UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO E CONTEMPORANEIDADE ELISIANA RODRIGUES OLIVEIRA BARBOSA ESPAÇO, POLÍTICA EDUCACIONAL E DESENVOLVIMENTO: UM ESTUDO A PARTIR DAS DIRETORIAS REGIONAIS DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA SALVADOR 2007
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UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO E CONTEMPORANEIDADE
ELISIANA RODRIGUES OLIVEIRA BARBOSA
ESPAÇO, POLÍTICA EDUCACIONAL E DESENVOLVIMENTO:
UM ESTUDO A PARTIR DAS DIRETORIAS REGIONAIS DE
EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA
SALVADOR 2007
ELISIANA RODRIGUES OLIVEIRA BARBOSA
ESPAÇO, POLÍTICA EDUCACIONAL E DESENVOLVIMENTO:
UM ESTUDO A PARTIR DAS DIRETORIAS REGIONAIS DE
EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA
Dissertação apresentada ao Colegiado do Programa de Pós-Graduação em Educação e Contemporaneidade da Universidade do Estado da Bahia (PPGEduC/Uneb), como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação e Contemporaneidade. Área de Concentração: Educação, Gestão e Desenvolvimento Local Sustentável. Orientador: Prof. Dra. Nadia Hage Fialho (PPGEduC/Uneb) Co-Orientador: Prof. Dr. Avelar Luiz Bastos Mutim (PPGEduC/Uneb)
SALVADOR 2007
FICHA CATALOGRÁFICA
3238 Barbosa, Elisiana Rodrigues Oliveira.
Espaço, Política Educacional e Desenvolvimento: um estudo a partir das Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia / Elisiana Rodrigues Oliveira Barbosa; orientadora Nadia Hage Fialho. – Salvador, 2007.
198 f. Dissertação (Mestrado - Programa de Pós-Graduação em Educação
e Contemporaneidade. Área de Concentração: Educação, Gestão e Desenvolvimento Local Sustentável) - Universidade do Estado da Bahia.
1. Educação. 2. Espaço. 3. Território. 4. Diretoria Regional de
Educação. 5. Desenvolvimento.
CDU 37
FOLHA DE APROVAÇÃO
Elisiana Rodrigues Oliveira Barbosa
Espaço, Política Educacional e Desenvolvimento: um estudo a partir das Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia.
Dissertação apresentada ao Colegiado do Programa de Pós-Graduação em Educação e Contemporaneidade da Universidade do Estado da Bahia (PPGEduC/Uneb), como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação e Contemporaneidade. Área de Concentração: Educação, Gestão e Desenvolvimento Local Sustentável.
Aprovado em: 20 de março de 2007
BANCA EXAMINADORA
DEDICATÓRIA
À
Memória de meu Pai,
Alberto Elias (Quiquio).
Tenho certeza que isto faz parte do plano que ele traçou
para mim.
À
Minha Mãe,
Olga Maria.
Onde busquei forças para continuar esta caminhada.
À
Elis.
Minha Filha adorável
De gestos carinhosos
De olhos cheios de esperança
Que me envolvem e me alucinam
Mas que me fazem refletir
Quanto é bela a infância.
Eu te amo.
AGRADECIMENTOS Agradeço, em primeiro lugar, a Deus e as outras forças que me acompanham e me protegem. Muito especialmente, agradeço a minha orientadora, Profª. Nadia Hage Fialho, que ao comprar esta idéia, me ensinou que devemos escolher os caminhos certos, não os mais fáceis, os já percorridos, mas sim os mais desafiadores, aqueles que nos fazem ultrapassar nossos limites. Para mim, foi um privilégio tê-la como Professora. Agradeço ao Prof. Avelar Luiz Bastos Mutim, co-orientador e examinador desta dissertação, não apenas por sua gentileza e simpatia, mas, sobretudo, pelas valiosas contribuições. As questões e sugestões suscitadas pelo Professor, durante o exame de qualificação (pré-banca), foram bastante úteis para a realização deste trabalho, mesmo aquelas que eu não soube aproveitar adequadamente. Agradeço a Profª. Emília Maria da Trindade Prestes. Cara Professora, gostaria que soubesse o quanto foi estimulante para mim àquela nossa conversa no EPENN/2005 Pará. Gostaria de agradecer ao Prof. Sylvio Bandeira de Melo e Silva, pelo seu elevado interesse que demonstrou por esta pesquisa. Meus sinceros agradecimentos ao meu marido, César Barbosa, pela sua paciência, companheirismo, carinho, o enorme tempo gasto na montagem da base de dados, na formulação dos indicadores constantes nesta dissertação e incansável cobrança pela conclusão da mesma. Agradeço, também, a todos os professores e funcionários do Programa de Pós-Graduação em Educação e Contemporaneidade da Universidade do Estado da Bahia (PPGEduC/Uneb), que contribuíram, ao seu modo e especialidade, para minha formação. O trabalho carrega um pouco de cada um. Por último, gostaria de agradecer à minha família (João Pedro, Lene e Beto) e as colegas do NTE, pela convivência e apoio. Em especial a Maria Selma Laranjeira, pelo incentivo; a Jocenildes Zacarias, companheira nessa jornada acadêmica; a Vera Riccio, pessoa que sempre pude contar.
“Pois o saber, suspeita-se, não cai do céu: são os seres
humanos que o elaboram, o constroem com a sua mente”.
(LAVILLE e DIONNE, 1999, p. 13)
RESUMO
ESPAÇO, POLÍTICA EDUCACIONAL E DESENVOLVIMENTO: UM ESTUDO A PARTIR DAS DIRETORIAS REGIONAIS DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA
Esta dissertação representa um esforço de pesquisa no sentido de responder a seguinte provocação: As Diretorias Regionais de Educação (Direc) são locus das ações de políticas públicas de educação no Estado da Bahia? No percurso da resposta, recorremos a um quadro de categorias referenciadas em autores da contemporaneidade e a um conjunto de informações estatísticas cujas potencialidades analíticas auxiliaram na compreensão dessa problemática. Os resultados indicaram que os espaços compreendidos por essas Diretorias são sim locus das políticas estaduais de educação. Porém, foi preciso considerar uma complexa teia de relações que envolvem esta proposição, a saber: espaço, lugar, identidade, território e poder. As Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia, na medida em que representam agregações de municípios pelo critério da centralidade e contigüidade, e não pela identidade, não constituem territórios, de forma que as políticas implementadas nesses espaços, encontram na instância local a sua maior oposição. Neste sentido, é preciso refletir sobre um novo arranjo espacial para essas Diretorias que levem em conta a constituição de territórios, na observância do processo de elaborar, implementar, gerir e avaliar a política educacional do Estado da Bahia. Por outro lado, os programas de descentralização e municipalização e o Fundef, por favorecer a instância local, incidiram mais fortemente sobre os indicadores educacionais, tanto das Direc, quanto dos municípios que as compõem. Estes indicadores, de modo geral, apontam para uma progressiva melhora, mesmo no que pese a persistência de problemas como a defasagem, evasão e repetência escolar. Palavras-chaves: Espaço – Território – Desenvolvimento – Educação - Direc
ABSTRACT
SPACE, EDUCATIONAL POLITICS AND DEVELOPMENT: A STUDY OF THE REGIONAL MAIN OFFICES OF EDUCATION IN THE STATE OF BAHIA
This dissertation represents an effort of research to answer the following question: Are the Regional Main Offices of Education (Direc) “locus” of public politics actions in education in the State of the Bahia? To answer this question, we appeal to a group of categories that have as reference contemporary authors and to a set of statistical information whose analytical potentialities had assisted in the understanding of this problematic. The results had indicated that the spaces of these Main Offices are really locus of the state politics in education. However, it was necessary to consider a complex web of relations that involve this proposal: space, place, identity, territory and power. The Regional Main Offices of Education of the State of Bahia, in the measure that represent groups of cities in accordance with criterion of centrality and proximity, and not according to identity, do not constitute territories. That is why the politics implemented in these spaces find in the local instance its bigger opposition. In this direction, it is necessary to reflect on a new space arrangement for these Main Offices that take in account the constitution of territories, in the observance of the process of elaborating, implementing, managing and evaluating the educational politics of the State of the Bahia. On the other hand, the programs of decentralization and municipalization and the Fundef, once they benefit the local instance, had great influence on the educational indicators of the Direc as much as of the cities that compose them. These indicators, in general, point out to a gradual improvement even there is a persistence of problems like the delay, the evasion and the pertaining of school repetition. Word-keys: Space - Territory - Development - Education - Direc
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Categorias, conceitos e elementos constitutivos. 24
Quadro 1 - Quadro Analítico e Elementos Históricos das Direc. 38
Figura 2 - Mapa com a distribuição das Diretorias Regionais de Educação (Direc). 41
Figura 3 - Esquema metodológico utilizado na construção dos indicadores. 51
Box 1 - Referencial estatístico da pesquisa. 53
Figura 4 - BRASIL: Percentual de crianças de 7 a 14 anos que freqüentam o ensino fundamental, 1991. 62
Figura 5 - BRASIL: Índice de Desenvolvimento Humano, 1991. 63
Quadro 2 - Bahia: Indicadores de Demanda e Oferta de Serviços Educacionais, 1991 e 2000. 67
Quadro 3 - Bahia: Indicadores de Descentralização Administrativa, Qualidade e Financeiro, 1991 e 2000. 70
Quadro 4 - Bahia: Indicadores de desenvolvimento econômico, social e humano, 1991 e 2000. 74
Figura 6 - BAHIA: Indicadores de desenvolvimento social, 1991 e 2000, Segundo Diretoria Regional de Educação – Direc (Diferença em relação à média do Estado). 76
Quadro 5 - Síntese dos indicadores de oferta e demanda – análise dentro Direc, 1991 e 2000. 77
Quadro 6 - Síntese dos indicadores de municipalização e financeiro – análise dentro Direc, 1991 e 2000. 78
Quadro 7 - Síntese dos indicadores de desenvolvimento – análise dentro Direc, 1991 e 2000. 80
Figura 7 - Diretorias Regionais de Educação × Territórios de Identidade. 89
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Bahia: número de municípios, População em idade escolar e número de estabelecimentos, segundo Diretoria Regional de Educação, 1991 – 2000. 39
Tabela 2 - Bahia: População residente, segundo Diretorias Regionais de Educação, 1991 e 2000. 42
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1 - Direc, município sede, nível, municípios componentes. 97
ANEXO 2 - Formalização dos Indicadores. 107
ANEXO 3 - BAHIA: População em idade escolar e defasagem escolar, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 122
ANEXO 4 - BAHIA: População em idade escolar e evasão escolar, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 129
ANEXO 5 - BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 137
ANEXO 6 - BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 144
ANEXO 7 - BAHIA: Percentual de professores do fundamental residentes com curso superior, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 152
ANEXO 8 -BAHIA: População em idade escolar e grau de atendimento, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 159
ANEXO 9 - BAHIA: Indicadores financeiros, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 166
ANEXO 10 - BAHIA: Indicadores de desenvolvimento econômico, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 173
ANEXO 11 - BAHIA: Indicador de Desenvolvimento Social, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 181
ANEXO 12 - BAHIA: Indicadores de desenvolvimento humano, 1991 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município. 190
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 13
1 INTRODUÇÃO 15
1.1 Problematização 19
1.2. Justificativa 21
2 MARCOS CONCEITUAL E CONTEXTUAL DA PESQUISA 22
2.1 Marco Conceitual 23
2.2 Marco Contextual 36
3 FUNDAMENTAÇÃO MEDOTOLÓGICA DA PESQUISA 45
3.1 O Método 47
3.2 Metodologia de Construção dos Indicadores 50
3.3 Referencial da Pesquisa Bibliográfica e Documental 53
4 A POLÍTICA EDUCACIONAL PARA O ENSINO FUNDAMENTAL E SUAS REPRESENTAÇÕES ESPACIAIS
55
4.1 As Representações Locais e Espaciais. 55
4.2 Descentralização e Municipalização do Ensino Fundamental. 57
4.3 O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e o Programa de Municipalização 61
5 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS 66
6 CONCLUSÕES 82
REFERÊNCIAS 91
ANEXOS 96
APRESENTAÇÃO
A minha incursão pela educação começou a tomar forma após ter ingressado no curso
de Pedagogia da Universidade Federal da Bahia (UFBA), no ano de 1991. O período que
passei como graduanda na Faculdade de Educação (FACED/UFBA), procurei vivenciar e
experienciar o máximo as atividades acadêmicas disponibilizadas pelo departamento de
Educação. Assim, em 1993, passei a compor o grupo de pesquisa PAP (O Professor
Alfabetizador em seu Processo de Crescimento), onde obtive aprovação de uma bolsa no
programa de iniciação científica, patrocinado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq). Permaneci nesse projeto até o ano de 1995, quando conclui
meus estudos universitários e obtive o grau de Licenciada em Pedagogia.
Na busca pelo aprimoramento e aprofundamento dos meus conhecimentos na área de
educação, em 1996, ingressei em uma iniciativa pioneira da Universidade do Estado da Bahia
(Uneb): o Curso de Especialização em Metodologia do Ensino, Pesquisa e Extensão em
Educação. Devo chamar atenção para o fato de que a realização desse Curso possibilitou
arrojar-me em um outro campo do ensino – ensino superior. Assim, atuei no Curso Normal
Superior de uma faculdade privada. Paralelo a isto atuei em outras frentes. Nesse sentido,
convém destacar mais duas grandes experiências na minha vida.
A primeira ocorreu em 1999, quando fui aprovada no concurso para o corpo diretivo dos
Núcleos de Tecnologia Educacional (NTE) da Secretaria de Educação do Estado, onde, no
ano seguinte, assumi a Diretoria do Núcleo de Tecnologia Educacional 2 (NTE 2),
permanecendo até os dias atuais. Nesse órgão exerço atividade de direção e coordenação de
um grupo de professores que formulam e ministram cursos de formação de professores de
escolas públicas estaduais para o uso de novas tecnologias de ensino.
A outra consiste no fato de ter cursado, na qualidade de Aluna Especial, a uma vaga na
disciplina Educação e Gestão do Desenvolvimento Sustentável, sob a responsabilidade da
Profa. Dra. Nadia Hage Fialho. Por isso, percebi que deveria focar minha formação na área de
educação, de forma que vi no Programa de Pós-Graduação em Educação e
Contemporaneidade da Universidade do Estado da Bahia (PPGEduC/Uneb) a possibilidade
desta realização, de modo que ingressei neste Programa no ano de 2004.
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O interesse pelo estudo decorre da minha vivência como Coordenadora do Núcleo de
Tecnologia Educacional. Esta oportunidade me possibilitou olhar as relações administrativas
da Secretaria de Educação de modo mais sistêmico, vislumbrando, dessa forma, uma rede na
qual as Diretorias Regionais de Educação (Direc) exercem função fundamental na articulação
política da gestão do espaço, com vistas no desenvolvimento local e regional. Por tanto, esta
dissertação de mestrado cujo título é Espaço, Política Educacional e Desenvolvimento: um
estudo a partir das Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia, representa um
esforço de pesquisa no sentido de trazer elementos para compreender estas Diretorias
enquanto espaços das ações públicas de educação.
Dessa forma, a dissertação foi estruturada em seis capítulos. No capítulo 1, introduzimos
a nossa temática, problematizamos e justificamos a realização da pesquisa. No capítulo 2,
apresentamos as categorias analíticas e seus elementos constitutivos, na tentativa de construir
um aporte teórico capaz de suportar a análise e interpretação dos resultados da pesquisa. Aqui
apresentamos, ainda, os marcos históricos e legais das Diretorias Regionais de Educação, bem
como o marco contextual da pesquisa. No capítulo 3, esclarecemos aspectos importantes nos
procedimentos utilizados na preparação da base de dados, na escolha e definição das variáveis
e dos indicadores, além do referencial bibliográfica e documental. No capítulo 4, discutimos
sobre a política de descentralização e municipalização do ensino fundamental, suas
representações locais e o impacto do Fundef neste processo. No capitulo 5, mostramos os
resultados da pesquisa para o conjunto de indicadores proposto e indicamos uma alternativa
analítica para os mesmos. Por fim, no capitulo 7, apresentamos as nossas considerações finais,
bem como as conclusões da pesquisa, naquilo que em as restrições do método e dos dados nos
permitiu concluir. São apresentadas, ainda, as fontes nas quais a pesquisa está referenciada e
os anexos contendo a sistematização da base de dados utilizados.
1 INTRODUÇÃO
No início do século XX, o fenômeno educação começa a figurar no cenário do
desenvolvimento do país, como condição indispensável para isto. Muitas reformas se
sucederam, culminando sempre na instância legal. A criação do Ministério da Educação e
Saúde Pública, em 19301, teve como principal motivação a necessidade de ampliar a oferta de
mão-de-obra qualificada requerida pelo surto desenvolvimentista industrial. Deste modo, em
1931, a ênfase das iniciativas deste Ministério se dava no âmbito do ensino secundário e na
criação de universidades, níveis encarregados da formação de trabalhadores. Essa década
destaca-se, ainda, pela promulgação da Constituição de 1934 que, no Art. 150, dispõe pela
primeira vez que educação é direito de todos. Em 1937, promulgou-se outra Constituição.
Contudo, a ênfase continua sendo o ensino pré-vocacional e profissional, mantendo-se a
gratuidade e obrigatoriedade do ensino primário.
O período que compreende a Nova República (1946 a 1963) se distingue por
acontecimentos que o tornaram marcante. A Constituição apresentava um cunho mais liberal
e democrático que as anteriores, criando espaço para o surgimento de iniciativas na área de
educação. Destaca-se a criação do Ministério da Educação e Cultura, em 1953; a promulgação
da Lei nº 4.024/61 – Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional; e a criação do Plano
Nacional de Educação, em 1962.
Em 1964, o país é tomado por um regime de exceção, ditatorial, e as iniciativas de
melhorar a educação brasileira são abortadas, por serem consideradas subversivas. A
educação, de todas as funções do Estado, é sem dúvida aquela que reúne as condições para
oferecer resistência a regimes não democráticos, por conta disto, o regime militar (1964-1985)
caracterizou-se pela perseguição, cerceamento e, até mesmo, morte de professores e alunos.
Entretanto, nesse período, destaca-se a expansão das universidades, a promulgação da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 5.692/71 e a criação do Movimento
Brasileiro de Alfabetização (Mobral), com o objetivo de erradicar um problema crônico da
educação brasileira, o analfabetismo.
1 Em 1890 foi criado o Ministério da Instrução Pública Correios e Telégrafos. Sendo extinto em 1892, a educação passou a constituir uma Diretoria no Ministério da Justiça e Negócios Interiores, de modo que o hiato dessa pasta vai até 1930.
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A abertura política2 inaugura um novo período para a educação brasileira. A
redemocratização e a liberdade de expressão revigoram o debate em torno das questões da
educação nacional. Retomam-se as discussões sobre o papel do Estado, a universalização e
eqüidade das oportunidades de ensino. Com efeito, destaca-se o ano de 1996, após muitos
anos de discussão, promulgam-se a Lei nº 9.394/96 – a nova LDB e a Emenda Constitucional
nº 14/96, que cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef), proporcionando um novo padrão de financiamento para
a educação fundamental no Brasil.
Ainda que avanços tenham sido alcançados nos últimos anos, o regime autoritário
deixou seqüelas profundas, de modo que a nossa educação ainda requer muitos cuidados.
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 1991, o
analfabetismo atingia 19,4% dos brasileiros, caindo para 12,9%, em 2000. A taxa de
atendimento no ensino fundamental era de 79,4% e 94,5%, em 1991 e 2000, respectivamente.
No entanto, das pessoas atendidas no ensino fundamental, apenas 34,2%, em 1991, e 46,0%,
em 2000, estavam matriculadas em séries adequadas à idade. Esse fenômeno está relacionado
a alta repetência e a evasão escolar, trazendo graves conseqüências para os níveis de
escolaridade da população.
No que tange à Região Nordeste, os problemas surgem com mais gravidade. O
analfabetismo abrangia, respectivamente, 36,6% e 24,9% da população desta Região nos anos
de 1991 e 2000. O atendimento no ensino fundamental alcançava números inferiores à média
nacional: 69,1%, em 1991, e 92,9%, em 2000. A adequação idade-série também estava aquém
da média nacional: 21,5% e 30,1%, para 1991 e 2000, respectivamente.
O Estado da Bahia não foge à regra. Os indicadores para este Estado se apresentam
ligeiramente melhores que a média nordestina, mas ainda são piores que a média brasileira. O
analfabetismo atingia, em 1991, 34,5% dos baianos, enquanto que, em 2000, esta taxa era de
22,1%. Da população de 7 a 14 anos de idade, 67,1% e 93,1%, em 1991 e 2000,
respectivamente, contavam com atendimento no ensino fundamental. A repetência e a evasão
escolar, ainda que decrescente, exibiam índices elevados, de forma que, em 1991, apenas
19,0% dos alunos do fundamental estavam matriculados em séries adequadas à sua idade, ao
2 Este termo é utilizado para designar o período que se inicia com a Lei da Anistia (Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979) e se consolida com promulgação da Constituição de 1988.
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passo que, em 2000, esta taxa era de 27,1%.
As citadas estatísticas colocam o Brasil em uma situação desconfortável, quando
comparadas as de outros países com escala econômica semelhante. Pois, conforme salienta
Jean-François Lyotard, a capacidade de produzir e consolidar saberes constitui o primordial
fator para o desenvolvimento das nações. Assim, a debilidade dessa capacidade firma-se
como a principal restrição para desenvolvimento dos países periféricos, mantendo-os
impotentes e em profundo estado de subdesenvolvimento (LYOTARD, 1998). Segundo
Schwartzman (2004, p. 481), “[...] a necessidade de aumentar e melhorar a educação em todos
os níveis tem sido apontada como a condição para que os países possam participar de forma
adequada dos benefícios da nova ‘sociedade do conhecimento’” (SCHWARTZMAN, 2004).
Todo o esforço para consolidar esse requisito reside na preocupação com a melhoria do
nível de educacional da população, priorizando a qualidade do ensino, e na redução das
desigualdades sociais e regionais, permitindo amplo acesso e permanência na educação
pública. Tudo isso deve ser orientado pela democratização da gestão do ensino público com
participação da comunidade escolar e local. Diante da necessidade objetiva de atingir a
condição colocada acima, as especificidades locais deverão ser consideradas, sob pena de
termos planos, programas e políticas públicas desprovidos de significado, sentido para o
grupo que se destina.
Do ponto de vista específico da sociedade brasileira, percebemos claramente um
processo de reforma educacional em andamento que, embora seja discutível do ponto de vista
da qualidade, visa à universalização do ensino fundamental a partir do local e que tem sua
maior expressão no Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério (FUNDEF)3. São aparentes também, ainda que igualmente discutíveis, os esforços
para ampliar a oferta docente neste nível de ensino, sobretudo com os Cursos Especiais de
Licenciatura patrocinados para atender às exigências da nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação (LDB).
Por outro lado, a contemporaneidade coloca um cenário socioeconômico bastante
3 Ressalte-se que a referência feita ao FUNDEF decorre da delimitação temporal da pesquisa, isto é, 1991 e 2000. A Emenda Constitucional que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (FUNDEB), só foi aprovada em dezembro de 2006.
