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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA:
“La ejecución del silencio administrativo en Ecuador”
TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCION
DEL TITULO DE MAGISTER EN DERECHO
ADMINISTRATIVO
AUTOR:
Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión
DIRECTOR:
Ab. Julián Mauricio Burneo Valdivieso Mgs.
CENTRO UNIVERSITARIO: Loja
2012
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I
CERTIFICACION DEL DIRECTOR
Ab. Julián Burneo Valdivieso Mgs.
DIRECTOR DE INVESTIGACIÓN
CERTIFICA:
Que el presente trabajo de investigación realizado por el
estudiante DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRION, sobre el
tema “LA EJECUCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN
ECUADOR”, han sido cuidadosamente revisados, por lo que
he podido constatar que cumple con todos los requisitos de
fondo y de forma establecidos por la Escuela de Ciencias
Jurídicas de la Universidad Técnica Particular de Loja
para esta clase de trabajos, por lo que autorizo su
presentación.
Loja, Marzo del 2012
Ab. Julian Burneo Valdivieso Mgs
DIRECTOR
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II
AUTORÍA
Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, como autor del
presente trabajo de investigación, soy responsable de las
ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en
el mismo.
Dr. Galo Cárdenas Carrión
EL AUTOR
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III
CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR
Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, declaro conocer y
aceptar la disposición del Art. 67 del Estatuto Orgánico
de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su
parte pertinente textualmente dice: “Forman parte del
patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de
investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis
de grado que se realicen a través, o con el apoyo
financiero, académico o institucional (operativo) de la
Universidad”.
Dr. Galo Cárdenas Carrión
EL AUTOR
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IV
AGRADECIMIENTO
Agradezco a la Universidad Técnica Particular de Loja, y
por intermedio de ella, a cada uno de los profesores de la
Maestría en Derecho Administrativo, que con paciencia y
dedicación supieron enrumbarme dentro de la misión y
visión de la Universidad.
Es importante recalcar la valía de la aportación de cada
uno de los señores profesores al impartir y compartir sus
conocimientos en la rama del Derecho y de lo cual espero
aprovechar en bien y beneficio propio y de la comunidad.
Dr. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÓN
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V
DEDICATORIA
Este trabajo que es el fruto de un permanente estudio y
esmero, lo dedico con todo amor a:
A mi familia, que con su amor, paciencia, comprensión y
apoyo supieron contribuir para la consecución de mis
objetivos y metas propuestas.
Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión
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VI
INDICE DE CONTENIDOS
CAPITULO I
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-
1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
1.2. EL SERVICIO PÚBLICO
1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.
LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
1.4. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
CAPITULO II
SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.
2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR
2.2.2. CONCEPTO
2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS
2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.
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VII
2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
EJECUTIVA.
CAPITULO III
3.1. DISEÑO METODOLOGICO
3.2. MÉTODOS.
3.3 MATERIALES UTILIZADOS
CAPITULO IV
RESULTADOS
4.1 Presentación y análisis de la investigación.
4.2 Contrastación de la Hipótesis
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones.
Recomendaciones.
BIBLIOGRAFIA
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El silencio administrativo ha sido objeto de vivas
controversias en el campo del derecho y de la doctrina.
Existe silencio cuando la administración asume una actitud
de inercia respecto a una conducta que requiere un
pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la
filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien
calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no
es la decisión de la voluntad administrativa,
necesariamente querida, sino un hecho negativo.
El silencio administrativo es una institución cuyo sentido
y finalidad depende estrechamente del contexto político y
constitucional vigente en cada momento histórico. El
silencio administrativo es una institución que resguarda
ciertos derechos fundamentales que se ven transgredidos
cuando la administración tributaria no cumple con su
obligación de atender a las reclamaciones presentadas por
los particulares en el tiempo y en las forma debidas. En
nuestro sentir, los derechos que el silencio
administrativo coadyuva a resguardar en el ámbito
tributario son tres: el derecho de petición, el derecho a
la seguridad jurídica y el derecho a la propiedad.
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- 2 -
I. INTRODUCCIÓN
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- 3 -
El Derecho Administrativo, nace con la independencia de
los Estados Unidos de Norteamérica y la Revolución
Francesa, como resultado de la limitación al poder del
monarca y su estructuración tripartita. En ese mismo
momento surgió la necesidad de la existencia de un Derecho
para poner límites al poder y lo que es más, para evitar
la posibilidad de la arbitrariedad, el despotismo o el
totalitarismo por parte de la autoridad, a esta limitación
que el poder de la Autoridad tiene, con referencia al
derecho, es lo que se ha dado en denominar de manera
general principio de legalidad.
En el Estado Absolutista, es claro que el Derecho y su
posibilidad creadora radican en el monarca, en el rey y el
poder que él tenía para la producción de la norma radica
en él mismo, esto bien se puede resumir en la célebre y
famosa frase pronunciada por Luis XIV, rey de Francia, que
expresó “El Estado soy yo”, nos da la justa acepción del
poder del rey en sí mismo o en la divinidad, debiendo
recordar desde siempre todas las atrocidades que se
infligieron en contra de los primarios derechos de los
seres humanos en nombre de Dios. Si esto que acabamos de
analizar entendemos por Derecho, entonces hemos de
convenir que el poder es único, que el mismo radica en el
monarca y que él tiene por tanto la potestad de producir o
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- 4 -
dictar normas jurídicas, ejecutar las mismas y hacer
justicia. Se debe tener presente que los actos del rey no
eran susceptibles de ser impugnados, sino bajo
determinadas circunstancias.
El ocaso del poderío de tal dinastía, producido por la
Revolución Francesa en el siglo XVIII,alumbró la
institución del Derecho Administrativo, como el conjunto
de normas que trataban de regular la actividad y la
organización de la Administración Pública, regulado bajo
el principio del liberalismo. Pero este liberalismo, se
interpretó de dos formas distintas. Para unos, ser liberal
significaba desconocer la Administración, es decir
someterla a un Derecho igual al de cualquier particular,
no haciendo excepciones para ella. Para otros, el
liberalismo suponía por el contrario, crear un Derecho
especial, es decir, un conjunto de normas directamente
aplicables a la Administración con independencia de los
administrados.
La estructura del Estado Social de Derecho aún no se
consolida ni en los países desarrollados de La Europa
Continental, empero la vertiginosa marca de la
globalización y la transnacionalización de los adelantos
tecnológicos han influido de forma definitiva en
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- 5 -
sociedades como la nuestra. Es de anotar que, las
necesidades sociales tan crecientes, hacen que la
satisfacción de la misma trate de ser alcanzada de modo
inmediato y en el mismo lugar que se requiere sea
satisfecha; este tipo de realidades entonces hacen que por
la fuerza de las circunstancias de la presencia del Estado
liberal, corramos camino hacia lo que denominamos hoy en
día Estado Social y Democrático de Derecho.
El constitucionalismo moderno, es un constitucionalismo de
derechos; por lo tanto, hablar de Constitución de derechos
es un pleonasmo; pues, toda Constitución es de derechos;
es más creo que se trata de un Estado de Juridificación,
que conforman el “Estado Social y Democrático de Derecho”;
pero, con el aditamento que es de “Derechos y Justicia”;
en cuanto al término justicia, sólo desempeña una función
semántica, siendo esto es una real imbricación entre lo
que es el Estado con la Sociedad. Al respecto, se debe
tener presente, que el Estado de Derecho se caracterizó
por su sentido negativo y abstencionista, por así decirlo,
esto es no siquiera intervenía en el control, supervisión
o vigilancia de la satisfacción de las necesidades
sociales, sino que amen de tener una falta de contacto con
la realidad social, se mostraba prácticamente de espaldas
a la misma, de tal suerte que el derecho o la libertad de
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- 6 -
ejercicio del mismo existía, pero el Estado era simple
observador de que el mismo se ejerza siempre que la
realidad en la que se desenvolvía el administrado, pueda
plasmarlo. Cabe en este punto además mencionar que el
liberalismo es proclive en materia pública no sólo a negar
su participación sino a estar ausente del control, no de
otra manera se explica la corriente del silencio negativo
y de la ausencia de control a los actos de gobierno,
políticos y discrecionales.
El mundo actual, nos conmina a no dejar de lado la
realidad social y afrontar con sabiduría e imaginación,
dentro del marco dialéctico de la racionalidad, lo tocante
al cumplimiento del nuevo rol del Estado en su conjunto,
como nuevo eje del desarrollo social, para que dentro de
un marco de promoción y materialización de los derechos
ciudadanos alcancemos el logro de una sociedad que viva en
democracia, dignidad, solidaridad y responsabilidad.
El desarrollo y progreso de los pueblos se debe a gran
medida por el aporte de la Universidades hacia la
sociedad, aporte que ha convertido en la luz en medio del
oscurantismo campante en nuestro actual sistema jurídico.
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- 7 -
Como profesional de las Ciencias Jurídicas y como futuro
maestrante, he realizado este trabajo siguiendo las
directrices generales de la investigación jurídica. Para
ampliar el bagaje intelectual y jurídico he recurrido a
varias bibliotecas jurídicas, como la de la Corte Superior
de Justicia de Loja, y de las Universidades Técnica
(Escuela de Ciencias Jurídicas) y Nacional de Loja (Área
Jurídica), como también, bibliotecas particulares de
Abogados en libre ejercicio profesional, y, bibliografía
que he adquirido.
El problema que me incitó a que realice este trabajo de
investigación fue por los medios de prensa se ha
denunciado como se ha operado el Silencio Administrativo,
y, por ende, se necesitó una investigación del mismo, para
profundizar el conocimiento en este tema.
El silencio administrativo ha sido objeto de vivas
controversias en el campo del derecho y de la doctrina.
Existe silencio cuando la administración asume una actitud
de inercia respecto a una conducta que requiere un
pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la
filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien
calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no
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- 8 -
es la decisión de la voluntad administrativa,
necesariamente querida, sino un hecho negativo.
El silencio suple a la decisión. Ante la imposibilidad
material de que la administración resuelva positiva o
negativamente, reclamos, peticiones, quejas, recursos,
consultas, formuladas por los particulares, y ante la
necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la certeza
de sus derechos, derivados de las relaciones con los
órganos de la administración, la doctrina y algunas
legislaciones han previsto el remedio del “silencio
administrativo”.
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia e ineficacia administrativa.
Ante la incertidumbre e inactividad de la administración
se presume en favor del administrado que la petición ha
sido aprobada o resuelta.
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- 9 -
II.
DESARROLLO DE
CAPITULOS
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- 10 -
CAPITULO I
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- 11 -
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración es Conducción, es Gobierno de los
intereses o bienes, en especial de los públicos. Lo público
es perteneciente al Estado e implica servicio a sus
conciudadanos. El Estado moderno no es más que una
comunidad o corporación de servicios públicos cuyos
agentes son los gobernantes. Por lo tanto, es de entender
que las funciones del Estado son todas aquellas
actividades que los gobernantes ejercen para crear,
organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de
los servicios públicos.
En, si, la Administración Publica “es la actividad
racional, técnica, jurídica y permanente, ejecutada por el
Estado, que tiene por objeto planificar, organizar,
dirigir, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento
de los servicios públicos”1.
Nuestra Carta Magna, respecto a la administración pública,
norma:
“Art. 227.- La administración pública constituye un
servicio a la colectividad que se rige por los principios
de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
1 JARAMILLO O. Herman Dr. La Actividad Jurídica de la Administración. CEDIC. 1995. Pág. 19.
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- 12 -
desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y
evaluación.”2
El fin de la administración es prestar servicios
eficientes y eficaces para satisfacer necesidades
generales y lograr el desarrollo económico, social y
cultural del país. Para obtener estos resultados la
administración tiene que formular objetivos, trazar
políticas, elegir procedimientos, decidir correctamente,
ejecutar las resoluciones y controlar las acciones de los
servidores.
En el escenario jurídico, “El Derecho proporciona, a la
administración, la estructura jurídica indispensable para
que cualquier organismo social pueda ser administrado. La
administración, a su vez da al Derecho la eficacia
jurídica de sus normas, sobre todo de aquellas que
directamente tienden a la organización de la sociedad”3.
Nuestra Ley define a la administración como “La
organización, con personalidad jurídica, que desarrolla su
actividad para satisfacer el interés general”4.
2 Constitución de la República. Ed. Legales. 2008. Art. 227.
3 REYES Ponce, Agustín. Administración de Empresas, Primera Parte. Edt. Limusa, México, 1987, pág. 43.
4 Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Varios artículos. Ed. Legales.
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- 13 -
La Administración Pública; es por lo tanto, el sistema
administrativo de un estado; y que existe principalmente
para dos cosas:
- Prestar servicios públicos a la comunidad a quien se
debe; y
- Ejercitar controles públicos a las personas y la
propiedad dentro de su dominio.
Con estos objetivos las normas y leyes que regulan la
administración pública deben:
- Establecer las agencias administrativas adecuadas;
otorgándoles ciertos poderes, describiendo el alcance
y límite de los mismos.
- Proveer de los medios para hacer cumplir las
decisiones administrativa hechas en el ejercicio de
estos poderes; y,
- Proporcionarles un sistema que brinde seguridad
contra acciones administrativas arbitrarias,
discriminatorias o no autorizadas.
La administración pública según la doctrina se divide en:
Administración Pública Central.
Administración Pública Seccional
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- 14 -
Administración Pública Institucional
1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
Si hablamos de Derecho es sinónimo de Ordenamiento
Jurídico y no de norma jurídica, pues, aquello que
nosotros denominamos generalmente Derecho es una
característica de ciertos ordenamientos normativos más que
de ciertas normas. Para definir lo que es norma jurídica
basta decir que es “aquella que pertenece a un
Ordenamiento Jurídico”5
Ningún órgano del Estado, esto es, ningún Poder público
puede regular por sí solo la complejidad social en cuanto
a las conductas que se producen a su interior. Por ello,
se hace necesario apelar a dos técnicas:
a) La recepción de normas ya formuladas (fuentes
reconocidas), por ejemplo, la costumbre que es una
fuente reconocida por el Estado. “Cuando el
legislador remite expresamente a la costumbre en una
situación particular o cuando expresa o tácitamente
remite a la costumbre en materias no reguladas por la
5 JARAMILLO O. Herman Dr. Obra Citada. Pág. 15.
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- 15 -
ley (es el caso de la llamada costumbre “praeter
legem”, él acoge normas jurídicas ya elaboradas”6.
b) “La delegación del Poder de producir normas jurídicas
en poderes u órganos inferiores (fuentes delegadas).
