a ocupação das
áreas vazias ou subutilizadas dentro da malha urbana já estruturada, opondo-se à ocupação de
47 Ambos os instrumentos “IPTU progressivo no tempo” e “edificação e parcelamento compulsórios” irão
combater a manutenção de áreas vazias ou subutilizadas na malha urbana, em locais que dispõem de infraestrutura.
Tais espaços, que poderiam ser destinados à moradia ou atividades econômicas favoráveis ao desenvolvimento da
cidade, ficam ociosos e deixam de cumprir a função social que norteia a legislação. Assim, para evitar a formação
e manutenção desses vazios e coibir a especulação imobiliária, que dificulta o acesso das populações mais carentes
às áreas urbanizadas formais, o Estatuto regulamenta os dois instrumentos que obrigam os proprietários desses
espaços a darem uma função efetiva aos seus terrenos subutilizados, com prazo predeterminado. (BARROS;
CARVALHO; MONTADON, 2010)
99
áreas distantes, ainda desprovidas de infraestrutura, que geralmente são áreas ambientalmente
frágeis ou de preservação/interesse ambiental.
Além dessas abordagens citadas, o Estatuto ainda estabelece a obrigatoriedade da
elaboração de Plano Diretor também para cidades que estejam inseridas em áreas que
apresentem atividades ou empreendimentos causadores de impactos ambientais relevantes
(escala regional ou nacional). Assim, o Estado amplia sua capacidade de fiscalização e
intervenção mesmo em cidades com menos de 20mil habitantes, que não se enquadrariam na
primeira exigência para a obrigatoriedade da elaboração do Plano Diretor (para cidades com
mais de 20mil habitantes).
No aparato da legal, Fernandes (2010) afirma que houve integração entre o Direito
Urbanístico e o Direito Ambiental, o que levou o Estatuto da Cidade a ser aclamado
internacionalmente por incorporar as reflexões acerca do desenvolvimento sustentável. Mas,
novamente, a inserção de tais reflexões estará atrelada ao uso que delas fizerem as cidades, por
sua aplicação depende fundamentalmente da ação das cidades brasileiras, juntamente com a
sociedade. Aliado a isso, não basta apenas inserir tais instrumentos e preocupações nos Planos
Diretores futuros, nas áreas que ainda serão planejadas, na vida urbana que irá se desenvolver
adiante. Sobretudo, é urgente resolver os conflitos que já estão postos, sobretudo relacionado
ao direito à cidade e à moradia, que ocupam, em sua maioria, áreas ambientalmente frágeis ou
de preservação ambiental.
Através da análise feita, observa-se que a preocupação com o meio ambiente se faz
presente no documento legal, de forma direta e indireta, mas não apresenta mecanismos
concretos que viabilizem a implantação das diretrizes. É inegável a importância da lei como um
todo, e de instrumentos como o Zoneamento Ambiental ou a exigência de Estudos de Impactos
Ambientais, juntamente com a elaboração dos Planos Diretores. Contudo, como citado, essas
decisões ficam, na maioria das vezes, a cargo do uso que vai ser feito desses instrumentos – o
que não garante a sua eficácia, ou mesmo aplicabilidade. É evidente que a lei insere a
preocupação com os recursos naturais, com as futuras gerações, com a inclusão social nos
processos decisórios que irão traçar o destino das cidades, mas ela precisa estar, ainda, integrada
a outras políticas públicas para ter o suporte necessário para atuar nas diversas áreas que
envolvem o planejamento urbano.
100
4.2 A Política Nacional de Mobilidade Urbana
A Constituição Federal de 1988 fomentou as diretrizes para a implementação das
políticas urbanas brasileiras tanto acerca dos traçados e uso do solo urbano, e da função social
das cidades, sobre os quais o Estatuto da Cidade vai atuar mais incisivamente, quanto a respeito
da política dos transportes urbanos. No entanto, diante dos desafios que se apresentavam para
o desenvolvimento urbano brasileiro, entendeu-se que uma política voltada somente para o
transporte não teria suficiência de resolver os problemas urbanos que as cidades brasileiras
enfrentavam. Compreendendo a complexidade desses problemas, do crescimento espraiado das
cidades, das horas gastas em congestionamentos nos médios e grandes centros urbanos, nos
alarmantes níveis de poluição do ar e emissão de gases poluentes, impermeabilização e
problemas de drenagem urbana, entre tantos outros, e num cenário onde o mundo já discutia
novas formas de utilizar o espaço público, era preciso avançar na questão para além do
transporte convencional motorizado.
Foi nesse cenário que o conceito de Mobilidade Urbana se consolidou, entendido como
diferentes formas de deslocamento de indivíduos e de bens, por meio coletivo ou individual,
motorizado ou não motorizado, e que deveria promover o acesso universal à cidade e às
oportunidades por ela oferecidas, contribuindo para o desenvolvimento socioeconômico e
ambiental (GOMIDE; GALINDO, 2013). Assim, a elaboração da política brasileira baseada
nesse conceito de mobilidade urbana, e não apenas de transporte, reconheceu não só os meios
não motorizados como parte integrante do sistema como um todo, mas também “novas fontes
energéticas renováveis ou menos poluentes, a democratização do espaço público, a
acessibilidade para pessoas com deficiência e idosos e a promoção do direito à cidade”
(BOARETO, 2008, p. 157).
Tal como o Estatuto da Cidade, a Política Nacional de Mobilidade Urbana - PNMU teve
como base os artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, que ampliou as possibilidades da
política urbana brasileira, e definiu a participação dos municípios na gestão da mobilidade, do
sistema viário e dos transportes coletivos, e atribuiu à União a tarefa de estabelecer as diretrizes
da política urbana. Assim, em 2012, após alguns anos de tramitação e ajustes no Congresso
Nacional, a Lei n. 12.587/2012 foi promulgada, onde:
[...] tem por objetivo contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e
a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios,
objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do
101
planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade
Urbana. (Lei 12.587, 2012, Art. 2º)
Dessa forma, o documento vem agregar ao Estatuto da Cidade as questões referentes ao
uso do espaço público no que concerne aos meios de transporte e deslocamentos, de pessoas e
de cargas, traçando as diretrizes que irão nortear o planejamento da mobilidade integrado ao
contexto de desenvolvimento urbano das cidades brasileiras. Faz-se necessário ressaltar que o
Estatuto da Cidade estabeleceu a obrigatoriedade da elaboração de um Plano de Mobilidade
Urbana próprio para cidades com mais de 500mil habitantes, mas a PNMU ampliou sua
aplicabilidade ao exigir que, assim como a obrigatoriedade dos Planos Diretores, todas as
cidades acima de 20mil habitantes elaborem também um Plano de Mobilidade Urbana (Capítulo
V, Art. 24º, § 1º), podendo este ser um documento independente, ou estar inserido no Plano
Diretor municipal, de forma integrada e compatível com as demais diretrizes de planejamento
urbano de cada cidade.
