1 UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Apoyo a la Contraloría de Bogotá en la Auditoría de desempeño “Evaluación de avalúos y pago de IPU (Impuesto Predial Unificado) Zona rural, vigencia 2012 y 2013”. JOHN ALEJANDRO SEGURA TRIANA 20141025083 ANDRÉS FELIPE MOSQUERA CLAVIJO 20141025142 PROYECTO DE GRADO EN LA MODALIDAD DE PASANTÍA PARA OPTAR EL TITULO DE INGENIEROS CATASTRALES Y GEODESTAS UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS FACULTAD DE INGENIERÍA PROYECTO CURRICULAR INGENIERÍA CATASTRAL Y GEODESIA BOGOTÁ D.C. 2018
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UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
Apoyo a la Contraloría de Bogotá en la Auditoría de desempeño
“Evaluación de avalúos y pago de IPU (Impuesto Predial Unificado) Zona rural, vigencia 2012 y 2013”.
JOHN ALEJANDRO SEGURA TRIANA
20141025083
ANDRÉS FELIPE MOSQUERA CLAVIJO
20141025142
PROYECTO DE GRADO EN LA MODALIDAD DE PASANTÍA PARA OPTAR EL TITULO DE INGENIEROS CATASTRALES Y GEODESTAS
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROYECTO CURRICULAR INGENIERÍA CATASTRAL Y
GEODESIA
BOGOTÁ D.C.
2018
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Apoyo a la Contraloría de Bogotá en la Auditoría de desempeño
“Evaluación de avalúos y pago de IPU (Impuesto Predial Unificado) Zona rural, vigencia 2012 y 2013”.
PROYECTO DE GRADO EN LA MODALIDAD DE PASANTÍA DE CONFORMIDAD CON EL ACUERDO 038 DE JULIO 28 DE 2015
5. MARCO TEÓRICO ..................................................................................................................... 13 5.1. MARCO LEGAL ......................................................................................................................... 13
5.2. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................... 22
5.2.1. Organismos de Control Fiscal............................................................................................................ 22
10. RESULTADO DE ACTIVIDADES ...................................................................................... 52 10.1 Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta incidencia disciplinaria, por gestión ineficaz en el cobro a contribuyentes pasivos de la zona rural del distrito capital obligados a tributar, que no presentaron declaración ni pagaron el impuesto predial unificado - IPU para las vigencias 2012 y 2013, permitiendo que pasados cinco años desde la fecha límite para pagar, la facultad de cobro que tenía la SDH haya prescrito y por ende se presente un detrimento en cuantía de tres mil trescientos treinta y nueve millones seiscientos sesenta y cinco mil trescientos cuarenta y un pesos ($3.339.665.341) en la vigencia 2012 y de cuatro mil doscientos setenta y nueve millones ciento ochenta y cuatro mil novecientos quince pesos ($4.279.184.915) en la vigencia 2013. ............................................................................................... 52
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10.2. Evaluación de la actualización de los predios rurales para las vigencias 2012 y 2013. ................... 69
10.3. Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta disciplinaria en cuantía de treinta mil quinientos sesenta y cuatro millones doscientos cincuenta y nueve mil ciento ochenta y ocho pesos ($30.564.259.188), por la exclusión de predios que se beneficiaron con el hecho generador con el Decreto 562 de 2014 y por consiguiente, son susceptibles del pago del efecto plusvalía, pero fueron recalculados y excluidos por la aplicación de normas posteriores a su radicación en legal y debida forma. ...................... 85
10.4. Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta disciplinaria fiscal en cuantía de dos mil novecientos veinte mil millones setecientos treinta mil quince pesos ($2.920.730.015), por la no determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía generado por integración predial en virtud del hecho generador del Decreto 562 de 2014. .................................................................................................. 96
10.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la no determinación, cálculo, liquidación e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio identificado con chip AAA0243HKKL ubicado en la dirección AK 72 24C 00, el cual pertenece al polígono establecido en el Decreto 562 de 2014 (constitutivo de hechos generadores de plusvalía). ................................................. 103
Tabla 1. Número de predios rurales por localidad vigencias 2012 y 2013 ........................................... 41 Tabla 2. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Impuesto Predial Unificado Ruralidad ..... 43 Tabla 3. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Actualización Catastral Rural .................. 45 Tabla 4. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Seguimiento y Evaluación de la Participación en Plusvalía ...................................................................................................................... 46 Tabla 5. Recursos para el desarrollo de la pasantía ............................................................................... 48 Tabla 6. Cronograma de actividades de la pasantía ............................................................................... 49 Tabla 7. Tasas de intereses para la aplicación de liquidación de impuestos ......................................... 54 Tabla 8. Relación de CHIPS con observación por no presentación, ni pago de declaración del IPU rural 2012 y no se evidencia actuación eficaz en el cobro por parte de la SDH ................................... 59 Tabla 9. Relación de CHIPS con presuntas observaciones por no presentación ni pago de declaración del IPU rural 2013 y no se evidencia actuación eficaz en el cobro por parte de la SDH ...................... 63 Tabla 10. Dinámica de crecimiento rural de 4 localidades de Bogotá periodo 2012-2016 ................... 70 Tabla 11. Promedio de crecimiento predial de 4 localidades de Bogotá periodo 2012-2016 ............... 71 Tabla 12. Participación de la ruralidad por localidad ............................................................................ 72 Tabla 13. Predios con avalúos mayores a $200.000.000 ....................................................................... 72 Tabla 14. Predios con avalúos menores a $200.000.000 ....................................................................... 73 Tabla 15. Predios con avalúos menores a $200.000.000 ....................................................................... 76 Tabla 16. IPU rural aportado por las cuatro localidades de Bogotá 2012-2016 .................................... 78 Tabla 17. Crecimiento porcentual IPU rural de las cuatro localidades de Bogotá ................................ 78 Tabla 18. Crecimiento porcentual IPU urbano de las cuatro localidades de Bogotá ............................ 79 Tabla 19. Áreas totales de terreno en la ruralidad (Hectáreas) .............................................................. 82 Tabla 20. Porcentajes de variación de áreas de terreno ruralidad ......................................................... 82 Tabla 21. Áreas totales de terreno urbano (Hectáreas) .......................................................................... 83 Tabla 22. Porcentaje de crecimiento área de terreno urbano en el período para las cuatro localidades 83 Tabla 23. Predios excluidos del efecto plusvalía de manera individual ................................................ 86 Tabla 24. Cuantificación de predios excluidos del efecto plusvalía de manera individual ................... 92 Tabla 25. Predios excluidos del efecto plusvalía por integración predial ............................................. 97 Tabla 26. Cuantificación de predios excluidos del efecto plusvalía por integración predial .............. 100 Tabla 27. Predio no determinado, calculado, liquidado ni con inscripción de participación en plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria .................................................................................................... 105
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Etapas en el método valuatorio de técnica residual ............................................................... 33 Figura 2. Procedimientos de determinación, cálculo del efecto plusvalía y liquidación y participación en plusvalía ............................................................................................................................................ 34 Figura 3. Dinámica de crecimiento rural de 4 localidades de Bogotá periodo 2012-2016 ................... 70 Figura 4. Dinámica de crecimiento predial de 4 localidades de Bogotá periodo 2012-2016 ................ 71 Figura 5. Participación rural predial por avalúo catastral en las cuatro localidades ............................. 73 Figura 6. Tendencia de crecimiento del avalúo catastral de las vigencias 2012-2013 para predios con avalúos mayores o iguales a $200.000.000 ........................................................................................... 74 Figura 7. Tendencia de crecimiento del avalúo catastral de la vigencias 2014-2015-2016 para predios con avalúos mayores o iguales a $200.000.000 ..................................................................................... 75 Figura 8. Criterio de predios con avalúos menores a $200.000.000 ..................................................... 76 Figura 9. Avalúos de predios menores a $200.000.000 periodo 2014-2016 ......................................... 77 Figura 10. Relación de los ingresos por contribución de impuesto predial unificado........................... 78 Figura 11. Ingresos por IPU zona urbana de las cuatro localidades del Distrito Capital vigencias 2012-2016 ....................................................................................................................................................... 79 Figura 12. Ingreso por IPU para las vigencias 2012-2016 de las cuatro localidades de Bogotá ........... 80 Figura 13. Crecimiento en áreas de terreno rural en las vigencias 2012-2016 ...................................... 81 Figura 14. Área de terreno urbano de las cuatro localidades del Distrito Capital para el periodo ........ 82
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1. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como fin exponer las actividades y resultados obtenidos bajo
la modalidad de pasantía en la Contraloría de Bogotá D.C. la cual es el ente garante de la
vigilancia y control de la gestión fiscal de la ciudad, y debe ser quien vele por la correcta
gestión y administración de los recursos fiscales con los cuales cuenta el distrito, para el
desarrollo de este proyecto en particular se ejerció control a la Secretaria Distrital de
Hacienda - SDH, quien hace las veces de garante de la correcta asignación y administración
de los recursos en cuanto a fisco que son percibidos por la ciudad, y la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD. Con base en lo anterior se plantea
la existencia de mecanismos de control los cuales facilitan la evaluación de las políticas y
procedimientos que dichas entidades del sector público ejecutan, donde el principal
mecanismo de control es la auditoria, la cual permite hacer un estudio de los
procedimientos que son practicados por parte de las entidades, lo anterior con el fin de
detectar posibles fallas en los mimos para su posterior ajuste.