Típico caso es el reglamento respecto de la ley. Los
reglamentos son, como las leyes, normas generales y
abstractas; pero a diferencia de las leyes, su
producción se confía generalmente al poder ejecutivo
por delegación del poder legislativo, y una de sus
funciones es la de integrar leyes muy genéricas, que
contienen solo máximas de dirección y que no pueden
ser aplicadas a una especificación posterior. Es
imposible que el poder legislativo dicte todas las
normas necesarias para regular la vida social:
entonces se limita a dictar normas genéricas, que son
cada vez más numerosos, el encargo de hacerlas
exigibles.”7
En nuestro ordenamiento constitucional, nuestra carta
magna, al respecto norma:
“Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las
normas será el siguiente: La Constitución; los
6 BORJA. Rodrigo. Obra Citada. Pág. 210.
7 GRANJA Galindo Nicolás. Obra Citada. Pág. 83.
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- 16 -
tratados y convenios internacionales; las leyes
orgánicas; las leyes ordinarias; las normas
regionales y las ordenanzas distritales; los decretos
y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las
resoluciones; y los demás actos y decisiones de los
poderes públicos.”8
El Ordenamiento está integrado por una complejidad de
normas y, por tanto, éste hace derivar una problemática
que se centra en las relaciones de las diversas normas
entre sí. “El primer dato que aparece es que tal
multiplicidad de normas es una unidad que se sustenta en
el principio de jerarquía”9.
El principio de jerarquía “permite establecer el orden de
aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para
solucionar las posibles contradicciones entre normas de
distinto rango”10. Por aquello, este principio, considera
que la Constitución es superior a cualquier otra norma.
Al respecto, nuestra constitución de la Republica norma:
8 Constitución de la República. Ed. Legales. Quito-Ecuador. Primer Párrafo del Art. 425.
9 VALLES. Joseph. Introducción al Derecho. Ed. Ariel. Barcelona-España. 2000. Pág. 63.
10 ANBAR. Diccionario Jurídico con Legislación Ecuatoriana. Fondo de Cultura Ecuatoriana. Pág. 49.
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- 17 -
“Art. 424.- La Constitución es la norma suprema y
prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento
jurídico. Las normas y los actos del poder público
deberán mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de
eficacia jurídica.
La Constitución y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por el Estado que
reconozcan derechos más favorables a los contenidos
en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra
norma jurídica o acto del poder público.”11
Con estos antecedentes puedo determinar que el significado
del principio de jerarquía dentro del marco jurídico de la
administración pública, determina:
- Superioridad de la Constitución sobre cualquier otra
norma jurídica.
- Superioridad de la norma escrita sobre la costumbre y
los principios generales de Derecho, sin perjuicio
del carácter informador del ordenamiento jurídico de
estos últimos.
- Superioridad de la ley y de las normas con rango de
ley sobre las normas administrativas. La doctrina
11
Constitución de la República. Obra Citada. Art. 424.
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- 18 -
discute si las relaciones entre la ley orgánica y la
ley ordinaria se rigen por el principio de jerarquía
según el cual la ley orgánica sería superior, o por
el de competencia, lo que supondría que ambas tienen
el mismo rango.
- -A su vez las disposiciones administrativas se
encuentran jerarquizadas según el siguiente orden:
decretos, órdenes de las comisiones delegadas del
Gobierno, órdenes ministeriales y disposiciones de
las demás autoridades y órganos inferiores según el
orden de su respectiva jerarquía.
De acuerdo al principio de subsidiariedad, las leyes deben
estar elaboradas de acuerdo a la Constitución.
1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
La Administración Pública Central “es la actividad
política, jurídica y técnica que ejerce jerárquica e
Imperativamente el Presidente de la República, de acuerdo
con las funciones constitucionales, legales y
reglamentarias, para satisfacer necesidades generales
dentro de un organismo social, valiéndose de diferentes
procedimientos, órganos e instituciones públicas,
semipúblicas y privadas, y de acuerdo con los principios
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- 19 -
de eficiencia, agilidad, transparencia, descentralización,
desconcentración, racionalización y economía de los
servicios; y la coparticipación y solidaridad social”12.
La Constitución de la República, dice:
“Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la
República ejerce la Función Ejecutiva, es el Jefe del
Estado y de Gobierno y responsable de la
administración pública.
La Función Ejecutiva está integrada por la
Presidencia y Vicepresidencia de la República, los
Ministerios de Estado y los demás organismos e
instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito
de su competencia, las atribuciones de rectoría,
planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen
para ejecutarlas”13.
La Ley de Modernización del Estado, expresa:
“Art. 40.- RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.-
“Dentro de los límites que impone la Constitución
12
JARAMILLO O. Herman Dr. Obra Citada. Pág. 21. 13
CONSTITUCIÒN DE LA REPÙBLICA. Ed. Legales. 2008. Art. 141.
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- 20 -
Política, declarase de competencia exclusiva del
Ejecutivo la regulación de la estructura,
funcionamiento y procedimientos de todas sus
dependencias y órganos administrativos”.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, manifiesta:
“Art. 5.- GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUBLICA CENTRAL.-
Corresponde a los órganos superiores de la Función
Ejecutiva la dirección de la política interior y
exterior del Estado, así como su administración civil
y militar, de acuerdo a las normas constitucionales y
legales.
La Función Ejecutiva la ejerce el Presidente de la
República quien representa al Estado en forma
extrajudicial, ejerce la potestad reglamentaria y
tiene a su cargo la dirección de toda la
Administración Pública Central e Institucional ya sea
directa o indirectamente a través de sus ministros o
delegados”.
Al respecto, el Estatuto del Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva, norma:
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- 21 -
“Art. 1.- OBJETO.- El presente estatuto instituye
principalmente la estructura general, el
funcionamiento, el procedimiento administrativo común
y las normas sobre responsabilidad de los órganos y
entidades que integran la Administración Pública
Central e Institucional y que dependen de la Función
Ejecutiva.
Art. 2.- AMBITO.- Este estatuto es aplicable
principalmente a la Función Ejecutiva. Para sus
efectos, la Función Ejecutiva comprende:
a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la
República y los órganos dependientes o adscritos a
ellas;
b) Los Ministerios de Estado y los órganos
dependientes o adscritos a ellos;
c) Las personas jurídicas del sector público
adscritas a la Presidencia de la República, a la
Vicepresidencia de la República o a los ministerios
de Estado; y,
ch) Las personas jurídicas del sector público
autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados
en la mitad o más por delegados o representantes de
organismos, autoridades, funcionarios o servidores
que integran la Administración Pública Central.
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- 22 -
Los órganos comprendidos en los literales a) y b)
conforman la Administración Pública Central y las
personas jurídicas del sector público señaladas en
los demás literales conforman la Administración
Pública Institucional de la Función Ejecutiva.
La organización, funcionamiento y procedimiento de
las otras administraciones públicas; de las Funciones
Legislativa, Judicial y Electoral; y, en general de
aquellas entidades y órganos que no integran ni
dependen de la Función Ejecutiva se regulan por sus
leyes y reglamentos especiales.
En cualquier caso en aquellas materias no reguladas
por leyes y reglamentos especiales, las personas
jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos
de dirección estén integrados por delegados o
representantes de la Función Ejecutiva, podrán
aplicar, de forma supletoria las disposiciones del
presente estatuto.”14
La Administración Pública de la Función Ejecutiva de
acuerdo con la jurisdicción territorial, funciones y
competencias se encuentran organizado y estructurado
jerárquicamente de la siguiente forma:
14
Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva. Ed. Legales. Quito-Ecuador. 2005. Art. 1 y Art. 2.
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- 23 -
Presidente de la República;
Vicepresidente de la República;
Secretario General de la Administración
Ministros de Estado;
Gobernadores;
Intendentes de Policía;
Jefes Políticos;
Comisarios de Policía; y,
Tenientes Políticos.
El organismo asesor del Presidente de la República es el
Gabinete que se encuentra integrado de la siguiente
manera:
El Presidente de la República;
El Vicepresidente de la República;
El Secretario General de la Administración-
Los Ministros de Estado
Invitados del Presidente de la República.
En sí, la administración pública central son las
instituciones que dependen totalmente del poder ejecutivo
para realizar sus actividades, y forman justamente el
aparato administrativo del ejecutivo; como son las
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- 24 -
secretarías de Estado. En dicha administración central los
órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en
una situación de dependencia tal que entre todos ellos
existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el
más alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el
órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en
los que existen ciertas facultades.
La relación jurídica que liga a los diversos órganos
colocados en la situación que se acaba de describir,
constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
Mediante dicha relación se explica cómo se mantiene la
unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad
de los órganos que lo forman. La relación de jerarquía
consiste en una relación de dependencia que implica
ciertos poderes de los órganos superiores sobre los
inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el
Presidente de la República, que es el jefe jerárquico
superior de la administración pública.
1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-
“Es una rama de los servicios generales del Estado o del
Municipio que se han desprendido de su organización para
erigirse en entidades dotadas con personería jurídica,
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- 25 -
autonomía propia, patrimonio independiente y grado de
especialidad y responsabilidad”15.
En este sentido la institución pública representa el grado
más alto de descentralización por servicio; a su vez, es
una ventaja y una garantía porque tiende a tecnificar y
especializar a la administración. Por ejemplo, el
Municipio y la Universidad son instituciones públicas
descentralizadas, especializadas, con características
peculiares propias dentro de la administración. Las
instituciones públicas de carácter científico, educativas,
deportivas, son muestra palpable del grado de desarrollo
económico y cultural de un país.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, dice:
Art. 7.- De la Administración Pública
Institucional.- La Administración Pública
Institucional, está conformada por las entidades de
derecho público creadas por o en virtud de una Ley,
con personalidad jurídica y patrimonio propio,
diferente al de la Administración Pública Central, a
las que se les ha encargado la organización y control
15
JARAMILLO. Herman Dr. Obra citada. Pág. 24.
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- 26 -
del funcionamiento de los servicios públicos propios
de ésta, bajo los principios de especialidad y
variedad.
En forma expresa deberá indicarse su organización y
el Ministerio o el ente seccional autónomo al cual se
adscriben, el que ejercerá la tutela administrativa
pertinente, el control financiero y decisional, sin
perjuicio de la autonomía operativa de la entidad y
otros controles pertinentes.
1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
“Son entidades del sector público como los Consejos
Provinciales y los Concejos Cantonales, ahora llamados
gobiernos autónomos descentralizados, de carácter
orgánico-funcional que gozan de autonomía propia,
patrimonio económico y de capacidad jurídica para obrar y
realizar actos reglados y discrecionales que fueren
necesarios para el cumplimiento de sus fines en la forma y
condiciones que determine la Constitución y las leyes y
con facultad legislativa para dictar ordenanzas, para
gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus órdenes”16.
16
JARAMILLO. Herman Dr. Obra citada. Pág. 26.
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- 27 -
De acuerdo al modelo de descentralización llevado a cabo
por el gobierno del Ec. Rafael Correa, dentro de la
administración pública institucional se incluyen las
regiones, provincias, distritos metropolitanos, parroquias
y a las circunscripciones territoriales, tal como se
encuentra normado en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomías y Descentralización, más conocido
como el COOATAD.
Par esta división territorial, las provincias se unirán
por afinidad histórica y cultural, por complementariedad
ecológica y el manejo integrado de cuencas. Además, los
gobiernos provinciales son los que conformarán sus
regiones autónomas.
Esta división política-administrativa, debemos conjugar
dos cosas: “la necesidad de tener economías de escala en
la administración, con agrupaciones más grandes a las
provincias que más o menos tengan la posibilidad de
políticas coherentes de gran escala; y por otro lado las
provincias deben rediseñarse al interior de las regiones
de manera que sean compatibles con los propósitos de
desarrollo y bien común que cada región debe tener”17.
17
http://www.ecuadorinmediato.com/Noticias/news_user_view/ecuadorinmediato_noticias--49730
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- 28 -
El COOTAD, al respecto manifiesta:
“Artículo 28.- Gobiernos autónomos descentralizados.-
Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno
autónomo descentralizado para la promoción del
desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del
ejercicio de sus competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos
democráticamente quienes ejercerán su representación
política. Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados:
a) Los de las regiones:
b) Los de las provincias;
c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias
podrán conformarse circunscripciones territoriales
indígenas, afroecuatorianas y montubias, de
conformidad con la Constitución y la ley.
La provincia de Galápagos, de conformidad con la
Constitución, contará con un consejo de gobierno de
régimen especial.
Page 38
- 29 -
Artículo 29.- Funciones de los gobiernos autónomos
descentralizados.- El ejercicio de cada gobierno
autónomo descentralizado se realizará a través de
tres funciones integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización:
b) De ejecución y administración: y,
c) De participación ciudadana y control social”18.
La administración publica seccionales el acto de gobernar,
ejercer autoridad y disponer de un conjunto de bienes, de
los gobiernos seccionales. El término es amplio y puede
hacer referencia tanto al uso que alguien hace de sus
propiedades y bienes (o incluso de las ajenas) hasta a la
administración política y económica de un gobierno
seccional.
La administración debe ocurrir en el marco de reglas
pautadas y consenso, en general, de forma democrática, ya
que suele tratarse de una práctica de regulación en pos
del progreso común. Sin embargo, cuando se habla de
administraciones corruptas o fraudulentas se refiere a
casos en los que esto tiene lugar por parte de un
individuo u organización que hace uso de bienes o recursos
ajenos en contra de la voluntad de su propietario.
