UNIDADE II RECEITAS PBLICAS
Atividade Financeira (arrecadao de receitas realizao de
despesas)
- Na unidade II sero estudadas as questes relativas as receitas
e na unidade seguinte as despesas pblicas. Entre a previso de
arrecadao de receitas e a efetiva realizao de despesas (gastos
pblicos), h uma srie de etapas a serem perpassadas pelo ente
pblico.- Assim, os tpicos receita e despesa sero estudados em
sequncia, porm com uma viso de conjunto, a fim de que seja
evidenciado o carter instrumental da atividade financeira mantida
pelo Estado. - A arrecadao de receitas no constitui um fim em si
mesma, constitui, ao contrrio, um instrumento por meio do qual o
Estado contempla as demandas da sociedade. - Aliomar Baleeiro j
indicava que para que o Estado pudesse arrecadar dinheiro para
fazer frente as suas despesas utilizava-se de poucos meios
universais, tais como: Extorses sobre outros povos ou recebimento
de doaes voluntrias; Renda produzida da explorao de bens e empresas
estatais; Exigncia coativa de tributos e penalidades Tomar ou forar
emprstimo
2.1. Entrada e Receita
Aliomar Baleeiro, que se tornou um clssico em Direito
Financeiro, formulou um conceito de receitas pblicas de referncia
obrigatria. Segundo autor:
Receita pblica a entrada que, integrando-se ao patrimnio pblico
sem quaisquer reservas, condies ou correspondncias no passivo, vem
acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.
Note que nem toda entrada ou ingresso constitui receita. O
conceito traz duas caractersticas importantes para que uma simples
entrada de dinheiro nos cofres pblicos possa ser considerada
receita: 1) a definitividade da entrada, isto , ausncia de
correspondncia no passivo; e 2) real incremento do patrimnio
pblico.
Ex.: Se o ente pblico contrai um emprstimo para custear suas
despesas, dever em algum momento restituir esse dinheiro. Assim, a
entrada provisria, tem correspondncia no passivo (sada de
dinheiro). Por outro lado, se o ente que est sendo restitudo de um
emprstimo que concedeu, muito embora a entrada seja definitiva, no
causa real incremento do patrimnio, mas mera recomposio. Assim, a
receita pblica ocorre atravs de entradas definitivas de dinheiro e
bens. Plcido e Silva define receita como "o complexo de valores
recebidos pelo errio pblico, sejam provenientes de rendas
patrimoniais, sejam resultantes de rendas tributrias, destinados a
fazer frente despesa pblica". Pode-se destacar como exemplo:
receitas tributrias; receitas de explorao do patrimnio; doaes;
* Ressalva: H quem defenda que tal conceito restritivo no foi
incorporado pelo ordenamento brasileiro, j que o art. 11 da Lei
4320/64, ao falar de receitas pblicas, fala em operaes de crdito,
responsveis pelo endividamento pblico, portanto, com contrapartida
no passivo. Por outro lado, o conceito de Aliomar aproxima-se da
idia de receita pblica trabalhada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LC 101/2000).
2.2. Movimentos de Caixa
So entradas que ingressam provisoriamente nos cofres pblicos,
podendo neles permanecer ou no. Destinam-se a ser devolvidas.
Sempre que faltar um dos pressupostos (definitividade ou no
incremento do patrimnio) estaremos diante de uma hiptese de
movimento de caixa, tambm denominada por alguns autores de
movimentos de fundos ou entradas de caixa. Como Exemplos podemos
destacar: depsito ou fiana realizado como garantir para participar
da licitao ou para contratar com a administrao; Emprstimos pblicos,
inclusive a espcie tributria emprstimo compulsrio (art. 148 da
Constituio Federal), pois necessita de ressarcimento; Depsitos
judiciais; Valor pago ao Estado pela venda de patrimnio; Indenizaes
em geral recebidas pelo Estado;
2.3. Classificao das Receitas
H diversos critrios para a classificao das receitas, dentre as
listadas por Oliveira (diviso dos servios; da vantagem auferida
pelo poder pblico; quanto a periodicidade; quanto a origem).
Trabalharemos com apenas duas classificaes que nos sero teis na
aplicao do Direito Financeiro.
Quanto regularidade/periodicidade, as receitas pblicas
classificam-se em:
- Ordinrias: arrecadas regularmente no exerccio financeiro. Ex.:
impostos.
- Extraordinrias: decorrentes de situaes excepcionais, ou de
carter transitrio, como guerra. Ex.: emprstimos compulsrios
(art.148, I, CR/88), Imposto extraordinrio de guerra (art.154,II,
CR/88).
Quanto origem
- Originrias: oriundas da explorao do prprio patrimnio do Estado
ou atividades exercidas sob o que se denomina de direito pblico
disponvel. So receitas voluntrias e contratuais. Ex.: tarifas ou
preos pblicos.
- Derivadas: obtidas pelo Estado atravs de seu poder de imprio.
So coercitivas. Ex.: tributos, multas, etc.
- Receitas transferidas: Embora provenientes do patrimnio
particular (a ttulo de tributo), no so arrecadadas pela entidade
pblica que vai utiliz-las. Sero abordadas de maneira mais detalhada
quando do estudo da repartio de receitas, item 2.5.
2.3.1. Receitas Originrias
Em oposio s receitas derivadas, cuja marca a compulsoriedade, as
receitas originrias so caracterizadas, sobretudo, pela
voluntariedade presente nas relaes de que surgem. Isto significa
que tais receitas so arrecadas a partir de relaes horizontais,
equilibradas, entre Estado e particular. A voluntariedade deve ser
bem compreendida, sob pena de ser confundida com voluntarismo.
Cuida-se de noo fundada em relaes que se formam por meio da vontade
dos que afluem para a formao de um determinado vnculo (Regis
Fernandes de Oliveira). Trata-se da autonomia para formao de
vnculos, uma lgica bem privatista. So, portanto, receitas oriundas
da explorao do prprio patrimnio do Estado ou atividades exercidas
sob o que se denomina de direito pblico disponvel. Caracterizam-se
como receitas contratuais. So exemplos de receitas originrias:
Doaes; Legados; Bens vacantes; Uso de bens pblicos de forma
onerosa; Outorga pela explorao de servio pblico; Preo pblico;
Prescrio aquisitiva; Receitas advindas de empresas estatais;
Distribuio de royalties
Discusses sobre Taxa, Preos, tarifas
Trata-se da entrada nos cofres pblicos oriunda de uma relao em
que o Estado se comporta como um particular, isto , explora
economicamente a utilizao de seu prprio patrimnio ou da situao em
que o servio pblico alvo de permisso ou concesso. O preo uma
receita contratada, que tem seus limites estabelecidos no interior
do mercado, muito diferente dos tributos, que tm seus limites
estabelecidos pela Constituio e na lei.
Apesar disso, existe uma zona cinzenta entre tarifa e taxa. Sob
a perspectiva das cincias das finanas isto , no plano pr-jurdico as
taxas podem se confundir com as tarifas (preos). O princpio
financeiro que as informa o mesmo: remunerao de despesa estatal,
ressarcimento ao Estado, etc. (Geraldo Ataliba). Apenas a taxa pode
fazer frente ao exerccio de poder de polcia. Apenas preo pode fazer
frente utilizao de bem pblico. A zona de confuso entre taxa e
tarifa recai, portanto, sobre a remunerao de servio.