Além dessa maior abrangência que a PNMU se propôs a alcançar, através da
obrigatoriedade da elaboração dos planos municipais, observa-se também a “determinação de
claras diretrizes que deverão orientar sua elaboração e conteúdo e o estabelecimento de que
aqueles que descumprirem a norma federal ficarão privados de receber recursos orçamentários
federais destinados à mobilidade até que cumpram o disposto na PNMU” (RUBIM; LEITÃO,
2013, p. 59). Logo, a lei estabelece também sanções caso haja seu descumprimento, o que
representa um avanço em relação às disposições anteriores48, sobre os meios de transporte, que
se mostravam mais maleáveis e, portanto, não foram suficientemente eficientes para melhorar
os problemas de mobilidade das cidades brasileiras.
O Capítulo I apresenta o objetivo, supracitado, e disposições gerais da Lei, organizando,
definindo e classificando os modos de transporte (motorizados e não motorizados), de serviço
(público e privado; de pessoas e de cargas; coletivo e individual) e de infraestruturas (vias e
rodovias, ferrovias, hidrovias, ciclovias; estacionamentos; terminais; sinalização viária;
instrumentos de controle e fiscalização; entre outros). Ainda neste capítulo, a Seção II apresenta
de forma mais detalhada os princípios, diretrizes e objetivos da Lei, que difundem seus
principais valores e ideias e, assim como o Estatuto da Cidade, demonstra uma inovação e
48 Legislações em vigor antes da promulgação da PNMU, como o Plano Nacional de Viação (Lei 5.917, de 10 de
setembro de 1973) e o Sistema Nacional dos Transportes Urbanos (Lei 6.261, de 14 de novembro de 1975), dentre
outros decretos, que regulamentavam em parte a situação dos transportes urbanos, mas não apresentavam sanções
em caso de seu descumprimento. Ao contrário da PNMU, que evidencia um avanço ao prever aplicação de
penalidades para as cidades que não se adequem a seus instrumentos.
102
avanço das conquistas sociais e democráticas, ao promover a inclusão social em diversos
âmbitos e priorizar as questões coletivas, em detrimento das individuais.
No Art. 5º, que discorre sobre os princípios, destacam-se: a promoção da acessibilidade
universal; do desenvolvimento sustentável das cidades, da gestão democrática e controle social
do planejamento da PNMU; da equidade no uso dos espaços públicos de circulação; e do justo
acesso ao transporte público coletivo, bem como sua eficiência. As diretrizes são traçadas no
Art. 6º, que orienta a integração da política de mobilidade com as demais políticas de
desenvolvimento urbano; a mitigação dos custos socioambientais causados pelos
deslocamentos nas cidades; o incentivo ao desenvolvimento e uso de energias menos poluentes;
a priorização dos projetos de transporte público e garantia da sua continuidade; entre outros.
Dentre os objetivos, dispostos do Art. 7º, sobressaem-se a importância da redução das
desigualdades e inclusão social; bem como a promoção do acesso universal aos serviços
básicos; proporcionar melhorias na acessibilidade e mobilidade urbanas; consolidar a gestão
democrática para a garantia do contínuo aprimoramento da mobilidade urbana.
No Capítulo II da Lei, ficam estabelecidas as diretrizes para regular os transportes
públicos coletivos, que discorre sobre a política tarifária sobre esse serviço, de forma a
promover a equidade no acesso e a transparência em todas as etapas do processo de prestação
do serviço, bem como a sua eficiência e eficácia. Trata também dos processos de licitação e
concessão dos serviços de transporte coletivo, público e privado (como exemplo dos táxis),
regulamentando-o e fiscalizando-o. O Art. 8º ainda aborda a possibilidade de participação de
beneficiários indiretos (como por exemplo a taxação de combustíveis e pedágios urbanos)
através da captação de fundos e recursos que devem ser revertidos para ajudar financiar as
operações e melhorias do transporte público (IPEA, 2012).
Os direitos dos usuários são tratados no Capítulo III, que determina o direito à usufruir
do serviço; à participar dos processos de planejamento e fiscalização das políticas locais (que
podem se dar através de consultas e audiências públicas, ouvidorias nas instituições
competentes, acesso à prestação de contas públicas); dispor de segurança e acessibilidade na
utilização do sistema de mobilidade urbana como um todo; além de estabelecer o direito à
informação dos direitos e responsabilidades – seus e das empresas operadoras do serviço, assim
como do serviço como um todo.
O Capítulo IV versa a respeito das atribuições que são conferidas à União, aos Estados
e aos Municípios. A União deve prestar assistência técnica e financeira aos demais, sendo esse
103
outro fator inovador da Lei (IPEA, 2012), contribuindo para a capacitação das pessoas e
instituições vinculadas às disposições estabelecidas nessa Lei; bem como fomentar o
desenvolvimento tecnológico e científico e de implantação de projetos que assegurem e
atendam os princípios por ela delimitados. Aos Estados são atribuídas a regulamentação dos
serviços de transporte intermunicipais de caráter urbano. Os Municípios devem atuar no
planejamento e execução de um plano de mobilidade urbana próprio, de acordo com as
especificidades locais; garantir a prestação do serviço de transporte público coletivo, assim
como capacitar pessoas e instituições vinculadas aos propósitos dessa Lei. Com isso,
Cabe aos prefeitos, em conjunto com a sociedade local, planejar a cidade do
futuro, orientando os investimentos de infraestrutura de forma integrada com
o uso do solo urbano, bem como regulamentar a circulação dos automóveis e
das motocicletas em suas cidades. Contudo, a capacidade de planejamento,
gestão e elaboração de projetos da maioria dos municípios está desmontada,
dificultando a contribuição que os municípios devem dar na solução desses
problemas. Nesse aspecto, cabe à União prestar assistência técnica aos
municípios, contribuindo para a capacitação continuada de pessoas e para o
desenvolvimento das instituições vinculadas à mobilidade urbana (órgãos de
gestão e planejamento local e metropolitano). (GOMIDE; GALINDO, 2013,
p. 35)
As diretrizes para o planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana estão
dispostas no Capítulo V. Tais sistemas devem contemplar, conforme dispõe o Art. 21º, a
definição de objetivos de curto, médio e longo prazo; e também dos meios financeiros e
institucionais que assegurem sua implantação, juntamente com a implantação de mecanismos
que monitorem e avaliem o cumprimento dos objetivos. No Art. 23º são apresentados
instrumentos que podem ser utilizados para a gestão do sistema de transporte e da mobilidade
urbana, tais como:
I - restrição e controle de acesso e circulação, permanente ou temporário, de
veículos motorizados em locais e horários predeterminados;
[...]
III - aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela
utilização da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de
determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à
aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público
coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público
da tarifa de transporte público, na forma da lei;
IV - dedicação de espaço exclusivo nas vias públicas para os serviços de
transporte público coletivo e modos de transporte não motorizados;
[...]
VII - monitoramento e controle das emissões dos gases de efeito local e de efeito
estufa dos modos de transporte motorizado, facultando a restrição de acesso a
determinadas vias em razão da criticidade dos índices de emissões de poluição;
(Art. 23º, Lei 12.587, 2012. Grifo nosso.)
