UNIDAD 2: PROGRAMACION · última parte de la clase sobre Argentina, ... creyendo que los problemas de cobertura y atención de pobreza extrema y ... Se reemplaza el árbol de problemas

UNIDAD 2: PROGRAMACION

Supuestos y críticas de la programación nacional y regional de los últimos años. La

influencia del neo-institucionalismo y el evolucionismo. Los procesos y las

metodologías. El lugar de la participación y los problemas estructurales. Los marcos

lógicos. Modelos teóricos y reales: el caso de la UE e Italia y casos de América

Latina.

Bibliografía sugerida:

� Ortegón E, Pacheco J, Prieto A. (2005), “Metodología del marco lógico para la

planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas”. Serie

Manuales n°42. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación

Económica y Social (ILPES). Área de proyectos y programación de inversiones.

Santiago de Chile.

� Remes Lenicov M y Lucero S (2010), “Metodología de elaboración de

programas y proyectos”, Ministerio de Economía Provincia de Buenos Aires

(mimeo), Argentina.

� “Instrucciones y orientaciones de la coordinación regional del gasto público

para el presupuesto del sector publico del año 2016”, (2016) Proceso 2016 –

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Commons, PO Box 1866, Mountain View, CA 94042, USA.

2017, MINISTERIO DE INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA

SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO,

Chile.

� “Construyendo gobiernos efectivos. Resúmenes ejecutivos de los informes

nacionales, BRASIL”, (2015), Banco Interamericano de Desarrollo.

Bibliografía utilizada también en esta clase:

� • Gosparini, M. F., Narodowski, P. y Sánchez, E. (2016), “Las decisiones de

inversión en infraestructura y el desarrollo local. Una aproximación a tres

escalas para la Región Metropolitana de Bs. As” en Robba, A. et al,

Contribuciones para una formación heterodoxa en economía I: reflexiones

sobre la realidad argentina, UNM Editora.

Actividad n°2:

En esta clase, la actividad es práctica y de aplicación al caso colombiano. Se trata de

investigar en la web sobre programaciones concretas en Colombia, metodologías

aplicadas y temáticas, similar a la caracterización que presentamos en el cuadro en la

última parte de la clase sobre Argentina, Brasil y Chile pero con más detalle.

Responder en no más de cinco carillas (pueden agregar anexos de cuadros o

documentos).

RECUERDEN QUE PUEDEN ENVIAR LA RESOLUCIÓN DE ESTA ACTIVIDAD

ANTES DE LA CLASE 3 O REALIZARLA AL FINAL DEL CURSO COMO UNA

PARTE DEL TRABAJO FINAL.

Desarrollo de la clase 2.

(ACLARACIÓN de los docentes: algunas referencias de autores son textuales, considerarlo en el

marco del desarrollo de la clase como ejemplos de lecturas y no reproducir sin chequear los textos de

referencia por favor)

En esta clase nos dedicaremos el tema de la programación. Los programas se

diseñan porque existe un problema de desarrollo, un obstáculo al desarrollo. Ese

obstáculo se genera porque existe un servicio público deficiente o inexistente. Muchas

veces hay consenso de que la situación actual es insatisfactoria, que se requiere un

cambio. Si existe una situación actual insatisfactoria, podemos decir que existe

también una Situación Futura Deseada que sería el resultado de una intervención

diseñada para mejorar algunos o todos los elementos de la situación actual.

Esa intervención es un proyecto o un programa, que se ejecuta en el corto y mediano

plazo para lograr en el mediano y largo plazo la situación deseada.

Como decíamos en la clase 1 sobre planeamiento, hay una relación de coordinación

técnico-funcional que es de vital importancia para que los proyectos y programas

cumplan con las metas para lo cual fueron diseñados. Para Ortegón, Pacheco y Prieto

(2005), en esta relación, existen tres niveles básicos que deben complementarse:

• El nivel estratégico, asociado al diseño de los planes y estrategias nacionales

de orden macroeconómico, mediante el cual se transparentan las grandes

prioridades, metas o imagen-país, marcan el rumbo y la velocidad sobre lo que

se quiere hacer, cómo se quiere hacer, con quien y para quien.

• El nivel programático donde el rol de las instituciones es fundamental para que

las políticas de carácter multisectorial, regional y local estén en armonía con los

lineamientos estratégicos del nivel central y puedan canalizarse las grandes

decisiones hacia los estamentos o gobiernos subnacionales.

• El nivel operativo donde se diseñan y ejecutan los proyectos y programas en el

nivel sectorial, local o municipal con límites temporales más cortos y propósitos

mucho más específicos.

En este proceso de planificación de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba la

metodología del Marco Lógico puede realizar un gran aporte articulando las piezas y

conceptos del sistema, entrelazando los pasos o etapas del ciclo del proyecto,

facilitando la participación de los beneficiarios y reduciendo el riesgo como

consecuencia de la incertidumbre.

Sin embargo, como sostienen Ortegón, Pacheco y Prieto (2005):

Toda la temática sobre la toma de decisiones de inversión ha estado enormemente

influenciada por el criterio de eficiencia. Sin pretender reducir su importancia y

significación, es oportuno mencionar la poca atención que se le ha dedicado a la

gestión de los programas y proyectos como un todo orgánico, institucional,

presupuestario, humano y cultural donde no solo intervienen recursos sino también

normas, procedimientos, valores e instituciones. Tradicionalmente se ha actuado

creyendo que los problemas de cobertura y atención de pobreza extrema y

necesidades básicas, en particular, se resuelven mediante aumentos presupuestarios

o ampliación de infraestructura, pero poca atención se le ha dado a los cambios en la

forma de hacer las cosas, a los ajustes, reingenierías o adaptaciones para que con los

mismos recursos se puedan cumplir las metas o incluso superarlas (pag.12).