Como evidenciado pela figura acima, existe uma rea de incidncia
exclusiva da taxa (poder de polcia) e uma rea de incidncia
exclusiva do preo ou tarifa (explorao do patrimnio pblico). Veja
como o STF j se pronunciou sobre ambas:"Dispositivo por meio do
qual o Ministrio do Meio Ambiente, sem lei que o autorizasse,
instituiu taxa para inspeo de importaes e exportaes de produtos da
indstria pesqueira, a ser cobrada pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, com ofensa ao
princpio da legalidade estrita, que disciplina o Direito
Tributrio." (ADI 2.247-MC, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgamento em
13-9-00, DJ de10-11-00). No mesmo sentido: ADI 1.982-MC,Rel. Min.
Maurcio Corra, julgamento em 15-4-99, DJ de11-6-99.>> linha
de raciocnio: inspeo > manifestao do poder de polcia -> taxa
> tributo -> legalidade. Remunerao pela explorao de recursos
minerais () no se tem, no caso, taxa, no seu exato sentido jurdico,
mas preo pblico decorrente da explorao, pelo particular, de um bem
da Unio (CF, art. 20, IX, art. 175 e ). (ADI 2.586, Rel. Min.
Carlos Velloso, julgamento em 16-5-02, DJ de1-8-03).>> linha
de raciocnio: explorao do patrimnio pblico -> preo -> fonte
contratual.A zona cinzenta, como indicado pela figura, corresponde
remunerao de servios. Na tentativa de desfaz-la, grande parte da
doutrina do Direito Tributrio prope algumas distines precisas entre
a cobrana por taxa e por tarifa.
TAXATARIFA OU PREO
- compulsoriedade- fonte legal- regime jurdico de direito
tributrio- remunera servios estatais prprios, indelegveis.- cobrana
da efetiva ou potencial utilizao doservio.- facultatividade- fonte
contratual- regime jurdico de direito privado- remunera servios
estatais imprprios, delegveis.- cobrana da efetiva utilizao do
servio.
O esforo vlido, no sentido de enfatizar as conseqncias de uma
cobrana ser do tipo taxa ou tarifa, mas remanesce a dvida
principal...
>> Quais servios devem ser remunerados por taxa e quais
por tarifas?
No RE 89876, o ex-Ministro Moreira Alves tentou enfrentar o
problema, propondo uma classificao dos prprios servios pblicos, a
partir da qual fossem identificados os servios remunerados por
taxas e remunerados por tarifas. O Ministro aponta trs tipos de
servios pblicos:
I) SERVIOS PBLICOS PROPRIAMENTE ESTATAIS
envolvem a soberania do Estado; indelegveis; s remunerveis por
taxas; ex.: servio judicirio custas judiciais
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou orientao no
sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes
aos servios notariais e registrais possuem natureza tributria,
qualificando-se como taxas remuneratrias de servios pblicos,
sujeitando-se, em conseqncia, quer no que concerne sua instituio e
majorao, quer no que se refere sua exigibilidade, ao regime
jurdico-constitucional pertinente a essa especial modalidade de
tributo vinculado, notadamente aos princpios fundamentais que
proclamam, dentre outras, as garantias essenciais (a) da reserva de
competncia impositiva, (b) da legalidade, (c) da isonomia e (d) da
anterioridade. (ADI 1.378-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento
em 30-11-95, DJ de30-5-97). No mesmo sentido: ADI 3.260, Rel. Min.
Eros Grau, julgamento em 29-3-07, DJ de 29-6-07.
II) SERVIOS ESSENCIAIS AO INTERESSE PBLICO
envolvem interesse da comunidade (a sua no utilizao ou prestao
afeta a coletividade); so remunerados por taxa, exceto se forem
objeto de permisso ou concesso, caso em que passam a ser
remunerados por preos; ex.: coleta de lixo.
III) SERVIOS NO ESSENCIAIS
envolvem um interesse individual de cada usurio ( a sua no
utilizao ou prestao afeta apenas cada possvel usurio); em regra,
delegveis; podem ser remunerados por preo; ex.: servio
telefnico.
A classificao do Ministro toma por base a essencialidade do
servio. Mas ser que este um critrio rigoroso?
A noo de essencialidade cambiante, construda politicamente em
cada poca, da constituir-se em uma noo muito subjetiva para embasar
a classificao dos servios. Na esteira de Regis Fernandes de
Oliveira, proponho que consideremos todos os servios pblicos como
essenciais, at porque foram assim considerados pelo Constituinte
quando inseridos entre as competncias dos entes federativos.
Sabemos, portanto, se um determinado servio pblico, e, assim,
essencial, identificando-o na CR/88 entre as competncias executivas
ou materiais dos entes federativos. Sendo assim, todo servio
pblico, divisvel e especfico, deve ser remunerado por taxa, exceto
no caso de concesso ou permisso, quando se cobra preo ou tarifa.
Isso porque a natureza privada do prestador direto do servio (a
concessionria) incompatvel com o regime tributrio, que pressupe
poder de imprio.
Em sntese: servio pblico aquele previsto constitucionalmente
como de responsabilidade estatal. Em sendo divisvel e especfico e
prestado por entidade pblica, tem que ser cobrado por taxa. Em
sendo divisvel e especfico e prestado por meio de concesso ou
permisso, ser cobrado por preo ou tarifa.
2.3.2. Receitas Derivadas
Como foi visto, a marca das receitas derivadas a
compulsoriedade. Isto significa que tais receitas so arrecadas a
partir do exerccio do poder de imprio do Estado, que trava relaes
verticais com os indivduos, relaes desequilibradas, que dispensam a
vontade do particular para que ocorram. Entre as receitas
derivadas, encontram-se os tributos, multas, penalidade, confisco,
etc.
2.3.2.1. Receitas Tributrias
Estudamos na Unidade I as normas fundamentais de Direito
Financeiro, entre elas, as normas oramentrias e as que formam o que
chamado de Regime Jurdico de Direito Tributrio. Para compreenso
desse conjunto de normas (Capacidade Contributiva, Legalidade,
Anterioridade, etc.) foi necessria uma rpida introduo relao
tributria, oportunidade em que estudamos os elementos subjetivos
(sujeito ativo e passivo) e objetivos (base de clculo, alquota,
fato gerador, etc.) que compem os tributos. Mas afinal...
>> O que um tributo?
O art. 3, do CTN (Cdigo Tributrio Nacional Lei 5172/66) traz uma
definio da qual partiremos:Tributo toda prestao pecuniria
compulsria*, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no
constitua sano de ato ilcito**, instituda em lei *** e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada *****.
* Compulsria cobrada independentemente da vontade do
particular.** Que no constitua sano de ato ilcito tributo no tem
carter sancionatrio, no pago porque o particular cometeu alguma
infrao, no que se difere das demais receitas derivadas (multas,
penalidades, etc.)*** instituda em lei regra da legalidade
tributria (art. 150, I, CR/88) tributao atividade restritiva do
direito de propriedade, e toda restrio a direitos fundamentais tem
que ser veiculada por lei (art.5 , II, CR/88).**** cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada se, de um lado, a
tributao independe da vontade do contribuinte, de outro, no pode
depender da escolha do agente fiscal. Em decorrncia da necessidade
de segurana jurdica, da proteo da confiana do contribuinte, o
Direito Tributrio trabalha com a tipicidade cerrada, que impe a
descrio minuciosa da relao tributria na lei, de tal forma que a
cobrana do tributo se d amplamente vinculada pela lei.