104
É possível observar que esses instrumentos corroboram com proposta que a Lei objetiva,
que é o incentivo à utilização do transporte coletivo em detrimento do individual e, ainda, do
transporte não motorizado (a exemplo do ciclismo e caminhadas) em detrimento do transporte
motorizado. Induz ambas as práticas ao restringir a circulação de veículos e incentivar a adoção
dos transportes coletivos, com a criação de espaços exclusivos para a sua utilização na malha
urbana, e direcionamento de tributos às melhorias da infraestrutura a eles destinadas.
Ainda dentro do Capítulo V, o Art. 24º define o Plano de Mobilidade Urbana, de
competência do município como instrumento de cumprimento da PNMU, de forma que
contemple os princípios e objetivos gerais da Lei. Os Planos, adequados as especificidades de
cada município, devem abarcar, de forma geral, os serviços de transporte coletivo e a circulação
viária, bem como a infraestrutura complementar do sistema de mobilidade urbana, que inclui
as ciclovias e ciclofaixas49, de forma a integrar todos os modos de transporte, ao mesmo tempo
que sempre garanta a acessibilidade universal para os cidadãos. Os Planos, que também devem
definir os mecanismos e instrumentos que irão financiar a infraestrutura da mobilidade urbana,
tem o período de revisão estabelecido para cada 10 anos, e precisam ser compatíveis com os
Planos Diretores, podendo estar integrados a esses.
O Capítulo VI discorre sobre como os instrumentos de apoio à mobilidade urbana devem
ser assegurados de acordo com as possibilidades financeiras e orçamentárias, e seus princípios
e diretrizes devem estar contemplados nos planos plurianuais, com ações programáticas a serem
realizadas, de forma a melhorar a os sistemas de mobilidade urbana. Concluindo a Lei, são
apresentadas as disposições finais no capítulo VII, que afirma que todas as diretrizes devem ser
aplicadas, sempre que couber, nos serviços de transporte urbano, de forma a planejar, controlar
e fiscalizar a operação dos mesmos.
Visto isso, de um modo geral, as diretrizes dispostas na Lei podem ser consideradas uma
conquista, do ponto de vista institucional, ao representar um novo patamar para a implantação
de políticas públicas na área da mobilidade urbana. Resultante de um processo democrático, tal
49 Por definição, ciclovia é um espaço para fluxo de bicicletas segregado dos demais, sobretudo das vias de
circulação de veículos. A segregação ocorre através de uma separação física, que pode acontecer através da
utilização de muretas, grades, meio-fio, ou qualquer tipo de isolamento fixo. Geralmente é utilizada nas vias onde
o fluxo de automóveis é rápido e intenso, e é necessário fornecer maior proteção aos ciclistas. No caso das
ciclofaixas, essa segregação física não acontece, existe apenas sinalização horizontal (faixa/setas pintadas no
chão). São utilizadas em vias onde o trânsito de veículos é menos intento, e apresenta-se como uma opção
evidentemente mais barata do que a ciclovia, uma vez que utiliza as estruturas viárias já existentes, não
demandando barreiras físicas.
105
como o Estatuto da Cidade, ela incorpora a inclusão e participação social nos seus processos de
formulação, consolidando novos conceitos que apontam caminhos viáveis para a resolução de
parte dos problemas de mobilidade urbana no país (IPEA, 2012). Contudo, os problemas
urbanos brasileiros dependem mais do que de algumas leis para que sejam solucionados (ou ao
menos, hajam tentativas com resultados mais satisfatórios). É necessário engajamento político
para fazer valer o que essas leis demandam, e participação social para atuar junto à fiscalização
de sua implantação. Semelhante ao Estatuto, a PNMU serve de instrumento norteador para a
criação e efetivação de planos que vão atuar, sobretudo, na esfera municipal:
Aqui ressalta-se o importante papel que deverão ter as gestões municipais para
detalhar e adequar os instrumentos da Política Nacional de Mobilidade Urbana
à realidade de suas cidades e de seus planos diretores, bem como o maior
desafio de colocar esses instrumentos na prática. Isto, por sua vez, está sujeito
à ampliação da cidadania, ao aprofundamento da democracia e, sobretudo, da
capacitação do Estado, em todas as suas esferas, para atender, direta ou
indiretamente, as necessidades sociais. (IPEA, 2012, p. 16)
Assim, a Lei “claramente tenta corrigir a distorção na cultura do planejamento dos
deslocamentos que ocorrem no país” (RUBIM; LEITÃO, 2013, p. 58), que sempre priorizou o
transporte motorizado (principalmente individual), induzindo os gestores a atuar de forma
significativa na questão da mobilidade urbana. Evidencia-se, ainda, que os instrumentos
previstos na lei são claros e podem ser resumidos, de maneira abrangente, na ideia de que é
preciso priorizar os meios de transporte coletivos, juntamente com os não motorizados, e
desestimular os individuais motorizados, para melhorar a questão da mobilidade urbana e
promover o desenvolvimento das cidades de forma adequada, social e ambientalmente.
4.2.1 A Política Nacional de Mobilidade Urbana diante das questões ambientais
A Política Nacional de Mobilidade Urbana surgiu num contexto onde os debates acerta
do desenvolvimento sustentável e necessidade de proteção ao meio ambiente já estavam postos,
e diante do entendimento que o modelo de urbanização vigente, pautado na utilização dos
automóveis, era um dos maiores responsáveis pela degradação ambiental atualmente
enfrentada. Assim, ela vem primeiramente como um complemento ao Estatuto da Cidade, a fim
de compreender uma questão cuja amplitude não poderia ser resolvida apenas pelo Estatuto,
mas se firma depois como um documento que vai apresentar caminhos possíveis na tentativa
106
de reverter ou minimizar os males causados pelos sistemas de transporte às cidades e suas
respectivas populações, bem como ao meio ambiente.
No Quadro 03, a seguir, será destacado de que forma os temas associados ao meio
ambiente aparecem na Lei 12.587/2012, demonstrando a frequência e ocorrência de tais
temáticas, agrupadas nas categorias e subcategorias selecionadas para a análise dessa pesquisa:
Quadro 03 – Tabela de Frequência/Ocorrência
DOCUMENTO: POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
CATEGORIAS SUBCATEGORIAS FREQUÊNCIA OCORRÊNCIA
MEIO
AMBIENTE
Meio Ambiente - -
Desenvolvimento
Sustentável/
Sustentabilidade
2
- (Art. 5º) II - desenvolvimento
sustentável das cidades, nas dimensões
socioeconômicas e ambientais;
- (Art. 7º) IV - promover o
desenvolvimento sustentável com a
mitigação dos custos ambientais e
socioeconômicos dos deslocamentos de
pessoas e cargas nas cidades;
Natureza - -
Recursos Naturais - -
Impactos Ambientais - -
Poluição 1
- (Art. 23º) VII - monitoramento e controle
das emissões dos gases de efeito local e de
efeito estufa dos modos de transporte
motorizado, facultando a restrição de
acesso a determinadas vias em razão da
criticidade dos índices de emissões de
poluição;
Efeito Estufa 1
- (Art. 23º) VII - monitoramento e controle
das emissões dos gases de efeito local e de
efeito estufa dos modos de transporte
motorizado, facultando a restrição de
acesso a determinadas vias em razão da
criticidade dos índices de emissões de
poluição;
ÉTICA
AMBIENTAL
Preservação - -
Conservação - -
Responsabilidade - -
Precaução - -
Futuras Gerações - -
Fonte: Autora, a partir da Lei 12.587 (2012). Grifo nosso.