18
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN. Ed. Legales. 2010.
Art. 28 y Art. 29”.
Page 39
- 30 -
1.2. EL SERVICIO PÚBLICO
“Servicio Público es toda actividad encaminada a
satisfacer una necesidad de carácter general, en forma
continua y obligatoria, según la ordenación del derecho
público, bien sea que su prestación está a cargo del
Estado directamente o de concesionarios o administradores
delegados, o a cargo de simples personas privadas"19.
El Servicio Público es una actividad permanente y
reglamentada de la administración que tiende a satisfacer
necesidades generales. Lo cierto es que el servicio
público es la actividad práctica del Estado.
En nuestro ordenamiento jurídico, el ente encargado de
cumplir los objetivos de la Administración Publica, es el
sector público. Nuestra carta magna, norma al respecto:
“Art. 225.- El sector público comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones
Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de
Transparencia y Control Social.
19
SARRIÁ, Eustorgio Derecho Administrativo, V Edición, Teenis, Bogota, 1968, p. 79.
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- 31 -
2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución
o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la
prestación de servicios públicos o para desarrollar
actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de
los gobiernos autónomos descentralizados para la
prestación de servicios públicos.”20
Hoy en día el Estado no solo se preocupa de los servicios
básicos como agua potable, luz eléctrica, salubridad,
alimentación, etc. sino también de la eficiencia, eficacia
y calidad.
No olvidemos que el Estado garantiza y reconoce a las
personas "el derecho a disponer de bienes y servicios
públicos y privados de óptima calidad, a elegirlos con
libertad así como a recibir información adecuada y veraz
sobre su contenido y características"21.
La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dice:
20
Constitución de la República. Obra Citada. Art. 225. 21
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO ECUATORIANO. Ed. Legales. Quito 2005. Pág. 32.
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- 32 -
Art. 2.-. “El servidor público es toda personal
natural legalmente nombrada para prestar servicios
remunerados en instituciones de Derecho Público o de
instituciones de Derecho Privado, con finalidad social
o pública.”
a. La Calidad del Servicio
Conjunto de propiedades que reúne el uso de un servicio
público y que satisface necesidades individuales y
colectivas y que al mismo tiempo permite apreciarlo y
calificarlo de excelente.
b. Formas de Prestación de los Servicios Públicos
1. Servicios públicos prestados por la administración
central, institucional o seccional;
2. Servicios públicos prestados por empresas públicas;
3. Servicios públicos prestados por administración
delegada; y.
4. Servicios públicos prestados mediante concesión,
asociación. capitalización o cualquier otra forma
contractual.
c. La Desmonopolización de los Servicios Públicos
Page 42
- 33 -
La esencia del monopolio consiste en dominar el mercado
mediante la eliminación de la competencia, por medio del
monopolio estatal se tiende a satisfacer necesidades
generales sin fines de lucro; por medio del monopolio
privado se tiende a satisfacer necesidades generales o de
grupo con fines de lucro.
El Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley
de Modernización del Estado, en su Art. 39 manifiesta:
"Mediante el proceso de desmonopolización se busca que la
economía nacional se beneficie de la participación de más
de un agente en el ejercicio y desarrollo de actividades
económicas o prestación de servicios bajo condiciones de
competencia, eficiencia y nacionalidad" 22
d. Elementos Constitutivos de los Servicios Públicos
Los servicios públicos están constituidos por cuatro
elementos que son:
5 Necesidad de carácter general, que es el interés o la
aspiración que tiene la sociedad porque se cree y
22
CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES, Ley de Modernización del Estado, Edición 29ª,
Quito, 2001, p.13.
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- 34 -
organice un determinado servicio.
6 Régimen Jurídico especial, que es la prestación de los
servicios públicos, los mismos que se encuentran
regulados por leyes y reglamentos especiales de
diferentes órdenes.
7 Bienes o Patrimonio, estos satisfacen necesidades
colectivas, lo cual el Estado requiere de bienes
muebles, inmuebles y de recursos financieros conocido
comúnmente como el "patrimonio".
8 Recursos Humanos o personal, el Estado para garantizar
los servicios públicos utiliza personal especializado.
A estas personas la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa la denomina "Servidores Públicos".
e. Características de los Servicios Públicos
Los Servicios Públicos tienen que ser regulares, continuos
e iguales para todos los usuarios.
1. Servicios Regulares.- Debe desenvolverse de
conformidad con la Constitución, las leyes y
reglamentos administrativos.
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- 35 -
2. Servicios Continuos.- Deben ser continuos y no
interrumpidos lo cual no deben ser desatendidos
porque afectan a la colectividad.
3. Servicios Iguales.- Todas las personas tenemos
los mismos derechos en el uso de los servicios.
1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.
“Es la capacidad científica, técnica y racional que poseen
los servidores públicos para atender, tramitar, satisfacer
y solucionar en forma oportuna y con todo celo los
requerimientos administrativos”23. Si existe mayor
capacitación, conciencia y espíritu de colaboración como
producto de mejores estímulos, mayor eficiencia y
responsabilidad habrá en el cumplimiento de las tareas
administrativas.
Juan Hidalgo Corral, sostiene que “La eficiencia es hacer
cada cosa en el tiempo estrictamente necesario”24
La Ley de Modernización del Estado... dice:
23
GRANJA Galindo Nicolás. Fundamentos de derecho administrativo. Ed. UTPL. 1997. Pág. 76. 24
Vizuete Olga, “La eficiencia Laboral”, El Universo, Vida y Estilo, 22 de octubre de 1994.
Page 45
- 36 -
Art. 1.- “OBJETO.- La presente Ley tiene por objeto
establecer los principios y normas generales para
regular:
a) La racionalización y eficiencia administrativa;
b) La descentralización, la desconcentración y la
simplificación...”
Art. 4.- “FINALIDAD.- El proceso de modernización del
Estado tiene por objeto incrementar los niveles de
eficiencia, agilidad y productividad en la
administración de las funciones que tiene a su cargo el
Estado; así como promover, facilitar y fortalecer la
participación del sector privado y de los sectores
comunitarios o de autogestión en las áreas de
explotación económica, reservadas al Estado”.
El Reglamento General de la Ley de Modernización del
Estado, dice:
Art. 9.- “El proceso de eficiencia administrativa se
traduce en la capacidad para optimizar la utilización
de recursos humanos, financieros, materiales y
tecnológicos, mediante el uso racional de los
sistemas administrativos en los que se dé una
Page 46
- 37 -
acertada correlación entre los objetivos, funciones,
instancias y decisiones, para mejorar el nivel de
gestión de la Administración Pública, a fin de
responder a los requerimientos y demandas nacionales.
La desregulación, por su parte, es un proceso de
eliminación de normas que obstaculizan o limitan las
actividades productivas y la prestación ágil y
oportuna de los servicios a la colectividad”.
Para optimizar los servicios y racionalizar los recursos
se requiere de incentivos económicos, atención médica
preventiva y curativa oportuna, confort y adiestramiento
continuo a los servidores; y de gobernantes y
administradores capaces que mediante la planificación y
organización sepan conducir la nave del Estado. Los
enemigos de la eficiencia dentro de la administración
pública son la improvisación, los desajustes económicos y
la irresponsabilidad en el manejo de los recursos
El funcionario público tiene responsabilidad sobre sus
actos, al respecto, nuestra Constitución norma:
“Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor público
estará exento de responsabilidades por los actos
Page 47
- 38 -
realizados en el ejercicio de sus funciones, o por
sus omisiones, y serán responsables administrativa,
civil y penalmente por el manejo y administración de
fondos, bienes o recursos públicos.
Las servidoras o servidores públicos y los delegados
o representantes a los cuerpos colegiados de las
instituciones del Estado, estarán sujetos a las
sanciones establecidas por delitos de peculado,
cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La
acción para perseguirlos y las penas correspondientes
serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios
se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las
personas acusadas. Estas normas también se aplicarán
a quienes participen en estos delitos, aun cuando no
tengan las calidades antes señaladas.”25
La Responsabilidad de un servidor público es consecuencia
del control de la administración pública. En la
administración pública deben haber controles establecidos
en leyes y reglamentos para lograr que los recursos
públicos (económicos, financieros, materiales y humanos)
sean bien utilizados, es decir, logrando que constituyan
una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida para el
Estado.
25
Constitución de la Republica. Obra Citada. Pág. 233.
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- 39 -
Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos
están bien definidos y ejecutados, se consigue generación
efectiva de riquezas. Estos controles están presentes
antes, durante y después de la ejecución de un acto o de
un contrato administrativo, ejerciéndose en el Ecuador a
través de las Instituciones Superiores de Control, como la
Contraloría General del Estado, Procuraduría General del
Estado, Ministerio Público, Comisión de Control Cívico de
la Corrupción y Superintendencias, así como a través de
los fiscalizadores de los contratos administrativos y de
las auditorías internas.
De los resultados de los controles ejercidos nace la
determinación de las responsabilidades para todos aquellos
que administren los recursos públicos, así como para
terceros que tienen relación directa o indirecta con tal
administración. Estas responsabilidades están previstas en
la Constitución de la Republica, en la Ley y en el
Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de
culpabilidad y sanciones, siendo las normas que rigen esta
materia la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado conocida como LOCGE y el Reglamento de
Responsabilidades.
Page 49
- 40 -
1.4. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
La Administración Pública para ejecutar y desarrollar las
actividades regladas y discrecionales y lograr los fines
que persigue el Estado, goza de ciertas potestades que se
caracterizan por ser inalienables, intransferibles,
imprescriptibles e irrenunciables; es decir, que no se las
puede enajenar, transferir, prescribir y renunciar las
facultades. Las potestades son prerrogativas inherentes a
la propia administración.
La Potestad Administrativa es la “Potestad que se
relaciona con el poder público que detentan las
autoridades del Estado para el gobierno de una Nación o
para alcanzar el cumplimiento de las leyes y garantizar el
orden público”26.
No se puede confundir “poder” con “potestades”. “El poder
es un atributo exclusivo y único del Estado; y, la
potestad un privilegio de la administración”27. Entre las
principales potestades de la Administración tenemos: la
reglamentaria, la de mando, la ejecutiva, la
jurisdiccional y la sancionadora.
26
DIAZ, Ruy. Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales. Ed. Lumbargo. Pág. 301. 27
CALDERA DELGADO, Hugo. Manual de Derecho Administrativo, Chile, 1979, pág. 302.
Page 50
- 41 -
La Potestad Reglamentaria.- Es la facultad constitucional
y legal que tiene la Administración Pública para dictar
reglamentos, estatutos y gobernar bajo el imperio de
normas jurídicas generales.
La Potestad de Mando.- El mando significa dar órdenes e
instrucciones oportunas y convenientes y exigir su
cumplimiento. Por medio de órdenes se ejerce el principio
de autoridad y por medio de instrucciones se fijan
procedimientos para garantizar la eficacia del servicio.
“Esta potestad constituye la expresión directa del
principio de autoridad que goza la administración en el
ejercicio de sus funciones”28.
La Potestad Ejecutiva.- Es la facultad y competencia que
tiene la Administración Pública para hacer efectivos sus
actos. Por medio de esta potestad se pasa de la palabra a
la acción o de la teoría a la práctica. Esta prerrogativa
es la manifestación real del poder de mando. Por medio de
esta potestad la Administración ejecuta las resoluciones
adoptadas valiéndose aún de medidas coercitivas propias e
impropias.
28
DIAZ, Ruy. Obra citada.
Page 51
- 42 -
La Potestad Jurisdiccional.- Confiere a la administración
atribuciones para obrar dentro de la esfera de su
competencia. “Esta potestad pública se caracteriza porque
los funcionarios de la Administración obran relativamente
como jueces”29.
La Potestad Sancionadora.- Por medio de esta prerrogativa
la administración tiene facultades para imponer sanciones
predeterminadas por la Ley. Esta potestad es uno de los
medios de que se sirve la administración para mantener el
acatamiento a las normas jurídicas, restaurar el orden
jurídico lesionado y evitar que prevalezcan actos
contrarios a la Ley. Las sanciones pueden ser:
administrativas, civiles y penales.
1.5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
Es “un conjunto de facultades y poderes atribuidos por
medio de la ley a determinados órganos de la
Administración Pública”30. Por medio de la competencia la
administración exterioriza la decisión de una persona
jurídica. Merced a la competencia un órgano se distingue
de otro órgano.
29
JARAMILLO, Herman, Dr. Obra citada. Pág. 36. 30
BORJA. Rodrigo Dr. Enciclopedia de la política. Ed. Uteha. México. Pág. 169.
Page 52
- 43 -
Los principios básicos que rigen la competencia son:
a) La competencia no puede existir sin una norma jurídica
que la regule; aunque la doctrina de común acuerdo
advierte la dificultad de caracterizar de manera unitaria
a la reserva de ley por su diversidad y heterogeneidad es
posible determinar, que como apunto el tratadista Eduardo
Garcia de Enterría, “la principal característica de esta
es la prohibición de regular por medio distinto a la ley
formal entendida como norma emanada exclusivamente de los
parlamentos o asambleas determinadas materias”31.
b) La competencia es indelegable, es decir, no se la puede
extender a otras personas; y,
c) La competencia le corresponde específicamente a los
órganos de la Administración Pública y no a las personas
naturales.
La Ley de Modernización del Estado, con relación a la
competencia, dice:
31
GARCIA de Enterria. Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. 2004. Pág. 93.
Page 53
- 44 -
Art. 8.- “RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS.- Las Administraciones Públicas, en el
desarrollo de su actividad propia y en sus relaciones
recíprocas, deberán respetar las competencias de las
otras administraciones y prestar, en su propia
competencia, la cooperación que las demás recabaren
para el cumplimiento de sus fines”.
Art. 40.- “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.-
Dentro de los límites que impone la Constitución
Política, declarase de competencia exclusiva del
Ejecutivo, la regulación de la estructura,
funcionamiento y procedimiento de todas sus
dependencias y órganos administrativos”.