Vamos a presentar primero dos modelos estandarizados de programación que utilizan

la metodología del Marco Lógico como herramienta: el modelo ILPES y el del BID.

Luego, veremos las experiencias en la UE con el caso italiano y América Latina.

El modelo del Instituto Latinoamericano y del Caribe d e Planificación

Económica y Social (ILPES) , ha sido muy utilizado en los países de América Latina

y puede resumirse en tres pasos o momentos fundamentales, que desarrollaremos a

continuación.

• Identificación: utilización del método ARBOL DE PROBLEMAS y ARBOL DE

OBJETIVOS para detectar el problema y definir alternativas.

• Preparación del proyecto: diagnóstico de situación y estudio técnico del

problema.

• Evaluación: enfoque amplio que acompaña con conceptos y casos específicos.

Comencemos entonces por la etapa de

(del proyecto, de las alternativas de solución y el marco lógico). Este modelo trata de

identificar el problema y sus efectos a través de un árbol de causas y efectos a partir

de un eje problemático. Dicho orden también permite definir diferentes niveles de

IDENTIFICACIÓN

complejidad e identificar alternativas de solución al mismo. Los pasos que explican el

esquema de un árbol de problema son:

Construcción del árbol de causas

A partir del problema central, hacia abajo, se identifican y se sigue la pista a todas las

causas que pueden originar el problema. Es muy importante tratar de llegar a las

causales primarias e independientes entre sí que se piensa que están originando el

problema.

• Construcción del árbol de causas

• Construcción del árbol de efectos

• Presentación del árbol de causas-efectos

En la medida que se resuelvan las últimas causales del encadenamiento (causa 1,

causa 2.1, causa 2.2 y causa 3.1.1), se puede decir que, analíticamente, se está

contribuyendo a superar positivamente la condición negativa planteada. Así, por

ejemplo, si la causa única 3.1.1 se supera implicará que, “automáticamente”, se

resuelven las causales 3.1 y 3.

Construcción del árbol de efectos

Una vez identificado el problema central se grafican los efectos hacia arriba, algunos

de los cuales podrán estar encadenados y/o dar origen a varios otros efectos, para

ello hay que seguir un orden causal ascendente. Esto quiere decir que el efecto 1, de

primer nivel, provoca el efecto 1.1 y el efecto 1.2 de segundo nivel, esto es el

“encadenamiento de los efectos”.

Presentación del árbol de causas-efectos:

Una vez que se han identificado las causas y efectos del problema central, el paso

siguiente es integrarlas en un sólo cuadro, este cuadro llamado árbol de causas-

efectos, representa el resumen de la situación del problema analizado. A partir de

este problema central, con sus causas y efectos se realiza una Estructura Analítica

del Proyecto (EAP).

Este enfoque propuesto por el ILPES es un

instrumento para establecer jerarquías entre fines,

propósito, los productos o resultados y las

actividades que llevan a cada producto y es la base de

la Matriz de Marco Lógico (MML)

El Marco Lógico se presenta como una matriz con cuatro filas en las que se ubican los

siguientes elementos: el fin, el propósito, los componentes (productos o resultados) y

las actividades. En las columnas, por su parte, se ubica: un resumen narrativo, los

indicadores, los medios de verificación y los supuestos. Entre sus características más

importantes podemos destarar:

• Es una herramienta muy útil para organizar los temas de un proyecto, porque

permite relacionar lógicamente los objetivos con los resultados esperados.

• Sirve para identificar si pueden alcanzarse los objetivos planteados y definir las

hipótesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su

consecución.

• Puede utilizarse en todas las fases del ciclo del proyecto o programa

• Ayuda a las personas encargadas de la preparación del proyecto a estructurar

y formular mejor su pensamiento. Si la política es mala y los criterios mal

elegidos, el marco lógico revelará la contradicción y las lagunas.

• Es un instrumento que permite ver claramente cómo va a evolucionar la

intervención, mostrando las estrategias los medios.

En cuanto al análisis de alternativas en fase de pre inversión, se trata de definir el

objetivo central e identificar posibles soluciones a los problemas mediante cadenas

lógicas de medios y fines, y se realiza un análisis profundo del problema para que, de

este análisis, surjan las posibles alternativas de solución, sin preconceptos o

soluciones elegidas de antemano. Se reemplaza el árbol de problemas de la etapa

anterior por un árbol de medios y fines, que transforma en positivos los problemas

identificados a partir del cual las causas pasan a ser medios, y los efectos pasan a ser

fines.

Los pasos a son:

• Definir el objetivo central.: Identificación de la situación deseada, es decir, de la

situación problemática solucionada. El “objetivo central” es una hipótesis de

trabajo que centra el análisis del proyecto. A continuación se presenta un

ejemplo:

• Determinar los medios o herramientas para alcanzar el objetivo central, y

elaboración del árbol de medios. Los medios para solucionar el problema se

obtienen reemplazando cada una de las causas que lo ocasionan por un hecho

opuesto, que contribuya a solucionarlo.

• Determinar las consecuencias positivas que se generarán cuando se alcance el

objetivo central, y elaboración del árbol de fines. En esta etapa se cambian

todas las condiciones negativas dadas por los efectos del árbol de problemas

respectivo, a fines que son deseados y viables de ser alcanzados.

• Presentar el árbol de medios-fines. En este paso, se deberán juntar los árboles

de medios y fines, ubicando el objetivo central en el núcleo del árbol, de

manera similar a lo realizado en el caso del árbol de causas – efectos.