La auditoría dentro de sus facultades facilita la evaluación de políticas, programas,
procesos respecto del proceder de una entidad en particular, los resultados de dicha
evaluación permiten el análisis de la confiabilidad de cada uno de los procesos sometidos a
auditoria, esto con el fin de tomar las respectivas acciones correctivas. En el presente
proyecto se llevó a cabo un proceso de auditoría de desempeño ante la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD y la Secretaria Distrital de
Hacienda – SDH, respecto de la evaluación de avalúos y pago de Impuesto Predial
Unificado – IPU para las vigencias de los años 2012 y 2013 - Zona rural, esto
específicamente para las localidades de Chapinero, Santa Fe, Suba y Usaquén, lo anterior
con el fin de determinar en términos cuantitativos la pérdida de recursos por el no cobro de
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IPU y la prescripción de dichas deudas, dicha prescripción se encuentra amparada bajo los
artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional, por lo tanto al presente año 2018 los
recursos que deberían haber sido recaudados en las vigencias ya mencionadas son sujeto de
prescripción dando así cabida al detrimento de los ingresos del distrito capital.
Además se realizó un estudio del estado de la actualización catastral para las vigencias
en mención, lo anterior con base en la información suministrada por la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital para el año 2016, esto con el fin de hacer un
estudio comparativo respecto de este proceso catastral, buscando así una relación con el
recaudo por concepto de IPU.
Finalmente se adelantó dentro del marco de este proyecto de grado un segundo estudio
correspondiente al seguimiento y evaluación de la participación en plusvalía, esto virtud de
la vigencia del Decreto 562 de 2014, y su posterior normatividad relacionada, lo anterior
mediante la evaluación del mismo visto desde los principios de eficiencia y eficacia, los
resultados de la gestión en su determinación, cálculo, liquidación, cobro y recaudo dentro
del periodo en vigencia.
La Universidad Distrital Francisco José de Caldas – UDFJC, en el Acuerdo 038 de
2015 del Consejo Académico, estipula que la pasantía académica es una modalidad de
trabajo de grado para optar al título de ingenieros catastrales y geodestas.
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2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El eje problemático principal de este trabajo de grado es la falta de inversión en las
ruralidades respecto de la ejecución de sus procesos catastrales, y por lo tanto la no tenencia
de información actualizada en un nivel físico, jurídico, económico y fiscal de los predios, y
la forma en como sus propietarios deben hacer contribución en relación a sus títulos, esto
más enfáticamente hablando por concepto de Impuesto Predial Unificado – IPU, lo que da
como resultado la presencia del no cobro efectivo del mismo por parte de la administración,
lo cual desencadena la desfinanciación del Distrito Capital, en donde, por otro lado,
tampoco se tienen en cuenta de manera verdaderamente eficaz instrumentos de financiación
como lo es la participación en plusvalía, y por lo tanto estos fenómenos tienen como
consecuencia el estancamiento del territorio en general.
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3. OBJETIVOS
3.1. OBJETIVO GENERAL
Evaluar la declaración y pago del Impuesto Predial Unificado – IPU de los predios
rurales del Distrito Capital para las vigencias 2012 y 2013, así como también analizar el
proceso de actualización catastral para las vigencias 2012 – 2016, y estudiar la
participación en plusvalía enmarcada en la vigencia del Decreto 562 de 2014.
3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Determinar los predios de las localidades de Usaquén, Suba, Chapinero y Santa Fe,
que estando obligados a declarar para las vigencias 2012 y 2013 no lo hicieron.
Seleccionar una muestra representativa de estos predios, a los cuales la
administración no adelantó gestión efectiva de cobro, dejando que se surtiera la
figura de la prescripción.
Evaluar la correcta aplicación del destino hacendario, la tarifa aplicada y el
correspondiente pago del Impuesto Predial Unificado – IPU.
Analizar la actualización catastral de los predios rurales en el Distrito Capital para
las vigencias 2012 - 2016.
Apoyar a la Contraloría de Bogotá en la auditoría de desempeño “Seguimiento Y
Evaluación De La Participación En Plusvalía”, lo cual tiene como fin soportar los
resultados de este proyecto.
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4. JUSTIFICACIÓN
El presente proyecto se justifica en la necesidad que tiene la Contraloría de Bogotá
D.C. de ejercer control a los entes responsables del manejo de recursos del Distrito Capital,
para este caso dichos entes fueron la Secretaria Distrital de Hacienda – SDH y La Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD, lo anterior con el fin de verificar si
las políticas y procesos que las entidades implementan son eficaces y cumplen de manera
óptima, por lo cual es de vital importancia realizar un estudio riguroso a los mismos
siguiendo los parámetros que la Contraloría De Bogotá D.C. por lo tanto dicho ente,
respaldado de un grupo de profesionales idóneos para la ejecución de procesos de auditoria,
quienes indagan y determinan vacíos fiscales ligados a la SDH y la UAECD.
Para este caso las temáticas de auditoria fueron: el Impuesto Predial Unificado - IPU en
los predios rurales de la ciudad según las vigencias 2012 y 2013, el proceso de
actualización catastral para las vigencias 2012 - 2016, y el seguimiento y evaluación de la
participación en plusvalía en virtud del Decreto 562 de 2014.
Por lo anterior es importante establecer y delimitar dos escenarios, el primero de ellos
corresponde a los predios rurales del distrito, más enfáticamente aquellos predios que se
encuentran dentro de las localidades de Chapinero, Suba, Santa Fe y Usaquén, esto con el
fin de establecer un universo de predios rurales para así seleccionar una muestra que sea
representativa para su posterior evaluación y seguimiento. Y un segundo escenario,
referente a las licencias de construcción del Distrito Capital aprobadas y radicadas en legal
y debida forma, en sus modalidades de obra nueva y modificación, en vigencia del Decreto
562 de 2014 hasta la entrada en vigencia del Decreto 138 de 2015, con el fin de obtener un
universo de licencias para su análisis y la selección de una muestra representativa.
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Teniendo en cuenta lo anterior, el papel del pasante del proyecto curricular de
Ingeniería Catastral y Geodesia tiene que ver con la correspondiente recopilación,
tratamiento y análisis de la información suministrada por la Secretaria Distrital de Hacienda
– SDH y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, esto con el fin
de ejercer control respecto del proceso de actualización catastral, el no pago de Impuesto
Predial Unificado – IPU y el seguimiento y evaluación de la participación en plusvalía, lo
anterior con el fin de utilizar esta información para el apoyo en la toma de decisiones que
beneficien la ciudad, su organización y financiación; protegiendo así los recursos del
Distrito Capital. Esto con el fin de mitigar la pérdida de recursos provenientes del territorio
de nuestra ciudad Bogotá D.C.
Finalmente se da justificación a este proyecto en la modalidad de pasantía ya que
permite un acercamiento del futuro egresado al mercado laboral, al tiempo que le permite
implementar los conocimientos adquiridos en el periodo dentro de la universidad,
generándose así una sinergia entre la academia y el sector productivo, dando como
resultado profesionales íntegros y de excelencia.
