UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja ÁREA SOCIOHUMANÍSTICA TITULACIÓN DE MAGÍSTER EN DERECHO ADMIISTRATIVO Desproporcionalidad de la Sanción Administrativa contenida en el Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud por la no Obtención del Permiso de Funcionamiento Sanitario. TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA. AUTORA: Zambrano Rivera, Johana Andrea DIRECTOR: Montesinos Guarnizo, Otto Garmalbin, Mg. CENTRO UNIVERSITARIO SAN RAFAEL 2014
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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA
La Universidad Católica de Loja
ÁREA SOCIOHUMANÍSTICA
TITULACIÓN DE MAGÍSTER EN DERECHO ADMIISTRATIVO
Desproporcionalidad de la Sanción Administrativa contenida en el Art. 254 de
la Ley Orgánica de Salud por la no Obtención del Permiso de Funcionamiento
Sanitario.
TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA.
AUTORA: Zambrano Rivera, Johana Andrea
DIRECTOR: Montesinos Guarnizo, Otto Garmalbin, Mg.
CENTRO UNIVERSITARIO SAN RAFAEL
2014
I
APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE FIN DE MAESTRÍA
Magíster.
Montesinos Guarnizo Otto Garmalbin
DOCENTE DE LA TITULACIÓN
De mi consideración:
El presente trabajo de fin de maestría denominado “Desproporcionalidad de la Sanción
Administrativa contenida en el Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud por la no Obtención del
Permiso de Funcionamiento Sanitario”, realizado por Zambrano Rivera Johana Andrea, ha
sido orientado y revisado durante su ejecución, por cuanto se aprueba la presentación del
mismo.
Loja, marzo 2014.
f) …………………………..
II
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS
Yo, Johana Andrea Zambrano Rivera, declaro ser autora del presente trabajo de fin de maestría
“Desproporcionalidad de la Sanción Administrativa contenida en el Art. 254 de la Ley Orgánica
de Salud por la no Obtención del Permiso de Funcionamiento Sanitario”, de la titulación
Maestría en Derecho Administrativo, siendo el Mg. Otto Garmalbin Montesinos Guarnizo,
director del presente trabajo; y eximo expresamente a la Universidad Técnica Particular de Loja
y a sus representantes legales de posibles reclamos o acciones legales.
Además certifico que las ideas, conceptos, productos y resultados vertidos en el presente
trabajo investigativo, son de mi exclusiva responsabilidad.
Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art.67 del Estatuto Orgánico de la
Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente textualmente dice: “Forman
parte del patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de investigaciones, trabajos
científicos o técnicos y tesis de grado que se realicen a través o con el apoyo financiero,
académico o institucional (operativo) de la Universidad”.
f………………………
Autor Zambrano Rivera Johana Andrea
Cédula 1716694219
III
AGRADECIMIENTO
A Dios por darme todas las bendiciones y fuerzas necesarias para poder culminar con este
sueño.
A mi hogar por acogerme y apoyarme en todas las circunstancias que se me presentaron
durante este trabajo de investigación de fin de carrera, tanto malas como buenas.
A mi esposo por acompañarme en este camino de estudio y superación profesional por su
paciencia y por su amor incondicional.
A mi director de tesis, el Doctor Otto Montesinos, por la guía brindada en este trabajo
investigativo.
Y, a todas aquellas personas que de alguna u otra forma han colaborado en esta tesis.
f) …………………………..
AUTORA
IV
DEDICATORIA
A mis padres Margarita y Enrique quienes con su amor, trabajo y ejemplo me han enseñado el
valor de la vida y han puesto en mí siempre toda su confianza. A ellos quienes me han
acompañado en cada uno de mis logros y ahora en la culminación de mi Maestría.
A mi hermana Cristina, por ser quien siempre me apoyó en toda mi vida tanto en mis locuras,
travesuras y sobretodo en mis estudios, que a pesar de que ya no está a mi lado sé que desde
el cielo estará empujando y levantándome cada vez que caiga, te extraño mucho ñaña.
A mi esposo Daniel, quien camina junto a mí, cada día apoyándome en todo lo que me he
propuesto, te amo mucho mi corazón.
A mi hermana Maggy que siempre ha estado incentivándome a seguir adelante, quien con su
ejemplo, constancia y dedicación ha hecho de mí una persona triunfadora.
A mis hermosas sobrinas Cris, Danny y mi pequeña Rossie, que llenan mi vida de luz y
esperanza, y para quienes espero ser un ejemplo a seguir.
A dos personas especiales que a pesar de que no se encuentran cerca de mí sé que desde lo
más alto, ellos me entregan todas sus bendiciones.
f) …………………………..
AUTOR
V
Índice de contenidos
Aprobación del Director de Trabajo de Fin de Maestría I
Declaración de Autoría y Cesión de Derechos II
Agradecimiento III
Dedicatoria IV
Índice de cuadros VIII
Resumen 1
Abstract 2
Introducción 3
CAPITULO I
DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1 Definición de Derecho Administrativo 5
1.1.1 Historia del Derecho Administrativo 5
1.1.2 Derecho Administrativo Ecuatoriano 8
1.1.3 Concepto de Derecho Administrativo 10
1.2 Fuentes del Derecho Administrativo 11
1.3 Principios del Derecho Administrativo 12
1.3.1 La Dignidad Humana 12
1.3.2 Igualdad ante la Ley 12
1.3.3 Seguridad Jurídica 13
1.3.4 Legalidad 14
1.3.5 Proporcionalidad 14
1.3.6 Autotutela Administrativa 15
1.3.7 Jerarquía 15
1.3.8 Especialidad 15
1.3.9 Permanencia 15
1.4 Potestad Pública 16
1.4.1 Características de la Potestad Pública 16
1.4.1.1 Unilateral 16
1.4.1.2 Irrenunciable 17
1.4.1.3 Imprescriptible 17
1.4.1.4 Intransferible 17
1.4.5.5 Inalienable 17
1.4.2 Clasificación de la Potestad Pública 17
1.4.2.1 Potestad Legislativa 17
1.4.2.2 Potestad Reglamentaria 18
1.4.2.3 Potestad Controladora 18
1.4.2.4 Potestad Jurisdiccional 18
1.4.2.5 Potestad Sancionadora 19
VI
1.4.2.6 Potestad de Mando 19
CAPITULO II
FORMAS JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS
2.1 Acto Administrativo 21
2.1.1 Definición del Acto Administrativo 21
2.1.2 Elementos del Acto Administrativo 22
2.1.2.1 Elementos Esenciales 22
2.1.2.1 Elementos Accidentales 24
2.1.3 Características del Acto Administrativo 25
2.2 Acto de Simple Administración 26
2.3 Hechos Administrativos 26
2.4 Contratos Administrativos 28
2.5 Actos Normativos 29
2.5.1 Clases de Reglamentos 29
CAPITULO III
LEY ORGÁNICA DE SALUD
3.1 Ámbito de aplicación de la Ley 32
3.1.1 Derecho a la Salud en la Constitución 32
3.1.2 Estructura del Cuerpo Normativo 33
3.1.2.1 Libro I: De las Acciones de Salud 34
3.1.2.2 Libro II: Salud y Seguridad Ambiental 34
3.1.2.3 Libro III: Vigilancia y Control Sanitario 35
3.1.2.4 Libro IV: De los Servicios y Profesionales de Salud 35
3.1.2.4 Libro V: Investigación Científica 36
3.1.2.4 Libro V: Investigación Científica 36 3.1.2.4 Libro VI: Jurisdicción, competencia,
procedimiento, sanciones y definiciones 37
3.2 Infracciones y Sanciones a la Ley Orgánica de Salud 37
3.2.1 La Autoridad Sanitaria y sus competencias sancionatorias 37
3.3 Permiso de Funcionamiento 41
3.3.1 Reglamento para el otorgamiento de Permiso de Funcionamiento para los Establecimientos sujetos a Control y Vigilancia Sanitaria
43
3.3.1.1 Establecimientos bajo control y vigilancia sanitaria 43
VII
3.3.1.2 Sanción por la no obtención del Permiso de Funcionamiento 49
3.4 Procedimiento Administrativo para la instauración, tramitación y sanción de los procesos especiales sanitarios. (Libro Sexto) 50
3.4.1 Conocimiento de la infracción 50
3.4.2 Auto Inicial 51
3.4.3 Audiencia 52
3.4.4 Término de Prueba 52
3.4.5 Resolución 53
3.4.6 Apelación 54
CAPITULO IV
PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ART. 254 DE LA LEY ORGÁNICA DE SALUD
4.1 Potestad sancionatoria de la Administración Pública
56
4.1.1 Principios de la potestad sancionadora 56
4.2 Concepto de sanción administrativa 59
4.2.1 Características de la sanción administrativa 59
4.2.2 Clases de sanciones 60
4.3 Proporcionalidad de la Sanción Administrativa 62
4.3.1 Concepto del principio de proporcionalidad 62
4.4 Desproprocionalidad del Art. 254 de ,la Ley Orgánica de Salud 64
4.5 Propuesta Planteada 66
4.5.1 Categorización de Establecimiento bajo Control y Vigilancia de Salud y clausura temporal como sanción al incumplimiento del Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud. 66
Conclusiones y Recomendaciones 78
Bibliografía 81
VIII
Índice de Cuadros
3.1.2.1 Libro I: De las Acciones de Salud
3.1.2.2 Libro II: Salud y Seguridad Ambiental
3.1.2.3 Libro III: Vigilancia y Control Sanitario
3.1.2.4 Libro IV: De los Servicios y Profesionales de Salud
3.1.2.5 Libro V: Investigación Científica
3.1.2.6 Libro V: Investigación Científica
3.1.2.7 Libro VI: Jurisdicción, competencia, procedimiento, sanciones y definiciones
3.3.1.1 Establecimientos bajo control y vigilancia sanitaria
4.1.1 Principios de la potestad sancionadora
4.4 Desproporcionalidad del Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud
4.5 Sanciones Propuestas
1
RESUMEN
Mediante Registro Oficial No. 423 de fecha viernes 22 de diciembre del 2006, fue publicada
la Ley Orgánica de Salud, la misma que controla a través de las Direcciones Provinciales de
Salud y sus dependencias de Control y Mejoramiento de Vigilancia Sanitaria, a todas las
instituciones, organismos y establecimientos públicos y privados que realicen actividades de
producción, importación, exportación, almacenamiento, transporte, distribución,
comercialización y expendio de productos de uso y consumo humano; así como también el
funcionamiento de los servicios de salud públicos y privados, a los cuales otorga el Permiso
de Funcionamiento, cada año.
El incumplimiento es sancionado de conformidad al Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud, el
mismo que sanciona con cinco salarios básicos unificados del trabajador en general, dicha
sanción es para todo tipo de Establecimientos.
Este trabajo de tesis está dirigido a analizar la desproporcionalidad de la sanción contenida
en el artículo antes mencionado, propone una categorización de sanciones, para que de
esta manera las multas sean de una a cinco remuneraciones básicas del trabajador en
general; y, propone la clausura temporal, como sanción.
PALABRAS CLAVES: Ley Orgánica de Salud, control, mejoramiento, vigilancia sanitaria,
establecimientos, desproporcionalidad, permiso de funcionamiento, sanción, clausura.
2
ABSTRACT
By official register No. 423 of friday 22 of december 2006, was published the organic health law,
this law control and improvement health surveillance dependencies, to all institutions, agencies
and public and private establishments that work on production activities, import, export, storage,
transport, distribution, marketing, and products sale of human use and consumption; as well as
the operation of the public and private services, and would grant the operating permit per year.
The non-fulfillment will be punished according to Art. 254 of the organic law health, which will
sanction with five unified basic salaries of worker in general, this penalty is for all
establishments.
The thesis is aimed to analyze the disproportionality of the sanction contained in the article
mentioned before, also proposes a categorization of the sanctions, so that in this way the fines
are from one to five basic salaries of workers in general, and propose the temporary closure, like
sanction.
KEYWORDS: Organic Health Law, control, improvement health, establishments,
disproportionality, operating license, sanction, closure
3
INTRODUCCIÓN
El Derecho se divide en varias ramas, pero la que nos concierne en este trabajo es el
Derecho Administrativo, así mismo se aporta con la reseña histórica del mismo y su
desarrollo en el Ecuador, sentando las definiciones, conceptos, bases y principios, temas
necesarios para poder entender la esencia de las sanciones administrativas y el respectivo
procedimiento.
La Administración tiene varias formas jurídicas administrativas para expresarse, éstas son:
actos administrativos, hechos administrativo, contratos administrativos y actos normativos,
cada uno con sus respectivos elementos y características, tomando siempre en
consideración lo que señala el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva.
Es preciso se mencione la importancia del contenido de la Ley Orgánica de Salud, ya que
es la Ley reguladora de los temas sanitarios y en este caso de la obligación que dispone de
obtener los permisos de funcionamiento a todos los establecimientos que se encuentran
bajo control y vigilancia sanitaria. Dentro del presente trabajo se indica los libros y títulos
contenidos en este cuerpo normativo, haciéndose énfasis en las competencias, infracciones
y sanciones a ser impuestas por parte del órgano rector, que sería el Ministerio de Salud
Pública.
Se señala además el procedimiento especial sanitario, señalado en el Libro Sexto de la Ley
Orgánica de Salud, con la finalidad de conocer la función y la tramitación realizada por el
Ministerio Rector.
De igual manera en este trabajo se señala la proporcionalidad de la sanción y como garantiza
la Constitución de la República del Ecuador dicho principio esencial del Derecho Administrativo,
así como también las irregularidades existentes a nivel de Autoridades Sanitarias.
En dicho documento se indica los tipos de establecimientos sujetos a control y vigilancia
sanitaria y la desproporcionalidad de la sanción a ser aplicada.
4
La experiencia como funcionaria de la Dirección General de Salud, autoridad sancionadora al
incumplimiento del artículo 130, me ha inspirado para realizar el presente trabajo, en razón de
que la mayoría de profesionales en Derecho no conocen la normativa de Salud vigente, dando
lugar a varias injusticias en contra de los usuarios, así sin contar con doctrina ni tampoco
jurisprudencia, es un gran reto haber elegido dicho tema de tesis, tomando sólo como
referencia la normativa de salud vigente y los procesos especiales sanitarios instaurados a lo
largo de la publicación de la Ley Orgánica de Salud
Se debe mencionar que este trabajo lo que pretende es demostrar la desproporcionalidad
del Artículo 254 de la Ley Orgánica de Salud y aportar con una propuesta de reforma a la
Ley Ibídem, ya que la no categorización de la sanción administrativa contenida en el art.
254 de la Ley Orgánica de Salud en relación a la infracción del art. 130 de la ley ibídem
permite que todos los establecimientos sean juzgados sin considerar los ingresos de los
establecimientos sujetos a control y vigilancia sanitaria obligados a obtener el Permiso de
Funcionamiento anual.
La clausura temporal, no consta como sanción para los establecimientos que se encuentran
funcionando ilegalmente sin el permiso de funcionamiento vigente, por lo se debe aclarar que
este trabajo añade esta propuesta para reforma a la Ley Orgánica de Salud.
5
CAPITULO I DERECHO ADMINISTRATIVO
6
1.1 Definición de Derecho Administrativo
1.1.1 Historia del Derecho Administrativo.
De conformidad a lo que se investigó se puede decir que la concepción de Estado que impuso la
Revolución Francesa de 1789, constituye una de las fuentes del Derecho Administrativo, de esta
manera el Autor Rodríguez (s.a, p. 295) manifiesta que “el concepto de Estado de derecho, que
constituyó uno de los principios rectores de esa Revolución fue, a su vez, el punto de partida de esa
rama del derecho”.
Varios juristas concuerdan que la Revolución Francesa es el origen del Derecho Administrativo, ya
que produjo varias innovaciones, puesto que el Estado también se sometió al ordenamiento jurídico,
logrando así que no solo exista normas jurídicas para los administrados sino también para sus
gobernantes.
“Por lo que puede afirmarse que el derecho administrativo como rama especializada del derecho; es
una concepción y creación del derecho francés, originado en la Revolución Francesa de 1789
producto de una evolución progresiva que fue consolidando dicha concepción”.(García de Enterría,
Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, 1999, p.26).
Montesquieu, planteó la tesis de la división de poderes, estos poderes tenían la misma
naturaleza soberana ninguno es superior al otro, actuando de manera independiente
equilibrando sus fuerzas y sobretodo limitándose entre sí.
Así Secaira (2011, p.31) cita a Sieyés quien menciona “Dividid para impedir el despotismo;
centralizad para evitar la anarquía”.
Luego de la instalación del régimen administrativo, se debía nombrar a quienes iban a juzgar
7
a la Administración. En razón de que los jueces ordinarios al ser del Antiguo régimen no
resultaban convenientes para dicha actividad se creó en Francia el Consejo de Estado.