• Identificar las acciones y alternativas de solución. La identificación de acciones

es un proceso analítico que permite operacionalizar los medios. Los medios

que deben operacionalizarse son los que están en la parte inferior del árbol de

objetivos. Es decir, son aquellos que no tienen otro medio que los genere y

están en correspondencia con las causas independientes que están en la parte

más baja del árbol del problema. Al mirar el árbol de medios y fines (árbol de

objetivos), en el esquema, esto correspondería a los siguientes medios: Medio

1, medio 2.1, medio 2.2 y medio 3.1.1

Para operacionalizar un medio pueden existir distintas formas de hacerlo, esto implica

que para cada medio existen diversas acciones posibles. La identificación de éstas

dependerá de la creatividad y experiencia de quienes analizan un problema.

Si

atendemos este esquema podríamos decir, leyendo de izquierda a derecha, que la

acción que se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que

genera el problema.

Seguimos con la etapa de que incluye

el diagnóstico de la situación y la propuesta técnica de pre inversión.

En el diagnóstico se incluye la definición del área de trabajo y las características

generales de la misma. Los temas del diagnóstico dependen del tipo de proyecto,

pero en principio, parece claro que habrá una demanda y una oferta actuales y

potenciales, tanto en cantidad como en calidad. De aquí, surge el déficit y su

proyección. Además, se definen las características técnicas de las principales

alternativas para el proyecto. Desde la localización, la tecnología, la forma de gestión

del mismo, el financiamiento del proyecto y del acceso a sus resultados, si

corresponde. Con estos pasos, se define básicamente el área de programación.

PREPARACION DEL PROYECTO

A partir de aquí, se identifican los costos y beneficios de cada alternativa y se

establece el mecanismo para decidir entre alternativas.

En cuanto a la definición del perfil o factibilidad, es la etapa donde se avanza en el

análisis de oferta y demanda, para poder realizar la estimación de costos y beneficios,

de las principales alternativas.

La factibilidad es una etapa en que se realizan los estudios específicos para el

proyecto, pero cuando los datos de la pre-factibilidad son suficientes para decidir la

inversión, esta etapa no se realiza.

En esta etapa se trata de comparar costos y resultados, impactos o beneficios, para

decidir finalmente entre alternativas. En realidad lo que se mide es el cambio en el

bienestar de los individuos en los que se focaliza un proyecto. Se realiza la evaluación

del proyecto.

Los métodos que se recomiendan para la evaluación son los siguientes:

• Análisis costo-beneficio: consiste en comparar, mediante determinadas

técnicas, los costos e inversiones que demandará el proyecto con los

beneficios que generará.

Para evaluar un proyecto necesitamos conocer al menos dos elementos: un flujo de

fondos y una tasa de interés. El flujo de fondos nos muestra los beneficios,

inversiones y costos que el proyecto va a generar hasta su finalización, y la tasa de

interés nos permitirá actualizarlos, es decir, estimar cuánto valen hoy esos flujos

futuros.

Luego es necesario tomar cada flujo monetario que el proyecto generará en el futuro,

expresarlo en moneda de hoy, y sumarlo a los otros flujos, restándoles la inversión

inicial. Este es el concepto de valor actual neto, que será uno de los criterios centrales

de decisión.

El indicador de Valor Actual Neto se define como la diferencia entre el valor actual de

los beneficios brutos y el valor actual de los costos y las inversiones. El VAN a través

del uso de una tasa de descuento que representa el valor tiempo del dinero o costo de

oportunidad del dinero, transforma todos los flujos de beneficios y costos en un stock

ubicado en el presente y respecto del cual entrega una regla de decisión: si el VAN es

positivo, el proyecto es rentable y, por tanto, conveniente de realizar; si es negativo,

no es conveniente por no ser rentable.

Por su parte el indicador Tasa Interna de Retorno (TIR), puede definirse

operativamente como aquella tasa que hace al Valor Actual Neto igual a cero. Se

podría pensar a la TIR como la rentabilidad interna del proyecto, y el criterio de

decisión, es aceptar el proyecto si la TIR es superior a la tasa de descuento o de

interés que es relevante para el tipo de proyecto.

Debido a la existencia de imponderables no menores, para una mejor evaluación se

pueden suponer distintos escenarios y realizar las estimaciones en función de cada

uno de los escenarios posibles. Este análisis de sensibilidad es de gran utilidad para

saber cómo se modifica la rentabilidad del proyecto cuando los supuestos previos

toman otros valores.

• Las distintas formas de calcular el costo y el beneficio

Para el estudio de los flujos, en realidad, deben considerarse los costos y los

beneficios en términos de su valor presente, es decir netos del costo de la sociedad

por sostenerlos. Podemos diferenciar dos maneras:

1. En la evaluación privada o financiera se utiliza el concepto de costo de

oportunidad pero con precios de mercado. Los beneficios surgen de la función

objetivo que la empresa ha definido, en general, se trata de la rentabilidad

financiera del proyecto. El instrumento utilizado es el flujo de fondos del

proyecto.

2. En un enfoque de evaluación económica, se distinguen los impuestos; en otro

enfoque de la evaluación económica, se trabaja desde lo conceptual, buscando

los precios sombra. Por un lado, se distinguen los impuestos y se utilizan

precios de mercado idealmente competitivos, que reflejen la dotación de los

factores. En el caso de los beneficios económicos, el supuesto básico es que

hay que medir los cambios de bienestar en sentido neoclásico, bajo la hipótesis

de plena competencia.

La medición económica que exige la productividad perdida en las fábricas, se mide

por el salario de un supuesto mercado competitivo, que refleje la real productividad y

no otro tipo de arreglos institucionales; los costos de transporte se deben medir netos

de subsidios.

Por ejemplo, en un proyecto de vivienda se deben tener en cuenta las mejoras futuras

en la vida de las familias, según su perfil actual y potencial y asumiendo que los

precios necesarios para los cálculos se determinan en mercados competitivos.