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5. MARCO TEÓRICO
5.1. MARCO LEGAL
Con el fin de realizar las labores de apoyo a la Contraloría de Bogotá en las respectivas
auditorías de desempeño, se hace necesario conocer la normatividad aplicable en los temas
de Impuesto Predial Unificado – IPU, el proceso de actualización catastral y la
participación en plusvalía, con el propósito de cumplir los objetivos y tener conocimientos
legales en cada una de las actividades a desarrollar.
El marco legal se fundamenta a partir de la norma máxima en el país, la cual
corresponde a la Constitución Política de Colombia de 1991 que indica en los siguientes
artículos:
Artículo 82:
Las entidades públicas tienen la competencia de participar en plusvalía, la cual se
genera de alguna acción urbanística dentro de sus territorios, dentro de los cuales se
regulará la utilización del suelo y espacio aéreo en aras del interés común (Constitución
Política de Colombia, 1991).
Artículo 119
La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal
y el control de resultado de la administración (Constitución Política de Colombia, 1991).
Artículo 267
El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la
República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma
posterior y selectiva conforme a los procedimientos y principios que establezca la ley.
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La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales (Constitución Política de Colombia, 1991).
Artículo 272
La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde
haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto
de contralorías municipales. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y
municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal (Constitución Política de Colombia, 1991).
Siguiendo con la indagación sobre normatividad, se pueden evidenciar las siguientes
leyes decretadas por el Congreso de la República:
Ley 14 de 1983
Esta ley tiene como objeto el fortalecimiento de los fiscos de las entidades territoriales,
además de la definición de normas sobre el catastro, sus procesos y las disposiciones
La ubicación de los predios rurales de las localidades de Chapinero, Suba y Usaquén se
encuentran localizadas hacia al norte de la ciudad, y por consiguiente, teniendo a la
localidad de Santafé ubicada en el centro de la misma; en términos demográficos y de
extensión territorial, el área de estudio de dichas localidades son características por
concentrar gran afluencia de población, especialmente en las localidades de Suba y
Chapinero, además de que las tres localidades ubicadas al norte de la ciudad son las que
tienen mayor extensión en el territorio de la ciudad.
De acuerdo a estadísticas catastrales e información suministrada de los predios rurales
en Bogotá, se encuentran 24.300 predios en toda la ciudad, con un área total construida de
2.285.823 metros cuadrados y un avalúo total de $2.290.583.331.300 para la vigencia
2013, donde se observó un incremento de estos predios y por ende, de área construida
frente a la vigencia 2012.
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7.2. ÁREA DE ESTUDIO AUDITADA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA
La zona de estudio para esta auditoría hizo referencia a los predios de la ciudad de
Bogotá correspondientes al periodo de vigencia del Decreto 562 de 2014 “Por el cual se
reglamentan las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan
áreas a dicho tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y
se dictan otras disposiciones” del 16 de diciembre de 2014 al 22 de febrero de 2016, fecha en
la cual se expidió el Decreto 079 de 2016 derogatorio del primer acto referido.
En tal periodo se constituyeron hechos generadores de la participación en plusvalía por
la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo, por tal motivo, adicional al límite
temporal expuesto se verificó todo lo referente al proceso de cálculo del efecto, materia de
competencia de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD y del
proceso de liquidación y cobro a cargo de la Secretaría Distrital de Hacienda – SHD, en
relación con las licencias expedidas y/o aquellas radicadas ante las Curadurías Urbanas en
legal y debida forma en tal periodo.
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7.3. ACTIVIDADES REALIZADAS
7.3.1. Programa de Auditoría Impuesto Predial Unificado Ruralidad
Tabla 2. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Impuesto Predial Unificado Ruralidad
ACTIVIDAD
1. Revisar la normatividad aplicable en el Distrito Capital para el Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2012 y 2013.
2. Solicitar a la UAECD el censo rural para las vigencias 2012 y 2013 en medio magnético con su respectivo diccionario de datos.
3. Solicitar a la SDH el vaciado de datos de los predios que presentaron declaraciones del Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2012 y 2013.
4. Solicitar a la SDH listado de predios que presentaron y pagaron el IPU vigencia 2012 y 2013.
5. Solicitar a la SDH los predios marcados como exentos o excluidos del IPU vigencia 2012 y 2013 en medio magnético.
6. Alistamiento de la base de datos enviada por la UAECD. 7. Alistamiento de la base de datos enviada por la SDH. 8. Generar un filtro de la base de datos de la UAECD y SDH de predios en las localidades de
Usaquén, Chapinero, Suba y Santafé. 9. Generar una muestra representativa del censo rural 2012 y 2013 de los predios rurales.
10. A la muestra anterior de predios se le deberá consultar el pago del IPU para las vigencias 2012 y 2013.
11. Realizar consultas a la muestra de la base de datos para determinar los predios exentos y excluidos de la zona rural, previo análisis de los inmuebles que presenten exenciones y exclusiones, para verificar en la base de datos rural la consistencia en el pago por parte de los contribuyentes.
12. Verificar los CHIP de la base de datos de la muestra anterior en los aplicativos:
SIT II (Sistema de Información Tributaria)
VUR (Ventanilla Única de Registro)
Google Maps
SINUPOT
Lo anterior con el fin de determinar alfanumérica y cartográficamente de que predio se trata, su estado físico y factores que indiquen la posible existencia de inexactitud en la declaración evaluada. 13. En caso de establecer que en la muestra se tienen predios exentos o excluidos que no lo sean configurar la observación.
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14. A los predios que no son exentos ni excluidos y que presentaron declaración consultar en los aplicativos Google Maps, Google Earth y/o efectuar visita de campo, para determinar las construcciones y usos, y poder establecer la consistencia en la tarifa aplicada.
15. Verificar en el VUR el tipo de propietario.
16. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 17. De la base de datos general, excluir los 632 predios rurales tomados como muestra.
18. Filtrar a la base de datos anterior los predios rurales exentos y excluidos. 19. Aleatoriamente a dicha base de datos se verificará la correcta exclusión y exención de los
predios.
20. De encontrar inconsistencias en la base de datos configurar observación. 21. Aleatoriamente a la base de datos a la cual se han sustraído los predios exentos y excluidos aplíquese la actividad 16.
22. A los predios que se seleccionaron anteriormente verificar en el VUR el tipo de propietario. 23. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 24. Aleatoriamente a esta base de datos sin predios exentos ni excluidos, consultando los
aplicativos Google Maps, Google Earth, SINUPOT y/o efectuando visita de campo, establecer predios potenciales contribuyentes del IPU que no hayan presentado declaración o que la hayan presentado por debajo del valor sugerido por la administración (consultar área, avalúo, uso, destino hacendario, etc.).
25. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 26. Comunicación de las observaciones encontradas.
27. Realizar las demás actividades que el auditor crea conveniente para el cumplimiento del objetivo general y los específicos establecidos.
Fuente: Elaboración propia.
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7.3.2. Programa de Auditoría Actualización Catastral Rural
Tabla 3. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Actualización Catastral Rural
ACTIVIDAD
1. Revisar la normatividad aplicable en el Distrito Capital en cuanto al proceso de actualización catastral para las vigencias 2012 y 2013.
2. Solicitar a la UAECD el censo rural para las vigencias 2012, 2013 en medio magnético con su respectivo diccionario de datos.
3. Solicitar a la UAECD el censo rural para las vigencia 2016 en medio magnético con su respectivo diccionario de datos.
4. Solicitar a la SDH el vaciado de datos de los predios que pagaron Impuesto Predial Unificado para las vigencias 2012 y 2013. 5. Solicitar a la SDH el vaciado de datos de los predios que pagaron Impuesto Predial Unificado para la vigencia 2016.
6. Solicitar a la SDH el vaciado de datos de los predios que pagaron Impuesto Predial Unificado mediante la figura de mínimas presuntivas para las vigencias 2012 y 2013.
7. Solicitar a la SDH el vaciado de datos de los predios que pagaron Impuesto Predial Unificado mediante la figura de mínimas presuntivas para la vigencia 2016.
8. Determinar los predios marcados como exentos o excluidos del IPU vigencia 2012 y 2013.
9. Efectuar las comparaciones necesarias entres las bases de datos con el fin de establecer la variación de la actualización catastral de la vigencia 2012-2013 con la vigencia 2016, y su correspondiente impacto en la captación de recursos a través del IPU.
10. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 11. Comunicación de las observaciones encontradas.
12. Realizar las demás actividades que el auditor crea conveniente para el cumplimiento del objetivo general y los específicos establecidos.
Fuente: Elaboración propia.
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7.3.3. Programa de Auditoría Seguimiento y Evaluación de la
Participación en Plusvalía
Tabla 4. Actividades realizadas Programa de Auditoría de Seguimiento y Evaluación de la Participación en Plusvalía
ACTIVIDAD
1. Revisar la normatividad aplicable en el Distrito Capital para la conceptualización, determinación, liquidación, recaudo y efecto de la participación en plusvalía.
2. Solicitar a la UAECD las licencias radicadas en legal y debida forma en vigencia del Decreto 562 de 2014 en medio magnético. 3. Solicitar a la UAECD el listado de predios de las resoluciones 1694, 1695, 1696, 1697 y
1698 de 2015 de liquidación del efecto plusvalía en medio magnético. 4. Solicitar a la UAECD los predios contenidos en los anexos de la Resolución 1154 de
2016 en medio magnético.
5. Solicitar a la Secretaría Distrital de Planeación – SDP los registros de obras locales en medio magnético.
6. Solicitar a la Secretaría Distrital de Hacienda – SDH los predios que por concepto de plusvalía hicieron pago, en medio magnético.
7. Alistamiento de las bases de datos enviadas por la UAECD.
8. Alistamiento de la base de datos enviada por la SDP. 9. Alistamiento de la base de datos enviada por la SDH.
10. Generar un filtro de la base de datos de la UAECD y SDP de licencias radicadas y comprendidas en el periodo de la auditoría (22 de diciembre de 2014 al 14 de abril de 2015), teniendo en cuenta los criterios de licencia en modalidad de obra nueva y modificación en estado de aprobado.
11. Generar una muestra representativa de licencias aprobadas en el periodo de vigencia.
12. A la muestra anterior de licencias se realiza un cruce por consultas SQL con la base de datos de los anexos de la Resolución 1154 de 2016, y específicamente con el Anexo 3 (Predios excluidos del efecto plusvalía).
13. Realizar consultas a la muestra de la base de datos para determinar los predios excluidos del efecto plusvalía, así como también verificación del pago de plusvalía en la base de datos de la SDH.
14. Verificar los CHIP de la base de datos de la muestra anterior en los aplicativos:
SIT II (Sistema de Información Tributaria)
VUR (Ventanilla Única de Registro)
Google Maps
SINUPOT
Mapas Bogotá
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Lo anterior con el fin de determinar alfanumérica y cartográficamente de que predio se trata, su estado físico y factores que indiquen la posible existencia de no exclusión del efecto plusvalía.
15. Verificar en el VUR el tipo de propietario y la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria el gravamen del efecto plusvalía. 16. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 17. Solicitar a la SDP los expedientes de las licencias con inconsistencias y observaciones.
18. Verificar en los expedientes de las licencias solicitadas: el documento inicial de licencia de construcción, pagos por concepto de plusvalía y cargas urbanísticas y obligaciones por Vivienda de Interés Prioritario – VIP y Servicios Públicos.
19. En caso de encontrar inconsistencias, construir observaciones. 20. Comunicación de las observaciones encontradas. 21. Realizar las demás actividades que el auditor crea conveniente para el cumplimiento del
objetivo general y los específicos establecidos.
Fuente: Elaboración propia.
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8. RECURSOS
En la siguiente tabla se relacionan los recursos estimados necesarios en el desarrollo de
la Pasantía:
Tabla 5. Recursos para el desarrollo de la pasantía
TIPO DE RECURSO RECURSO CANTIDAD
Humano Pasantes 2
Infraestructura Computadores 2
Infraestructura Software ArcGis 2
Infraestructura
PostgreSQL
2
Operativo
Bases de Datos otorgadas por SDH, SDP y UAECD
Respectivas
Técnico
Aplicativos necesarios para la verificación de
información predial y su respectivo Impuesto Predial Unificado
SIIC, SIT II, VUR
2
Tiempo Meses 4
Fuente: Elaboración propia.
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9. CRONOGRAMA
A continuación, se presenta el correspondiente cronograma de actividades a desarrollar
en la pasantía, y en el cual se definen las fases en las cuales se llevó a cabo cada una de las
actividades.
Tabla 6. Cronograma de actividades de la pasantía
CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES
ACTIVIDADES A DESARROLLAR
MES UNO
MES DOS
MES TRES
MES CUATRO
SEMANA SEMANA SEMANA SEMANA
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
FASE DE PLANEACIÓN
Mesa de trabajo de determinación de auditoría junto con revisión normativa y bibliográfica enmarcada en la actuación de la Contraloría como auditor de la UAECD y la SDH.
Alistamiento y revisión de las bases de datos suministradas por la UAECD y la SDH.
Capacitación sobre el manejo de aplicativos dentro de la auditoría a realizar
FASE DE EJECUCIÓN
Filtrado de bases de datos de la UAECD y SDH junto con la selección de muestra representativa
Consulta de pago del IPU y análisis de predios exentos y excluidos para las vigencias.
Definición de inconsistencias y construcción de observaciones.
Consulta del restante de predios de la muestra en los aplicativos respectivos.
50
51
Fuente: Elaboración propia.
52
10. RESULTADO DE ACTIVIDADES
10.1 Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta incidencia disciplinaria, por gestión ineficaz en el cobro a contribuyentes pasivos de la zona rural del distrito capital obligados a tributar, que no presentaron declaración ni pagaron el impuesto predial unificado - IPU para las vigencias 2012 y 2013, permitiendo que pasados cinco años desde la fecha límite para pagar, la facultad de cobro que tenía la SDH haya prescrito y por ende se presente un detrimento en cuantía de tres mil trescientos treinta y nueve millones seiscientos sesenta y cinco mil trescientos cuarenta y un pesos ($3.339.665.341) en la vigencia 2012 y de cuatro mil doscientos setenta y nueve millones ciento ochenta y cuatro mil novecientos quince pesos ($4.279.184.915) en la vigencia 2013.
Con la información resultado de las peticiones legalmente efectuadas y en la forma que
fue entregada por cada una de las entidades en mención, se procedió a hacer el cruce de las
bases de datos y campos para las vigencias 2012 y 2013: la clave primaria de consulta fue
el CHIP y posteriormente la vigencia (protocolo: CHIP y vigencia).
Mediante consultas SQL se obtuvo una salida de predios que, siendo rurales, no
reportaron pago del IPU para las vigencias mencionadas, por lo que eran susceptibles de
verificación. De la muestra obtenida y dado el periodo de ejecución de la auditoria, se
seleccionaron 100 CHIPS para ser consultados mediante los aplicativos señalados. De otra
parte, de la base total de predios rurales pertenecientes a las cuatro localidades
mencionadas, se revisaron 451 CHIPS para las vigencias.
El examen efectuado a la muestra, incluyó específicamente consultas a los aplicativos
SIT II con el fin de establecer marcas de exclusión, exención, los destinos hacendarios y
catastral para determinar tradición; SIIC para determinar la titularidad actual de los predios
sujetos a evaluación, para identificar predios borrados, predios activos, avalúos catastrales,
destino y usos catastrales, mutaciones, entre otros; consulta del estado de cuenta en la
Cuenta Corriente y las actuaciones jurídicas adelantadas por la SDH para los periodos,
Actos Oficiales y su estado, imágenes de las declaraciones presentadas, etc.
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Adicionalmente, se efectuaron consultas en geoportales como Google Earth, Google
Maps y SINUPOT (Sistema de Norma Urbana de Plan de Ordenamiento Territorial), lo
anterior, para localizar espacialmente los predios analizados y su actualidad.
Evaluada la muestra, se encontraron CHIPS que, de acuerdo con la información
contenida en los aplicativos, geoportales y bases anteriormente señaladas, no declararon ni
pagaron el IPU, cuyos titulares del dominio eran sujetos públicos y privados obligados al
pago del IPU, de acuerdo al uso y destino identificado, a pesar de que en muchos de los
casos no contaban con destino hacendario o se encontraba inconsistente. Así mismo,
consultada la Cuenta Corriente y/o las imágenes de las declaraciones y/o el reporte del
estado de actos oficiales, para estos CHIPS, no se evidenció actuación eficaz por parte de la
Administración Distrital en cabeza de la SDH, en torno al recaudo y control de los recursos
obligados a tributar por parte de los sujetos pasivos del IPU.