Este órgano especial era el asesor del ejecutivo para redactar proyectos de ley y reglamentaciones
administrativas y “resolver las dificultades que presenten en materia administrativa”, como así lo
menciona Rodríguez (s.a, p.298) de acuerdo al Art. 52 de la Constitución Francesa de 1799.
Este Consejo era el encargado de analizar los reclamos presentados por los ciudadanos en contra
del Estado y proponía la resolución.
El Consejo de Estado ganó tanta confianza de los administrados que en 1872 se convirtió en un
Consejo con carácter jurisdiccional, puesto que las decisiones ya eran tomadas directamente por
este órgano.
Así que apareció el sistema de dualidad de jurisdicciones, ya que existía la jurisdicción común, que
resolvía las controversias entre particulares y la jurisdicción administrativa que resolvía
controversias entre particulares y la administración pública.
La labor jurisprudencial del Consejo de Estado hizo que el Derecho Administrativo siga
evolucionando, así poco a poco fue apareciendo reglas, normas y principios que confirman al
Derecho Administrativo como una rama del Derecho.
“Entre los principios más importante que se generó está el de legalidad; el de la presunción de
legalidad; el de la culpa o falla del servicio para sustentar la responsabilidad de la administración
pública; el de la dualidad de contratos de administración; que permite diferencias; los contratos
administrativos y los contratos de derecho privado de la administración principios de la función
pública que permite dar un tratamiento especial a las relaciones laborales entre el Estado y sus
colaboradores…”. (Rodríguez,s.a, p. 300).
8
Esta consolidación del Derecho Administrativo en Francia fue reconocida por otros países, los
mismos que de conformidad a su historia y a sus necesidades fueron aplicando, como es el caso de
nuestro país.
1.1.2 Derecho Administrativo Ecuatoriano.
Se debe destacar los apuntes realizados por un gran jurista administrativo Efraín Pérez el
mismo que relata una breve historia del Derecho Administrativo en el Ecuador, a partir del siglo
XIX y XX.
Se inicia con la Constitución de 1830 donde el Poder Ejecutivo era conformado por un Ministerio
de Estado a cargo de un Ministro Secretario encargado del gobierno interior y exterior y
hacienda; y el Consejo de Estado, con funciones consultivas.
La Constitución de 1935 crea tres ministros de Estado, Interior y Relaciones Exteriores,
Hacienda y Guerra y Marina. Para 1897 se dispone cinco ministros.
El Consejo de Estado o Consejo de Gobierno tenía funciones consultivas y siguió hasta inicios
del siglo XX.
En cuanto a la organización administrativa en 1830 Ecuador se guió por la Ley Colombiana de
1925, al respecto menciona el Dr. Pérez (2006, p. 27) “ razón por la cual decide aplicar
“literalmente” la Ley Colombiana de 1925, que habría regido hasta entonces en este
Departamento, que hoy es Ecuador”.
Así las autoridades administrativas eran: intendentes para los departamentos, los
gobernadores para las provincias, jefes políticos municipales, alcaldes municipales y
parroquiales, jefes políticos municipales, juntas de sanidad, juntas parroquiales y juntas de
provincia.
9
El esquema de la Administración Pública de nuestro país es heredada de la Colonia y la que se
tenía mientras fue parte de la Gran Colombia.
Las actividades reguladoras del Estado aparece con la creación de la Contraloría General del
Estado, Banco Central y la Superintendencia de Bancos en 1925.
Respecto al Consejo de Estado el Dr. Pérez (2006, p. 37), manifiesta: “Un importante órgano
administrativo, gubernamental y jurisdiccional es el Consejo de Estado, constante en la
Constitución colombiana de Cúcuta y que pervivió en Ecuador hasta entrada el siglo XX
presente también en España”.
En 1906 se le atribuye la decisión de las cuestiones contencioso-administrativas, pero no llegó a
funcionar bien ya que los trámites demoraban años de años.
A partir del año 1967, cuando se creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así como
también la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el Derecho Administrativo fue
evolucionando en nuestro país.
En 1992 se crean las cortes distritales de lo Contencioso Administrativo y la Sala de lo
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
Dichas cortes conocerían las demandas de carácter administrativo en instancia única y la Sala
Especializada del máximo Tribunal de Justicia los recursos de casación.
En la actualidad de conformidad al Código Orgánico de la Función Judicial publicada en
Registro Oficial Suplemento 38 de 17 de Julio del 2013 se los ha denominado como Tribunales
Distritales de lo Contencioso Administrativo.
10
1.1.3 Concepto de Derecho Administrativo.
Se debe iniciar precisando que el Derecho Administrativo pertenece al Derecho Público el mismo
que se define como: “aquel que señala las reglas que regulan la utilidad del Estado”. (Secaira, 2011,
p.49).
Secaira, 2011, p.49 en su obra menciona a Vázquez quien en su Diccionario de Derecho Público
señala que el “Derecho Público es el conjunto de normas en virtud de las cuales el Estado
despliega su actividad, en ejercicio de su poder público, para satisfacer el interés general”.
Luego de dicha aclaración tenemos conceptos de Derecho Administrativo, dados por varios autores.
Para Díez, citado por Ossorio (1994), el Derecho Administrativo es definidocomo "el complejo
de principios y normas de Derecho Público interno queregula la organización y la actividad de la
administración pública".
El Derecho Administrativo "versa sobre los principios jurídicos que regulan las relaciones entre
las instituciones públicas, llámense Estado, municipalidades, etc., y entre éstas y los
particulares".
Para Villegas Basavilbaso el Derecho Administrativo "es un complejo de normas y principios de
Derecho Público interno que regula las relaciones entre los entes públicos y los particulares o
entre aquéllos entre sí, para la satisfacción concreta, directa o inmediata de las necesidades
colectivas, bajo el orden jurídico estatal". Ossorio (1994)
Mientras que para Galindo (1992, p. 33) "El Derecho Administrativo es aquella rama del
Derecho Público que regula la actividad del Estado y de los organismos públicos entre sí, y con
los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines administrativos"
11
Para Gordillo (2005) el Derecho Administrativo es “la rama de la ciencia del derecho público que
estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta.”
Sin duda el jurista Drommi (2001, p. 169) señala que el Derecho Administrativo es: “el conjunto
de normas y principios que regulan el ejercicio de una de las funciones del poder, la
administrativa. Por ello, podemos decir que el derecho administrativo es el régimen jurídico de
la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo”.
Por lo que podemos definir al Derecho Administrativo como el conjunto de normas, reglas y
principios jurídicos sobre la creación, organización y funcionamiento de los servicios públicos
en beneficio de los administrados.
1.2 Fuentes del Derecho Administrativo
“Los hechos que dan origen a una cosa, son las fuentes de las que se extraen las motivaciones que
la generan. Por ello es necesario determinar de dónde se origina el Derecho Administrativo…”.
Secaira (2011, p. 61).
Según se manifiesta en el texto de Montaño (2010, p.23) “Las fuentes del Derecho Administrativo
consisten en ciertos principios básicos y activos, filosóficos y doctrinarios, de donde emergen
las normas jurídicas administrativas".
De esta manera tenemos dos tipos de fuentes: positivas y principales, son “las que radican en
disposiciones escritas capaces de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas
administrativas, como la Constitución, la ley, el reglamento, el decreto, el decreto ley, la
ordenanza y los Instructivos” Montaño (2010, p.23). Yracionales o secundarias, “tienen ese
carácter: la costumbre, la doctrina y la jurisprudencia, en todo lo concerniente a la actividad
administrativa”. Montaño (2010, p.29)
12
1.3 Principios del Derecho Administrativo
Según la enciclopedia libre virtual Wikipedia los principios “son conceptos o proposiciones de
naturaleza axiológica o técnica que informan la estructura, la forma de operación y el contenido
mismo de las normas, grupos normativos, conjuntos normativos y del propio Derecho como
totalidad”.
Como manifiesta Secaira (2011, p. 59), “los principios de una disciplina son los presupuestos
lógicos que aunque no sean escritos informan adecuadamente el alcance de las instituciones,
en este caso, jurídico administrativas”.
Entre los principios del Derecho Administrativos varios autores contemplan:
1.3.1 La Dignidad Humana.
“Se establece el propósito público de lograr que el ser humano desenvuelva su vida con los
elementos indispensables de sustento suyo y familiar”. Secaira (2011, p. 59).
Al respecto el Artículo 3 de la Constitución de la República del Ecuador señala:
“Son deberes primordiales del Estado:… 5. Planificar el desarrollo nacional,
erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los
recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.
1.3.2 Igualdad ante la Ley.
Es el principio que establece que todos los ciudadanos somos iguales al momento de la
aplicación de la ley por lo que no existe discriminación alguna.
13
Esta igualdad en las leyes, protegen a los sectores sociales débiles, de esta manera no existe
discriminación entre desiguales.
Al respecto el Artículo 11 de nuestra Constitución dispone: “ EI ejercicio de los derechos se
regirá por los siguientes principios:…2. Todas las personas son iguales y gozaran de los
mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia,
lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma,
religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición
migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por
cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o
resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley
sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que
promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación
de desigualdad”.
1.3.3 Seguridad Jurídica.
Dicho principio se refiere a que la Ley debe ser aplicada por la Autoridad Administrativa de
buena fe, así Secaira (2011, p. 60), menciona: “entendida como la certeza humana de que la ley
ha de ser aplicada y cumplida inexorablemente por toda la nación y sobre todo por las
autoridades, instituciones u organismos públicos…debe entenderse también como el cabal
cumplimiento ciudadano de las normas jurídicas y el respeto del derecho ajeno”.
La Constitución de la República del Ecuador sobre este principio prescribe: “Art. 11.- EI ejercicio
de los derechos se regirá por los siguientes principios:…3. Los derechos y garantías
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos
serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público,
administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Para el ejercicio de los derechos y las
garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en
la Constitución o la ley. Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de
norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos
hechos ni para negar su reconocimiento”
14
1.3.4 Legalidad.
“Enseña que todas las personas y órganos del poder público están sometidos al ordenamiento
jurídico del Estado”. Secaira (2011, p. 60).
Por lo que ninguna Autoridad puede actuar más allá de lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico.
El Art. 226 de la Constitución vigente dispone: “Las instituciones del Estado, sus organismos,
dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una
potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en
la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus
fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución”.
1.3.5 Proporcionalidad.
Implica que la Administración pública al momento de emitir sus decisiones respecto a sus
administrados deberá hacerlas de acuerdo a la normativa legal vigente, a la realidad y a la
necesidad social.
De conformidad con lo establecido en el Artículo 76 de la Constitución de la República del
Ecuador: “En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden,
se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: …6. La
ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales,
administrativas o de otra naturaleza”.
Dicho principio será fundamental para el presente trabajo pues en los siguientes capítulos se
analizará dentro de la legislación sanitaria vigente.
15
1.3.6 Autotutela Administrativa.
“La autotutela es el mecanismo de vigilancia permanente que la propia administración hace de
sus actos, dejándolos sin efecto cuando estos vulneran el ordenamiento jurídico…”. Secaira
(2011, p. 61).
Los recursos en la vía administrativa son mecanismos de control de la Administración.
El Artículo 173 de la Constitución vigente señala que “Los actos administrativos de cualquier
autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los
correspondientes órganos de la Función Judicial”.
1.3.7 Jerarquía.
“Por cuanto el derecho administrativo estructura sus órganos y autoridades, de tal modo que su
accionar sea lo menos controvertido posible, dando categorías de supra y subordinación
jurídicas,…no puede entenderse un poder horizontal, éste siempre es vertical pues existen
órganos públicos con mayor fuerza que otros”. Secaira(2011, p. 61).
1.3.8 Especialidad .
“Obliga al poder público a dotar a la colectividad de órganos adecuados a cada interés del
servicio público, a fin de que éste sea prestado con seguridad y el mayor conocimiento técnico
del tema”. Secaira(2011, p. 61).
1.3.9 Permanencia.
Es la permanencia del servicio público “por el cual se aprecia que la administración tiene una
continuada actividad, que no debe ser interrumpida”. Secaira, 2011, p. 61).
16
1.4 Potestad Pública
Secaira (2011, p. 120) en su obra hace referencia a la definición etimológica de potestad: “proviene
del latín POTESTAS O PETESTAIS, palabras provenientes de POT cuyo significado es poder,
poderío, potencia o facultad soberana” “La potestad es el poder público que el Estado tiene para
cumplir los objetivos de su creación es la fuerza moral que, nacida de la soberanía permite
gobernar a la nación. La potestad no es prerrogativa, sino poder efectivo, real, mesurable…puesto
que, a través de ella se ejerce el gobierno del Estado en sus diversas manifestaciones: legislativa,
de administración, de control”.
Son poderes que la Ley confiere directamente a las Administraciones Públicas y que las
facultan para realizar fines de interés general o público. De esta manera la Administración se
sitúa en una posición de supremacía y de prerrogativa que faculta para constituir, modificar o
extinguir situaciones jurídicas; imponiendo obligaciones y demás, a los administrados de
forma unilateral e incluso sin contar con su voluntad o consentimiento.
De igual manera se cita lo manifestado por García (2013, p.1) “La potestad administrativa es un
poder abstracto conferido por el ordenamiento jurídico para crear, modificar, conservar o
extinguir situaciones jurídicas. Se trata de una situación jurídica activa en virtud de la cual su
titular puede exigir o imponer determinados comportamientos a otros sujetos de Derecho. Este
poder abstracto se materializa a través del acto administrativo, no es un poder ilimitado ya que
su ejercicio está condicionado en el Derecho que lo confiere, esta se otorga con una finalidad
específica, el "interés general", así que la Administración debe ejercitar la potestad a favor de
un tercero, "el pueblo". Para terminar la atribución de estas potestades ha de hacerse de modo
específico, referido a cada potestad concreta. No caben, pues, las atribuciones genéricas e
indeterminadas ni los plenos poderes”.
1.4.1 Características de la Potestad Pública.
1.4.1.1 Unilateral.
Ya que proviene y es del Estado, como único titular y representante del poder público que radica en
17
la nación. Secaira (2011, p. 121).
1.4.1.2 Irrenunciable.
Puesto que la misma nace de la necesidad que el Estado tienen de normar su actividad y del poder
para hacer que se ejecute lo que dispone. Secaira (2011, p. 121).
Por lo que autoridades y servidores públicos tienen que cumplir con el mandato estatal, no pueden
renunciar a las funciones administrativas otorgadas.
1.4.1.3 Imprescriptible.
La potestad no desaparece, se la pierde o se la adquiere por el transcurso del tiempo ya que es
poder originario, permanente y connatural a la vida del Estado. Secaira (2011, p. 121).
La potestad es propia del Estado pertenece al mismo.
1.4.1.4 Intransferible.
No puede ser entregada a nadie a ningún título , ya que el poder nace en la nación y es entregada
al Estado de manera permanente.
1.4.5.5 Inalienable.
En razón de que no es objeto de enajenación y tampoco se lo puede transferir ni a título gratuito ni a
título oneroso.
1.4.2 Clasificación de la Potestad Pública.
1.4.2.1 Potestad Legislativa.
18
Es el poder que tiene el Estado para promulgar la Constitución y las leyes del país, la misma que la
asume en nuestro caso la Asamblea Nacional.
Es la capacidad de instituir o modificar la estructura jurídica del estado, en ejercicio efectivo de la
soberanía. Secaira (2011, p. 123).
Dicha afirmación consta en el Artículo 120 de la Constitución de la República del Ecuador:
“La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además de las que
determine la ley:…5. Participar en el proceso de reforma constitucional…6. Expedir, codificar,
reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio”.
1.4.2.2 Potestad Reglamentaria.
Secaira (2011, p. 123) afirma que “es el poder que tiene el Estado, reservada al ejecutivo o
delegada a otras instituciones públicas, para expedir normas secundarias de carácter general,
que sirven de complemento al ordenamiento jurídico de un país”.
1.4.2.3 Potestad Controladora.
Es la potestad que regula y controla todas las actividades de la Administración, ejercida por un
ente especial.
1.4.2.4 Potestad Jurisdiccional.
Ejercida por los órganos de la Función Judicial, así el Art. 167 de la Constitución vigente
dispone: “La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por los órganos de la
Función Judicial y por los demás órganos y funciones establecidos en la Constitución”.
19
1.4.2.5 Potestad Sancionadora.
El concepto que da Secaira (2011, p. 124) se refiere a que es el poder que tiene el Estado para
tipificar infracciones a la ley, determinar penas e imponer sanciones, sea en el orden
administrativo, civil o penal. Aquí también se encuentran las potestades correctivas (son la
capacidad de ordenar las rectificaciones indispensables a fin de que la ley sea cumplida) y
disciplinarias (es la capacidad de imponer sanciones a los funcionarios públicos que no trabajen
acorde a la Administración).