107
a) Subcategoria: Desenvolvimento Sustentável/Sustentabilidade
O termo “desenvolvimento sustentável” aparece duas vezes na lei, ambas na seção que
apresenta os princípios, diretrizes e objetivos da política nacional de mobilidade urbana. Nos
dois casos, trata tanto das dimensões socioeconômicas quanto ambientais, com o intuito de
induzir a mitigação dos impactos que os deslocamentos causam nas cidades, como forma
promover o desenvolvimento sustentável destas cidades. Além disso, a política busca, como
um todo, a integração entre os diversos setores que compõem, de forma macro, o planejamento
urbano, como moradia, saneamento, infraestrutura.
b) Subcategoria: Poluição
A categoria, tão significativa diante do contexto de crise ambiental intensificada pelo
aquecimento global, e que tem relação direta com a enorme utilização de transportes
motorizados, só é citada uma vez na PNMU. E, ainda assim, aparece restrita a pontos
específicos (“restrição de acesso a determinadas vias em razão da criticidade dos índices de
emissões de poluição”), desconsiderando o problema do grande impacto que a mobilidade
urbana tem na poluição como um todo e, por conseguinte, deixando de apresentar alternativas
para tal impacto.
Com isso, é possível considerar essa uma das grandes lacunas da PNMU, que ao não
discorrer de forma mais profunda sobre o problema da poluição, deixa de fazer uma abordagem
mais incisiva sobre a gravidade desse problema e, para além disso, deixa de exigir meios através
dos quais tal problema pudesse ser solucionado. Diante dos avanços tecnológicos a favor do
meio ambiente, e da salvaguarda dos recursos naturais, já existem alternativas viáveis para o
investimento de energias limpas50 para os meios de transportes, que poderiam ter sido induzidas
pela PNMU, aparecer como instrumentos a serem adotados dentro dos planos municipais. No
entanto, a política não levantou esse debate.
c) Subcategoria: Efeito Estufa
50 Dentre exemplos de energias limpas voltadas para a utilização de transportes motorizados, destacam-se os
biocombustíveis (como biogás), bem como modelos de automóveis que funcionam a base de energia elétrica.
108
A política apresenta esse termo uma vez, trazendo uma importante estratégia que
demonstra a possibilidade de contribuir para a mitigação da poluição ambiental causado pelo
intenso fluxo de transportes motorizados nas cidades. Está dentre os instrumentos de gestão do
sistema de transporte como um todo, através do instrumento VII, no Art. 23º, que pretende
monitorar e controlar as emissões dos gases poluentes, causadores do efeito estufa. Para tal,
propõe a restrição do acesso a locais onde os índices de poluição tenham atingido níveis críticos.
A concentração desses gases poluentes na atmosfera, além de contribuírem para o efeito estufa
e consequente aumente do aquecimento global, repercutem na qualidade de vida das populações
afetadas, que apresentam problemas de saúde e respiratórios. Assim, tal medida tem potencial
de melhorar a qualidade ambiental dos espaços urbanos, bem como da vida das populações que
usufruem desses espaços.
As demais subcategorias não foram tratadas de forma direta na Lei, sobretudo aquelas
que correspondem à categoria Ética Ambiental, cujas termos selecionados não estão presentes
no texto. No entanto, a abordagem que se estabelece nas questões acerca do desenvolvimento
urbano sustentável e preocupações ao meio ambiente, é feita através de outras considerações.
Dentre essas, destacam-se as seguintes: o incentivo que a Lei traz para formas alternativas de
mobilidade, como priorização de pedestres/caminhadas e uso de bicicletas como meio de
transporte; priorização dos serviços de transporte público sobre o transporte individual
motorizado; bem como promove o incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao
uso de energias renováveis e menos poluentes.
A priorização dos modos não motorizados (pedestres/ciclistas) sobre os motorizados
representa um avanço na política, que deixa de tratar a questão apenas do transporte, mas da
mobilidade como qualquer forma de descolamento, como já citado. Ao trazer essa diretriz, a
política busca também promover a equidade na distribuição do espaço público de circulação, a
acessibilidade universal e segurança dos pedestres. Dentre os instrumentos para induzir essa
priorização do transporte não motorizado, é possível implantar a “restrição e controle de acesso
e circulação, permanente ou temporário, de veículos motorizados em locais e horários
predeterminados” e destinar espaços para ciclovias e ciclofaixas nas vias de circulação, entre
outros.
Ao estabelecer como uma das principais diretrizes a priorização do transporte não
motorizado sobre o motorizado, e do transporte público em detrimento do transporte individual
109
motorizado, a política demonstra, mais uma vez, uma possibilidade de avanço social e
ambiental para a questão urbana como um todo, visto os prejuízos que o modelo de urbanização
voltado ao incentivo dos transportes motorizados individuais acarretou às cidades no decorrer
das últimas décadas. É sabido que o uso intensivo dos transportes individuais gera uma série de
externalidades negativas, sobretudo ao meio ambiente urbano, com a poluição do ar e
congestionamentos. Mas, para o alcance de tal diretriz, faz-se necessário evidenciar que para se
priorizar o transporte não motorizado, como caminhadas, é preciso que os espaços ofereçam
diversidade de serviços que sejam acessíveis a pé ou de bicicleta (por exemplo, bairros que
oferecem trabalho, moradia, comércio, serviços acessíveis a sua população em locais próximos,
sem considerar a questão da segurança urbana); da mesma forma que para priorizar os
transportes coletivos e individuais é preciso que o sistema de transporte público disponha de
serviços eficientes, acessíveis e seguros, para induzir a população a utilizá-lo. Com isso, nota-
se a importância da integração de diferentes políticas51 e ações para que viabilizem as boas
intenções da PNMU, e permitam a sua implantação prática. Ainda assim, é importante destacar
essas diretrizes, pois elas apresentam um caminho possível para a questão da mobilidade como
um todo.