>> Quais so os tributos?
O art. 5, do CTN, diz, de modo taxativo, que tributos so
impostos, taxas e contribuies de melhoria. O art. 4, do CTN, diz
que a natureza jurdica de um tributo deve ser identificada a partir
de seu fato gerador, sendo irrelevante para tal identificao a
denominao e a destinao dadas ao tributo. De fato, para distinguir
imposto (1), taxa (2) e contribuio de melhoria (3), basta olhar
para o fato gerador de cada uma dessas espcies.
(1) Se uma determinada cobrana realizada pelo Estado em funo de
um fato relativo ao contribuinte e no a uma atividade especfica
mantida pelo Estado, temos que tal cobrana tem a natureza de
imposto (art. 16, CTN). Ex.: Se um particular proprietrio de um
carro, incidir sobre ele a obrigao de pagar o IPVA (imposto sobre a
propriedade de veculo automotor).
(2) Se uma determinada cobrana realizada pelo Estado em funo de
um fato por ele produzido, qual seja, a prestao de um servio pblico
especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua
disposio (a); ou o exerccio regular de poder de polcia (b), temos
que tal cobrana tem a natureza de taxa (art. 77, CTN). Ex. (a): Se
um municpio presta o servio de coleta domiciliar de lixo, um servio
suja utilizao pode se dar separadamente por cada um dos seus
usurios, incidir sobre os potenciais ou efetivos usurios a obrigao
de pagar a taxa de servio de coleta de lixo. Ex. (b): Se um
municpio realiza a atividade de fiscalizao de bares e restaurantes
(exerccio regular de poder de polcia*), pode em funo dela cobrar
taxa de polcia. Nos termos do art. 78, do CTN:
Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse
pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.
* No exemplo da fiscalizao de bares e restaurantes, temos uma
atividade da administrao pblica municipal que limita o direito de
propriedade (j que o proprietrio obrigado a franquear a entrada dos
agentes fiscalizadores) para proteger o interesse pblico relativo
higiene atividade que se amolda com perfeio noo de poder de polcia,
da a sua cobrana ter natureza de taxa A taxa de polcia , portanto,
a cobrana que a Administrao Pblica faz pelo seu sim ou no, isto ,
quando cabe a ela autorizar (em sentido amplo) algum ato ou absteno
do particular.
(3) Se uma determinada cobrana realizada pelo Estado em face de
um outro fato por ele produzido, qual seja, a construo de uma obra
pblica, de que decorra valorizao imobiliria, temos que tal cobrana
tem a natureza de contribuio de melhoria (art. 81, CTN). Ex.: Se um
municpio constri uma praa de recreao que repercute na valorizao dos
imveis adjacentes, poder cobrar contribuio de melhoria.
Distinguir imposto, taxa e contribuio de melhoria apenas pelo
contedo material do fato gerador (fato produzido pelo contribuinte,
fato produzido pelo Estado servio, poder de polcia, construo de
obra pblica) possvel porque utilizamos a idia de tributos
vinculados e no vinculados, isto , tributos que dependem ou no de
contraprestao estatal especfica. Taxa e contribuio de melhoria so
tributos vinculados e impostos so tributos no vinculados. Veja como
o STF compreende a idia de vinculao de um tributo:
(...) A materialidade do fato gerador da taxa sempre e
necessariamente um fato produzido pelo Estado, na esfera jurdica do
prprio Estado, em referibilidade ao administrado ou uma atuao
estatal diretamente referida ao contribuinte, que pode consistir ou
num servio pblico ou num ato de polcia. (ADI 447, voto do Min.
Carlos Velloso, julgamento em 5-6-91, DJ de 5-3-93).Entretanto, com
a CR/88, passou-se a reconhecer, quase que consensualmente, no
ordenamento jurdico brasileiro 5 modalidades de tributo: (1)
imposto, (2) taxa, (3) contribuio de melhoria, (4) outros tipos de
contribuies e (5) emprstimos compulsrios todas previstas no texto
constitucional e compatveis com o conceito de tributo do art. 3 do
CTN, acima citado. Veja, a respeito das diferentes espcies
tributrias, o entendimento consolidado do STF: Os tributos, nas
suas diversas espcies, compem o Sistema Constitucional Tributrio
brasileiro, que a Constituio inscreve nos seus artigos 145 a 162.
Tributo, sabemos todos, encontra definio no artigo 3 do CTN,
definio que se resume, em termos jurdicos, no constituir ele uma
obrigao que a lei impe s pessoas,de entrega de uma certa importncia
em dinheiro ao Estado. As obrigaes so voluntrias ou legais. As
primeiras decorrem da vontade das partes, assim, do contrato; as
legais resultam da lei, por isso so denominadas obrigaes ex lege e
podem ser encontradas tanto no direito pblico quanto no direito
privado. A obrigao tributria, obrigao ex lege, a mais importante do
direito pblico, nasce de um fato qualquer da vida concreta, que
antes havia sido qualificado pela lei como apto a determinar o seu
nascimento. (Geraldo Ataliba, Hermenutica e Sistema Constitucional
Tributrio, in Diritto e pratica tributaria, volume L, Padova,
Cedam, 1979). As diversas espcies tributrias, determinadas pela
hiptese de incidncia ou pelo fato gerador da respectiva obrigao
(CTN, art. 4), so a) os impostos (CF, art. 145, I, arts. 153, 154,
155 e 156), b) as taxas (CF, art. 145, II), c) as contribuies, que
so c.l) de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais (CF, art.
194), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF,
art. 195, CF, 195, 4) e c.2.2) salrio educao (CF, art. 212, 5) e
c.3) especiais: c.3.1.) de interveno no domnio econmico (CF, art.
149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econmicas
(CF, art. 149). Constituem, ainda, espcie tributria, d) os
emprstimos compulsrios (CF, art. 148). (ADI 447, Rel. Min. Octvio
Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-91, DJ de
5-3-93)
(4) As contribuies diversas (que no as de melhoria) so colocadas
como um tipo autnomo de tributo em razo de no serem vinculadas a
uma contraprestao estatal especfica e por terem a marca da destinao
constitucionalmente determinada, em outras palavras, a CR/88 diz de
antemo o destino a ser dado s receitas provenientes dessas
contribuies. Ex.: A contribuio sobre iluminao pblica (art. 149-A)
um tributo cujo destino da receita arrecadada j vem dado pela
prpria Constituio, isto , o recurso obtido com essa tributao
necessariamente ser utilizado para custear o servio de iluminao
pblica prestado pelo ente estatal.
(5) Os emprstimos compulsrios so tidos pela jurisprudncia
majoritria como uma espcie autnoma de tributo por terem destinao
constitucionalmente determinada (tm que ser empregados em despesas
extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, guerra externa ou
sua iminncia art. 148, I, CR/88) e principalmente por terem
correspondncia no passivo do Estado, isto , entram nos cofres
pblicos sob a condio de sua restituio aos particulares. Tal
caracterstica, exclusiva, entre os tributos, dos emprstimos
compulsrios, torna a sua natureza jurdica discutvel. Por serem
emprstimos (portanto, restituveis), no se encaixam no conceito
predominante de receita pblica; mas por serem compulsrios
justificam-se como tributos. Isso possvel, j que o conceito de
tributo do art.3, do CTN, no condicionado ao enquadramento da
cobrana como receita pblica.