1.4.2.6 Potestad de Mando.
Es la aptitud jurídica de ejecutar las órdenes que dimanan del aparato administrativo. Es una de
las potestades más evidentes del Estado, ya que está por encima de los intereses personales o
grupales. Secaira (2011, p. 124).
20
CAPITULO II FORMAS JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS
21
2.1 Acto Administrativo
2.1.1 Definición del Acto Administrativo.
Es importante considerar las definiciones dadas por varios tratadistas administrativos, para de
esta manera tener un claro concepto del tema.
Así tenemos al maestro Drommi(1997, p. 12,13)quien menciona que es “una declaración
jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal,
tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al
par que aplica el derecho al hecho controvertido”.
Mientras que para el Dr. Granja (1999, p. 97), es:“…toda clase de declaración jurídica,
unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración tiende a crear, modificar o extinguir
situaciones jurídicas subjetivas”.
Para el jurista Zavala (2005, p. 182) “Los actos administrativos son eminentemente
resolutorios, desde su concepto mismo, pues, son los que producen efectos jurídicos
individuales en forma directa y por lo tanto, ponen fin a un procedimiento administrativo, esto es,
causan estado; mientras que, los actos de simple administración se encuentran también
definidos el ERJAFE y no ponen fin a ningún procedimiento administrativo.
Según Gordillo (2000, p. 30) el “Acto administrativo es una declaración unilateral realizada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
inmediata”.
Otra definición es la que contempla el Dr. Secaira (2004, p.178) que la define como “La
declaración unilateral de voluntad que expresa la administración pública y que genera efectos
jurídicos directos e inmediatos”.
22
Para Borja (1995, p. 139) es “una clase o especie de acto estatal. Esta especie comprende
actos que constituyen, a la vez, creación y ejecución de derecho y otros que sólo abarcan la
segunda”.
Santofino (2003, p. 131) menciona que el acto administrativo es “toda manifestación unilateral,
por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendientes a la
producción de efectos jurídicos”.
Sin embargo se debe añadir la definición que consta en el Art. 65 del Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, el mismo que determina:
“Acto Administrativo: El acto administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio
de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.
Luego de haber revisado estas definiciones, podemos concluir que al ser acto administrativo es
un acto jurídico, de Derecho Público que lo emite la Administración Pública o algún otro órgano
que este envestido de la función administrativa y persigue el interés público ya sea directa o
indirectamente.
2.1.2 Elementos del Acto Administrativo.
2.1.2.1 Elementos Esenciales.
Para que el Acto Administrativo exista o salga a luz del Derecho, este debe cumplir con
elementos esenciales los cuales son competencia, objeto, voluntad y forma, los mismos que
deben concurrir simultáneamente, a continuación detallaremos cada uno de ellos:
a) Competencia.- “es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el
ordenamiento jurídico positivo”. Drommi (2001, p. 255 ).
23
El Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, en su Art. 84 señala:
“La competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano
administrativo. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan
atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se ejerzan en la
forma prevista en este estatuto”.
La competencia es expresa, improrrogable o indelegable e irrenunciable y se clasifica por la
materia, por el territorio, por el tiempo y por el grado.
b) Objeto.- Santofino( 2003, p. 152) define al objeto como “todo aquello sobre lo que incide la
voluntad y constituye un elemento determinado interiormente, en el llamado contenido del
acto, pero materializado fuera de él.
Para Dromi (1997, p.48 )“el objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre el
cual se decide, certifica, valora u opina.
Varios juristas afirman que el objeto o contenido del acto administrativo debe reunir las
siguientes características: certeza, licitud y posibilidad física; de igual forma dicho contenido u
objeto debe ser moral y no puede perjudicar a terceros.
También señalan que éste es divisible en tres partes: una de índole natural, es decir, es la
sustancia del mismo que lo hace distinto de otros de su género; la segunda se refiere al orden
implícito que encontrándose en un acto administrativo, proviene de una disposición legal
aplicable, o sea, existe en el acto sin haber sido expresada en él, por así estar establecido en el
ordenamiento jurídico existente; y, una tercera parte, llamada eventual, que puede o no
configurar el acto administrativo de acuerdo a lo establecido por la Ley.
24
c) Voluntad.- de acuerdo a lo que menciona Secaira (2011, p. 131) es “la capacidad legal que
tiene la administración pública para decidir sobre los asuntos de su competencia; es el
ánimo administrativo para hacer alguna cosa, siempre sujeto a la ley y en función del bien
común. Es la capacidad de ejecución de la ley en donde se manifiesta la capacidad de
mando u ordenación”
Tiene dos elementos: Subjetivo, que comprende el ánimo, comprensión o parecer de la persona
física, titular del órgano público; y, Objetivo, que son los antecedentes fácticos y jurídicos
pertinentes a cada caso.
d) Forma.- Es la que debe observarse al emitir el acto, exteriorizando concreta y
definitivamente la voluntad de la Administración Pública. Es el conjunto de formalidades o
requisitos que deben observarse y respetarse al momento de emitir el acto.
El Acto Administrativo tomando en cuenta la conceptualización anterior deberá contener una
parte expositiva, otra motivada y otra resolutiva.
La forma que tiene el acto administrativo es normalmente escrita. Sólo la forma escrita puede
asegurar la certidumbre de su elaboración y la observancia del orden legal.
2.1.2.1 Elementos Accidentales.
Para Marienhoff“ son todos aquellos, que no siendo necesarios para la existencia del acto
administrativo, ni pudiéndoseles considerar implícitos en él, son incluidos por el mismo por
voluntad de las partes”.
Estos elementos son: término, condición y modo.
25
Término: Es el momento en que el acto administrativo debe comenzar a producir sus efectos, o
en el cual debe dejar de producirlos.
En el ámbito del Derecho Administrativo el vencimiento del término opera de pleno derecho por
lo que cualquier decisión que busque comprobar tal vencimiento es meramente declarativa.
Condición: Es el acontecimientos futuro e incierto susceptible de afectar a la perfección o
resolución del actoLa condición se diferencia del término en que ésta es un acontecimiento
futuro e incierto, mientras que el término, es cierto.
Modo: Es la declaración accesoria de la voluntad de la autoridad en virtud de la cual se impone
una carga al sujeto favorecido con el acto administrativo
2.1.3 Características del Acto Administrativo.
Todos los actos administrativos son legales, ejecutorios y ejecutivos.
Son legales, en razón de que toda decisión emanada por el poder público está dentro del
ordenamiento jurídico.
Son ejecutorios, ya que el acto administrativo al ser legal es de ejecución inmediata, así la
administración cumple con sus decisiones.
26
Son ejecutivos, en razón de que son de cumplimiento obligatorio.
2.2 Acto de Simple Administración
Como menciona Drommi(2001, p. 343), “es la declaración unilateral interna o interorgánica,
realizada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales
en forma indirecta. Son simples actos de la Administración las propuestas y los dictámenes”.
El Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, define al acto de
simple administración de manera similar, así tenemos:
Art. 70.- ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACION.- Son toda declaración unilateral interna o
interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos
individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los administrados a través de los
actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o ejecutados en su consecuencia.
Es preciso aclarar que estos actos de simple administración no podrán ser impugnados, así lo
establece el Art. 74 del Estatuto Ibídem.
Art. 74.- IMPUGNACION.- Los actos de simple administración por su naturaleza consultiva y
preparatoria a la manifestación de la voluntad administrativa no son propiamente impugnables.
Ello sin perjuicio del derecho a impugnar el acta administrativo que omitió un dictamen o informe
cuando ellos eran necesarios o cuando se sustentó en un informe o dictamen erróneo.
2.3 Hechos Administrativos
27
De conformidad a lo que señala el Art. 78 del ERJAFE, el hecho administrativo “es toda
actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en
ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, ya
sea que medie o no una decisión de acto administrativo previo”.
Según el Jurista Serra (1974, p. 255), los hechos pueden ser: “Hechos no jurídicos: Son todas
las actuaciones materiales de la administración que no producen un efecto jurídico directo; el
profesor da su clase parado o sentado, o camina durante la misma; el agente de policía lleva un
expediente de la comisaría al juzgado, el ordenanza barre el aula o trae café. Hechos jurídicos:
La posesión de una cosa determinado tiempo, es un hecho que produce el efecto jurídico de
que esa cosa sea adquirida por prescripción; el agente de policía que me detiene sin una
decisión previa, produce a través de este hecho distintos efectos jurídicos: hace nacer una
responsabilidad para él y para la administración y me da el derecho de reclamar indemnización;
el agente policial que se lleva un coche mal estacionado, pero lo hace con negligencia tal que le
produce un daño, comete un hecho que produce también el efecto jurídico de hacer nacer un
derecho a indemnización del propietario del vehículo, etc”.
Continuando con el Art. 79 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva, “Las personas afectadas por hechos administrativos deberán denunciarlos o
presentar el respectivo reclamo ante la autoridad correspondiente. Si formulado el reclamo la
Administración lo niega, se podrá impugnar dicha decisión ya sea en sede administrativa o
judicial.
Cuando los hechos administrativos afectaren una garantía constitucional de forma cierta e
inminente será posible su impugnación en la forma prevista en la Constitución”.
28
2.4 Contratos Administrativos
Como menciona Drommi ( ), “es una especie dentro del género contrato, cuya especificidad
está dada por la singularidad de sus elementos, caracteres y efectos; en suma, por su régimen
jurídico”.
Ayala (2007, p. 8), menciona a Cassagne (2005), quien manifiesta que el contrato
administrativo, “como categoría jurídica peculiar del derecho público, es una creación del
Consejo de Estado francés y responde a la idea de que los particulares colaboren con la
misión que persigue la Administración mediante el contrato, que correlativamente le garantiza al
contratista privado, la integridad de sus derechos económicos”.
“En este tipo de contrato, a diferencia de los contratos regidos por el derecho privado, la
Administración procura la satisfacción de un interés público relevante, de realización inmediata
o directa”. Ayala (2007, p.8).
Por lo expuesto, Ayala (2007, p. 9) menciona que el contrato administrativo “es un acuerdo
que se celebra entre la Administración y un particular, tendiente a que este dé, haga algo o se
abstenga de hacer algo a favor de la Administración, previo el cumplimiento de ciertos requisitos
y teniendo en cuenta que la Administración obra en nombre del Estado”.
A respecto el Art. 75 del ERJAFE señala: “Es todo acto o declaración multilateral o de voluntad
común; productor de efectos jurídicos, entre dos o más personas, de las cuales una está en
ejercicio de la función administrativa. Su regulación se regirá por las normas jurídicas
aplicables”.
29
2.5 Actos Normativos
O Reglamento Administrativo, como así lo titula Drommi (20), así define como: “toda declaración
unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos
generales en forma directa”.
El Art. 80 del Estatuto continuamente mencionado en este capítulo señala: “Es toda declaración
unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos
generales, objetivos de forma directa. De conformidad con la Constitución corresponde al
Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria. Un acto normativo no deja
de ser tal por el hecho de que sus destinatarios puedan ser individualizados, siempre que la
decisión involucre a la generalidad de los diversos sectores”.
Para Secaira (2011, p. 77) los elementos del reglamento son:
a) Nace de un órgano de la administración
b) Es un acto unilateral
c) Crea normas jurídicas de carácter general
d) No altera el ordenamiento legal ni constitucional
2.5.1 Clases de Reglamentos.
- Reglamentos Independientes.- son aquellos que nacen de la voluntad discrecional de
la administración.
- Reglamentos Autorizados.- se expide en razón de que la ley obliga a que se dicte y
complementan a la ley.
- Reglamentos Subordinados.- son los que están en subordinación de una ley.
30
- Reglamentos Excepcionales.- son los que se dictan para evitar o solucionar
problemas.
- Reglamentos Organizativos.- son lo que sirven para la organización, estructura de los
entidades públicas y regulación de sus funciones.
31
CAPITULO III LEY ORGÁNICA DE SALUD
32
3.1 Ámbito de aplicación de la Ley
3.1.1 Derecho a la Salud en la Constitución.
Se considera importante aclarar el concepto de salud, el mismo que según lo mencionado por
Ayala (2012, p.17) es: “el completo estado de bienestar físico, mental y social, y no la ausencia
de afecciones o enfermedad. Es un Derecho humano responsabilidad del Estado. Es el
resultado de interacciones entre Estado, sociedad, familia e individuos que buscan construir
ambientes, entornos y estilos de vida saludables”.
Existen varias disposiciones constitucionales al respecto así tenemos:
“Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado:1. Garantizar sin discriminación alguna el
efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos
internacionales, en particular…, la salud,…”
“Art. 32.- La salud es un derecho que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al
ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua, la alimentación, la educación,… El
Estado garantizará este derecho mediante…; y el acceso permanente, oportuno y sin exclusión
a programas, acciones y servicios de promoción y atención integral de salud, salud sexual y
salud reproductiva.
La prestación de los servicios de salud se regirá por los principios de equidad, universalidad,
solidaridad, interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética, con enfoque de
género y generacional.
“Art. 358.- El sistema nacional de salud tendrá por finalidad el desarrollo, protección y
recuperación de las capacidades y potencialidades para una vida saludable e integral, tanto
individual como colectiva, y reconocerá la diversidad social y cultural. El sistema se guiará por
33
los principios generales del sistema nacional de inclusión y equidad social, y por los de bioética,
suficiencia e interculturalidad, con enfoque de género y generacional”.
“Art. 359.- El sistema nacional de salud comprenderá las instituciones, programas, políticas,
recursos, acciones y actores en salud; abarcará todas las dimensiones del derecho a la salud;
garantizará la promoción, prevención, recuperación y rehabilitación en todos los niveles; y
propiciará la participación ciudadana y el control social”.
De esta manera se evidencia que la salud deberá ser garantizada por el Estado, considerando
políticas y estrategias de protección y promoción de la misma.
3.1.2 Estructura del Cuerpo Normativo.
La Ley Orgánica de Salud rige para todos los integrantes del Sistema Nacional de Salud, así lo
confirma el Art. 2 de esta ley: “Todos los integrantes del Sistema Nacional de Salud para la
ejecución de las actividades relacionadas con la salud, se sujetarán a las disposiciones de esta
Ley, sus reglamentos y las normas establecidas por la autoridad sanitaria nacional”.
La normativa de salud tiene la finalidad de regular las acciones para hacer efectivo el derecho a
la salud, siguiendo los principios de equidad, integralidad, solidaridad, universalidad,
irrenunciabilidad, indivisibilidad, participación, pluralidad, calidad y eficiencia, de conformidad al
artículo primero de la Ley Orgánica de Salud.
A continuación de manera didáctica se detalla el contenido de cada libro:
34
3.1.2.1 Libro I: De las Acciones de Salud.
Cuadro No. 1
3.1.2.2 Libro II: Salud y Seguridad Ambiental.
Cuadro No. 2
TÍTULO I
•Alimentación y Nutrición; Salud Sexual; Violencia; Accidentes ; Desastres; Sustancias que generan dependencia
TÍTULO II
•Prevención y control de enfermedades, Inmunizaciones; Enfermedades Transmisibles; Enfermedades no Transmisibles; Sangre
TÍTULO III
•De los trasplantes de órganos; manejo de cadáveres
• Del agua para consumo humano.
• De los Desechos y Radiaciones.
• Calidad del Aire y contaminación acústica.
• Plaguicidas.
• Salud y Seguridad Laboral.
• Fauna Nociva.
TÍTULO
ÚNICO
35
3.1.2.3 Libro III: Vigilancia y Control Sanitario.
Cuadro No. 3
3.1.2.4 Libro IV: De los Servicios y Profesionales de Salud.
Cuadro No. 4
• Del Registro Sanitario.
• De los Alimentos.
• De los Medicamentos.
• Productos Naturales Procesados.
• Establecimientos Farmacéuticos.
• Otros establecimientos sujetos a
Control Sanitario.
TÍTULO
ÚNICO
• De los Servicios de Salud.
• De las Medicinas Tradicionales y Alternativas.
• De las Profesiones de Salud y su ejercicio.
• De la Capacitación Sanitaria.
• Otros establecimientos sujetos a Control Sanitario.
TÍTULO
ÚNICO
36
3.1.2.4 Libro V: Investigación Científica.
Cuadro No. 5
3.1.2.4 Libro V: Investigación Científica.
Cuadro No. 6
• Investigación Científica en Salud.
• De la Genética Humana.
• Del Sistema Común de Información
TÍTULO
ÚNICO
• Investigación Científica en Salud.
• De la Genética Humana.
• Del Sistema Común de Información
TÍTULO
ÚNICO
37
3.1.2.4 Libro VI: Jurisdicción, competencia, procedimiento, sanciones y
definiciones.