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desfavorável. A globalização provoca o enfraquecimento das comunidades locais, na medida
em que exige a homogeneidade de produção e consumo, rompendo com as diversidades
culturais, fazendo desaparecer a identidade territorial, conduzindo a um processo de
desterritorialização, transformando os lugares em “não lugares” (FONSECA, 2001; SILVA,
1991; CASTELS, 1999; SANTOS, 2004).
Todo esse processo conduz para o aumento da marginalização das comunidades locais e
ampliação dos níveis de exclusão social, de forma a comprometer a sustentabilidade do
desenvolvimento. Essas comunidades são submetidas a vários riscos sociais: violência, pouco
acesso à saúde, poucas oportunidades educacionais, baixa expectativa de vida, pouco prestígio
político, precárias relações sociais, baixa estima e estado de impotência (BARBOSA, 2003;
BARBOSA; BARBOSA; BARBOSA, 2005).
Nessa perspectiva, a educação é o meio social capaz de produzir processos endógenos
que conduzam a sociedade ao desenvolvimento sustentável. Para isso, a educação terá que
repensar seus métodos e paradigmas no sentido de promover a democratização do
conhecimento e do saber, na formação de indivíduos participativos, solidários e autônomos,
capazes de agir para construir seus próprios futuros, preservando a diversidade cultural. Isso
implicará, necessariamente, na transformação das maneiras como o homem se relaciona com
a natureza e todas as demais relações de poder: homem-mulher, adulto-criança, comunidade-
autoridade, local-regional-global, rico-pobre, branco-negro, entre outras.
Dessa forma, a noção de desenvolvimento sustentável nos remete a uma sociedade
orientada para atender as necessidades humanas, preservando, a longo prazo, seu território,
sua base ambiental e sua diversidade cultural, mediada por uma gestão ética, democrática e
solidária que fortaleça as comunidades locais.
A contemporaneidade nos traz, ainda, o senso de que o desenvolvimento em bases
sustentáveis não poderá ser compreendido fora da relação com a educação. Isto revela a
urgência na aplicação de políticas públicas de educação mais abrangentes do ponto de vista
espacial, que possibilite a diminuição das distorções nas oportunidades educacionais que se
revelam no território.
O território, visto como o conjunto de condicionantes da natureza, a base concreta que
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suporta a produção social e por ela é moldado, constitui áreas diferenciadas e apresenta
grande complexidade, de modo que a gestão de políticas de educação requer adoção de
estratégias de articulação do poder político na administração do território. Neste sentido, a
delimitação de regiões administrativas, ainda que se reconheçam suas limitações, auxilia nesta
tarefa, na medida em que constituem unidades espaciais de planejamento das ações e políticas
públicas.
1.1 Problematização
No âmbito do sistema de ensino, as Diretorias Regionais de Educação (Direc)
representam unidades de planejamento regional da Secretaria Estadual de Educação, parte de
uma rede administrativa, através da qual o Estado promove a descentralização de ações e
políticas educacionais, sócio-educativas e comunitárias.
Embora seja esse o papel formal das Direc, as mesmas se ocuparam apenas das questões
administrativas e financeiras do sistema estadual de educação, deixando uma enorme lacuna
no que se refere ao planejamento. Este vazio conduziu ao aumento do centralismo e
verticalização da política educacional no Estado. Os aspectos que determinam a gestão
cotidiana das escolas (currículos e programas, carga horária, estatuto do magistério, diretrizes
básicas, por exemplo) ainda são decididos de forma centralizada, restando a estas Diretorias a
função burocrática de fiscalizar o cumprimento destas decisões.
Por outro lado, a idéia aqui colocada é de que as Diretorias Regionais de Educação
constituem regiões que são modificadas ou, até mesmo, forjadas pela ação do poder público,
através da imposição de uma política educacional. Essa, por sua vez, é uma tentativa do
Estado, muitas vezes frustrada, de homogeneizar os espaços, descaracterizando-os e assim
transformando-os em “não lugares”. Nesse caso, tanto as decisões como as ações do poder
público encontram dificuldades para se impor, de forma que os indicadores sócio-econômicos
ainda apresentam grandes disparidades entre e intra Direc, isto é, as diferenças se revelam
tanto entre as diversas Diretorias Regionais, tanto quanto para os municípios que as
compõem.
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Dessa forma, buscamos avaliar as Direc na perspectiva dessas estruturas atuarem como
locus da ação de políticas públicas de educação no Estado da Bahia, encarando-as enquanto
sujeito e objeto dessas políticas. Subjacentes a este objetivo, visamos: elucidar os aspectos
relacionados aos efeitos das políticas pública de educação no contexto das Diretorias
Regionais de Educação do Estado da Bahia, com vistas nos indicadores de desenvolvimento e
relacionar os indicadores educacionais com a configuração territorial do desenvolvimento
econômico, humano e social, levando-se em conta as políticas de descentralização e
municipalização do ensino fundamental.
Para isso fizemos uma opção metodológica pautada no uso de indicadores e variáveis no
sentido de mapear a configuração desses indicadores, tomando as Direc com unidades
regionais de análise, relacionando os aspectos humano, econômico e social, nos municípios
que as compõem. Cabe esclarecer, no entanto, que este recorte regional é tão somente um
recurso metodológico para fins de agregação das informações. O uso dessa metodologia nos
possibilitou ter uma idéia de como estes indicadores se apresentam tanto para os municípios,
quanto para as Direc, bem como o nível de relacionamento entre eles.
Assim, a questão principal da pesquisa consistiu na seguinte indagação: As Diretorias
Regionais de Educação são locus das ações de políticas públicas de educação no Estado da
Bahia? Já é possível adiantar, por conta dos resultados da pesquisa, que os espaços físicos
conformados que as Direc ocupam, são sim locus das ações destas políticas. No entanto, foi
preciso levantar a complexa teia de relações que foram suscitadas por esta resposta, de modo
que da mesma derivaram outras indagações que serviram de complemento à compreensão do
problema: Como os indicadores da educação fundamental pública e de desenvolvimento
econômico, humano e social se apresentam nas escalas regionais (Direc) e locais (município)?
Quais os efeitos das políticas públicas de educação, em particular os programas de
descentralização e municipalização, na configuração espacial e territorial das Direc?
Para responder essas questões, procuramos utilizar uma metodologia que conciliasse os
aspectos quantitativos e qualitativos, atentando para as necessidades da pesquisa, de modo
que o objeto de estudo foi dominante na escolha da abordagem metodológica. Neste sentido,
elaboramos e propomos um conjunto de indicadores e variáveis, cujo potencial analítico
auxiliou na compreensão do objeto pesquisado. Por outro lado, a falta de estudos anteriores
fez com que a investigação assumisse uma natureza de pesquisa descritiva na forma de estudo
21
exploratório, tendo por base dados secundários.
A pesquisa apresenta três delimitações. Em termos temporais, refere-se aos anos de
1991 e 2000, escolhidos por contarmos com informações seguras, tendo em vistas que se trata
de anos censitários. Espacialmente abrange as 33 Diretorias Regionais de Educação e os 415
municípios do Estado da Bahia. Institucionalmente, o estudo envolveu apenas o ensino
público no nível fundamental.
1.2 Justificativa
Nesta incursão, apesar da importância estratégica destas Diretorias, percebemos que as
mesmas têm despertado pouco interesse entre os educadores, tanto os acadêmicos quanto,
principalmente, os que se ocupam da gestão da política educacional do Estado. Assim, não foi
localizado nenhum estudo dedicado ao tema, o que por si só já justificaria esta iniciativa.
Ademais, devemos ressaltar, ainda, que esta pesquisa pode se tornar o ponto de partida de
uma agenda de estudos que possa tornar compreensível a relação existente entre gestão,
educação e desenvolvimento no espaço das Direc aprofundando as questões aqui levantadas.
Para as Diretorias Regionais de Educação, dirigentes e formuladores da política
educacional do Estado, esta dissertação justifica-se pela oportunidade de discutir e refletir a
gestão de programas educacionais à luz de conceitos da contemporaneidade.
Justifica-se, também, entre outras coisas, pelo fato de oportunizar uma perspectiva
analítica dos indicadores educacionais e sua relação com os indicadores de desenvolvimento
econômico, humano e social, considerando duas escalas territoriais: as Direc (regional) e os
municípios (local).
2 MARCOS CONCEITUAL E CONTEXTUAL DA PESQUISA
Nesta seção sublinhamos dois aspectos importantes para a pesquisa. O primeiro refere-
se à falta de estudos sobre as Diretorias Regionais de Educação, ainda no que pese a
importância estratégica destas Diretorias, que nos impôs um grande desafio para a construção
desta dissertação. Isto nos fez buscar algumas referências no sentido de modelar um conjunto
de categorias analíticas que nos ajudasse a compreender as Direc como subsistema espacial
que articula as ações, programas e políticas públicas na área de educação, viabilizando a
gestão política do espaço. Desse modo, buscamos a contribuição de alguns autores da
contemporaneidade. O segundo aspecto corresponde ao contexto da pesquisa. Aqui
salientamos a localização, os limites territoriais das áreas de influência, as características
sócio-demograficas e alguns indicadores educacionais das Direc, além dos marcos históricos e
legais. Buscamos com isso demonstrar a complexidade conceitual e a distinção do contexto
histórico, espacial e territorial que envolvem nosso objeto de pesquisa.
As categorias surgiram da necessidade de enquadrar melhor o objeto da pesquisa.
Entender as Direc enquanto espaços que o Estado se utiliza para planejar e implementar as
ações de políticas públicas de educação, demandou um grande esforço no sentido de situar
conceitual e contextualmente essas Diretorias. Para tanto as categorias escolhidas afloraram
no caminhar da pesquisa e se apresentaram nesta seqüência, denotando a ordem que
apareceram. Ademais, é preciso ressaltar as relações entre elas que se fizeram presentes,
principalmente, por conterem elementos que se relacionam ou se tangenciam naturalmente.
A demanda pelo tratamento da categoria espaço se constituiu da necessidade de
identificar em que terrenos as Direc estavam inseridas. A contextualização histórica, por
exemplo, foi imprescindível para percebê-las enquanto espaço. Pensando nos municípios que
compõem as Direc, cuja conformação data da década de 60, com poucas alterações, também
representou um esforço de enquadrá-los espacialmente, sendo que, desta vez, numa dimensão
menor, espaço diferenciado: o lugar.
Buscando as razões da grande diferenciação dos resultados dos indicadores nesses
municípios, descobrimos o potencial da categoria identidade, que surgiu neste contexto como
forte indicativo de elemento também capaz de fomentar as diferenciações econômicas, sociais
23
e espaciais percebidas nos municípios que compõem as Direc. Neste percurso, emergiu a
categoria território, intimamente relacionada às anteriores, revelando que as Diretorias
Regionais de Educação do Estado da Bahia não se constituíam em território, e sim que os
municípios que as compõem formam diferentes territórios, contrariando o que imaginávamos
no início da formulação do problema. Dessa forma, a região surge como a categoria capaz de
reunir os diversos lugares das Direc em uma nova conformação regional.
Respondendo também a outro chamamento do objeto estudado, a categoria poder,
embora apareça por último, não é menos importante, pelo contrário, percebemos que os
elementos que constituem esta categoria perpassam por todas as outras e é determinante na
análise das relações institucionais que envolvem as Direc e seus municípios.
2.1 Marco Conceitual
“[...] o espaço geográfico, enquanto produção humana, histórica e social, permite recolocar, em outro patamar, a compreensão de um objeto”
(FIALHO, 2005, p. 78).
Construir um referencial teórico que suportasse a análise dos resultados da pesquisa,
alinhado com nossos objetivos, não foi uma tarefa fácil. Neste sentido, nossa busca foi
orientada pelo entendimento de que o território constitui a base concreta que suporta a
produção social e por ela é moldado. A produção social gera identidade territorial, de forma
que imprime diferenciações sobre o território. Dessa forma, é de fundamental importância a
discussão das categorias de análise: espaço, lugar, território, poder e região, explicitando os
nexos constitutivos entre elas, a fim de reconstruí-las na relação existente entre elas e o
conceito de identidade.
A Figura 1 sintetiza a articulação existente entre as categorias elencadas na pesquisa,
trazendo suas definições e seus elementos constitutivos em um movimento circulatório, de
modo a indicar um processo dinâmico e não uma hierarquia entre essas categorias.
24
Tomamos como ponto de partida a categoria espaço, aqui entendida como sendo um
conjunto indissociável de sistema de objetos e sistema de ações, tendo como elementos
constitutivos o tempo histórico e a escala. Esse entendimento nos conduz a idéia de lugar,
visto como sendo o espaço vivido, valorado, trazendo como elementos essenciais o espaço e o
sistema de valores da sociedade que, em um movimento próprio gera identidade, fonte de
significado e experiência de um povo. Esta identidade vincula um indivíduo a um território. O
território, visto como a apropriação econômica e política do espaço, por sua vez, têm como
elementos constitutivos o espaço, a identidade e as relações de poder. A região, por outro
lado, constitui uma fração estruturada do território. Possui uma identidade que permite
diferenciá-la do seu entorno. A sua essência abriga o território e as relações de poder. O
poder, percebido pelo sistema político, enquanto instância de representação e de apropriação
do espaço coloca-se ao centro por tangenciar todas as outras categorias.
Figura 1: Categorias, conceitos e elementos constitutivos
Baseado nesse esquema, procuramos explicitar algumas contribuições teóricas que
pudessem nos auxiliar na compreensão da problemática aqui estudada. Na verdade, esse
25
esforço consiste na montagem de um marco teórico de referência que se articulará com a
análise e interpretação dos dados.
Iniciamos com a noção de espaço trazida por Milton Santos, geógrafo da
contemporaneidade, que auxilia no entendimento dessa categoria. A sua contribuição é
extraordinária quando toma o espaço como um “[...] conjunto indissociável de sistema de
objetos e sistemas de ações” (SANTOS, 2004, p. 21). Como a disposição dos objetos e das
ações não é a mesma em todas as épocas, podemos dizer que a definição e a configuração do
espaço variam em cada momento histórico. Dessa forma, essa categoria assume uma forma
abstrata, um objeto confusamente percebido, cuja concretude se revela pela ação social que o
modela. Embora seja no espaço que incidem as relações socais e a ação da natureza, não
podemos percebê-lo com toda sua complexidade, de forma que o estudo de um espaço
consiste em um exercício de abstração.
Raramente o espaço será percebido como um todo. A percepção do espaço é limitada, de
forma que, por exemplo, se visualizarmos as Diretorias Regionais de Educação, só
perceberemos os objetos e as relações que estejam no alcance visual – normalmente as
relações políticas e institucionais. Esse campo visual é limitado pela própria disposição dos
objetos e pela idéia que temos a priori dos acontecimentos aí ocorridos. Contudo, se nos
colocarmos dentro das Diretorias, isto é, em um município, seremos capazes de observar um
espaço maior, onde incluiremos outros objetos, ações, caminhos e, então, uma teia maior de
relacionamento surgirá. Da mesma forma, se nos colocássemos nesta mesma posição, mas,
em um outro tempo histórico, observaríamos que os objetos e ações que ali estão, não
estavam no passado, quando da sua criação. Portanto, o espaço é dinâmico na medida em que
varia com o momento histórico e com a escala. “Desse modo, o espaço é um produto social,
mas é também um componente do fato social, muitas vezes não percebido ou avaliado
completamente” (CASTRO, 1992, p. 29).
Um exemplo, nesse sentido, pode ser encontrado no exame da configuração
organizacional e espacial da universidade multicampi, conforme Fialho (2005) escreve: “Essa
forma presencial, esse modo de, fisicamente, distribuir-se no espaço, conta uma história e é
parte da história, uma vez que o espaço é produto de uma relação do homem com a natureza”
(FIALHO, 2005, p. 70). Assim, podemos concluir que o espaço abriga as ações humanas e da
natureza historicamente conformadas.
26
Portanto, podemos identificar dois elementos constitutivos inseparáveis do conceito de
espaço: o tempo e a escala. O tempo é compreendido pelo processo histórico que incide sobre
o espaço e cujas marcas o configura do ponto de vista sociológico, econômico, cultural,
político e físico. No caso da pesquisa, está compreendido no período que vai de 1991 a 2000.
A escala, entendida como sendo uma porção do espaço, serve de referência para a formação
de subespaços, aqui tomamos as Direc enquanto subespaço do Estado da Bahia e os
municípios como subespaços destas Diretorias.
Ainda sobre essa categoria, Walter Stöhr4 afirma que o espaço é um elemento contínuo
e, portanto, qualquer espaço tomado parcialmente não passará de uma simplificação seletiva,
onde, a depender do propósito, são incluídas algumas coisas e excluídas outras. Assim, a
Direc enquanto subespaço do Estado da Bahia é resultado de um processo de abstração.
Portanto, o recorte espacial que se adota na análise social depende do problema a ser
examinado e constitui uma especulação da realidade concreta.
Assim, podemos afirmar que as Diretorias Regionais de Educação, enquanto subespaços
forjados pela ação do poder público na busca pelo aumento da eficiência das suas políticas de
educação, abrigam uma complexidade sociológica, física e histórica que está longe do alcance
das especulações do poder central, dificultando a gestão política do espaço e gerando
diferenças na configuração dos indicadores educacionais e de desenvolvimento nos níveis
regional (Direc) e local (municípios membros da Direc).
Portanto, na percepção das Diretorias Regionais de Educação, tomando o Estado da
Bahia como espaço maior e as Direc como parte deste, como lócus das ações públicas de
educação, é um exercício de especulação, de modo que ao longo do período estudado
apresentou diversas conformações, principalmente no que se refere às suas funções. Não é
demais lembrar que estas Diretorias têm se ocupado apenas das funções administrativas,
financeiras e de fiscalização, não participando da elaboração e implementação de políticas.
Recorremos a Milton Santos na análise da categoria lugar na medida em que seus
escritos nos fornecem elementos imprescindíveis para percebermos o nosso objeto na escala
4 Apud FERREIRA, 1989, p.49.
27
local. Para este autor, o lugar “é o que oferece ao movimento do mundo a possibilidade de sua
realização mais eficaz. Para se tornar espaço, o Mundo depende da virtualidade do lugar”
(SANTOS, 2004, p. 338). Segundo Tuan “o espaço é mais abstrato do que lugar. O que
começa como espaço indiferenciado transforma-se em lugar à medida que o conhecemos
melhor e o dotamos de valor” (TUAN, 1983, apud SALDANHA, 2005, p. 45)5. Portanto, o
lugar é o espaço valorado, isto é, constitui a dimensão da existência que se manifesta quando
dotamos de conhecimento e atribuímos um sistema de valores (funções) ao espaço.
Tomar o município como lugar, entendendo-o como subespaço dotado de significado, é
admitir que as ações de políticas públicas de educação têm sua realização no lugar, no
município, nossa unidade básica de análise. Ademais, o levantamento e análise dos dados nos
mostram que é neste espaço que os fenômenos de educação podem ser percebidos mais
claramente e com intensidade variada. É preciso ressaltar ainda que é no lugar que a ação
histórica do homem se concretiza. Assim, tomamos de empréstimo as palavras de Fialho:
“[...] a idéia de lugar como espaço físico, na condição de localização ou posição, implica forte
relação de interdependência com a noção de espaço social” (FIALHO, 2005, p. 70).
E por fim, no estudo da categoria lugar, Bourdieu (2003), apresenta uma noção
conciliatória, na medida em que o lugar está intimamente ligado à disposição das pessoas e
das coisas no espaço, seja do ponto de vista relacional, posicional ou na hierarquia social, mas
também é um espaço vivido, definido da seguinte forma: “O lugar pode ser definido
absolutamente como um ponto no espaço físico onde um agente ou uma coisa se encontra
situado, tem lugar, existe” (BOURDIEU, 2003, p. 160).
Embora não nos dediquemos nesta pesquisa, especificamente da participação dos
agentes sociais na composição dos espaços, não deixamos de considerar os aspectos
relevantes e determinantes na construção das categorias aqui tratadas, notadamente as
categorias identidade e território. Para tanto, nos serviram como norte os trabalhos de
Castells, Giddens e Castro, além das contribuições de Fialho e Bourdieu.
Castells (1999), no exame do atual estágio da sociedade capitalista, vislumbra que as
intensas transformações tecnológicas criaram as bases para um novo tipo de sociedade, a
5 A obra cita foi TUAN, Yi-Fu. Espaço e Lugar: a perspectiva da experiência. São Paulo: Cia das Letras,
1983.
28
sociedade em rede, cuja definição consiste em:
Essa sociedade é caracterizada pela globalização das atividades econômicas decisivas do ponto de vista estratégico; por sua forma de organização em redes; pela flexibilização e instabilidade do emprego e a individualização da mão-de-obra. Por uma cultura de virtualidade real construída a partir de um sistema de mídia onipresente, interligado e altamente diversificado. E pela transformação das bases materiais da vida – o tempo e o espaço – mediante a criação de um espaço de fluxo e um tempo intemporal como expressão das atividades e elites dominantes. (CASTELS, 1999, p. 17)
Essa nova sociedade em seu modus operandi global, penetra em todos os níveis
provocando efeitos devastadores nas instituições e na cultura local, subvertendo-as aos
interesses dos setores econômicos estratégicos. Por outro lado, Castells vislumbra uma
contratendência a esta: a identidade, que assume a forma de resistência das sociedades locais
às investidas da expansão capitalista, “[...] desafiando a globalização e o cosmopolitismo em
função da singularidade cultural e do controle das pessoas sobre suas próprias vidas e
ambientes” (CASTELLS, 1999, p. 18).
Utilizando-se da teoria sociológica, Castells aponta a identidade como um elemento que
assume contornos pertinentes à cultura e a história da sociedade local. Desse modo, “[...]
entende-se por identidade a fonte de significado e experiência de um povo” (CASTELLS,
1999, p. 22), e cuja construção se desenvolve em contextos marcados pelas relações de poder
e significados com base em atributos culturais que prevalecem sobre outras fontes de
significados.
Em um convite à reflexão sobre as relações presentes no espaço que elegemos como
unidade de análise, Fialho (2005), indica que o processo descrito por Bourdieu (2003),
demonstra que o lugar, enquanto assentamento de estruturas humanas e naturais, “[...] está
permeado pela articulação entre o espaço físico e o espaço social” (FIALHO, 2005, p. 72). O
lugar visto desta maneira, transforma-se em um espaço de convivência coletiva, um denso de
ações humanas.
Sendo assim, esta reflexão nos remete a idéia de comunidades locais que, segundo
Castells (1999), induzem a um padrão de comportamento e de organização social que gera
sentimento de pertencimento do indivíduo para com a comunidade. A partir dessa
constatação, ele vê a necessidade de distinguir um tipo especial de identidade, a identidade
29
territorial.
O território é a categoria capaz de fazer a mediação entre espaço, lugar e identidade. A
noção de território faz alusão a uma apropriação econômica-política do espaço, seja individual
ou coletivamente, marcada pelas relações de poder e pela identidade.
[...] faz com que aquilo que denominamos território constitua-se em significante de identidade (pessoal ou coletiva), instrumento nos processos ativos de identificação, e representação da identidade em um sentido que poderíamos chamar de militante. Trata-se de uma espécie de militância da identidade, de um ativismo dos processos de identificação. O território é o cenário do reconhecimento; as paisagens (geográficas e humanas) que o formam são os emblemas em que nos reconhecemos e cobramos realidade e materialidade ante nossos próprios olhos e os olhos dos outros. (SEGATO, 2005, p. 3).