Embora o art. 5, do CTN, enumere apenas 3 modalidades de
tributos, possvel reconhecer outras a partir do texto
constitucional; isso porque o CTN uma lei anterior Constituio,
considerada recepcionada nos limites de sua compatibilidade com a
norma maior.
>> Como identificar a natureza jurdica de um tributo?
Ainda na esteira da recepo do CTN pela CR/88, imperiosa se faz a
releitura o art. 4, do CTN, j citado; porquanto diz serem
irrelevantes para a determinao da natureza jurdica do tributo
fatores (denominao e destinao) que passam a ser essenciais diante
do reconhecimento das 5 possibilidades tributrias.
J vimos que para distinguir imposto, taxa e contribuio de
melhoria basta analisar o contedo material do fato gerador
(detectando se o fato produzido pelo contribuinte ou pelo Estado).
Porm, uma contribuio diversa pode ter fato gerador semelhante ao de
um imposto, a exemplo da CIDE e das contribuies sociais, que podem
incidir sobre a importao de produtos estrangeiros ou servios (art.
149, 2, II, CR/88), fatos produzidos pelo contribuinte, tambm
geradores de imposto (art. 153, I, CR/88). Em casos tais, passa a
ser necessrio analisar a destinao e a denominao dadas cobrana.2.4.
Tratamento das receitas na Lei 4320/64 Receitas correntes e de
capital
Este diploma legal estatui normas gerais de direito financeiro
e, em seu art.11, classifica as receitas pblicas a partir de
categorias econmicas. Com esse critrio focado o comportamento
econmico desempenhado pelo ente pblico para obter as receitas. A
classificao legal de receitas tem o objetivo de padronizar a projeo
oramentria, o que propicia uma maior possibilidade de
acompanhamento e controle da atividade financeira do Estado.
Assim, quanto categoria econmica as receitas se dividem em:-
Art. 11, 1 - RECEITAS CORRENTES - compreendem as receitas de
natureza contnua.
tributrias (j vimos) de contribuies (tambm tributrias)
patrimoniais (resultado financeiro da fruio do patrimnio pblico,
seja decorrente de bens imobilirios ou mobilirios, seja advindo de
participao societria). agropecurias (decorrentes de atividades ou
exploraes agropecurias, compreendendo a agricultura, pecuria,
extrao de produtos vegetais, etc.) industriais (provenientes das
atividades industriais assim consideradas pelo IBGE. Ex.: indstria
de extrao mineral). de servios (oriundas de atividades
caractersticas da prestao de servios, tais como servio de
transporte, servio hospitalar, etc.) transferncias correntes
(recursos obtidos de outras entidades, pblicas ou privadas, a serem
empregados em despesas correntes).
- Art. 11, 2 - RECEITAS DE CAPITAL compreendem as receitas de
natureza eventual. operaes de crdito (recursos decorrentes de
emprstimos obtidos pelo ente pblico) amortizao de emprstimos
(recursos decorrentes do retorno de valores emprestados pelo ente
pblico) alienao de bens (recursos resultantes da converso em espcie
pela venda de bens e direitos pertencentes entidade pblica ex.:
venda de um prdio pblico, de aes) transferncias de capital
(recursos obtidos de outras entidades, pblicas ou privadas, a serem
empregados em despesas de capital). supervit do oramento corrente
(resultante do balanceamento dos totais das receitas correntes e
despesas correntes no constitui item de receita oramentria, j que
formado por valores j computados no oramento).
Simulao de supervit do oramento corrente:
RECEITAS CORRENTESR$ 100.000,00DESPESAS CORRENTESR$
50.000,00
RECEITAS DE CAPITALR$ 100.000,00DESPESAS DE CAPITALR$
150.000,00
TOTAL DE RECEITASR$ 200.000,00TOTAL DE DESPESASR$ 200.000,00
H SUPERVIT DO ORAMENTO CORRENTERC DC = R$ 50.000,00
NO H SUPERVIT ORAMENTRIOTOTAL R TOTAL D = 0
Importante:
- supervit do oramento corrente a diferena entre as receitas
correntes e as despesas correntes, serve para medir se o ente est
conseguindo custear seus gastos fixos com as receitas que arrecada
continuamente, ou seja, para medir uma administrao equilibrada. No
deve ser confundido com o supervit oramentrio, que a diferena entre
todas as receitas estimadas (correntes e de capital) e todas as
despesas esperadas (correntes e de capital, incluindo as despesas
com pagamento de dvida). Nem deve ser confundido com o supervit
primrio, que a diferena entre todas as receitas estimadas e as
despesas esperadas, excetuando-se os gastos com pagamento de juros
da dvida. Esse ltimo instituto utilizado para saber quanto o ente
pblico economizou exatamente para poder pagar juros da dvida do
governo.
- no confunda receita patrimonial com alienao de bem a primeira
proveniente da mera explorao dos bens pblicos (ex.: aluguel,
arrendamento, etc.) por isso, de natureza contnua (corrente); j a
segunda proveniente da alienao dos bens pblicos (transferncia da
prpria propriedade do bem), por isso, de natureza eventual (de
capital).
Importante, ainda:
- o que determina a categoria econmica de uma receita do tipo
transferncia a categoria econmica da despesa que ser custeada com o
repasse. Adiante-se que despesa corrente aquela destinada manuteno
de servios anteriormente criados, ou construo de obras de mera
conservao ou adaptao de bens imveis; e despesa de capital aquela
voltada ao incremento das aes estatais, como so os investimentos.
Assim, se um ente federativo recebe um repasse a ser aplicado em
gasto corrente (como pagamento de pessoal), essa entrada ser
computada como transferncia corrente. E se recebe um repasse a ser
aplicado em gasto de capital (como a construo de um novo hospital),
essa entrada ser computada como transferncia de capital.
2.5. Repartio das Receitas Pblicas: O papel dos Fundos de
Repartio
- A temtica de repartio das receitas tributrias s se coloca com
propriedade em realidades federativas.
- A escolha federativa passa pela opo de um modelo de poder
poltico descentralizado, composto por mltiplos centros de tomada de
deciso distinto, portanto, do modelo unitrio, em que as decises
polticas recaem sobre um nico centro de tomada de deciso.
O federalismo traz algumas conseqncias importantes para o
Direito Financeiro: repartio constitucional das competncias,
autonomia dos entes, discriminao constitucional das rendas
tributrias (repartio da competncia e receitas tributrias).
- Nos termos do art. 18, CF/88, a organizao
poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.Percebe-se, assim, que a
autonomia dos entes federativos deve ser compreendida nos limites
contornados pela Constituio. Juridicamente, no se pode afirmar
qualquer hierarquia entre Unio, estados, Distrito Federal e
municpios, pois se colocam em uma mesma categoria: entes
federativos autnomos, todos submetidos aos ditames
constitucionais.
- Para que haja efetiva autonomia, os entes federativos precisam
exercer suas competncias em diversos aspectos, quais sejam:
administrativo, normativo, e financeiro. autonomia administrativa,
instrumentalizada por competncias materiais, de execuo; autonomia
normativa (poder/dever de inovar no ordenamento jurdico),
instrumentalizada por competncias legislativas; autonomia
financeira - pedra de toque do federalismo: trata-se de possuir
meios fticos, recursos financeiros para exercitar todas as demais
competncias. instrumentalizada por competncias tributrias.