Cuadro No. 7
3.2 Infracciones y Sanciones a la Ley Orgánica de Salud
3.2.1 La Autoridad Sanitaria y sus competencias sancionatorias.
Según el Art. 4 de la Ley Orgánica de Salud: “La autoridad sanitaria nacional es el Ministerio de
Salud Pública, entidad a la que corresponde el ejercicio de las funciones de rectoría en salud;
así como la responsabilidad de la aplicación, control y vigilancia del cumplimiento de esta Ley;
y, las normas que dicte para su plena vigencia serán obligatorias.
De esta manera la autoridad sanitaria nacional de conformidad con el Art. 6 de la Ley Ibídem, es
responsable de:
a) Rectoría en Salud
b) Regula y controla los servicios de salud
c) Dicta las normas sanitarias para establecimientos
d) De los principios y procesos de desconcentración y descentralización
• Jurisdicción y Competencia.
• Del Procedimiento.
• De las Sanciones.
• De las Infracciones.
• De las Definiciones.
TÍTULO
ÚNICO
38
e) Aplicación, control y vigilancia de la ley
f) Controla el proceso de consumo, elaboración de productos
g) Regula los trasplantes de órganos
Sin embargo respecto al literal g), mediante publicación en el Registro Oficial No. 398 de fecha
04 de Marzo del 2011, se creó la Ley Orgánica de Donación y Trasplante de Órgano, Tejidos y
Células.
Continuando con el tema sancionatorio debemos mencionar que la Ley Orgánica de Salud
dispone la jurisdicción y competencias de las Autoridades de Salud. Así tenemos:
“Art. 216.- La jurisdicción y competencia administrativa, en materia de salud nacen de esta Ley”.
“Art. 217.- Tienen jurisdicción para conocer, juzgar e imponer las sanciones previstas en esta
Ley y demás normas vigentes, las siguientes autoridades de salud:
a) El Ministro de Salud Pública;
b) El Director General de Salud;
c) Los directores provinciales de salud; y,
d) Los comisarios de salud”.
El artículo antes mencionado señala las Autoridades de Salud quienes conocerán, juzgarán e
impondrán las sanciones respectivas.
“Art. 219.- El Ministro de Salud Pública y el Director General de Salud, tienen competencia en
todo el territorio nacional.
Los directores provinciales de salud y los comisarios de salud, tienen competencia en el ámbito
provincial”.
39
Dicho artículo ya nos detalla la competencia de las Autoridades de Salud según su competencia
territorial.
Es preciso aclarar que la única Autoridad de Salud, para la cual la Ley Orgánica de Salud
dispone requisitos, es para el comisario de salud, de esta manera el Art. 218 dice: “Los
comisarios de salud deben ser doctores en jurisprudencia o abogados con experiencia mínima
de tres años de ejercicio profesional”.
Generalmente el Director General y los Directores Provinciales, son profesionales de la salud,
por lo que existe cierto desconocimiento en cuanto a la aplicación de la normativa legal vigente.
La Ley Orgánica de Salud contempla la obligatoriedad que tienen las Autoridades de Salud para
conocer, tramitar e imponer sanciones de conformidad a la Ley Orgánica de Salud, así el Art.
222, de la Ley Ibídem señala: “ Las autoridades de salud señaladas en el artículo 217, que no
cumplieren adecuadamente su obligación de conocer, juzgar e imponer las sanciones previstas
en esta Ley, serán sancionadas de conformidad con el reglamento correspondiente y demás
normas atinentes a la materia, sin perjuicio de las acciones administrativas, civiles y penales a
que hubiere lugar”.
De conformidad al Art. 225 de la Ley Orgánica de Salud: “Corresponde conocer y resolver las
causas en primera instancia:
a) Al comisario de salud, las infracciones sancionadas en los artículos 241, 242, 243, 244 y 245
de esta Ley;…”.
b) Al director provincial de salud, las infracciones sancionadas en los artículos 246, 247, 248 y
256 de esta Ley; y,
c) Al Director General de Salud, las infracciones sancionadas en los artículos 249, 250, 251,
252, 254 y 255 de esta Ley”.
40
En los artículos antes mencionados constan en cada uno de ellos, las disposiciones articuladas
de la Ley Sanitaria, de esta manera y por ser tan extensos, solo se enumeran los temas de los
que tratan:
a) Comisario de Salud:
- Violencia intrafamiliar
- Inmunización de trabajadores
- Medicamentos genéricos
- Comercialización de sangre
- Enfermedades trasmisibles y no trasmisibles
- Sistemas sanitarios, evacuación de excretas y aguas servidas
- Calidad del aire y contaminación acústica
- Plaguicidas
- Condiciones sanitarias de las mujeres embarazadas y en lactancia
- Control y manejo de animales
- Actividades de los Profesionales y Técnicos de la salud
- Mala Práctica Médica
- Registro de títulos
- Manejo de desechos
- Control de consumo de alcohol
- Radiaciones Ionizantes y no Ionizantes
- Inmunización
- Control de ganado en área urbana
- Inhumación y cremación de cadáveres
- Medicamentos
- Tarifario de servicios de salud
- Atención de establecimientos farmacéuticos
- Camales
- Medicamentos homeopáticos
b) Directores Provinciales de Salud
- Medios de comunicación tema salud
- Emergencias obstétricas
- Publicidad de bebidas alcohólicas
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- Exportación de sangre y componentes
- Radiaciones ionizantes y no ionizantes
- Responsabilidad técnica de farmacias
- Mala práctica médica
- Plaguicidas
- Publicidad y promoción de productos sujetos a registro sanitario
- Fijación revisión y control de precios de medicamentos
- Pago anticipado por emergencia
- Medicina alternativa
- Registro sanitario
- Manipulación de alimentos
- Productos naturales
- Requisitos de medicamentos
- Competencia de los servicios de salud.
c) Director General de Salud
- Salud sexual y reproductiva
- Pruebas previas a la recolección de sangre
- Control de alteración de precio de productos
- Mala práctica medica
- Expendio de alimentos y bebidas alcohólicas en la vía pública
- Medicina prepagada
- Permiso de funcionamiento
- Traslado ilegal
- Pruebas de identificación humana
Es preciso mencionar que si la autoridad no es competente para resolver un Proceso Especial
Sanitario, se inhibirá de conocer la causa y la remitirá de oficio, a la Autoridad correspondiente.
3.3 Permiso de Funcionamiento
42
De conformidad a la Ley Orgánica de Salud (2006,Art. 259 definiciones), es “el documento
otorgado por la autoridad sanitaria nacional a los establecimientos sujetos a control y vigilancia
sanitaria que cumplen con todos los requisitos para su funcionamiento, establecidos en los
reglamentos correspondientes”.
Este documento es otorgado por las Direcciones Provinciales de Salud, las mismas que luego
de haber recibido la documentación habilitante, a través de los inspectores sanitarios deberá
realizar una inspección a los establecimientos.
Si el informe de la inspección es favorable se otorgará la orden de pago y posterior el permiso
de funcionamiento, caso contrario se otorga un plazo para que se cumpla las recomendaciones
dadas.
Los permisos de funcionamiento deberán ser renovados anualmente hasta el 15 de julio de
cada año.
La función específica del permiso de funcionamiento es que mediante este documento el
Ministerio de Salud controla a los establecimientos que se encuentran bajo control y vigilancia
sanitaria, ya que como requisito previo es necesaria la inspección sanitaria realizada por
funcionarios de salud.
Es por eso la importancia de categorizar las multas para cada establecimiento ya que en la
inspección se puede verificar el tipo de negocio supervisado.
Es preciso considerar que para la obtención del permiso de funcionamiento el usuario debe
pagar una tasa, la misma que se calcula de la siguiente manera según el Reglamento para la
Obtención del Permiso de Funcionamiento de los Establecimientos sujetos a Control y
Vigilancia Sanitaria: “Art. 20.- El valor establecido por concepto de derechos por permiso de
funcionamiento se fija en salarios básicos unificados del trabajador en general. Para determinar
43
el valor a pagar se debe multiplicar el coeficiente de cálculo por el equivalente al 2.4% del
salario básico unificado del trabajador en general, vigente a la fecha del pago (derechos por
permiso de funcionamiento a cobrar, dólares ($) = coeficiente de cálculo x 2,4% del salario
básico unificado del trabajador en general)”.
3.3.1 Reglamento para el otorgamiento de Permiso de Funcionamiento para los
Establecimientos sujetos a Control y Vigilancia Sanitaria.
3.3.1.1 Establecimientos bajo control y vigilancia sanitaria
Antes de detallar cada uno de los tipos de establecimientos es preciso definir que es control y
vigilancia sanitaria, concepto que consta en el Reglamento para el otorgamiento de Permiso de
Funcionamiento para los Establecimientos sujetos a Control y Vigilancia Sanitaria en el Art 1, el
mismo que menciona: es un conjunto de actividades específicas que de conformidad con la Ley
Orgánica de Salud y más disposiciones reglamentarias está obligado a realizar el Ministerio de
Salud Pública a través de sus dependencias competentes, con el propósito de verificar el
cumplimiento de los requisitos técnicos y sanitarios de los establecimientos públicos y privados
de servicios de salud, farmacéuticos, alimentos, establecimientos comerciales y otros en donde
se desarrollan actividades de: atención de salud, producción, manipulación, almacenamiento,
transporte, distribución, importación, exportación y comercialización de productos destinados al
uso y consumo humano”. Dicho reglamento fue publicado mediante el Registro Oficial No. 517
del 29 de Enero del 2009, y regula el procedimiento para la obtención del permiso de
funcionamiento.
De esta manera el Art. 129 de la Ley Orgánica de Salud dispone: “El cumplimiento de las
normas de vigilancia y control sanitario es obligatorio para todas las instituciones, organismos y
establecimientos públicos y privados que realicen actividades de producción, importación,
exportación, almacenamiento, transporte, distribución, comercialización y expendio de
productos de uso y consumo humano.
La observancia de las normas de vigilancia y control sanitario se aplican también a los servicios
de salud públicos y privados, con y sin fines de lucro, autónomos, comunitarios y de las
empresas privadas de salud y medicina prepagada”.
44
Por lo que los establecimientos que realicen estas actividades serán quienes están obligados a
obtener el permiso de funcionamiento, sean públicos o privados
Continuando con el tema de control y vigilancia sanitaria el Reglamento ibídem señala que:
“Art. 2.- Son objeto de control sanitario:
a) El abastecimiento de agua para uso y consumo humano;
b) Los alimentos y bebidas, medicamentos, cosméticos, productos higiénicos y otros productos
para uso y consumo humano;
c) Los plaguicidas;
d) Las substancias tóxicas o peligrosas para la salud;
e) Los establecimientos que realizan actividades que generan radiaciones ionizantes;
f) Viviendas;
g) Los sistemas de eliminación de excretas, aguas servidas y aguas pluviales;
h) Disposición e industrialización de desechos;
i) Fauna nociva y transmisora de enfermedades a los seres humanos; y,
j) Polución y contaminación ambiental.
Art. 3.- Son controles sanitarios comunes aplicables a los establecimientos determinados en
este reglamento los que se ejercen sobre:
a) Instalaciones de desagües domiciliarios, alcantarillado central y pozos sépticos;
b) Número y estado general de baterías sanitarias;
c) Pisos, cielos rasos, ventilación, iluminación, enlucido de muros interiores y exteriores;
d) Recolección y depósito de desechos;
e) Tenencia de animales domésticos; y,
f) Fauna nociva y transmisora de enfermedades a las personas.
45
Art. 4.- Son controles sanitarios específicos los que se ejercen sobre:
a) Producción o fabricación, preparación, manipulación, almacenamiento, transporte,
distribución, importación, exportación, comercialización, dispensación, expendio, uso y consumo
de los siguientes productos:
- Alimentos, bebidas y aditivos alimentarios.
- Medicamentos en general.
- Medicamentos homeopáticos.
- Productos biológicos.
- Productos naturales procesados de uso medicinal.
- Dispositivos médicos.
- Productos dentales.
- Cosméticos.
- Productos higiénicos.
- Reactivos bioquímicos y de diagnóstico.
- Plaguicidas; y,
b) Ubicación, construcción, instalaciones, equipos, maquinarias, personal y funcionamiento de
los establecimientos que se describen en el Art. 20 del presente reglamento”.
En Art. 132 de la Ley Orgánica de Salud manifiesta: “Las actividades de vigilancia y control
sanitario incluyen las de control de calidad, inocuidad y seguridad de los productos procesados
de uso y consumo humano, así como la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos
y sanitarios en los establecimientos dedicados a la producción, almacenamiento, distribución,
comercialización, importación y exportación de los productos señalados”.
De manera breve detallaremos los tipos de establecimientos sujetos a control y vigilancia
sanitaria y por ende obligados a obtener el permiso de funcionamiento:
46
ESTABLECIMIENTOS SUJETOS A CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA
1
Establecimientos de servicios de salud públicos y privados
2 Laboratorios de Diagnóstico:
3
Hospital del Día - Clínico o Quirúrgico o Unidad Médico-Quirúrgica de Corta Estancia o Unidad de Cirugía Ambulatoria
4 Clínicas
5 Hospitales
6 Institutosmedicos
7 Centrosmedicos
8 Dispensariosmédicos
9 Consultoriosmedicos
10 Servicios de rehabilitación
11 Consultoriosodontológicos:
12 Consultoriosobstétricos
13 Consultoriospsicológicos
14 Establecimientos de optometría y óptica
15
Empresas de servicio de medicina prepagada
16 Policlínicos
17 Centros de cosmetología y estética:
18 SPA
19 Centros de reducción de peso
20 EstablecimientosFarmacéuticos
21 Laboratoriosfarmacéuticos
22 Gases medicinales
23 Casas de representación
24 Distribuidoras de medicamentos
25 Distribuidoras de productosdentales
26 Distribuidora de cosméticos
27 Distribuidora de productoshigiénicos
28
Distribuidora de reactivos bioquímicos y de diagnósticos
29
Empresas de logística y almacenamiento de Medicamentos
30 Farmacia
31 Botiquines
32
Establecimientos de medicamentos homeopáticos
47
ESTABLECIMIENTOS SUJETOS A CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA
33 Laboratoriosfarmacéuticoshomeopáticos
34 Casas de representaciónhomeopáticos
35 Distribuidorashomeopáticos
36
Establecimientos de productos naturales de uso medicinal
37
Laboratorios de producción productos naturales
38 Casas de representación
39 Distribuidoras
40 Laboratoriosdentales
41
Laboratorios de cosméticos-productos higiénicos
42 Laboratoriosveterinaries
43 Establecimientos de Alimentos
44
Plantas procesadoras de alimentos, bebidas y aditivos alimentarios
45 Procesadora de aves
46 Plantas de sacrificio de animales (Camales)
47 Molinos
48 Panaderías
49
Distribuidoras de alimentos, bebidas y aditivos alimentarios
50 Pescadería
51 Frigoríficos
52 Tercena y carnicería
53 Supermercados y comisariatos
54 Micromercados
55 Depósitos de cervezas y bebidas
56 Consignaciones y bodegas
57
Preparación/servicio de alimentos y bebidas
58 Restaurantes
59 Bar-restaurante o bar
60 Boite (grill) restaurant
61 Cafeterías
62 Delicatessen
63 Heladerías
64 Fuentes de soda
65 Soda-Bar
66 Casas de banquetes y centros de convenciones
48
ESTABLECIMIENTOS SUJETOS A CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA
67 Picanterías
68 Licorerías
69 Cantinas
70 Servicios de turismo
71 Hoteles
72 Hoteles-apartamentos
73 Hoteles-Residencias
74 Hostales
75 Hosterías
76 Refugios y cabañas
77 Pensiones
78 Escenariospermanentes de espectáculos
79 Plazas de toros
80 Salas de cine
81 Salas de cine multiples
82 Discotecas y peñas
83 Salones de billar
84 Salones de juegoselectrónicos
85 Clubesdeportivosprivados
86 Casas cunas y guarderías
87 Asilos y hogar de ancianos
88 Baños y balnearios públicos y privados
89 Piscinas
90 Bañosturcos
91 Baños sauna
92 Complejoturísticos
93 Baños o duchaspúblicos
94 Gimnasios
95 Salones de belleza
96 Peluquerías
97 Plantas de lavandería y tintorería
98 Plantas de lavandería y tintorería
99 Locales de recepción y entrega de ropa
100 Moteles
101
Prostíbulos, casas de cita o casas de tolerancia, o cualquier nombre que ostente
102 Salas de velaciones y funerarias
103 Cementerios
104 Crematorios
49
ESTABLECIMIENTOS SUJETOS A CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA
105
Estaciones para expendio de combustibles y lubricantes
106
Estaciones de envasado y comercialización de gas doméstico e industria
107 Establecimientos de plaguicidas:
108
Empresas que importan, almacenan, distribuyen y comercializan plaguicidas
109
Establecimientosquecomercializan plaguicidas
110
Empresas dedicadas al exterminio o control de plagas o vectores de enfermedades
111
Empresas dedicadas a recuperar materiales útiles de los sitios de disposición final de desechos para la industrialización 10
112
Industrias que eliminen residuos por alcantarillado público
113 Procesadora de cuarzo
114 Molinos de cuarzo
115 Chancadoras (trituradora) de cuarzo
116 Aserraderos
117 Curtiembres
Cuadro No. 8 Fuente:Reglamento para la obtención del Permiso de Funcionamiento para los Establecimientos
sujetos a Control y Vigilancia Sanitaria
3.3.1.2 Sanción por la no obtención del Permiso de Funcionamiento.
Como ya se mencionó anteriormente todos los establecimientos antes citados deberán contar
con el permiso de funcionamiento, así lo dispone el Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud: “Los
establecimientos sujetos a control sanitario para su funcionamiento deberán contar con el
permiso otorgado por la autoridad sanitaria nacional. El permiso de funcionamiento tendrá
vigencia de un año calendario”.