La diferencia entre el precio de mercado y el precio sombra, se denomina “factor de

corrección”, su definición es muy difícil. El enfoque no parece razonable ya que lo que

gana o pierde una sociedad está determinado por sus políticas y no por las

asignaciones realizadas por un mercado presuntamente competitivo, por eso, la

utilización de costos-beneficios reales, con las distorsiones incluidas parece una

solución coherente.

Por otro lado, mientras en la evaluación privada importa sólo el beneficio del

accionista, aquí se tienen en cuenta otros efectos: los directos, que afectan bienes y

servicios del proyecto e indirectos en otros mercados; se valoran externalidades y

efectos redistributivos. Debería tener en cuenta una cantidad de efectos difíciles de

valorar, como la generación de un contexto.

Entonces, los precios sombra son valores que reflejan el verdadero costo para la

sociedad, de las unidades adicionales de recursos utilizados en la ejecución y

operación de un proyecto de inversión.

Entre los más importantes podemos señalar:

Precio sombra de la divisa: La discrepancia entre el precio sombra de la divisa y el

costo privado se origina si la economía valora una divisa adicional en más o menos de

lo que efectivamente le cuesta en términos de recursos productivos sacrificados. La

causa de esta discrepancia es la existencia de distorsiones en la economía,

especialmente en los sectores de bienes y servicios transables internacionalmente

(aranceles y/o subsidios). En la práctica se aplica un factor de corrección de la divisa.

El tipo de cambio social representa por un lado el costo marginal social de obtener

una divisa adicional (costo social de exportaciones adicionales o sustitución de

importaciones) y por el otro el valor marginal social de contar con una divisa adicional

(valor social de menores exportaciones, o mayores importaciones)

El tipo de cambio ideal se emplea para valorar las divisas que el proyecto utiliza si hay

que importar insumos, las que genera cuando produce bienes que pueden ser

importados, o las que libera cuando produce un bien que sustituye importaciones.

Precio sombra de la mano de obra: Se considera como precio sombra del trabajo, el

costo marginal en que incurre la sociedad por emplear un trabajador adicional de

cierta calificación (calificado, semi calificado y no calificado). La diferencia entre

ambos precios de la mano de obra, está dada principalmente por la existencia de

desempleo y los costos previsionales, además de la existencia de impuestos al

trabajo.

El costo social de la mano de obra puede diferir del costo privado por diferencias entre

el precio de demanda y el precio de oferta o por desequilibrios en el mercado de

trabajo

En caso de que no existan impuestos o subsidios al trabajo, y en situación de pleno

empleo, la oferta es igual a la demanda y el costo social de la mano de obra es igual

al privado. Cuando existe desempleo, el costo social se acerca al ingreso mínimo que

el desempleado aceptaría por obtener un trabajo.

Tasa de descuento de equilibrio: Representa el costo en que incurre la sociedad

cuando el país utiliza recursos para financiar todos los proyectos llevados a cabo.

Estos recursos provienen de las siguientes fuentes: de menor consumo (mayor

ahorro); de menor inversión privada; del sector externo.

Así expresado, depende de la tasa de preferencia intertemporal del consumo, de la

rentabilidad marginal del sector privado y de la tasa de interés de los créditos

externos. A diferencia del caso del precio social de la mano de obra, o de la divisa, los

antecedentes y experiencias respecto de la tasa social de descuento son muy

diversos. Se han verificado, en algunos países como por ejemplo Chile, en los que se

sugiere una sola tasa para los proyectos de inversión pública. En otros casos, como

Argentina, España, Guatemala o Estados Unidos, se aplican diferentes tasas según el

sector para el que se desarrolla el proyecto. Las sugerencias metodológicas del BID

para Argentina, en los proyectos de inversión para Mejoramiento Vial proponen una

tasa de descuento del 10%.

Finalmente, la etapa de se

realiza durante la ejecución y suele encararse desde distintas perspectivas. Se trata

fundamentalmente de controlar la realización de las actividades, mediante el análisis

de la eficiencia (recursos/actividades), para identificar logros y problemas, y hacer

recomendaciones para seguir adelante. El monitoreo puede ser entendido como el

seguimiento físico-financiero, avance de las obras o acciones.

Con respecto a la evaluación, esta se efectúa durante todas las etapas del proyecto,

incluso muchos años después, si así se ha convenido. La evaluación ex post trata de

analizar la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las acciones en función

de fines y propósitos. La misma será consecuente con la evaluación ex ante

MONITOREO Y EVALUACION EX POST

realizada; por eso, esta será diferente en la medida de que se haya basado en el

enfoque de costo beneficio o si se utilizó un marco lógico.

Pasemos ahora a analizar el modelo propuesto por el Banco Internacional para el

Desarrollo (BID). Las etapas ex ante de la Programación que propone el organismo

son:

• Identificación del Proyecto y/o Coherencia con el marco lógico: En todos los

proyectos en el que el BID participa se utiliza el marco lógico y un manual de

ejecución programático. Éstos deben ser lo suficientemente breves, de modo de que

sea fácil la difusión entre todos los actores participantes de aquello que se pretende

lograr, cómo puede mensurarse el éxito, quién y cuándo debe ejecutar las distintas

tareas, y cuáles son los riesgos que requieren seguimiento y capacidad de antelación.

El marco lógico en particular, debe elaborarse con la participación inicial de un equipo

técnico del país, y luego evolucionar con la participación activa del prestatario, de sus

consultores, del equipo de proyecto, de la representación y del ejecutor. Esto implica

una modificación y mejora sucesivas tanto durante la preparación como durante la

ejecución del proyecto. La situación ideal es que el equipo del país, recurriendo a los

involucrados o partes interesadas, identifique el Fin durante la preparación del

Documento de Programación de País y la Misión de Programación e imponerlo

durante la Misión de Identificación.