- Ressalta-se que s ocorrer efetiva autonomia administrativa se
existir autonomia financeira. Sem a autonomia financeira no h que
se falar em qualquer autonomia federativa, pois sem recursos os
entes encontram-se de mo atadas para exercer suas competncias ou
acabam tendo uma diminuio de sua autonomia frente a poltica de
busca de recursos como favores polticos dos entes federados.
Sistema de Partilha
- O sistema de partilha de receitas no Brasil se d conforme
quadro esquemtico
Unio Arts. 153, 154, 148 e 149 caput e 195 -CF/88
Na fonte: Competncia Tributria
Estados arts. 155 e 149, 1 -CF/88
Sistema de PartilhaDF art. 147- CF/88
Municpios arts. 156, art. 149, 1 e 149-A CF/88
Entes Federados Individualmente De forma DiretaObrigatrias
Tributrias
No Produto: Transferncias Intergovernamentais
Via Fundos p/ partilha FPM e FPEDFEntes FederadosDe forma
IndiretaVoluntrias
- Partilha na fonte:
A partilha das receitas tributrias na fonte ocorre com a
distribuio das competncias tributrias, momento em que o texto
constitucional indica expressamente qual ente vai instituir, prev e
arrecadar o tributo. As competncias tributrias relativas a impostos
e contribuies encontram-se taxativamente previstas na Constituio
por tratarem-se de competncias exclusivas/privativas, contudo para
as demais espcies tributrias: taxas, contribuies de melhoria, a
competncia comum devendo ser observados alguns requisitos para a
sua cobrana.
- As competncias tributrias encontram-se previstas e repartidas
na Constituio Federal. A Constituio apenas prev a possibilidade de
criao dos tributos e a reparte entre Unio, estados, DF e municpios,
cabendo aos entes a efetiva criao dos tributos, em observncia s
normas tributrias.
A constituio faz uma distribuio detalhada no que se refere aos
impostos, mas o mesmo no ocorre com taxas e contribuies de
melhoria. Isso se deve ao carter no-vinculado do tributo do tipo
imposto, em contraposio ao carter vinculado de taxas e contribuies
de melhoria.
As taxas e contribuies de melhoria tm como fato gerador um fato
relacionado a alguma ao especfica do Estado (prestao de servio
pblico divisvel e especfico ou regular exerccio de poder de polcia
taxa; construo de uma obra pblica que valorize imveis adjacentes
contribuio de melhoria). Assim, a competncia para instituir taxas e
contribuies de melhoria aferida pela competncia de realizar essas
aes estatais.
Taxas competncia tributria comum o que determina a competncia
para instituir uma taxa a competncia administrativa referente ao
servio pblico especfico ou ao exerccio do poder de polcia em questo
(art. 77 e seguintes do CTN)
Ex.: concesso de passaporte ato administrativo de competncia
federal taxa a ser cobrada pela Unio; licena para construo
competncia material do municpio, que, portanto, ter a competncia
para instituir a respectiva taxa.
Contribuio de melhoria competncia comum ser do ente que realizar
a obra pblica. (art. 81 e 82 do CTN)
J no que se refere aos impostos, a mesma lgica no pode ser
utilizada, uma vez que o fato gerador do imposto um fato
relacionado a uma ao do contribuinte (ser proprietrio de um veculo
automotor IPVA) e no a uma ao estatal especfica. Por isso, a
Constituio detalhou a repartio da competncia para instituir
impostos.
Art. 153 CF/88 impostos federais (II, IE, IR, IPI, IOF, ITR e
IGF)Art. 154 CF/88 Impostos residuais competncia da Unio Imposto
extraordinrio de guerra competncia da Unio Art. 148 CF/88
Emprstimos Compulsrios competncia da UnioArt. 195 Contribuies
sociais competncia da UnioArt. 149, caput Contribuies em geral.
Art. 155, CF/88 impostos estaduais (IPVA, ICMS, ITCD)Art. 149, 1
- Regime prprio de Previdncia dos Servidores Estaduais
Art. 156, CF/88 impostos municipais (ex.: IPTU, ISSQN, ITBI)Art.
149, 1 - Regime prprio de Previdncia dos Servidores MunicipaisArt.
149-A Contribuio para o custeio de Iluminao Pblica
Obs.: as competncias tributrias estaduais, municipais e do DF
foram previstas de modo exaustivo pelo Constituinte; j a Unio
possui, alm da competncia tributria discriminada no art. 153,
CF/88, uma FAIXA RESIDUAL DE COMPETNCIA TRIBUTRIA.
Art. 154, I, CF/88 - A Unio poder instituir:I - mediante lei
complementar, impostos no previstos no artigo anterior, desde que
sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo
prprios dos discriminados nesta Constituio;
** S a Unio tem faixa residual e quase no a utiliza (pois a
arrecadao partilhada com outros entes federativos). Observe a
exigncia de lei complementar para instituio de impostos residuais.
Lembre-se de que medida provisria no pode ser utilizada para tratar
de matria reservada lei complementar.
- Partilha no produto:
- Embora todos os entes federativos sejam dotados de competncia
tributria prpria, essencial sua autonomia financeira, isso no o
bastante para fazer frente as necessidades pblicas com base na
partilha de competncias administrativas de cada ente, alm de que
boa parte dos tributos fica concentrada nos poderes da Unio. O
produto da arrecadao de entes maiores (Unio e Estados), portanto,
precisa ser partilhado com entes menores (Estados e Municpios).- H,
ainda, o objetivo no sistema de partilha de receitas de diminuir as
desigualdades entre as diversas regies brasileiras, uma vez que
trat-las de modo padronizado no contribui para que as desigualdades
sejam atenuadas. Da a necessidade da forma de partilha no
produto.
A partilha no produto a distribuio dos recursos arrecadados com
a tributao: o ente maior repassa ao ente menor parcela do que
arrecadou ao exercer a sua competncia tributria, a partir de
critrios que tentam beneficiar com um repasse maior os entes
economicamente menos favorecidos. - Seu fundamento concretizar um
dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: art.
3, III, CF/88 erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais.
-Transferncias Intergovernamentais
As transferncias intergovernamentais correspondem ao mecanismo
de repasse financeiro entre entes federativos, os quais colocam em
prtica a partilha no produto, e podem ser caracterizadas segundo os
critrios explicitados a seguir:
quanto natureza
obrigatrias determinadas em lei ou pela Constituio (para
distribuir riquezas, atenuar desigualdades).voluntrias repassadas a
partir de uma liberalidade do ente federativo, a ttulo de cooperao,
troca de favores, etc. (so conceituadas pelo art. 25, LRF).
quanto forma
diretas - sem intermediao de fundos especiais (repasse sai
direto da conta de um ente federativo e vai para a conta do ente
beneficiado).indiretas - com intermediao de fundos especiais (passa
por uma reserva especial fundo).
quanto ao destino
vinculadas - ente beneficiado obrigado a aplicar o repasse
recebido em fim especfico.no-vinculadas - ente beneficiado tem
discricionariedade na aplicao dos recursos recebidos.Passemos
anlise das transferncias previstas na Constituio.Art. 157.
Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:I - o produto da
arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer
ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem;II - vinte por cento do produto da arrecadao do imposto
que a Unio instituir no exerccio da competncia que lhe atribuda
pelo art. 154, I.O art. 157 prev transferncias obrigatrias (j que
determinadas na CF/88), diretas (porque no mencionam fundos) e
no-vinculadas, porque no especificam um fim a ser observado na
aplicao dos recursos recebidos.