Art. 57.- “INDELEGABILIDAD.- En ninguna circunstancia
serán delegables las competencias constitucionales
del Presidente y Vicepresidente de la República”.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutivo, expresa:
Art. 84.- “DE LA COMPETENCIA.- La competencia
administrativa es la medida de la potestad que
corresponde a cada órgano administrativo. La
Page 54
- 45 -
competencia es irrenunciable y se ejercerá por los
órganos que la tengan atribuida como propia, salvo
los casos de delegación o avocación, cuando se
ejerzan la forma prevista en este Estatuto”.
Art. 85.- “RAZONES DE LA COMPETENCIA.- La competencia
administrativa se mide en razón de:
a) La materia que se le atribuye a cada órgano, y
dentro de ella según los diversos grados;
b) El territorio dentro del cual puede ejercerse
legítimamente dicha competencia; y,
c) El tiempo durante el cual se puede ejercer
válidamente dicha competencia”.
Art. 86.- “PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA.- Si alguna
norma atribuye competencia a la Administración
Pública Central, sin especificar el órgano que debe
ejercerla, se entenderá que la facultad de tramitar y
resolver las peticiones o imputaciones
correspondientes a los órganos inferiores competentes
por razón de la materia y del territorio y, de
existir varios de éstos, al superior jerárquico
común.
Los órganos administrativos serán competentes para
resolver todos los asuntos y adoptar todas las
Page 55
- 46 -
medidas y decisiones que las consideren
razonablemente necesarias para cumplir con sus
objetivos específicos determinados en la Ley no
obstante que dichos asuntos, medidas y decisiones no
hayan sido expresa y detalladamente a ellos
atribuidos”.
Art. 87.- “INCOMPETENCIA.— Cuando un órgano
administrativo se estime, fuera de toda duda
razonable, incompetente para el conocimiento y
resolución de un asunto remitirá todo lo actuado al
órgano que estime competente, sin perjuicio de que
los interesados puedan peticionar la inhibición del
órgano que estimen incompetente o recurran,
peticionándola, al que consideran competente, siempre
que dichos órganos no estén en relación de jerarquía”
Art. 88.- “COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.- Los actos
administrativos que dicten las Administraciones
Publicas, sea de oficio o de instancia del interesado
se expedirán por el órgano competente y acorde al
procedimiento establecido”.
Por medio de la competencia se habilita legalmente al
órgano de la Administración Pública para hacer lo que la
Page 56
- 47 -
ley le autoriza. La falta de competencia acarrea la
nulidad del acto administrativo.
Page 57
- 48 -
CAPITULO II
SILENCIO
ADMINISTRATIVO
Page 58
- 49 -
2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
La Administración Pública en su funcionamiento encuentra
unas limitaciones en el principio de juridicidad, lo que
lleva a que todas sus actuaciones estén apegadas a
Derecho, a unos valores basados en el bien común. A este
conjunto de situaciones jurídicas y políticas de la
administración pública es a lo que denominamos régimen
administrativo y las normas, principios jurídicos y
jurisprudencia que regula dicho régimen, es lo que
constituye el Derecho Administrativo, debiendo recalcarse
que dicho régimen difiere de acuerdo al sistema político y
social en el que se desenvuelva
La decisión significa resolver. “Desde el punto de vista
de la administración la decisión es la potestad que posee
el representante legal de un órgano de la Administración
Pública para poner en práctica el principio de autoridad y
resolver por medio de órdenes e instrucciones claras,
precisas, concretas, oportunas y convenientes un problema
de la realidad”32.
Dicha resolución debe ser motivada. Al respecto, nuestra
Carta Magna, norma:
32
www.administrativa.com
Page 59
- 50 -
“Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen
derechos y obligaciones de cualquier orden, se
asegurará el derecho al debido proceso que incluirá
las siguientes garantías básicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá
las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán
ser motivadas. No habrá motivación si en la
resolución no se enuncian las normas o principios
jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho. Los actos administrativos, resoluciones o
fallos que no se encuentren debidamente motivados se
considerarán nulos. Las servidoras o servidores
responsables serán sancionados.”33
La motivación de las resoluciones administrativas se
enuncia las normas o principios jurídicos en que se funda
y se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. La motivación debe obrar en la
resolución, no sólo en los documentos que la acompañan. La
motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las
razones jurídicas que han determinado la decisión del
33
Constitución de la República del Ecuador. Obra Citada. Lit. l) núm. 7 Art. 76.
Page 60
- 51 -
órgano, en relación con los resultados del procedimiento
previo.
Por tanto, la motivación es no sólo elemento formal en
tanto requisito obligatorio de toda manifestación
administrativa, sino “elemento sustancial y de contenido
expreso que da cuenta del mérito y la oportunidad de la
resolución que se adopta, que por lo tanto, permite el
conocimiento del administrado no sólo de las razones
jurídicas atinentes a las competencias dela autoridad sino
también de aquellas que en orden al interés público, a su
conveniencia son propias de ser adoptadas; por lo que
entonces, la administración en todas su manifestaciones
debe, expresar de modo sustantivo la razón y razones
concretas de |a facultad legal, abstracta de la autoridad
contenida en la Ley”34. Por la motivación se garantiza el
conocimiento del administrado de la actuación de la
administración y por ella se faculta la tutela y control
de las actuaciones administrativas.
En el escenario jurídico la decisión es una “declaración
de la voluntad soberana de un funcionario de la
Administración Pública, que en ejercicio de sus funciones
constitucionales, legales y reglamentarias, crea,
34
GARCIA de Enterria. Eduardo. Obra Citada. Pág. 128.
Page 61
- 52 -
modifica, reconoce o extingue derechos u obligaciones de
las personas naturales o jurídicas”35.
Para que una decisión tenga vínculo jurídico y produzca
efectos certeros y firmes, es necesario que se la
manifieste por medio de la palabra verbal o escrita, que
salga consciente y sanamente del fuero interno del
administrador al fuero externo, sin “vicio” alguno que lo
nulite. Por medio de la exteriorización de la voluntad se
expresan juicios de “valor” del “ser” y del “deber ser”.
En la esfera de la Administración Pública se “decide” y se
“ejecuta”. La decisión es un principio soberano, un
atributo exclusivo del Estado. El órgano activo que decide
puede ser unipersonal o colegiado. En el primer caso, una
sola persona en calidad de autoridad decide y ejecuta; en
el segundo caso, un cuerpo colegiado decide y el
funcionario de mayor jerarquía ejecuta. El órgano es parte
del aparato estatal y centro permanente de decisión
administrativa y soberana. El principio soberano es una
guía inexorable por donde la decisión debe circular, sin
dar el brazo a torcer. Toda decisión es fundamentalmente
una declaración de la voluntad soberana; sin ella no se
puede concebir su existencia.
35
www.silencio_administrativo.com
Page 62
- 53 -
En relación con las decisiones del Presidente de la
República, el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función
Ejecutiva, dice:
“Art. 11.- ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA.- Son atribuciones y deberes del
Presidente de la República:
f) Adoptar sus decisiones de carácter general o
específico mediante Decretos Ejecutivos.
Art. 123.- LIMITACIONES.- La administración no podrá
expedir disposiciones o tomar decisiones contrarias a
las leyes ni regularlas, salvo la potestad
reglamentaria que la ejerce el Presidente de la
República.
Art. 126.- OBLIGACIONES DE RESOLVER.- La
administración está obligada a resolver en forma
expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los
interesados, así como en los procedimientos iniciados
de oficio y cuya apertura y resolución afecte a los
ciudadanos”36.
36
ESTATUTO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA.
Page 63
- 54 -
El Presidente tiene, un doble carácter: de órgano político
y de órgano administrativo. Su carácter de órgano político
deriva de la relación directa e inmediata que guarda con
el Estado y con los otros órganos representativos del
mismo Estado. Dentro de la esfera que le señala la ley, su
voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad
administrativa, el Presidente de la República constituye
el jefe de la administración pública.
Ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa,
concentrando en sus manos los poderes de decisión, de
mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en
la administración.
2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.
Los términos “causa estado” que se utiliza en Derecho
Público, significa que el “acto administrativo está firme,
que es definitivo e irrevocable en sede administrativa”37.
Equivale, además, a acto administrativo “perfecto”.
Los actos administrativos que causan estado, dictados por
autoridad competente, que deciden sobre el fondo de una
cuestión planteada, una vez agotados todos sus recursos
37
www.silencio_administrativo.com
Page 64
- 55 -
dentro del procedimiento administrativo, tienen fuerza
ejecutoria.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa,
dice:
Art. 5.- “Las resoluciones administrativas causan
estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en
la vía administrativa, sean definitivas o de mero
trámite, si éstas últimas deciden, directa o
indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga
término a aquélla o haga imposible su continuación”.
La decisión administrativa causa estado desde que se hace
conocer al administrado el fondo de la cuestión planteada
y una vez resuelta no es susceptible de recurso alguno. Al
encontrarse firme y definitivo un acto administrativo se
habla de la decisión administrativa que causa estado con
fuerza obligatoria.
El concepto causa estado es de carácter formal y relativo.
Esto significa que la decisión puede ser revisada,
modificada o extinguida mediante una acción judicial
propuesta ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso -
Administrativo. Por lo tanto, la decisión administrativa
Page 65
- 56 -
que causa estado no es en sí ni ante sí un principio
absoluto sino “relativo”.
2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
Entendemos por “cosa juzgada administrativa” la “sentencia
ejecutoriada dictada por el Tribunal Distrital de lo
Contencioso—Administrativo de la Corte Superior o de la
Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia, que
adquiere las características de resolución firme,
inamovible e irrevocable para que se cumpla en la propia
sede administrativa”38.
La “decisión administrativa que causa estado” es diferente
a “cosa juzgada administrativa”.
En el primer caso, la decisión adquiere fuerza de ley en
la propia sede administrativa, una vez que se hayan
agotado toda clase de reclamos o recursos propuestos por
los administrados.
En términos generales la cosa juzgada es un asunto propio
del derecho procesal y desde sus orígenes se han
establecido requisitos clásicos para que se configure:
38
JARAMILLO, Herman Dr. Obra Citada. Pág. 64.
Page 66
- 57 -
“eadem rem, eadem causa petendi y eadem causa condictio
personaraum”39.
La figura de la cosa juzgada, como ya se indicó, es propia
de la vía judicial, no obstante lo anterior, según la
doctrina, es también aplicable en procedimientos
administrativos y ello se presenta de la siguiente forma:
“Conforme a lo anterior, es posible, entonces, que
igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en
el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición
que un administrado haga a una autoridad existe identidad
en la persona, identidad en la solicitud o petitum, y
también, identidad en el fundamento jurídico o causa
petendi de lo solicitado; en otras palabras, cuando la
administración, con anterioridad, ya había tomado una
decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto
jurídico que nuevamente le somete a su consideración el
que ya había pedido en otra ocasión”40.
También la jurisprudencia se ha pronunciado en igual
sentido, así:
39
Borja. Rodrigo. Obra Citada. 91. 40
GONZALEZ Rodríguez Miguel. Decima Ed. 2004. Pág. 146.
Page 67
- 58 -
“Ahora bien, por cuanto el agotamiento de la vía
gubernativa también sirve para indicar que hay cosa
juzgada administrativa cuando se dan los tres requisitos
fundamentales de identidad de persona peticionaria,
identidad de objeto, e identidad de "causa petendi", y que
en consecuencia, la autoridad debe abstenerse de
pronunciarse sobre la misma petición ya resuelta con
anterioridad...”41
Teniendo en cuenta lo anterior se concluye que la figura
de la cosa juzgada administrativa tiene viabilidad
doctrinal y es aceptada por la Jurisprudencia.
2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
La actividad administrativa, no siempre en todo su obrar
está precedida de una norma o una regla, que previamente
configurada se ajuste de manera concreta a los hechos
fácticos que el administrador debe atender en su
actuación; es posible también que se tengan alternativas
similares o semejantes en las que la autoridad se ve
impelida a escoger una de ellas, siendo que las mismas
llegaron a converger luego de cumplir con los mismos
procesos y al final del camino, el agente público se ve en
41
HERNANDEZ. Enrique Dr. Administración Pública. Ed. Legales. 2009. Pág. 95.
Page 68
- 59 -
la disyuntiva de quedarse con uno de ellos; es también
común el ver como la decisión al momento de ser tomada
pone de manifiesto la propia iniciativa y voluntad del
servidor, pues ante todo debemos tener presente que el
órgano ejerce sus facultades con la ayuda de una persona
física, a la que no es posible desligarle en todo de su
propia personalidad y conciencia.
El obrar administrativo, no implica otra cosa que la
ejecución de una norma dictada previamente y con toda
certeza quien la confecciona, no siempre tendrá presente
ni a la mano, todos las alternativas y vicisitudes que se
generarán alrededor de la aplicación de determinada
hipótesis jurídica, lo que provoca que en un momento
determinado, en el cual el administrador público deba
optar por una resolución, se enfrentará a una serie de
circunstancias de oportunidad y conveniencia que ni
siquiera se imaginaron en toda su amplitud y complejidad,
en los albores de la producción normativa.
Page 69
- 60 -
El legislador si aplica una buena técnica será lo menos
detallista al momento de crear la norma; es el
administrador al que le corresponde, en cada caso concreto
resolver de suyo la problemática que tenga, aquella que la
realidad del mundo actual depara, tanto más que la
Administración Pública debe estar a tono con la actualidad
técnica y científica de los cambiantes momentos y con la
satisfacción de necesidades que van a la par de dichos
avances; dicha iniciativa en ningún caso le puede llevar,
como queda antes dicho, a actuar con arbitrariedad o
subjetividad, por ello es de radical importancia la
motivación del obrar de la Administración y no puede ser
vista tan solo como una mera formalidad, tanto más si su
actuación se basa en la potestad discrecional.
Como premisa principal hay que partir de la obligación que
tiene la Administración de resolver expresamente todos los
procedimientos que tramite, y, además, notificar en un
plazo determinado dicha resolución.