• Análisis de alternativas en fase de preinversión: Durante la identificación, el

prestatario, la representación y el grupo de trabajo técnico consideran alternativas de

proyectos que podrían contribuir a la solución del problema definido en el marco

lógico. De este modo queda establecido el primer perfil, que resulta de la selección

del mejor de ellos y define el Propósito y los indicadores correspondientes. Es de

esperar que diversos proyectos o medidas puedan contribuir a solucionar los

problemas que han sido identificados. En el contexto del enfoque de Marco Lógico, el

objetivo de la Misión de Identificación es establecer cuál contribuiría en mayor medida

(o de una manera más efectiva en términos del costo) a la solución.

El mecanismo de selección se realiza a través de un análisis en el que se evalúan, en

forma preliminar, los costos de realización y el posible daño resultante de las distintas

alternativas. De este modo, el análisis económico trata de determinar la alternativa de

mínimo costo; el análisis institucional identifica las alternativas más viables de ejecutar

y operar el proyecto, y el análisis financiero examina la capacidad de aportar capital y

sostener la futura operación del proyecto en el contexto de las demandas financieras

de todo el sector. En el mismo proceso, se incorporan los objetivos del proyecto como

indicadores de Fin o de Propósito (que pueden versar en medio ambiente, la mujer, la

población de bajos ingresos, rendimiento financiero, modificaciones institucionales,

etc.).

• Diagnóstico de la situación y propuesta técnica de preinversión: En la lógica de

un programa el diagnóstico de situación es el punto de partida. Este se compone de

dos partes fundamentales: Una definición analítica del problema y/o reto que ser

pretende enfrentar y la identificación de causas y determinantes solucionables del

mismo. En el proceso de preparación del Documento de Programación, el equipo del

país, la Representación y la Oficina de Planificación del país se concentran

únicamente en el problema por resolver: el Fin y sus indicadores.

• Definición del Perfil. Factibilidad: Aquí se define el perfil, que consiste en

dimensionar el proyecto, a cargo del equipo. Esto involucra establecer la relación

entre los indicadores de Propósito y la cantidad, tipo, volumen y costo de los

Componentes del proyecto. Esto puede implicar una modificación en los indicadores

desde el equipo de proyecto, pero no deberían cambiar ni el Fin y ni el Propósito. De

lo contrario, se estaría cambiado el proyecto, lo que implica definir nuevamente el

primer y/o el segundo perfil. En definitiva, el perfil debe incluir los Componentes, sus

indicadores y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr el Fin, Propósito y

Componentes. Si bien, como se dijo anteriormente, el ejecutor del proyecto no

controla ni el Propósito ni el Fin del mismo, debe encargarse del seguimiento de todos

los factores que los determinan, informar a las autoridades superiores cuando parece

que los supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan alcanzar el

Propósito. Una herramienta útil en este sentido es el análisis ex-ante, que de acuerdo

al BID, consiste en simular los beneficios del proyecto. El típico análisis ex-ante con

fines de programación es el de costo-beneficio, que es un análisis económico que

compara los costos y beneficios económicos y sociales directos, en las mismas

unidades monetarias y llega a un índice específico. A partir de este, puede

establecerse si un proyecto es económicamente factible, y el orden de priorización

entre distintos proyectos.

En cuanto a la definición del grupo en el que se focaliza el proyecto y las fuentes de

información, el mecanismo elegido es a través de la focalización. La focalización

busca aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos a los grupos a

los que deberían ir dirigidas las acciones que involucra el proyecto. Por medio de

esta, también se busca minimizar comportamientos de dependencia de los usuarios

de la política social por medio de una detallada identificación de los beneficiarios y de

las condiciones requeridas para su acceso. Para ello, las fuentes de información a las

que suele recurrirse son las encuestas de ingresos y gastos de hogares, de niveles de

vida, de demografía y salud, de mercado laboral, Censos Nacionales, registros

administrativos, de instituciones financieras, sindicatos, información de monitoreo de

los administradores, etc.

• Monitoreo y evaluación: Siguiendo las etapas anteriormente citadas, los

evaluadores saben qué resultados se esperaban y dónde hallar información para

verificar si lo lograron. El mecanismo para llevar a cabo esta etapa de evaluación

ex–post es la evaluación de impacto, por la que busca medirse los cambios en los

beneficios atribuibles al programa, y por ello es un elemento indispensable.

Antes de pasar a los casos de América Latina, vamos a presentar el ejemplo del

Marco Lógico de los fondos estructurales europeos, a partir del esquema

italiano .

Este es el enfoque que utiliza Italia para administrar (esto es, asignar, ejecutar y

evaluar) los proyectos de desarrollo desde el Departamento de Política de Desarrollo

del Ministerio de Economía y Finanzas, organismo que es autoridad de aplicación. El

presente enfoque promueve un sistema de premios y castigos, para la asignación de

los fondos. La introducción de este tipo de mecanismos parte de una normativa de la

UE que Italia decide aplicar especialmente en el Sur, la región más atrasada de

Italia, que amplía en un porcentaje mayor de fondos, más allá de los estrictamente

europeos. El modelo resulta de interés por diversos elementos tales como su

sistema de premios.