Art. 158. Pertencem aos Municpios:I - o produto da arrecadao do
imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza,
incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por
eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem;II - cinqenta por cento do produto da arrecadao do
imposto da Unio sobre a propriedade territorial rural,
relativamente aos imveis neles situados, cabendo a totalidade na
hiptese da opo a que se refere o art. 153, 4, III; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)III - cinqenta por cento
do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de
veculos automotores licenciados em seus territrios;IV - vinte e
cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre
operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de
servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao.Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos
Municpios, mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os
seguintes critrios:I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor
adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios;II - at um
quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territrios, lei federal.Transferncias obrigatrias, diretas e
no-vinculadas.
** Ateno no repasse de ICMS aos municpios: dos repasses
realizado a partir de critrios fixados em lei estadual (art. 158,
pargrafo nico, II, CF/88), mas esta no pode chegar s raias de
excluir qualquer municpio do repasse.
>> transferncia obrigatria gera direito subjetivo de
recebimento do repasse ao ente beneficiado.
Art. 159. A Unio entregar:I - do produto da arrecadao dos
impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre
produtos industrializados (IR + IPI) 48 % por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007 antes
era 47%)a) 21,5% - FPE; FPDF;b) 22,5% - FPM;c) 3% - Fundos
Regionais;d) 1% - FPM, que ser entregue no primeiro decndio do ms
de dezembro de cada ano; (Includo pela Emenda Constitucional n 55,
de 2007).>> AtenoCom a EC55/2007 houve um aumento do repasse
para o Fundo de Participao dos Municpios, mas um aumento peculiar.
O percentual repassado mensalmente (22,5%) permaneceu o mesmo. O
que ocorreu foi a criao de um novo percentual (1%) para o FPM a ser
repassado anualmente nos 10 primeiros dias do ms de
dezembro.Transferncias obrigatrias, indiretas (pois intermediadas
por fundos especiais) e no vinculadas. Quanto ao destino, em se
tratando de transferncias indiretas, devemos analisar a lei que
institui o fundo, pois nela pode ou no haver previso de um fim
especfico a ser observado na aplicao dos recursos recebidos.
Art. 159. A Unio entregar:II - do produto da arrecadao do
imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados
e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas
exportaes de produtos industrializados.Transferncia obrigatria,
direta e no vinculada.
III - do produto da arrecadao da contribuio de interveno no
domnio econmico prevista no art. 177, 4, 29% (vinte e nove por
cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma
da lei, observada a destinao a que se refere o inciso II, c, do
referido pargrafo. (EC 44/2004).Transferncia obrigatria, direta e
vinculada (a CF/88 prev uma destinao especfica a ser dada ao
repasse pelos Estados e DF financiamento de programas de
infra-estrutura de transportes art. 177, 4, II, c, CF/88).
FUNDOS PBLICOS FINANCEIROS
- Segundo Hely Lopes de Meirelles, fundo financeiro toda reserva
de receita para a aplicao determinada em lei.- O art. 71 da Lei n.
4320/64, define o fundo pblico como o produto de receitas
especficas que, por lei, se vinculam a realizao de determinados
objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de
aplicao.- Sabe-se que a Constituio Federal em seu art. 167, inciso
IV veda toda a forma de vinculao oramentria, apenas prevendo a
afetao de recursos para a manuteno do desenvolvimento do ensino
(art. 212) e para financiar aes e servios pblicos de sade (198, 2),
conforme abaixo transcrito:
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por
cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino. 1 - A parcela da arrecadao de impostos transferida pela
Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou pelos
Estados aos respectivos Municpios, no considerada, para efeito do
clculo previsto neste artigo, receita do governo que a
transferir.
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:[...] 2 A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro, anualmente, em
aes e servios pblicos de sade recursos mnimos derivados da aplicao
de percentuais calculados sobre:(Includo pela Emenda Constitucional
n 29, de 2000)I - no caso da Unio, a receita corrente lquida do
respectivo exerccio financeiro, no podendo ser inferior a 15%
(quinze por cento);(Redao dada pela Emenda Constitucional n 86, de
2015)II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da
arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de
que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II,
deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos
Municpios;(Includo pela Emenda Constitucional n 29, de 2000)III -
no caso dos Municpios e do Distrito Federal, o produto da arrecadao
dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que
tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3.(Includo pela
Emenda Constitucional n 29, de 2000) 3 Lei complementar, que ser
reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecer:(Includo pela
Emenda Constitucional n 29, de 2000)RegulamentoI - os percentuais
de que tratam os incisos II e III do 2;(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 86, de 2015)
Regulamentando o tema, atualmente temos em vigor a Lei
Complementar n. 141/2012, que assim dispe:
Art. 5o A Unio aplicar, anualmente, em aes e servios pblicos de
sade, o montante correspondente ao valor empenhado no exerccio
financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar,
acrescido de, no mnimo, o percentual correspondente variao nominal
do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei
oramentria anual. [...] 2o Em caso de variao negativa do PIB, o
valor de que trata o caput no poder ser reduzido, em termos
nominais, de um exerccio financeiro para o outro. [...]Art. 6o Os
Estados e o Distrito Federal aplicaro, anualmente, em aes e servios
pblicos de sade, no mnimo, 12% (doze por cento) da arrecadao dos
impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o
art. 157, a alnea "a" do inciso I e o inciso II do caput do art.
159, todos da Constituio Federal, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municpios.[...] Art. 7o Os Municpios e
o Distrito Federal aplicaro anualmente em aes e servios pblicos de
sade, no mnimo, 15% (quinze por cento) da arrecadao dos impostos a
que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e
a alnea "b" do inciso I do caput e o 3o do art. 159, todos da
Constituio Federal. Pargrafo nico. (VETADO). Art. 8o O Distrito
Federal aplicar, anualmente, em aes e servios pblicos de sade, no
mnimo, 12% (doze por cento) do produto da arrecadao direta dos
impostos que no possam ser segregados em base estadual e em base
municipal.
- Quanto aos tipos de fundos, cabe destacar que os mesmos podem
ter dois significados, quais sejam: Fundos de destinao: utilizados
para vinculao de receitas para aplicao em determinada finalidade.
Tem fundamento constitucional no inciso II do 9 do art. 165 da CF,
cabendo a Lei Complementar dispor sobre a instituio e funcionamento
dos mesmos.A receita obtida pelo fundo durante determinado exerccio
pode passar para o exerccio seguinte, se sua instituio no
estabeleceu termo final. H balano patrimonial e financeiro que o
demonstra e nesses casos no haver retorno de recurso ao errio ao
final do exerccio. (art. 173 da Lei n. 4320/64)So exemplos de
fundos de destinao no mbito federal: Fundos de Desenvolvimentos das
Regies (FNO, FNE, FCO); o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEP; o
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (FCEP). Fundos de
participao: Tem carter tributrio e tem previso constitucional no
art. 159 da CF/88. Tem como finalidade a reserva de recursos para
distribuio a pessoas jurdicas determinadas. A distribuio ocorre por
meio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e
Fundo de Participao dos Municpios. - Os fundos de participao dos
Estados, DF e dos Municpios so compostos por parcelas da arrecadao
de IR e IPI feita pela Unio. O FPE e o FPDF, como j visto,
compem-se de 21,5% (IR + IPI) e o FPM, de 22,5% mensais (IR + IPI)
+ 1% (IR + IPI) anual (repassado nos 10 primeiros dias de
dezembro). Os entes federativos, at esse momento de intermediao dos
fundos, so tratados como categorias (estados, municpios) igualdade
formal, o que no individualiza suas necessidades.- A etapa mais
importante para atenuar desigualdades presentes entre os entes
federativos a do clculo da cota parte de cada estado e de cada
municpio (igualdade material), a partir de critrios que
possibilitem que os entes mais necessitados sejam aqueles a
receberem uma quota-parte mais significativa.- A funo de calcular
essas quotas, a partir de critrios previamente definidos em Lei
Complementar, , nos termos da CF/88, do Tribunal de Contas da
Unio.