Page 70
- 61 -
“El silencio administrativo es una técnica establecida por
la ley ante la falta de resolución en plazo de los
procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden
entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas
(silencio negativo) las peticiones dirigidas a la
Administración”42.
En la mayoría de las legislaciones, el silencio opuesto a
actos o a una interrogación, no es considerado como una
manifestación de voluntad, conforme al acto o a la
interrogación, sino en los casos en que haya una
obligación de explicarse por la ley o por las relaciones
de familia, o a causa de una relación entre el silencio
actual y las declaraciones precedentes.
Esta regla se fundamenta en los vocablos del derecho
romano: “Qui tacet, non utique fatetur; sed tamen verum
est eum non negare”43; que es lo mismo que decir que el
que calla ni otorga ni niega.
También fue adoptada por el antiguo derecho español,
diciendo la Ley de Partidas: "El que calla no se entiende
42
HERNANDEZ. Enrique Dr. Obra Citada. Pág. 103. 43
http://www.satrapa1.com/articulos/antiguedad/boletin/boletinmayo05.htm.
Page 71
- 62 -
que siempre otorga lo que le dicen, maguer non responda;
mas esto es verdad que no niega lo que oye"44.
Más la aplicación de esta regla depende absolutamente de
la naturaleza de los casos y de las circunstancias. El que
calla cuando debe hablar, da a entender que consiente y
aprueba; y en tal caso puede decirse que quien calla
otorga.
2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR
El silencio administrativo, nace en nuestra legislación un
poco tarde en comparación con otros países, a raíz de la
vigencia de la Ley de Modernización del Estado, dictada en
el Gobierno del Arq. Sixto Durán Ballén, mediante la cual
se da importancia y aplicación preferencial al derecho
básico conocido como “Derecho de Petición y atención
inmediata de los poderes públicos”, que rige desde épocas
inmemoriales y forma parte de la Declaración de Derechos
Humanos, contemplada en la Carta de la ONU, de la OEA y en
casi todas las Constituciones Políticas de las Repúblicas
democráticas, como Ecuador, incluso en el Art. 66 numeral
23 de la Constitución de la Republica conocida como
Constitución Garantista de Derechos (2008), así también en
44
http://books.google.com.ec/books?id=JYdrl3F11uYC&pg=PA338&lpg=PA338&dq.
Page 72
- 63 -
las Leyes secundarias como el Art. 28 de dicha Ley de
Modernización del Estado que establece que si transcurren
15 días después de ejercer el Derecho Constitucional de
Petición, solicitando a una Autoridad Pública, por escrito
algún pronunciamiento o acto administrativo sobre un tema
determinado, y el administrado no ha obtenido respuesta
oportuna, legal y adecuada conforme a derecho, se
considerará que existe silencio administrativo y en
consecuencia ha sido aceptada la petición favorablemente a
favor del peticionario.
Pero como existe la discusión dialéctica si el Silencio
Administrativo, favorece al administrado o a la
administración pública, se piensa que los efectos de este
pueden ser a favor o en contra de las pretensiones del
administrado o de la administración pública, por lo que
existen dos doctrinas jurídicas primordiales en el mundo
que alimentan y sirven de fuente a estas teorías
jurídicas:
“a) Silencio Administrativo Positivo, cuando este ocurre
se considera que ha sido aceptada la petición (favorable
al administrado); y,
Page 73
- 64 -
b) Silencio Administrativo Negativo, cuando este ocurra se
considera negada la petición (favorable a la
administración pública).”45
En el caso ecuatoriano opera el silencio administrativo
positivo, es decir que si transcurridos 15 días desde la
presentación de una solicitud que impugne un acto
administrativo y pida dejarlo insubsistente (Ej. una
multa), y no existe respuesta o pronunciamiento de la
autoridad pública competente, se considera aceptada la
petición. Pero para que el silencio administrativo
positivo cause efectos legales, nazca y sea reconocido por
el ordenamiento jurídico, requiere en la legislación
administrativa un requisito previo, cual es que la
autoridad judicial respectiva, en este caso el Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie
favorablemente y declare mediante fallo y previo trámite
legal, que se respete la seguridad jurídica observando
especialmente el legítimo derecho a la defensa de actores
y demandados, que efectivamente se ha configurado el
silencio administrativo positivo.
“El proceso hacia la conclusión del procedimiento
administrativo bien puede provenir de forma "normal"
45
GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada.m Pág. 87.
Page 74
- 65 -
cuando concluye en un acto administrativo expreso a través
de una resolución de fondo; y proviene de una terminación
anormal o irregular cuando la conclusión del trámite no
proviene de un acto expreso - resolutivo de la cuestión
"sino de casos legalmente asimilados (silencio
administrativo) o de hechos o actos del administrado
interviniente (caducidad, desistimiento, etc.). El
silencio administrativo tiene lugar como consecuencia de
la inactividad y pasividad de la Administración, que "con
su inercia no expide en tiempo y forma las peticiones
formuladas, por lo que, por vía legal y presuntiva se
equipara la omisión a la resolución tácita denegatoria".
El silencio positivo es un medio de protección jurídica
frente a la mora, retardo o inactividad o silencio de la
Administración”46.
a. Silencio Administrativo Positivo.
El silencio administrativo produce la caducidad de la
competencia de la Administración, lo cual implica la
pérdida de esa competencia por el transcurso del tiempo, y
en consecuencia, la imposibilidad de la Administración
para rever o revisar su propio acto.
46
RESOLUCION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Segunda Sala. Res. Nro. No. OI68-2009-RA
Page 75
- 66 -
El silencio administrativo, o de la administración, ha
sido definido como una forma de manifestación o
declaración tácita de la voluntad de la Administración
Pública. “Dromi afirma que la voluntad de la
Administración es tácita cuando el silencio
administrativo, por expresa previsión del ordenamiento
jurídico, es considerado como acto administrativo”47.
Esta manifestación tácita de voluntad de la
administración, cuando ha sido concebida en sentido
positivo, supone que aquello solicitado a la
Administración ha sido concedido. En este caso, se lo
denomina silencio administrativo positivo.
“Mediante el silencio administrativo positivo, se da un
efecto práctico a la garantía o derecho de petición y
oportuna respuesta, como se halla consagrado en la
Constitución de la Republica. Por ello, el efecto positivo
del silencio administrativo, no es una presunción de hecho
47
Dromi. José Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Bs. As., 1992, Tomo 1, pág. 175.
Page 76
- 67 -
que admite prueba en contrario, sino una presunción de
derecho que da origen a un accionar procesal autónomo”48.
b. Silencio Administrativo Negativo
“El silencio administrativo constituye un privilegio del
administrado ante la Administración, para protegerlo ante
la eventual mora de ésta en la resolución de su petición.
Se trata de una simple ficción de efectos estrictamente
procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso,
en sustitución del acto expreso; pero en beneficio del
particular únicamente, así el acceso a la vía
jurisdiccional una vez cumplidos los plazos [queda]
abierto indefinidamente en tanto la Administración no
(dicte) la resolución expresa.”49.
En el caso del silencio administrativo negativo, la
jurisprudencia entiende denegada la petición, es en
realidad una ficción procesal, que permite acceder a la
siguiente instancia administrativa, o en su caso, al
proceso contencioso-administrativo.
48
Gaceta Judicial N° 15 Serie XVI. J. No. 168-98. Res. No. 195-99 49
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, 7ª ed., Edit.
Civitas S.A., Madrid, 1996, Pág. 573.
Page 77
- 68 -
La propia naturaleza del silencio administrativo negativo;
establece que “el administrado, luego de haber impugnado
un acto administrado y transcurrido el plazo para
resolverlo, puede acogerse al silencio administrativo o
esperar el pronunciamiento expreso de la Administración,
sin que la opción por esta última alternativa genere la
caducidad en el ejercicio del derecho de acción”50.
En conclusión, el silencio administrativo negativo o
llamado también desestimatorio es no pronunciarse dentro
de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo
cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si
la administración no resuelve una petición del
administrado su abstención o silencio equivale por mandato
de la ley a una denegación o negativa.
Nuestra Legislación no existe normativa alguna sobre el
silencio administrativo negativo, por lo cual, el tomare
como referencia la ley del Silencio Administrativo, de la
legislación chilena, de fecha Sábado, 07 de julio de 2007,
denominada Ley Nº 29060. Dicha ley, nos dice que el
silencio administrativo negativo implica las siguientes
reglas:
50
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Obra Citada. Pág. 579.
Page 78
- 69 -
- “Opera por mera decisión del particular. Es un
derecho potestativo que surge a favor del particular:
o espera a que la Administración se pronuncie o
decide impugnar la inactividad administrativa, ante
una instancia administrativa superior, o ante el
Poder Judicial, mediante un proceso contencioso-
administrativo. No opera automáticamente.
- Es una ficción de efectos procesales, no genera un
acto administrativo. Tiene por efecto habilitar al
administrado la interposición de los recursos
administrativos y acciones judiciales pertinentes.
- Aun cuando opere el SAN, la administración mantiene
la obligación de resolver, bajo responsabilidad,
hasta que se le notifique que el asunto ha sido
sometido a conocimiento de una autoridad
jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de
los recursos administrativos respectivos.
- El SAN no inicia el cómputo de plazos ni términos
para su impugnación.”51
51
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:K0l2XinyYDQJ:www.vivienda.gob.pe/Inicio/eventoi
ntranet/LeydelSilencioAdministrativo.pdf+que+es+el+Silencio+Administrativo+Negativo&hl=es&gl=ec
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- 70 -
2.2.2. CONCEPTO
En el mundo del derecho, el silencio ha tenido y tiene
varias interpretaciones.
a) En el derecho común, el silencio frente a una demanda
que ha sido citada, se considera negativa pura y simple.
b) En el derecho administrativo tradicional, el silencio
se consideraba como denegación tácita de la solicitud y
abría la posibilidad de emprender una acción para cambiar
su signo.
c) En materia Administrativa-ambiental: De acuerdo al
Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, se
determina la aplicación del silencio administrativo en su
Art. 68. Dicha norma regla:
“Art. 68.- Silencio Administrativo.- Si una petición
o reclamo de los regulados no tiene respuesta en el
término previsto en el artículo anterior o de 15 días
en los demás casos, ésta se entenderá aprobada o
resuelta en favor del peticionario. De ocurrir esto,
la dependencia pública que no dio respuesta a la
petición o reclamo, deberá investigar las razones del
Page 80
- 71 -
incumplimiento y sancionar al o los funcionarios que
no actuaron a tiempo, independientemente de las
acciones civiles y penales que correspondan. El
Ministerio del Ambiente deberá ser informado sobre
este particular de manera inmediata.
Si por efectos de la resolución favorable en favor
del regulado, debido al silencio administrativo,
hubiere consecuencias negativas para el ambiente o el
interés público, la entidad ambiental de control o el
Ministerio del Ambiente exigirá del regulado las
reformas y cambios al proyecto, que fueren necesarios
para evitar dichos efectos”52.
d) Modernamente, en cambio, el silencio de la
administración es equivalente a una respuesta positiva, a
una aceptación tácita, que nace por mandato de la ley, es
decir, ipso jure, y no requiere ningún otro
pronunciamiento de la administración para ser reconocido.
Para concluir, el Silencio Administrativo es “la
aceptación tácita a solicitudes o reclamos de particulares
presentadas a conocimiento de la administración
pública”53.
52
Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Ed.
Legales. Quito-Ecuador. 2008. Art. 68. 53
GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada. Pág. 167.
Page 81
- 72 -
Este nuevo concepto de silencio administrativo fue
recogido por el artículo 28 de la Ley de Modernización,
publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de
diciembre de 1993.
La Ley de Modernización del Estado, dice:
Art. 28.- “DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo,
solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser
resuelto en un término no mayor a quince días, contados
a partir de la fecha de su presentación, salvo que una
norma legal expresamente señale otro distinto. En
ningún órgano administrativo se suspenderá la tradición
ni se negará la expedición de una decisión sobre las
peticiones o reclamaciones presentadas por los
administrados. En todos los casos vencido el respectivo
término se entenderá por el silencio administrativo,
que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la
reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante”.
El silencio Administrativo es un arma para hacer efectivo
el derecho constitucional de petición y contra la
negligencia, desidia, inoperancia y corrupción que,
Page 82
- 73 -
desgraciadamente, todavía no se logra imponer por la tenaz
resistencia de directivos y servidores públicos.
2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS
El fundamento del silencio administrativo es lograr que en
los casos en que la administración no se pronuncie de
dictar una resolución, o no se encuentre al servicio de
los administrados o bien la dictación de la resolución no
sea dentro de los plazos máximos que establece la ley, ese
silencio, esa inactividad será valorada como una decisión
para evitar así el quiebre del sistema jurídico-
administrativo. Es decir su fundamento es lograr que aun
en inactividad la Administración cumpla con su deber de
poner fin a los procedimientos administrativos para lograr
así el acto terminal.
En este caso se entregan dos conceptos de silencio
administrativo, estableciendo discrepancias entre uno y
otro, ya que uno dice que el silencio administrativo es un
hecho jurídico y el otro concepto establece que el hecho
jurídico no es el silencio administrativo si no la falta
de actividad de la Administración; partiendo de la base
que en la inactividad debido a que no hay voluntad (que es
uno de los elementos de los actos administrativos) por
Page 83
- 74 -
parte de la Administración estaríamos frente a un hecho
jurídico
No olvidemos que la administración está obligada a dictar
resolución expresa, y a notificarla, en el plazo máximo
que señale la norma reguladora de cada tipo de
procedimiento.
Hay que poner de manifiesto que a los efectos de entender
cumplida la obligación de resolver y de notificar en
plazo, -para evitar que surja el silencio- basta con la
notificación defectuosa o el intento de notificación
debidamente acreditado. Por último, la obligación de
resolver y notificar persiste incluso aunque haya surgido
el silencio, si bien con el sentido y limitaciones que más
adelante se indica
En el caso del silencio positivo, se da lugar a un
auténtico acto presunto estimatorio que no puede ser
desconocido por la administración. En el del silencio
negativo surge un acto ficticio con los solos efectos de
posibilitar el acceso a los recursos administrativos o
jurisdiccionales, según proceda.