A política concede ainda a possibilidade de criar estratégias como o pagamento de
pedágios urbanos e cobrança de estacionamento nas vias públicas, com o intuito de reverter
essa arrecadação em investimentos para o sistema de transporte público, favorecendo-o. A
possibilidade de utilizar as vias públicas como estacionamento gratuito, em muitos locais das
cidades, conforma-se como um ‘subsídio’ que é concedido aos proprietários de veículos
particulares – uma vez que estes utilizam da estrutura existente – fornecida e mantida pelo poder
público, sem custos adicionais, como os que teriam caso precisassem pagar pedágio ou utilizar
estacionamentos privados. Ao não realizar cobranças pelo estacionamento em vias públicas,
sobretudo naquelas que prejudicam o fluxo do trânsito e de pedestres, deixa-se de arrecadar um
subsídio que poderia ser revertido em prol da própria mobilidade, como melhoria de transporte
público e, de forma geral, “na construção de um processo de ocupação do solo que demandasse
51 Como afirmam Rubim & Leitão (2013), elaborar políticas que visem a melhoria da mobilidade, pensadas apenas
dentro do âmbito do planejamento urbano, não traz mudanças eficazes se outras vertentes do governo (como os
Ministérios de Indústria e Comércio, Minas e Energia, entre outros) não somarem forças para a implementação
dos instrumentos; uma vez que esses, geralmente, atuam de forma a agravar esses mesmos problemas. Como
exemplo, os autores citam as políticas que impulsionam o comércio de automóveis, que favorecem a economia
por um lado, mas por outro acabam por contribuir na intensificação dos problemas de congestionamento e poluição
ao colocarem ainda mais automóveis nas vias públicas.
110
menos transporte e oferecesse melhor qualidade de vida nos vários bairros da cidade” (SILVA,
E. 2014, p. 297-298).
Ambos instrumentos acima citados têm influência, mesmo que indireta, nas questões
ambientais, ao ajudar a reduzir a utilização de combustíveis e, consequentemente, seus efeitos
prejudiciais à natureza e aos recursos naturais. Mas há um tópico na lei que vai incidir
diretamente sobre a proteção ao meio ambiente e mitigação dos impactos ambientais, inovando
mais uma vez, ao incentivar o desenvolvimento científico-tecnológico e o uso de energias
renováveis e menos poluentes. No entanto, apesar dessa abordagem promissora, a lei não
detalha maneiras de induzir a aplicação desses instrumentos.
A PNMU, de maneira geral, apresenta algumas aberturas que possibilitam melhorar o
quadro da mobilidade urbana no país. Contudo, apesar de apontar esses caminhos possíveis, ela
não traz garantias concretas de que irá conseguir alterar a situação brasileira, sobretudo no que
diz respeito à priorização histórica e nefasta do transporte motorizado individual em detrimento
dos coletivos ou não-motorizados. Como afirma Silva, E. (2014, p. 274), “Embora clara em
suas diretrizes e em seus objetivos, estes dificilmente serão alcançados, uma vez que a norma
deixou de estabelecer incentivos e punições para induzir comportamentos no sentido almejado”;
uma vez que as aberturas que a lei traz não se sustentam através de mecanismos concretos que
se transformem em políticas públicas efetivas.
Além disso, Silva, E. (2014) ainda tece relevante crítica a respeito dos mecanismos de
inclusão social na aplicação da política. Assim como o Estatuto da Cidade, a PNMU prevê a
participação da sociedade civil no planejamento e implementação da política, mas não há
garantias de que tal participação seja, de fato, válida e efetiva, e não somente “audiências
públicas” que permitem a presença das comunidades nas cerimônias, para cumprimento dessa
diretriz da lei, mas não sofrem influência das demandas solicitadas pela população no final dos
processos que as elaboram.
No que diz respeito à questão ambiental, a PNMU é quase completamente omissa,
“exceto por declarações de princípios, desejos e intenções” (SILVA, E. 2014). Novamente, é
inegável que a Lei traz aberturas que tem a capacidade de trazer melhorias para essa questão;
no entanto tais aberturas não passam de intenções, uma vez que não apresentam estratégias
concretas para sua implementação. Os maiores ganhos para o meio ambiente se baseiam na
intenção da priorização dos transportes não motorizados sobre os motorizados, que ajudariam
111
a reduzir a emissão de gases poluentes; e no incentivo à adoção de fontes de energia menos
poluentes, mas ambas situações não apresentam dispositivos concretos que as façam sair do
papel e de fato, serem implementadas. Essas medidas teriam impacto significativo na melhoria
da qualidade ambiental e urbana, mas não há perspectivas palpáveis de seu alcance através
dessa política apenas.
4.3 Meio ambiente e ética ambiental: as disparidades Estatuto da Cidade x Política
Nacional de Mobilidade Urbana
A análise feita nos itens anteriores possibilitou a percepção dos diferentes
comportamentos que as políticas analisadas nessa pesquisa apresentam, quando feitos os
recortes sobre meio ambiente e ética ambiental. Para exemplificar tal comportamento, foi
elaborado o Quadro 04, que faz uma comparação quantitativa entre o Estatuto da Cidade e a
Política Nacional de Mobilidade Urbana:
Quadro 04 – Comparativo entre leis analisadas.
COMPARAÇÃO QUANTITATIVA
CATEGORIAS SUBCATEGORIAS ESTATUTO DA
CIDADE
POLÍTICA NACIONAL DE
MOBILIDADE URBANA
MEIO
AMBIENTE
Meio Ambiente 4 -
Desenvolvimento
Sustentável/
Sustentabilidade
2 2
Natureza - -
Recursos Naturais 2 -
Impactos Ambientais 7 -
Poluição 1 1
Efeito Estufa - 1
ÉTICA
AMBIENTAL
Preservação 3 -
Conservação 2 -
Responsabilidade - -
Precaução - -
Futuras Gerações 1 -
TOTAL DE ABORDAGENS 22 4
Fonte: Autora (2019).
112
Com o Quadro 04 fica evidenciado, então, que no tocante às categorias e subcategorias
selecionadas para a análise feita nessa pesquisa, assuntos referentes ao meio ambiente e a ética
ambiental são tratados de maneira bastante distinta entre as duas políticas analisadas. Enquanto
o Estatuto da Cidade faz uma abordagem mais ampla aos temas relacionados ao meio ambiente,
sobretudo, a PNMU detém-se a citações pontuais e dispersas em relação às subcategorias
selecionadas e, ainda, não aborda nenhum dos temas referente à ética ambiental.
Entende-se que o Estatuto da Cidade é uma lei mais abrangente, quando se tratando do
planejamento urbano, porque ela apresenta diretrizes que envolvem as diversas complexidades
que compõem as questões urbanas. Essa pode ser uma das justificativas para a lei fazer mais
abordagens às subcategorias relacionadas ao meio ambiente e ética ambiental, quando
comparada a PNMU, que trata de uma questão urbana específica (apesar de todos seus
desdobramentos, a lei detém-se sobre tópicos de um mesmo assunto).