Se procedió al cálculo de la sanción por no declarar conforme a la normatividad,
intereses por el periodo hasta la prescripción del cobro (60 meses) contados desde la fecha
límite para declarar en la vigencia 2012, la cual fue el 06 de julio de 2012, es decir, hasta el
06 de julio de 2017. En cuanto a la vigencia 2013, la cual fue el 21 de junio de 2013, es
decir, hasta el 21 de junio de 2018, y en caso de la existencia Liquidación Oficial de Aforo
hasta los 60 meses posteriores a su notificación.
Para el cálculo de las sanciones e intereses por el no pago de la contribución del IPU
por parte de los predios llamados omisos, se llevó a cabo teniendo en cuenta la normativa
del Estatuto Tributario de Bogotá de 2009 dentro del Decreto 362 de 2002, en su artículo
60, indica la sanción por no declarar será equivalente al 4% del impuesto a cargo por cada
mes o fracción de mes calendario de retardo desde el vencimiento de plazo para declarar
hasta la fecha de imposición de la sanción (Secretaría Jurídica Distrital, Decreto 362, Art.
54
60, 2002), dicho esto, la sanción se calcula de forma diaria donde el 4% se divide en 30 días
obteniendo como resultado un porcentaje del 0.0013% diario, el cual se aplica a los 1827
días (5 años) por los cuales la deuda prescribe.
El cálculo de intereses para dichos predios, se tomó en cuenta la tabla de intereses
suministrada por la Oficina de Administración Funcional del Sistema de la Dirección de
Impuestos de Bogotá de la Secretaría Distrital de Hacienda, donde verificadas las fechas de
corte y tasas se calcularon los correspondientes intereses llevados a una tasa de interés
diaria, la cual se aplica al valor liquidado del impuesto para los predios omisos.
Tabla 7. Tasas de intereses para la aplicación de liquidación de impuestos
Fuente: Oficina de Administración Funcional del Sistema – Dirección de Impuestos de Bogotá.
Finalmente, el total de la deuda liquidada para los predios que presentaron omisión, se
calculó sumando los valores del impuesto a cargo, las sanciones e intereses.
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Se encontró que, al presentarse tales situaciones, se transgredió:
El Decreto 807 de 1993 por medio del cual se armonizan los procedimientos y la
administración de los tributos del Estatuto Tributario Nacional en Bogotá y el Decreto
Distrital 352 de 2002, que en sus Artículos 14, 15 y 16 establece el hecho generador de
dicho tributo, la causación del mismo, identificando como fecha de esta el 1 de enero de
cada año y el período por el cual se paga, siendo este del 1 de enero a 31 de diciembre. En
el Artículo 17 y 18 se señalan quienes son los sujetos activos y pasivos respectivamente.
En el Artículo 2 del Acuerdo 105 de 2003 se encontraban establecidas las tarifas por la
cuales se debía tributar, entre otros, en el área rural del Distrito Capital para la vigencia
2012.
El Artículo 3 del Acuerdo 257 de 2006 consigna como premisa fundamental que la
gestión pública distrital debe ceñirse al cumplimiento de los principios de la función
administrativa distrital, entre ellos transparencia, efectividad, distribución de competencias,
coordinación y concurrencia.
El citado Acuerdo contempla en sus Artículos 1 y 2, la distribución de competencias en
sus diferentes modalidades (Secretaría Jurídica Distrital, Acuerdo 257, Art. 14, 2006),
establece una estructura organizacional y funcional, diseñada bajo un esquema de
articulación y coordinación, creándose para tal efecto las cabezas de Sectores de
Organización Central, Descentralizado y de las localidades, aplicables a servidores públicos
y particulares que desempeñen funciones administrativas en el Distrito Capital.
En este sentido, la Secretaría Distrital de Hacienda, como cabeza del sector al cual se
encuentra adscrita la UAECD, le corresponde, dirigir, coordinar y articular de manera
armónica su sector, de tal forma que, si existieren disparidades en la información que le
deben suministrar las entidades fuente de la información base del cálculo del IPU, que le
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impidan ejercer su labor de recaudo está en capacidad de señalar y dictar los ajustes a que
hubiere lugar (Secretaría Jurídica Distrital, Acuerdo 257, Arts. 13 & 14, 2006), con miras a
apoyar el cumplimiento de las políticas y objetivos propuestos en los Planes de Desarrollo,
a fin de generar efectividad e impacto y garantizar el ejercicio efectivo, progresivo y
sostenible de los derechos de los habitantes de la Capital (Secretaría Jurídica Distrital,
Acuerdo 257, Art. 7, 2006), y como autoridad tributaria, cumplir las funciones propias que
le han sido encomendadas, entre otras, la administración y recaudo de los impuestos.
Como lo señala el Artículo 161 Decreto - Ley 1421 de 1993, es función de la Secretaría
Distrital de Hacienda la gestión y cobro de los tributos distritales, ello en concordancia con
los Decretos Distritales 807 de 1993, 352 de 2002 y modificatorios.
De la misma forma, el Acuerdo 257 de 2006, delimita las funciones tanto de la SDH
como de la UAECD, citando en el Artículo 62° lo siguiente:
“Naturaleza, objeto y funciones básicas de la Secretaría Distrital de Hacienda. La Secretaría
Distrital de Hacienda es un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y
financiera que tiene por objeto orientar y liderar la formulación, ejecución y seguimiento de las
políticas hacendarias y de la planeación y programación fiscal para la operación sostenible del
Distrito Capital y el financiamiento de los planes y programas de desarrollo económico, social y de
obras públicas.
Además de las atribuciones generales señaladas en el Acuerdo 257 de 2006, la Secretaría
Distrital de Hacienda tiene la siguiente función básica, entre otras:
“…e. Formular, orientar, coordinar y ejecutar las políticas tributarias, presupuestal, contable y
tesorería…”.
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En el Artículo 63° del citado acuerdo se estableció lo concerniente a la UAECD:
“Naturaleza jurídica, objeto y funciones básicas de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, estará organizada
como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital del Sector Descentralizado por
servicios, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía
administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita a la Secretaría Distrital de
Hacienda.
Tiene por objeto responder por la recopilación e integración de la información
georreferenciada de la propiedad inmueble del Distrito Capital en sus aspectos físico, jurídico y
económico, que contribuya a la planeación económica, social y territorial del Distrito Capital…”
Como funciones básicas la UAECD, entre otras tiene:
a) “Realizar, mantener y actualizar el censo catastral del Distrito Capital en sus diversos
aspectos, en particular fijar el valor de los bienes inmuebles que sirve como base para la
determinación de los impuestos sobre dichos bienes.
b) Generar y mantener actualizada la Cartografía Oficial del Distrito Capital.
c) Establecer la nomenclatura oficial vial y domiciliaria del Distrito Capital…”
Para el caso de la determinación del recaudo del Impuesto Predial Unificado - IPU,
cuando el contribuyente pasivo de la obligación no declara ni cancela, es la SDH la
responsable. La UAECD, es la encargada de suministrar la base de datos que sirve de
sustento para el cobro. Sin embargo, su verdadero aporte está enmarcado en entregar el
avalúo catastral y el titular del dominio; el área, uso y destino catastral, se comportan como
información auxiliar, puesto que, del avalúo, la titularidad del predio o del poseedor del
mismo y del destino hacendario el cual es definido por la SDH, surge la información básica
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para la determinación del contribuyente pasivo de la obligación y del IPU a cancelar. La
dirección de notificación de los actos oficiales, no necesariamente corresponde a la
dirección existente en la UAECD, por lo que son otras fuentes las generadoras;
incumpliéndose la Ley 87 de 1993, especialmente lo establecido en los literales b, e, y f, del
Artículo 2 “Objetivos del Sistema de Control Interno”; y literales b y d del Artículo 3
“Características del Control Interno”. Igualmente, el Artículo 34 de la Ley 734 de 2002,
Código Único Disciplinario.