Art. 161. Cabe lei complementar:II - estabelecer normas sobre a
entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre
os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e
entre Municpios;Pargrafo nico. O Tribunal de Contas da Unio efetuar
o clculo das quotas referentes aos fundos de participao a que alude
o inciso II.- O Cdigo Tributrio Nacional (CTN), lei 5.172 de 1966
(recepcionada pela CF/88 como lei complementar), estabelece algumas
normas sobre o rateio dos fundos, atualmente, previstos no art.
159, I, da CF/88. Assim, o CTN tratou do tema relativo a forma de
partilha dos valores relativos ao Fundo de participao dos Estados e
Municpios, no art. 87, CTN. Atualmente essa regra utilizada para
clculo dos valores de rateio entre os Municpios, os estados tm
legislao especfica e discusses sobre a forma de partilha que
geraram at mesmo ADI analisada recentemente pelo STF.- Conforme o
texto do CTN, a distribuio dos recursos do FPM deve ser
proporcional ao coeficiente individual de participao de cada ente
federativo, calculado pelo TCU. So utilizados como critrios para
determinao desse coeficiente individual, que dar ensejo quota parte
de cada municpio: I fator representativo da populao de cada estado
e de cada municpio, II razo inversa da renda per capita; III
superfcie. Os dados para o clculo do TCU so fornecidos pelo
IBGE.
Alterao da legislao sobre a partiha do produto Fundo de
Participao dos Estados:A forma de partilha dos valores relativos ao
Fundo de participao dos Estados, anteriormente prevista no art. 87,
CTN, que se utilizava como critrios para determinao do coeficiente
individual partilhvel por cada Estado, o fator representativo da
populao de cada estado, a razo inversa da renda per capita e a
superfcie, foi alterada pela Lei Complementar n. 62/1989 que previu
entre os critrios para a partilha dos valores, que o rateio dos
mesmos deveriam se dar por meio de coeficientes fixos respeitando a
distribuio regionalizada dos recursos destina 85% do Fundo para os
Estados das Regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, e 15% para os
das Regies Sudeste e Sul.Tal regra de partilha desigual entre as
diversas regies que compe nosso pas, somados aos coeficientes fixos
sem nenhuma alterao ao longo dos anos, foi objeto da ADI de n.
875/DF, por serem considerados inconstitucionais por afronta ao
princpio da isonomia. O Supremo Tribunal Federal (STF) declarou
inconstitucional parte da legislao que regula o FPE. A consequncia
dessa ao do STF foi a necessidade de aprovao de nova legislao para
o Fundo at dezembro de 2012, sob pena de no haver, a partir de
2013, suporte legal para que a Unio transfira os recursos do FPE
aos Estados. Em 2013 tivemos a aprovao da Lei Complementar n 143
que alterou dispositivos da Lei Complementar n. 62/1989 para
retirar os critrios de partilha que feriam a isonomia,
estabelecendo novas normas sobre o clculo de entrega dos recursos
do Fundo de Participao dos Estados, mantendo-se a legislao sobre a
participao dos Municpios. A lei determinou o fim da distribuio
regionalizada, porm os coeficientes individuais de participao dos
Estados e do Distrito Federal constantes de seu Anexo nico
continuariam a ser aplicados at 31 de dezembro de 2015. Ademais, a
partir do marco inicial do exerccio financeiro de 2016, cada Estado
receberia um valor igual ao que seria repassado em 2015, que seria
corrigido pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo IPCA e acrescido
de 75% (setenta e cinco por cento) da variao do Produto Interno
Bruto PIB de 2014. Diz o inciso III, que somente o que excedesse
esse valor seria repassado aos entes de acordo com os novos
critrios de distribuio baseados na populao e renda per capita.
Outrossim, a partir da reflexo crtica sobre o novo tratamento
fornecido ao tema, impossvel afirmar que uma soluo definitiva ficou
estabelecida com a chegada da Lei Complementar n 143/2013, pois a
nova criterizao se encontra vinculada ao crescimento econmico da
nao, um condio futura e incerta, que no pode ser prevista.Enfim,
essa sujeio criada pela nova redao do dispositivo s faz manter
aqueles velhos e inconstitucionais coeficientes individuais de
participao, que ferem as noes de isonomia tributria e prejudicam o
pleno exerccio da autonomia federativa.
Operacionalizao da partilha: - De acordo com o art. 87, CTN,
interpretado conforme CF/88, compete ao Banco do Brasil a funo de
destacar os percentuais relativos ao FPE, FPDF e FPM da conta
Receita da Unio, automaticamente, medida em que for recebendo as
comunicaes do recolhimento do IR e do IPI.- E, ainda, de acordo com
o pargrafo nico do citado artigo, os totais relativos a cada
imposto, creditados mensalmente a cada um dos Fundos, sero
comunicados pelo Banco do Brasil S.A. ao Tribunal de Contas da Unio
at o ltimo dia til do ms subseqente.>> Ateno: os valores,
destacados pelo BB da conta da Unio, so creditados mensalmente nos
FPE/ FPDF (21,5%), e FPM (22,5%). O mesmo no ocorre com os valores
relativos ao 1% do FPM previsto na aliena d, do art. 159, I, CF/88,
pois so creditados apenas nos dez primeiros dias de dezembro, ou
seja, anualmente. Visualizao das etapas:
- Os fundos no possuem personalidade jurdica prpria, ou seja, no
titularizam interesses prprios, correspondem a meros lanamentos
fiscais.- A fiscalizao dos fundos de competncia do Tribunal de
Contas da Unio e dos Estados.
Anlise Crtica das Transferncias Obrigatrias Indiretas:
Com essa sistemtica, sobretudo antes da aprovao de nova legislao
sobre a forma de partilha dos Fundos de Participao dos Estados,
divergncias acirradas sobre a justia dessa forma de distribuio vm
sendo tratada pela doutrina. Ao mesmo passo que a partilha no
produto por meio dos Fundos de Participao tm constitudo importantes
instrumentos de redistribuio de renda nacional, em relao aos
estados de situao econmica mais delicada Roraima, Amap, Sergipe,
etc; acaba por beneficiar, com isso, estados que menos arrecadam
dentro da sua competncia tributria.
Isso ocorre porque no utilizado entre os critrios de rateio
qualquer fator que retrate o esforo fiscal prprio do ente
federativo, o que tm estimulado uma postura fiscal passiva.
Os estudos sobre Fundos de Participao mostram que atualmente os
municpios arrecadam apenas cerca de 31,7% do que possuem como
receita disponvel, pois o restante (a maior parte) obtido por meio
de repasses obrigatrios (28% corresponde a valor recebido da Unio e
40,3% a valor recebido de estado).