No entanto, embora as leis tenham natureza e aplicabilidade diferentes, é preciso
reconhecer que a PNMU ainda se mostra muito distante dos problemas analisados na presente
pesquisa, ao fazer poucas ou nenhuma referência às subcategorias selecionadas. Ora, a lei,
aprovada em 2012, teve sua origem num período onde muito já havia sido discutido sobre a
relação dos problemas ambientais com os modelos de transporte vigentes, sobre o impacto que
o modo de vida pautado na intensa utilização de transportes motorizados tem causado à
qualidade de vida das populações e ao meio ambiente. Da mesma maneira, a discussão a
respeito de novas tecnologias, mais eficientes e limpas, menos poluentes, não era algo novo no
período de sua aprovação – do contrário, esses modelos já vinham sendo discutidos nas diversas
conferências ambientais ao redor do mundo. Assim sendo, a lei brasileira deixou de lado a
oportunidade de trazer, através de um documento legal, o incentivo (ou mesmo a
obrigatoriedade, como já é realidade em diversos países52) ao uso dessas tecnologias e, com
isso, de reduzir os alarmantes impactos causados ao meio ambiente. Sabe-se que os problemas
socioambientais vão muito além do uso de novas tecnologias menos poluentes, mas apontar
esse caminho já seria um ponto considerável na mitigação da degradação ambiental causada –
levantando discussões que envolveriam a noção de preservação ambiental, através de um bom
uso da natureza, respeitando os direitos das gerações futuras de usufruir dos recursos naturais
– como a ética ambiental (cujas subcategorias não foram tratadas pela PNMU) defende.
52 Países como Suécia, Suíça e França já apresentam diversas propostas para banir a utilização de automóveis
movidos à combustíveis fósseis até meados de 2050 (GIRARDET, 2008).
113
Assim, ao comparar as abordagens que as duas leis fazem aos temas trabalhados nessa
pesquisa, fica claro que o Estatuto da Cidade, apesar de algumas lacunas já citadas, traz uma
preocupação maior com as questões sociais e ambientais, do que a Política Nacional de
Mobilidade Urbana. Isso reflete-se através não somente da quantidade de itens que o Estatuto
aborda, mas também pela forma como ele os aborda, de forma mais abrangente, relacionando
questões que envolvam meio ambiente e impactos ambientais, preservação de áreas verdes e de
recursos naturais, preocupação com as futuras gerações, dentre outros, diferentemente da
abordagem que a PNMU estabelece.
114
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo dos tempos, tem sido papel da ética refletir sobre o comportamento humano
enquanto ser social, a fim de contribuir para relações harmônicas, de respeito ao próximo e a si
mesmo, no cumprimento dos deveres para com a sociedade e na busca de garantia dos direitos
básicos necessários à vida humana. No entanto, vertentes da ética tradicional tendiam a limitar-
se ao campo das relações dos homens entre si. A partir da constatação dos problemas ambientais
decorrentes da relação humana com as coisas externas a ela, passa-se a levantar outras reflexões
para além dos seres humanos, sobre a correlação destes com o meio do qual faziam parte, e
sobre o qual causavam diversos impactos – impactos esses que voltaram a se refletir também
na própria qualidade da vida humana. Fortalece-se, assim, reflexões no campo da filosofia
voltadas para o meio ambiente, dentre as quais a ética ambiental, como uma nova vertente que
vem trazer para o cerne das suas preocupações os desdobramentos da ligação entre o homem e
a natureza e os demais seres vivos, e a sua responsabilidade diante do meio ambiente, e das
gerações presentes e futuras, sobretudo.
Com o papel de questionar qual seria a incumbência humana diante de tal cenário de
degradação da natureza e as consequências nefastas sobre o meio ambiente, a ética ambiental
vai se consolidando e aprofundando as discussões sobre os limites dos recursos naturais, sobre
os direitos dos demais seres vivos, e a preservação de condições dignas e possíveis para o futuro
da humanidade. Tais reflexões, levantadas a partir dos anos 60/70, corroboraram com a
construção de novas visões para a relação entre a sociedade e a natureza, afirmando ser possível
alcançar uma maneira de viver onde os homens pudessem usufruir dos recursos naturais de
maneira equilibrada, minimizando seus impactos, a fim de evitar levar o planeta a um colapso
ecológico, num modelo chamado ecodesenvolvimento – que mais tarde viria a se traduzir como
desenvolvimento sustentável.
Muito já se discutiu acerca de crise ambiental e seus desdobramentos, e diante deles,
caminhos possíveis para o alcance desse desenvolvimento sustentável. O assunto não é mais
novidade, e vem sendo tratado nos diferentes setores da sociedade, repassado através de
diversos meios de comunicação, colocado muitas vezes como ideal a ser seguido. Mas, por
vezes, permeia a sensação que tais discussões estejam apenas começando, porque não há, ainda
respostas prontas ou fórmulas exatas sobre como sair dessa crise, como fazer a vida mais
sustentável, como preservar a natureza e o planeta em condições dignas para sobrevivência
dessa e das futuras gerações.
115
Porque, afinal, talvez não existam respostas prontas e soluções exatas. Todos esses
questionamentos ainda estão sendo analisados, discutidos e rediscutidos, aprofundados e
contextualizados às diferentes situações e realidades de cada local. Talvez, assim como durante
todo o percurso da humanidade, o desenvolvimento sustentável far-se-á através de tentativas e
erros, numa incansável e infindável busca de equilíbrio, tanto entre os homens com eles
mesmos, quanto entre os homens e a natureza. Mas, embora ainda sejam temas em constante
discussão, há percursos mais seguros e apropriados que podem ser seguidos, e, na falta da
certeza do todo, é preciso começar (ou recomeçar) de algum lugar, assumindo a
responsabilidade que a humanidade tem para com a o equilíbrio dos ecossistemas e preservação
das condições dignas de vida, do planeta como um todo.
É preciso estar sempre ciente dos riscos e possibilidades diante da tomada de decisões,
sejam elas individuais ou coletivas, para, afinal, tomá-las. É preciso agir com cautela em face
ao desconhecido, é necessário analisar os desdobramentos das ações antrópicas, é urgente
reconhecer que os ecossistemas naturais têm valor e o direito à vida deve estender-se aos demais
seres vivos, é fundamental cobrar que a relação humana com o todo aconteça de forma
respeitosa e equilibrada uma vez que, afinal, ela depende inteiramente disso. E para que isso
ocorra de maneira justa, é preciso envolver todos os atores sociais nos processos que irão traçar
o destino das ações humanas, sobretudo daquelas que tem o potencial de maior interferência no
equilíbrio ambiental como um todo.
No tocante às questões urbanas, os problemas socioambientais têm ficado cada vez mais
evidentes, sobretudo nos países em desenvolvimento, onde as disparidades socioeconômicas
assolam as populações de forma mais intensa e são refletidas no território das cidades. Diante
da falta de controle do planejamento urbano, tem-se observado o crescimento descontrolado
das cidades, que geram degradação de áreas ambientais e ocupações informais em locais
inadequados; ou mesmo quando há planejamento, esse baseia-se em modelos que geram
impactos tanto para os recursos naturais, quanto para as populações que usufruem desses
espaços: grandes áreas impermeabilizadas e os impactos delas decorrentes; dispersão de
serviços e equipamentos no tecido urbano, que intensificam problemas na mobilidade e
acessibilidade como um todo; sistemas que afugentam a população dos espaços públicos; dentre
uma série de outros problemas que estão direta e indiretamente ligados, que se retroalimentam
e agravam cada vez mais a qualidade de vida e ambiental das cidades.