Page 84
- 75 -
“La estimación por silencio administrativo tiene a todos
los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento, mientras que la
desestimación por silencio administrativo tiene solos los
efectos de permitir a los interesados la interposición del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente”54. Es más, su distinta naturaleza
condiciona también las posibilidades de actuación de la
administración una vez que surgen los dos tipos de actos,
pues en los casos de estimación por silencio
administrativo la resolución expresa posterior a la
producción del acto presunto estimatorio sólo podrá
dictarse de ser confirmatoria del mismo, mientras que en
los casos de desestimación por silencio administrativo, la
resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se
adoptará por la Administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio.
2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Los actos administrativos producidos por silencio
administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o
jurídica, pública o privada, y su existencia puede ser
54
HERNANDEZ. Enrique Dr. Obra Citada. Pág. 112.
Page 85
- 76 -
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho.
El problema del silencio administrativo ha sido objeto de
vivas controversias en el campo del derecho y de la
doctrina. Existe silencio cuando la administración asume
una actitud de inercia respecto a una conducta que
requiere un pronunciamiento concreto. El derecho canónico
y la filosofía popular han sentado el aforismo de que
“quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho.
El silencio no es la decisión de la voluntad
administrativa, necesariamente querida, sino un hecho
negativo. El silencio suple a la decisión. Ante la
imposibilidad material de que la administración resuelva
positiva o negativamente, reclamos, peticiones, quejas,
recursos, consultas, formuladas por los particulares, y
ante la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la
certeza de sus derechos, derivados de las relaciones con
los órganos de la administración, la doctrina y algunas
legislaciones han previsto el remedio del “silencio
administrativo”.
Page 86
- 77 -
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la
incertidumbre e inactividad de la administración se
presume en favor del administrado que la petición ha sido
aprobada o resuelta.
2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.
El deber es el cumplimiento exacto de la letra y espíritu
de la ley que debe observar en su puesto de trabajo en
razón de que al tomar posesión de sus funciones prometió
defender la Constitución y Leyes de la República; y
ofreció acatar las órdenes impartidas por los órganos
jerárquicos de la administración y ser “leal” para con las
instituciones donde preste sus servicios.
La supremacía de la Constitución y de los órganos
jerárquicos determina la subordinación y el deber de
obediencia. “Este deber de obediencia está relacionado con
los conceptos de jerarquía y competencia, pues sin la
jerarquía, no puede explicarse la obediencia —en su
justificación jurídica— y, sin la competencia, no es
Page 87
- 78 -
posible determinar los límites de ese deber. También está
vinculada la obediencia con el deber de lealtad o
fidelidad, pues constituye una de sus expresiones
específicas”55.
“La obediencia puede ser absoluta o relativa. Será
absoluta cuando el funcionario inferior tenga que cumplir
la orden sin apreciar la legalidad ni su formalidad; la
voluntad superior es la ley y el inferior no incurre en
responsabilidad si ejecuta sus órdenes. La obediencia es
relativa cuando el inferior puede calificar la orden que
ha recibido. La obediencia absoluta nace de los gobiernos
absolutos, monárquicos, tiránicos, dictatoriales,
autoritarios, en donde la ley debe ser obedecida y acatada
a ciegas. La obediencia relativa nace y se desarrolla en
los gobiernos democráticos, que permiten analizar”56.
2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
EJECUTIVA.
Las sanciones que establece el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva son las
siguientes:
55
ANBAR. Diccionario Jurídico con legislación ecuatoriana. Fondo de la cultura ecuatoriana. 1999. Tomo V.
Pág. 231. 56
BORJA, Rodrigo. Enciclopedia de la Política. Ed. Heliasta. México. Pág. 347
Page 88
- 79 -
Art. 114.- Responsabilidad de la tramitación.
1. Los titulares de las unidades
administrativas y el personal al servicio de la
Administración Pública Central que tuviesen a su
cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
serán responsables directos de su tramitación y
adoptarán las medidas oportunas para remover los
obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el
ejercicio pleno de los derechos de los interesados o
el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo
necesario para evitar y eliminar toda anormalidad o
retraso en la tramitación de procedimientos. Los
titulares de las unidades administrativas y el
personal al servicio de la Administración Pública
Central tiene la obligación de recibir todas la
peticiones o solicitudes que se dirijan a la
Administración Pública Central, sin perjuicio de que
éstas satisfagan o no los requisitos establecidos en
las normas aplicables. Adicionalmente, los titulares
de las unidades administrativas y el personal al
servicio de la Administración Pública Central en la
tramitación de los procedimientos administrativos no
suspenderán el curso de dicho procedimiento por la
falta de requisitos formales, en cuyo caso
Page 89
- 80 -
solicitarán de oficio al ciudadano que complete su
petición o escrito, siendo obligatorio el despacho
del procedimiento administrativo.
2. Los titulares de las unidades
administrativas y el personal al servicio de la
Administración Pública Central no exigirán a los
interesados o ciudadanos, para efectos del despacho
de los escritos o peticiones otros requisitos que los
establecidos en la ley o norma reglamentaria
correspondiente. En cualquier caso, los titulares de
las unidades administrativas y el personal al
servicio de la Administración Pública Central no
podrán negarse a recibir los escritos y peticiones de
los ciudadanos.
3. Los interesados podrán solicitar la
exigencia y cumplimiento de esa responsabilidad a
quien corresponda.”57
57
ESTATUTO DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION EJECUTIVA. Ed.
Legales. Quito. 2008. Pág. 34.
Page 90
- 81 -
CAPITULO III
DISEÑO
METODOLOGICO
Page 91
- 82 -
MÉTODOS.
Para la realización del presente trabajo de
investigación jurídica, referente a la “LA EJECUCIÒN DEL
SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR”, utilicé el método
científico y dentro de él y como métodos auxiliares se
utilizará la inducción que intenta obtener de los casos
particulares observados una ley general válida también
para los no observados. De esta manera pude analizar el
problema como parte principal del estudio lo que nos
ayudará a realizar un análisis crítico de los aspectos
que lo constituyen y lo rodean.
Fue indispensable partir de la observación, ordenación,
clasificación y utilización de una metodología crítica
participativa, que permitió interrelacionar a las personas
involucradas con el objeto del estudio mediante la
utilización de diferentes Métodos, Técnicas e
instrumentos.
Método Científico.- Se aplicó para desarrollar la
investigación formulada de manera lógica, y lograr la
adquisición, organización y expresión de conocimientos en
la parte teórica práctica, hasta la obtención de
conclusiones y recomendaciones.
Page 92
- 83 -
Método Inductivo.- Estuvo dirigido al estudio de casos
particulares de casos reales en la práctica del derecho a
diversos abogados de la sociedad lojana, permitiéndonos
arribar a las conclusiones que explicaron los conceptos
estudiados a lo largo de la investigación.
Método Deductivo.- Se lo utilizó para obtener conclusiones
particulares de la realidad general, siendo aplicado
principalmente en lo referente a la propuesta de la
investigación al aplicar la encuesta y la entrevista.
Método Analítico.- Mediante el cual se efectúo el análisis
y comparaciones de la información proporcionada y
obtenida.
Método Sintético.- Con el pudimos sintetizar la
información para llegar a la elaboración de las
conclusiones y recomendaciones.
El Método de Inserción de la Realidad.
Siendo un método de intervención profesional y que se lo
aplicó, mientras realizamos las prácticas profesionales
en el derecho, concretamos el proyecto de tesis lo que
significa que el problema surgió de la intervención del
Page 93
- 84 -
sujeto con la realidad intervenida con este método pudimos
lograr realizar el proyecto de tesis, con la aplicación de
sus fases niveles y técnicas, que las detallamos a
continuación.
MATERIALES UTILIZADOS
Para la realización de la presente Tesis, me he servido de
los distintos materiales, métodos, procedimientos y
técnicas que la investigación científica proporciona, que
permiten descubrir, sistematizar, enseñar y ampliar nuevos
conocimientos.
Técnica de la observación.- Que permitió obtener
información correcta del objeto a investigar, la lectura
científica, análisis de contenidos que permitieron la
información necesaria para la estructura de la
investigación.
Técnica del diálogo.- A través del cual, pudimos lograr
interrelacionarnos con los actores en derecho.
Técnica de la entrevista.- A la cual se la desarrolló de
una manera directa con un número de cinco (5) para obtener
información sobre aspectos importantes del problema de los
Page 94
- 85 -
peritos y la realidad local en la justicia, como son los
varios problemas que se presentan.
Encuesta.- Con ella se diseñó el formulario de
preguntas, que luego se aplicó a los abogados, docentes,
funcionarios judiciales, de la ciudad de Loja, en un
número de treinta (30), mismos que nos proporcionaron
información precisa de la problemática como objeto de
estudio.
Page 95
- 86 -
CAPITULO IV
RESULTADOS
Page 96
- 87 -
4.1 Introducción
Para dar cumplimiento a los lineamientos dados por la
Universidad Técnica Particular de Loja, para el desarrollo
del trabajo investigativo, es necesario realizar la
investigación de campo.
Nuestra tesina intitulada “LA EJECUCIÒN DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO EN ECUADOR”, es necesario conocer si el
silencio suple a la decisión vía praxis. Mo olvidemos que
ante la imposibilidad material de que la administración
resuelva positiva o negativamente, reclamos, peticiones,
quejas, recursos, consultas, formuladas por los
particulares, y ante la necesidad de garantizar la
seguridad jurídica y la certeza de sus derechos, derivados
de las relaciones con los órganos de la administración, la
doctrina y algunas legislaciones han previsto el remedio
del “silencio administrativo”.
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la
incertidumbre e inactividad de la administración se
Page 97
- 88 -
presume en favor del administrado que la petición ha sido
aprobada o resuelta.
Sin más preámbulos, presento la siguiente investigación de
campo.
4.2 Presentación y análisis de la investigación.
PRIMERA PREGUNTA
Cree usted que existe la necesidad de sancionarle al
servidor público que materializa el silencio
administrativo.
Cuadro Nº 1
VARIABLE F %
SI 16 80
NO 4 20
TOTAL 20 100
Elaboración : El Autor
Fuente : Encuesta directa
Page 98
- 89 -
Gráfico Nº 1
80%
20%
SI
NO
ANÁLISIS:
De la población encuestada, un 80% manifiestan que si es
necesario sancionarle al servidor público que materialice
el silencio administrativo, en cambio el 20% manifiestan
que no es necesario sancionarlo.
INTERPRETACIÓN:
Al materializarse el silencio administrativo, se da un
acto presunto en Derecho administrativo, cuya consecuencia
jurídica es la inacción de la Administración Pública,
permitiendo al administrado seguir defendiendo sus
intereses mediante los recursos pertinentes, dándose un
perjuicio al Estado.
De esta manera el silencio administrativo se produce
cuando la Administración agota el plazo máximo de
Page 99
- 90 -
resolución del procedimiento sin haber dictado resolución
expresa, siempre que el procedimiento no haya concluido
por alguna de las otras causas legalmente admisibles.
SEGUNDO PREGUNTA
Qué tipo de sanciones cree usted que se debe imponer al
funcionario público que ha permitido que en más de una
ocasión, se opere el silencio administrativo.
Cuadro Nº 2
VARIABLE F %
ADMINISTRATIVA 8 40
MULTA 4 20
DESTITUCIÓN 8 40
OTROS 0 0
TOTAL 20 100%
Elaboración : El Autor
Fuente : Encuesta directa
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- 91 -
Gráfico Nº 2
INTERPRETACIÓN:
De la encuesta aplicada, en esta pregunta, el 40% nos
manifiestan que la sanción que debía aplicarse es la
administrativa, otros en un 20% la multa, un 40% la
destitución.
ANÁLISIS:
El personal al servicio de las Administraciones públicas
que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como
los titulares de los órganos administrativos competentes
para instruir y resolver son directamente responsables, en
el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la
obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El
incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria
40%
20%
40%
Administrativa Multa Destitución Otros
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- 92 -
La sanción impuesta al funcionario que ha permitido que se
opere el silencio administrativo en más de una ocasión,
debe ser aplicable, ya que dicho funcionario con su
actitud, está perjudicando al Estado, por lo cual, debe
existir el derecho de repetición a favor del Estado.
TERCERA PREGUNTA
Considera usted que si un servidor público materializa el
silencio administrativo, está violando los derechos
civiles de los ecuatorianos.
Cuadro Nº 3
VARIABLE F %
SI 16 80
NO 4 20
TOTAL 20 100
Elaboración: El Autor
Fuente: Encuesta directa
Page 102
- 93 -
Gráfico Nº 3
80%
20%
SI
NO
INTERPRETACIÒN
De la población encuestada, considera en un 80% que el
servidor público si esta violentando los derechos civiles
de los ecuatorianos. En cambio, un 20% manifiestan que no
se están violentando de los derechos civiles.
ANÁLISIS.
Los derechos civiles y políticos son una clase de derechos
que protegen las libertades individuales de la infracción
injustificada de los gobiernos y organizaciones privadas,
y garantizar la capacidad para participar en la vida civil
y política del Estado sin discriminación o represión.
Page 103
- 94 -
Los derechos civiles incluyen la garantía de la integridad
física de las personas y su seguridad, la protección
contra la discriminación por motivos de discapacidad
física o mental, género, religión, raza, origen nacional,
edad u orientación sexual; y los derechos individuales
como la libertad intelectual y conciencia, de expresión,
de culto o religión, de prensa, y de circulación.
CUARTA PREGUNTA
Considera usted pertinente que el funcionario
administrativo que operatice el Silencio Administrativo,
sea sancionado por la Ley.