Veamos la metodología propuesta para la etapa ex ante de la programación:

1. Identificación del Proyecto y/o Coherencia con el marco lógico.

En una primera etapa se encuentra la programación de los Fondos Estructurales

europeos (instrumentos que buscan promover un desarrollo armonioso del conjunto

de la UE), que condicionan el uso de los fondos de las regiones pobres de la Unión

Europea, de ella surgen los objetivos y prioridades. Aquí aparece el sistema de

premios que es la introducción de mecanismos basados en premios y sanciones que

parte de una normativa de la Unión Europea que, Italia decide aplicar especialmente

en el Sur y ampliar a un porcentaje mayor de fondos, más allá de los estrictamente

europeos. Según los documentos explicativos, se ha elegido un mecanismo de

evaluación basado en la experiencia anglosajona, en la cual los premios no se

Como este sistema incluye proyectos sectoriales, territo riales, con

asistencia técnica y con infraestructura, exige tod a una estructura de

gestión y coordinación sectorial-territorial que re sulta de utilidad

como modelo de gestión para la articulación de polí ticas de

desarrollo implementadas conjuntamente entre difere ntes niveles de

gobierno y actores del contexto económico.

vinculan a los resultados económicos o sociales de la inversión pública (ya que en

general sólo se pueden evaluar en el largo plazo y difícil de diferenciar de los

elementos exógenos que intervienen), sino a los resultados del proceso, los cuales

son: 1) La capacidad de programar el gasto 2) La modernización interna de las

oficinas de la administración 3) La incorporación de sistemas de planificación y

gestión, etc. Este mecanismo de evaluación busca asegurar el logro de un nivel

mínimo de performance considerado aceptable. Para cada criterio se indica un nivel

mínimo determinado, generalmente igual para todos los proyectos. En algunos casos

en los que resulte necesario, se solicita un análisis cualitativo extra. Y por otro lado,

existe un sistema de evaluación ex ante que se realiza mediante la metodología del

análisis FODA (Fortalezas -Debilidades -Oportunidades -Amenazas), de las

situaciones regionales prestando especial atención a la coherencia interna entre el

diagnóstico y objetivos específicos.

2. Análisis de alternativas en fase de preinversión. Situación Económica y FODA

Uno de los elementos principales en este tipo de programación son los criterios de

elegibilidad. Estos criterios buscan determinar las prioridades a tener en cuenta en

base a los resultados emergentes de un FODA. Estas prioridades serán definidas

por los siguientes objetivos: - Contribuir claramente a alcanzar los objetivos de, por

lo menos, una de las prioridades y medidas del programa. - Demostrar

compatibilidad con las políticas nacionales y/o regionales. - Incluir los territorios

considerados en el Programa. - Manifestar una voluntad de coparticipación. -

Presentar un aspecto innovador, que constituya un avance con relación a lo que ya

se hizo o esté en curso de realización y deberán de tener un efecto multiplicador. -

Presentar los indicadores cuantificados de actividades y de resultados, los objetivos

a alcanzar, las estructuras de gestión y el presupuesto. Este esquema resulta

suficiente para la evaluación.

3. Diagnóstico de la situación y propuesta técnica de preinversión

En el diagnóstico debe demostrarse la adecuación del o los proyectos con los

objetivos generales del Programa. Para ello, el diagnóstico y la propuesta de pre-

inversión deben contener: • Una breve descripción del proyecto: Presentación del

proyecto y su utilidad. • Aspectos innovadores del proyecto: Se debe indicar la

metodología, las herramientas y los enfoques que permiten justificar el componente

innovativo del proyecto. • Coordinación de las actuaciones: Se define forma de

funcionamiento del partenariado, (frecuencia de las reuniones, sistema de circulación

de la información) • Lista y descripción de todas prioridades y acciones: Definición y

programación de las acciones por ejecutar para obtener los resultados esperados

4. Evaluación ex ante de resultados/impacto. Indicadores

La evaluación ex ante permite presuponer los resultados que las diferentes líneas de

acción pueden producir en función de los objetivos prefijados. Esta evaluación se

apoya en los elementos siguientes: • Análisis FODA detallado para definir las

prioridades y los sectores en los que resulta necesario intervenir. • Análisis de las

tendencias del mercado del trabajo, medioambiente. • Análisis de impacto de las

mejoras en el sistema productivo. • Coherencia entre el diagnóstico estratégico

(análisis FODA) y objetivos específicos. • Según las siguientes pautas: Los

indicadores se desarrollan fundamentalmente en el nivel de objetivos globales y

específicos, aunque los hay a nivel de variable de ruptura.

1) Variables de ruptura, variables macroeconómicas clave sobre las cuales se debe

trabajar para inducir a la mencionada discontinuidad del modelo de desarrollo. Estas

variables se relacionan con la búsqueda de autonomía y autosuficiencia en el marco

de un modelo endógeno. En el documento se listan las variables de ruptura y en

cada una se sugieren indicadores. 2) Ejes prioritarios, definidos de un modo

agregado. Son problemas de primer nivel que hay que enfrentar para lograr el

objetivo general y generar las rupturas mencionadas. 3) La matriz ejes/territorio, que

surge del cruce de los ejes y las distintas formas territoriales (ciudades, sistemas

locales, áreas difusas). Se tiene una visión espacial de las prioridades y se pueden

sugerir acciones operativas de acuerdo a las especificidades de cada área, porque

no tendrán la misma importancia un eje y ciertas acciones si se las piensa en un

área metropolitana o en una zona periurbana. 4 Objetivo global y objetivos globales

secundarios. A cada eje prioritario le corresponde un objetivo global prevaleciente y

diversos objetivos globales secundarios (que pueden tener como referencia más de

un eje); los mismos se conectan entre si para incidir en las variables de ruptura y

realizar el objetivo general. En la mayoría de los casos, son las variables de ruptura

expuestas como objetivos. Cada objetivo global tiene su indicador. 5) Los objetivos

específicos, que describen la contribución de cada sector y cada instrumento de

intervención, dentro de cada eje prioritario, y cada objetivo global, según nexos de

causalidad que deben ser coherentes, convergentes, medibles. 6) Los objetivos

operativos corresponden a la realización, es decir, a las operaciones concretas que

se efectúan para la consecución de los objetivos específicos. 7) Fuera de los ejes

prioritarios, el sistema de programación identifica cinco perfiles transversales que

deben considerarse en los Programas Operativos Nacionales y los Programas

Operativos Regionales, compatibles con todos los ejes prioritarios y los objetivos

específicos. En el documento estos perfiles se delinean mediante elementos

generales que deben ser incorporados a los ejes.