Nessa perspectiva, a identidade constitui o conjunto de significados culturais que
vincula indissociavelmente um indivíduo a um certo espaço, o território. “A identidade não é
gerada porque se compartilha um território comum, mas é a identidade que gera, instaura o
território” (SEGATO, 2005, p. 14). Dessa forma, a população de um território o marca com
sua cultura e história.
Outra questão fundamental é o entendimento da categoria região que constitui um nível
de análise territorial que fornece um recorte seguro para o exame do fato social. Dessa forma,
a delimitação de regiões administrativas constitui um bom exemplo de articulação do poder
político na gestão dos espaços. Por outro lado, regiões desta natureza apresentam restrições,
na medida em que representam um recorte abstrato que leva em consideração alguns aspectos
e excluem outros, de modo que nunca abriga todos os fatos.
É importante ressaltar que a configuração espacial atual das Direc apresenta restrições
que residem na divisão administrativa que data de 1966, que conta com um desenho espacial
sem revisão até o momento. Embora, previsto no artigo 14 da Lei 2.321 de 11 de abril de
1966, deveria ocorrer a revisão trienal da divisão administrativa regional, mas, não se têm
informações da existência de um modelo de descentralização, que pudesse ser aplicado
gradativamente, considerando a dinâmica das regiões.
A articulação política do espaço poderá suscitar regiões desequilibradas, na medida em
30
que a intervenção do poder público provoca conflitos de interesses, sobretudo quando a
identidade é desconsiderada:
As regiões, percebidas como espaços geográficos, constituem, na realidade, territórios diferenciados e interligados por importantes fluxos demográficos, econômicos e de poder. A articulação regional pode ser mais ou menos equilibrada. Quanto menos, maiores os conflitos. (CASTRO, 1992, p. 15)
Essa colocação se confirma quando na análise dos dados percebemos claramente que os
espaços ocupados pelas Direc, de uma forma geral, apresentam uma tendência à
homogeneização. Contudo, quando tomamos os municípios, percebemos um aumento das
diferenças. Dessa forma, a adoção das políticas sobre o espaço contribuiu para a formação de
espaços desequilibrados. A exemplo disto, podemos citar o caso da Direc 27, cujo município
sede é Seabra. Esta Diretoria, embora tenha apresentado grau de atendimento escolar (GAE)
médio muito semelhante as demais (86,0%, no ano de 2000), apresentou também a maior
variação interna, indicando que os municípios que compõem esta Direc, nesse aspecto, ainda
apresentam diferenças acentuadas entre si.
A gestão política do espaço, por sua vez, é um exercício de poder, que busca minimizar
os conflitos gerados pelo próprio Estado na implementação de suas políticas públicas e planos
de desenvolvimento. Uma boa estratégia para isso é considerar frações do espaço dentro do
espaço total, mediante escala, isto é, constituir um subsistema espacial que auxilie nesta
tarefa. Neste sentido, a delimitação de regiões forneceu a nossa pesquisa o recorte para análise
dos fenômenos de educação na base territorial:
[...] a região constitui um nível de análise do território, estabelecido não de forma arbitrária, mas, ao contrário, significativo do acontecer particular do fato social total, definido pelo lugar em que ocorre. A região, portanto, é a escala sócio-espacial, que possui uma especificidade funcional, definida nos processos sociais, que condicionam e são condicionados por espaços diferenciados. (CASTRO, 1992, P. 30)
Como o acontecer social no espaço não se dá de forma igual, a região configura-se como
área diferenciada, de modo que a delimitação de região deveria considerar esse fato. Essa
diferenciação, no entanto, é determinada pela identidade territorial, cuja origem está na forma
como enxergamos as paisagens humanas e naturais e da nossa compreensão da história e da
cultura do território em que vivemos.
A região é, então, uma fração estruturada do território. Por constituir uma
31
estrutura, a região possui uma identidade que permite diferenciá-la do seu entorno. Essa personalidade regional possibilita a sua delimitação a partir da compreensão da especificidade que ela contém. (CASTRO, 1992, P. 32)
Por outro lado, na organização política do território, a delimitação de regiões é arbitrada
pela articulação do poder político na gestão do espaço. Constituem regiões administradas
politicamente pelo poder central, mediante instrumento de intervenção no espaço, com vistas
a minimizar os conflitos identitários gerados pela implementação de políticas e programas
homogeneizantes por parte do Estado.
Neste sentido as Diretorias Regionais de Educação (Direc) constituem elementos de
uma rede administrativa, parte de uma estratégia de política econômica e planejamento
regional, embora seja função delas apenas a fiscalização e acompanhamento de políticas
educacionais. A divisão do Estado em regiões administrativas como estas, busca, a princípio,
identificar os centros regionais que, graças à sua condição de centralidade, possam abrigar
funções administrativas, melhorando dessa forma a eficiência das ações governamentais6,
bem como a articulação do poder político na gestão dos espaços.
Assim, os municípios sede das Direc, num total de 32, constituem centros urbanos cuja
importância que exercem sobre a periferia ao seu entorno, define a sua região de influência.
Nesse sentido, se faz necessário inserir a noção de centro de uma região trazida por Ablas
(1982), “[...] a função mais elementar de uma cidade é ser centro de uma região”. Em torno da
cidade (centro urbano) surge, então, uma região dependente desta sob vários aspectos e para
qual Christaller denominou de região complementar, no sentido que a região não pode existir
sem a cidade e vice-versa (ABLAS, 1982, p.24).
Esta idéia nos é muito importante na medida em que remete-nos a noção de território,
tendo em vistas que a centralidade estabelece, sobretudo, uma relação de solidariedade do
centro com a região complementar. Assim, os municípios sede das Diretorias Regionais de
Educação estabelecem vínculos recíprocos com os municípios que estão sob a jurisdição
administrativa de cada Direc.
O centro de uma região está onde a densidade de localização da população e das
atividades econômicas é maior que na região complementar. Entretanto, Christaller salienta 6Para melhor entendimento dessa questão, veja Silva e Xavier (1974)
32
que a centralidade dependerá menos da posição central espacialmente definida, ao passo que
dependerá muito mais de um conjunto de funções centrais. Essas funções consistem em bens
e serviços que são ofertados centralmente, mas que são demandados dispersamente em toda
região complementar, a exemplo da oferta de vagas nas escolas e de leitos hospitalares.
Dessa maneira, a idéia de centralidade é fundamental para a determinação de regiões
administrativas, sobretudo no que se refere as Direc, que estão encarregadas de gerir as ações
governamentais na área de educação e qualificação profissional.
Portanto, a delimitação de regiões administrativas, embora fundamental, não deve
atender apenas a critérios de exatidão matemática, senão à consideração da dinâmica espacial
e da dificuldade de segmentação da complexidade do espaço. O espaço é uma produção
social, ou seja, é o resultado do processo histórico da ação transformadora da sociedade,
concretizada numa base territorial.
Dessa forma, as regiões administrativas constituem um subsistema espacial7 que, ainda
que guarde relação com o sistema maior, possuem relações internas autônomas, dando a elas
configurações diferenciadas e cuja delimitação auxilia na administração política do espaço.
Portanto, essas regiões combinam duas dimensões: a territorial e a social. A primeira
representa a base concreta, os condicionantes da natureza; a segunda, corresponde ao fato
social (político, cultural, econômico) que incide sobre o território e, sobretudo, as relações de
poder que aí se revelam.
Portanto, a delimitação de regiões administrativas representa uma abrangência territorial
de poder, pela qual o Estado orienta e implementa seus planos e políticas. Cabe ressaltar que a
ação do poder público nessas regiões as modificam, ao passo que os resultados dessa
intervenção fazem o Estado refletir sobre suas práticas e métodos. Assim, a implementação
de um programa de alfabetização, por exemplo, que não leve em consideração a identidade
territorial, ainda que modifique os indicadores educacionais de certa região, poderá não
alcançar os resultados esperados, porque a dimensão territorial não foi considerada na
montagem de tal programa. Devemos registrar que nesta pesquisa não conseguimos visualizar
indicativos de ações que caracterizem a avaliação ou reflexão das práticas e método do Estado
7 Subsistema espacial está ligado a noção de escala (lugar, área, região), cujo entendimento corresponde a fração
do espaço dentro do espaço total. Para melhor entendimento dessa questão ver Castro (1992)
33
quanto a implementação de suas políticas e programas de educação.
Ainda que o exemplo acima seja hipotético, serve para ilustrar a compreensão de regiões
administrativas que se adotou nesta pesquisa. A propósito disso, para reforçar esse raciocínio,
pode-se fazer uso da seguinte citação:
O exercício do poder público pode inibir ou estimular identidades regionais, assim como forjá-las. Poderíamos dizer que a região é modelada pelas imposições objetivas da natureza e da sociedade, e redefinida pelas imposições subjetivas das relações de poder. Porém, a região é um espaço vivido, ou seja, plasmada pela territorialização das relações sociais. Sendo assim, seu ritmo de transformação é mais lento do que aquele das decisões do poder político. Há, portanto, uma superposição, no território, de escalas de poder: a da região de identidade territorial e a da região definida pela administração política do território. (CASTRO, 1992, p. 34).
Assim, conforme afirma Castro (1992), regiões delineadas para atender a interesse
político administrativo podem ser desprovidas de identidade territorial, porém são importantes
na medida em que revelam as condições e situações particulares das relações entre espaço e
política. Dessa forma, adotar as Diretorias Regionais de Educação como locus das ações
públicas de educação e sua interação com os indicadores educacionais e de desenvolvimento
aqui propostos, mostra-se bastante claro na perspectiva da análise regional da educação.
Ademais, não é proposição dessa pesquisa uma nova delimitação de regiões
administrativas capaz de revelar as especificidades sócio-espaciais do Estado, não apenas
pelas razões aqui já apresentadas, mas, sobretudo pela complexidade que envolve tal
procedimento, de maneira que o mesmo constituiria o conteúdo de outra pesquisa. Por outro
lado, o nosso propósito recai sobre a compreensão da configuração dos indicadores, bem
como as tendências históricas descritas pelos mesmos, amparadas pela base territorial das
Diretorias Regionais de Educação e, sobretudo, pelos efeitos das políticas públicas de
educação no Estado da Bahia.
Para completar esse quadro, sentimos a necessidade de tratar a categoria poder e sua
relação com as questões territoriais. Para isto, buscamos o apoio de Giddens, Bourdieu e
Castro, eleitos por conta de suas trajetórias neste campo de estudo.
Giddens (1998), valendo-se da definição de Talcott Persons, salienta que o poder define-
34
se como “[...] capacidade generalizada para servir à realização das obrigações encadeadas
pelas unidades dentro de um sistema de organização coletiva quando as obrigações são
legítimas por referência à relação com os objetos coletivos” (GIDDENS, 1998, p. 243).
Portanto, o poder, nesta perspectiva, está associado a um mandato, ou seja, é exercido por
meio de representação, constituindo uma forma indireta de participação. Segundo Lima
(2001, apud NASCIMENTO, 20078), essa “[...] é uma forma de participação mediatizada,
realizada por intermédio de representantes designados para o efeito. [...]”.
Assim, as relações de poder representam a expressão do sistema político sobre o espaço,
tendo o território como um condicionante inseparável nesta relação. Na sociedade
contemporânea “[...] o sistema político é visto como um veículo legítimo das aspirações e
reivindicações regionais” (CASTRO, 1992, p. 15). O exercício do poder engendra
importantes diferenciações internas na complexa estrutura territorial, de modo que “[...] as
disparidades espaciais devem ser abordadas como sujeito e objeto das decisões políticas”
(CASTRO, 1992, p. 16).
Da mesma forma, verificamos na análise dos indicadores educacionais e de
desenvolvimento que as Direc e os municípios que as compõem revelam diferenciações
resultantes das articulações do poder local com o poder central, apresentando comportamento
muito diferente para a mesma ação implementada em lugares diferentes.
Em outra direção, Bourdieu (2003) salienta, no entanto, que a noção de poder está
relacionada ao sistema de propriedade, bem como na disposição dessas propriedades no
espaço.
O poder sobre o espaço que a posse do capital proporciona, sob suas diferentes espécies, se manifesta no espaço físico apropriado sob a forma de uma certa relação entre a estrutura espacial da distribuição dos agentes e a estrutura espacial da distribuição dos bens e serviços, privados ou públicos. (BOURDIEU, 2003, p. 160).
8 NASCIMENTO, Maria Amélia Silva. Conselho Municipal de Educação: Uma análise de sua participação no Sistema Municipal de Educação de Santa Luz - Bahia. 2007. Dissertação (Mestrado em Educação e Contemporaneidade) - Universidade do Estado da Bahia (Uneb), Salvador, 2007.
35
Desse modo, a disposição dos indicadores educacionais, econômicos, humanos e sociais
nas Diretorias Regionais de Educação, assim como nos municípios, revela o exercício do
poder enquanto instância de apropriação, mediada pelo poder enquanto instância de
participação. Por esta razão, verificamos um grande distanciamento dos indicadores da Direc
de Salvador em relação às demais. Registre-se que esta Diretoria Regional abriga a sede do
poder central (Governo do Estado), Assembléia Legislativa e grande parcela das propriedades
públicas e privadas.
A esse propósito, convém ressaltar que o conceito de desenvolvimento adotado nesta
pesquisa repousa sobre a idéia de desenvolvimento em bases sustentáveis. A aplicação deste
conceito requer uma mudança na formas de relacionamento do homem com a natureza, um
sistema político que garanta a participação popular e comunitária efetiva nas decisões, uma
gestão administrativa flexível capaz de amenizar as tensões geradas nas relações de poder e a
consideração do território na elaboração e execução das políticas públicas. Desse modo,
consideramos o desenvolvimento em uma dimensão mais abrangente, tomando os seus
aspectos humanos, sociais e econômicos.
Nessa perspectiva, o processo de reprodução capitalista engendra relações econômicas,
políticas e sociais que, pelo seu caráter dialético, terminam por produzir especialidades
hierarquizadas, isto é, os espaços que resultam desse processo, tais como centros financeiros,
industriais, de serviços, pólos agrícolas, eixo de desenvolvimento, dentre tantos outros,
mostram-se contraditórios a esse movimento, na medida em que produzem relações sociais
que revelam reações à acumulação capitalista.
A estrutura do espaço social se manifesta, assim, nos contextos mais diversos, sob a forma de oposições espaciais, o espaço habitado (ou apropriado) funcionando como uma espécie de simbolização espontânea do espaço social. Não há espaço, em uma sociedade hierarquizada, que não seja hierarquizado e que não exprima as hierarquias e as distâncias sociais, sob uma forma (mais ou menos) deformada e, sobretudo, dissimulada pelo efeito de naturalização que a inscrição durável das realidades sociais no mundo natural acarreta: diferenças produzidas pela lógica histórica podem, assim, parecer surgidas da natureza das coisas [...] (BOURDIEU, 2003, p. 160).
Assim, as Diretorias Regionais de Educação, ao estabelecer um município como sede,
seja pela sua condição de centralidade ou pelas virtualidades que apresenta, ou ainda pelas
articulações políticas, demonstram espaços hierarquizados como descritos acima.
36
2.2 Marco Contextual
Distribuir territorialmente el poder representa un desafío de importancia vital para los gobiernos, pero la única forma de hacerlo que aceptamos es aquella que mejora sustancialmente la prestación – en calidad y cantidad – de los servicios públicos y garantiza el ejercicio de derechos tales como el acceso a la educación, e una vivienda digna, a un trabajo adecuadamente remunerado, a una jubilación justa.
(SCHMID, 1999, p. 193)
A regionalização administrativa é um meio de articulação do poder central com o local
na gestão do espaço. Esse recurso permite ao Estado implementar suas políticas, planos,
programas e ações, bem como acompanhá-los e avaliá-los, consumando a gestão política do
espaço.
No Estado da Bahia há várias regionalizações, cada uma busca atender as
particularidades de um setor específico. Como exemplo podemos citar as Diretorias Regionais
de Saúde (Dires), adotada como estratégia de descentralização executiva das ações de saúde;
as Inspetorias da Fazenda Pública, instituída para tornar mais eficiente a fiscalização e
arrecadação de tributos; Diretorias Regionais de Educação (Direc), criadas para auxiliar
planejamento, implantação, execução e fiscalização das ações na área de educação. Nesta
última regionalização é onde repousa nosso objeto de estudo.
É sabido que o território apresenta uma grande complexidade em função de sua extensão
e diversidades naturais, históricas, econômicas, sociais, culturais e políticas. Dessa forma,
para tornar a gestão política desse espaço mais eficiente, o Estado implementa estratégias de
planejamento e gestão territorial. Essas estratégias fundamentam-se na regionalização
administrativa.
Nesse particular, o Estado da Bahia conta com a experiência de algumas décadas. Em
1966, com a Reforma Administrativa (Lei 2.321 de 11/04/66), foram criadas 21 regiões
administrativas, cuja função formal era de promover “a descentralização geográfica das
atividades de administração específicas das Secretarias de Estado no nível de execução ou
37
prestação de serviços” (BAHIA, 1966, p. 4).
Daí surgiram os Centros Executivos Regionais, unidades administrativas polivalentes
integrantes de cada Secretaria de Estado, que se localizavam nas sedes das Regiões
Administrativas do Estado. Reuniam as diversas secretarias de Estado, uma espécie de
sucursal do poder executivo estadual, tendo como objetivo original à coordenação das ações
setoriais ligadas ao processo de planejamento e organização do espaço na Bahia. Contudo, o
fato desses Centros estarem diretamente ligados à estrutura da Casa Civil do Governador ou à
Secretaria do Planejamento, terminou por atribuir um papel secundário às demais Secretarias,
sobretudo aquelas de natureza finalística9, conforme salienta Silva e Silva (1991):
As demais Secretarias, órgãos e companhias do Estado, continuaram e continuam a decidir, a localizar e a conduzir suas ações de forma sobretudo isolada deste contexto que visava obter ganhos adicionais através de uma integração eficiente e de economias de localização. Em determinados casos houve coincidência, mas, em muitos outros, a dispersão foi considerável, repercutindo em uma importante setorialização das ações do setor público (SILVA e SILVA, 1991, p. 28-29).
Em conseqüência desse problema, surgiu a necessidade de algumas Secretarias
estabelecerem estratégias de regionalizações administrativas específicas, que lhes permitissem
planejar e conduzir suas ações de forma mais autônoma. A exemplo disso, podemos citar dois
casos clássicos: a Secretaria de Saúde, com a criação das Diretorias Regionais de Saúde
(Dires), encarregadas de planejar e organizar espacialmente a oferta de serviços de saúde
pública do Estado, e; a Secretaria de Educação, com as Diretorias Regionais de Educação
(Direc), unidades de planejamento regional que tinham por finalidade descentralizar as ações
educacionais, sócio-educativas e comunitárias, no âmbito do Estado da Bahia, executando
atividades técnico-pedagógicas e administrativo-financeiras, pertinentes à pasta da educação.
Esses dois exemplos representam as formas atuais das estratégias utilizadas por essas
duas Secretarias. Contudo, no caso da Educação, cabe ressaltar que as Direc, tal como hoje
funcionam, é resultante de um processo histórico, cujos marcos temporais e legais estão
sintetizados no Quadro 1:
9As secretarias finalísticas são as que ofertam bens e serviços finais à sociedade, tais como Educação e Saúde.
38
Quadro 1: Quadro Analítico e Elementos Históricos das Direc
Ano Base Legal Descrição
1895 Lei 115 de 16.08.1895 Criação da Secretaria do Interior, Justiça e Instrução Pública.
1938 Lei 10859 de 15.07.38 Estabelece a denominação de Secretaria de Educação e Saúde
1966 Lei 2321 de 11.04.66 Dispõe sobre a Organização da Administração Estadual e fixa diretrizes para a reforma administrativa. Estabelece as 21 regiões administrativas do Estado. Criação dos Centros Executivos Regionais.
1972 Lei 3095de 26.12.72 Passam a denominarem-se Coordenadorias Regionais, com localização nas sedes das regiões administrativas do Estado.
1983 Lei Delegada 67 Superintendências Regionais de Educação: Execução de tarefas administrativas delegadas pelo Secretário de Administração Geral; Coordenação de atividades de ensino desenvolvidas na região.
1991 Decreto 678 de 18.11.91 Diretorias Regionais de Educação e Cultura – Direc. Ganham mais autonomia e passam a ter suas normas de funcionamento fixadas por Regimento Administrativo próprio, aprovado por portaria do Secretário se Educação e Cultura.
1997 Decreto 6212 de 14.02.97 Diretorias Regionais de Educação. Define critérios para a organização administrativa, com fins no fortalecimento do processo de descentralização das ações da Secretaria de Educação.
2003 Decreto 8.848 de 18.12.03 Cria, por desmembramento da Direc 31, com sede em Santo Amaro, a 32ª Diretoria Regional de Educação, estabelecendo a sede no município de Cruz das Almas.
A Reforma Administrativa de 1966, com a instituição das Regiões Administrativas,
reconhecendo suas limitações, acabou por criar as condições necessárias para o surgimento
das Diretorias Regionais de Educação. Desse modo, em 1972 por força da Lei nº 3095, que
reorganiza a Secretaria de Educação e Cultura, passam a denominarem-se Coordenadorias
Regionais, tendo ainda sua localização nas sedes das Regiões Administrativas do Estado. A
estrutura das Coordenadorias Regionais, neste momento, já admitia que as atividades das
mesmas fossem desempenhadas nos diversos municípios por intermédio de representantes
locais10.
10Não fica claro neste instrumento legal, quem seria este representante legal. Contudo, percebe-se aí – ainda que embrionariamente – uma tentativa de descentralização das ações.
39
Aparecem como Superintendências Regionais de Educação e Cultura pela Lei Delegada
nº 67 de 1983. Com sentido e funções mais ampliadas pelo Decreto nº 678 de novembro de
1991, as Diretorias Regionais de Educação e Cultura foram definidas como:
Unidades regionais de ação intermediária entre as unidades internas da Secretaria de Educação e as unidades de ensino e cultura, tendo por finalidade descentralizar as ações educacionais, culturais, sócio-educativas e comunitárias no âmbito do Estado executando atividades técnico-pedagógicas e administrativo-financeiras11.
As Direc têm suas sedes localizadas em centros regionais expressivos e obedecem a
tipologias definidas por dois níveis, de acordo com o número de municípios, unidades
escolares e alunos das escolas estaduais a elas vinculados.