116
Diante do fato da população mundial estar situada, em grande maioria, em áreas urbanas,
tendência que vai se intensificar ainda mais nas próximas décadas, as discussões acerca do
desenvolvimento sustentável abarcaram também a problemática das cidades, inserindo diversos
temas nos debates na busca de melhorias para a vida urbana, bem como a fim de melhor
conduzir o crescimento que ainda vai acontecer. Das grandes conferências internacionais
organizadas para debater as variadas temáticas ligadas às questões urbanas, foram gerados
documentos e agendas mundiais que passaram a induzir a adoção de práticas e estratégias em
prol do equilíbrio entre ambiente natural e construído, sociedade e natureza.
A maioria das cidades brasileiras, principalmente as de médio e grande porte, se inserem
também nesse contexto de problemas socioambientais urbanos, traçados por um histórico de
urbanização tardia, falta de planejamento e profundas desigualdades socioeconômicas. São
problemas que afetam tanto o meio ambiente, quanto as populações nele inseridas (sobretudo
as mais carentes), e que tem contribuído para o quadro de crise ambiental geral. O Brasil, diante
do contexto mundial de debates sobre o tema, adotou diversas estratégias na sua legislação
vigente, principalmente após a promulgação da Constituição de 1988, que passou a inserir a
preocupação ambiental como um dos norteadores da própria lei e das leis que viriam decorrer
dela. No âmbito do planejamento urbano, especificamente, leis como o Estatuto da Cidade e a
Política Nacional de Mobilidade Urbana foram responsáveis por colocar o país num patamar
de reconhecimento internacional, por apresentar instrumentos que levaram em conta as
discussões sobre o desenvolvimento sustentável e as grandes agendas mundiais que estavam
sendo elaboradas e adotadas.
Os problemas das cidades brasileiras, no entanto, vão muito além da elaboração e
aprovação de leis. É inegável a importância que os documentos legais têm, pois marcaram uma
nova fase de possibilidades para o planejamento urbano no país, e apresentam, cada uma na sua
área de atuação, importantes instrumentos que, se adotados, podem, de fato, mudar a forma que
as cidades têm praticado ao longo do tempo. No entanto, apesar de todas as inovações trazidas
e das boas intenções apresentadas, como dito, estas dependem da aplicação que será dada, ou
não, às estratégias propostas nessas leis.
Sobretudo porque, apresar de serem leis federais, ambas as políticas analisadas têm sua
aplicabilidade submetidas às administrações municipais, ou seja, dependem do uso que as
cidades fizerem desses instrumentos. Com isso, as políticas precisam ser adequadas por cada
cidade, de acordo com suas especificidades, dentro dos Planos Diretores e/ou de Mobilidade
117
Urbana e, uma vez elaboradas, precisam ainda ser implementadas – e não há garantia nenhuma
para isso. É certo que o Ministério das Cidades e o ConCidades podem conceder suporte a esses
processos, fornecendo acompanhamento, capacitação técnica ou mesmo na logística dos
investimentos financeiros para os projetos saírem do papel, mais ainda assim tudo isso está
inteiramente atrelado às vontades e iniciativas dos gestores de fazer acontecer. Aliado a isso, é
necessário a integração desses instrumentos com outras políticas que fazem parte do escopo do
planejamento urbano, como a questão da destinação dos resíduos sólidos ou planos de
habitação, entre outras tantas que estão relacionadas, direta e indiretamente, às questões
socioambientais urbanas.
Ambas as leis, Estatuto da Cidade e PNMU, como destacaram os autores referidos
anteriormente nessa pesquisa, representam, sobretudo, conquistas sociais resultantes de
processos que envolveram lutas e demandas populares pelo direito e acesso à cidade. Com isso,
chama atenção um ponto onde as duas encontram-se de maneira crucial e interdependente: a
relação da função social da cidade e uso do solo. Dentre os mais agravantes problemas
socioambientais urbanos, está a segregação socioespacial – que produz espaços desprovidos de
infraestrutura básica, habitação formal, e disponibilidade e acesso de serviços. Esses, aliados,
geram problemas que minam a qualidade de vida das populações ao mesmo tempo que
contribuem sobremaneira para a degradação ambiental (e novamente, as consequências sociais
dessa degradação), perfazendo um ciclo nefasto, para o qual as soluções estão para além das
boas intenções das leis.
É preciso, assim, repensar a questão das cidades brasileiras sob um ponto de vista que
alie as questões sociais às ambientais, porque elas estão intrinsicamente relacionadas. Esse
modelo injusto de distribuição do espaço ocasiona, ainda, problemas relacionados à expansão
incontrolada das cidades, que crescem para as áreas periféricas, degradando o entorno natural
das áreas urbanas, e acentuam problemas de mobilidade urbana, ao intensificarem a
dependência do uso de transportes para o acesso aos serviços necessários à vida. Nesse ponto,
o Estatuto da Cidade propõe o controle do uso do solo, através de instrumentos como o IPTU
progressivo no tempo, que tem a possibilidade de induzir a utilização de áreas no centro da
cidade, já contempladas com infraestrutura existente, e assim evitar que a cidade continue a se
expandir sem controle. Ou ainda a exigência de instrumentos como o Zoneamento Ambiental
e o Estudo de Impactos Ambientais, que buscam limitar o crescimento urbano e exigir
estratégias mitigadoras para a degradação causada.
118
A PNMU relaciona-se diretamente com o Estatuto da Cidade na questão do uso do solo,
ao buscar promover a acessibilidade e priorizar o transporte não motorizado e coletivo em
detrimento do individual, como um de seus objetivos para o alcance da melhoria da mobilidade
urbana e diminuição dos problemas relacionados que as cidades enfrentam atualmente. Mas é
necessário frisar que a problemática do transporte motorizado individual vai além dos citados
anteriormente (congestionamentos, emissão de gases poluentes, etc), e irradia-se para outras
questões urbanas, recaindo principalmente sobre o uso e ocupação do solo e da segregação do
espaço. Esse ponto deve ser avaliado não somente sobre a perspectiva ambiental, mas
principalmente pelo seu aspecto social. Quando se coloca priorização do transporte não
motorizado sobre o motorizado, e do coletivo sobre o individual, é preciso compreender que
esse objetivo só poderá ser atingido plenamente quando a cidade oferecer os serviços de forma
equitativa – em quantidade e qualidade, e distribuída de forma satisfatória pelo seu território.
Ora, só é possível priorizar caminhadas quando todos os serviços necessários se agruparem a
distâncias que possam ser percorridas a pé – questão que está intrinsicamente relacionada ao
uso do solo, defendido pelo Estatuto. Da mesma maneira que só é viável priorizar o transporte
público quando esse oferecer um serviço eficiente e efetivo, pelo qual valha a pena optar ao
invés do transporte particular. É nesse ponto que tanto as propostas da PNMU para a mobilidade
precisam estar integradas com as diretrizes dispostas no Estatuto da Cidade, quanto estas
precisam estar de acordo com as demais políticas públicas brasileiras, em todos os setores da
sociedade.
Assim, as duas políticas abordam a mesma questão, sob perspectivas próprias, mas que
tem relação entre si e mostram a interdependência de uma da outra, comprovando novamente
que uma lei por si não é capaz de resolver os problemas das cidades, mas a conexão entre elas
e, mais do que isso, a sua implantação de forma efetiva.