El incumplimiento a dicha disposición legal sanitaria es sancionado con cinco salarios básicos
del trabajador en general, de conformidad con el Art. 254 de la Ley Ibídem: “Será sancionado
50
con multa de cinco salarios básicos unificados del trabajador en general, el incumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 130 y 134 de esta Ley”.
3.4 Procedimiento Administrativo para la instauración, tramitación y sanción de los
procesos especiales sanitarios. (Libro Sexto)
3.4.1 Conocimiento de la infracción.
Las Autoridades de Salud para conocer y sancionar las infracciones a la Ley Orgánica de Salud
lo harán de oficio, por denuncia (verbal o escrita), o informe (provenientes de inspectores
sanitarios, operativos de control, técnicos del ARCSA).
Así lo dispone el Art. 221 de la Normativa Sanitaria: “Las autoridades de salud señaladas en el
Capítulo anterior, actuarán de oficio, por denuncia o informe para conocer y sancionar las
infracciones señaladas en esta Ley. Las denuncias se presentarán en forma verbal o por
escrito.
La Ley Ibídem concede acción pública para denunciar cualquier infracción.
La Autoridad Sanitaria al recibir una denuncia verbal deberá realizar reconocimiento de firma y
rúbrica.
Si la infracción tiene indicios de responsabilidad penal, la Autoridad Sanitaria remitirá el
expediente a la autoridad competente. Pero esto no impide que se sancione al infractor vía
administrativa, así lo dispone el Art.237 de la Ley Orgánica de Salud: “ Las infracciones en
materia de salud serán sancionadas de conformidad con las disposiciones contenidas en esta
Ley y sus reglamentos, sin perjuicio de las sanciones civiles, administrativas y penales a que
hubiera lugar”.
51
3.4.2 Auto Inicial.
Una vez que llega a conocimiento la presunta infracción a la Autoridad de Salud, ésta deberá
verificar si es de su competencia, caso contrario realizará un auto inhibitorio y remitirá a la
Autoridad de Salud competente.
Siendo de su competencia la Autoridad de Salud dictará el un Auto Inicial, el mismo que de
conformidad al Art. 224 de la Ley Orgánica de Salud deberá contener:
a) La relación sucinta de los hechos y del modo como llegaron a su conocimiento;
b) La orden de citar al presunto infractor, disponiendo que señale domicilio para entregar las
notificaciones, bajo prevención de que será juzgado en rebeldía en caso de no comparecer;
c) La orden de agregar al expediente el informe o denuncia, si existieren, y de que se practiquen
las diligencias que sean necesarias para comprobar la infracción;
d) El señalamiento del día y hora para que tenga lugar la audiencia de juzgamiento; y,
e) La designación del secretario que actuará en el proceso.
El Auto Inicial deberá ser citado en forma personal en su domicilio o lugar de trabajo, si no se lo
encuentra se lo citará mediante tres boletas, así lo dispone el Art. 227 de la Ley Orgánica de
Salud: “La citación con el auto inicial, se hará personalmente al infractor, en su domicilio o lugar
de trabajo; si no se le encontrare, se le citará mediante tres boletas dejadas en el domicilio o
lugar de trabajo, en diferentes días, sentando la razón de la citación”.
La Dirección General de Salud en la actualidad no cumple con dicha diligencia, puesto que con
la finalidad de la economía procesal, sólo citaba con una boleta esté o no esté el presunto
infractor, ocasionando de esta manera que el accionado se encuentre en indefensión, puesto
que a veces no se enteraba de proceso especial sanitario instaurado en su contra, y era
juzgado en rebeldía.
Otra novedad encontrada en cuanto a las citaciones, es que un gran número de
establecimientos, en conocimiento de la cantidad de la multa a pagar, cerraban sus actividades,
52
por lo que era imposible ubicar a los propietarios de los establecimientos que no han obtenido el
permiso de funcionamiento, archivando de esta manera los procesos especiales instaurados,
ocasionando pérdidas para el Ministerio de Salud.
3.4.3 Audiencia.
El Art. 228 de la Ley Orgánica de Salud, es muy claro al manifestar que en la audiencia de
juzgamiento, se oirá al infractor, que intervendrá por sí o por medio de su abogado, hago esta
aclaración en razón de que a nivel provincial, se exige la presencia de un abogado, haciendo
que los usuarios incurran en gastos innecesarios.
Dicha disposición legal, además permite que en la audiencia de juzgamiento se presenten
pruebas, las mismas que la Autoridad de Salud agregará al expediente y se dejará constancia
en acta firmada por el compareciente, la autoridad de salud correspondiente y el secretario.
De igual manera otorga al concurrente la elección de solicitar término de prueba o no, la misma
que será de 6 días.
Si no solicita el término de prueba la Autoridad Sanitaria deberá emitir la resolución final en el
término de 5 días.
3.4.4 Término de Prueba.
Como se mencionó anteriormente el término de prueba es de 6 días, dentro de los cuales se
deberán realizar todas las pruebas solicitadas, así lo establece el Art. 229 de la ley Orgánica de
Salud.
Dicho artículo, en algunas ocasiones ha sido mal interpretado, puesto que los accionados
solicitan a la Autoridad Sanitaria, la realización de pruebas que se realizan en materia penal, por
lo que dicha disposición debería tener una reforma, limitándose a las pruebas en materia
Administrativa ya que la Autoridad que juzga pertenece a la Función Ejecutiva más no a la
53
Función Judicial.
3.4.5 Resolución.
Transcurrido el término de prueba, el Art. 231 de la Ley Ibídem dispone: “Vencido el término de
prueba y practicadas todas las diligencias oportunamente solicitadas y ordenadas, la autoridad
de salud correspondiente dictará su resolución dentro del término de cinco días”.
Cabe añadir que dicha resolución deberá ser motivada y debidamente notificado para que
genere efectos jurídicos al infractor.
Dentro del Ministerio de Salud, luego de haber analizado el proceso especial sanitario se ha
tenido resoluciones sancionatorias como abstentivas.
Posterior a la resolución se emite la orden de pago para que sea cancelado por el infractor: “Art.
233 L.O.S: Una vez que la resolución esté ejecutoriada, se emitirá la orden de pago, la misma
que de no ser pagada por el sujeto pasivo, será cobrada por la vía coactiva por el Ministerio de
Salud Pública de acuerdo a lo establecido en el artículo 941 del Código de Procedimiento Civil,
en el cual se le concede al Estado y a sus instituciones, acción y jurisdicción coactiva a nivel
nacional.
En cuanto a juzgado de coactivas es preciso mencionar que la única entidad que posee este
juzgado es la Dirección Provincial de Salud de Pichincha.
Mediante el Art. 257 de la Ley Orgánica de Salud “El producto de las multas que se recauden
por infracciones a lo dispuesto por esta Ley y sus reglamentos, será utilizado en la respectiva
jurisdicción en donde se las impusiere, debiendo destinarlo para la atención y mejoramiento de
los servicios de salud de la respectiva dirección provincial”.
54
3.4.6 Apelación.
Este tema consta en el Art. 232 de la Ley Orgánica de Salud, donde menciona que de las
resoluciones del comisario de salud, podrá apelarse ante el director provincial de salud; de las
que dicte el director provincial de salud, ante el Director General de Salud; y, de las de esta
autoridad ante el Ministro de Salud Pública, siendo estas decisiones de segunda y definitiva
instancia.
El término para apelar es de tres días luego de haber sido notificado con la resolución, la
Autoridad de Segunda Instancia resolverá dicha apelación en el término de ocho días, desde
que avoca conocimiento.
La normativa de salud vigente dispone que sólo se apelarán las resoluciones de primera
instancia, las de segunda causarán ejecutoria.
Sin embargo y de conformidad al Estatuto de Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva, los usuarios puede interponer el Recurso Extraordinario de Revisión ante la Ministra
de Salud, la misma que en aplicación del debido proceso aceptará a trámite, lo cual no significa
que resolverá en favor del que lo interpone, y deberá considerar que dicho recurso no existe en
la Ley Orgánica de Salud, además tomará en cuenta el orden jerárquico de las normas,
contenido en el Artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador: “El orden jerárquico
de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución y los tratados y convenios
Internacionales, las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las
ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las
resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos”.
Dichos recursos no limitan al usuario a interponer la respectiva acción ante la Unidad Judicial de
lo Contencioso Administrativo, de conformidad a la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
55
CAPITULO IV PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ART. 254 DE
LA LEY ORGÁNICA DE SALUD
56
4.1 Potestad Sancionatoria de la Administración Pública
Es aquella que reconoce a los órganos de la Administración la capacidad de imponer sanciones
administrativas a los particulares y a los funcionarios de ésta, en caso de infracción de ciertos
deberes jurídicos establecidos en el Ordenamiento Jurídico. Queda en evidencia la posición
privilegiada de la Administración, puesto que “se caracteriza por su condición de sujeto
poderoso, que dispone de armas que no están al alcance de sujetos privados”, razón por la cual
su ejercicio debe regularse en términos muy detallados para evitar excesos. Gohurdett (2013, p.
15).
Según la enciclopedia jurídica virtual es “aquella facultad de la administración pública de
imponer sanciones a través de un procedimiento administrativo, entendida la sanción
administrativa como aquel mal infligido a un administrado como consecuencia de una conducta
ilícita, con finalidad represora, consistiendo la sanción en la privación de un bien o derecho, o la
imposición de un deber, al estar vedada para la administración pública las sanciones
consistentes en privación de libertad.
4.1.1 Principios de la potestad sancionadora.
De conformidad al Estatuto de Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva los
principios de la potestad sancionadora son:
J
PRINCIPIOS DE LA POTESTAD
SANCIONADORA
J
•LEGALIDAD
• IRRETROACTIVIDAD
•TIPICIDAD
•RESPONSABILIDAD
•PROPORCIONALIDAD
•PRESCRIPCIÓN•CONCURRENCIA DE SANCIONES
•GARANTIA DE PROCESO
57
Cuadro No. 9
“Art. 192.- Principio de legalidad.
1. La potestad sancionadora de la Administración Pública, reconocida por la Constitución se
ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con
aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta
norma.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal…”.
Art. 193.- Irretroactividad.
1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse
los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor.
Art. 194.- Principio de tipicidad.
1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico
previstas como tales infracciones por una ley.
2. Únicamente por la Comisión de Infracciones Administrativas podrán imponerse sanciones
que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley.
3. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación
analógica.
Art. 195.- Responsabilidad.
1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas naturales y jurídicas que resulten responsables de los mismos.
2. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a
varias personas conjuntamente, responderá de forma solidaria de las infracciones que, en su
caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o
solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley que conlleven el deber
de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre
las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las leyes reguladoras de los distintos
regímenes sancionadores…”.
58
Art. 196.- Principio de proporcionalidad.
1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
2. Salvo lo previsto en la ley, en la determinación normativa del régimen sancionador, así como
en la imposición de sanciones por la Administración Pública Central se deberá guardar la
debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la
sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración;
b) La naturaleza de los perjuicios causados; y,
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.
Art. 197.- Prescripción.
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la
infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a
aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la
prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución,
volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al infractor.
Art. 198.- Concurrencia de sanciones.- Nadie podrá ser sancionado por un hecho que haya sido
sancionado penal o administrativamente, en los casos en que exista identidad del sujeto, hecho
y fundamento.
59
Art. 199.- Garantía de procedimiento.
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal establecido.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento.
4.2 Concepto de Sanción Administrativa
El maestro Sanobini (1924, p.16), lo conceptualiza como “el acto impuesto por un órgano
estatal que deriva de un evento dañoso, actuando en función administrativa, como
consecuencia de la violación de un deber impuesto por una norma. Este concepto deriva de la
Potestad Sancionadora de la Administración; que precisa de una norma, que lo habilite”.
Para García de Enterría (1997), las sanciones administrativas son “un mal afligido por la
Administración…como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la
sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una
obligación de pago de una multa”.
Coincidente con tal definición es la doctrina de Parejo (2000), quien afirma como la sanción
administrativa representa “Un mal infligido a un administrado en el ejercicio de la
correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutivos de infracción
administrativa tipificada legal y previamente como tal”.
4.2.1 Características de la sanción administrativa.
Según lo manifestado por Sotelo (s.a, p1.), las características son:
a. Impuesta por ley
b. Debe existir un daño ,que importe la transgresión de la norma
c. El órgano debe estar facultado
d. Es irrenunciable por parte de la Administración, a excepción a la regla de
Irrenunciabilidad, ya que en principio la Administración ,no puede renunciar a la Potestad
Sancionadora que deriva del Estado de Derecho, pero se admiten tres supuestos, dos
60
de fondo y una de forma:1)que la no imposición de la sanción se efectué atendiendo al
interés general; 2)que se aplique a todos los administrados que se encuentre en igual
situación;3)que las razones , fundamentos y motivos de la abstención de sancionar,
sean expresadas en expediente y por acto administrativo
4.2.2 Clases de sanciones.
Según García de Enterría (s.a, p.1), las sanciones se diferencian entre sí: “La distinción básica
a realizar es entre aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y
orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras por las que tutela
el orden social general, en un amplio sentido, el orden público”.
Continuando con el jurista García de Enterría (s.a, p. 2-3-4), habla que existe la tutela
reduplicativa o en segunda potencia, y la tutela primaria declarativa y ejecutiva de que la
Administración se beneficia.
Así menciona que la potestad sancionatoria de autoprotección administrativa “presenta cuatro
manifestaciones características, que respectivamente dan lugar a otros tantos tipos de
sanciones: sanciones disciplinarias, sanciones de policía demanial, sanciones rescisorias de
actos administrativos favorables y sanciones tributarias”.
“ A) Sanciones disciplinarias
Son aquellas que se imponen a las personas que están en una relación de sujeción especial
con la Administración por infracciones cometidas a la disciplina interna por la que se rige dicha
relación.
B) Sanciones de la llamada policía demanial
A través de ellas la Administración protege sus pertenencias demaniales, lo que es decir a las
funciones públicas que hacen de dichas pertenencias su soporte físico; se imponen a los
61
usuarios del demanio o a las personas que con él se ponen en una determinada relación
fáctica.
C) Sanciones rescisorias de actos administrativos favorables
El mal en que la sanción consiste es aquí la pérdida de la situación jurídico-administrativa de
ventaja: la Administración deja sin efecto, temporal o definitivamente, un acto administrativo
favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de éste que se ha
amparado en la titularidad de dicho acto.
D) Sanciones tributarias
Con la sanción tributaria, que la autoridad administrativa inflinge a los infractores de las normas
de ese carácter, la Administración protege su derecho a percibir de los ciudadanos las
prestaciones tributarias, sólo con la efectividad de las cuales puede ella funcionar. Es
manifiesta, pues, la finalidad autoprotectora de este tipo de sanciones administrativas, lo que en
la generalidad de los sistemas hace que se reconozcan, con mayor o menor extensión, como
una competencia represiva legitima de la Administración, sin perjuicio de su penalización o
represión judicial en el caso de infracciones dolosas o cualificadas”. Respecto a la otra
menciona que se justifica en la protección del orden social general , detalla que “sólo dos
razones pueden explicar la aparición y desarrollo de este tipo de sanciones administrativas: una
razón política, la conveniencia para las autoridades administrativas de disponer, especialmente
en períodos revueltos o autoritarios, de un poder sancionatorio propio en el plano político y
segunda razón, una inadecuación del sistema penal común, por su lentitud, por su rigidez, quizá
por la benignidad de sus sanciones o, inversamente, por su posible excesivo rigor o contenido
socialmente infamante…”.
La Ley Orgánica de Salud (Art. 240), señala los tipos de sanciones que se imponen ante una
infracción a la normativa, así tenemos:
a) Multa;
b) Suspensión del permiso o licencia;
62
c) Suspensión del ejercicio profesional;
d) Decomiso; y,
e) Clausura parcial, temporal o definitiva del establecimiento correspondiente.