Tabela 1 - Bahia: número de municípios, População em idade escolar e número de estabelecimentos, segundo Diretoria Regional de Educação, 1991 – 2000
Nº de Municípios
População em idade escolar (7 a
14 anos)
Nº de estabelecimento
Matrículas Estaduais do
Ensino Fundamental
Diretoria Regional de educação Nível
MUNIC 1991 2000 1993(a) 2000 1993(a) 2000 01 – Salvador A 9 493.544 437.358 804 992 292.012 393.814 02 - Feira de Santana A 25 191.434 163.527 1.579 1.509 93.368 117.568 03 – Alagoinhas A 16 83.066 76.894 732 785 44.680 47.272 04 - Santo Antonio de Jesus A 12 48.546 41.400 567 614 30.597 27.768 05 – Valença A 15 74.542 64.434 723 958 29.502 26.140 06 – Ilhéus B 9 93.857 75.165 636 671 27.201 30.910 07 – Itabuna A 18 106.769 83.498 666 660 51.155 50.912 08 – Eunápolis B 10 65.636 68.866 474 582 20.552 19.461 09 - Teixeira de Freitas B 11 56.171 54.895 489 474 25.484 19.828 10 - Paulo Afonso B 11 49.036 47.420 566 632 18.849 18.332 11 – Ribeira Do Pombal B 15 62.226 58.807 725 812 17.826 17.266 12 – Serrinha A 20 123.600 109.272 1.568 1.556 47.021 47.579 13 – Jequié A 25 118.461 100.294 1.164 1.106 53.050 55.941 14 – Itapetinga B 13 52.200 45.953 486 559 28.654 24.314 15 – Juazeiro A 9 81.159 79.732 1.294 1.245 40.794 44.633 16 – Jacobina A 15 68.426 56.451 839 773 21.313 21.105 17 – Piritiba B 7 31.225 24.684 379 332 9.990 9.172 18 – Itaberaba B 13 53.412 45.576 683 652 19.645 22.201 19 – Brumado A 13 47.731 43.775 929 861 19.428 17.234 20 - Vitória da Conquista A 17 116.403 107.288 1.217 1.334 35.551 42.365 21- Irecê A 19 82.742 70.816 892 996 28.978 25.836 22 – Ibotirama B 9 37.572 36.347 678 708 12.056 11.688 23 – Macaúbas B 9 30.480 28.426 627 623 12.043 8.500 24 – Caetité B 10 33.297 30.906 729 722 12.768 13.526
11Art. 14 do Decreto nº 678 de 18 de novembro de 1991.
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Tabela 1 - Bahia: número de municípios, População em idade escolar e número de estabelecimentos, segundo Diretoria Regional de Educação, 1991 – 2000
Nº de Municípios
População em idade escolar (7 a
14 anos)
Nº de estabelecimento
Matrículas Estaduais do
Ensino Fundamental
Diretoria Regional de educação Nível
MUNIC 1991 2000 1993(a) 2000 1993(a) 2000 25 – Barreiras A 14 68.827 65.379 854 995 28.793 16.397 26 - Bom Jesus da Lapa B 13 61.689 56.463 630 815 18.318 22.082 27 – Seabra B 10 33.844 29.814 572 553 14.110 11.912 28 - Senhor do Bonfim B 9 68.486 50.169 798 722 25.081 19.611 29 – Amargosa B 10 32.948 29.104 498 403 19.067 18.151 30 – Guanambi B 11 46.175 41.894 564 670 17.530 16.689 31 - Santo Amaro B 9 46.028 37.585 321 304 19.483 19.872 32 - Cruz das Almas B 9 49.495 41.840 457 424 25.986 26.258 BAHIA 415 2.609.027 2.304.032 24.140 25.042 1.160.885 1.264.337 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil; SEC; SEI (a) Não há registro de estatísticas oficiais no ano 1991. As estatísticas mais próximas a este se referem ao ano 1993.
Não obstante, esta caracterização formal das Direc não é suficiente para estabelecer um
contexto espacial do objeto a ser estudado, visto que a amplitude espacial do mesmo
corresponde ao território do Estado da Bahia. Por outro lado, em função do propósito da
pesquisa, pode-se particionar esse espaço geográfico em “unidade área”12 que serviram de
base para a organização do espaço. Assim, as Direc constituem essas unidades–áreas e
delimitam nossas regiões de estudo, cujo conjunto de atributos expostos abaixo servirão para
caracterizá-las.
Na tentativa de desenhar o contexto espacial, apresentamos, na Figura 2, a localização e
os limites territoriais das áreas de influência das Direc, ao passo que na Tabela 1, mostramos
algumas estatísticas acerca de sua constituição, população, área e distância da capital. O
propósito desta subseção é revelar o contexto espacial, observando as desigualdades quanto à
ocupação do território baiano nas diversas Diretorias Regionais de Educação, que nos
serviram como unidades de agregação. Para tanto, utilizamos os dados do Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil, publicado recentemente pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), da Superintendência de Estudos Econômicos e
Sociais (Sei) da Secretaria do Planejamento, e do Instituto de Econômica Aplicada (Ipea).
12 Câmara (2001), define “unidade área” como sendo uma partição do espaço geográfico, definida pelo pesquisador em função do objeto de estudo e da escala de trabalho.
41
Figura 2- Mapa com a distribuição das Diretorias Regionais de Educação (Direc)
Fonte: Sei/Seplan
Iniciaremos por uma caracterização das Direc do ponto de vista da população residente e
da demanda por ensino fundamental que, para efeito desta dissertação, consideramos como
sendo a população com idade de 7 a 14 anos. Assim, se compararmos as informações dos
anos de 1991 e 2000, correspondentes aos últimos censos realizados no país, podemos
observar que a população do Estado da Bahia cresceu, nesse período 10,1%, ao passo que a
população que demanda educação infantil apresentou reduções de 15,1% (5 a 6 anos),
enquanto que a demanda por ensino fundamental reduziu 11,8% (7 a 14 anos). A explicação
para esse fenômeno pode estar no processo de envelhecimento da população brasileira, e a
Bahia não foge à regra, indicando que o crescimento populacional incide sobre as faixas
etárias maiores (Tabela 2).
42
Tabela 2 - Bahia: População residente, segundo Diretorias Regionais de Educação, 1991 e 2000.
Quanto às Direc, nota-se que esse fenômeno também incide sobre as mesmas. Com
exceção da Diretoria Regional de Eunápolis (Direc 8), que apresenta crescimento da
população nas faixas de 5 a 6 anos (6,3%) e de 7 a 14 anos (4,6%), todas as demais
apresentam decréscimo da população nas referidas faixas etárias. Algo que nos chama a
atenção é o fato da população total da referida Direc ter crescido 32,3% no período de 1991 a
43
2000. Isso indica que a Direc 8 também experimentou, ainda que em uma velocidade inferior
ao resto do Estado, um processo de envelhecimento de sua população, considerando que a
população total cresceu a uma taxa muito maior que as faixas etárias inferiores, de forma que
nos leva a concluir que as faixas de maior idade cresceram mais (Tabela 2)13.
Com efeito, observamos ainda que há uma grande concentração da população do Estado
na Direc 1, cujo município sede é Salvador. Essa Direc abriga cerca de 22,9% da população
baiana. Isso decorre do caráter de centralidade da Região Metropolitana de Salvador e do
poder de atração que a mesma exerce sobre os demais municípios14.
Essa região, além de abrigar um grande conjunto de funções centrais, tais como a oferta
de vagas escolares e de leitos hospitalares, sobretudo para as especialidades médicas mais
complexas, concentra grande parte da produção industrial do Estado. Na Região
Metropolitana de Salvador estão localizados o Pólo Petroquímico de Camaçari, o Centro
Industrial de Aratu e a Refinaria Landulfo Alves, da Petrobrás. Ademais, conta ainda com os
portos de Salvador, de Aratu e de Madre Deus, e um forte comércio. Por todas essas razões,
essa região exerce forte poder de atração sobre as populações de outras regiões, de forma que
a migração pode explicar a grande parcela da população que a Direc 1 abriga.
Na Direc 8, cuja sede é Eunápolis, fenômeno semelhante acontece. Conforme já
salientamos, esta Direc teve sua população aumentada em 32,3%, no período de 1991 a 2000.
Isso se deve, sobretudo, à expansão das atividades turísticas em Porto Seguro, de modo que
tem atraído grandes contingentes de pessoas para essa região administrativa. O município de
Porto Seguro, em 1991, acolhia 12,4% da população desta Direc, enquanto que, em 2000,
passou a abrigar 25,9% da população da mesma.
Cabe ressaltar, ainda, que há uma associação clara da ocupação do território com a
distância da capital. Na medida em que nos distanciamos de Salvador, a densidade
demográfica das Direc tende a cair. Esse fenômeno pode ser explicado de duas formas: a
13 Um outro fator que poderia explicar esse fenômeno: é a mortalidade infantil. Contudo, não é esse o caso do Estado da Bahia, que apresentou redução nesse indicador para todos os municípios, com exceção do município de Itiruçu que saiu de 76,5 por mil, em 1991, para 97,4 por mil em 2000, correspondendo a um crescimento de 27,3% na mortalidade infantil daquele município. 14 E para melhor entender essa questão veja: BARBOSA, César. Produto Interno Bruto setorial e hierarquização dos municípios baianos. Revista Sitientibus, Feira de Santana: Uefs, n. 27, jul./dez. 2002.
44
indicação de uma restrição espacial quanto às decisões administrativas e políticas, replicando
em diferenciações no desenvolvimento das regiões; e a forma de inserção econômica dessas
regiões mais remotas, concentrando-se na agricultura e pecuária, atividades que requerem
grandes extensões de terra.
Na seção 5, cujo título é “Análise e Interpretação dos Resultados” encontramos outros
elementos que completam esse quadro analítico.
3 FUNDAMENTAÇÃO MEDOTOLÓGICA DA PESQUISA
A partir do momento em que a pesquisa centra-se em um problema específico, é em virtude desse problema específico que o pesquisador escolherá o procedimento mais apto, segundo ele, para chegar à compreensão visada. Poderá ser um procedimento quantitativo, qualitativo, ou uma mistura de ambos. O essencial permanecerá: que a escolha da abordagem esteja a serviço do objeto de pesquisa, e não o contrário, com o objetivo de daí tirar, o melhor possível, os saberes desejados.
(LAVILLE e DIONNE, 1999, p. 43)
Laville e Dionne (1999) registram que as ciências humanas se desenvolveram, no fim do
século XIX até a primeira metade do século XX, sob a égide do pensamento positivista. O
positivismo, de modo geral, é o movimento que enfatiza que todos os fenômenos podem ser
observados, medidos, experimentados, manipulados e testados, tendo nos recursos empíricos
sua principal ferramenta. Nessa perspectiva, os fatos humanos são encarados como os da
natureza, isto é, podem e devem ser submetidos à experimentação.
Esse caminho é trilhado na esperança de determinar, no campo das humanidades, as
relações funcionais que regem os fatos humanos e a sociedade, ou as leis gerais de causa e
efeito. Mas, para esses autores, os objetos de estudo das ciências humanas apresentam uma
complexidade que não encontramos nos fatos da natureza, de modo que não poderão ser
encarados como coisas, cuja única via de compreensão consiste na simples observação ou
experimentação.
Ora a simples observação dos fatos humanos e sociais traz problemas que não se encontram nas ciências naturais. Por exemplo: o que se deve observar para compreender o fenômeno da evasão escolar no ensino fundamental? Uma crise econômica? A perseverança das desigualdades sociais no Brasil? Ou, ainda, para determinar os princípios do comportamento amoroso? [...]
Quanto a submeter tais fatos humanos à experimentação, é ainda mais complicado. A experimentação supõe que se possa identificar fatores – variáveis, como convém dizer – que por sua inter-relação, permitem a explicação do fenômeno. Em química, por exemplo, a combinação de dois corpos, se se consegue afastar os demais fatores, permite que se observem os efeitos de um sobre o outro e se determine uma explicação causal (a
46
causa leva ao efeito, o efeito explica-se pela causa). Mas para a evasão escolar, para uma crise econômica, para as desigualdades sociais, para o comportamento amoroso, que fatores devem interagir, e como afastar os demais? Os fatos humanos têm graus de complexidade que a ciência do século XIX não via em suas pesquisa sobre a natureza. (LAVILLE e DIONNE, 1999, p. 32-33)
Dois outros aspectos muito valorizados nesse modelo metodológico são: a possibilidade
de repetição, nas mesmas condições, dos experimentos; e o argumento da neutralidade do
pesquisador. A respeito disso, podemos concluir que o nível de complexidade e a
singularidade dos fatos humanos e sociais por si só dificultam a aplicação de qualquer
raciocínio dessa natureza. “Os objetos das ciências humanas não são entidades físicas ou
processos externos, mas uma manifestação da mente” (SANTOS FILHO, 1995, p. 27). Por
outro lado, a manutenção do paradigma positivista, replicou em uma hierarquia de objetos
tratados pela ciência, de forma que aqueles tratados pelas humanidades, pela sua natureza e
complexidade, foram menos prestigiados.
A esse propósito - e no que se refere à neutralidade - convém lembrar o que escreveu
Pierre Bourdieu ao se referir ao método científico e hierarquia social dos objetos:
O pesquisador participa sempre da importância e do valor que são comumente atribuídos e é pouco provável que ele não leve em conta, consciente ou inconscientemente, na alocação de seus interesses intelectuais, o fato de que os trabalhos (cientificamente) mais importantes sobre os objetos mais insignificantes têm poucas oportunidades de ter, aos olhos daqueles que interiorizam o sistema de classificação em vigor, tanto valor quanto os trabalhos mais insignificantes (cientificamente) sobre os objetos mais importantes [...] (BOURDIEU, 1998, p. 36).
Corroborando com este sentimento, Laville e Dionne (1999) escrevem:
Se, em ciências humanas, os fatos dificilmente podem ser considerados como coisas, uma vez que os objetos de estudo pensam, agem e reagem, que são atores podendo orientar a situação de diversas maneiras, é igualmente o caso do pesquisador: ele também é um ator agindo e exercendo sua influência. (LAVILLE e DIONNE, 1999, p. 33)
A constituição do espaço da educação como campo das ciências humanas não fugiu ao
domínio do paradigma positivista. Por outro lado, segundo Gatti (2003), a educação em sua
história constitutiva terminou por se caracterizar pela grande diversidade de teorias e, mais
tardiamente, de procedimentos de pesquisa, favorecendo a oposição e o confronto das formas
47
de compreensão do seu objeto.
O debate que se travou no campo da pesquisa em educação conduziu ao
desmoronamento da perspectiva positivista. O confronto caracteriza-se pela oposição de dois
grupos: aqueles que defendem a experimentação científica como algo possível de ser
conduzido nesse campo e aqueles que, se opondo a isso, argumentam a impossibilidade dos
objetos tratados na pesquisa educacional estarem sujeitos a processos experimentais. Revela-
se, portanto, uma oposição entre a pesquisa quantitativa e a pesquisa qualitativa. O
desenvolvimento desse debate leva a uma montagem de uma alternativa conciliada.
No presente estágio da discussão do dilema abordagem quantitativa, versus abordagem qualitativa, em pesquisa nas ciências humanas e da educação, entendemos que é epistemologicamente mais defensável a tese da unidade dos paradigmas. (SANTOS FILHO, 1995, p. 53)
[...] é pragmaticamente defensável que no presente estágio de desenvolvimento do conhecimento humano, e de modo especial na área das ciências humanas e da educação, se admita e se adote a articulação e a complementaridade dos paradigmas a fim de fazer avançar o conhecimento humano. (SANTOS FILHO, 1995, p. 54)
Nessa perspectiva, o dilema da opção quantitativa versus qualitativa mostra-se inútil,
uma vez que o pesquisador buscará conjugar suas abordagens conforme as necessidades da
pesquisa, sendo mais importante o fato de que o objeto seja dominante na escolha da
abordagem metodológica.
Essa explicitação prévia é particularmente importante a esta pesquisa para facilitar o
entendimento de qual perspectiva metodológica orienta este trabalho. Embora estejamos
lidando com indicadores que, em muitos aspectos, utilizam como base a matemática e a
estatística, aproximando-se de uma abordagem mais aceita pela perspectiva positivista, o
método adere à posição que destaca a compreensão dos fenômenos através das suas
representações, sejam elas numéricas ou analíticas.
3.1 O Método
Naturalmente chegamos ao ponto de estrangulamento da investigação, quando a
necessidade de prosseguimento da mesma requer a metodologia e, atrelada a esta, os
48
instrumentos para a realização da pesquisa. Contudo, em função da inexistência de estudos
anteriores sobre o objeto aqui tratado, a investigação teve uma natureza de pesquisa
descritiva, assumindo a forma de estudo exploratório, sem perder de vista a perspectiva de
metodologia qualitativa privilegiada na constituição de conhecimentos no campo das
humanidades, notadamente na pesquisa em educação.
A observação detalhada de um contexto específico, a procura pelas fontes de dados, o
como proceder, as possibilidades de realização da pesquisa são características apontadas por
Bogdan e Biklen (1994) como essenciais em uma pesquisa. Assim, esta investigação buscou
construir uma base de dados cujo potencial analítico possibilitou revelar aspectos qualitativos,
relacionados ao objeto pesquisado.
A opção por esse método deve-se a possibilidade premente de estudar as Diretorias
Regionais de Educação enquanto fenômeno singular e, sobretudo, enquanto unidades dentro
de um sistema maior, tendo seus limites definidos no processo de construção da pesquisa e
principalmente por considerar uma significativa rede de relações de grande pertinência para
análise do fenômeno de que se fala.
Por conta da existência de poucos estudos a respeito das Direc, o esforço para modelar o
arcabouço teórico que, à luz dos interesses da pesquisa, pudesse suportar a coleta, a análise
estatística e a interpretação dos resultados, constituiu numa grande vantagem desse trabalho.
Diante das restrições de literatura, usamos de recursos empíricos para comprovar as
proposições iniciais da pesquisa. A opção pela investigação de natureza qualitativa, partiu da
localização do fato social no espaço, tomando como unidade espacial o município (marco
local) cuja identidade territorial o relaciona com a Diretoria Regional de Educação (marco
regional) a qual formalmente pertence.
Assim, foi possível agrupar as informações por Diretorias Regionais de Educação,
objeto central da pesquisa. A análise espacial dos dados permitiu mensurar o grau de
relacionamento entre os indicadores propostos pela pesquisa, considerando a localização
espacial dos fenômenos educacionais e de desenvolvimento econômico e social.
Sendo espaço é uma conceituação abstrata, as manifestações econômicas, sociais,
políticas e institucionais que incidem sobre o mesmo, decorrem de fenômenos econômicos,
49
sociais, políticos e institucionais que extrapolam esse espaço, com os quais estão relacionados
e, muitas vezes, subordinados. Esta perspectiva é corroborada por Bogdan e Biklen (1994)
A escolha de um determinado foco, seja ele um local na escola, um grupo em particular, ou qualquer outro aspecto, é sempre uma acto artificial, uma vez que implica a fragmentação do todo onde ele está integrado. O investigador qualitativo tenta ter em consideração a relação desta parte com o todo, mas, pela necessidade de controlar a investigação delimita a matéria de estudo (BOGDAN e BIKLEN, 1994, p. 91)
Da mesma forma, a utilização de indicadores também se configura como exercício de
abstração, na medida em que só foram propostos porque não tínhamos condições, seja por
restrições técnicas, seja por problemas de definição, de avaliar, com razoável precisão, os
fenômenos ou aspectos da vida social que a pesquisa se propôs. Desse modo, recorremos a
aproximações, isto é, elegemos um outro aspecto ou variável cuja medida refletiu, com boa
aproximação, o comportamento daquele fenômeno ou aspecto que analisamos.
Assim, nos colocamos diante da seguinte questão: Como avaliar o nível educacional da
população de um certo município ou Direc? Inicialmente há de se resolver o problema
conceitual. Ainda que todos tenham uma razoável noção sobre o que venha a ser educação, na
hora de construir um índice que se destine a mensurá-la socialmente, divergências surgirão
quanto ao que deve compor ou não este índice. Por outro lado, ainda que sejam dirimidas tais
divergências, talvez não estejam disponíveis todas as variáveis componentes do índice, o que
acaba por inviabilizá-lo. Em situação como essa, utiliza-se uma outra variável que, se não
traduz plenamente a variável principal, a substitui com razoável aproximação.
Nesse sentido, sugerimos e formalizamos um conjunto de indicadores e variáveis, cujo
potencial analítico auxiliará na compreensão dos fenômenos. Fica clara a preocupação com a
localização espacial dos mesmos, na medida em que o sub-índice “m” refere-se ao município
(unidade espacial adotada) e o super-índice “d” indica a Diretorias Regionais de Educação
(unidade de agregação), conforme descritos no Anexo 2.
Os indicadores e variáveis podem ser divididos em três grandes blocos. O primeiro,
dimensiona a demanda potencial por educação e a infra-estrutura com a qual a mesma é
atendida (Demanda e Oferta); o segundo, evidencia o nível de responsabilidade municipal e
avalia o sistema e a qualidade do atendimento escolar, bem como o grau de importância dos
50
gastos em educação nas estruturas orçamentárias dos municípios (Descentralização
Administrativa, Qualidade e Financeiro); e, por fim, o terceiro, que avalia o desenvolvimento
regional dos pontos de vista humano, econômico e social (Desenvolvimento).
3.2 Metodologia da Construção dos Indicadores
O termo indicador refere-se a uma medida sintética que serve para mensurar, revelar e
qualificar aspectos da realidade sócio-econômica de um determinado espaço. Dessa forma, os
indicadores constituem ferramentas construídas a partir de uma ou mais variáveis, que
revelam significados mais amplos dos fenômenos sociais e econômicos, com o fim de orientar
e subsidiar o acompanhamento e a avaliação das ações na direção das soluções dos problemas
da sociedade.
Os indicadores construídos e apresentados aqui, entendendo suas limitações, atendem a
esse propósito. Utilizam um conjunto de variáveis cujo acesso é disponibilizado nas fontes
indicadas, de modo que a sua elaboração por outras pessoas fica viabilizada. Reportam-se aos
problemas sócio-econômicos da nossa sociedade, servindo para estabelecer comparações
entre as Diretorias Regionais de Educação (Direc), opção de regionalização adotada na
pesquisa, bem como entre os municípios que as compõem, além de indicar variações de
comportamentos, processos e tendências.
Cabe ressaltar que a construção de indicadores educacionais e de desenvolvimento
sócio-econômico, ainda no que pese os esforços de algumas instituições, é um processo em
aberto, de forma que os indicadores mostrados aqui poderão apresentar algumas divergências
em relação aos construídos e divulgados por outras pessoas ou instituições, tendo em vista
que, embora se utilize método semelhante, parte-se de variáveis diferentes. Desse modo, é
natural que apresente alguma discrepância nos seus resultados.
A Figura 3 sintetiza o esquema metodológico adotado para construção dos indicadores
propostos e analisados na pesquisa. É óbvio que o esquema não traduz todas as etapas,
tampouco a complexidade que envolve a construção dos indicadores, mas facilita a
compreensão desse processo.
51
A escolha das variáveis que colaboram na formulação dos indicadores foi orientada
pelas especificidades da pesquisa e pela disponibilidade de informações estatísticas. Assim,
buscou-se envolver os vários aspectos da vida econômica e social das Direc e respectivos
municípios, abrangendo o consumo, as condições de saúde e sobrevivência, o atendimento
escolar, os indicadores populacionais, o mercado de trabalho e os rendimentos, o acesso aos
serviços públicos, entre outros.