5. Definición del Perfil. Factibilidad del Programa.

En base al diagnóstico y a la propuesta técnica, se define el perfil del programa que

se requiere para el logro de los objetivos priorizados como así también su factibilidad.

Los criterios que los componen, son:

1) Criterio de Eficacia: a) Realización física: Conseguir el objetivo previsto por al

menos el 50% del costo total del Programa Operativo.

2) Criterios de Gestión: a) Calidad del sistema de indicadores de los procedimientos

de monitoreo (criterio obligatorio). b) Calidad del sistema de control. c) Criterios de

selección. d) Calidad del sistema de evaluación intermedia. e) Calidad del sistema de

evaluación de los efectos sobre la ocupación:

3) Criterios Financieros a) Plan financiero. Incluye el logro de un nivel de pagos del

100%. b) Financiamiento del proyecto: Por lo menos 4 proyectos deben ser

seleccionados con mecanismos de FPP (financiamiento público-privado). Este tipo de

financiamiento además de incrementar la magnitud de los programas, por el aporte

privado, implica una mejora en la gestión de los recursos, por la intervención del

sector privado en el desarrollo del proyecto.

Para el análisis de factibilidad se calculan el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna

de Retorno (TIR) con total libertad acerca de los procedimientos. El VAN y el TIR son

dos formas alternativas que evaluar el proyecto, generalmente aplicables de manera

indistinta. Para la realización de los cálculos se define una tasa del 6% (la

determinación de dicha tasa es acorde a la consideración del beneficio social que

tiene el proyecto). El tiempo para el proyecto se asume en 25 años. Luego realiza el

análisis socio-económico, para el cual se requiere, según el documento, verificar la

“conveniencia” para la sociedad confrontado con un escenario “sin proyecto”. Los

costos económicos internos surgen de los costos financieros multiplicados por un

coeficiente de conversión. Éstos se generan solamente depurando aquellos de

transferencias desde y hacia el Estado.

En la etapa de la implementación del programa se realizan todas las acciones

necesarias para que el proyecto se lleve a cabo. En primer lugar la ejecución de las

obras, y luego, la ejecución de las actividades incluidas en el proyecto.

6. Monitoreo y evaluación.

El Sistema de Monitoreo Público surge por un proyecto de Ley del Poder Ejecutivo,

aprobado por el Legislativo, que tiene además la adhesión de las regiones. Este

sistema tiene por objetivo tratar de comprender específicamente el impacto que la

premialidad tuvo en el aparato institucional del Estado. El monitoreo se centra en

indicadores fundamentalmente institucionales, que son: • Forma en que se asignaron

las responsabilidades de los Proyectos • Puesta en marcha de la Unidad Interna de

Control de Gestión • Creación y funcionamiento de los Núcleos de Evaluación •

Acciones referidas a la incorporación de TICs en las oficinas del proyecto • Desarrollo

de ventanillas únicas para los actores vinculados a los Proyectos • Sistema de

Planificación de las acciones en los diversos campos • Sistema de Evaluación de los

efectos del programa

A partir de la evaluación ex-ante enumerada anteriormente, se considera la

evaluación intermedia, donde se observan los primeros resultados de las

intervenciones, su pertinencia y el grado de logro de los objetivos. Esta evaluación

intermedia permite la toma de medidas necesarias para reencauzar las acciones en

función a los objetivos predeterminados, evitando así, la continuidad de su desvío.

Estima el empleo de los fondos, el desarrollo de los sistemas de control y las

realizaciones. De los resultados de esta fase surgen los criterios para la evaluación ex

post, también genera posibles relocaciones y sirve también para distribuir el premio.

Por otro lado, la evaluación ex post apunta a rendir cuentas sobre la base de los

resultados de las evaluaciones ex-ante e intermedia, del empleo de los recursos, de la

eficiencia y eficacia de las intervenciones y su impacto real. Es efectuada por

evaluadores independientes pero nombrados por la Comisión Europea. La evaluación

debe completarse dentro de los tres años del periodo de la realización del programa.

En Remes Lenicov y Lucero (2010) pueden ver la apli cación al caso Programma

di sviluppo Mezzogiorno (PSM)

En el siguiente cuadro, revisamos brevemente las metodologías utilizadas en Chile,

Brasil y Argentina .

País Breve descripción de la metodología

Chile El modelo chileno basa su identificación de programas en un árbol

idéntico al que recomienda el ILPES, mientras que su Matriz de Marco

Lógico, si bien posee algunos detalles mínimos en las

especificaciones, también es muy similar al implementado por el

ILPES. El modelo chileno recomienda además un análisis FODA

como se usa en la metodología Europea-Italiana para el desarrollo del

Marco Lógico. En base a la información que surge de los análisis

sugeridos se expresan las prioridades y orientaciones ya sea en

programas, estudios y proyectos. En base al FODA y al Marco Lógico,

las Regiones deben señalar directrices estratégicas a modo de

generar iniciativas desde las instancias públicas, gobierno regional y

municipalidades que apunten en esa dirección. La Coordinación

Regional de la Inversión (CRI) tendrá luego ciertas pautas para

considerar los diferentes proyectos que entren en el programa. La

Coordinación Regional de Inversiones (CRI) es quien debe llevar a

cabo el proceso de armonización en los territorios (provincias,

comunas y localidades), y de las acciones que las instituciones

públicas realizarán con los recursos asignados para cada ejercicio

presupuestario. Esta es una labor de programación y

compatibilización de la información multisectorial, cuyo objeto es

mejorar las decisiones de gobierno en el territorio.