En cuanto a los bienes y productos decomisados y que pueden ser utilizados, se entregan a las
instituciones de beneficencia de la jurisdicción provincial en donde se haya cometido la
infracción, aquellos que no puedan ser utilizados, serán destruidos.
Siguiendo con el tema de sanciones el Art. 238 de la Ley Ibídem establece: “En la concurrencia
de más de una infracción a las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos, la persona será
juzgada por todas las cometidas”.
Y en cuanto a la reincidencia dispone el Art. 239: “La reincidencia en el incumplimiento de esta
Ley y sus reglamentos, será reprimida con el doble del máximo de la sanción para cada caso,
sin perjuicio de las sanciones civiles o penales a que hubiere lugar.
4.3 Proporcionalidad de la Sanción Administrativa
4.3.1 Concepto del principio de proporcionalidad.
Varios autores aducen que el principio de proporcionalidad, se inicia en Alemania, así Becerra
en el Blog de Orlando Becerra Suárez cita que Según Castillo Córdova “su origen se remonta a
las sentencias dictadas en el siglo XIX por parte del Tribunal Supremo Administrativo Alemán en
el área del derecho de policía (2008: 114). Luego, es el Tribunal Constitucional Alemán quien lo
eleva a rango constitucional, en tanto se deriva del principio de Estado de Derecho”
Según cita Castro (2010, p. 39) para Bernal Pulido, el principio de proporcionalidad “admite
varias fundamentaciones complementarias, a saber: (i) la propia naturaleza de los principios de
los derechos fundamentales; (ii) el principio del Estado de Derecho; (iii) el principio de justicia;
(iv) el principio de interdicción de la arbitrariedad”.
De esta manera tenemos que el principio de proporcionalidad tiene su origen en el
ordenamiento constitucional ya que limita el poder del Estado frente a sus administrados.
63
De lo dicho, se puede concluir señalando que el principio de proporcionalidad “es una
manifestación racional de lo „óptimo‟ y que, siendo el ordenamiento constitucional estructural,
necesariamente el principio de proporcionalidad es innato en el método de la interpretación
constitucional”. Nieto (2009, p.310).
En cuanto a la definición del principio de proporcionalidad acogeremos el concepto de
“proporcionalidad”, en palabras Nieto (2009, p.290), “por proporcionalidad se entiende a aquello
que guarda o tiene equivalencia, correspondencia, equilibrio. La proporcionalidad indica o
explica una relación de correspondencia, equivalencia o equilibrio entre dos objetos o
cosas”.
Es un principio de naturaleza constitucional que permite medir, controlar y determinar que
aquellas injerencias directas o indirectas, tanto de los poderes públicos como de los
particulares, sobre el ámbito o esfera de los derechos de la persona humana, respondan a
criterios de adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente
perseguido y los bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos, de modo que sean
compatibles con las normas constitucionales. Gil (2010, p. 221).
Continuando con la conceptualización del principio de proporcionalidad tenemos al Dr. Peláez
(2008, p.11), quien cita a Gordillo el mismo que menciona: “en una primera aproximación, la
proporcionalidad podría definirse como la necesaria adecuación entre los hechos determinantes
y el contenido del acto administrativo, en relación con los fines del mismo”
De conformidad a la dogmática alemana, al principio de proporcionalidad en sentido amplio lo
integran tres subprincipios: adecuación o idoneidad, con el cual se verifica que la medida
enjuiciada que limita un derecho o bien constitucionalmente protegido, sea adecuada para
contribuir al logro de un fin constitucionalmente legítimo; necesidad, dirigido a establecer si la
medida enjuiciada es la más benigna con el derecho fundamental afectado, entre todas
aquellas que sean igualmente idóneas para alcanzar el fin perseguido por la intervención; la
proporcionalidad en sentido estricto consiste en un juicio en el cual se pondera la intensidad del
64
sacrificio del derecho con la importancia que reviste en el caso concreto el logro de la finalidad
que se busca satisfacer con su limitación.
4.4 Desproporcionalidad del Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud
Se debe iniciar mencionando lo que dispone el Art.76 de la Constitución de la República del
Ecuador: “En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier
orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías
básicas:…6. La ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y las
sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza.
Como ya se señaló anteriormente todos los establecimientos sujetos a control y vigilancia
sanitaria deben obtener su permiso de funcionamiento, aquellos que no hayan cumplido con
esta obligación, deberán cancelar una multa de cinco salarios básicos del trabajador en
general, es preciso recalcar que dicha multa es por cada año que incumplió dicha disposición,
así lo dispone claramente el Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud: “…El permiso de
funcionamiento tendrá vigencia de un año calendario”. (la negrilla y el subrayado me
pertenece). En concordancia con el Artículo 7 del Reglamento para Otorgar Permisos de
Funcionamiento a los Establecimientos Sujetos a Vigilancia y Control Sanitario, el mismo que
manifiesta: “A las direcciones provinciales de salud les corresponde otorgar el permiso de
funcionamiento anual…”. (la negrilla y el subrayado me pertenece).
De esta manera, al obtener el permiso de funcionamiento anual, e incumplir en un año de dicha
disposición la multa se impone por cada año de incumplimiento.
Así volvemos a mencionar al Art. 254 de la Ley Orgánica de Salud: “Será sancionado con multa
de cinco salarios básicos unificados del trabajador en general, el incumplimiento a lo dispuesto
en los artículos 130…de esta Ley”
Tomando en consideración que la Ley Orgánica de Salud fue publicada en el año 2006, el
permiso de funcionamiento debió ser obtenido en el año 2007 y siguientes, los establecimientos
que no obtuvieron con esa fecha deben pagar 5 salarios por cada año, obteniendo una deuda
de:
65
AÑO Salario Básico 5 salarios básicos
2007 170 850
2008 200 1000
2009 218 1090
2010 240 1200
2011 264 1350
2012 292 1460
2013 318 1590
TOTAL 8540
Cuadro No. 10
Es así el expediente No. 361-2010-JAZR, instaurado por parte de la Dirección General de
Salud, en contra del establecimiento denominado “BRISAS DEL MAR CEVICHERÍA” de
propiedad del Sr. OSTAIZA LIDER YISMAR, ubicado en la calle Ignacio Flores 263 y Av.
Ecuatoriana, Distrito Metropolitano Quito, Provincia de Pichincha, el mismo que con fecha 16 de
septiembre del 2010 fue sancionado con 5 salarios básicos unificados, por cada año, de
incumplimiento así fue por los años 2007, 2008 y 2009. (Véase Anexo)
De igual manera el expediente No. 197-2011-JAZR, instaurado por la Dirección General de
Salud, en contra del Establecimiento LORO VERDE, de propiedad de la Sra. MERY
ELIZABETH ARGUELLO CHIRIBOGA ubicado en el Km. 140 Vía Calacalí-La Independencia,
Cantón Puerto Quito, Provincia de Pichincha, el mismo que con fecha 08 de julio de 2011 fue
sancionado con 5 salarios básicos unificados, por cada año, de incumplimiento así fue por los
años 2010 y 2011. (Véase Anexo)
Por lo que quedan demostrados los valores elevados que los establecimientos deben cancelar
si no obtienen el permiso de funcionamiento ya sea por todos los años o por uno solo.
Si no se cancela dicha multa, el trámite por permiso de funcionamiento del año siguiente no
será atendido sin antes haber presentado el pago de la infracción, lo que ocasiona el atraso del
trámite ya que se hace difícil conseguir tales cantidades de dinero ocasionado por la
desproporcionalidad de la sanción del Art. 254.
La afirmación antes mencionada no posee un sustento legal, sin embargo dicho requisito es
solicitado a nivel nacional, por lo que los usuarios así no presentaran dicho comprobante de
66
pago, pudiesen obtener el permiso posterior y dejar su caso para el Juzgado de Coactivas.
Continuando con la desproporcionalidad que existe en esta disposición legal, se da en que la
multa no se encuentra categorizada, ya que los cinco salarios aplican a toda clase de
establecimientos, sean peluquerías, clínicas, restaurantes, hoteles, hosterías, etc; sin tomar en
consideración los ingresos de los mismos, ocasionando grandes pérdidas económicas y el
cierre de los locales.
El Art. 254, claramente se encuentra en contra de la Constitución puesto que no existe
proporcionalidad entre la infracción y la sanción, y en este caso el establecimiento.
Existen establecimientos que al no obtener su permiso de funcionamiento, no han sido
inspeccionados por el Ministerio de Salud, se convierten en un foco de enfermedades e
infecciones, afectando la salud de la ciudadanía, por lo que la Ley Orgánica de Salud, debería
otorgar la competencia a las Autoridades Sanitarias para que exista una clausura temporal,
además de la sanción pecuniaria.
4.5 Propuesta planteada
4.5.1 Categorización de Establecimiento bajo Control y Vigilancia de Salud y
clausura temporal como sanción al incumplimiento del Art. 130 de la Ley Orgánica de
Salud.
Considerando la investigación realizada y los procesos especiales sanitarios observados, para
la propuesta a plantear es necesario considerar varios puntos:
- Tipo de establecimiento
- Agravantes
- Atenuantes
De igual manera la Ley Orgánica de Salud, debería contemplar una categorización de las
sanciones así deberían ser leves, graves y muy graves.
Así, a continuación detallo la propuesta de Ley reformatoria al Art. 254 de la Ley Orgánica de
Salud donde actualmente consta la sanción por el incumplimiento al Artículo 130 de la Ley
67
Ibídem, es importante manifestar que la categorización que se ha considerado es la que consta
en el Acuerdo Ministerial No. 818.
PROYECTO DE LEY REFORMATORIA A LA LEY ORGÁNICA DE SALUD
LA ASAMBLEA NACIONAL
CONSIDERANDO:
Que, de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 120 numeral 6, en concordancia con
el Artículo 132 numeral 1, de la Constitución de la República del Ecuador, se
confiere a los asambleístas, entre otras atribuciones y deberes, la iniciativa legal,
reformar, expedir, codificar y derogar leyes e interpretarlas con carácter
generalmente obligatorio.
Que, la Constitución de la República del Ecuador dispone: “Art. 32.-La salud es un
derecho que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al ejercicio de otros
derechos, entre ellos el derecho al agua, la alimentación, la educación, la cultura
física, el trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos y otros que sustenten
el buen vivir.
El Estado garantizará este derecho mediante políticas económicas, sociales,
culturales, educativas y ambientales; y el acceso permanente, oportuno y sin
exclusión a programas, acciones y servicios de promoción y atención integral de
salud, salud sexual y salud reproductiva. La prestación de los servicios de salud
se regirá por los principios de equidad, universalidad, solidaridad,
interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética, con enfoque
de género y generacional.”;
Que, el Artículo 361 de la Constitución de la República del Ecuador dispone: “El
Estado ejercerá la rectoría del sistema a través de la autoridad sanitaria nacional,
será responsable de formular la política nacional de salud, y normará, regulará y
controlará todas las actividades relacionadas con la salud, así como el
funcionamiento de las entidades del sector.”;
68
Que, la Ley Orgánica de Salud fue expedida mediante Registro Oficial No. 423 del 22
de Diciembre del 2006;
Que, la Ley Orgánica de Salud prescribe: “Art. 4.- La autoridad sanitaria nacional es el
Ministerio de Salud Pública, entidad a la que corresponde el ejercicio de las
funciones de rectoría en salud; así como la responsabilidad de la aplicación,
control y vigilancia del cumplimiento de esta Ley; y, las normas que dicte para su
plena vigencia serán obligatorias.”;
Que, la Ley Ibídem manda: “Art. 130.- Los establecimientos sujetos a control sanitario
para su funcionamiento deberán contar con el permiso otorgado por la autoridad
sanitaria nacional. El permiso de funcionamiento tendrá vigencia de un año
calendario.”;
Por lo que en el ejercicio de las atribuciones Constitucionales y legales de las que se encuentra
envestido el asambleísta, se expide el siguiente proyecto de la Ley Reformatoria a la Ley
Orgánica de Salud:
ARTÍCULO 1.- Refórmese el siguiente texto del Artículo 254 de la Ley Orgánica de Salud que
menciona: “Será sancionado con multa de cinco salarios básicos unificados del trabajador en
general, el incumplimiento a lo dispuesto en los artículos 130…de esta Ley”. Por el siguiente:
“Para el procedimiento e imposición de las sanciones al incumplimiento del artículo 130 de la
Ley Orgánica de Salud, se observará el tipo de establecimiento, así la Autoridad competente
aplicará según el caso:
a) De una a dos remuneraciones básicas unificadas.
b) De dos a cuatro remuneraciones básicas unificadas más clausura temporal de 10 a
20 días.
c) De cinco remuneraciones básicas unificadas más clausura temporal de 30 a 120
días.
ARTÍCULO 2.- Agréguese luego del Artículo 254, el siguiente Artículo innumerado:
69
“(Art…) El tipo de sanción a aplicarse será de acuerdo a la siguiente categorización de
conformidad al Reglamento respectivo:
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Establecimientos
de servicios de salud públicos y privados muy grave
Laboratorios de Diagnóstico:
Grave
Hospital del Día - Clínico o Quirúrgico o
Unidad Médico-Quirúrgica de Corta
Estancia o
Unidad de Cirugía Ambulatoria muy grave
Clínicas
muy grave
Hospitales
muy grave
Institutos médicos muy grave
Centros médicos
muy grave
Dispensarios médicos
Grave
Consultorios médicos
Grave
Servicios de rehabilitación Leve
Consultorios odontológicos:
Grave
70
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Consultorios obstétricos
Grave
Consultorios psicológicos Leve
Establecimientos de optometría y óptica Leve
Empresas de servicio de
medicina prepagada Leve
Policlínicos
Grave
Centros de cosmetología y estética: Leve
SPA Leve
Centros de reducción de peso Leve
Establecimientos Farmacéuticos
muy grave
Laboratorios farmacéuticos
Grave
Gases medicinales Leve
Casas de representación
muy grave
Distribuidoras de medicamentos
muy grave
Distribuidoras de productos dentales
Grave
Distribuidora de cosméticos Leve
71
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Distribuidora de productos higiénicos
Grave
Distribuidora de reactivos bioquímicos y
de diagnósticos Grave
Empresas de logística y almacenamiento
de Medicamentos Grave
Farmacia
muy grave
Botiquines
Grave
Establecimientos de medicamentos
homeopáticos muy grave
Laboratorios farmacéuticos homeopáticos
muy grave
Casas de representación homeopáticos
Grave
Distribuidoras homeopáticos
muy grave
Establecimientos de productos naturales
de uso medicinal Grave
Laboratorios de producción
productos naturales Grave
Casas de representación
Grave
72
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Distribuidoras
Grave
Laboratorios dentales
Grave
Laboratorios de cosméticos-productos
higiénicos Grave
Laboratorios veterinarios Leve
Establecimientos de Alimentos
Grave
Plantas procesadoras de alimentos,
bebidas y aditivos alimentarios muy grave
Procesadora de aves
muy grave
Plantas de sacrificio de animales (Camales)
muy grave
Molinos Leve
Panaderías Leve
Distribuidoras de alimentos, bebidas y
aditivos alimentarios Grave
Pescadería
Grave
Frigoríficos
Grave
73
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Tercena y carnicería
Grave
Supermercados y comisariatos
Grave
Micromercados leve
Depósitos de cervezas y bebidas leve
Consignaciones y bodegas Leve
Preparación/servicio de alimentos
y bebidas Grave
Restaurantes
Grave
Bar-restaurante o bar Leve
Boite (grill) restaurante Leve
Cafeterías Leve
Delicatessen Leve
Heladerías Leve
Fuentes de soda Leve
Soda-Bar Leve
Casas de banquetes y centros de
convenciones Leve
Picanterías Leve
Licorerías Leve
Cantinas Leve
74
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Servicios de turismo
Grave
Hoteles
Grave
Hoteles-apartamentos
Grave
Hoteles-Residencias
Grave
Hostales
Grave
Hosterías
Grave
Refugios y cabañas
Grave
Pensiones
Grave
Escenarios permanentes de espectáculos
Grave
Plazas de toros Leve
Salas de cine
Grave
Salas de cine múltiples
Grave
75
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Discotecas y peñas
Grave
Salones de billar Leve
Salones de juegos electrónicos Leve
Clubes deportivos privados
Grave
Casas cunas y guarderías
muy grave
Asilos y hogar de ancianos
muy grave
Baños y balnearios públicos y privados
muy grave
Piscinas
muy grave
Baños turcos
muy grave
Baños sauna
muy grave
Complejo turísticos
muy grave
Baños o duchas públicos
muy grave
Gimnasios
Grave
76
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Salones de belleza Leve
Peluquerías Leve
Plantas de lavandería y tintorería Leve
Locales de recepción y entrega de ropa Leve
Moteles
muy grave
Prostíbulos, casas de cita o casas
de tolerancia, o cualquier nombre
que ostente muy grave
Salas de velaciones y funerarias
Grave
Cementerios
Grave
Crematorios
Grave
Estaciones para expendio de combustibles
y lubricantes Grave
Estaciones de envasado y comercialización
de gas doméstico e industria Grave
Establecimientos de plaguicidas:
muy grave
Empresas que importan, almacenan,
distribuyen y comercializan plaguicidas muy grave
Establecimientos que comercializan
plaguicidas muy grave
77
TIPO DE ESTABLECIMIENTO
CLASE DE
INFRACCIÓN
Empresas dedicadas al
exterminio o control
de plagas o vectores de enfermedades Grave
Empresas dedicadas a recuperar
materiales
útiles de los sitios de disposición final
de desechos para la industrialización 10 muy grave
Industrias que eliminen residuos por
alcantarillado público muy grave
Procesadora de cuarzo Leve
Molinos de cuarzo Leve
Chancadoras (trituradora) de cuarzo Leve
Aserraderos Leve
Curtiembres Leve
Cuadro No. 11 Fuente: Categorización: Reglamento para la obtención del Permiso de Funcionamiento para los
Establecimientos Sujetos a Control y Vigilancia Sanitaria.