Figura 3 – Esquema metodológico utilizado na construção dos indicadores
No que diz respeito ao indicador de desenvolvimento social elegemos quatro dimensões:
saúde, educação, acesso aos serviços básicos e mercado de trabalho. Cada uma dessas
dimensões correspondeu a um indicador setorial, abrigando uma ou mais variáveis que
concorreram para a sua montagem. O indicador setorial de saúde resultou da combinação das
variáveis: o número de médicos residentes por mil habitantes, o percentual de pessoas que
vivem em domicílios com banheiro e água encanada e a probabilidade de sobrevivência até 60
anos. O indicador setorial de educação combinou: o percentual de professores do fundamental
com curso superior, a taxa bruta de freqüência à escola e a taxa de alfabetização de adultos. O
indicador setorial de acesso aos serviços básicos abrigou: o percentual de pessoas que vivem
em domicílios com água encanada, o percentual de pessoas que vivem em domicílios com
energia elétrica e o percentual da população urbana atendida com serviço de coleta de lixo. O
indicador do mercado de trabalho considerou: a razão entre a população em idade ativa (PIA)
e a população total, o percentual da renda proveniente de rendimentos do trabalho e o
percentual da renda apropriada pelos 80% mais pobres da população.
52
Quanto ao indicador de desenvolvimento econômico, foram considerados três
indicadores setoriais (dimensões): a infra-estrutura, a qualidade da mão-de-obra e o PIB
municipal. No indicador de infra-estrutura foram consideradas as informações a respeito do
consumo de energia (mwh), terminais telefônicos em serviços, estabelecimentos bancários e a
quantidade de automóveis licenciados. A qualidade da mão-de-obra foi capturada através do
estoque de capital humano. Por fim, o PIB correspondeu à estimativa do produto municipal.
Na formulação dos indicadores utilizamos o método dos escores padronizados, uma vez
que o mesmo permite a comparação dos municípios entre si e com a respectiva Direc, bem
como em relação à média estadual. O escore padronizado de cada variável que compõe o
indicador setorial encontrou-se aplicando a seguinte fórmula:
100+�
�x=z
i
iimim
− (1)
Onde, zim é o escore padronizado da variável i no município m; xim é o valor absoluto da
variável i registrado no município m; µi é a média de todos os valores absolutos da variável i
registrados nos diversos municípios e; σi é o desvio padrão de todos os valores absolutos da
variável i registrados nos diversos municípios. O valor 100 representa a média do Estado, de
forma que o município que apresentar zim=100 terá um escore bruto igual à média dos
municípios.
Os indicadores de desenvolvimento social e econômico, bem como os setoriais, quando
envolverem mais de uma variável, foram calculados empregando-se a média geométrica. A
opção por essa média e não pela média aritmética, como é no caso do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), se deve ao fato de essa média ser menos influenciada pelos
valores extremos.
Comparativamente, isso constitui uma vantagem da média geométrica em relação à
aritmética, na qual a presença de valores muito altos ou muito baixos exerce forte influência
sobre o valor da média. Dessa forma, o uso da média geométrica é vantajoso, pois se um
município apresentar um elevado valor em uma determinada variável, terá um impacto menor
sobre a média geométrica que aquele se aplicado a média aritmética, de modo que os valores
médios calculados geometricamente exibem menor variância.
53
3.3 Referencial da Pesquisa Bibliográfica e Documental
Compreender as Diretorias Regionais de Educação como o locus da ação de políticas
públicas de educação no Estado da Bahia, encarando-as como sujeito e objeto dessas
políticas, constitui-se objetivo mais amplo dessa pesquisa. Para tanto, buscamos no referencial
bibliográfico e documental elementos que satisfizessem a composição de um referencial
teórico acerca das ações públicas em educação, que por vez poderão resultar em um melhor
entendimento dessas políticas e verificar o grau de desenvolvimento humano, econômico e
social das
Diretorias
Regionais de
Educação do
Estado da
Bahia,
fazendo uso
de
indicadores
e variáveis.
Nesse
sentido
utilizamos
distintas
fontes de
dados, as
quais são
apresentadas
no Box ao
lado:
Ainda
no que no
que diz
respeito ao referencial bibliográfico e documental é imperativo que, em se tratando de uma
Box 1 - Referencial estatístico da pesquisa FONTE O QUE É? ACESSIBILIDADE CONTRIBUIÇÃO
1. Atlas do Desenvolvimento Humano para o Brasil
Banco de dados eletrônico que disponibiliza informações sobre o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e 124 outros indicadores sociais e econômicos relevantes para os 5.507 municípios e os 27 estados brasileiros. Estas informações se baseam nos microdados dos censos de 1991 e de 2000 do IBGE (Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).
Disponibilizado de forma gratuita no site do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – Pnud. (www.pnud.org.br)
Apresenta uma navegação simples e auto-explicável. Permite ao usuário criar seus próprios instrumentos de análise, através de mapas temáticos, tabelas, gráficos e relatórios. Os resultados podem ser impressos ou exportado para planilhas eletrônicas como o Excel, por exemplo.
1. População em idade escolar (7 a 14 anos);
2. Grau de qualificação dos professores do ensino fundamental;
3. Grau de atendimento escolar; 4. Defasagem escolar; 5. Evasão escolar; 6. Médico por mil habitantes; 7. % de pessoas que vivem em
domicílios com banheiro e água encanada;
8. Probabilidade de sobrevivência até 60 anos;
9. % de professores do ensino fundamental com curso superior (grau de qualificação);
10. Taxa bruta de freqüência à escola; 11. Taxa de alfabetização de adultos; 12. % de pessoas que vivem em
domicílios com água encanada; 13. % de pessoas que vivem em
domicílios com energia elétrica; 14. % de pessoas que vivem em
domicílios com telefone; 15. % de pessoas que vivem em
domicílios com carro; 16. % da população urbana atendida com
serviço de coleta de lixo; 17. População em idade ativa (10 a 65
anos); 18. % da renda proveniente de
rendimentos do trabalho; 19. % da renda apropriada pelos 80%
mais pobres; 20. Renda familiar per capita; 21. Índice de desenvolvimento humano.
2. IPEADATA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Base de dados de acesso gratuito, mantida pelo Ipea, que consolida várias fontes. Apresenta séries históricas com informações sociais e econômicas para regiões administrativas, bacias hidrográficas, estados e municípios.
O sistema é amigável e possibilita pesquisar e extrair dados por fonte, tema ou nome da variável, construir tabelas, gráficos e mapas.
Pode ser acessado no site www.ipeadata.gov.br.
1. Despesa Municipal; 2. Despesa municipal com a função
educação; 3. Agências bancárias; 4. Estoque de capital humano.
3. SEI
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia.
Principal provedor de dados do Estado da Bahia. Instituição parceira do IBGE, encarregada do levantamento, sistematização e publicação dos anuários estatísticos da Bahia e informações municipais.
A SEI está ligada à estrutura da Secretaria do Planejamento, tendo como missão o atendimento às demandas do Governo e da sociedade por informações estatísticas.
Navegação simples e auto-explicável. Permite download de dados referenciados por municípios do estado da Bahia.
Pode ser acessado no site www.sei.ba.gov.br.
1. Número de estabelecimentos públicos de ensino fundamental (1993 e 2000);
2. Número de estabelecimentos públicos municipais de ensino fundamental (1993 e 2000);
3. Matriculas em estabelecimentos públicos de ensino fundamental (1993 e 2000);
4. Matriculas em estabelecimentos públicos municipais de ensino fundamental (1993 e 2000).
54
pesquisa que tem a intenção de contribuir para um arcabouço acerca do objeto pesquisado,
com fins no auxílio de futuros estudos sobre as Diretorias Regionais de educação, se proceda
a investigação dos vários enfoques e teoria a respeito das categorias analíticas que configuram
no universo da pesquisa.
Sobre espaço, territorialidade e identidade colhemos contribuições em Milton Santos e
Inaiá Elias Castro. A discussão sobre regionalização teve como referência principal o
documento que orientou a primeira regionalização administrativa do Estado da Bahia: Projeto
de Regionalização Administrativa para o Estado da Bahia, publicado em 1974, e deu origem a
atual conformação das Diretorias Regionais de Educação nesse Estado. As categorias
educação e poder avançaram na direção dos estudos de Pierre Bourdieu. E, para as políticas
públicas de educação, buscamos apoio nos autores Menezes (1999), Menezes (2002), Verhine
(2003), Souza e Faria (2004), Valle, Muzuki e Castro (2004) e Fialho (2005); e no exame de
documentos sobre o assunto, a exemplo dos censos educacionais, legislação e relatórios de
pesquisa.
4 A POLÍTICA EDUCACIONAL PARA O ENSINO FUNDAMENTAL E SUAS REPRESENTAÇÕES ESPACIAIS.
O espaço é liberdade, o lugar é segurança; se o espaço é movimento, o lugar é uma pausa
(FONSECA, 2001, p. 98)
É importante para o interesse desta pesquisa a análise das políticas públicas que
incidiram sobre a educação nos últimos anos, bem como seu alcance, suas limitações e suas
representações locais e espaciais. Na observância da delimitação institucional da pesquisa,
isto é, ênfase no ensino fundamental público, enfocamos aspectos relacionados à
descentralização, municipalização e ao Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério (Fundef). Reconhecemos que estes aspectos foram sentidos na
instância local sob uma lógica financeira (recursos), de modo que ainda é preciso discuti-los.
4.1 As Representações Locais e Espaciais.
A Bahia apresenta uma divisão política que congrega, na atualidade, 417 municípios15.
Desenvolver uma análise em um espaço tão segmentado exigiu um grande esforço de
agrupamento. Assim, em função do propósito dessa pesquisa, as informações referentes aos
municípios foram agregadas nas respectivas Diretorias Regionais de Educação. A opção por
este recorte regional explica-se pela perspectiva teórica sugerida na pesquisa, isto é, a análise
dos indicadores educacionais e do grau de desenvolvimento econômico, social e humano nos
espaços dessas Direc. Outro motivo que induziu esta escolha consiste no fato de que as
Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia, que foram delimitadas
administrativamente em 1966, incorporam os elementos necessários para que hoje possamos
proceder a análise de natureza educacional, reconhecendo que elas representam partições
territoriais que agregam municípios contíguos, mas singulares, diferenciados na sua
conformação social, cultural, política e econômica.
A idéia apóia-se na concepção de que a particularidade do fato social é definida pelo
15Contudo, os dados utilizados fazem referência aos anos de 1991 e 2000, de forma que reúne apenas 415 municípios. Os municípios de Barrocas e Luiz Eduardo Magalhães foram criados em março de 2000, mas não constaram no censo realizado pelo IBGE nesse mesmo ano.
56
local onde ele ocorre. Desse modo, o local representa um nível de análise do território que
revela as diferenciações espaciais de forma mais clara. Essas diferenciações, conforme já
tratado no capítulo anterior, são determinadas pela identidade territorial. Oferecendo, assim,
resistência aos movimentos do mundo, engendrando processos endógenos de potencial
considerável em termos sociais, culturais, políticos e históricos.
Desse modo, os locais constituem territórios diferenciados com relações sociais,
políticas e econômicas autônomas, cujas diferenciações se combinam, mas permanecem
diferentes. Nesse sentido, as disparidades nos indicadores educacionais e de desenvolvimento
são encaradas como sujeito e objeto de decisão política. Assim, cada local apresenta-se como
uma totalidade que pode ser reconfigurada em uma outra totalidade, a região.
Nesse sentido, olhar para as Diretorias Regionais de Educação como parte de uma
estratégia de política econômica e planejamento regional, partindo da percepção de que
regiões dessa natureza consistem em um subsistema do sistema político, que servem para
auxiliar na gestão política do espaço, nos permite utilizá-las como espaço de convergência dos
interesses dos diferentes locais (municípios) que as compõem.
Os locais, assim como as regiões, são moldados a partir dos interesses sociais, políticos
e econômicos que buscam beneficiar classes hegemônicas. Dessa forma, os lugares que
apresentam maiores virtualidades técnicas, organizacionais e naturais são mais atrativos aos
movimentos do mundo. Carlos (1996 apud FONSECA, 2001, p.101)16 afirma que “[...] no
lugar a globalização se materializa e do lugar é possível entender o mundo com suas variadas
dimensões”. Para Milton Santos, “[...] é o lugar que oferece ao movimento do mundo a
possibilidade de sua realização mais eficaz” (Santos, 2004, p. 338).
[...] em sua funcionalização, o ‘Mundo’ necessita da mediação dos lugares, segundo as virtualidades destes para usos específicos. Num dado momento, o ‘Mundo’ escolhe alguns lugares e rejeita outros e, nesse momento, modifica o conjunto dos lugares, o espaço como um todo (Santos, 2004, p. 338).
Dessa forma, as diferenciações dos lugares ampliam-se. Apesar da proximidade e
contigüidade dos lugares, a hierarquia funcional conseqüente dos movimentos do mundo,
potencializa as diferenciações entre esses lugares e, por conseguinte, as diferenciações intra
região. Por outro lado, os lugares ao serem reconfigurados a partir das várias relações e
16A obra cita foi: CARLOS, A. F. A. O lugar no (do) mundo. São Paulo: Hucitec, 1996.
57
processos identitários que se estabelecem, podem contrariar a ordem determinista global
(SANTOS, 2004; CASTELLS, 1999; FONSECA, 2001).
Assim, as Direc vistas como espaços regionais que agregam municípios contíguos e
hierarquizados, na medida em que estabelecem um município como sede, não escapam a esse
movimento. Entretanto, por ter o município como unidade espacial, oferece também a
possibilidade de reação, de modo que as Direc constituem um mosaico de municípios
diferenciados. Portanto, as políticas que incidirem sobre essas provocaram diferentes
resultados em distintos municípios. Como exemplo disto, temos os efeitos da
descentralização, municipalização e o Fundef nos indicadores do ensino fundamental. A
pesquisa aponta para diferentes graus de descentralização e municipalização, nos diversos
municípios.
Inicialmente tratamos do processo de descentralização experimentado no país nos
últimos anos. Este processo, em tese, confere mais autonomia às instâncias locais na gestão
dos seus sistemas de ensino, fortalecendo os municípios, na medida em que deslocou do
centro as decisões. O movimento descentralização conduziu naturalmente à municipalização
do ensino, ampliando o papel dos governos locais no atendimento educacional do ensino
fundamental. A combinação desses dois movimentos cria condições favoráveis ao
desenvolvimento local. Esta idéia é corroborada por Sousa (2003) e pelos autores Menezes
(1999), Souza e Faria (2004), além de Valle, Mizuki e Castro (2004), que nos serviram de
apoio para confirmar as preposições que levantamos na pesquisa.
4.2 Descentralização e Municipalização do Ensino Fundamental. A crise que atinge a América Latina compreende todos os aspectos da vida econômica e
social. No econômico, revela-se nos desequilíbrios da balança comercial, entre demanda e
oferta de trabalho, entre os gastos públicos e arrecadação. No político, evidencia-se pelas
discussões sobre o papel do estado, a consolidação da democracia e participação popular. No
social, manifesta-se pelas desigualdades de renda, pelo desemprego, no precário atendimento
dos serviços de saúde e saneamento, educação e no modelo de previdência e assistência
social.
No que se refere ao Brasil, a implantação de um conjunto de políticas de orientação
58
neoliberal, surge como possibilidade de superação da crise. No plano econômico, este modelo
privilegia o ajuste fiscal e a reforma do estado, transferindo ao setor privado atividades que
antes eram executadas pelo setor público.
O ajuste fiscal busca um equilíbrio (ou um resultado positivo) na equação de gasto do
Governo (RT-GT)17. Nesta equação a variável de controle é o gasto, e todo e qualquer ajuste
deverá ser feito sobre o mesmo. Assim, o contingenciamento do orçamento público consiste
em um importante instrumento ao perseguir o ótimo desse modelo.
A privatização, no discurso oficial, busca tornar o Estado mais leve para que, livre da
gestão da produção de bens, possa focalizar atenções nas funções ditas próprias do Estado
(segurança e defesa nacional, saúde e saneamento, educação e seguridade social) com mais
eficiência. Espera-se ainda que a privatização altere o padrão de competitividade e amplie os
índices de produtividade da economia.
A idéia de um estado mínimo, mas eficiente, aliada à de ajuste fiscal, trazem consigo a
necessidade de repensar a racionalidade do padrão alocativo de recursos no orçamento
público.
Sabe-se que a decisão de alocar recursos públicos se dá em meio a conflitos de
interesses, muito mais sensíveis ao modelo político que as necessidades sociais da população.
Nesse processo, as políticas sociais são menos protegidas e, portanto, mais sujeitas a
restrições de recursos. Ademais, grande parte dos recursos aplicados na área social só
produzirá efeitos no longo prazo.
É pacífico o entendimento de que a retomada do crescimento econômico com vistas ao
desenvolvimento, na atual conjuntura, dependerá das seguintes variáveis: 1) a garantia da
rentabilidade dos investimentos em capital fixo; 2) os níveis educacionais da população e 3) a
capacidade de absorção dos avanços tecnológicos. As duas últimas variáveis estão
intrinsecamente ligadas, na medida em que os níveis educacionais definirão a qualidade e as
formas de como a economia ou região absorverá essas novas tecnologias. Ressalte-se que os
ganhos de produtividade dos fatores de produção, incorporados pelos avanços tecnológicos,
só serão evidenciados no longo prazo.
17 RT = Arrecadação Total e GT = Gasto Total
59
Fica claro, portanto, que os gastos em educação, ainda que produzam resultados no
longo prazo, criam condições necessárias para o desenvolvimento das economias ou regiões.
Assim, a quantidade e a natureza dos recursos alocados em educação afetarão o grau ou
estágio de desenvolvimento das mesmas. É preciso, contudo, dimensionar os recursos
públicos aplicados nessa área com o fim de potencializar o desenvolvimento regional. Nesta
pesquisa, esse fenômeno é capturado a partir da proporção dos gastos com educação no gasto
total do município ou Diretoria Regional de Educação, que nos permite avaliar a capacidade
financeira destes investirem em educação.
No Brasil, sem retroceder muito na história, podemos dizer que, embora a problemática
da educação no nível local se registre desde os tempos do império, só com a Constituição de
1988 a descentralização da educação torna-se efetiva. Em seu Art. 211, estabelece que os
sistemas de ensino sejam organizados em regime de colaboração entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios (MENEZES, 1999; SOUZA; FARIA, 2004).
Em verdade, isso se tornou possível dada a redemocratização do país e por uma
ambiência externa que ressaltava a necessidade de reformas institucionais, em especial nos
sistemas educacionais dos países latinos americanos. Neste contexto, a instância local
adquiriu grande importância, de modo que a Constituição de 1988 admite explicitamente o
município como ente federativo que, em colaboração com os demais entes, elabora,
acompanha e controla seu sistema de ensino. O regime de colaboração favorece, ou melhor,
coloca como requisito básico a descentralização das políticas educacionais em favor da
instância local. A idéia é de romper com as relações hierárquicas entre as três esferas de poder
(SOUZA; FARIA, 2004).
Para o caso específico do ensino fundamental, observa-se uma clara tendência à
descentralização de recursos em favor da instância local. Esse processo, conforme salienta
Menezes (1999, p. 168), caminha no sentido de estabelecer uma articulação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios sem, contudo, perder de vista a unidade do
sistema nacional de educação.
A autonomia dos municípios, no entanto, é restrita a Educação Infantil e ao Ensino
Fundamental. Segundo Souza e Faria (2004, p. 930), ainda que a Constituição de 1988
represente um marco importante nesta questão, a definição de forma mais clara das
competências dos municípios quanto à instituição de seu próprio sistema de ensino, só se
60
tornou efetiva a partir da promulgação da Lei nº 9.394/96, a nova LDB, uma vez que até então
havia um distanciamento entre a política educacional implementada pela União e pelos
Estados em relação aos municípios, muitas vezes desconsiderando as especificidades locais.
A descentralização, contudo, favoreceu a um outro movimento: a municipalização.
Ainda que, consideradas as tensões que pairam sobre o pacto federativo, as transferências de
recursos para o município conferiu à instância local mais autonomia e poder para elaborar e
gerir seu plano educacional. Segundo Valle, Mizuki e Castro (2004, p. 190), a
municipalização aproxima a escola dos agentes e daqueles que tem o poder de decisão local,
promove a equalização das oportunidades de acesso à educação, favorece a transparência na
gestão e aplicação dos recursos, facilitando o controle social. Ademais, estes autores
ressaltam que:
[...] não podemos desconsiderar o fato de que a descentralização favorece a emergência de novos atores sociais e a afirmação de outros poderes, sendo um instrumento potencialmente favorável às mudanças e às discussões políticas e educacionais, que se devem travar nas coletividades locais. Ainda, não há como negligenciar a participação dos sistemas municipais na ampliação das oportunidades de escolarização: a municipalização tornou efetiva a abertura da escola a crianças de todas as origens sociais (VALLE; MIZUKI; CASTRO, 2004, p. 191).
Para esses autores, a municipalização é vista como uma vertente da descentralização de
caráter administrativo com o objetivo de criar e expandir as redes municipais, ampliando o
espaço de participação política na instância local. Por outro lado, salientam que as esferas
federal e estadual investiram nesse movimento por uma questão de gestão orçamentária, na
medida em que buscavam repartir as responsabilidades e reduzir os investimentos na área
educacional, e não apenas por abraçar a democratização da educação (VALLE; MIZUKI;
CASTRO, 2004).
A lógica da municipalização consiste em romper como o gigantismo burocrático e do
centralismo do sistema educacional brasileiro, conferindo às comunidades municipais
competências jurídicas, administrativas e financeiras em matéria de ensino fundamental. A
idéia está na certeza de que as pessoas se fincam no lugar e, portanto, o município, em tese,
tem mais condições para tratar problemas que só podem ser enfrentados na escala local.
A municipalização do ensino fundamental apresenta-se como um movimento
contraditório, na medida em que algumas conseqüências negativas ainda persistem. Os
61
municípios, na sua grande maioria, enfrentam dificuldades quanto à carência de recursos
humanos para gerir os sistemas municipais; o baixo nível de envolvimento político das
comunidades locais; a constituição de um poder local que se distancia da escola, subvertendo,
dessa forma, as relações institucionais às pessoais; entre outras. Ademias, em razão da
redução de hierarquias e da adoção de processos burocráticos mais simplificados, a
municipalização confere a escola mais autonomia, transformando-a em uma instância de
poder.
O avanço da municipalização ocorreu no ensino fundamental pela óbvia razão de ser
este o nível de ensino o qual o município prioritariamente deve atender, conforme determina a
Constituição e a LDB. Contudo, a municipalização, por si só, não garantiu a eqüidade de
oportunidades educacionais, visto que a disponibilidade de recursos financeiros conduzia a
desigualdades na oferta de ensino e acentuaram as diferenças sociais. Neste sentido, fez-se
necessário a aplicação de mecanismos de financiamento da escola pública que contemplassem
o mais amplo critério de igualdade. Desta forma, adotou-se como solução a criação do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Fundamental e de Valorização do Magistério
(Fundef), assunto que será tratado na próxima subseção.
Na subseção que segue, buscamos auxílio nos autores Verhine (2003) e Menezes
(2002). Estes autores, na perspectiva de cada um, realizaram avaliação sobre o impacto do
Fundef nos municípios baianos. O primeiro preocupou-se com a gestão dos recursos e a
qualidade do ensino, enquanto Menezes ocupa-se da descentralização e dos arranjos
institucionais que decorrem da implantação do Fundo. Devemos ressaltar que dimensões não
são excludentes, muito pelo, são complementares.