Cuadro Nº 4
VARIABLE F %
SI 18 90
NO 2 10
TOTAL 20 100
Elaboración : El Autor
Fuente : Encuesta directa
Page 104
- 95 -
Gráfico Nº 5
90%
10%
SI
NO
INTERPRETACIÓN:
De la población encuestada, un 90% manifiestan que es
pertinente que el funcionario que operatice el silencio
administrativo sea sancionado por la Ley, en cambio un 10%
consideran que no.
ANÁLISIS:
Los efectos del silencio administrativo positivo son muy
importantes para el administrado ya que generan y producen
derechos, y son además muy peligrosos para la
Administración, en la medida en que, si no actúa con la
debida diligencia, queda vinculada en términos muy
estrictos de la misma manera que si hubiera dictado una
resolución favorable. Por aquello es pertinente que el
Page 105
- 96 -
Silencio Administrativo sea expresamente sancionado en la
Ley.
QUINTA PREGUNTA
Considera usted que debe reformarse o crearse una ley
especial con el fin de puntualizar en ella la sanción
expresa para el funcionario que incurre en el silencio
Administrativo
Cuadro Nº 4
VARIABLE F %
SI 18 90
NO 2 10
TOTAL 20 100
Elaboración : El Autor
Fuente : Encuesta directa
Page 106
- 97 -
Gráfico Nº 4
90%
10%
SI
NO
INTERPRETACIÓN:
Los resultados en esta pregunta son similares a la
pregunta Nº 4, de los cuales un 90% considera que si debe
reformarse la ley o crearla, a fin de sancionar el
silencio administrativo materializado por un funcionario.
En cambio el 10% considera que no es necesario.
ANÁLISIS:
El silencio administrativo produce la caducidad de la
competencia de la Administración, lo cual implica la
pérdida de esa competencia por el transcurso del tiempo, y
en consecuencia, la imposibilidad de la Administración
para rever o revisar su propio acto: Por estas
circunstancias, y, por existir violación de derechos y
Page 107
- 98 -
garantías constitucionales es necesario una reforma de
ley.
4.3 Contrastación de la Hipótesis
La Hipótesis de la presente investigación fue la
siguiente:
CUANDO ALGÚN SERVIDOR PÚBLICO OBSTACULICE LA APLICACIÓN
DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SE ESTÁN VIOLACIÓN DE LOS
DERECHOS CIVILES DE LOS ECUATORIANOS CONSAGRADOS EN LA
CONSTITUCIÓN.
La Hipótesis fue constratada al momento del desarrollo de
la presente investigación, en especial, en la
investigación de campo.
En la investigación de campo, en la pregunta tres, que
dice: ¿Considera usted que si un servidor público
materializa el silencio administrativo, está violando los
derechos civiles de los ecuatorianos?, fue constrastada la
hipótesis, ya que al momento de tabular los resultados, se
comprobó que se está violando los derechos civiles de los
ecuatorianos, al momento que un servidor público
Page 108
- 99 -
materializa el silencio administrativo. Con esto, se está
violando los derechos de los ecuatorianos, consagrados en
la constitución de la republica
Los derechos civiles son parte de los derechos humanos y
junto a los derechos políticos, son reconocidos como
derechos naturales, o sea, como pertenecientes al hombre
por ser dados por la naturaleza, y no por creación del
estado. O sea que los derechos civiles son los mismos
derechos naturales, pero ahora con consagración en las
leyes y constitución que los deben proteger,
reconociéndolos, y no pudiendo negarlos ya que no es una
potestad estatal, sino un compromiso, su consagración y
garantía. El hombre nace con derechos naturales, el estado
los debe plasmar en la ley.
Los derechos civiles son los propios del hombre en sí, por
su calidad humana, y oponibles a todos aquellos que
quieran desconocerlos, ya que no dependen ni de la
condición de esa persona, ni de su rol social, ni de
ningún otro condicionante que no sea el de existir.
Page 109
- 100 -
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
Page 110
- 101 -
Conclusiones.
1. El silencio de la administración es equivalente a
una respuesta positiva, a una aceptación tácita,
que nace por mandato de la ley, es decir, ipso
jure, y no requiere ningún otro pronunciamiento de
la administración para ser reconocido.
2. El Silencio Administrativo en nuestra legislación
es la aceptación tácita a solicitudes o reclamos de
particulares presentada a conocimiento de la
administración pública.
3. El silencio administrativo en materia ambiental es
positivo pero obliga al regulado a tomar medidas en
defensa del ambiente si por el silencio
administrativo este podría estar en riesgo.
4. Que el silencio administrativo, al materializarse,
está produciendo efectos negativos contra los
intereses del Estado.
5. El Silencio administrativo está violando los
derechos constitucionales que tienen los
ecuatorianos y ecuatorianas, consagrados en la
Constitución de la República.
Page 111
- 102 -
6. El efecto positivo del silencio administrativo, no
es una presunción de hecho que admite prueba en
contrario, sino más bien, una presunción de derecho
que da origen a un accionar procesal autónomo.
7. En el silencio administrativo negativo es en
realidad una ficción procesal, que permite acceder
a la siguiente instancia administrativa, o en su
caso, al proceso contencioso-administrativo.
Page 112
- 103 -
Recomendaciones.
1. Debe capacitarse y concientizarse al servidor
público, a fin de que brinde un servicio eficiente,
en especial, en lo que tiene que ver con el despacho
oportuno de peticiones de los administrados
2. Que el Gobierno Nacional, realice políticas de
Estado, a fin de concientizar a los servidores
públicos sobre los efectos de la materialización del
silencio administrativo.
3. Que se reforme la Ley de Modernización del Estado con
el fin de sancionar el silencio administrativo,
cuando es materializado por la administración
pública.
4. Que se reforme las leyes ecuatorianas, con el fin de
dar el derecho de repetición a favor del Estado y en
contra del funcionario que materialice el silencio
administrativo.
5. Que la Corte Constitucional, mediante las
resoluciones, ampare los efectos del silencio
Page 113
- 104 -
administrativo, y, sanciones a las instituciones que
obstaculicen o retardan su aplicación.
Page 114
- 105 -
BIBLIOGRAFIA
Page 115
- 106 -
- CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual,
4TA Edición, Buenos Aires, 1962.
- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO ECUATORIANO.
Ediciones Legales, 2006.
- GRANJA G. Nicolás. Fundamentos de Derecho
Administrativo. Editorial UTPL.
- JARAMILLO. Dr. Hernán. La Actividad Jurídica de la
Administración. Ed. Universitaria.
- LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ediciones Legales,
2006.
- LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL
(LOAFYC)
- OSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas
Políticas y Sociales.
- RODRIGO BORJA, Diccionario de Ciencias Políticas,
Edino.
Page 117
- 108 -
ANEXO 1
PROYECTO DE TESIS
1. TEMA:
LA EJECUCIÒN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR
2. PROBLEMATIZACION
A lo largo de la historia el Derecho ha mostrado su
preocupación por otorgar un efecto jurídico a la
abstención de pronunciamientos o de manifestación de
voluntad que puede darse en las relaciones jurídicas. Así
por ejemplo, el asignatario constituido en mora de
declarar si acepta o repudia una herencia, se entiende que
repudia (artículo 1278 del Código Civil); o el caso de
falta de contestación a la demanda o de pronunciamiento
expreso sobre las pretensiones del actor, se considera
negativa para y simple de los fundamentos de hecho y de
derecho de la demanda (artículo 107 del Código de
Procedimiento Civil). La razón, más que justificable para
ello, a más de defender los derechos subjetivos.
Page 118
- 109 -
En el caso del Derecho Administrativo, el problema del
silencio administrativo ha sido objeto de vivas
controversias en el campo del derecho y de la doctrina.
Existe silencio cuando la administración asume una actitud
de inercia respecto a una conducta que requiere un
pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la
filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien
calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no
es la decisión de la voluntad administrativa,
necesariamente querida, sino un hecho negativo.
El silencio suple a la decisión. Ante la imposibilidad
material de que la administración resuelva positiva o
negativamente, reclamos, peticiones, quejas, recursos,
consultas, formuladas por los particulares, y ante la
necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la certeza
de sus derechos, derivados de las relaciones con los
órganos de la administración, la doctrina y algunas
legislaciones han previsto el remedio del “silencio
administrativo”.
Page 119
- 110 -
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la
incertidumbre e inactividad de la administración se
presume en favor del administrado que la petición ha sido
aprobada o resuelta.
Debe tenerse presente una primerísima reflexión acerca del
aspecto de valor jurídico que encierra el silencio: la
abstención del pronunciamiento en que puede incurrir la
Administración Pública cuando le ha sido formulada una
petición o pretensión (silencio administrativo), implica
la violación de un deber de acción, y como tal, una
infracción a la Ley. La circunstancia de que el
ordenamiento jurídico haya previsto y regulado unas
consecuencias para el silencio administrativo, no debe
llevarnos a pensar que el mutismo es una alternativa a la
decisión expresa, ni que se trata de un modo regular o
admitido de concluir los procedimientos administrativos.
Todo lo contrario, de conformidad con el artículo 23
numeral 15 de la Constitución de la República, la
autoridad administrativa tiene el deber de resolver
Page 120
- 111 -
expresamente y conforme a derecho todo aquello que se le
plantea, lo cual no se exime, ni por la calidad jurídica
que lo que se solicita o pretende, ni por la oscuridad o
falta de ley.
La previsión legal de unos efectos jurídicos para aquel
tipo de silencio se configura como un medio de impedir que
las instancias administrativas queden identificadamente
pendientes y se vulneren los derechos subjetivos. Es en
este contexto en el cual se han previsto dos tipos de
efectos para el silencio administrativo: el que supone una
denegación y el que supone una aceptación.
El silencio administrativo negativo surge paralelamente a
la carga de agotar la vía administrativa, como requisito
previo para acudir a la vía jurisdiccional, y se configura
como un medio de defensa de los derechos del administrado
frente a la autoridad que, con el simple expediente de
callar, podría evitar el juzgamiento de sus actos. De esta
manera, transcurrido cierto tiempo dentro del cual la
Administración no se haya pronunciado, se entiende que ha
negado lo requerido y el administrado tendría abiertas las
Page 121
- 112 -
puertas para demandar ante la denominada jurisdicción
contenciosa administrativa.
Cabe destacar que la ocurrencia del silencio no otorga ni
resta ningún derecho del administrado y por ello, como
dicen Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández,
“se trata de una ficción legal de efectos exclusivamente
procesales”58. Este régimen jurídico imperó en nuestro
país, hasta la promulgación de la Ley de Modernización del
Estado y la Ley 05, del R.O. 396 de 10 de marzo de 1994,
salvo ciertas excepciones como la del artículo 486 inciso
tercero de la Ley de Régimen Municipal.
A partir de la vigencia de las mencionadas leyes se
generalizó, tanto en materia administrativa general como
en materia tributaria, los efectos estimatorios del
silencio administrativo para cualquier petición,
reclamación o recurso y, a diferencia de lo que sucedía
anteriormente, surge una ficción de acto administrativo en
el cual la voluntad de la Administración es suplida por la
de la ley, mientras que el administrado adquiere un
derecho subjetivo que, en principio, no podría ser
desconocido por aquella. Tal acto administrativo facto,
58
GARCÍA de Enterría. Eduardo y otro. Derecho Administrativo. Ed. Edino. 2002. Pág. 93.
Page 122
- 113 -
por consiguiente, liga de tal modo a la Administración que
está únicamente podría eliminarlo del mundo jurídico o a
través de la declaración de lesividad y la formulación de
la acción correspondiente ante los tribunales competentes.
La particular problemática de la susodicha generalización
del silencio positivo, ha sido objeto de justificadas
críticas, no sólo por la amplitud de su aplicación, sino
también por la falta absoluta de una regulación que haga
efectivo lo ganado por el silencio administrativo. En
torno a lo primero, cabe destacar que no siempre puede
hacerse valer los derechos adquiridos por la figura en
cuestión, sin sólo cuando la petición o pretensión sean
posibles, conformes a derecho, y no excedan de lo que
expresamente se pudiere haber obtenido. En efecto, aun
cuando el legislador no lo haya dicho, resulta ilógico que
una creación de la ley, el silencio administrativo, se
utilice para conculcar al ordenamiento jurídico, y se
obligue a la autoridad a violar el deber fundamental de
cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes.
Resumiendo, el silencio administrativo normado en el Art.
28 de la Ley de Modernización del Estado, en el supuesto
Page 123
- 114 -
de que la solicitud o la pretensión sean lícitas y
posibles, habrán casos en que se pueda llevar a la
práctica lo adquirido por el silencio positivo, como puede
ser una autorización o un permiso, pero existirán también
situaciones en que se requiera de la voluntad de la
administración para tales fines, como por ejemplo la
reincorporación de un funcionario público destituido: y
entonces, ¿cómo puede obligarse a la Administración a
acatar algo que no ha consentido?. Téngase presente
también que el proceso contencioso administrativo es
considerado como impugnatorio de actos previos, y absurdo
sería que quien ganó algo por el silencio positivo impugne
algo que le favorece. La solución puede ser el plantear
una nueva reclamación para que se otorgue lo que se
adquirió por el silencio, y si éste ocurre nuevamente,
proponer una demanda ante los tribunales competentes por
violación de derechos adquiridos.
En si, la problemática que plantearía sería la siguiente:
DEFICIENCIA DE LA LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN LO
REFERENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO, LO QUE CONTRAE UNA
VIOLACIÓN A LOS DERECHOS CIVILES CONSAGRADOS EN LA
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.
Page 124
- 115 -
3. JUSTIFICACIÓN
El desarrollo y progreso de los pueblos se debe a gran
medida por el aporte de la Universidades hacia la
sociedad, aporte que ha convertido en la luz en medio del
oscurantismo campante en este sistema capitalista. Aporte
entregado a través de las investigaciones que realizan sus
estudiantes para tratar en algo de contribuir con
eficiencia e inteligencia al bien común.
Este trabajo lo realiza con dignidad y empeño nuestra
Universidad Técnica Particular de Loja, en especial
nuestra la Modalidad Abierta y a Distancia, a través del
Área de Postgrado.