Outro ponto de convergência e destaque de ambas as leis é a inclusão social em forma
de participação popular nos processos decisórios. Ainda que hajam falhas para a aplicabilidade
efetiva desse processo, ou mesmo pouco detalhamento nas próprias leis de como esse deve se
dar, é inovador para o cenário urbano do país reconhecer a importância do envolvimento dos
atores sociais nas discussões que irão nortear o desenvolvimento das áreas urbanas, obrigando
os gestores a debater com a população as perspectivas para o futuro das cidades. Ao mesmo
tempo que estabelecem a obrigatoriedade do poder público de divulgar e debater coletivamente
as suas propostas e os assuntos de interesses de todos, esses instrumentos possibilitam a
119
participação das comunidades envolvidas nas decisões a serem tomadas, bem como a
perspectiva de contemplação de suas reinvindicações.
Por fim, tratando especificamente da relação com o meio ambiente e o desenvolvimento
sustentável, as duas leis incorporam os temas nos seus instrumentos e dispositivos, mas em
diversas passagens evidenciam lacunas ou deficiências para a indução da promoção do
desenvolvimento urbano sustentável. No Estatuto da Cidade são apontados instrumentos já
citados como o EIA, ou ainda sobre a possibilidade de concessão de incentivos às construções
e edificações urbanas que usem tecnologias que reduzam os impactos ambientais (Art. 32º, §2o)
– mas não detalha quais seriam esses incentivos ou tecnologias, tampouco exige a utilização
dessas últimas. Ora, diante dos impactos já conhecidos que o espaço construído e setores da
construção civil causam ao meio ambiente, não seria mais adequado a lei já trazer exigências
mais contundentes nesse sentido? É certo que ela se debruça mais especificamente sobre as
questões urbanas num contexto geral da cidade e espaços públicos; mas perante as diversas
tecnologias que já existem de modos de construção sustentável, do uso de energia limpa e
renovável, de materiais ambientalmente mais adequados, dentre outros, esse espaço da lei
poderia (ou mesmo deveria) ter sido usado de forma mais enfática para induzir a adoção dessas
técnicas na produção do espaço urbano e das edificações, somando forças para a minimização
da degradação ambiental.
Ou seja, o Estatuto até evidencia instrumentos claros que visam frear o crescimento das
cidades sobre áreas naturais, mas não especifica dispositivos que viabilizem, de maneira pratica
e efetiva, a adoção de tecnologias e estratégias para a construção de espaços e edifícios
‘sustentáveis’. Visto que a cidade não é um produto acabado, ela está sofrendo constantes
alterações, e suas populações tendem a continuar crescendo nas décadas seguintes, talvez fosse
fundamental estabelecer técnicas e mecanismos que levassem em conta os limites dos recursos
naturais de forma mais coerente e significativa na lei.
Da mesma maneira, a PNMU traz a questão ambiental de forma dispersa no decorrer de
suas diretrizes. A proteção ao meio ambiente é colocada como um ponto norteador da política,
mas nela não há maiores detalhamentos sobre como alcançar tal objetivo. É certo que a lei busca
melhorias para a questão da mobilidade urbana, sobretudo ao tentar reverter o quadro de uso e
dependência de transportes motorizados individuais, principalmente, propondo a priorização de
formas alternativas de deslocamentos. Mas, como dito, é preciso que ocorram mudanças
fundamentais no tecido urbano, no uso do solo, para induzir tais formas de deslocamentos,
120
como caminhadas e ciclismo; é preciso promover espaços públicos seguros, agradáveis e
adequados para possibilitar o uso de adoção de outros meios que não sejam o carro; é preciso
oferecer serviços de transporte de qualidade; entre outros. No entanto a lei não apresenta
dispositivos concretos que possibilitem a adoção desses mecanismos e mais, a mudança nos
padrões já estabelecidos de crescimento urbano que prioriza o transporte motorizado.
Existem ainda, na PNMU, instrumentos que buscam monitorar e controlar a emissão de
gases poluentes, e ainda o incentivo desenvolvimento científico-tecnológico voltado para uso
de energias renováveis. Mas, tal como o Estatuto da Cidade, não estabelece mecanismos
concretos para induzir a aplicação desses instrumentos, sobretudo o uso das energias
renováveis. Novamente, visto as tecnologias já existentes e conhecidas mundo afora, a lei
poderia ter sido mais incisiva nas estratégias para adoção de tais tecnologias, ou mesmo no
estabelecimento de metas e prazos para que levassem a uma mudança real de comportamentos
e modos de vida urbano em prol do meio ambiente, aliado à questão da mobilidade.
Há que se reconhecer a importância e os avanços trazidos pelas leis brasileiras,
sobretudo diante da urbanização tardia do país e de suas falhas no planejamento. Porém, uma
vez que não faltam tecnologias, e novas invenções tem aparecido como alternativas diante do
reconhecimento da crise ambiental que a humanidade enfrenta, e que tende a se agravar,
percebe-se que agora talvez nos falte uma profunda mudança de comportamentos, em todos os
setores, para de fato, buscar transformar a realidade em que se vive. As leis incorporaram a
ideia geral do desenvolvimento urbano sustentável, discutido nas últimas décadas e perpassado
através das grandes conferências mundiais, que selaram agendas internacionais, mas esse foi
apenas o passo inicial para a transformação que é necessária ocorrer.
As cidades brasileiras ainda têm um longo percurso para vencer os problemas
socioambientais urbanos que enfrentam. É preciso, mais do que nunca, analisar as questões de
maneira interdisciplinar, mas sobretudo sob o ponto de vista socioambiental. As nossas cidades
não alcançarão um planejamento urbano sustentável enquanto grande parte de sua população
ainda estiver alocada em locais insalubres e desprovidos de qualidade mínima de vida. Da
mesma maneira, não será possível esperar que essa população atue junto às forças políticas de
forma consciente, enquanto ela não dispuser de condições adequadas de existência. Não se pode
esperar que as pessoas optem por deixar seus carros em casa, em prol dos transportes públicos
e não motorizados, enquanto as cidades enfrentarem sérios problemas de violência urbana e
121
espaços inadequados para realizações de suas atividades. Dentre diversos outros fatores que se
relacionam, e dependem uns dos outros para serem efetivados.
Ainda assim, as leis demonstram que tais preocupações já começaram a fazer parte das
discussões, e é esperado que essas sejam cada vez mais aprofundadas e, quando possível,
levadas ao conhecimento e debates junto à população. Para que se possa compreender,
coletivamente, a importância e a urgência de tais questões, a necessidade de reconciliar a
sociedade e a natureza, mesmo no espaço urbano, por muitos ainda considerado artificial,
dissociado do natural. As leis, por si só, não serão capazes de promover as mudanças
necessárias, para isso será preciso ir além: recriar a relação entre o homem e o meio ambiente,
o respeito para com os demais seres vivos e recursos naturais, e a responsabilidade de deixar
cidades e um planeta mais social e ambientalmente equilibrado para as futuras gerações.
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