4.3 O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e o Programa de Municipalização
Os anos 80 são marcados pelo processo de redemocratização do país, de forma que, em
1988, é promulgada a nova Constituição do Brasil. A Constituição de 88, também chamada
“Constituição Cidadã”, é caracterizada pela grande participação dos setores populares e
democráticos da sociedade. Quanto ao financiamento da educação, essa Constituição, apesar
de instituir a vinculação de 25% das receitas de impostos e das transferências de tributos dos
Estados e municípios e 18% das receitas da União aos gastos com a educação, atendendo
62
assim à antiga reivindicação da sociedade, não se mostrou suficiente para solucionar os
problemas de atendimento escolar. Não foi capaz de garantir o adequado financiamento do
ensino obrigatório, nem sequer propiciou equidade e transparência dos gastos públicos nessa
área (VERHINE, 2003; BARBOSA; BARBOSA, 2006).
O Brasil é, reconhecidamente, um país de grandes contrastes socioeconômicos
regionais. Assim, considerando as informações de 1991, podemos observar que as regiões Sul
e Sudeste apresentam as maiores taxas de atendimento escolar, com 82,73% a 90,54% para as
crianças de 7 a 14 anos, com exceção de Minas Gerais e Paraná, que apresentam taxas entre
76,57% e 82,72%. Por outro lado, o Nordeste, sobretudo a Bahia, apresenta as piores taxas de
atendimento escolar nessa faixa etária, isto é, 50,03% a 62,88% (Figura 4).
Figura 4 - BRASIL: Percentual de crianças de 7 a 14 anos que freqüentam o ensino fundamental, 1991.
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Ainda na consideração das informações de 1991, podemos verificar que os diferenciais
no atendimento escolar concorrem para a montagem de um quadro de desenvolvimento
humano (IDH) também desfavorável para os Estados do Nordeste. Com exceção dos Estados
de Sergipe, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Ceará, os demais apresentam índices de
desenvolvimento humano na ordem de 0,543 a 0,590. Um IDH dessa magnitude era
63
equivalente, à época, ao de um país de médio desenvolvimento humano, tais como o
Marrocos (0,538) e a Guatemala (0,587). Esses números colocariam o nordeste brasileiro
entre a 98ª e 95ª classificação no ranking mundial. Por outro lado, os Estados das regiões Sul
e Sudeste apresentam IDH semelhantes aos de países como a Guiana (0,687) e Uruguai
(0,799), colocando-os entre a 75ª e a 41ª classificação no ranking internacional (Figura 5).
Figura 5 - BRASIL: Índice de Desenvolvimento Humano, 1991. Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Dessa forma, podemos observar que, apesar da garantia das verbas para o financiamento
da educação, a Constituição de 1988 não se constituiu num instrumento que propiciasse a
equidade, tampouco garantiu a universalização do ensino, de modo que podem ser verificadas
grandes diferenças regionais da taxa de atendimento escolar e, como conseqüência, é
observada, ainda, uma ampliação no hiato do desenvolvimento humano das regiões ricas e
pobres.
Nesse sentido, uma correção de rota começou a ser esboçada em meados dos anos 90. A
criação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), instituído através da Emenda Constitucional Nº 14/1996, representou um
grande impacto sobre o financiamento do ensino fundamental, uma vez que vinculava não só
64
as transferências federais como, também, as receitas próprias dos governos subnacionais a
gastos com educação pública de 1ª a 8ª série.
O Fundo era constituído no âmbito local, isto é, em cada Estado era formado um bolo,
que correspondia a 15% dos recursos do Estado e dos municípios, relativos às seguintes
fontes de receita: Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Fundo de
Participação dos Estados (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI); e Compensação financeira em razão da Lei Complementar nº
87/96 (Lei Kandir)18. Esse bolo era divido entre as escolas estaduais e municipais de ensino
fundamental, instaladas no território do Estado onde, especificamente, o Fundo foi formado,
não havendo, portanto, a transferência de recursos de um Estado para outro.
A forma de apropriação dos recursos do Fundef, por parte do Estado e dos municípios,
era parametrizada pelo número de matrículas no ensino fundamental de cada uma dessas
esferas de governo. A União estabelecia, anualmente, um custo-aluno (um valor per capita)
que, multiplicado pelo número de matrículas, indicava o total de recursos que o Estado ou
município poderia dispor para financiar os gastos com o ensino fundamental. Naqueles
Estados onde os recursos provisionados não eram suficientes para fazer frente aos gastos,
haveria uma complementação financeira da União.
Essa metodologia trouxe duas importantes conseqüências: a primeira refere-se ao efeito
distributivo que conduz a uma equalização dos gastos com o ensino fundamental. Antes, o
financiamento do ensino fundamental estava associado à capacidade financeira dos Estados e
municípios, isto é, Estados e municípios com boa arrecadação podiam gastar mais com ensino
fundamental, ao passo que, aqueles com menor arrecadação, não tinham recursos para
financiar um ensino fundamental de qualidade. Com o Fundef, a disponibilidade de recursos
ficou associada ao número de alunos que as redes estaduais e municipais abrigavam no ensino
fundamental. A segunda conseqüência consiste na aceleração do processo de municipalização
do ensino fundamental. Antes do Fundo, não havia interesse dos municípios em acolher os
alunos egressos da rede estadual, pois o mesmo representava um aumento dos custos. Com o
Fundef, ao transferir alunos, o Estado transferia também os recursos, visto que os recursos do
Fundo estavam vinculados à matrícula e, não, à esfera de governo.
18 O IPI é transferido ao Estado na proporção de suas exportações de produtos industrializados. Os recursos da Lei Kandir são repassados pela União aos Estados exportadores a título de compensação da isenção da incidência de ICMS nas exportações.
65
Um outro aspecto do Fundo, que merece destaque, é o fato de que o Fundef atuou de
forma a alterar as configurações das prioridades dos Estados e municípios, na medida em que
estabeleceu a obrigatoriedade de aplicar 60% dos recursos oriundos desse Fundo no
pagamento de salários de professores em efetivo exercício em sala de aula19. Por outro lado,
Menezes (2002) conclui que as estratégias de descentralização de recursos para financiamento
do ensino, por intermédio do Fundef, na medida em que impõe restrições orçamentárias para
as esferas de governo subnacionais, sobretudo para os municípios, conduz a uma perda de
autonomia na gestão de seus recursos orçamentários e na determinação de suas prioridades.
Contudo, cabe ressaltar que, historicamente, há uma preferência clara dos políticos em
priorizar, nos gastos com educação, a construção de escolas em detrimento da remuneração e
formação de professores. Dessa forma, a adoção desse mecanismo, ainda que represente o
engessamento do gestor público, concorre para corrigir tal problema. Verhine (2003),
avaliando os impactos do Fundef, salienta que para alcançarmos a melhoria da qualidade do
ensino fundamental, é preciso que a proposta de valorização e capacitação do magistério seja
perseguida (VERHINE, 2003, p. 94).
Baseado nestas considerações conduzimos a análise dos dados, que estará
circunstanciada, ainda, nas categorias elencadas na seção 2. Dessa forma, na próxima seção,
apresentaremos uma alternativa analítica para os resultados da pesquisa.
19Para aqueles Estados e municípios que contavam com um grande contingente de professores com baixa qualificação, nos cinco primeiros anos de vigência do Fundef, foi facultado a aplicação dos 60% em capacitação, de forma que, para a grande maioria dos municípios, isso não se constituiu em ganhos reais de salário.
5 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS
Descrição e explicação são inseparáveis. O que deve estar no alicerce da descrição é a vontade de explicação, que supõe a existência prévia de um sistema.
(SANTOS, 2004, p. 18)
O propósito desta seção é apresentar e propor uma alternativa analítica para os
resultados da pesquisa, buscando sempre os possíveis nexos entre os indicadores de ensino
fundamental e os fenômenos de ordem social, política e econômica que incidiram sobre o
espaço das Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia. Nossa intenção é examinar
as tendências dos indicadores, tendo como foco a relação entre eles. Para facilitar, os dados
foram sistematizados e apresentados resumidamente em quadros analíticos. Contudo, essas
mesmas informações poderão ser vistas para cada município nos anexos que acompanham
esta dissertação.
Inicialmente apresentaremos as informações referentes aos indicadores de demanda e
oferta de serviços educacionais nas Direc. Neste particular, os dados mostram que, com
poucas exceções, há uma tendência à queda na população em idade escolar, isto é, a parcela
da população com idade de 7 a 14 anos (Quadro 2). A explicação para esse fenômeno pode
estar no processo de envelhecimento da população brasileira, e a Bahia não foge à regra,
indicando que o crescimento populacional incide sobre os indivíduos mais velhos, como já
salientado na seção 2.
A exceção ficou por conta das Diretorias Regionais de Educação de Eunápolis (Direc 8)
e Juazeiro (Direc 15). Esta última apresentou um discreto decréscimo na população em idade
escolar, porém, em função do critério adotado20, a tendência descrita é de estabilidade. A
Direc 8, conforme salientado na 2ª seção desta dissertação, também experimentou, ainda que
em ritmo mais lento que o resto do Estado, um processo de envelhecimento de sua população,
considerando que a população total cresceu a uma taxa muito maior (32,3%) que a população
em idade escolar (4,6%) no período de 1991 a 2000, de forma que nos leva a concluir que os
indivíduos das faixas de idade superior a 14 anos cresceram mais. 20 O critério adotado considera que a tendência só se definirá se a diferença relativa entre o valor do indicador no ano de 2000 e 1991 for a partir de ± 2%.
67
Quadro 2 - Bahia: Indicadores de Demanda e Oferta de Serviços Educacionais, 1991 e 2000
População em idade escolar (7 a 14 anos) [PIE]
Estabelecimentos Públicos de Ensino Fundamental [EST]
Percentual de professores do fundamental residentes com curso
superior [PROF] Grau de Atendimento (%) [GAE] Diretoria Regional de Educação
Ainda no que se refere à municipalização, convém ressaltar que este processo exerceu
influência apenas na educação infantil e no primeiro segmento do ensino fundamental, isto é,
1ª a 4ª série. Portanto, por conta do mecanismo de transferência de recurso do Fundef, o
Governo do Estado reluta em municipalizar o segmento da 5ª a 8ª série, tendo em vistas que
implicará em uma transferência de recursos ainda maior para os municípios.
Um outro aspecto que nos chamou atenção, nesse particular, é o fato da municipalização
incidir mais intensamente sobre as matrículas do que nos estabelecimentos. Para o total do
Estado, em 1991, os municípios respondiam por 48,8% das matrículas do ensino fundamental,
ao passo que, em 2000 esta participação cresceu para 64,1%, correspondendo ao incremento
de 31,3%. Por outro lado, o grau de municipalização dos estabelecimentos públicos de ensino
fundamental saiu de 85,6%, em 1991, para 91,1%, em 2000, representando um modesto
crescimento de 6,4%.
Essa constatação reforça o argumento da superlotação das salas de aula, na medida em
que as matrículas municipais apresentaram um crescimento mais que proporcional à estrutura
física com a qual os alunos são atendidos. Isto se deve ao modelo de financiamento da
educação fundamental, inaugurado com o Fundef, que vinculou os recursos ao aluno e não a
instância administrativa, criando, desta forma, uma disputa entre o Estado e os municípios por
matrículas, rompendo de vez como frágil regime de colaboração.
O pequeno crescimento no grau de municipalização dos estabelecimentos pode estar
sinalizando para uma certa desconfiança dos governos locais quanto ao horizonte temporal
desse modelo de financiamento da educação fundamental, considerando que o Fundef tem
algumas limitações: 1) a transferência de recursos só estaria garantida para o período de
vigência do Fundo, cuja previsão era de 10 anos21; 2) os recursos são destinados na razão de
60%, no mínimo, para pagamento de professores em efetivo exercício de sala de aula, e o
restante (40%) para manutenção das unidades escolares, nenhuma parcela foi destinada à
construção de escolas. Dessa forma, não parece muito prudente a construção de novas escolas,
tendo em vistas que se criaria um centro de custos que duraria por longo tempo, ao passo que
os recursos estariam garantidos por apenas 10 anos. Ademais, a demanda potencial por ensino
fundamental sinalizava para uma tendência de queda (7 a 14 anos).
21 Os 10 anos foram contados a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 14/96. Contudo, o Fundo só foi implantado 1998, de modo que, efetivamente, contava com apenas 8 anos.
72
Ainda no que pese esses aspectos, a busca por alunos implicou na redução do déficit do
atendimento (evasão escolar), bem como da defasagem. Esses são dois grandes problemas que
afetam o sistema educacional baiano, sobretudo no ensino fundamental. Decorrem da
ineficiência ou incapacidade do sistema em formular conteúdos e programas incorporando os
contextos social, étnico e cultural dos alunos, isto é, considerando a identidade territorial. Na
verdade, a melhoria destes indicadores se deve muito mais às questões financeiras do que aos
esforços dos governos locais em rever seus planos e programas educacionais, de modo a
incorporar os requerimentos citados aqui.
A defasagem escolar experimentou, na média do Estado, uma redução de 28,4%, no
período de 1991 a 2000. Porém, mesmo no que pese este resultado, os índices de defasagem
até então se mostraram bastante elevados. No ano de 2000, das pessoas matriculadas no
ensino fundamental, 41,7% estavam em séries inadequadas à sua idade. Ocorre que, depois de
longos anos de descaso com a educação fundamental, criou-se um grande número de alunos
represados no próprio sistema educacional, de modo que, apesar dos programas de
regularização de fluxo escolar implementados pelo Governo do Estado, através das Diretorias
Regionais de Educação, os valores desse indicador ainda são altos.
A evasão escolar, por sua vez, segue a mesma tendência da defasagem, ou seja, todas as
Diretorias Regionais de Educação exibem queda nesse indicador. Na média estadual a evasão
experimentou uma redução de 79,2%. Em 1991, dos alunos matriculados no ensino
fundamental, evadiram-se 32,9%, ao passo que em 2000 a evasão atingiu apenas 6,9% dos
alunos nesse nível de ensino. A explicação para esse problema evolve muitas variáveis,
algumas delas escapam a instância da escola. A evasão escolar está relacionada ao sistema de
oportunidade da sociedade, às condições econômicas do educando, bem como às questões
espaciais, se considerarmos, por exemplo, que a oferta de ensino concentra-se no meio
urbano.
Esse indicador foi definido como sendo a divisão entre as pessoas com idade de 7 a 14
anos que não freqüentam a escola, e toda população nesta mesma faixa etária. Assim,
constitui também um indicador de déficit escolar, isto é, a distância que ainda temos que
percorrer para alcançarmos a universalização do ensino fundamental. Porém, nos chama
atenção o fato de estarmos próximo da universalização do ensino fundamental, mas ainda
contarmos com altas taxas de defasagem. Isto indica a urgência de aplicação de programas
que atuem mais decisivamente neste problema.
73
Com o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), houve um aumento da disponibilidade de recursos para aplicação no
ensino fundamental, que vai para além da capacidade financeira dos municípios,
potencializando os gastos municipais com educação. A participação dos gastos com a função
educação, em relação ao gasto com todas as funções de governo, em média cresceu 29,8%,
passando de 24,1%, em 1991, para 31,3%, em 2000. Este indicador apresenta uma tendência
crescente para a grande maioria das Diretorias Regionais de Educação, com raras exceções.
As exceções ficaram por conta das Diretorias Regionais de Eunápolis (Direc 8), que
apresenta certa estabilidade neste indicador; de Itabuna (Direc 7) e de Paulo Afonso (Direc
10), que exibem uma tendência a diminuição da participação dos gastos com educação no
total dos gastos municipais. Nestas Direc, os governos locais respondiam em 1991,
respectivamente, por 88,2%, 82,0% e 82,2% dos estabelecimentos públicos de ensino
fundamental, indicando a realização de investimentos na construção de escolas. Desta forma,
seus gastos com educação, naquele ano, já se apresentavam bastante elevados. Assim, ainda
no que pese o aumento de recursos advindos do Fundef, os gastos nesta função de governo, no
ano de 2000, não foram capazes de ultrapassar, ou até mesmo alcançar, os níveis de 1991.
Em síntese, traçando um paralelo com os indicadores de demanda e oferta de serviços
educacionais e os de descentralização administrativa, qualidade e financeiro, evidenciamos
um quadro de melhora, embora haja persistência de problemas como a defasagem e indicativo
de comprometimento da produtividade docente coma a superlotação das salas de aula
(precarização do trabalho docente). Podemos considerar como positivo a tendência de
aumento na qualificação dos professores; a ampliação do atendimento; a expansão do grau de
municipalização, tanto nas matrículas, quanto nos estabelecimento; a redução do déficit
educacional (evasão escolar); e o aumento dos gastos municipais com educação fundamental.
Apresentaremos a seguir os resultados para os indicadores de desenvolvimento. Para
desenvolver uma análise mostramos, no Quadro 4, os valores encontrados para os indicadores
de desenvolvimento econômico, social e humano, agregados por Diretoria Regional de
Educação. A intenção é capturar as diversas dimensões do desenvolvimento. Os aspectos
relacionados a cada um desses indicadores foram detalhados na seção que trata da
metodologia da pesquisa e no Anexo 2 desta dissertação.
74
Quadro 4 - Bahia: Indicadores de desenvolvimento econômico, social e humano, 1991 e 2000.
Figura 6 - BAHIA: Indicadores de desenvolvimento social, 1991 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc)
(Diferença em relação à média do Estado)
Paradoxalmente, a tendência à estabilidade no IDE e no IDS não é refletida na dimensão
humana do desenvolvimento dos municípios. Observa-se, sem exceção, uma tendência à
elevação no Indicador de Desenvolvimento Humano (IDH) das Diretorias Regionais de
Educação do Estado da Bahia. Isto pode ser explicado pelo impacto dos indicadores
educacionais sobre este. Convém lembrar que o IDH agrega aspecto da vida econômica (vida
digna e acesso ao consumo), das condições gerias de sobrevivência (vida longa e saudável) e
a combinação das taxas bruta de freqüência à escola e de alfabetização (conhecimento). O
IDE e IDS abrangem os dois primeiros aspectos, ao passo que os indicadores educacionais
respondem pelo último. Assim, podemos afirmar que o indicador desenvolvimento humano
foi mais sensível à expansão das matrículas e do atendimento escolar.
Para auxiliar na análise dentro de cada Diretoria Regional de Educação, consideramos
para o conjunto dos municípios de cada Direc, a média e o coeficiente de variação. Este
último, como medida de dispersão relativa22.
22 Segundo Bussab e Murettin (2002), o coeficiente de variação é definido “como a razão entre o desvio padrão e a média”. Este indicador é utilizado para comparar a variabilidade de dois conjuntos de dados (BUSSAB; MURETTI, 2002, p. 66).
Direc
77
Quadro 5 – Síntese dos indicadores de oferta e demanda – análise dentro Direc, 1991 e 2000
População em idade escolar (7 a 14 anos) [PIE]
Estabelecimentos públicos de ensino fundamental [EST]
Percentual de professores do fundamental residentes com curso superior [PROF] Grau de Atendimento (%) [GAE]
32 – CRUZ DAS ALMAS 5.499 42,75 4.649 43,62 51 48,1 47 40,01 3,24 91,16 2,98 98,72 69,11 15 86,56 5,82 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI)
78
No Quadro 6, podemos observar que, em média, os municípios que compõem as
Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia, apresentaram diminuição da demanda
por educação fundamental. A dispersão ainda se mostra elevada e, em algumas Diretorias,
crescente. Por outro lado, os estabelecimentos públicos de ensino fundamental
experimentaram uma expansão e sua distribuição revela uma variabilidade menor, tendo em
vistas que a dispersão relativa reduz, quando comparado à demanda por ensino fundamental.
A qualificação docente, na média dos municípios de cada Direc, apresenta tendência ao
crescimento com redução da variabilidade. Com efeito, notamos um razoável aumento no
grau de atendimento educacional no segmento fundamental, na instância local, acompanhado
da diminuição das desigualdades dentro das Diretorias. Isto indica uma tendência à
equalização das oportunidades educacionais, a partir da jurisdição municipal.
A explicação reside no processo de descentralização e municipalização, bem como na
introdução do Fundef, que potencializaram os repasses de recursos aos municípios,
permitindo que os mesmos pudessem arcar com o atendimento educacional independente da
sua capacidade financeira. Assim, podemos verificar que, no geral, há uma tendência a
expansão da responsabilidade do município nas matrículas do ensino fundamental,
acompanhada do aumento de recursos aplicados na educação pelos governos locais. Cabe
ressaltar, ainda, a dispersão relativa, tanto para o grau de municipalização das matrículas,
quanto para a participação da educação nos gastos municipais, aponta para uma diminuição
dos diferenciais dentro de cada Diretoria Regional de Educação do Estado da Bahia.
Quadro 6 - Síntese dos indicadores de municipalização e financeiro – análise dentro Direc, 1991 e 2000
Grau de Municipalização do Ensino Fundamental (%Matrículas)
Participação dos Gastos em Educação no total dos gastos do Município (%)
1993 2000 1991 2000 Diretoria Regional de Educação
Média Dispersão Relativa (%) Média Dispersão
Relativa (%) Média Dispersão Relativa (%) Média Dispersão
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI) Quanto aos indicadores de desenvolvimento, de modo geral, mostraram-se mais
homogêneos que os indicadores de oferta, demanda, municipalização e financeiros, na medida
que apresentaram uma menor dispersão relativa. Esta constatação indica que os municípios,
dentro de cada uma das Diretorias Regionais, são mais parecidos nas condições econômicas e
sociais, não há grandes diferenças entre eles, diferentemente do que foi verificado na
prestação de serviços educacionais no segmento fundamental. Isto indica que estes últimos
são mais afetados pelas questões territoriais, de modo que apresentam maiores diferenciações.
Pro outro lado, quando analisamos a dimensão humana do desenvolvimento (acesso ao
consumo, vida longa e digna, nível educacional), embora aponte para avanços na média dos
municípios de todas as Diretorias Regionais, notamos que a dispersão mostra-se maior que a
dos outros indicadores de desenvolvimento econômico e social. Isto se explica pela forte
relação mútua existente entre o indicador de desenvolvimento humano e os indicadores
educacionais.
80 Quadro 7 – Síntese dos indicadores de desenvolvimento – análise dentro Direc, 1991 e 2000
Indicador de Desenvolvimento Econômico IDE Indicador de Desenvolvimento Social IDS Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH
1991 2000 1991 2000 1991 2000 Diretoria Regional de Educação
Média Dispersão Relativa (%) Média Dispersão
Relativa (%) Média Dispersão Relativa (%) Média Dispersão
Relativa (%) Média Dispersão Relativa (%) Média Dispersão
32 – CRUZ DAS ALMAS 100,16 0,27 100,08 0,2 100,29 0,33 100,3 0,43 0,562 7,76 0,665 5,10 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI)
81
Em síntese, percebemos que os indicadores de desenvolvimento econômico (IDE) e
social (IDS), quando o recorte é as Diretorias Regionais de Educação, apresentam uma
tendência a estabilidade no período de 1991 a 2000, indicando que as posições em relação à
média do Estado não se alteraram nesses 10 anos. Com efeito, notamos ainda que não há
sinais de reversão dessa situação. Por exemplo, há razoável concentração econômica na
Região Metropolitana de Salvador, de modo que a Direc 1, abrigada por este território,
exibem os melhores indicadores.