Adicionalmente, en el caso específico de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Hacienda, le
corresponde establecer las exclusiones, exenciones y tarifas.
Con el análisis de lo normado en la estructura del Distrito, se reafianza lo expresado por el
Órgano de Control, sobre la responsabilidad de la SDH en lo correspondiente a la asignación y
cobro del impuesto predial unificado.
Estas situaciones fueron causadas por la forma como la Secretaría Distrital de Hacienda -
SDH aborda el sistema de gestión y recaudo del IPU en la ciudad.
Adicionalmente, esto ocurrió por la ineficacia en las estrategias adoptadas por la SDH
para el recaudo y/o recuperación de los recursos que por IPU se debieron captar.
Esta actuación, dio como resultado la imposibilidad de cobrar las obligaciones que para
las vigencias 2012 y 2013 tenían los contribuyentes pasivos de la obligación del IPU, por
haberse materializado la prescripción, los cuales se detallan en el siguiente cuadro en el
cual se totaliza el impuesto a cargo dejado de pagar, las sanciones que se debieron causar,
así como los respectivos intereses, todos ellos constitutivos de un menoscabo al patrimonio
del Distrito Capital.
59
Tabla 8. Relación de CHIPS con observación por no presentación, ni pago de declaración del IPU rural 2012 y no se evidencia actuación eficaz en el cobro por parte de la SDH
Por lo expuesto, se configura un hallazgo administrativo con incidencia fiscal y
presunta incidencia disciplinaria por la suma de tres mil trescientos treinta y nueve millones
seiscientos sesenta y cinco mil trescientos cuarenta y un pesos m/cte. ($3.339.665.341).
Tabla 9. Relación de CHIPS con presuntas observaciones por no presentación ni pago de declaración del IPU rural 2013 y no se evidencia actuación eficaz en el cobro por parte de la SDH
Tabla 22. Porcentaje de crecimiento área de terreno urbano en el período para las cuatro localidades
Vigencias Porcentaje
2012 – 2013 -27.33%
2013 – 2014 37.60%
2014 – 2015 0.03%
2015 - 2016 0.00004%
Promedio 2.58%
Fuente: Datos UAECD, cálculos Equipos Auditor
Por todo lo argumentado se concluye que es importante para la ciudad la realización de
los procesos catastrales. No obstante, cobra la mayor importancia que la Actualización de la
Formación Catastral se haga en periodos más cercanos para que no se presenten
disparidades tan elevadas entre la realidad espacial y territorial con la realidad económica la
cual sirve de sustento para la determinación del avalúo catastral y de éste con su relación
directa en el pago del IPU, hoy constituido en la primera fuente de recursos tributarios de la
ciudad.
De esta manera se vulneró el artículo 5 de la Ley 14 de 1983; la Ley 87 de 1993, en su
Artículo 2 “Objetivos del Sistema de Control Interno”, y el Artículo 3 “Características del
Control Interno”; el Artículo 33 de la Ley 388 de 1997, y la Resolución 070 de 2011 del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi en su Artículo 97. Igualmente, el Artículo 34 de la
Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario.
84
Así mismo, se omitieron los procesos de actualización permanente, tal como sucede en
la zona urbana de la ciudad, toda vez que la actualización catastral es una de las actividades
más importantes que se deben realizar en el D.C., para que de ésta forma se refleje la
información en tiempo real y corresponda a la contribución que debe hacer la ciudadanía
para la ejecución de las obras públicas y el cumplimiento de los Planes de Desarrollo que
redundan en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá.
Por lo expuesto se configuró una observación administrativa con presunta incidencia
disciplinaria, por la no actualización catastral de los predios rurales por parte de la UAECD,
en las vigencias 2012 y 2013. Por cuanto se presentan importantes diferencias entre la
realidad territorial y la económica, que afecta la determinación del avalúo catastral y su
incidencia directa en el pago del Impuesto Predial Unificado y en los ingresos del Distrito.
85
10.3. Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta disciplinaria en cuantía de treinta mil quinientos sesenta y cuatro millones doscientos cincuenta y nueve mil ciento ochenta y ocho pesos ($30.564.259.188), por la exclusión de predios que se beneficiaron con el hecho generador con el Decreto 562 de 2014 y por consiguiente, son susceptibles del pago del efecto plusvalía, pero fueron recalculados y excluidos por la aplicación de normas posteriores a su radicación en legal y debida forma.
El Distrito Capital expidió el Decreto 562 de 2014, “Por el cual se reglamentan las
condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan áreas a dicho
tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y se dictan otras
disposiciones”.
Posteriormente y en virtud del Decreto 020 de 2011, la Secretaría Distrital de
Planeación – SDP envió a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –
UAECD las zonas o subzonas beneficiarias, con el fin de que ésta determinara, calculara y
liquidara los predios generadores de efecto. Por esta razón la UAECD expidió, entre otras,
la resolución 1698 de 2015, “"Por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía por
capacidad predial causado en las zonas o subzonas que hacen parte del tratamiento de
renovación urbana, conforme al Decreto 562 de 2014 y correspondientes a las zonas
geoeconómicas No. 43, 46, 47, 49, 50, 6 y 7, se determina el momento de la participación
en plusvalía y se dictan otras disposiciones", donde se incluyeron, entre otros, los
siguientes CHIPS:
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Tabla 23. Predios excluidos del efecto plusvalía de manera individual
Por las anteriores razones se establece un hallazgo administrativo con presunta
incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de Treinta mil quinientos sesenta y cuatro
millones doscientos cincuenta y nueve mil ciento ochenta y ocho pesos m/cte
($30.564.259.188).
Respuesta emitida por la entidad auditada y análisis.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD emite respuesta
ante la presente observación realizada por la Contraloría de Bogotá, respecto a la exclusión
de predios que se beneficiaron con el hecho generador con el Decreto 562 de 2014 y
además eran susceptibles del pago del efecto plusvalía, pero fueron recalculados y
excluidos por la aplicación de normas posteriores a su radicación en legal y debida forma.
Por consiguiente, se valoró la respectiva respuesta por parte de la entidad en los
siguientes términos.
Los cuestionamientos que hace el organismo de control, por los cuales estableció el no
ingreso de recursos correspondientes a la participación en plusvalía no están
fundamentados en la normatividad existente, los responsables de su aplicación, la
determinación, cálculo y liquidación de la participación en plusvalía.
El órgano de control estableció claramente que el no ingreso de los recursos, causando
un detrimento patrimonial, fue por la inclusión en el recalculo de la Resolución 1154 de
2016. La normatividad expresada por la UAECD señala, el procedimiento para establecer
los hechos generadores, la información requerida y enviada por la de la SDP a la UAECD
con el propósito de determinar, calcular y liquidar el efecto plusvalía.
95
No obstante, la situación que genera la observación se da, por desconocer que al
radicar en debida forma las solicitudes de licencia de los predios objeto de cuestionamiento,
solo les era aplicable el Decreto 562 de 2014, es decir, que no se debieron aplicar los
Decretos 138 y 575 de 2015, en razón a que estos no se encontraban vigentes para el
momento de la solicitud de las licencias.
Por último, es la Ley 388 de 1997 en su Artículo 82 la que establece las causales y las
formas en las que se debe solicitar el recalculo de la participación en plusvalía, señalando
que es el propietario o poseedor del inmueble quien debe solicitar el recalculo de dicha
liquidación, a través, del recurso de reposición y no la UAECD de manera oficiosa.
Por lo expuesto anteriormente se toma la decisión de mantener la observación
administrativa con presunta incidencia disciplinaria y fiscal, y se configuró en Hallazgo
Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal.
96
10.4. Hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta disciplinaria fiscal en cuantía de dos mil novecientos veinte mil millones setecientos treinta mil quince pesos ($2.920.730.015), por la no determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía generado por integración predial en virtud del hecho generador del Decreto 562 de 2014.
El Distrito Capital expidió el Decreto 562 de 2014, “Por el cual se reglamentan las
condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan áreas a dicho
tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y se dictan otras
disposiciones”.