Brasil La metodología brasilera parte de un manual que tiene como objetivo

orientar a los órganos sectoriales para la presentación de los estudios

de pre-viabilidad de proyectos a la Comisión de Control y Evaluación

del Plan Plurianual (CCE). En el Manual se exponen detalladamente

los conceptos relevantes a considerar y los requerimientos en la

presentación de proyectos dentro del Plan Plurianual Brasilero. En el

caso que el programa al cual el proyecto pertenece está relacionado a

un problema, hay que analizar acciones concernientes para enfrentar

las causas de dicho problema, armando lo que sería en el modelo del

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y

Social (ILPES) un árbol de causas y efectos. Si el programa estuviera

ligado a una oportunidad, el proyecto debe dar condiciones para el

aprovechamiento de tal oportunidad. De ese mismo problema, se

arman un árbol de causas y efectos (consecuencias), en donde, de un

eje problemático se analizan las causas y efectos o consecuencias, y

en base a ellos, se elabora un programa acorde a una solución al

problema. De aquí surge el marco lógico, que es una matriz donde se

analizan datos cruzados, por un lado, las metas, indicadores (con su

fórmula), fuente de información y una evaluación comparativa

(aferiçäo do indicador) y se analizan en función del producto que se

analiza y los resultados intermedios y finales que se esperan obtener.

Argentina El Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN) ha sido diseñado

para reunir información relevante acerca de los proyectos de inversión

del Sector Público Nacional, a lo largo de su ciclo de vida. Permite de

esta forma el seguimiento del proyecto en sus diferentes fases

(preinversión, ejecución, operación). Vale destacar, que el mismo no

incluye proyectos de gasto social, apoyo a la producción, a la

innovación, al desarrollo local, etc. En el caso Chileno, vimos que

existe una descentralización de tres niveles de gestión en el proceso

de toma de decisiones, Nacional, Regional, y Comunal, sin embargo,

están articulados de forma tal, que todos sigan las pautas de una

metodología en común. Mientras que en Argentina a nivel nacional se

aplica el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP), pero sin

embargo, cada provincia tiene su propia legislación de aplicación de

metodologías, aunque vale destacar que el BAPIN II, justamente lo

que está buscando, por ahora con suerte dispar, es unificar todas las

provincias bajo una misma normativa. Como en el ILPES o en el

modelo Chileno, la metodología argentina parte de un árbol de

problemas y otro de objetivos. De ahí surge el análisis de alternativas,

y en base a eso, se estructura un Marco Lógico. A su vez, la Matriz de

Marco Lógico, tiene una estructura idéntica a la MML del ILPES, la

cual como dijimos antes, posee una columna más que la chilena,

donde se hace una Narración de Objetivos

Como hemos visto, los enfoques actuales no son muy diversos al método de

Harberger, ONUDI, OCDE y Banco Mundial en la primera parte de los ’70 que

presentamos en la clase 1, todos basados -en lo que hace a la evaluación económica-

en la teoría del bienestar y en general con costos de oportunidad, entre ellos una tasa

social de descuento para la productividad marginal del capital. El resultado debía ser

la relación costo-beneficio.

Como sostienen Gosparini, Narodowski y Sánchez (2016), la mayor parte de las

evaluaciones sociales no abordan el problema de la diferenciación del impacto por

segmento socio-económico ni diferencian entre actividades focalizadas en la ruptura

de problemas estructurales (que podría resolverse mediante ponderadores). Para

hacer frente a estas cuestiones han proliferado esquemas de programación a partir de

marcos lógicos que parten de una visión general y van hacia lo particular, generando

lineamientos programáticos. En estos esquemas, los proyectos deben corresponderse

con algún lineamiento que surge de esa programación. Suelen ser el marco general

mediante el cual se priorizan los proyectos antes de pasar a la factibilidad económica.

Al comienzo de la clase comentamos que en América Latina han sido muy influyentes

los modelos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y

Social (ILPES) en los que el ciclo del Proyecto incluye la identificación del problema y

las alternativas de solución; se trabaja con un marco lógico que incluye árbol de

causas y efectos hasta llegar a análisis de alternativas en fase de preinversión, con un

objetivo general y los específicos, árbol de medios y fines e indicadores de impacto.

Como siempre, se sugiere para la factibilidad, el análisis costo-beneficio, costo

mínimo o costo – efectividad. La metodología del Banco Interamericano de Desarrollo

no varía demasiado, aunque cuando define los indicadores a nivel de fines, se

propone diferenciar grupo social y lugar, si es relevante.

En este sentido, la importancia del modelo italiano reside en que establece la mayor

parte de los lineamientos de todo el proceso de proyectación de cada rincón de cada

región de Italia, en base a un documento más general “I Orientamienti”. No sólo se

intenta una coordinación entre escalas sino que también incluye un componente: las

variables de ruptura, que son las variables claves sobre las cuales se debe trabajar

para quebrar los problemas estructurales. En el documento se listan las variables de

ruptura y en cada una se sugieren indicadores, diferenciados del resto.

Para cerrar, retomamos la propuesta de Gosparini, Narodowski y Sánchez (2016)

Una planificación coordinada entre escalas, con una metodología

respaldada en un modelo de desarrollo con determina ciones

específicas, que incluya una primera programación e n la que se

consideren los problemas estructurales mencionados (con el ejemplo

del modelo italiano), que esa programación tenga un a base territorial

firme (a nivel de radio censal si es posible) y vay a de allí a los niveles

más generales, diferenciando las incumbencias de ca da escala. Que el

análisis de factibilidad se atenga a esta definició n política anterior,

tenga ponderadores de impacto social y reconozca y amplíe el impacto

indirecto sobre la demanda agregada.