Na análise intra Direc, podemos observar que os indicadores de demanda e oferta por
serviços educacionais mostraram ainda grande diferenciação, com exceção do grau de
atendimento educacional que, em função do Fundef, sinalizou para redução das diferenças.
Este resultado, no entanto, nos traz a certeza de que a educação, pelo seu alcance social,
político e cultural, está mais sensível aos aspectos relacionados ao território. Desta forma,
quando o Estado planeja, elabora e implementa suas ações de políticas públicas em educação
no espaço das Direc não considera tais aspectos, de maneira que todas essas ações encontram
reações espaciais locais.
Levantamos possíveis causas para os fenômenos educacionais. Ficou claro, por conta de
maior ocorrência de alguns deles, como é o caso dos efeitos do Fundef, que esses fatores
vinculam-se uns aos outros constituindo, assim, um nexo complexo na interpretação mais
geral de como essas variáveis se comportam no espaço das Direc, em especial nos municípios
que constituem territórios diferenciados. O tratamento e análise dos dados no revelou o papel
preponderante que a instância local exerce no desenvolvimento, principalmente nos aspectos
que envolvem a dimensão educacional. Mais uma vez é imperativo colocar que o lugar
aparece como protagonista de cena, ao contrário que pensávamos anteriormente. Deste modo,
teceremos na seção seguinte as considerações finais a respeito do contexto que se desenha nos
espaços das Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia.
6 CONCLUSÕES
Não me peça que lhe faça uma canção como se deve
Correta, branca, suave, muito limpa, muito leve
Sons, palavras, são navalhas e eu não posso cantar
como convém
Sem querer ferir ninguém
Mas não se preocupe meu amigo com os horrores que
eu lhe digo
Isso é somente uma canção, a vida, a vida realmente é
diferente
Quer dizer, a vida é muito pior.
(BELCHIOR, 1999)
A compreensão do mundo contemporâneo, requer que o pesquisador esteja atento a
alguns condicionantes da produção social capazes de conciliar as condições materiais de
sobrevivência e alcançar novos padrões de desenvolvimento mais sustentáveis. O
desenvolvimento sustentável impõe o uso responsável dos recursos da sociedade
(geoambiental, econômico-social, histórico-cultural, científico-tecnológico), com vistas ao
atendimento das necessidades do indivíduo na sua totalidade; o maior envolvimento das
minorias (reconhecimento das diversas identidades culturais), com ampla participação
político-institucional das mesmas como parte integrante das transformações significativas nas
sociedades; e a tecnologia como condicionante mediador de todo esse movimento de
desenvolvimento, em especial as tecnologias da informação e comunicação.
Nesse sentido, o desafio posto para o entendimento da relação da contemporaneidade e
educação envolve uma abordagem com um olhar em duas direções. A primeira, elenca as
demandas do ponto de vista das políticas públicas e da responsabilidade do Estado. Nesse
grupo figuram a universalização da educação, a descentralização e municipalização do ensino,
o processo de ensino-aprendizagem, formação de professores, política docente, cotidiano na
83
escola, qualidade do ensino, entre outros. Em um segundo grupo, estão as preocupações de
cunho mais especificamente sócio-econômico, que enfocam questões transversais da
sociedade moderna, tais como a marginalização de comunidades, a pobreza e a exclusão
social, as desigualdades raciais, a sustentabilidade do desenvolvimento, a relação local-
regional-global, a diversidade cultural e ética humana.
Assim, esta dissertação partiu do pressuposto de que a ação do poder público, na
implementação de políticas educacionais e na gestão do sistema de ensino, modifica a
configuração dos indicadores de demanda e oferta por serviços de educação, de
descentralização administrativa, qualidade do ensino e financeiro, bem como os indicadores
de desenvolvimento regional e local, na medida em que impõe a homogeneização território.
Adotou as Diretorias Regionais de Educação como recorte de análise, situando no espaço as
ações públicas na área de educação e sua interação com os indicadores aqui propostos,
encarando-as como lócus de implementação e acompanhamento dessas políticas, deixando de
elaborar e propor políticas regionalizadas como maior adequação com contexto local.
As Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia constituem regiões
administrativas que são modificadas ou, até mesmo, forjadas pela ação do poder público,
numa tentativa, muitas vezes frustrada, de homogeneizar os espaços, descaracterizando-os e
assim transformando-os em “não lugares”, refletindo nas disparidades que os indicadores
educacionais e de desenvolvimento apresentam. As diferenças dos resultados da pesquisa se
revelaram tanto entre as diversas Diretorias Regionais (marco regional), quanto para os
municípios (marco local) que as compõem. A comparação entre as Diretorias Regionais e a
média do Estado, indicou que as posições relativas não se alteraram no período de 10 anos
que analisamos. O mais preocupante, no entanto, é o fato de não haver sinais de reversão
dessa tendência. Isto revela a inflexibilidade da gestão política que aí se apresenta. A exemplo
disto, temos a Diretoria de Salvador (Direc 1) que como já citamos, por abrigar o centro do
poder político do Estado, se distancia muito de todas as outras Diretorias Regionais de
Educação. De outra forma, o movimento que se verificou, dentro de cada uma dessas
Diretorias, aponta um outro arranjo engendrado a partir do processo de descentralização e
municipalização e do Fundef, indicando para uma prevalência da instância local.
A falta de estudos anteriores sobre o objeto impôs um grande desafio: modelar um
marco conceitual capaz de suportar os requerimentos da pesquisa. Assim, discutimos um
84
conjunto de categorias analíticas. Buscamos apoio nas categorias espaço, lugar, território,
região, poder e identidade, cujos conceitos e elementos constitutivos estão referenciados em
autores da contemporaneidade. Por outro lado, diante destas restrições de literatura, mostrou-
se mais útil, o uso de recurso empírico para comprovar as proposições iniciais da pesquisa.
Dessa forma, montamos uma base de dados, tendo como unidade espacial o município.
Assim, foi possível agrupar as informações ao nível das Diretorias Regionais de Educação.
Essa opção, ainda que tenhamos utilizado dados secundários, implicou em um esforço
muito grande na coleta e na sistematização das informações. Foram consultadas várias fontes,
embora só figurem nesta dissertação aquelas que efetivamente contribuíram. A base de dados
reúne aspectos relacionados ao desenvolvimento educacional, social, econômico e humano,
registrado na instância local (município) e regional (Direc). Com base na disponibilidade
destas, formulamos um conjunto de indicadores na intenção de abrigar estas dimensões do
desenvolvimento.
A investigação enquadra-se no campo exploratória, com as características inerentes a
um estudo descritivo. Apresenta três delimitações: temporal, refere-se aos anos 1991 e 2000,
embora, para alguns indicadores, seja 1993 a 2000; espacial, abrange os territórios das 32
Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia e os 415 municípios que as compõem;
e institucional, reporta-se ao ensino fundamental público.
As conclusões da pesquisa, no entanto, estão circunstanciadas na base de dados, no
método proposto e nos indicadores formalizados, talvez este tem sido o nosso grande desafio.
Entretanto, é possível que para indicadores formulados em uma outra perspectiva
metodológica e referenciados em um outro conjunto de informações, levem a um desfecho
diferente.
Nesse sentido, gostaríamos de chamar a atenção para as dificuldades que encontramos
no percurso desta pesquisa. Afora a ausência de estudos sobre as Diretorias Regionais de
Educação, talvez, a maior delas tenha sido trabalhar um espaço tão segmentado e
multideterminado como é o Estado da Bahia. Contudo, podemos considerar como um achado
da pesquisa a percepção que os municípios baianos abrigam singularidades que levam a uma
conformação particular dos indicadores educacionais e desenvolvimento econômico, social e
humano, tendo, num movimento próprio, a identidade territorial como elemento essencial.
85
Dessa forma, todo esse encaminhar se constituiu no esforço para responder a questão
proposta inicialmente - as Diretorias Regionais de Educação são locus das ações de políticas
públicas de educação no Estado da Bahia? -, com o olhar sobre os objetivos que mantinham
estreita relação com a mesma. Assim, recorremos às categorias analíticas que nos forneceram
os elementos necessários para situar teoricamente nosso objeto e subsidiar a análise e
interpretação dos dados, na busca das respostas ao nosso problema.
Para além dos dados, temos que sublinhar o forte efeito que o processo de
descentralização e municipalização do ensino fundamental, em um primeiro momento, e do
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef),
em um segundo momento, exerceram sobre a oferta de serviços educacionais a partir da
instância local, favorecendo ao crescimento nos indicadores de atendimento escolar neste
nível de ensino. Ainda em decorrência destes fatores, ressalta-se o aumento dos gastos
municipais com educação e os avanços na qualificação dos professores, este último muito
mais influenciado pela nova LDB e pela crescente abrangência territorial das universidades
estaduais.
A municipalização, no entanto, atingiu mais intensivamente as matrículas do que os
estabelecimentos, isto é, buscou-se a ampliação do atendimento sem a necessária expansão da
infra-estrutura física. Isto se deveu ao mecanismo de financiamento da educação fundamental
introduzido pelo Fundef, vinculando os recursos ao educando e não a instância administrativa,
de modo que os repasses de recursos aos municípios se deram na proporção direta das suas
matrículas. Este processo, embora seja prematuro afirmar, já que não contamos com
informações sobre a relação aluno/professor, aponta para a superlotação das salas de aula,
conduzindo a precarização do trabalho docente.
A busca por mais recursos pela via das matrículas, terminou por reduzir os déficits de
atendimento escolar. A evasão escolar, medida pela proporção de crianças em idade escolar
que estavam fora da escola, apresentou razoável decréscimo. Contudo, isto se deveu muito
mais a estímulos financeiros do que aos esforços dos governos local ou estadual para
implementar seus planos e programas educacionais.
No que se refere à defasagem escolar, embora mostre uma tendência à queda em todas
86
as Diretorias Regionais de Educação do Estado da Bahia, ainda temos uma grande proporção
de matriculados em séries inadequadas à sua idade, indicando que as políticas educacionais,
na medida em que ignora as identidades territoriais, termina por se constituir em elemento de
exclusão. Isto pode ser confirmado visto que a adoção de modelo de gestão centralizado leva
ao estabelecimento de conteúdos curriculares sem considerar os contextos histórico, social,
cultural e étnico dos alunos.
Quanto aos indicadores de desenvolvimento, a pesquisa evidenciou que quando
consideramos dimensão econômica do desenvolvimento e as condições gerais de bem-estar e
de saúde (dimensão social do desenvolvimento) as quais as populações das Diretorias
Regionais de Educação estão submetidas, percebemos que há um acentuado destaque para
Diretoria que abriga os municípios da Grande Salvador. Isto se deve ao modelo de
desenvolvimento desigual capitaneado pelo Governo do Estado da Bahia, com excessiva
concentração nesta região.
O mais contundente, no entanto, é que não há sinais de reversão desse processo, tendo
em vistas que as posições relativas das Direc não se alteraram, isto é, as Diretorias que, em
1991, estavam acima da média do Estado, assim como aquelas que estavam abaixo, em 2000
permaneceram acima ou abaixo desta média, demonstrando a inflexibilidade do modelo de
desenvolvimento. Ademais, a centralidade de Salvador é muito forte, de forma que ainda
reúne grande parte funções centrais, a exemplo das especialidades médicas de grande
complexidade e a oferta de educação superior, ainda no que pese os esforços das
universidades estaduais e de algumas instituições privadas no sentido de dispersar a oferta
deste serviço.
O indicador de desenvolvimento humano, por outro lado, apresentou uma tendência ao
crescimento em todas as Diretorias Regionais de Educação, mostrando-se, dessa forma, mais
sensível aos movimentos dos indicadores educacionais que aos de desenvolvimento
econômico e social.
Vistas essas questões, tratamos, então de examinar como estes indicadores estão para os
municípios dentro de cada Direc. Para tanto, consideramos o valor médio dos indicadores e
sua distribuição. Neste particular, vimos que o Fundef, na medida em que desassociou o
atendimento escolar no ensino fundamental da capacidade financeira dos governos locais,
87
possibilitou uma equalização das oportunidades educacionais.
Há uma redução das desigualdades dos pontos de vista econômico e social, o que nos
coloca diante de um grande paradoxo: a pesquisa apontou para a manutenção das
desigualdades entre as Direc, acompanhada de uma tendência à desconcentração, quando
olhamos para dentro da Direc. O que pode explicar a ocorrência destes dois movimentos tão
contraditórios é a associação dos municípios das Direc, sobretudo na direção das ações
sociais, a exemplo da gestão plena do sistema municipal de saúde, que congrega vários
municípios com o fim de otimizar a prestação de serviços dessa natureza. Essa relação de
solidariedade entre as unidades locais confirma a idéia de território.
Assim, apreendemos que o uso das Diretorias Regionais de Educação como recurso
metodológico para compreender a configuração dos fenômenos relacionados à educação
pública fundamental e a produção social, mediada pelo território e seus elementos
constitutivos, nos conduz a idéia de que a adoção de um modelo de desenvolvimento desigual
no espaço encontrará na instância local sua maior oposição. Dessa forma, o movimento de
descentralização e municipalização, aliados aos efeitos do padrão distributivo de recursos do
Fundef, sinaliza, no plano institucional, para uma expansão no atendimento educacional,
equalizando as oportunidades de ensino no segmento fundamental, induzindo avanços no
desenvolvimento humano.
A implementação de uma política educacional por parte do Estado suscita vários
conflitos, na medida em que não considera a conformação territorial que foi constituída ao
longo do tempo. Os resultados da pesquisa mostram que algumas políticas, a saber, a
descentralização e a municipalização, alteraram sobremaneira o quadro educacional do
Estado, principalmente por causa dos seus efeitos na escala local.
No âmbito do Governo Federal, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), buscando a convergência de suas políticas,
planos e programas, identificou 118 territórios rurais, dos quais 10 estão inseridos no Estado
da Bahia. A Secretaria Estadual de Agricultura (Seagri), baseada nesta experiência,
estabeleceu uma divisão espacial da Bahia que abriga 26 territórios de identidade, com o fim
de articular seus programas para agricultura familiar no espaço, tendo como foco o território.
88
Na comparação entre as Diretorias Regionais de Educação e os territórios de identidade,
embora à primeira vista apresente uma certa convergência, quando olhamos com mais
cuidado a Figura 7, identificamos duas formas de distanciamento destas estruturas espaciais.
A primeira consiste no fato de que as Diretorias Regionais, na grande maioria, abrigam
municípios que carregam identidades territoriais distintas. A segunda está representada pelo
reverso dessa situação, isto é, um único território submetido à influência de duas ou mais
Direc.
Com exceção das Direc de Salvador e Macaúbas, que ocupam os territórios de
Metropolitana de Salvador e Bacia do Paramirim respectivamente, as Diretorias Regionais
abarcam municípios de dois ou mais territórios. A exemplo disto, podemos tomar a Direc 02,
cuja sede é Feira de Santana e está vinculada ao território Portal do Sertão. Esta Diretoria
abrange ainda os municípios de Candeal, cuja identidade o vincula ao território do Sisal;
Santa Terezinha, associado ao território do Piemonte do Paraguaçu; Capela do Alto Alegre,
pertencente ao território da Bacia do Jacuípe; entre outros. Possivelmente, a imposição de
uma política ou um programa educacional em um espaço com essa segmentação territorial, na
medida em que não contemple essas múltiplas identidades territoriais, dificilmente encontrará
êxito, podendo ainda ampliar os conflitos identitários que neste espaço se manifestam.
Por outro lado, encontramos também o reverso da situação exposta no parágrafo
anterior: um mesmo território abrigando duas Diretorias Regionais de Educação. Para
exemplificar, tomemos o território Extremo Sul que congrega os municípios que compõem as
Diretorias de Eunápolis e Teixeira de Freitas. Isto pode transformar-se em um empecilho à
execução de uma política ou programa educacional, tendo em vistas que o estabelecimento de
dois centros em um mesmo território suscitará conflitos de natureza política que dificultará a
gestão dos programas educacionais.
89
DIRETORIAS REGIONAIS DE EDUCAÇÃO TERRITÓRIOS DE INDENTIDADE
Figura 7: Diretorias Regionais de Educação × Territórios de Identidade
Secretaria da Educação (SEC) Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI)
90
Por tudo que dissemos, refletimos e aprendemos nesta investigação, nos ousamos a
apresentar algumas sugestões para as problemáticas trazidas à tona pelos resultados da
pesquisa:
i) É preciso reconstruir o papel das Diretorias Regionais de Educação do Estado da
Bahia no contexto institucional das políticas públicas de educação e das relações de poder
percebidas no território, com novas funções e uma ação mais efetiva no planejamento,
elaboração e execução dessas políticas. É necessário também pensar em uma nova formatação
espacial para estas Diretorias Regionais que leve em consideração a existência de territórios,
escapando da agregação de municípios pela simples contigüidade.
ii) Entender as Diretorias Regionais de Educação como sujeito e objeto das decisões
políticas, pode se constituir na oportunidade de se pensar políticas que levem em conta a
instância local, tomando o território como possibilidade de construção de uma comunidade
mais participativa. Já existem algumas iniciativas neste sentido, mas nenhuma na área da
educação, a exemplo das iniciativas do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), no
âmbito da União, e da Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI), no
Estado da Bahia, como uso dos territórios de identidade na articulação das políticas públicas
na área da agricultura, mais especificamente, na agricultura familiar.
Por fim, para retornar a epígrafe desta seção, temos a dizer que esta é apenas uma
alternativa analítica que, por limitação do pesquisador ou, até mesmo, do método científico,
abrange aspectos importantes da problemática estudada, mas está longe de alcançar toda
complexidade que esta realidade nos apresenta.
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ANEXOS
97
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Continua ...
Diretoria / Município Sede Nível Município DIREC 01 - SALVADOR A Camaçari Candeias Dias D'Ávila Itaparica Lauro de Freitas Madre de Deus Salvador Simões Filho Vera Cruz DIREC 02 - FEIRA DE SANTANA A Amélia Rodrigues Anguera Antônio Cardoso Candeal Capela do Alto Alegre Conceição da Feira Conceição do Jacuípe Coração de Maria Feira de Santana Gavião Ichu Ipecaetá Ipirá Irará Nova Fátima Pé de Serra Pintadas Rafael Jambeiro Riachão do Jacuípe Santa Bárbara Santa Teresinha Santo Estêvão São Gonçalo dos Campos Serra Preta Tanquinho DIREC 03 - ALAGOINHAS A Acajutiba Alagoinhas Aporá Araçás Aramari Cardeal da Silva Catu Conde Entre Rios Esplanada
98
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Inhambupe Jandaíra Ouriçangas Pedrão Rio Real Sátiro Dias DIREC 04 - SANTO ANTONIO DE JESUS A Aratuípe
Castro Alves Conceição do Almeida Dom Macedo Costa Itatim Jaguaripe Muniz Ferreira Nazaré Salinas da Margarida Santana Santo Antônio de Jesus Varzedo DIREC 05 - VALENÇA A Cairu Camamu Gandu Ibirapitanga Igrapiúna Itamari Ituberá Nilo Peçanha Nova Ibiá Piraí do Norte Presidente Tancredo Neves Taperoá Teolândia Valença Wenceslau Guimarães DIREC 06 - IHLÉUS B Arataca Canavieiras Ilhéus Maraú Mascote Santaluz Una Uruçuca DIREC 07 - ITABUNA A Almadina Aurelino Leal
99
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Buerarema Camacan Coaraci Floresta Azul Gongogi Ibicaraí Itabuna Itaju do Colônia Itajuípe Itapé Itapitanga Jussari Pau Brasil Santa Cruz da Vitória São José da Vitória Ubaitaba DIREC 08 - EUNÁPOLIS B Belmonte Eunápolis Guaratinga Itabela Itagimirim Itamaraju Itapebi Jucuruçu Porto Seguro Santa Cruz Cabrália DIREC 09 - TEIXEIRA DE FREITAS B Alcobaça Caravelas Ibirapuã Itanhém Lajedão Medeiros Neto Mucuri Nova Viçosa Prado Teixeira de Freitas Vereda DIREC 10 - PAULO AFONSO B Abaré Chorrochó Coronel João Sá Glória Jeremoabo Macururé Paulo Afonso
100
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Pedro Alexandre Rodelas Santa Brígida Sítio do Quinto DIREC 11 - RIBEIRA DO POMBAL B Adustina Antas Banzaê Cícero Dantas Cipó Crisópolis Fátima Heliópolis Itapicuru Nova Soure Novo Triunfo Olindina Paripiranga Ribeira do Amparo Ribeira do Pombal DIREC 12 - SERRINHA A Água Fria Araci Barro Preto Biritinga Cansanção Canudos Conceição do Coité Euclides da Cunha Lamarão Monte Santo Nordestina Queimadas Quijingue Retirolândia Santanópolis São Domingos Serrinha Teofilândia Tucano Valente DIREC 13 - JEQUIÉ A Aiquara Apuarema Barra do Rocha Boa Nova Cravolândia
101
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Dário Meira Ibirataia Ipiaú Irajuba Iramaia Itagi Itagibá Itaquara Itiruçu Jaguaquara Jequié Jitaúna Lafaiete Coutinho Lajedo do Tabocal Manoel Vitorino Maracás Mirante Planaltino Santa Inês Ubatã DIREC 14 - ITAPETINGA B Caatiba Firmino Alves Ibicuí Iguaí Itambé Itapetinga Itarantim Itororó Macarani Maiquinique Nova Canaã Potiraguá Ribeirão do Largo DIREC 15 - JUAZEIRO A Campo Alegre de Lourdes Casa Nova Curaçá Juazeiro Pilão Arcado Remanso Sento Sé Sobradinho Uauá DIREC 16 - JACOBINA A Caém Caldeirão Grande
102
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Capim Grosso Jacobina Miguel Calmon Mirangaba Morro do Chapéu Ourolândia Quixabeira São José do Jacuípe Saúde Serrolândia Umburanas Várzea do Poço Várzea Nova DIREC 17 - PIRITIBA B Baixa Grande Macajuba Mairi Mundo Novo Piritiba Tapiramutá Várzea da Roça DIREC 18 - ITABERABA B Andaraí Boa Vista do Tupim Bonito Iaçu Ibiquera Itaberaba Itaeté Lajedinho Marcionílio Souza Nova Redenção Ruy Barbosa Utinga Wagner DIREC 19 - BRUMADO A Abaíra Aracatu Barra da Estiva Brumado Contendas do Sincorá Dom Basílio Ibicoara Ituaçu Jussiape Livramento do Brumado Malhada de Pedras
103
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Rio de Contas Tanhaçu DIREC 20 - VITÓRIA DA CONQUISTA A Anagé Barra do Choça Belo Campo Bom Jesus da Serra Caetanos Cândido Sales Caraíbas Condeúba Cordeiros Encruzilhada Maetinga Piripá Planalto Poções Presidente Jânio Quadros Tremedal Vitória da Conquista DIREC 21- IRECÊ A América Dourada Barra do Mendes Barro Alto Cafarnaum Canarana Central Gentio do Ouro Ibipeba Ibititá Irecê Itaguaçu da Bahia João Dourado Jussara Lapão Mulungu do Morro Presidente Dutra São Gabriel Uibaí Xique-Xique DIREC 22 - IBOTIRAMA B Barra Brotas de Macaúbas Buritirama Ibotirama Ipupiara Morpará
104
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Muquém de São Francisco Oliveira dos Brejinhos Paratinga DIREC 23 - MACAÚBAS B Boquira Botuporã Caturama Érico Cardoso Ibipitanga Macaúbas Paramirim Rio do Pires Tanque Novo DIREC 24 - CAETITÉ B Caculé Caetité Guajeru Ibiassucê Igaporã Jacaraci Lagoa Real Licínio de Almeida Mortugaba Rio do Antônio DIREC 25 - BARREIRAS A Angical Baianópolis Barreiras Brejolândia Catolândia Cotegipe Cristópolis Formosa do Rio Preto Mansidão Riachão das Neves Santa Maria da Vitória São Desidério Tabocas do Brejo Velho Wanderley DIREC 26 - BOM JESUS DA LAPA B Bom Jesus da Lapa Canápolis Cocos Coribe Correntina Jaborandi Riacho de Santana Santa Luzia
105
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Contunação
Diretoria / Município Sede Nível Município Santa Rita de Cássia São Félix do Coribe Serra do Ramalho Serra Dourada Sítio do Mato DIREC 27 - SEABRA B Boninal Ibitiara Iraquara Lençóis Mucugê Novo Horizonte Palmeiras Piatã Seabra Souto Soares DIREC 28 - SENHOR DO BONFIM B Andorinha Antônio Gonçalves Campo Formoso Filadélfia Itiúba Jaguarari Pindobaçu Ponto Novo Senhor do Bonfim DIREC 29 - AMARGOSA B Amargosa Brejões Elísio Medrado Jiquiriça Laje Milagres Mutuípe Nova Itarana São Miguel das Matas Ubaíra DIREC 30 - GUANAMBI B Candiba Carinhanha Feira da Mata Guanambi Iuiú Malhada Matina Palmas de Monte Alto Pindaí Sebastião Laranjeiras
106
ANEXO 1 Direc, município sede, nível, municípios componentes
Conclusão
Diretoria / Município Sede Nível Município Urandi DIREC 31 - SANTO AMARO A Itanagra Mata de São João Pojuca Santo Amaro São Francisco do Conde São Sebastião do Passé Saubara Teodoro Sampaio Terra Nova DIREC 32 - CRUZ DAS ALMAS A (B) Cabaceiras do Paraguaçu Cachoeira Cruz das Almas Governador Mangabeira Maragogipe Muritiba São Felipe São Félix Sapeaçu
107
ANEXO 2
Formalização dos Indicadores
Indicadores de Demanda e Oferta
Conforme salientado anteriormente, com esse conjunto de indicadores busca-se
evidenciar a demanda potencial e a estrutura do atendimento escolar. Para isso, considera-se a
população em idade escolar, o número de estabelecimentos públicos de ensino e o grau de
qualificação dos docentes em exercício no município e na Diretoria Regional de Educação.