Posteriormente y en virtud del Decreto 020 de 2011, la Secretaría Distrital de
Planeación – SDP envió a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –
UAECD las zonas o subzonas beneficiarias, con el fin de que ésta determinara, calculara y
liquidara los predios generadores de efecto. Por esta razón la UAECD expidió, entre otras,
la resolución 1698 de 2015, “"Por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía por capacidad
predial causado en las zonas o subzonas que hacen parte del tratamiento de renovación urbana,
conforme al Decreto 562 de 2014 y correspondientes a las zonas geoeconómicas No. 43, 46, 47, 49,
50, 6 y 7, se determina el momento de la participación en plusvalía y se dictan otras disposiciones",
donde se incluyeron, entre otros, los siguientes CHIPS:
97
Tabla 25. Predios excluidos del efecto plusvalía por integración predial
Localidad
Matrícula Inmobiliaria
CHIP
Dirección
Efecto Plusvalía/ m2
ENGATIVÁ
050C1184449,050C80792,
050C1433000,050C14299
06,050C1438398
AAA0228LXYX,AAA0 061PTRJ,AAA0061P WEA,AAA0061PWAF
,AAA0061PUXR
CL 65A 72
44 / AK 72
65 A 07 /
AK 72 65 A 15 / AK 72 65 B 15 / AK 72 65
B 25
$92.892
USAQUÉN
050N20100895,050N0023
6859
AAA0102XXDE,AAA0
102XXCN
CL 101 16
39 / CL
101 16 47
$4.380.649
Fuente: Cruce de información de bases de datos de licencias de obras locales y el Anexo 3 de la Resolución 1154 de 2016 expedida por la UAECD, efectuada por el Equipo Auditor.
Cabe señalar que el efecto aquí establecido correspondió al que individualmente era
susceptible de generarse para cada uno de los predios.
El 6 de marzo de 2015 los predios con direcciones CL 65A 72 44 / AK 72 65A 07 / AK
72 65A 15 / AK 72 65B 15 / AK 72 65B 25 asociados a los CHIPS de números
Por las anteriores razones se establece un hallazgo administrativo con presunta
incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de dos mil novecientos veinte mil millones
setecientos treinta mil quince pesos ($2.920.730.015).
Respuesta emitida por la entidad auditada y análisis.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD emite respuesta
ante esta observación realizada por la Contraloría de Bogotá, con respecto a la no
determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía generado por integración predial
en virtud del hecho generador del Decreto 562 de 2014. Con base a esto, se realizó la
correspondiente valoración de la respuesta por parte de la entidad en los siguientes
términos.
Evaluada la respuesta de la entidad, este órgano de control acepta parcialmente el
cálculo realizado para los predios ubicados con direcciones CL 65A 72 44 / AK 72 65 A 07
/ AK 72 65 A 15 / AK 72 65 B 15 / AK 72 65 B 25, en donde la UAECD manifiesta que
“… efectuado el cálculo del efecto, en virtud del Decreto 562 de 2014, no concedió
beneficios urbanísticos para los predios objeto de integración predial cuestionados…”, se
retira de la observación junto con su incidencia económica.
De otra parte, como lo manifiesta la UAECD en relación a los predios ubicados en las
direcciones CL 101 16 39 y CL 101 16 47, aún no se ha calculado el efecto fruto de la
integración predial realizada por lo que tampoco ha sido inscrito en el folio de matrícula
inmobiliaria, y habiendo hecho uso del aprovechamiento, la participación en plusvalía no
ha ingresado a las arcas del erario público, por lo que se presenta una pérdida de los
recursos.
102
Por las anteriores razones este órgano de control retira parcialmente la observación en
relación a los predios ubicados con direcciones CL 65A 72 44 / AK 72 65 A 07 / AK 72 65
A 15 / AK 72 65 B 15 / AK 72 65 B 25, por lo que éste y su incidencia en cuanto al efecto
de plusvalía se descuenta del cálculo valorado del daño presentado en la tabla 26 y se
establece un hallazgo administrativo con incidencia fiscal y presunta disciplinaria en
cuantía de Dos mil novecientos veinte millones setecientos treinta mil quince pesos m/cte.
($2.920.730.015).
103
10.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la no determinación, cálculo, liquidación e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio identificado con chip AAA0243HKKL ubicado en la dirección AK 72 24C 00, el cual pertenece al polígono establecido en el Decreto 562 de 2014 (constitutivo de hechos generadores de plusvalía).
El 26 de marzo de 2015 el predio con dirección AK 72 24C 00 asociado al CHIP
AAA0243HKKL, radica solicitud de licencia en modalidad de obra nueva en legal y debida
forma, la cual adopta el acto administrativo LC 15-2-1598.
Dada esta solicitud en vigencia del Decreto 562 de 2014 y teniendo en cuenta que se
encuentra dentro del polígono constitutivo de hecho generador, lo hacía susceptible de
potencial efecto de plusvalía en virtud del mayor aprovechamiento establecido en dicho
decreto respecto a la normatividad anterior (Norma por UPZ).
En la fecha del 24 de julio de 2015 se expidieron las resoluciones 1694, 1695, 1696,
1697 y 1698 de 2015 por parte de la UAECD, por medio de las cuales se liquidó el efecto
plusvalía por capacidad predial causado en las zonas o subzonas que hacen parte del
tratamiento de renovación urbana, conforme al Decreto 562 de 2014.
Revisadas estas resoluciones no se encontró por parte de este organismo de control que
estuviera contenido en alguna de ellas, el predio con dirección AK 72 24C 00 asociado al
CHIP AAA0243HKKL.
El 30 de junio de 2016 la UAECD se expide la Resolución 1154 de 2016 "Por medio de
la cual se recalcula el efecto plusvalía contenido en Ias Resoluciones N° 1694, 1695, 1696, 1697 y
1698 de 2015, se excluyen algunos predios de dichos actos administrativos, se determina el efecto
plusvalía para nuevas zonas o subzonas sujetas al tratamiento de renovación urbana y se dictan
otras disposiciones, conforme con el Decreto Distrital 562 de 2014 y el artículo 3o del Decreto
Distrital 079 de 2016".
104
Esta resolución en su artículo 1 señala: “Recalcular el efecto plusvalía de los predios
contenidos en las Resoluciones n.° 1694, 1695, 1696, 1697 1698 de 2015, pertenecientes las zonas
sujetas al tratamiento de renovación urbana, conforme con el Decreto Distrital 562 de 2014 el
régimen de transición establecido por el artículo 3o del Decreto Distrital 079 de 2016, en virtud de
la inclusión de la obligación de destinación de suelo vivienda de interés prioritario -VIP- la
obligación para servicios públicos domiciliarios”.
Revisada la resolución anterior y sus anexos no se encontró por parte de este
organismo de control que estuviera contenido en alguna de ellas, el predio con dirección
AK 72 24C 00 asociado al CHIP AAA0243HKKL.
Las resoluciones 1823 y 2366 de 2016, 1907 y 1498 de 2017 y 155 de 2018 expedidas
por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD hacen referencia al
establecimiento del efecto plusvalía para integraciones prediales de conformidad con el
Decreto 562 de 2014, donde por consecuencia no se encontró por parte de este organismo
de control que estuviera contenido en alguna de ellas, el predio con dirección AK 72 24C
00 asociado al CHIP AAA0243HKKL, dado que su licencia se solicitó para ser
desarrollado de manera individual en virtud del Decreto 562 de 2014.
Preguntada esta situación a la UAECD mediante acta administrativa, se encontró que el
predio “le corresponde el código de sector 006311 03 07 de acuerdo a la información del
Sitema (sic) Integrado de Información Catastral, SIIC… Verificada la información remitida
por la SDP, para los predios que hacen parte del poligono del Decreto 562 de 2014, el predio
objeto de consulta se encuentra dentro del grupo de lotes a incorporar al tratamiento de
renovación, con codigo de sector 006311 03 01, predio que de acuerdo a la información del Sitema
(sic) Integrado de Información Catastral, fue borrado el 13 de noviembre de 2000... De acuerdo a
lo señalado, por la incosistencia (sic) presentada en el código de sector, el predio no se encuentra
105
en el listado objeto de análisis para determinación del efecto plusvalia bajo el Decreto 562 de
2014…De igual forma, se realiza la consulta a la SDP, ya que se encuentra en la UPZ 114
Modelia, tratamiento de consolidación, sector normativo 6, subsector de edificabilidad C, norma
que debe ser proporcionada por dicha entidad, adcionalmente (sic) la revisión de la Licencia de
Construcción LC 15-2-1598 y la definición de hechos generadores, para que por parte de la
UAECD, proceced (sic) a realizar la determinación del efecto plusvalia si es del caso.”