La presente Ley reformatoria entrará en vigencia a partir de su promulgación y publicación en el
Registro Oficial.
Dado en el Distrito Metropolitano de Quito, a los ….
78
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
- La Ley Orgánica de Salud, controla a los diferentes establecimientos a través de la
obtención del permiso de funcionamiento, de esta manera realiza inspecciones
sanitarias, sancionando la no obtención del mismo.
- La proporcionalidad tiene su origen en el ordenamiento constitucional puesto que limita
el poder del Estado, haciendo que sus administrados sean tratados de manera
equilibrada.
- La sanción contenida en el Artículo 254 de la Ley Orgánica de Salud no cumple con el
principio de proporcionalidad contenido en la Constitución de la República del Ecuador,
al sancionar a todos los establecimientos bajo control y vigilancia sanitaria, limitando a la
Autoridad Sanitaria al momento de imponer dicha sanción.
- La Constitución de la República del Ecuador en su Articulo 226 dispone que las
servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad
estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley, por lo que la Autoridad Sanitaria no puede analizar ni crear
atenuantes para la imposición de la multas.
- El término para resolver los procesos administrativos es muy poco, considerando que
existen solo en la Provincia de Pichincha alrededor de 30.000 establecimientos
accionados. Sin poder delegar dicha competencia pues se debe considerar que como
principio básico y esencial la competencia nace de la ley, y en este caso la Ley Orgánica
de Salud, claramente otorga la competencia para sancionar el Art.130 al Director
General de Salud. Se debe considerar además que existe un criterio de la Procuraduría
General del Estado, que manifiesta dicha prohibición.
- Existen Establecimientos cuya actividad no debería estar dentro de los locales obligados
a obtener el Permiso de Funcionamiento, así tenemos las distribuidoras de gas, las
mismas que son ya reguladas por la Agencia de Regulación Hidrocarburifera.
79
- Las Autoridades Sanitarias sancionadoras no poseen conocimientos en derecho, lo que
implica que al momento de instaurar, tramitar y resolver, las providencias, autos y
resoluciones administrativas no poseen la motivación respectiva de la que habla el Art.
76 de la Constitución, o en la mayoría de casos no son elaborados por ellos mismo.
- El Ministerio de Salud Publica, no posee juzgado de coactivas, a nivel de Planta Central
como así lo dispone la Ley Orgánica de Salud, lo que ocasiona que los valores
adeudados por los usuarios no sean recaudados, y los Establecimientos sancionados
cierren, o cambien de propietarios. A pesar de aquello la Contraloría jamás ha realizado
ninguna Auditoria al respecto.
80
RECOMENDACIONES
- Reformar al Art. 254, en el que la sanción por no obtener el Permiso de Funcionamiento
debería ser de acuerdo al tipo de establecimientos así: de 1 a 2 remuneraciones básicas
unificadas (leve), de 2 a 4 remuneraciones básicas unificadas y clausura temporal de 10 a
20 días (grave) y, de 5 remuneraciones básicas unificadas y clausura temporal de 30 a 120
días.
- Al reformar las sanciones respecto al Permiso de Funcionamiento, la Autoridad Sanitaria
tendrá la posibilidad de analizar la situación de cada usuario mediante las piezas procesales
que se presenten como las declaraciones de impuesto, la demora de la tramitación de la
LUAE, y otras situaciones no imputables a los procesados, con el fin de verificar
atenuantes para poder imponer las sanciones.
- Se debe realizar operativos de control continuos de los Establecimientos cuyo descuido en
sus actividades pueda acarrear afecciones a los ciudadanos, para de eta manera imponer
las sanciones de una manera equitativa.
- El Ministerio de Salud, deberá crear el Juzgado de Coactivas, el mismo que deberá tener
sedes en todas las Provincias del país, para lo cual contara con profesionales con
conocimientos en recuperación de cartera.
- La resolución final debería ser dictada dentro de los 15 días a partir de la culminación del
término de prueba.
- Las Autoridades Sanitarias Provinciales juzgadoras deberían ser profesionales en Derecho,
y ser capacitados tanto en el procedimiento, como en las actuaciones técnicas al momento
de realizar inspecciones u operativos de control.
81
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84
LEYES, REGLAMENTOS Y ACUERDOS MINISTERIALES
- Constitución de la República del Ecuador 2008
- Ley Orgánica de Salud
- Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
- Reglamento para Otorgar Permisos de Funcionamiento a los Establecimientos
Sujetos a Vigilancia y Control Sanitario
- Acuerdo Ministerial No. 0000376 del 11 de junio del 2009
- Acuerdo Ministerial No. 0000226 del 25 de junio del 2010
- Acuerdo Ministerial No. 0000523 del 24 de junio del 2011
- Acuerdo Ministerial No. 0000261 del 21 de abril del 2009
ANEXOS
DIRECCION GENERAL DE SALUD PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS
REPÚBLICA DEL ECUADOR.- MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA.- DIRECCIÓN GENERAL DE
SALUD.-PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS.- Distrito Metropolitano de Quito, 04 de Abril del 2011.- Las
08H05.- VISTOS.- En calidad de Director General de Salud (E) del Ministerio de Salud Pública, avoco
conocimiento de la denuncia que consta en el Oficio S/N de fecha 23 de Febrero del 2011, suscrito por el Dr. Guido
Terán Mogro, Médico Especialista, Departamento de Salud Individual y Familiar IESS Manabí, en el que manifiesta
que la empresa METRODIAL, solicitó ser acreditada como prestador externo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS), para lo cual el 15 y16 de Diciembre del 2010, la Comisión de Calificación designada por el IESS, se
encontró que la empresa METRODIAL NO TENIA EL PERMISO DE FUNCIONAMIENTO del 2010. En base a lo
expuesto viene a mi conocimiento que el ESTABLECIMIENTO “METRODIAL”, ubicado en la AUTOPISTA
MANABÍ GUILLÉN, Cantón Portoviejo, Provincia de Manabí, cuyo propietario es el Sr. DR. GUSTAVO
SALVADOR, no presenta el permiso de funcionamiento del año 2010, por lo que presuntamente ha infringido
lo dispuesto en el Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254, del mismo cuerpo Legal,
por no haber obtenido el permiso de funcionamiento correspondiente. Como de lo expuesto se establece que se
estaría infringiendo disposiciones legales de la Ley Orgánica de Salud, como Autoridad de Salud del Ministerio de
Salud Pública dicto el presente AUTO INICIAL en contra del Sr. DR. GUSTAVO SALVADOR, propietario del
establecimiento denominado “METRODIAL”, de conformidad con el Art. 224 de la Ley Orgánica de Salud, con
el objeto de establecer responsabilidades y, de existir imponer las sanciones respectivas, para lo cual ordeno la
práctica de las siguientes diligencias: PRIMERO.- Cítese con el AUTO INICIAL, al Sr. DR. GUSTAVO
SALVADOR, propietario del ESTABLECIMIENTO “METRODIAL”, ubicado en la AUTOPISTA MANABÍ
GUILLÉN, Cantón Portoviejo, Provincia de Manabí, advirtiéndole de la obligación que tiene de señalar domicilio
judicial para futuras notificaciones; se dispone para la citación comisionar al Ab. Ronald Briones Cobos,
Comisario de Salud de Manabí. SEGUNDO.- Señálese para el día MIERCOLES 20 de ABRIL del 2011 a las
08H45, la realización de la AUDIENCIA DE JUZGAMIENTO, en la Unidad de Procesos Especiales Sanitarios,
primer piso del Ministerio de Salud Pública, ubicado en la Av. República del Salvador 950 y Suecia, de la
ciudad de Quito, conforme lo dispone el Art. 228 de la Ley Orgánica de Salud; apercibiéndole al accionado de
comparecer a la Audiencia por sus propios derechos o con su Abogado Defensor, al amparo del Art. 50 de la Ley de
Federación de Abogados; y, que será juzgado en rebeldía en caso de no comparecer; TERCERO.- Agréguese al
proceso, la documentación que sustenta el presente trámite; CUARTO.-Actúe como Secretaria Ad-Hoc la Abogada
Johana Zambrano Rivera .-CITESE Y CUMPLASE.
Dr. Juan Martín Moreira Viteri
DIRECTOR GENERAL DE SALUD (E)
Distrito Metropolitano de Quito, a los cuatro días del mes de Abril del dos mil once a las ocho horas y cinco
minutos.- CERTIFICO.
REPUBLICA DEL ECUADOR EN SU
NOMBRE Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
Dr. JUAN MARTIN MOREIRA, DIRECTOR
GENERAL DE SALUD (E), DEL
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
COMISIONA:
Al Ab. Ronald Briones Cobos, Comisario de Salud de Manabí, la diligencia de CITACION con el presente
AUTO INICIAL, al Propietario del ESTABLECIMIENTO “METRODIAL”, ubicado la AUTOPISTA
MANABÍ GUILLÉN, provincia de Manabía, apercibiéndole de la obligación que tiene de señalar domicilio judicial
dentro del perímetro del Distrito Metropolitano de Quito, para futuras notificaciones; ofreciendo reciprocidad en
casos análogos.
REPÚBLICA DEL ECUADOR.- MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA.- DIRECCIÓN GENERAL DE
SALUD.-PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS.- Distrito Metropolitano de Quito, 04 de Abril del 2011.- Las
08H05.- VISTOS.- En calidad de Director General de Salud (E) del Ministerio de Salud Pública, avoco
conocimiento de la denuncia que consta en el Oficio S/N de fecha 23 de Febrero del 2011, suscrito por el Dr. Guido
Terán Mogro, Médico Especialista, Departamento de Salud Individual y Familiar IESS Manabí, en el que manifiesta
que la empresa METRODIAL, solicitó ser acreditada como prestador externo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS), para lo cual el 15 y16 de Diciembre del 2010, la Comisión de Calificación designada por el IESS, se
encontró que la empresa METRODIAL NO TENIA EL PERMISO DE FUNCIONAMIENTO del 2010. En base a lo
expuesto viene a mi conocimiento que el ESTABLECIMIENTO “METRODIAL”, ubicado en la AUTOPISTA
MANABÍ GUILLÉN, Cantón Portoviejo, Provincia de Manabí, cuyo propietario es el Sr. DR. GUSTAVO
SALVADOR, no presenta el permiso de funcionamiento del año 2010, por lo que presuntamente ha infringido
lo dispuesto en el Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254, del mismo cuerpo Legal,
por no haber obtenido el permiso de funcionamiento correspondiente. Como de lo expuesto se establece que se
estaría infringiendo disposiciones legales de la Ley Orgánica de Salud, como Autoridad de Salud del Ministerio de
Salud Pública dicto el presente AUTO INICIAL en contra del Sr. DR. GUSTAVO SALVADOR, propietario del
establecimiento denominado “METRODIAL”, de conformidad con el Art. 224 de la Ley Orgánica de Salud, con
el objeto de establecer responsabilidades y, de existir imponer las sanciones respectivas, para lo cual ordeno la
práctica de las siguientes diligencias: PRIMERO.- Cítese con el AUTO INICIAL, al Sr. DR. GUSTAVO
SALVADOR, propietario del ESTABLECIMIENTO “METRODIAL”, ubicado en la AUTOPISTA MANABÍ
GUILLÉN, Cantón Portoviejo, Provincia de Manabí, advirtiéndole de la obligación que tiene de señalar domicilio
judicial para futuras notificaciones; se dispone para la citación comisionar al Ab. Ronald Briones Cobos,
Comisario de Salud de Manabí. SEGUNDO.- Señálese para el día MIERCOLES 20 de ABRIL del 2011 a las
08H45, la realización de la AUDIENCIA DE JUZGAMIENTO, en la Unidad de Procesos Especiales Sanitarios,
primer piso del Ministerio de Salud Pública, ubicado en la Av. República del Salvador 950 y Suecia, de la
ciudad de Quito, conforme lo dispone el Art. 228 de la Ley Orgánica de Salud; apercibiéndole al accionado de
comparecer a la Audiencia por sus propios derechos o con su Abogado Defensor, al amparo del Art. 50 de la Ley de
Federación de Abogados; y, que será juzgado en rebeldía en caso de no comparecer; TERCERO.- Agréguese al
proceso, la documentación que sustenta el presente trámite; CUARTO.-Actúe como Secretaria Ad-Hoc la Abogada
Johana Zambrano Rivera .-CITESE Y CUMPLASE. f) Dr. Juan Martín Moreira Viteri, DIRECTOR
GENERAL DE SALUD. (E)
DIRECCION GENERAL DE SALUD
PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS
MINISTERIO DE SALUD PUBLICA.- DIRECCION GENERAL DE SALUD.- PROCESOS
ESPECIALES SANITARIOS.- Distrito Metropolitano de Quito, 27 de Enero de 2010, las 11H00, ante
la Dra. Carmen Laspina Arellano, Directora General de Salud, e infrascrito Secretario Ad Hoc, comparece
el señor JOSE FRANCISCO DE LA TORRE CARVAJAL, Portador de la Cédula de Ciudadanía No.
171341745-7, Propietario y Representante legal de la FARMACIA FARMARED´S 153, por sus propios
derechos, ubicada en las calles Susana Letor No. 368 y calle B Sector El Conde, del Distrito
Metropolitano de Quito, con el objeto de celebrar la correspondiente AUDIENCIA DE
JUZGAMIENTO, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 228 de la Ley Orgánica de Salud. Al
efecto, constituidos en el Despacho de la Judicatura, siendo el día y hora señalados, se procede a declarar
instalada la presente Audiencia. Se concede la palabra al compareciente quien manifiesta: Señora
Directora he acudido a esta Audiencia de Juzgamiento porque he sido citado a comparecer en este día,
manifiesto doctora: Realicé la solicitud para el traslado, se realizó la primera inspección donde la Doctora
Barriga hizo algunas observaciones y me recomendó realizar otra inspección, ya que eran detalles como
pintura del local por lo que no fue aprobada, sin embargo para no seguir pagando arriendo del antiguo
local pedí a la Doctora Barriga si podía ya entregar el local, y me manifestó verbalmente que lo entregue
porque el nuevo local ya reunía los requisitos solo faltaba pintura y limpieza y es por eso que, cuando el
Señor Comisario solicitó una inspección del antiguo local, ya no se encontraba en mi poder y los trámites
del traslado se quedaron atrancados y no se siguió el curso normal, porque los documentos de mi farmacia
que deberían reposar en Control Sanitario, no los tenían. Solicito a Usted Señora Directora se resuelva a
fin de poder realizar el trámite del Permiso de Funcionamiento. Acto seguido esta Autoridad
RESUELVE: - Por cuanto el señor JOSE FRANCISCO DE LA TORRE CARVAJAL, Propietario y
Representante legal de la FARMACIA FARMARED´S 153, ha infringido el Art. 134 de la Ley
Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254 del mismo Cuerpo Legal, se impone la multa de Cinco
Salarios Básicos Unificados del Trabajador en General, valor que será cancelado en la cuenta No.
060014382-7 del Ministerio de Salud Pública, del Banco Internacional, de confirmarse la falta de pago, el
Ministerio de Salud dará inicio al juicio de coactivas, conforme lo determina el Art. 233 de la Ley
Orgánica de Salud. 2.-De conformidad con los Artículos 3, 4, 5, 6, 7 y siguientes del Reglamento de
Control y Funcionamiento de los establecimientos Farmacéuticos, el señor JOSE FRANCISCO DE LA
TORRE CARVAJAL, Propietario y Representante legal de la FARMACIA FARMARED´S, 153 ,
deberá obtener la autorización para la instalación de la Farmacia. 3.- Una vez que haya obtenido la
autorización para la instalación de la Farmacia, deberá tramitar y obtener el permiso de funcionamiento,
de conformidad al Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud., para lo cual deberá presentar los requisitos
legales exigidos en el Art. 7 del Reglamento para otorgar Permisos de Funcionamiento a los
Establecimientos sujetos a Vigilancia y Control Sanitario.-Póngase en conocimiento de la parte accionada
CUMPLASE Y NOTIFIQUESE.