População em Idade Escolar (PIE)
Reúne os indivíduos com idade entre 7 e 14 anos. Parte-se da idéia de que, no fluxo
escolar regular, o individuo ingressa na primeira série do ensino fundamental aos 7 anos de
idade e aos 14 na última (8ª série), cumprindo o ciclo do ensino fundamental.
Descrição:
Consiste no registro dos indivíduos na faixa etária de 7 e 14 anos que cada município e
Direc apresentam. Esta variável não precisa passar por processos de padronização, tendo em
vista que seus valores absolutos já são suficientes para estabelecer um comparativo.
Justificativa:
Para efeito desta pesquisa, entende-se que a população em idade escolar corresponde à
demanda potencial por serviços de educação. Dessa forma, essa variável mostrará a
configuração e dispersão espacial (regional) da demanda por esse tipo de serviços.
Fonte:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Número de estabelecimentos público de ensino (EPE)
108
Mostrará a infra-estrutura municipal e por Direc, com a qual é atendida a demanda por
ensino fundamental.
Descrição:
Representa a quantidade de estabelecimentos públicos (estaduais e municipais) de
ensino fundamental que cada município e Direc disponibilizam para atender a demanda por
este nível de ensino.
Embora a pesquisa tem sido delimitada temporalmente nos anos de 1991 e 2000, não foi
possível obter informações para esse primeiro ano. Isso se deve a uma interrupção nas séries
estatísticas da Bahia, provocando um hiato que vai de 1988 a 1992. Assim, para esse
indicador foi considerado o ano de 1993, Poe se tratar do mais próximo a 1991. Este
procedimento não causa muitas distorções, tendo em vista que a construção de escola não
apresenta grandes variações em curtos períodos de tempo.
Justificativa:
Entendemos que os estabelecimentos públicos de ensino, ainda que não tenham padrão
de qualidade elevado, reúnem os equipamentos e condições mínimas para a prestação de
serviços de educação, garantindo o funcionamento e o acesso da população em idade escolar
ao sistema formal de ensino, contribuindo tanto para melhorar as condições de vida da
população, quanto para o desenvolvimento local.
Fonte:
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (Sei/Seplan)
Grau de qualificação dos professores do ensino fundamental (QPEF)
Percentual de professores do fundamental com formação superior.
Descrição:
109
Corresponde a razão entre o total de pessoas residentes no município que exercem a
profissão de professor do ensino fundamental e que contam com curso superior e o total das
pessoas residentes no município que exercem esta profissão, vezes cem (PNUD, 2003).
Justificativa:
Um dos maiores problemas educacionais do Brasil e, muito particularmente, do Estado
da Bahia, é a limitada formação dos professores do ensino fundamental. A grande maioria
conta apenas com a formação de magistério. A trajetória da educação fundamental no nosso
Estado apresenta uma preferência histórica dos políticos em priorizar, nos gastos com
educação, a construção de escolas em detrimento da remuneração e formação de professores.
Dessa forma, esse indicador revela os déficits de qualificação profissional do professorado de
cada município e Direc.
Fonte:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Grau de atendimento escolar (GAE)
Proporção de pessoas de 7 a 14 anos que estão freqüentando o ensino fundamental.
Descrição:
Razão entre as pessoas com idade de 7 a 14 anos de idade que estão freqüentando o
ensino fundamental em estabelecimentos públicos e a população residente esta faixa etária no
município m e Diretoria Regional de Educação d.
Justificativa:
O domínio da linguagem, leitura e escrita é um requisito básico para o desenvolvimento
de capacidades e exercício pleno da cidadania. Considerando que a educação fundamental é o
primeiro nível de ensino que possibilita a aquisição destas habilidades, torna-se de relevância
110
a análise de sua abrangência populacional. Portanto, esse indicador evidenciará os possíveis
déficits de atendimento escolar na faixa etária a que se propõe.
Fonte:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicadores de Descentralização Administrativa, Qualidade e Financeiro
O senso comum nos leva a crer que o ensino público em nosso Estado é de má
qualidade, bem como que os sucessivos governos federais, estaduais e municipais
negligenciaram suas respectivas responsabilidades para com o ensino. Mas o que seria uma
escola de qualidade e quais as competências governamentais desejadas? Qualidade é um
conceito dinâmico, construído e reconstruído constantemente a partir das reflexões da
comunidade local e cuja aplicação deve ser relativizada no tempo e no espaço. É razoável
dizer que os critérios que definiam uma boa escola no passado não nos servem hoje, da
mesma forma que se pode dizer que aquela escola considerada boa em um certo município
não o será em outro. Ademais, o debate sobre a descentralização dos recursos e a redefinição
das competências governamentais atribuiu papel relevante ás instâncias locais de poder, de
modo que os municípios assumem a liderança desse processo.
Nessa perspectiva, os indicadores de descentralização, qualidade e financeiro
apresentados aqui são propostos no sentido de possibilitar a avaliação da qualidade e do grau
de descentralização e responsabilidade das instâncias locais no atendimento á demanda por
ensino básico. Para tanto, elegemos os seguintes aspectos: grau de municipalização das
matriculas, grau de municipalização dos estabelecimentos, grau de atendimento escolar, grau
de frustração do sistema educacional (defasagem e evasão escolar) e a participação dos gastos
com educação nas despesas do município.
Grau de municipalização (GME)
Expressa o grau de descentralização administrativa, isto é, a responsabilidade do poder
local (municipal) no atendimento à demanda por ensino básico
111
Descrição:
As variáveis utilizadas são número de alunos matriculados em estabelecimentos
públicos municipais de ensino e total de matrículas em estabelecimentos públicos de ensino
registrados no município. Esse indicador expressa, em percentual, a razão entre essas duas
variáveis e define-se por:
100×m
mm MEP
MEPM=GME
Onde, GMEm é o grau de municipalização do ensino fundamental no município m;
MEPMm, o número de alunos matriculados em estabelecimentos públicos municipais de
ensino fundamental do município m e; MEpm, o total de alunos matriculados nas séries
fundamentais em estabelecimentos públicos no município m.
Nesse indicador nos deparamos com a mesma restrição de informação apresentada no
indicador número de estabelecimentos público de ensino (EPE), de modo que adotamos a
mesma solução, ou seja, substituímos o ano de 1991 pelo de 1993.
Justificativa:
O quociente encontrado mostra o quanto o poder público local vem respondendo pelo
atendimento escolar. Quanto mais alto for o seu valor maior será a descentralização
administrativa e, conseqüentemente, maior será a responsabilidade do município. Convém
salientar que esse indicador é bastante sensível a programa que estimulem a descentralização
de recursos. Desse modo, adoção de políticas como a criação de fundos específicos para
financiar o ensino fundamental, cujo critério distributivo de recursos favoreça a instância local
(município), a exemplo do O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), potencializará os resultados desse
indicador.
Fonte:
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia - SEI/Seplan
112
Grau de sucesso e frustração do sistema educacional (GSSE)
Defasagem escolar
Percentual de pessoas 7 a 14 anos com mais de 1 ano atraso.
Descrição:
O atraso escolar é obtido pela comparação entre a idade e a série escolar da criança,
através da equação: atraso escolar = [(idade - 7) - número da série completada]. Espera-se,
portanto, que uma criança de oito anos já tenha completado um ano de estudo
(www.undp.org.br).
Justificativa:
A defasagem escolar relaciona-se a fatores que vão desde as condições sociais e
econômicas do educando até as questões mais objetivamente ligadas à escola, passando pela
incapacidade do sistema educacional em reformular seus conteúdos e programas,
incorporando os contextos social, étnico e cultural dos alunos, de modo a motivá-los.
Fonte:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Evasão escolar
Percentual de pessoas 7 a 14 anos fora da escola.
Descrição:
Razão entre as pessoas com idade de 7 a 14 anos de idade que não freqüentam a escola e
a população residente esta faixa etária no município m.
Justificativa:
113
A evasão escolar é um dos principais problemas que afeta o sistema educacional,
sobretudo no ensino fundamental, constituindo-se em um entrave à universalização do ensino.
Assim, esse indicador reflete a incapacidade deste sistema promover a equidade de
oportunidade educacional. É pertinente, portanto, utilizá-lo como medida do déficit de
atendimento.
Fonte:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicador Financeiro
A dimensão institucional do desenvolvimento diz respeito à orientação política, o
esforço e capacidade de financeira do ente federativo para financiar as políticas e os
programas que contribuam para alcançar as metas de desenvolvimento. Assim, para assegurar
tal objetivo é necessário que uma parte adequada dos recursos financeiros sejam destinados a
educação, em função dos benefícios e impactos que este tipo de gasto exerce sobre a
sociedade. Nesse sentido, a proporção dos gastos com educação em relação ao total de gasto,
consiste em bom parâmetro financeiro.
Proporção dos Gastos em Educação (PGE)
Expressa o esforço no financiamento público das ações relacionadas à educação.
Descrição:
Corresponde à razão entre os recursos gastos com a função educação, e o total de gasto
do município, dada pela seguinte expressão:
m
mm G
GE=PGE
Onde, PGEm é a proporção dos gastos em educação no município m; GEm, o gasto
114
público em educação no município m e; Gm, o total dos gastos no município m, envolvendo
todos os tipos de despesas, inclusive educação. A fim de garantir a comparabilidade, os
valores assim obtidos são padronizados.
Cabe esclarecer, no entanto, que os gastos em educação correspondem àqueles
realizados na função Educação e Cultura. Encontramos dificuldade para separar estas duas
modalidades de gasto, isso pode provocar desvios na análise, na medida que os gastos em
cultura atendem a princípios diferentes dos da educação.
Justificativa:
Para assegurar a efetiva aplicação de políticas públicas é necessária a formação de
recursos financeiros para suportar o seu financiamento. Dessa forma, a proporção dos gastos
expressa, em tese, a preocupação do município com a educação. Portanto, esse indicador é
essencial à avaliação das condições de financiamento da educação, bem como do grau de
prioridade que o gestor público atribui a esse tipo gasto.
Fonte:
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Indicadores de Desenvolvimento Social, Econômico e Humano.
Nesta seção apresentamos os procedimentos metodológicos aplicados na formulação e
cálculo dos indicadores de desenvolvimento. Estes indicadores foram construídos a partir de
um conjunto de dados estatísticos, escolhidos pela disponibilidade de informações sobre os
mesmos, e estão organizados em três categorias, a saber: social, econômico e humano. A
intenção foi capturar aspectos amplos da base produtiva, do atendimento às necessidades
básicas da sociedade e do desenvolvimento humano.
Indicador de Desenvolvimento Social (IDS)
Este indicador é estruturado tomando-se como argumento o nível de saúde, o nível
115
educacional, o acesso aos serviços básicos e o mercado de trabalho da população do
município ou da Direc a que se refere. A sua interpretação sugere que quanto maior é o seu
valor, maior será o desenvolvimento social alcançado; quanto mais próximo de 100, mais
próximo da média estadual estará. Define-se por:
4 IMTISBINEINS=IDS ×××
Indicador setorial de saúde (nível de saúde) – INS
Expressa o acesso da população do município e da Direc aos serviços de saúde e
saneamento básico.
Descrição:
As variáveis utilizadas são o número de médicos residentes por mil habitantes (zmed), o
percentual de pessoas que vivem em domicílios com banheiro e água encanada (zsan), a
probabilidade de sobrevivência até 60 anos (zsob), padronizadas e combinadas de acordo coma
a seguinte fórmula: 3sobsanmed zzz=INS ××
Justificativa:
As condições de saúde têm grande influência no desenvolvimento social. Tais condições
são expressas na redução da mortalidade infantil e no aumento da expectativa de vida da
população. As variáveis escolhidas aqui têm relação direta com essas duas metas.
Entende-se que as campanhas de vacinação, a quantidade de profissionais médicos, o
saneamento básico e fornecimento de água tratada concorrem para ampliar as condições
gerais de saúde da população. A probabilidade de sobrevivência até 60 anos, além de capturar
essas condições, reflete também as condições de segurança.
Fontes:
Demais - Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
116
Indicador setorial de educação (nível educacional) - INE
Expressa o nível de escolarização, atendimento e freqüência escolar da população do
município e da Direc.
Descrição:
As variáveis utilizadas são o percentual de professores do fundamental com curso
superior (zprof), a taxa bruta de freqüência à escola envolvendo os três níveis de ensino (zfreq) e
a taxa de alfabetização de adultos (zalfa), reduzidas aos seus escores padronizados.
A formulação desse indicador é dada por:
3 zzz=INE alfafreqprof ××
Justificativa:
Nos dias atuais, a aquisição de conhecimentos básicos e a formação de habilidades
cognitivas são requisitos indispensáveis para que as pessoas possam processar informações,
competir no mercado de trabalho e exercer sua cidadania, de forma que os sistemas de ensino
assumem importância fundamental no desenvolvimento social.
Esse indicador evidencia aspectos do acesso e do atendimento escolar. Assim, a
quantidade de professores do ensino fundamental que possui formação superior, as matrículas
nos diversos níveis de ensino (fundamental, médio e superior) e alfabetização de adultos,
agregam qualidade ao desenvolvimento.
Fontes:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicador setorial de serviços básicos – ISB
117
Expressa o acesso da população do município e da Direc a serviços básicos como
energia, água tratada e coleta de lixo.
Descrição:
Utiliza-se das informações sobre o percentual de pessoas que vivem em domicílios com
água encanada (zagua), o percentual de pessoas que vivem em domicílios com energia elétrica
(zener) e o percentual da população urbana atendida com serviço de coleta de lixo (zlixo). É
definido por:
3 zzz=ISB lixoeneragua ××
Justificativa:
O acesso ao abastecimento de água tratada, a iluminação elétrica e a coleta de lixo, além
de colaborar para a melhoria das condições de saúde, agregam qualidade as condições gerais
de vida da população, contribuindo de maneira decisiva para o desenvolvimento social.
Fontes:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicador setorial de mercado de trabalho e renda
Expressa a oferta de trabalho, a composição da renda e grau de equidade dos
rendimentos do trabalho no município e na Direc.
Descrição:
Compõe-se da razão entre a população em idade ativa (PIA)23 e a população total (zpia),
do percentual da renda proveniente de rendimentos do trabalho (zrend) e do percentual da renda
apropriada pelos 80% mais pobres da população (zapro). Define-se por:
3 zzz=IMT aprorendpia ×× .
23 Abriga as pessoas com idade de 10 a 65 anos.
118
Justificativa:
Na perspectiva do desenvolvimento social, a composição da renda e a mensuração da
desigualdade na sua apropriação assumem papel fundamental, tendo em vista que essas
informações servem para subsidiar programas de combate a pobreza.
Fontes:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicador de Desenvolvimento Econômico (IDE)
Este indicador leva em consideração a infra-estrutura econômica, a qualidade da mão-
de-obra e o PIB municipal. A sua interpretação é igual a do IDS, isto é, quanto maior é o seu
valor, maior será o desenvolvimento econômico alcançado pelo município ou Direc; quanto
mais próximo de 100, mais próximo da média estadual estará. Define-se por:
3 IMPIQMINF=IDE ××
Indicador de infra-estrutura - INF
Expressa o acesso da população do município e da Direc a serviços bancários, telefonia,
ao sistema viário e ao consumo de energia.
Descrição:
Combina, através da média geométrica, a proporção de pessoas que vivem em
domicílios com energia elétrica (Zce), a proporção de pessoas que vivem em domicílios com
telefone (Ztel), agências bancárias por mil habitantes (Zban) e a proporção de pessoas que
vivem em domicílios com automóvel (Zaut). É definido por: 4 zzzz=INF autbantelce ×××
Justificativa:
119
O desenvolvimento econômico é influenciado pela eficiência do processo produtivo, que
depende, entre outras variáveis, do consumo de energia, das comunicações, do sistema viário
e da capacidade de se interligar com o sistema bancário-financeiro.
Fontes:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) – Agências Bancárias
Indicador de qualidade da mão-de-obra - IQM
Expressa o retorno esperado, em termos de rendimentos anuais, da escolaridade e
experiência da PIA com idade de 15 a 65 anos.
Descrição:
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), “o estoque de capital
humano é calculado pela diferença entre o rendimento obtido no mercado de trabalho e a
estimativa daquele obtido por um trabalhador sem escolaridade e experiência”.
Como esse indicador é composto apenas de uma variável, o seu se obtém aplicando-se a
fórmula (1):
100+�
�CH=IQM
CH
CHm −
Onde CHm é o estoque de capital humano registrado no município m; µCH e σCH são
respectivamente a média e o desvio padrão do estoque de capital humano de todos os
municípios.
Justificativa:
A absorção de capital humano tem por finalidade gerar ou aprimorar a capacidade
técnica, os conhecimentos e atributos similares, os quais possibilitam a maior capacidade e
120
habilitação do indivíduo para a execução do trabalho produtivo. Desse modo, o capital
humano contribui decisivamente para o desenvolvimento econômico, na medida que amplia a
produtividade do trabalhador.
Fontes:
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Indicador de renda municipal – IRM
Corresponde à estimativa da renda per capita municipal. Expressa o nível médio de
renda da população do município ou Direc e acesso ao consumo, pelo menos, em termos
potenciais.
Descrição:
É obtido a partir da razão entre a renda familiar e a população total do município ou
Direc. Esse resultado é padronizado conforme é demonstrado abaixo:
100+�
�ren=IRM
ren
renm − ;
m
mm POP
REN=ren
Onde renm é a renda familiar per capita do município m; µren e σren são respectivamente
a média e o desvio padrão da renda per capita de todos os municípios; RENm é a renda do
município m e POPm é a população total do município m.
Justificativa:
O PIB per capita é habitualmente utilizado como indicador de acesso ao consumo e
sinalizador do desenvolvimento econômico. Esse indicador assume papel de destaque nas
avaliações dos estágios de desenvolvimento das economias em todo mundo. Por outro lado,
deve-se ressaltar que o PIB per capita, por si só, não suficiente como medida de
desenvolvimento, quando se tratar de economias que apresente grande concentração de renda.
Ademais, parte do PIB do município é destinada a remuneração de fatores de produção
121
pertencentes a indivíduos que residem em outros municípios, de modo que nem toda produção
fica no município.
Assim, mostra-se mais razoável a utilização da renda familiar per capita, na medida que
a mesma é a expressão mais realista das possibilidades de consumo da população local (Pnud,
2004)
Fontes:
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud)
Indicador de Desenvolvimento Humano
Expressa o grau de desenvolvimento humano.
Descrição:
Corresponde à média aritmética simples das seguintes dimensões do desenvolvimento
humano: a educação, medida pela média ponderada da taxa de alfabetização de adultos (peso
�) e da taxa combinada das matrículas no ensino fundamental, médio e superior (peso �); a
longevidade, que captura as condições gerais de saúde e vulnerabilidade, medida pela
esperança de vida ao nascer; e a renda, medida pela renda per capita, que busca mensurar a
acessibilidade da população ao consumo.
Justificativa:
Esse indicador é utilizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(Pnud) para classificar as diversas economias do mundo. O seu objetivo é oferecer um
contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que
considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento. É um índice-chave dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas e, no Brasil, tem sido utilizado
pelos governos federal e estadual para orientar as ações de combate à pobreza.
122
ANEXO 3
BAHIA: População em idade escolar e defasagem escolar, 1991 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
ANEXO 4 BAHIA: População em idade escolar e evasão escolar, 1991 e 2000
Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município Continua
1991 2000
População em idade
escolar (7 a 14 anos)
Crianças de 7 a 14 anos fora da escola
Evasão Escolar
(%)
População em idade
escolar (7 a 14 anos)
Crianças de 7 a 14 anos fora da escola
Evasão Escolar
(%) Município Direc
PIE FORA EVESC PIE FORA EVESC São Felipe 32 4.723 1.401 29,66 3.383 114 3,37 São Félix 32 2.780 719 25,86 2.287 109 4,77 Sapeaçu 32 3.400 948 27,88 3.175 161 5,07 BAHIA 2.609.027 859.114 32,93 2.304.032 157.783 6,85 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
137
ANEXO 5 BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000
Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município Continua
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Matrícula inicial no ensino fundamental em estabelecimentos públicos e grau de municipalização, 1993 e 2000 Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município
BAHIA: Estabelecimentos que ministram ensino fundamental e grau de municipalização, 1993 e 2000 - Segundo Diretoria Regional de Educação (Direc) e município