>> Que estmulo ao esforo fiscal prprio pode ter um Estado
que recebe, a ttulo de FPE, volume de recursos em mdia 9,5 vezes
maior do que a receita proporcionada pelo ICMS?
Os estudiosos do tema propem que o esforo fiscal de cada ente
federativo seja, ainda que minimamente, levado em considerao no
rateio dos valores dos fundos de participao. Assim, possivelmente
ser promovido no apenas um federalismo mais equilibrado, mas tambm
um federalismo emancipatrio, que no estimule a dependncia fiscal.
Contudo, importante refletir que os Estados e Municpios encontram
limitaes ao seu poder de tributar estabelecidas no s pela
distribuio de competncias tributrias, limitaes constitucionais ao
poder de tributar e limitaes fticas, materiais relacionadas a
realidade de cada ente federado, e o federalismo fiscal no Brasil
da forma como foi vislumbrado prejudica a busca de qualquer tipo de
autonomia financeira.
Importante:
O art. 160 da Constituio Federal prev em relao s transferncias
obrigatrias a vedao a Unio de restrio de entrega dos mesmos aos
Estados e Municpios:
Art. 160. vedada a reteno ou qualquer restrio entrega e ao
emprego dos recursos atribudos, nesta seo, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, neles compreendidos adicionais e acrscimos
relativos a impostos.Contudo, preciso ficar atento a exceo prevista
no pargrafo nico do referido artigo, uma vez que ser possvel
condicionar a entrega de recursos em alguns casos como pagamento de
obrigaes junto a Unio, e cumprimento dos percentuais mnimos a serem
garantidos a sade, conforme abaixo destacado:[...]Pargrafo nico. A
vedao prevista neste artigo no impede a Unio e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos:(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 29, de 2000)I - ao pagamento de seus crditos,
inclusive de suas autarquias;(Includo pela Emenda Constitucional n
29, de 2000)II - ao cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos
II e III.(Includo pela Emenda Constitucional n 29, de 2000)
Quanto aos repasses voluntrios cabe destacar que o tema tratado
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.6. Receita Pblica na Lei de Responsabilidade Fiscal - (LC
101/2000)
Conforme explicado quando da exposio do contedo programtico do
nosso curso de Direito Financeiro, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, por repercutir em toda a matria a ser estudada, ser
compreendida de forma gradativa, no avanar das unidades.
Neste momento, em que estudamos o item das receitas pblicas,
sero enfatizados os reflexos que a LRF produz especificamente sobre
a questo das receitas. Por outro lado, no possvel compreender as
alteraes que o referido diploma traz a um item da atividade
financeira, se descontextualizadas dos objetivos gerais da lei.
A LRF tem como alvo principal a austeridade nas contas das trs
esferas do governo, busca coibir a malversao de recursos estatais,
por meio do controle do endividamento pblico e do estmulo a uma
gesto fiscal responsvel.
O estmulo gesto fiscal responsvel, passa pelo estmulo ampla
arrecadao de recursos pblicos. Todo ente federativo recebe
constitucionalmente uma gama de atribuies, cujo cumprimento depende
de possibilidades financeiras. Ocorre que muitos governantes acabam
incorporando a idia de polticas fiscais, para atrair investimentos
para a regio, ou mesmo por finalidades eleitoreiras; abrindo mo da
arrecadao de receitas inseridas dentro da sua competncia. Assim,
por comodidade, por um excesso eventual de arrecadao ou em razo de
repasses recebidos de outros entes, alguns municpios deixam de
instituir os tributos que lhe competem, a exemplo do IPTU. Essa
postura pode comprometer a efetiva autonomia do ente federativo.
Outro aspecto importante se refere a renncia de receitas, temas que
receberam especial ateno na Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.6.1. Vedaes a transferncias voluntrias:
Art. 11, LC 101/2000Constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva
arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente
da Federao. Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias
voluntrias para o ente que no observe o disposto no caput, no que
se refere aos impostos.
Com a redao acima transcrita, o art. 11, da LRF, tratou a
competncia tributria como um dever. O ente federativo deve
instituir, prever e arrecadar os tributos de sua competncia
(definida na Constituio Federal) para que sua gesto fiscal possa
ser considerada responsvel. Alm disso, nos termos do pargrafo nico,
se o ente no exercita sua competncia tributria no que tange aos
impostos, fica impedido de receber transferncias voluntrias.
>> Mas o que so transferncias voluntrias?O artigo 25 da Lei
de Responsabilidade Fiscal prev, ainda, que somente podero ser
realizadas transferncia tributrias a entes que atendam os
requisitos indicados no inciso IV do referido artigo:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por
transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de
capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional,
legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.
1oSo exigncias para a realizao de transferncia voluntria, alm
das estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias: I - existncia
de dotao especfica; II -(VETADO) III - observncia do disposto
noinciso X do art. 167 da Constituio (VEDAO EXPRESSA); IV -
comprovao, por parte do beneficirio, de:a) que se acha em dia
quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos
devidos ao ente transferidor, bem como quanto prestao de contas de
recursos anteriormente dele recebidos;b) cumprimento dos limites
constitucionais relativos educao e sade; c) observncia dos limites
das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive
por antecipao de receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa
total com pessoal; d) previso oramentria de contrapartida.[...] 3o
Para fins da aplicao das sanes de suspenso de transferncias
voluntrias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
relativas a aes de educao, sade e assistncia social.
O art. 25, da LRF, conceitua as transferncias voluntrias. So
repasses financeiros entre entes federativos, movidos por uma idia
de auxlio, assistncia, troca de favores. No decorrem de obrigao
legal ou constitucional, mas da voluntariedade do ente que realiza
o repasse. Ex.: Unio celebra convnio com o Municpio de Juiz de Fora
para que este a auxilie em alguma tarefa material ligada UFJF
(autarquia federal instalada em JF). Em troca do auxlio material, a
Unio realiza um repasse financeiro ao Municpio de JF.*** Ateno para
a exceo prevista no 3 do art. 25, da LRF: as transferncias
voluntrias relativas a aes de educao, sade e assistncia social no
so comprometidas com o no exerccio da competncia tributria pelo
ente contemplado pelo repasse.
2.6.2. Renncia de ReceitaO art, 14 da LRF, conceitua como
renncia de receita a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria. Para impedir que tais renncias se dem de
forma irresponsvel e com cunho poltico, estabeleceu alguns
requisitos que devem ser obrigatoriamente observados para a
concesso de tais benefcios quem venham a configurar renncia de
receita. Assim a previso expressa do art. 14 da LRF abaixo
transcrito:Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever
estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos
uma das seguintes condies: I - demonstrao pelo proponente de que a
renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria,
na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados
fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de
tributo ou contribuio.
>> Paralelo entre o art. 11 e o art. 14 da LRFArt. 11Art.
14
Trata da hiptese do
da competncia tributria (no instituio, no previso, no
arrecadao).
A hiptese sancionada.
Obs.: o no exerccio da competncia tributria, quanto aos
impostos, associado a uma sano institucional: no receber
transferncias voluntrias, salvo as excepcionadas pelo art. 25, 3,
LRF.
Trata da hiptese da
na competncia tributria (arrecadao menor).
A hiptese regrada.
Obs.: so estabelecidas algumas condies para que a renncia fiscal
possa ocorrer. A renncia fiscal tcnica corrente de governo,
importante para atrair investimentos para o ente federativo, no
pode ser proibida, mas apenas regrada.