Dra. Carmen Laspina Arellano
DIRECTORA GENERAL DE SALUD
COMPARECIENTE SECRETARIO AD-HOC
DIRECCION GENERAL DE SALUD
PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA.- DIRECCION GENERAL DE SALUD.- PROCESOS
ESPECIALES SANITARIOS.- Distrito Metropolitano de Quito, 16 de Septiembre del 2010, las 08H10,
VISTOS.- El presente Proceso Especial Sanitario No. 361-2010-JAZR, se inicia en base al informe que
consta en el oficio No. 05-CSZS-2010, de fecha 13 de enero del 2010 suscrito por la Dra. Consuelo
Armas, Comisaria de Salud Zona Sur, en el cual manifiesta que el establecimiento denominado BRISAS
DEL MAR CEVICHERÍA no presenta el permiso de funcionamiento desde el año 2004, cuyo
propietario es el Sr. OSTAIZA MACIAS LIDER YISMAR, ubicado en la calle Ignacio Flores 263 y
Av. Ecuatoriana, Distrito Metropolitano Quito, Provincia de Pichincha, por lo tanto ha infringido el Art.
130 de la Ley Orgánica de Salud. Por ser de competencia de la Dirección General de Salud, de
conformidad al Art. 225, literal c) el conocer y resolver las causas en primera instancia, con fecha 08 de
marzo del 2010 a las 13H30, esta Autoridad de Salud, dicta el AUTO INICIAL en contra del Sr.
OSTAIZA MACIAS LIDER YISMAR propietario del establecimiento denominado BRISAS DEL
MAR CEVICHERÍA, señalando entre otras diligencias día y hora para que se lleve a cabo la
correspondiente Audiencia de Juzgamiento, la misma que se fijó para el día 15 de abril del 2010 a las
12H00, a la cual no asistió el accionado. Con estos antecedentes y de conformidad con el Art. 230 de la
Ley Orgánica de Salud con Providencia de fecha 10 de septiembre del 2010 , a las 08H00, y dado el
estado de la causa, se pasan autos para resolver y esta Autoridad considera: PRIMERO: Que esta
Autoridad de Salud es competente, para conocer y resolver la presente causa, de conformidad con lo
dispuesto en el Libro Sexto de la Ley Orgánica de Salud; SEGUNDO: Que no se ha omitido solemnidad
sustancial alguna que pueda incidir en la nulidad de la causa, por lo que se declara su validez;
TERCERO: Que ha sido citado en debida y legal forma conforme a derecho para que concurra y no dejar
en indefensión al imputado, respetando el debido proceso y el derecho a la defensa, conforme a las
disposiciones constitucionales, es decir, la Autoridad respeta los más elementales principios de la
Constitución de la República del Ecuador.- CUARTO: Que el accionado al no comparecer a la Audiencia
Oral de Juzgamiento es juzgada en rebeldía de conformidad a lo que establece el Art. 1006 del Código de
Procedimiento Civil del Título III, en concordancia con el Art. 236 de la Ley Orgánica de Salud
.QUINTO: El Art. 76, numeral 7, literal l de la Constitución de la República del Ecuador, determina que
las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación, si en la resolución
no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su
aplicación a los antecedentes de hecho; en razón de la cual, la accionada dentro del proceso no ha
justificado el incumplimiento a lo dispuesto en el Art. 130 de La Ley Orgánica de Salud el mismo que
dispone: “Los establecimientos sujetos a control sanitario para su funcionamiento deberán contar con el
permiso otorgado por la autoridad sanitaria nacional. El permiso de funcionamiento tendrá vigencia de
un año calendario”, el mismo que está en concordancia con el Art. 254 el mismo que dispone: “Será
sancionado con multa de cinco salarios básicos unificados del trabajador en general, el incumplimiento a
lo dispuesto en los artículos 130 y 134 de esta Ley” Por las consideraciones expuestas y sin que sea
necesario realizar ningún otro tipo de análisis por parte de la Autoridad de Salud y en uso de las
atribuciones legales de que se halla investida, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL
PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS
LEYES DE LA REPUBLICA, esta Autoridad de Salud RESUELVE: 1.- Por haber infringido lo
previsto en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254 del mismo cuerpo
legal, se le impone la multa de CINCO SALARIOS BASICOS UNIFICADOS DEL TRABAJADOR
EN GENERAL, por cada año, esto es por los años 2007, 2008 y 2009, al Sr. OSTAIZA MACÍAS
LIDER YISMAR, en calidad del Propietario del establecimiento denominado BRISAS DEL MAR
CEVICHERÍA, multa que será depositada en la cuenta No. 060014382-7 del Ministerio de Salud
Pública, en el Banco Internacional, mediante Orden de Pago No. 361-2010, sin perjuicio de otras
sanciones a las que hubiere lugar. 2.- El Sr. OSTAIZA MACÍAS LIDER YISMAR, está obligado a
presentar el comprobante de pago a esta Dirección General de Salud, además deberá tramitar y obtener el
permiso de funcionamiento del año 2010, para lo cual deberá presentar el original del Acta de
Juzgamiento realizada en la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública, en donde consta
la Resolución y anexar copia del comprobante de pago y los demás requisitos legales exigidos en el Art. 7
del Reglamento para Otorgar Permisos de Funcionamiento a los Establecimientos sujetos a Vigilancia y
Control Sanitario.- CÚMPLASE Y NOTIFÍQUESE.-
Dra. Carmen Laspina Arellano
DIRECTORA GENERAL DE SALUD
Proveyó y firmó la Dra. Carmen Laspina Arellano Directora General de Salud, Distrito
Metropolitano de Quito, a los diez y seis días del mes de Septiembre del dos mil diez a las ocho horas
y diez minutos.- CERTIFICO.
SECRETARIA AD-HOC
DB/JAZR
Ant. 361-2010
16-09-2010
DIRECCION GENERAL DE SALUD
PROCESOS ESPECIALES SANITARIOS
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA.- DIRECCION GENERAL DE SALUD.- PROCESOS ESPECIALES
SANITARIOS.- Distrito Metropolitano de Quito, 08 de Julio del 2011, las 16H10, VISTOS.- El presente Proceso
Especial Sanitario No. 197-2011-JAZR, se inicia en base al informe que consta en el Oficio No. 058PCA-2010PVM
de fecha 30 de Noviembre del 2011, suscrito por la Dra. Luz Obando, Directora del Área de Salud No. 11, en el
cual manifiesta que el Establecimiento denominado LORO VERDE, ubicado en el KM. 140 VÍA CALACALÍ-LA
INDEPENDENCIA, Cantón Puerto Quito, Provincia de Pichincha, no presenta el Permiso de Funcionamiento del
año 2010, por lo tanto se presume ha infringido a lo dispuesto en el Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud. Por ser
competencia de la Dirección General de Salud, de conformidad con lo que dispone el Art. 225, literal c) de la Ley
Orgánica de Salud, el conocer y resolver las causas en primera instancia, con fecha 08 de Febrero del 2011 a las
12H00, esta Autoridad de Salud, dicta el AUTO INICIAL señalando entre otras diligencias día y hora para que se
lleve a cabo la correspondiente Audiencia de Juzgamiento, la misma que se realizó el día 15 de Marzo a las 10H15,
a la cual compareció el Dr. Napoleón Borja, con Matrícula Profesional No. 3746 en representación de la Sra. MERY
ELIZABETH ARGUELLO CHIRIBOGA quien manifestó: “alego falta de personería y legitimo contradictor
para con mi persona por cuanto no soy la propietaria del indicado Establecimiento; de manera especial el señor
Wilfrido Chasi andaba gestionando supuestamente el permiso … la última vez fue que la propietaria de este
Establecimiento Sra. Gema Monserrate Mendoza Mendoza le ha entregado la cantidad de US $50,00 dólares
americanos para que entregue el permiso respectivo…Solicito … se digne concederme el término de seis días para
presentar las respectivas pruebas que avalizan mi intervención..”. En esta misma Audiencia esta Autoridad
DISPONE: A petición del compareciente se abre la causa a prueba por el término de seis días, de conformidad con
lo dispuesto en el Art. 229 de la Ley Orgánica de Salud. Al concluir el término de prueba, con Providencia de fecha
19 de Mayo del 2011, a las 14H30, de acuerdo a lo señalado en el Art. 231 de la Ley Ibídem y dado el estado de la
causa, pasan Autos para Resolver y se considera:PRIMERO: Que esta Autoridad de Salud es competente, para
conocer y resolver la presente causa, de conformidad con lo dispuesto en el Libro Sexto de la Ley Orgánica de Salud;
SEGUNDO: Que no se ha omitido solemnidad sustancial alguna que pueda incidir en la nulidad de la causa, por lo
que se declara su validez. TERCERO: Que ha sido citada endebida forma conforme a derecho para que concurra y
no dejar en indefensión a la imputada, respetando el debido proceso y el derecho a la defensa, conforme a las
disposiciones constitucionales, es decir, la Autoridad respeta los más elementales principios de la Constitución de la
República del Ecuador. CUARTO: Que la accionada en el término probatorio afirma no ser la Propietaria del
Establecimiento accionado, por lo que agrega copia del Registro Único de Contribuyentes a nombre de MENDOZA
MENDOZA GEMA MONSERRATE, en el que consta como fecha de inicio de actividades: 17/11/2010 y como
actividad económica principal consta: VENTA DE COMIDAS Y BEBIDAS EN RESTAURANTES PARA SU
CONSUMO INMEDIATO, cabe recalcar que la dirección es la misma del Establecimiento infractor, así mismo el
nombre comercial consta como LORO VERDE. Mediante Providencias de fechas 28 de Marzo y 20 de Abril del
2011, mi Autoridad dispuso se cite a la Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA MONSERRATE, para que dé su
versión de los hechos, a lo que ha hecho caso omiso, al no asistir a este Despacho. Es necesario considerar que
mediante el Registro Único de Contribuyentes anexado por la Sra. Mery Arguello, afirma lo manifestado en la
Audiencia de Juzgamiento de que la verdadera Propietaria del Establecimiento denominado LORO VERDE, es la
Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA MONSERRATE; así mismo se puede demostrar lo antedicho, verificando la
denuncia que interpone la Sra. Mendoza Gema, ante el Señor Teniente Político del Cantón Puerto Quito en donde
manifiesta: “es el caso señor Comisario, que el día Jueves 24 de Febrero del 2011, aproximadamente a las quince
horas, llegaron hasta mi negocio Restaurante Loro Verde …” con lo que afirma ser la Propietaria del
Establecimiento accionado, de esta manera se verifica que la Sra. MERY ARGUELLO no es la Propietaria del
Establecimiento en mención por lo que no se la podría sancionar en este proceso. QUINTO.- Que a fojas 45 y 46 se
encuentra el informe que consta en el oficio No. 00002749 de fecha 03 de Mayo del 2011 suscrito por la Dra. Amalia
Ayabaca, Directora Provincial de Salud e Pichincha, en el que adjunta copia del informe de inspección suscrito por el
Sr. César Vinelli M., Supervisor Sanitario en el que manifiesta: “determina que en este sitio se encuentra
funcionando en la actualidad un restaurante, el mismo que presenta buenas condiciones higiénicas sanitarias, no
presentan el permiso de funcionamiento extendido por la Dirección Provincial de Salud de Pichincha…” con lo
que se demuestra que el Establecimiento si se encuentra ejerciendo sus actividades, de igual manera en el mismo
informe consta: “como dato digno de interés me permito indicar a Usted que el Establecimiento Loro Verde,
ubicado en el Km. 140, vía Calacalí-La Independencia, Cantón Puerto Quito, no se encuentra registrado en el
sistema de extensión de permisos de funcionamiento.”. SEXTO: Que en el Informe de la Inspección practicada por
el Funcionario de Salud consta que: “ni el personal que se encontraba atendiendo el local presentan certificados de
salud. Muestran renuencia…”, claramente se demuestra la falta de colaboración de las personas del
Establecimiento en mención, con lo que crea dudas en cuanto a la denuncia presentada por la Propietaria en contra de
los Funcionarios Sanitarios del Área 11, denuncia que compete ser resuelta por otra Autoridad de Salud. SÉPTIMO:
Que el Art. 145 del Código de Procedimiento Penal como norma supletoria en todo lo no previsto en la Ley Orgánica
de Salud, prescribe: “prueba documental es la que está constituida por documentos públicos y privados” en
concordancia con el Art. 146: “la valoración de la prueba documental se hará por la calidad de documentos
públicos o privados así como su relación con el conjunto de las demás pruebas que obren en el proceso”.
OCTAVO: En el presente proceso la accionada ha justificado mediante pruebas documentales, que no es la
Propietaria del establecimiento denominado LORO VERDE, y que según la valoración de las pruebas, funge como
Propietaria del Establecimiento denominado LORO VERDE la Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA
MONSERRATE. NOVENO: Que el Art. 76, numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador establece:
“Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad
mediante resolución firme…”, disposición legal que concuerda con el Art. 4 del Código de Procedimiento Penal,
que dispone: todo procesado es inocente hasta que…se lo declare culpable”. DÉCIMO: Queel Art. 76, numeral 7
literal l) de la Constitución de la República del Ecuador, determina que las resoluciones de los poderes públicos
deberán ser motivadas. No habrá motivación, si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en
que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Se debe tomar en
consideración que el Art. 130 de La Ley Orgánica de Salud dispone: “Los establecimientos sujetos a control
sanitario para su funcionamiento deberán contar con el permiso otorgado por la autoridad sanitaria nacional. El
permiso de funcionamiento tendrá vigencia de un año calendario”. Por las consideraciones expuestas y sin que sea
necesario realizar ningún otro tipo de análisis por parte de la Autoridad de Salud y en uso de las atribuciones legales
de que se halla investida, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL
ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, esta
Autoridad de Salud RESUELVE:1.-Abstenerse de sancionar a la Sra. MERY ELIZABETH ARGUELLO
CHIRIBOGA, por cuanto se ha justificado legalmente que la mencionada persona no es la Propietaria del
Establecimiento denominado LORO VERDE, por tanto no ha infringido lo previsto en el artículo 130 de la Ley
Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254 del mismo cuerpo legal. 2.- En el trámite del presente proceso se
ha comprobado mediante pruebas documentales que la Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA MONSERRATEes
la Propietaria del Establecimiento denominado LORO VERDE, por lo que al haber infringido con lo que dispone el
Art. 130 de la Ley Orgánica de Salud, en concordancia con el Art. 254 del mismo cuerpo legal, se le impone la
multa de CINCO SALARIOS BASICOS UNIFICADOS DEL TRABAJADOR EN GENERAL, por cada año:
2010 y 2011, a la Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA MONSERRATE, Propietaria del Establecimiento
denominado LORO VERDE, ubicado en el KM. 140 VÍA CALACALÍ-LA INDEPENDENCIA, Cantón Puerto
Quito, Provincia de Pichincha, multa que será depositada en la cuenta No. 060014382-7 del Ministerio de Salud
Pública, en el Banco Internacional, mediante Orden de Pago No. 197-2011, sin perjuicio de otras sanciones a las que
hubiere lugar. 2.- La Sra. MENDOZA MENDOZA GEMA MONSERRATE, Propietaria del Establecimiento
denominado LORO VERDE, está obligada a tramitar y obtener el Permiso de Funcionamiento del año 2011, para lo
cual deberá presentar el original de la Resolución dictada en ésta Dirección General de Salud del Ministerio de Salud
Pública y anexar copia del comprobante de pago y los demás requisitos legales exigidos en el Art. 7 del Reglamento
para Otorgar Permisos de Funcionamiento a los Establecimientos sujetos a Vigilancia y Control Sanitario. 3.- Es
necesario manifestar que en caso de reincidencia según el caso, se aplicará lo dispuesto en los artículos 233, 239 y
240 de la Ley Orgánica de Salud.- CÚMPLASE Y NOTIFÍQUESE.-
Dr. Juan Martín Moreira Viteri
DIRECTOR GENERAL DE SALUD (E)
Distrito Metropolitano de Quito, a los ocho días del mes de Julio del dos mil once a las dieciséis horas y diez
minutos, proveyó y firmó la Resolución que antecede, el Doctor Juan Martín Moreira Viteri, Director
General de Salud (E),.- CERTIFICO.
Ab. Johana Zambrano Rivera
SECRETARIA AD-HOC
FBS/JAZR/197-2011
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