Mi trabajo de tesis pretende realizar un estudio sobre la
naturaleza jurídica del silencio administrativo, así como
un análisis del marco jurídico que lo regula, con la
finalidad de determinar los vacíos que existen en torno a
su aplicación en las instituciones del sector público y la
forma como afectan a la violación de los derechos civiles
consagrados en la Constitución, pues al no existir un
marco jurídico que establezca en forma clara sobre el
silencio administrativo; surgen una infinidad de
Page 125
- 116 -
conflictos jurídicos por la producción de infinidad de
actos administrativos ineficaces y consecuentemente nulos,
que afectan no solamente los derechos e intereses de los
administrados, sino de la misma entidad pública a la que
pertenece la autoridad administrativa que produce una de
las formas esenciales de manifestación de voluntad de la
administración pública.
En el presente trabajo investigativo realizare un análisis
crítico jurídico acerca del tema planteado y su
repercusión en la sociedad actual, lo cual permite dar
una.
Creo que es un problema de trascendental importancia
porque es pertinente y en nuestra sociedad se evidencia
como un problema lacerante en los actuales momentos.
Con relación a la factibilidad de nuestra investigación
jurídica, puedo mencionar que considero completamente
viable realizarla, puesto que contamos con el apoyo de
acreditados catedráticos, contando con el suficiente
material bibliográfico y la asesoría técnica en está
materia.
Page 126
- 117 -
4. OBJETIVOS
4.1. General
Realizar un análisis del marco jurídico que regula al
silencio administrativo.
2. Específicos
Conocer como se aplica el silencio administrativo.
Indagar las consecuencias que contrae el silencio
administrativo.
Relacionar las diferentes leyes que aplican el
silencio administrativo.
Investigar sobre la procedencia del Silencio
Administrativo.
5. MARCO TEÓRICO E HIPÓTESIS DEL TRABAJO
MARCO TEÓRICO
Page 127
- 118 -
En la mayoría de las legislaciones, el silencio opuesto a
actos o a una interrogación, no es considerado como una
manifestación de voluntad, conforme al acto o a la
interrogación, sino en los casos en que haya una
obligación de explicarse por la ley o por las relaciones
de familia, o a causa de una relación entre el silencio
actual y las declaraciones precedentes.
Esta regla está sacada del derecho romano: Qui tacet, non
utique fatetur; sed tamen verum est eum non negare; que es
lo mismo que decir que el que calla ni otorga ni niega.
También fue adoptada por el antiguo derecho español,
diciendo la Ley de Partidas: "El que calla no se entiende
que siempre otorga lo que le dicen, maguer non responda;
mas esto es verdad que no niega lo que oye".
Mas la aplicación de esta regla depende absolutamente de
la naturaleza de los casos y de las circunstancias. El que
calla cuando debe hablar, da a entender que consiente y
aprueba; y en tal caso puede decirse que quien calla
otorga. Si lacuit, decía Paulo, palam est eum voluisse;
patientiae consensus inest: qui tacet, videtur consentire.
Page 128
- 119 -
En el mundo del derecho, el silencio ha tenido y tiene
varias interpretaciones.
a) En el derecho común, el silencio frente a una demanda
que ha sido citada, se considera negativa pura y simple.
b) En el derecho administrativo tradicional, el silencio
se consideraba como denegación tácita de la solicitud y
abría la posibilidad de emprender una acción para cambiar
su signo.
c) Modernamente, en cambio, el silencio de la
administración es equivalente a una respuesta positiva, a
una aceptación tácita, que nace por mandato de la ley, es
decir, ipso jure, y no requiere ningún otro
pronunciamiento de la administración para ser reconocido.
Para concluir, el Silencio Administrativo es “la
aceptación tácita a solicitudes o reclamos de particulares
presentadas a conocimiento de la administración
pública”59.
59
GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada. Pág. 167.
Page 129
- 120 -
Este nuevo concepto de silencio administrativo fue
recogido por el artículo 28 de la Ley de Modernización,
publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de
diciembre de 1993.
La Ley de Modernización del Estado, dice:
Art. 28.- “DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo,
solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser
resuelto en un término no mayor a quince días, contados
a partir de la fecha de su presentación, salvo que una
norma legal expresamente señale otro distinto. En
ningún órgano administrativo se suspenderá la tradición
ni se negará la expedición de una decisión sobre las
peticiones o reclamaciones presentadas por los
administrados. En todos los casos vencido el respectivo
término se entenderá por el silencio administrativo,
que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la
reclamación ha sido resuelta en favor del
reclamante”60.
60
LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ed. Legales. Quito-Ecuador. 2000. Art. 28.
Page 130
- 121 -
El silencio Administrativo es un arma para hacer efectivo
el derecho constitucional de petición y contra la
negligencia, desidia, inoperancia y corrupción que,
desgraciadamente, todavía no se logra imponer por la tenaz
resistencia de directivos y servidores públicos.
El fundamento del silencio administrativo es lograr que en
los casos en que la administración no se pronuncie de
dictar una resolución, o no se encuentre a al servicio de
los administrados o bien la dictación de la resolución no
sea dentro de los plazos máximos que establece la ley, ese
silencio, esa inactividad será valorada como una decisión
para evitar así el quiebre del sistema jurídico-
administrativo. Es decir su fundamento es lograr que aun
en inactividad la Administración cumpla con su deber de
poner fin a los procedimientos administrativos para lograr
así el acto terminal.
En este caso se entregan dos conceptos de silencio
administrativo, estableciendo discrepancias entre uno y
otro, ya que uno dice que el silencio administrativo es un
hecho jurídico y el otro concepto establece que el hecho
jurídico no es el silencio administrativo si no la falta
Page 131
- 122 -
de actividad de la Administración; partiendo de la base
que en la inactividad debido a que no hay voluntad (que es
uno de los elementos de los actos administrativos) por
parte de la Administración estaríamos frente a un hecho
jurídico
El problema del silencio administrativo ha sido objeto de
vivas controversias en el campo del derecho y de la
doctrina. Existe silencio cuando la administración asume
una actitud de inercia respecto a una conducta que
requiere un pronunciamiento concreto. El derecho canónico
y la filosofía popular han sentado el aforismo de que
“quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un
principio jurídico en el campo del derecho.
El silencio no es la decisión de la voluntad
administrativa, necesariamente querida, sino un hecho
negativo. El silencio suple a la decisión. Ante la
imposibilidad material de que la administración resuelva
positiva o negativamente, reclamos, peticiones, quejas,
recursos, consultas, formuladas por los particulares, y
ante la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la
certeza de sus derechos, derivados de las relaciones con
Page 132
- 123 -
los órganos de la administración, la doctrina y algunas
legislaciones han previsto el remedio del silencio
administrativo.
En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a
un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha
sido considerada favorablemente. Al producirse el
“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,
el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la
incertidumbre e inactividad de la administración se
presume en favor del administrado que la petición ha sido
aprobada o resuelta.
HIPÓTESIS
CUANDO ALGÚN SERVIDOR PÚBLICO OBSTACULICE LA APLICACIÓN
DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SE ESTÁN VIOLANDO DE LOS
DERECHOS CIVILES DE LOS ECUATORIANOS CONSAGRADOS EN LA
CONSTITUCIÓN.
Page 133
- 124 -
6. METODOLOGÍA Y PLAN DE TRABAJO
Fuentes de Información.
Como fuentes de información académica utilizaré libros de
doctrina sobre el derecho administrativo, es especial, en
lo que tiene que ver con el silencio administrativo, tanto
nacional como internacional, como también revistas
jurídicas sobre la materia y compendios de las memorias de
foros internacionales sobre el silencio administrativo en
los que se ha abordado algunos de los contenidos materia
de mi investigación. Igualmente utilizaré cuerpos
normativos nacionales e internacionales sobre el derecho
administrativo, nacional e internacional; y finalmente
debo indicar que también haré uso de diversas noticias
publicadas en diarios y revistas de circulación nacional.
Procesamiento.-
La información será procesada utilizando la técnica de
fichero, compuesta de fichas bibliográficas, mnemotécnicas
y hemerográficas, las que me permitirán sistematizar los
conocimientos obtenidos de la bibliografía y legislación
Page 134
- 125 -
materia de mi investigación, y los resultados de la misma
serán presentados mediante una estructura de capítulos,
contenidos y subcontenidos que se describen en el
siguiente item.
7. ESQUEMA DE CONTENIDOS
La presentación de contenidos de la tesis estará
estructurada en una introducción y cuatro capítulos. El
Primer Capítulo contendrá una descripción de los elementos
básicos sobre la Administración Pública; el Segundo
Capítulo hará referencia a la Decisión Administrativo, su
definición, naturaleza, marco jurídico y regulación en
legislaciones extranjeras, situación que se repetirá en el
Capítulo Tercero pero en referencia al Silencio
Administrativo, incluyendo demás este capítulo un análisis
comparativo entre el procedimiento y el proceso
administrativo; y, en el Capítulo Cuarto presentaré las
„conclusiones y recomendaciones a las que arribaré al
finalizar mi investigación, en las que puntualizaré las
principales deficiencias encontradas en nuestra
legislación al respecto.
Page 135
- 126 -
Siguiendo esta lógica de estructuración el esquema de
nuestra tesina será el siguiente:
Tema:
“EL SILENCIO ADMINISTRATIVO”
CAPITULO I
GENERALIDADES
1.6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.6.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
1.6.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL
1.6.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-
1.6.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
1.7. EL SERVICIO PÚBLICO
1.8. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.
LA POTESTAD ADMINISTRATIVA
1.9. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
CAPITULO II
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Page 136
- 127 -
a. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
i. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.
ii. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
b. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
i. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR
ii. CONCEPTO
iii. ESTIMACIÓN Y EFECTOS
iv. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
c. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.
2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
EJECUTIVA.
CAPITULO III
DISEÑO METODOLOGICO
MÉTODOS.
MATERIALES UTILIZADOS
CAPITULO IV
RESULTADOS
4.4 Introducción
4.5 Presentación y análisis de la investigación.
4.6 Contrastación de la Hipótesis
Page 137
- 128 -
VI. CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
Conclusiones.
Recomendaciones.
8. BIBLIOGRAFÍA
- CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual,
4TA Edición, Buenos Aires, 1962.
- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA. Ediciones Legales,
2009.
- GRANJA G. Nicolás. Fundamentos de Derecho
Administrativo. Editorial UTPL.
- JARAMILLO. Dr. Hernán. La Actividad Jurídica de la
Administración. Ed. Universitaria.
- LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ediciones Legales,
2006.
- LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL
(LOAFYC)
- OSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas
Políticas y Sociales.
- RODRIGO BORJA, Diccionario de Ciencias Políticas,
Edino.
Page 138
- 129 -
ANEXO 2
FORMATO DE ENCUESTA
UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Reciba un cordial saludo y por favor conteste el siguiente
cuestionario, objeto de mi investigación de campo de mi
tesis intitulada “LA EJECUCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN ECUADOR”.
CUESTIONARIO
1. Cree usted que existe la necesidad de sancionarle al servidor público que materializa el silencio
administrativo.
SI ( )
NO ( )
2. Qué tipo de sanciones cree usted que se debe imponer al funcionario público que ha permitido que en más
de una ocasión, se opere el silencio administrativo.
( )
( )
( )
( )
( )
3. Considera usted que si un servidor público
materializa el silencio administrativo, está violando
los derechos civiles de los ecuatorianos.
SI ( )
NO ( )
ADMINISTRATIVA
MULTA
DESTITUCIÓN
OTROS
Page 139
- 130 -
4. Considera usted pertinente que el funcionario
administrativo que operatice el Silencio
Administrativo, sea sancionado por la Ley.
SI ( )
NO ( )
5. Considera usted que debe reformarse o crearse una ley especial con el fin de puntualizar en ella la sanción
expresa para el funcionario que incurre en el
silencio Administrativo
SI ( )
NO ( )
GRACIAS
Page 140
- 131 -
INDICE
CARATULA
CERTIFICACION DEL DIRECTOR ...................
AUTORÍA ....................................
CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR ..................
AGRADECIMIENTO ..............................
DEDICATORIA ................................
INDICE DE CONTENIDOS .......................
RESUMEN ....................................
INTRODUCCIÓN ...............................
DESARROLLO DE CAPÍTULOS.....................
CAPITULO I ....................................
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ……………………….
1.1.1 MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BAJO EL
PRINCIPIO DE JERARQUIA …………………………………………
1.1.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL ……………………
1.1.3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
INSTITUCIONAL…………………………………………………………………
1.1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL ………………
1.2. EL SERVICIO PÚBLICO ………………………………………………………
1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA ……………………………………
1.4. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA ……………………………………
1.5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA ……………………………
I
II
III
IV
V
VI
VIII
3
10
11
12
15
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25
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31
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41
42
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- 132 -
CAPITULO II …………………………………………………………………………………………
SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA ………………………………………
2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA
ESTADO. ………………………………………………………………………………
2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA …………………
2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ……………………………………
2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR.
2.2.2. CONCEPTO …………………………………………………………………………..
2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS …………………………………………….
2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO. ……………………………………………………
2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA. …………………………………
2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL
ESTATUTO DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE
LA FUNCION EJECUTIVA. ……………………………………………………………
CAPITULO III ………………………………………………………………………………………
DISEÑO METODOLOGICO
MÉTODOS. ……………………………………………………………………………………………….
MATERIALES UTILIZADOS …………………………………………………………….
CAPITULO IV ………………………………………………………………………………………
RESULTADOS
4.7 Introducción ………………………………………………………
49
50
55
57
59
63
71
74
76
78
79
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88
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4.8 Presentación y análisis de la
investigación. …………………………………………………
4.9 Contrastación de la Hipótesis ……….
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ………………………………
Conclusiones. ……………………………………………………………………………………
Recomendaciones. …………………………………………………………………………….
BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………………………………………….
ANEXO …………………………………………………………………………………………………………
ÍNDICE ………………………………………………………………………………………………………
89
99
101
102
104
107
109
132