Por lo anterior es de concluir que no existe zona homogénea geoeconómica en virtud
del Decreto 562 de 2014 para la UPZ 114, lugar donde se encuentra el predio descrito en la
siguiente tabla.
Tabla 27. Predio no determinado, calculado, liquidado ni con inscripción de participación en plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria
Localidad
Matrícula Inmobiliaria
CHIP
Dirección
Expediente
Licencia de Construcción
FONTIBÓN
50C1793001
AAA0243HKKL
AK 72 24C
00
1521304
LC 15-2-1598
Fuente: Cruce de información de bases de datos de licencias de obras locales efectuada por el Equipo Auditor.
Es decir, que el predio anteriormente señalado hizo uso del aprovechamiento
establecido en el Decreto 562 de 2014 y no se le ha determinado, calculado, liquidado ni
inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria el efecto por participación de plusvalía.
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La no determinación, cálculo, liquidación ni inscripción en el folio de matrícula
inmobiliaria, obedeció a que la UAECD tomara como fundamento para el cálculo y la
liquidación, además de las normas y las zonas y subzonas contenidas dentro del polígono
del Decreto 562 de 2014, los predios que lo integran, cuando la competente e idónea para
determinar los predios involucrados del potencial efecto de participación en plusvalía es la
UAECD.
Estas situaciones dieron como consecuencia la no determinación, cálculo, liquidación
ni inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, permitiendo que un predio con potencial
efecto de participación en plusvalía, pasado el momento de exigibilidad de trámite de
licencia no haya cancelado dicha participación.
Respuesta emitida por la entidad auditada y análisis.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD emite respuesta a la
observación realizada por la Contraloría de Bogotá, con respecto a la no determinación,
cálculo, liquidación e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio
anteriormente descrito, y que hacía parte del polígono de hechos generadores en virtud del
Decreto 562 de 2014.
Dentro de la valoración de la respuesta por parte del organismo de control se concluyó
que la existencia del predio en mención se encuentra dentro del polígono establecido para el
cumplimiento del Decreto 562 de 2014. Adicionalmente la curaduría señala que la norma
aplicada fue en virtud de dicho decreto. De otra parte, como bien lo señaló la UAECD en su
respuesta no determinó la existencia de este predio dentro del polígono por errores en el flujo de
información entre ésta y la SDP, es decir que no tiene calculada la zona geoeconómica, por lo
que no ha sido posible calcular el efecto.
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En este sentido, no es el organismo de control el encargado de determinar el efecto de
plusvalía y su valor por m2. Tampoco omitir los aspectos anteriormente descritos y que
conllevan a establecer la falta de determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía para
dicho predio.
Por las anteriores razones no se acepta la respuesta dada por la UAECD y se establece
un hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.
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11. CONCLUSIONES
En cuanto a la auditoría de desempeño practicada sobre la evaluación de avalúos y
pago del impuesto predial unificado para las vigencias 2012 y 2013 en la zona rural,
se evidenció que la Secretaría Distrital de Hacienda no adelantó las labores de gestión
del cobro y recaudo por dicho concepto a los contribuyentes, dejando pérdidas
fiscales por $7.618.850.256 m/cte., además de ello dejó prescribir la deuda calculada
para los predios omisos, imposibilitando su posterior cobro y disminución de los
ingresos tributarios percibidos en el Distrito Capital.
La actualización catastral es un proceso fundamental en la identificación física,
jurídica, económica y fiscal de los bienes inmuebles, por lo anterior se hace de vital
importancia su realización anual, y particularmente en las zonas rurales en donde se
determinó una alta injerencia por concepto del pago del impuesto predial unificado.
El análisis de la actualización catastral rural en el Distrito Capital a lo largo de las
vigencias desde 2012 hasta 2016 relacionándolas con el recaudo del impuesto predial
unificado, se encontraron diferencias significativas en el porcentaje del mismo, ello se
traduce en que el recaudo por concepto de IPU en la zona rural en estas vigencias en
promedio fue del 6.21%, y en la zona urbana del 13.12% del total recaudado en las
localidades de Chapinero, Usaquén, Suba y Santafé, lo cual indica que en el área
urbana se duplica dicho recaudo, debido a las permanentes labores de actualización
realizadas en esta zona de la ciudad.
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En cuanto a la auditoría de desempeño de seguimiento y evaluación de la
participación en plusvalía en vigencia del Decreto 562 de 2014, se evidenciaron
falencias por parte de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital en las
etapas de determinación y cálculo del efecto plusvalía para los bienes inmuebles que
se beneficiaron por las correspondientes acciones urbanísticas, en cuanto al mayor
aprovechamiento del suelo por edificabilidad.
El estudio de los predios los cuales fueron excluidos por la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital por presentar más cargas urbanísticas que beneficios del
efecto plusvalía, se observó que sus licencias de construcción y normatividad, éstos
hicieron uso del beneficio y eran susceptibles de plusvalía, por lo cual no debieron ser
excluidos por parte de la UAECD, lo que conllevó a una pérdida fiscal de recursos
por $33.484.989.203 m/cte.
El instrumento de la participación en plusvalía a pesar de tener una amplia
reglamentación y normatividad asociada, aún las entidades territoriales no gestionan
esta herramienta de forma efectiva, la cual con un buen manejo y conocimiento de la
misma, tiene gran potencial para la financiación del desarrollo urbanístico de sus
territorios.
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12. RECOMENDACIONES
Se hace necesario que exista una relación más estrecha en cuanto a correspondencia y
tenencia de la información entre la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital – UAECD y la Secretaria Distrital de Hacienda – SDH, lo anterior con el fin
de que ambas entidades trabajen a la par y con información actualizada en tiempo
real, esto con el fin de agilizar los procesos de estudio a predios sujetos de auditoría.
Se recomienda a la Contraloría de Bogotá D.C. que se haga un estudio preliminar en
cuanto a recurso humano disponible para el proceso de auditoría, lo anterior con base
en que para la fase de ejecución de la auditoria de desempeño “Evaluación de avalúos
y pago de IPU (Impuesto Predial Unificado) Zona rural, vigencia 2012 y 2013” no se
contó con el 100% del personal que inicialmente se había dispuesto para el desarrollo
de la misma, lo cual genero retrasos en la entrega de resultados, lo anterior se dio
como consecuencia de traslados y entrada en periodos de vacaciones de personal
previsto para la ejecución de la auditoria.
Para el equipo auditor de la Contraloría de Bogotá D.C. es imprescindible el acceso
total a los aplicativos que se hagan necesarios dentro de los procesos de auditoría
como por ejemplo el acceso al aplicativo VUR (Ventanilla Única De Registro), esto
con el fin de facilitar el estudio jurídico y de tradición de los predios objeto de
evaluación, para así dar juicios más precisos y en tiempo real respecto de la
propiedad.
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Se plantea la necesidad de la creación de políticas de control en tiempo real, las cuales
serán una herramienta de gran utilidad para el Distrito Capital, ya que se hace
necesario monitorear el proceder de las entidades en periodos en los cuales aún se
puedan hacer correcciones en cuanto al proceder de las mismas y así obtener mejores
resultados y disminuir eventos los cuales resulten perjudiciales para el Distrito y su
correcto desarrollo.
Es relevante que se hagan continuos procesos de capacitación del personal auditor
dentro de la Contraloría de Bogotá D.C., esto con la finalidad de que la obtención de
resultados se haga más eficaz y en periodos de tiempo más cortos.
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13. BIBLIOGRAFÍA
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Consejero ponente William
Giraldo Giraldo. (2011). Radicación número 25000-23-27-000-2010-00278- 01(18724).
Recuperado de http://anterior.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_consun.asp.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Consejero ponente Martha
Teresa Briceño de Valencia. (2016) Radicación número 25000-23-27-000-2012- 00574-
01(21149). Recuperado de http://anterior.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_consun.asp.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Consejero ponente Milton
Chaves García. (2017). Radicación número 25000-23-27-000-2011-00292-02. Recuperado de